title: Relatório Especial nº 8/98 sobre os serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude, especialmente a «Unidade de Coordenação da Luta Antifraude» (UCLAF), acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE)

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text: 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/1 I (Comunicações) TRIBUNAL DE CONTAS RELATÓRIO ESPECIAL No. 8/98 sobre os serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude, especialmente a «Unidade de Coordenação da Luta Antifraude» (UCLAF), acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do no. 4, segundo parágrafo, do artigo 188o. -C do Tratado CE) (98/C 230/01) ÍNDICE Pontos Pagina 1. INTRODUÇÃO. 1. 1 — 1. 12 Âmbito da auditoria. 1. 1 Observações principais. 1. 2 — 1. 12 2. ORGANIZAÇÃO DA COMISSÃO EM MATÉRIA DE LUTA CONTRA A FRAUDE. 2. 1 — 2. 34 Estratégia da Comissão para a luta contra a fraude. 2. 1 — 2. 12 Prevenção da fraude. 2. 13 — 2. 19 Divisão de responsabilidades: mandato da UCLAF. 2. 20 — 2. 25 Medidas de segurança. 2. 26 — 2. 32 Inquéritos administrativos internos. 2. 33 — 2. 34 3. ORGANIZAÇÃO DA UCLAF. 3. 1 — 3. 37 Estrutura. 3. 1 — 3. 18 Cooperação com os Estados-Membros. 3. 19 — 3. 27 Sistemas de informação e de «intelligence». 3. 28 — 3. 37 4. ACOMPANHAMENTO FINANCEIRO E COBRANÇA. 4. 1 — 4. 21 Informações gerais. 4. 1 — 4. 5 Recursos próprios tradicionais. 4. 6 — 4. 9 FEOGA, secção «Garantia». 4. 10 — 4. 11 Melhorias na regulamentação no domínio agrícola. 4. 12 — 4. 14 Fundos estruturais. 4. 15 — 4. 21 2 2 2 3 3 5 6 7 7 8 8 11 13 15 15 15 16 16 17 C 230/2 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 Pontos Pagina 5. FIABILIDADE DAS INFORMAÇÕES DOS RELATÓRIOS ANUAIS RELATI- VOS À LUTA CONTRA A FRAUDE. 5. 1 — 5. 11 Dados apresentados. 5. 1 — 5. 3 Fiabilidade dos dados. 5. 4 — 5. 11 6. CORRUPÇÃO E INFRACÇÕES DISCIPLINARES. 6. 1 — 6. 13 Luta contra a corrupção. 6. 1 — 6. 2 Atribuição de responsabilidades. 6. 3 — 6. 4 Inexistência de linhas directrizes claras no domínio dos inquéritos adminis- trativos. 6. 5 — 6. 7 Aplicação de uma política de «tolerância zero». 6. 8 — 6. 10 Problemas detectados. 6. 11 — 6. 13 7. CONCLUSÃO. 7. 1 — 7. 7 ANEXOS I — IV. Respostas da Comissão. 18 18 18 20 20 20 20 21 21 22 24 34 1. INTRODUÇÃO Âmbito da auditoria 1. 1. No início de 1997, o Tribunal decidiu efectuar uma auditoria dos serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude, especialmente a «Unidade de Coordenação da Luta Antifraude» (UCLAF). Até à data, os trabalhos de auditoria consistiram numa avaliação das medidas tomadas no sentido de estabelecer as disposições jurídicas, organizacionais e administrativas adequadas para garantir o êxito da missão da UCLAF, numa apre- ciação da eficácia da UCLAF, baseada numa análise de todas as suas unidades, em inquéritos efectuados no Reino Unido e nos Países Baixos (1), e num exame global das atribuições do Serviço de Segurança da DG XIX e da DG XX em matéria de luta contra a fraude. Observações principais Foi criada uma estrutura na Comissão orientada 1. 3. para a luta contra a fraude (ver pontos 2. 20-2. 23). Contudo, as disposições em matéria de organização, incluindo as que se relacionam com os Estados-Membros, nem sempre são claras, sendo muitas vezes complexas e de aplicação difícil (ver ponto 2. 34, quadro 1, pontos 3. 21-3. 23 e 3. 35-3. 36). Além disso, frequentemente, as medidas de segurança e os procedimentos respectivos não são correctamente aplicados (ver pontos 2. 28-2. 32). 1. 4. A UCLAF foi incumbida de um maior número de tarefas e dotada de mais poderes e meios humanos. Os agentes temporários representam cerca de 50 % do con- junto do pessoal, o que determina uma falta de continui- dade na organização da unidade (ver pontos 3. 2-3. 4). As bases de dados da UCLAF não eram inteira- 1. 5. mente operacionais ou eficazes (ver pontos 3. 29-3. 33). As bases de dados eram raramente utilizadas e as informa- ções conservadas por três das quatro unidades operacio- nais na UCLAF não correspondiam às que figuravam na base de dados Pré-IRENE (ver pontos 3. 8-3. 10). 1. 2. A Comissão, em especial a partir de 1990, refor- çou sensivelmente a sua acção de luta contra a fraude, o que conduziu à criação de um quadro jurídico e adminis- trativo melhor adaptado nesta área (ver pontos 2. 4-2. 6). Contudo, as convenções e protocolos aprovados no âm- bito do terceiro pilar ainda não foram ratificados (ver ponto 2. 11). 1. 6. As informações de gestão eram insuficientes para a gestão eficaz do elevado número de casos tratados pela UCLAF (ver pontos 3. 10-3. 12). Além disso, considera-se que a falta de métodos harmonizados de documentação e de gestão dos dossiers é uma insuficiência grave (ver pontos 3. 13-3. 18). (1) De acordo com o quadro jurídico e administrativo aplicável, as medidas de luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da Comunidade é, em primeira instância, da responsabilidade dos Estados-Membros (ver capítulo 2). Por esta razão, foi decidido incluir nesta auditoria controlos a nível nacional. 1. 7. A cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão é afectada pela maneira como as disposições relativas aos privilégios e imunidades concedidos ao pes- soal da União Europeia são aplicadas (ver pontos 3. 24- -3. 26). Além disso, nas inspecções que efectuou no terri- tório dos Estados-Membros, a UCLAF teve de fazer face 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/3 a importantes dificuldades relacionadas com a legislação nacional (ver pontos 3. 20-3. 23). 1. 8. A cobrança dos montantes indevidamente pagos é dificultada devido ao registo incompleto das informações que se lhes referem (ver pontos 4. 3-4. 5). Além disso, os Estados-Membros não respeitam estritamente a obrigação que lhes é imposta de comunicarem à Comissão todas as informações nesta matéria (ver pontos 4. 6, 4. 7, 4. 11, 4. 19 e 4. 20). 1. 9. Convém notar que, no que se refere ao FEOGA- -Garantia, se adoptou uma regulamentação que cria uma «lista negra». Até ao momento, os resultados não corres- pondem às expectativas (ver pontos 4. 12-4. 14). 1. 10. Foi empreendido um número de acções preventi- vas em matéria de luta contra a fraude (ver pontos 2. 13-2. 15, 2. 19). A análise de risco efectuada pelo Centro Comum de Investigação (CCI), contudo, sofreu sérios atrasos e só uma parte dos domínios em que este estudo devia incidir pôde ser tratada (ver pontos 2. 16-2. 18). 1. 11. Alguns dados relativos a casos de fraude, publi- cados no relatório anual da Comissão relativo à luta contra a fraude são incompletos e, por consequência, podem induzir em erro (ver pontos 5. 4-5. 11). 1. 12. Os procedimentos e as responsabilidades relati- vos à luta contra a corrupção interna e às infracções disciplinares aplicáveis aos agentes não são claros nem completos (ver pontos 6. 3 e 6. 11-6. 13). Em particular, não existem linhas directrizes claras em matéria de inves- tigações (ver pontos 6. 5-6. 7) nem uma política explícita (tal como a política de «tolerância zero») (ver pontos 6. 8-6. 9). O levantamento da imunidade do pessoal da União Europeia suspeito de corrupção dá lugar a hesita- ções muito grandes (ver ponto 6. 10). 2. ORGANIZAÇÃO DA COMISSÃO EM MATÉRIA DE LUTA CONTRA A FRAUDE Estratégia da Comissão para a luta contra a fraude A organização da luta contra a fraude na Comis- 2. 1. são e os recursos disponíveis nesta área evoluíram em várias fases. Primeiramente, a Comissão criou em algumas DG 2. 2. (especialmente as DG VI, XX e XXI) unidades adminis- trativas incumbidas da luta contra a fraude. Numa segunda fase, a Comissão decidiu em 1987 (2) criar uma unidade central de coordenação (Unidade de Coordena- ção da Luta Antifraude — UCLAF) no Secretariado-Geral (2) COM(87) 572 final. e criar equipas antifraude nas diferentes DG. No início da segunda fase, a UCLAF dispunha de 10 agentes (dos quais cinco de categoria A) que dependiam de um direc- tor. Previa-se a possibilidade de reforçar o pessoal dos serviços operacionais e da UCLAF. 2. 3. A terceira fase, que teve início no final de 1994, caracterizava-se por uma distinção nítida entre a concep- ção e a aplicação de uma política comum, por um lado, e a recolha de informações, a realização de inquéritos e o incentivo à adopção de medidas correctivas sempre que os interesses financeiros da Comunidade eram postos em risco, por outro. A Comissão decidiu transferir para a UCLAF as responsabilidades das diferentes DG em maté- ria de luta contra a fraude, a fim de assegurar uma (ver centralização muito ponto 2. 5). Deste modo, foram transferidos para a UCLAF importantes recursos humanos e a responsabili- dade principal em matéria de orçamento (no que se refere aos aspectos financeiros, ver anexo II). forte neste domínio (3) 2. 4. Paralelamente a estas evoluções, houve a consu- mação do mercado único e a entrada em vigor do Tratado da União Europeia (TUE). Neste contexto, em 1994 a Comissão empreendeu uma nova estratégia de luta contra a fraude articulada em torno de quatro principais vectores: — presença no terreno, — cooperação mais estreita com os Estados-Membros, — melhoria do quadro legislativo comunitário, — convergência das modalidades nacionais de aplicação do direito penal (4). A Comissão apresenta, anualmente, um programa 2. 5. de trabalho com vista a reforçar a estratégia de luta contra a fraude (5), que vincula não só a UCLAF como todos os serviços com responsabilidades neste domínio (ver pontos 2. 20-2. 24). No programa de trabalho 1997/ /1998, a Comissão explica que «reforça a presença no terreno e prossegue a política de parceria com as autori- dades nacionais». Os principais objectivos identificados são os seguintes: — detecção de irregularidades, em que a Comissão consi- dera mais frutuoso concentrar-se nos casos transna- cionais mais importantes, (3) SEC(95) 249. Deve salientar-se o facto de a UCLAF ter outras responsabilidades para além das actividades relaciona- das com a realização de inquéritos (ver ponto 2. 20). (4) COM(94) 92 final. (5) O programa de trabalho 1997/1998 da Comissão relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade e à luta contra a fraude [COM(97) 199] contém igualmente uma breve avaliação dos resultados alcançados a partir de 1994. C 230/4 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 — cobrança dos montantes em dívida, relativamente aos quais a Comissão tenciona reforçar a acção de acom- panhamento, — acção preventiva através da melhoria dos sistemas e da legislação, — maior responsabilização dos Estados-Membros a fim de gerirem correctamente o sistema de recursos pró- prios, — criação, no futuro, de um «espaço judicial europeu para a protecção dos interesses financeiros da União», dentro do qual serão harmonizadas as sanções para infracções penais em detrimento do orçamento da Comunidade, — preparação do alargamento, através do desenvolvi- mento de relações com os países candidatos à ade- são. O Tribunal tomou conhecimento da comunicação da Comissão, de 18 de Novembro de 1997, intitulada «Im- proving action against incompetence, financial irregulari- ties, fraud and corruption», SEC(97) 2182/2. A primeira parte deste documento descreve a situação actual na Comissão, que confirma a interpretação dada pelo Tribu- nal no presente relatório. A segunda parte propõe linhas de actuação para solucionar as insuficiências actuais. Se bem que o Tribunal aprecie o teor da comunicação em causa, não pode, de momento, avaliar o impacto das propostas nela apresentadas. O Conselho adoptou um programa de acção (6) que contém recomendações especí- ficas que indicam a direcção a seguir na sequência dos trabalhos neste domínio. 2. 6. Cabe sem dúvida à Comissão assegurar uma pre- sença mais eficaz da UCLAF no terreno. Determinados aspectos relativos à forma como a UCLAF executa as suas tarefas são examinados no capítulo 3 do presente relatório. A iniciativa de melhorar a regulamentação comunitária cabe à Comissão, embora determinadas alte- rações importantes necessitem da intervenção do Conse- lho e do Parlamento. A apreciação dos progressos realiza- dos neste domínio específico da estratégia da Comissão está fora do âmbito do presente relatório. Nas investiga- ções relativas aos casos de fraude e de irregularidade, bem como na cobrança de montantes indevidamente pagos, o reforço da cooperação requer tanto o empenha- mento da Comissão como dos Estados-Membros. Podem ser tomadas algumas medidas pela adopção de textos normativos no âmbito do primeiro pilar do Tratado. Os progressos realizados pela UCLAF em matéria de acom- panhamento financeiro e de cobrança são examinados no capítulo 4 do presente relatório. A convergência das modalidades de aplicação do direito penal nos Estados- -Membros pressupõe uma acção concertada de todos os Governos nacionais no âmbito do terceiro pilar do Tra- tado. Dada a ausência de um direito penal comunitário, 2. 7. certos textos normativos que se inserem no âmbito ou do primeiro ou do terceiro pilar da União tratam da luta contra a fraude (e a corrupção) relativa às finanças comunitárias. Com efeito, o artigo 209o. -A do Tratado CE prevê a obrigação de os Estados-Membros tomarem, para combater a fraude «comunitária», medidas análogas às adoptadas para combater as fraudes lesivas dos seus próprios interesses financeiros. Esta obrigação insere-se sem qualquer dúvida no âmbito de uma matéria coberta pelo primeiro pilar. 2. 8. Todavia, na medida em que a detecção e a repressão das fraudes requerem uma competência em matéria de poderes penais, considerava-se necessário, para assegurar o cumprimento desta mesma obrigação, recorrer a instrumentos de direito internacional clássico — nomeadamente convenções — que se inserem, nessa medida, no âmbito do terceiro pilar. Os actos normativos comunitários não seriam suficientes para introduzir sanções penais. Eles integram, contudo, na noção geral de irregularidade quer uma violação intencional (portanto fraudulenta) das normas comunitárias, quer uma que seja cometida por negligência. A legislação prevê sanções administrativas e poderes alargados de controlo e de inspecção para a Comissão, que têm como objectivo a descoberta de tais irregularidades. 2. 9. Em matéria de luta contra a fraude, existem de facto textos normativos no âmbito do primeiro pilar, mas é no âmbito do terceiro pilar que se pode encontrar uma definição de fraude: em 26 de Julho de 1995, o Conselho adoptou um acto que estabelece a convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (7). Para efeitos da presente convenção, consti- tui fraude lesiva dos interesses financeiros das Comunida- des Europeias: a) Em matéria de despesas, qualquer acto ou omissão intencionais relativos à utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexactos ou incompletos, que tenha por efeito o recebimento ou a retenção indevidos de fundos provenientes do orça- mento geral das Comunidades Europeias ou dos orça- mentos geridos pelas Comunidades Europeias ou por sua conta, à não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito e ao desvio desses fundos para fins diferentes daqueles para que foram inicialmente con- cedidos; b) Em matéria de receitas, qualquer acto ou omissão intencionais relativos à utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexactos ou incompletos, que tenha por efeito a diminuição ilegal de recursos do orçamento geral das Comunidades Europeias ou dos orçamentos geridos pelas Comuni- dades Europeias ou por sua conta, à não comunica- ção de uma informação em violação de uma obriga- (6) JO C 251 de 15. 8. 1997. (7) JO C 316 de 27. 11. 1995. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/5 ção específica ou ao desvio de um benefício legal- mente obtido, que produza o mesmo efeito. transformar os nossos países em verdadeiros paraísos penais» (10). 2. 10. Convém referir que o novo Tratado de Amester- dão enriqueceu a redacção do artigo 209o. -A, solicitando que as medidas tomadas para lutar contra a fraude em detrimento do orçamento comunitário tenham nomeada- mente «. um efeito dissuasor e proporcionem uma pro- tecção efectiva nos Estados-Membros». Além disso, o novo texto do artigo prevê actualmente que o Conselho «. após consulta ao Tribunal de Contas, adoptará as medidas necessárias nos domínios da prevenção da fraude, tendo em vista proporcionar uma protecção efec- tiva e equivalente nos Estados-Membros. Estas medidas não dirão respeito à aplicação do direito penal nacional nem à administração da justiça nos Estados-Membros». Isso poderia criar a possibilidade de uma acção comunitá- ria que interviesse igualmente na harmonização dos siste- mas penais nacionais, sem prejuízo da competência exclu- siva dos Estados-Membros neste domínio. As sanções administrativas seriam estabelecidas posteriormente. As acções empreendidas no âmbito do terceiro 2. 11. pilar deram lugar a duas convenções e a dois protocolos celebrados pelo Conselho durante o período 1995-1997 (sendo uma delas a convenção mencionada no ponto 2. 9). Contudo, a entrada em vigor destes textos está sujeita à sua ratificação prévia pelos 15 Estados- -Membros; porém, até ao momento, ainda nenhum Estado-Membro o fez. Por consequência, as disposições actuais em matéria de cooperação judiciária continuam a basear-se em textos de direito internacional que remon- tam aos anos 50, quando a Europa não tinha nem instituições nem políticas comuns regidas por um orça- mento único, quando as relações comerciais e financeiras eram muito menos densas do que hoje e quando o crime financeiro era efectuado por indivíduos ou gangs e não por redes organizadas internacionalmente que podem apresentar uma aparente legalidade como é hoje o caso (8). 2. 12. Além disso, mesmo partindo do princípio que todos os textos novos sejam ratificados rapidamente, há ainda que tomar uma série de medidas para melhorar a base legal da política antifraude. A descontinuidade da acção repressiva e a disparidade entre os diferentes siste- mas penais nacionais, nomeadamente em termos de seve- ridade e natureza das penas, impedem uma repressão efectiva da fraude (9). É necessária uma «resposta radical- mente nova ao absurdo, por todos denunciado mas sempre tolerado, que consiste em abrir inteiramente as fronteiras aos delinquentes mas fechando-as aos órgãos responsáveis pela repressão, assim se correndo o risco de (8) Ver «Fraud without Frontiers», estudo realizado para a Comissão Europeia (Task force Justiça e assuntos internos, Unidade de Cooperação Judiciária) sobre a fraude internacio- nal no âmbito da União Europeia, elaborado por Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997. (9) Ver relatório final «Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d’harmonisation», in: Seminar on the Legal Pro- tection of the Financial Interests of the Community, Brussels, November 1993, Oak Tree Press, Dublin 1994. Prevenção da fraude SEM 2000 2. 13. A Comissão, associada aos Estados-Membros, empenhou-se numa importante operação articulada em três fases, designada SEM 2000 (Sound and Efficient Management 2000), com vista a tornar mais eficaz a gestão das dotações do orçamento comunitário. Nas duas primeiras fases, a Comissão estava empenhada em melho- rar a sua própria gestão financeira. O objectivo da terceira fase consiste em conseguir uma gestão mais eficaz dos recursos comunitários por parte dos Estados-Mem- bros. «Impermeabilidade à fraude» da legislação 2. 14. Neste contexto, a Comissão adoptou em 1996 medidas internas com vista a assegurar a impermea- bilidade à fraude da legislação e das decisões que têm uma incidência financeira directa ou indirecta (11). A complexidade e falta de transparência de uma grande parte da legislação comunitária existente tornam o orça- mento comunitário particularmente vulnerável à fraude. As modificações necessárias na legislação só poderão ser introduzidas à custa de um esforço acentuado durante um longo período. Sistema de informação prévia em matéria de despesas directas 2. 15. A Comissão lançou, em Julho de 1997, um projecto cujo objectivo é a introdução de um sistema de informação prévia em matéria de erros administrativos ou de fraudes cometidos por organizações ou empresas que beneficiem de fundos comunitários (12). É prematuro proceder a uma avaliação da sua eficácia. Estabelecimento de prioridades 2. 16. Dotada de recursos limitados, a UCLAF deve poder apoiar-se em elementos concretos para estabelecer prioridades e centrar assim as suas inspecções nos casos relativos aos domínios sensíveis e aos operadores e/ou aos beneficiários «a alto risco». Por sua vez, são necessários critérios que lhe permitam optimizar a utilização das diferentes informações à sua disposição. A UCLAF cele- brou, em 8 de Dezembro de 1995, um acordo adminis- (10) Ver Corpus Juris (a seguir referido como Corpus Juris) relativo às disposições penais para a protecção dos interesses financeiros da União Europeia. Estudo realizado, a pedido do Parlamento Europeu, por investigadores das Associações de Juristas Europeus para a Protecção dos Interesses Finan- ceiros da Comunidade, sob a égide da Direcção-Geral do Controlo Financeiro da Comissão, Paris, 1997. (11) SEC(96) 1802/4 (Mise en oeuvre de la recommandation, no. 7 de SEM 2000, phase II). (12) SEC(97) 1562. C 230/6 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 trativo com o Centro Comum de Investigação (CCI) para realizar um estudo sobre: Esta missão inclui em especial: — o desenvolvimento e a aplicação de métodos de reco- nhecimento das estruturas para os casos de fraude registados nas bases de dados IRENE e Pré-IRENE, — a avaliação dos parâmetros de risco relativos às operações financiadas ou co-financiadas pelo orça- mento comunitário, e — a descrição das tendências ao longo de um determi- nado período e a detecção da heterogeneidade dos montantes dos subsídios nas operações de referência e nos casos IRENE. 2. 17. Inicialmente, o projecto era previsto realizar-se num período de doze meses após a assinatura do con- trato. Devido a problemas de pessoal e técnicos, os trabalhos referentes ao projecto só começaram em Abril de 1996. Por esse facto, foi aprovado um primeiro prolongamento, até final de Março de 1997, do prazo para entrega do último relatório. Dado que o CCI estava de acordo em incluir no trabalho informações suplemen- tares e os resultados de uma discussão sobre os métodos de amostragem estatística com o Tribunal de Contas Europeu, a UCLAF aceitou um segundo prolongamento até final de Julho de 1997. Os resultados do estudo só serão realmente de utilidade para a UCLAF quando os seus sistemas informáticos tiverem sido mais desenvolvi- dos. 2. 18. Devido ao facto de as informações contidas nas bases de dados Pré-IRENE e IRENE serem incompletas, o trabalho sobre o reconhecimento dos esquemas de fraude limitou-se a alguns domínios na base de dados IRENE (ajuda ao consumo de azeite, restituições à exportação de carne de bovino e recursos próprios). A DG XX recusou conceder o seu visto ao pagamento final. Entretanto, a UCLAF ainda não elaborou qualquer sistema de avalia- ção das informações contidas nestas bases de dados que ajude a definir prioridades. Outras acções 2. 19. Foi empreendido recentemente um determinado número de acções no domínio das alfândegas. Além disso, a UCLAF organizou seminários destinados aos serviços dos Estados-Membros com o objectivo de os sensibilizar para os problemas da fraude (ver anexo IV). Divisão de responsabilidades: mandato da UCLAF 2. 20. Nos termos da decisão da Comissão de Fevereiro de 1995 (13), a UCLAF é responsável por todas as activi- dades da Comissão no domínio da luta contra a fraude. (13) SEC(95) 249. — a protecção dos interesses financeiros da Comuni- dade, — a concepção da luta contra a fraude em todos os domínios, — o desenvolvimento da infra-estrutura necessária para a luta contra a fraude (bases de dados, etc. ), — a recolha de informações relativas aos casos de fraude e o tratamento destas informações, — as medidas operacionais (inquéritos, etc. ). 2. 21. As diferentes direcções-gerais da Comissão são responsáveis pela concepção e gestão das políticas comuns nos seus respectivos domínios, incluindo o con- trolo da aplicação correcta da legislação comunitária. A UCLAF e os serviços implicados devem cooperar estreita- mente, coordenar as suas actividades e proceder ao intercâmbio de todas as informações necessárias para os seus trabalhos (14). Em Fevereiro de 1995, o Secretário- -Geral da Comissão solicitou aos directores-gerais e aos chefes dos serviços responsáveis pela gestão das despesas ou pelos recursos próprios que providenciassem no sen- tido de que todos os elementos que indicassem uma fraude potencial fossem comunicados rápida e sistemati- camente à UCLAF. 2. 22. Numa outra nota datada de Abril de 1997, o Secretário-Geral solicitou aos directores-gerais e aos che- fes de serviço que chamassem a atenção dos seus serviços para as linhas directrizes, expostas mais adiante, relativas às acções a empreender em casos de fraude presumida, irregularidades ou infracções disciplinares. 2. 23. Nos termos da nota do Secretário-Geral, qual- quer funcionário que tenha conhecimento de um inci- dente deverá normalmente informar o Director-Geral ou o chefe do serviço logo que possível. O Director-Geral informará sem demora o serviço competente (a DG XIX nunca é mencionada) conforme a natureza do caso: — a DG IX por eventuais infracções disciplinares ou má conduta profissional, — a DG XX por irregularidades relativas aos compro- missos de crédito e autorização de despesas bem como ao apuramento e cobrança de receitas comunitárias, — a UCLAF por todas as questões relacionadas com casos de fraude presumida em detrimento do orça- mento comunitário, (14) Para além destas linhas directrizes gerais, estabeleceram-se modalidades de aplicação relativas à repartição de responsa- bilidades, no domínio da agricultura, alfândegas e fiscali- dade indirecta. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/7 — o Serviço de Segurança por todas as questões relacio- nadas com a segurança das pessoas, dos bens ou dos edifícios da Comissão, incluindo a segurança da infor- mação, a sua transmissão e utilização (15). inquérito. Não foi feito qualquer pedido relativamente aos agentes temporários ou aos peritos nacionais destaca- dos que constituem em conjunto mais de metade do pessoal da UCLAF. 2. 24. As linhas directrizes internas criaram um «meca- nismo de alerta rápido» que permite que um funcionário informe directamente os serviços acima mencionados. O Tribunal encontrou alguns elementos que confirmam a grande utilidade deste dispositivo (ver ponto 6. 8). 2. 29. No final do mês de Outubro de 1997, apenas dois funcionários da UCLAF tinham sido objecto de um inquérito, mas nenhum funcionário das DG XIX e XX directamente implicado na luta contra a fraude foi inves- tigado até ao momento. 2. 25. Os contactos celebrados entre a Comissão e as autoridades nacionais competentes no plano judiciário ou em matéria de fraude devem passar pela UCLAF (16). Assim, esta última deve comunicar às autoridades judi- ciais do Estado-Membro as provas ou as suspeitas de fraude em cada caso. Medidas de segurança Por decisão de 30 de Novembro de 1994, a 2. 26. Comissão adoptou um conjunto de regras relativas às «medidas de segurança aplicáveis às informações classifi- cadas elaboradas ou transmitidas no âmbito das activida- des da União Europeia» (17). 2. 27. A decisão tem o objectivo de garantir uma protecção adequada das informações registadas em papel ou em suporte informático e de assegurar o mesmo nível de protecção que o fixado pelo detentor, nomeadamente uma outra instituição ou um Estado-Membro. Esta deci- são inclui um determinado número de medidas específicas em matéria de atribuição de regime de segredo, de acesso e de classificação, e ainda de inquérito sobre a fiabilidade dos funcionários e outros agentes com acesso às informa- ções sensíveis. 2. 28. Existem graves deficiências que afectam a aplica- ção das medidas de segurança previstas pela decisão. O Serviço de Segurança da Comissão efectuou uma inspec- ção de segurança às instalações da UCLAF em 1996. Esta inspecção não incluiu um aspecto essencial, isto é, a avaliação das garantias apresentadas pelo pessoal (com base num exame de fiabilidade ou num inquérito espe- cial). Contudo, na sequência desta inspecção de seguran- ça, a UCLAF solicitou em Maio de 1997 que 59 funcio- nários, e três outros em Julho, fossem objecto de um (15) Não se considera a Inspecção-Geral como um ponto de contacto adequado nestes casos, na medida em que não está implicada nas tarefas de gestão corrente. A sua acção consiste em controlar a eficiência dos diferentes serviços da Comissão em relação ao seu quadro regulamentar, à utiliza- ção dos recursos e aos resultados obtidos. (16) Os contactos directos com as autoridades responsáveis pela segurança nos Estados-Membros devem ser canalizados atra- vés do Serviço de Segurança. (17) COM(94) 3282, de 1 de Março de 1995, que substitui a decisão de 7 de Julho de 1986 que define o regime de segredo dos documentos e estabelece as medidas de seguran- ça aplicáveis aos documentos classificados. 2. 30. Além disso, não se efectuou qualquer inspecção de segurança em outros serviços com acesso às informa- ções relativas à luta contra a fraude (bases de dados, documentos confidenciais). Quanto ao pessoal com acesso às informações confidenciais, não se investigaram os seus dossiers pessoais em poder da Comissão. Uma verificação deste tipo poderia oferecer garantias muito importantes em matéria de segurança. 2. 31. A UCLAF deve ainda tomar decisões, e executá- -las, no que se refere ao recrutamento de um agente de segurança a tempo inteiro (previsto para 1998) e a outros pontos essenciais tais como os princípios de classificação, o regime de segredo aplicável às informações, o controlo de documentos e o registo de documentos classificados acima de «difusão restrita», na escala dos regimes de segredo. Actualmente, a protecção das informações deti- das pela UCLAF fica portanto à discrição de cada agente. É preocupante verificar que, mais de dois anos 2. 32. após a reorganização dos serviços da Comissão e tendo em conta as responsabilidades crescentes da UCLAF, os termos da decisão da Comissão de 30 de Novembro de 1994 ainda não foram integralmente aplicados. É verda- deiramente muito inquietante que não se tenha realizado qualquer controlo relativo às garantias apresentadas pelos agentes que têm acesso às informações confidenciais. O Tribunal teve conhecimento de um caso particular de manifesta falta de idoneidade de um funcionário da Comissão para exercer uma função específica que lhe dava acesso a informações confidenciais. Inquéritos administrativos internos 2. 33. A fim de reunir provas suficientes que permitam decidir proceder ou não em matéria penal, a UCLAF deve efectuar um inquérito administrativo e tomar posição sobre os resultados obtidos. Existem casos perfeitamente conhecidos (por exemplo no sector do turismo) em que alguns investigadores da UCLAF não tiveram acesso a certos dossiers e em que foram sistematicamente destruí- incidentes dos documentos comprometedores. Tais demonstram a necessidade de conceder à UCLAF poderes que lhe permitam o acesso a todos os dossiers detidos pelos gestores orçamentais o mais cedo possível, o que ultrapassa a simples obrigação de comunicar os casos de fraude presumida à UCLAF. Em Abril de 1996, o Secre- tário-Geral da Comissão tentou melhorar a situação mediante a adopção de um procedimento que permitia à C 230/8 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 UCLAF proceder a buscas, com o acordo prévio do Secretário-Geral e do Director-Geral do Pessoal e da Administração relativamente às propostas formuladas pelo Director da UCLAF. 3. ORGANIZAÇÃO DA UCLAF Estrutura 2. 34. O quadro 1 dá uma visão dos métodos utiliza- dos pela UCLAF para executar determinadas tarefas operacionais. Mostra igualmente que existem áreas que sofrem de deficiências consideráveis, por exemplo no que se refere à definição dos poderes da UCLAF em matéria de interrogatório dos funcionários da Comissão e de realização de buscas nas instalações desta última. A UCLAF compõe-se actualmente de duas unida- 3. 1. des com tarefas de apoio horizontais e de quatro unida- des operacionais. A primeira unidade (F1) é responsável pelas questões de ordem geral, pelas questões de ordem jurídica e pela sua coordenação, a segunda unidade (F2) pelos meios técnicos e operacionais («intelligence»), pela informação e pela avaliação da legislação, a terceira (F3) QUADRO 1 Bases jurídicas relativas à execução de determinadas tarefas operacionais pela UCLAF Tarefa Base jurídica/ /Documento de referência Execução Decisão/ /Assinatura Observação Notificação às autori- dades judiciais com vista a abrir um inqué- rito judicial Artigo 209o. -A do Tra- tado CE UCLAF, exclusiva- mente Director da UCLAF Transmissão de docu- mentos a uma autori- dade judicial — a pe- dido desta última — por iniciativa da Co- missão Versão actualizada da nota SEC(95) 893 de 29. 5. 1995, SEC(97) 1293 de 25. 6. 1997 (em especial o ponto 4. 2) UCLAF, de acordo com a DG competente no domínio visado e com o Serviço Jurídico Director da UCLAF A fim de simplificar os procedimentos, a noti- ficação às autoridades judiciais e a transmis- são de documentos podem ser combinadas Antes da versão actua- lizada de 25 de Junho de 1997, a transmissão efectuava-se com base numa decisão da Co- missão após procedi- mento escrito Interrogatório de agen- tes — Director da UCLAF Nenhuma base jurídica ou documento de refe- rência UCLAF, após aprova- ção do Secretário-Ge- ral e notificação ao Director-Geral compe- tente e ao Director-Ge- ral do Pessoal e da Administração Pesquisa de dossiers detidos pelos agentes da Comissão (in- cluindo os existentes em suporte informáti- co) Nota da UCLAF no. 530 de 2. 2. 1996 Nota do Secretário-Geral de 1. 4. 1996 — UCLAF e Serviço de Segurança, após apro- vação do Secretário- -Geral e do Director- -Geral do Pessoal e da Administração Poderes mal definidos em matéria de tomada de decisão Pedido de uma autori- dade judicial com vista a obter a dispensa do «dever de reserva» de um agente da Comis- são Artigo 19o. do Estatuto dos Funcionários DG Pessoal e Adminis- tração, em concertação com a UCLAF Entidade Competente para Proceder a Nomeações (ECPN) 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/9 Tarefa Base jurídica/ /Documento de referência Execução Decisão/ /Assinatura Observação Pedido de uma autori- dade judicial com vista a obter o levanta- mento da imunidade de um agente da Co- missão Processo disciplinar Artigo 18o. do Proto- colo sobre os Privilé- gios e Imunidades DG Pessoal e Adminis- tração, em concertação com a UCLAF Decisão da Comissão/ /Assinatura do Secretá- rio-Geral Artigo 86o. a 89o. e anexo IX do Estatuto dos Funcionários Artigo 73o. a 76o. do Regulamento Finan- ceiro DG Pessoal e Adminis- tração, em concertação com a UCLAF Entidade Competente para Proceder a Nomeações (ECPN) Em alguns casos, é aplicado um «procedi- mento administrativo» (durante ou após os inquéritos da UCLAF), não coberto pelo Esta- tuto dos Funcionários pelos fundos estruturais e outros domínios, a quarta (F4) pelas importações/exportações de produtos agrícolas, a quinta (F5) pelas organizações comuns de mercado no sector agrícola e a sexta (F6) pelos recursos próprios. Por outro lado, o Director da UCLAF é apoiado por um consultor com competências específicas em matéria de formação externa, seminários, relações com os meios de comunicação e coordenação de estudos. Recursos humanos actuais 3. 2. A fim de prover os postos disponíveis o mais rapidamente possível e de enriquecer a experiência adqui- rida no domínio da luta antifraude, a UCLAF seleccionou e recrutou em 1994/1995 um grande número de funcio- nários nacionais com a experiência exigida e competência nos domínios financeiro, policial, aduaneiro, jurídico e fiscal, na base de contratos temporários. O quadro 2 indica o número de agentes que trabalham na UCLAF e o seu estatuto administrativo em 15 de Setembro de 1997. De um total de 126 agentes, apenas 60 (48 %) são funcionários. Existem 66 (52 %) com contratos temporá- rios, 33 dos quais expiram em 1997 (50 %) e 33 em 1998 (50 %). Para além destes, existem igualmente 20 agentes das DG XIX e XX responsáveis em parte pela luta contra a fraude. Se, por um lado, o recrutamento rápido de agen- 3. 3. tes temporários permitiu que a UCLAF começasse a funcionar num tempo mínimo, por outro lado o facto de uma grande parte destes agentes cessaram funções no final do seu contrato temporário «tipo» poderia colocar graves problemas. Por consequência, a UCLAF empreen- deu os procedimentos necessários com vista a organizar um concurso geral para recrutar investigadores especiali- zados. A UCLAF considera contudo que é necessário encontrar um equilíbrio entre o recrutamento de funcio- nários e a rotação regular de agentes temporários desta- cados pelas autoridades nacionais correspondentes. 3. 4. Mais recentemente, verificou-se a tendência para o recrutamento de peritos jurídicos ou de magistrados nacionais com experiência. A continuação desta política Agentes da UCLAF e seu estatuto administrativo em 15 de Setembro de 1997 QUADRO 2 Grau Funcionários Agentes temporários Contratos que terminam em 1997 Contratos que terminam em 1998 e mais tarde A2 (Director) A3-A5 (Chefe de unidade/Con- sultor) A4/5 (Administrador principal) A6/7 (Administrador) Perito nacional Categoria B Categoria C Categoria D Outros Total 1 7 12 6 0 18 16 0 0 60 0 0 15 10 13 17 1 0 10 66 0 0 8 5 1 8 1 0 10 33 0 0 7 5 12 9 0 0 0 33 C 230/10 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 com vista a criar, no seio da UCLAF, uma célula de ligação constituída por peritos em direito penal com funções de assistência e de consulta e que assegurasse a coordenação dos dossiers em cooperação com as autori- dades judiciais nacionais, contribuiria de forma apreciável para a luta contra a fraude. A situação poderia ainda ser melhorada continuando a recrutar magistrados ou peritos jurídicos experientes para que a UCLAF se pudesse apoiar na experiência de, pelo menos, um magistrado (ou equivalente) por Estado-Membro. Recursos financeiros 3. 5. O Tribunal, aplicando os métodos de avaliação da Comissão (18) relativos aos custos de pessoal e de instala- ção, que adaptou de modo a reflectir os custos das missões da UCLAF, calcula em cerca de 12,4 milhões de ecus o custo da UCLAF para o exercício de 1996. 3. 6. Aos custos de pessoal e de instalação da UCLAF, há que acrescentar as despesas da Comissão no âmbito da luta contra a fraude, cujo montante se elevou a 11,1 milhões de ecus em 1996 e deveria atingir 11,9 mi- lhões de ecus (estimativa) em 1997 (ver anexo II). 3. 7. As dotações antifraude atribuídas exclusivamente à Comissão incluem dotações destinadas a actividades específicas da UCLAF, tais como programas informáticos especializados, acesso a bases de dados, a determinados computadores, etc. Na prática, estas actividades são imputadas à rubrica orçamental A3-5 3 0 e, em alguns casos específicos, à rubrica A3-5 3 1. As dotações anti- fraude atribuídas para benefício directo dos Estados- -Membros são utilizadas pela UCLAF para financiar as estruturas de controlo nacionais, o recurso a peritos no âmbito de investigações a nível nacional ou de outras conduzidas conjuntamente com a Comissão, as despesas de formação e para co-financiar determinados programas com vista ao estabelecimento de novos métodos de con- trolo. Métodos de trabalho 3. 8. Os trabalhos operacionais da UCLAF dependem essencialmente das informações recebidas das diferentes fontes existentes (ver ponto 3. 28). O pessoal da UCLAF avalia estas informações e é nelas que assenta a decisão de abrir ou não um inquérito. O Tribunal tentou docu- mentar o sistema de abertura, de acompanhamento, de elaboração de relatório e de encerramento dos inquéritos. Não existe contudo qualquer sistema comum e as tentati- vas de harmonização, nomeadamente através do sistema de gestão interno Pré-IRENE (ver anexo III), não tiveram grande êxito. 3. 9. A utilização do sistema informático Pré-IRENE difere sensivelmente de uma unidade para outra. Pode variar de uma exploração quase completa do sistema a uma utilização mínima do instrumento informático para conservar uma simples lista, por vezes mesmo incompleta, dos casos tratados pela unidade. Um número significativo de casos introduzidos nunca foram actualizados por meio do sistema. As unidades que não exploravam plenamente o instrumento de gestão interno Pré-IRENE recorriam a diversos métodos para assegurar o acompanhamento dos casos, nomeadamente a folhas de análise elaboradas na unidade e a reuniões entre os investigadores da unidade. Não havia concordância quanto ao número de casos indicados por estas diferentes listas e instrumentos de gestão. 3. 10. O quadro 3 mostra o número de casos que figuram na base de dados Pré-IRENE da UCLAF e o número de casos inventariados em outras formas de listas nas diferentes unidades operacionais. Recapitulação do número de dossiers/casos identificados nas unidades operacionais da UCLAF em Abril de 1997 QUADRO 3 Unidade operacional F3 Fundos estruturais + Outros domínios F4 Importações/Exportações de produtos agrícolas F5 OCM agrícolas F6 Recursos próprios Total Número de agentes Dossiers/casos inventariados em Pré-IRENE Dossiers/casos identificados nas listas dos chefes de unidade Número de dossiers/casos identificados nas duas listas 20 22 13 29 84 356 260 39 101 756 356 311 64 596 1 327 356 243 35 8 642 (18) Documento DG IX, ref. IX. 01/PT D(97) 1552. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/11 3. 11. Nas unidades, os casos são normalmente confia- dos a um agente particular, responsável perante um coordenador e em última instância perante o chefe de unidade. Dado o número de casos identificados pela maioria das unidades, pode pôr-se em causa a capacidade de os superiores hierárquicos acompanharem e gerirem eficazmente os casos em curso sem recorrerem a um sistema de informação de gestão apropriado. Dado que, em três das quatro unidades, os casos 3. 12. são às centenas, é evidente que o chefe de unidade não pode dispor de todas as informações necessárias em permanência. O coordenador deve portanto providenciar no sentido de que os casos que dependem da sua compe- tência satisfaçam os critérios exigidos e de que a hierar- quia seja informada da evolução/dos problemas dos casos em curso. Seria conveniente precisar a acção do coorde- nador por uma definição comum a todas as unidades, e instaurar em paralelo um sistema estruturado de comuni- cação das informações aos superiores hierárquicos. Actualmente, os coordenadores estão frequentemente ocupados com a gestão de um grande número de casos que dependem directamente da sua responsabilidade, sendo simultaneamente responsáveis pela coordenação dos casos confiados aos diferentes investigadores. Gestão dos dossiers 3. 13. A natureza confidencial da maioria dos casos requer que, a justo título, as informações correspondentes sejam apenas detidas pelas pessoas que delas têm necessi- dade. Trata-se com frequência do investigador, do seu coordenador e do chefe de unidade. Este tipo de disposi- tivo exige contudo medidas de segurança integradas para proteger os trabalhos efectuados e assegurar a sua explo- ração posterior. 3. 14. Dado que a estrutura da UCLAF conta actual- mente com cerca de 50 % de investigadores cujos contra- tos temporários expiram em menos de um ano, é prová- vel que um número significativo de casos seja confiado a agentes diferentes entre a abertura inicial do inquérito e o seu encerramento definitivo. Por consequência, os dos- siers devem ser devidamente estruturados de modo que um outro agente da UCLAF possa, se necessário, tomar conta do caso. Os casos examinados pelos auditores revelaram que a maior parte dos dossiers não estava estruturada com uniformidade, e que não havia instru- ções aos investigadores nesta matéria. Além disso, não havia linhas directrizes que definissem normas de classifi- cação dos documentos e das notas a fim de satisfazer os critérios mínimos previstos pela legislação dos Estados- -Membros em matéria de prova. ção clara dos documentos relativos aos casos nos dossiers (ausência de lista, de referência às fontes e frequente- mente de indicação da data e do sumário). Sempre que os relatórios de execução dos trabalhos ou das missões se encontravam no dossier, o seu conteúdo não estava estruturado com uniformidade e não pareciam ter sido redigidos dentro de um determinado período de tempo, como é o caso de um relatório semestral sobre a execu- ção dos trabalhos, de um relatório de missão a apresentar num determinado prazo após a conclusão da missão, etc. Além disso, a eventual revisão dos dossiers pelos coorde- nadores e/ou chefes de unidade raramente era compro- vada. Não existia qualquer registo dos recursos utilizados ou do tempo consagrado a cada caso. Além disso, não existia qualquer sistema de referências que relacionasse os casos conexos. Um agente herdara e/ou abrira seis dos- siers relativos a um único caso suspeito. Considerando a abordagem sistemática que mui- 3. 16. tos serviços nacionais de investigação são obrigados a respeitar para preparar um dossier de inquérito destinado ao Ministério Público, é difícil imaginar como os dossiers da UCLAF podem servir de base em relação às legislações nacionais. A apresentação de elementos comprovativos, de documentos utilizados e não utilizados, etc. constitui apenas uma das exigências das legislações nacionais que a Comissão deverá respeitar ao aplicar o novo Regula- mento (Euratom, CE) no. 2185/96 relativo às inspecções no local (ver pontos 20-22 do anexo I). 3. 17. A questão da falta de orientações gerais (ou, pelo menos, de um conjunto de critérios mínimos) sobre a forma e o teor dos dossiers deve ser abordada. O aumento dos efectivos da UCLAF, de 10 agentes em 1987 para 126 actualmente, combinado com a carga de trabalho que os casos representam, necessita de métodos de gestão do pessoal e de acompanhamento mais efica- zes. A falta de rigor no registo dos dossiers abre 3. 18. caminho para eventuais manipulações, uma vez que é possível acrescentar ou suprimir documentos a qualquer momento. Esta situação poderá reduzir a credibilidade da UCLAF e o valor das provas produzidas se o arguido beneficiar do apoio de bons conselheiros jurídicos. Cooperação com os Estados-Membros Limitações impostas aos serviços da Comissão 3. 15. Os dossiers examinados incluíam simultanea- mente alguns bem estruturados, classificados e anotados (em minoria), e outros que eram pouco mais que um conjunto de documentos colocados num classificador sem obedecerem a qualquer ordem particular. A insuficiência detectada com maior frequência era a falta de identifica- 3. 19. Quer no domínio da luta contra a fraude pro- priamente dita ou posteriormente ao nível administrativo e judicial, é necessário uma cooperação muito ampla, baseada na lealdade e confiança entre os organismos competentes dos Estados-Membros e a unidade anti- fraude da Comissão. É essencial funcionar num clima de C 230/12 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 confiança se tiverem que ser executadas determinadas políticas que exigem uma total cooperação, de modo a produzir resultados, em especial no âmbito de investiga- ções realizadas em comum. O êxito da luta contra a fraude depende portanto da amplitude da repartição de responsabilidades e informações com os serviços corres- pondentes dos Estados-Membros. serem agora qualificadas como inquéritos antifraude, as primeiras experiências mostraram que a acção conduzida por agentes da UCLAF era rigorosamente examinada pelos representantes legais das organizações visitadas. Os problemas descritos anteriormente e no ponto 3. 22 expli- cam o facto de a UCLAF só ter realizado até ao momento cinco missões no âmbito do novo regula- mento. 3. 20. As disposições do Regulamento (Euratom, CE) no. 2185/96 visam reforçar o peso jurídico das conclusões formuladas pelos inspectores, estipulando que os relató- rios elaborados pelos agentes da UCLAF constituem provas admissíveis nos processos judiciais (19). Os contro- los e verificações no local devem ser preparados e condu- zidos pela Comissão em colaboração estreita com as autoridades competentes do Estado-Membro envolvido, que são informadas em tempo útil do objecto, finalidade e base jurídica dos controlos e verificações. 3. 21. Nos termos do novo Regulamento (Euratom, CE) no. 2185/96, os «inspectores da Comissão são obriga- dos a respeitar as regras processuais previstas pela legisla- ção do Estado-Membro em que actuam» e «garantirão que os seus relatórios de inspecção e verificação sejam elaborados de acordo com as exigências processuais pre- vistas pela lei nacional do Estado-Membro envolvido». Por consequência, a UCLAF tem que fazer face a uma enorme variedade de procedimentos e sistemas. Deste modo, deverá confrontar-se com as legislações dos 15 Estados-Membros e ainda com diversos organismos de investigação e responsáveis pela aplicação da lei em cada Estado-Membro (autoridades judiciais especializadas na luta contra a criminalidade financeira e autoridades de controlo tradicionais tais como os diferentes tipos de polícia existentes, os investigadores dos serviços aduanei- ros, a administração fiscal, as autoridades de controlo na área comercial, os órgãos jurisdicionais, etc. ). Porém, cada um destes organismos pode ter diferentes séries de regras a respeitar. Qualquer alargamento futuro da UE só servirá para aumentar a complexidade desta situação. 3. 22. A UCLAF tenta remediar este problema defi- nindo uma série de orientações relativas à conduta de inquéritos no âmbito do novo regulamento. Contudo, a UCLAF não dispõe ainda de uma gama completa das legislações, regras e procedimentos nacionais em vigor nos Estados-Membros. Mesmo quando todas estas infor- mações forem recebidas, será ainda necessário um longo prazo até se conseguir compilar todas as orientações. Além disso, é necessária uma contribuição preciosa da parte de agentes experimentados (em matéria de investi- gações e outras) destacados dos Estados-Membros para a realização desta tarefa. 3. 23. Dado o amplo poder conferido pelo novo regu- lamento e o facto de as missões efectuadas no seu âmbito Tratamento dos pedidos apresentados 3. 24. No caso da cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros, é particularmente importante que as autoridades europeias e nacionais tratem os pedidos apresentados pelos seus parceiros de forma construtiva. Compete aos Estados-Membros decidirem se se deve desencadear um processo a partir do momento em que a Comissão tiver apresentado o caso às autoridades nacio- nais depois de ter recolhido provas suficientes. Todavia, sempre que os Estados-Membros solicitarem a ajuda da Comissão durante um inquérito, esta deve aplicar, entre outras, as disposições do Protocolo sobre os Privilégios e Imunidades das Comunidades Europeias de tal forma que os Estados-Membros possam levar a cabo as acções necessárias. Com efeito, os privilégios e imunidades que o 3. 25. Protocolo reconhece às Comunidades revestem-se de um carácter puramente funcional, na medida em que visam evitar qualquer interferência com o funcionamento e a independência das Comunidades (20). Por conseguinte, se não existe risco de interferência, a Comissão deverá levantar a imunidade relativa à inviolabilidade dos seus locais a fim de permitir uma busca pelas autoridades nacionais competentes (artigo 1o. ). Além disso, embora o artigo 12o. do Protocolo estipule que os funcionários gozam de imunidade de jurisdição no que diz respeito aos actos por eles praticados na sua qualidade oficial, a Comissão deve levantar a imunidade sempre que consi- dere que isso não é contrário aos interesses das Comuni- dades (artigo 18o. ). Se um funcionário é chamado a testemunhar em qualquer aspecto de um processo-crime e portanto igualmente sobre documentos apresentados no âmbito de uma busca, a Entidade Competente para Proceder a Nomeações deve dar a sua autorização nos termos do artigo 19o. do Estatuto dos Funcionários. Esta autorização só pode ser recusada se os interesses das Comunidades o exigirem ou se a recusa não for susceptí- vel de implicar consequências penais para o funcionário em causa. 3. 26. O Tribunal identificou vários problemas relati- vos a casos concretos. Em três casos examinados pelo Tribunal, os Estados-Membros não executaram os proce- dimentos exigidos pela UCLAF, apesar das provas obti- das. Além disso, quando os Estados-Membros têm neces- sidade de cooperar entre si relativamente aos casos notifi- (19) Ver a recomendação 20 do relatório final elaborado pela Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu sobre o regime de trânsito comunitário (PE 220. 895/def). (20) Ver o Despacho do Tribunal de Justiça de 13 de Julho de 1990, Processo C-2/88 Imm. , Zwartfeld, [1990] Colect. I-3372, ponto 19. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/13 cados pela UCLAF, esta cooperação é por vezes inexis- tente, como num dos casos examinados. Como a UCLAF nem sempre é informada plenamente dos motivos da ausência de cooperação, é difícil prosseguir determinadas acções. Em dois casos examinados pelo Tribunal, a Comissão não solicitou ou tardou em solicitar aos Esta- dos-Membros o desencadeamento de um processo se bem que as provas disponíveis deixassem pressupor a existên- cia de graves irregularidades. No âmbito de um outro caso, a Comissão só levantou a imunidade de três funcio- nários cerca de 20 meses após o pedido da autoridade nacional competente (ver igualmente o ponto 6. 10). 3. 27. Os dois Estados-Membros visitados formularam a crítica de que a UCLAF empreendia bem os trabalhos de investigação iniciais mas que os trabalhos subsequen- tes e o acompanhamento podiam ser melhorados. Cita- ram nomeadamente uma falta de concertação e de infor- mação sobre o tratamento posterior dos casos. Num caso de fraude específico, um Estado-Membro contactou a UCLAF no âmbito da preparação de uma acção, mas a UCLAF não comunicou todas as informações de que dispunha. O Estado-Membro efectuou em seguida uma busca e encontrou informações relativas a uma fraude presumida já registada nos dossiers da UCLAF. O Estado-Membro em causa mencionou igualmente o facto de que alguns inquéritos lançados pela UCLAF pareciam estar abandonados sem razão. Num caso específico de suspeita de fraude assinalado há mais de um ano, o Estado-Membro colocava a questão de saber se devia ser permitido que a UCLAF pudesse conservar um dossier durante tanto tempo sem empreender qualquer acção concreta. Finalmente, formularam-se críticas sobre o facto de, em determinados casos, a UCLAF não ter transmitido nem um relatório de missão nem uma carta embora os trabalhos nos Estados-Membros estivessem concluídos. Num caso, os serviços da Comissão implica- dos não tinham conseguido ao fim de dois anos pôr-se de acordo quanto à existência ou não existência de fraude. Sistemas de informação e de «intelligence» Bases de dados 3. 28. A pesquisa e recolha de informações relativas à luta contra a fraude ainda não disponíveis, a exploração das que são disponíveis mas em outros contextos e a combinação coerente de informações provenientes de fontes dispersas constituem meios importantes de protec- ção dos interesses financeiros da Comunidade. O trata- mento metódico dessa forma de «intelligence» permite compreender melhor os diferentes tipos de fraudes e de autores da fraude e deve contribuir para garantir a protecção das finanças comunitárias [com base numa relação custo/eficácia óptima]. A luta contra a fraude requer uma tal quantidade de informações que é forçoso conhecer em pormenor os resultados dos trabalhos efec- tuados neste domínio desde a fase inicial de um inquérito até ao processo de cobrança e à aplicação de sanções. Com base no seu programa estratégico de traba- 3. 29. lho publicado em Março de 1994, a Comissão afectou recursos importantes à extensão das suas bases de dados e das suas redes de informação e à elaboração de uma estratégia racional e integrada. O quadro 4 mostra que, em termos de utilização da base de dados IRENE, onde estão registadas as comunicações dos Estados-Membros relativas aos casos de fraude e de irregularidade, o resultado ainda é muito limitado. 3. 30. No que se refere à base de dados Pré-IRENE (base de dados interna na UCLAF relativa à gestão dos casos), o ponto 3. 10 mostra que a sua implementação não foi um êxito total. A UCLAF elabora actualmente a base de dados IRENE 95, que deverá integrar IRENE e QUADRO 4 Utilização da base de dados IRENE em 31 de Agosto de 1997 Serviço Número total de utilizadores Utilizadores activos Utilizadores passivos (1) Utilizadores excluídos (2) UCLAF DG VI (FEOGA-Garantia) DG responsável pelos fundos estruturais (DG V, VI, XIV, XVI) DG XIX DG XX Outros (incluindo o Tribunal de Contas Europeu) Total 63 5 11 4 3 9 95 7 1 0 1 1 2 12 10 0 6 2 0 2 20 46 4 5 1 2 5 63 (1) Que não consultaram a base de dados em 1997. (2) Cujo acesso à base de dados foi suprimido em Fevereiro de 1997 por não a terem consultado durante os seis meses anteriores. C 230/14 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 Pré-IRENE e ligá-las a outras fontes de informação. O projecto de «Sistema de Informação Integrado Interno na UCLAF [UCLAF Integrated Information Management System (UIMS)]», que devia permitir associar e interpre- tar todas as informações disponíveis para efeitos de «intelligence» e investigação em todos os domínios de interesse comunitário, foi abandonado. Em sua substitui- ção, foi lançado o Integrated Information Intelligence Management System (IIIMS). No âmbito do projecto DAF (documentação antifraude), foram elaborados regis- tos electrónicos para quatro Estados-Membros (Reino Unido, Espanha, Portugal e Grécia), a fim de apresentar os sistemas de prevenção e de detecção de fraudes criados por estes últimos. Este projecto foi abandonado porque os Estados-Membros não desejavam assegurar em perma- nência o fornecimento dos dados necessários. A imple- mentação do APSO (Antifraud Policy Support Office), que deveria permitir responder às necessidades em maté- ria de informação, continua subordinada à aprovação oficial de uma convenção celebrada com o Centro Comum de Investigação (CCI). De momento, a UCLAF dispõe apenas de uma «célula de apoio» constituída por um agente de categoria B, que recolhe informações a pedido expresso dos inspectores. 3. 31. Alguns atrasos e problemas de execução afecta- ram a elaboração das bases de dados que continham informações relativas aos casos de fraude. Tendo em conta a utilização limitada das bases de dados e a fiabilidade parcial das informações que estas continham, levantam-se dúvidas sobre se algum dos instrumentos informáticos pode ser considerado plenamente operacio- nal. As bases de dados são frequentemente substituídas por novas versões que oferecem possibilidades mais alar- gadas, antes mesmo de existir uma versão básica que inclua, por exemplo, uma lista dos inquéritos em curso. 3. 32. Os serviços nacionais de inquérito não têm actualmente acesso directo às bases de dados IRENE e Pré-IRENE. Existe portanto o risco de que a UCLAF e as autoridades nacionais efectuem inquéritos sobre um mesmo caso sem saberem que os seus trabalhos são na realidade efectuados em duplicado. 3. 33. Durante as missões aos dois Estados-Membros, os funcionários nacionais contactados sugeriram que a UCLAF devia afectar mais recursos à «intelligence» a nível transnacional em vez de aumentar o número das suas próprias inspecções. É nesse terreno que uma medida deste tipo poderia, com efeito, dar um contributo mais precioso em matéria de luta contra a fraude. [Nesta perspectiva, os contactos informais entre a UCLAF e a Europol poderiam intensificar-se de forma a instaurar um sistema de «intelligence» à escala europeia (21)]. 3. 34. Em matéria de despesas directas, a UCLAF não dispõe de uma base de dados que estabeleça, ela única, a (21) Ver igualmente o «Plano de acção contra a criminalidade organizada» (97/C 251/01, JO C 251 de 15. 8. 1997) e, em especial, a página 9. ligação entre as informações relativas aos montantes apurados e/ou cobrados e os casos de fraude ou de irregularidade. Como a UCLAF se confronta com um número cada vez maior de casos neste domínio, deverá prever-se a criação de uma base de dados deste tipo. 3. 35. O sistema SCENT e o Sistema de Informação Aduaneiro foram elaborados para os serviços aduaneiros dos Estados-Membros (ver anexo III). Em 1994, foi adoptado um determinado número de medidas com vista a melhorar as disposições relativas ao trânsito aduaneiro, nomeadamente: — elaboração de uma lista de produtos sensíveis que apresentam um risco de fraude elevado (22); — instauração de um sistema de informação prévia que permita às estâncias de partida e de destino das mercadorias uma troca de informações relativas às expedições de produtos sensíveis. Desta forma, a primeira pode ser informada em caso de não apresen- tação das mercadorias. 3. 36. De acordo com os Estados-Membros visitados, o sistema de informação prévia é pouco prático. Deverá ser completamente informatizado e utilizado de modo mais selectivo. Foi feita uma crítica idêntica em relação aos pedidos apresentados no âmbito das disposições relativas à assistência mútua. Uma vez que estes procedimentos dão origem a uma quantidade de trabalho importante, os serviços nacionais passariam a estar mais motivados se lhes fossem expostas as razões que estão na base da apresentação de um pedido ou da organização de reu- niões ad hoc, que permitem a troca de pontos de vista. Outras fontes de informação finanças 3. 37. Em Novembro de 1994, a Comissão pôs à disposição do público uma «linha verde» em cada Estado-Membro, um sistema acessível permanentemente que permite a qualquer cidadão transmitir directamente à Comissão informações sobre casos de fraude no domínio comunitárias. Durante o período das 1995-1996, a Comissão registou mais de 8 000 chama- das, das quais um número muito reduzido deu lugar a investigações aprofundadas. Cerca de 50 chamadas deter- minaram a abertura de um inquérito oficial. A Comissão utiliza igualmente a técnica dos informadores para cuja remuneração está prevista uma rubrica orçamental num montante de 200 000 ecus. O resultado deste instru- mento limitou-se à remuneração de três casos no período 1995-1997. (22) Decisão no. 2/94 da Comissão Mista CEE-AECL «Trânsito comum», de 8 de Dezembro de 1994 (94/948/CE), JO L 371 de 31. 12. 1994. Os produtos sensíveis são aqueles que estão sujeitos a um imposto elevado na importação para a Comunidade ou que beneficiam de restituições particular- mente elevadas em caso de exportação para um país ter- ceiro. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/15 4. ACOMPANHAMENTO FINANCEIRO E COBRANÇA Informações gerais 4. 1. A cobrança constitui uma obrigação fundamental e o resultado lógico de um trabalho de investigação, vindo simplesmente repor uma situação de equidade em relação ao contribuinte ao retirar o benefício financeiro obtido indevidamente pela pessoa ou organismo em falta. Deste modo, a cobrança é também um dos parâmetros do sucesso da luta contra a fraude. 4. 2. Em princípio, os montantes respeitantes às frau- des e irregularidades praticadas no domínio dos recursos próprios e das despesas indirectas só podem ser cobrados pelos Estados-Membros nos termos da regulamentação comunitária e da legislação nacional. A Comissão deverá, portanto, providenciar no sentido de os Estados-Mem- bros lhe apresentarem relatórios regulares em conformi- dade com os procedimentos aplicáveis, por forma a que seja possível tomar as medidas adequadas a nível comuni- tário com base na regulamentação em vigor (23). Contudo, no que diz respeito às despesas directas, a Comissão goza de uma grande autonomia (24). 4. 3. No seu relatório especial em apoio da Declaração de Fiabilidade relativa às actividades do orçamento geral do exercício de 1995 (25), o Tribunal frisou que a Comis- são deve indicar os montantes declarados ou conhecidos dos casos de fraudes ou irregularidades, bem como as suas perspectivas de cobrança. No seu relatório anual de 1993 relativo à luta contra a fraude, a Comissão referia que graças a um aperfeiçoamento e a um melhoramento quantitativo e qualitativo da sua alimentação, a base de dados IRENE será utilizada no acompanhamento finan- ceiro das operações de cobrança relativas a casos de fraude e irregularidade, em cooperação com as DG operacionais e no máximo das suas possibilidades (26). Todavia, continua a verificar-se uma série de problemas. 4. 4. A UCLAF deverá desempenhar um papel de cata- lisador, solicitando sistematicamente às DG responsáveis pela gestão dos fundos orçamentais que efectuem uma previsão de crédito ou ordens de cobrança, apurando se o crédito em questão constitui ou não um montante devido, líquido e exigível. A UCLAF envia à DG XIX as informa- (23) Regulamento (CEE) no. 595/91 relativo ao FEOGA, secção «Garantia», Regulamento (CEE) no. 4253/88, relativo aos fundos estruturais, e Regulamento (CEE, Euratom) no. 1552/ /89, relativo aos recursos próprios. (24) A Comissão não dispõe, todavia, de poderes em matéria de cobrança coerciva de dívidas apuradas. (25) JO C 395 de 31. 12. 1996. (26) Ver o relatório anual de 1993 da Comissão «Protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Luta contra a fraude», COM(94) 94 final, página 49. ções que lhe são transmitidas pelos Estados-Membros em conformidade com os Regulamentos (CEE) no. 595/91 (FEOGA, secção «Garantia»), (CE) no. 1681/94 (Fundos Estruturais) e (CE) no. 1831/94 (27) (Fundo de Coesão), e que são registadas na base de dados IRENE, por forma a serem incluídas nas «responsabilidades extrapatrimo- niais» da Comissão. Por razões históricas, as comunica- ções previstas no Regulamento (CEE, Euratom) no. 1552/ /89 (recursos próprios tradicionais) são dirigidas à DG XIX pelos Estados-Membros. Como as informações foram fornecidas em papel, a DG XIX teve de as introdu- zir manualmente na base de dados IRENE. Estava pre- visto que a partir do início de 1997 os próprios Estados- -Membros introduziriam directamente as informações na base de dados, através de um sistema electrónico. Toda- via, devido a diversos problemas, nem todos os Estados- -Membros utilizam o sistema. 4. 5. A base de dados IRENE continua a não fornecer uma imagem fiel da situação em matéria de cobranças no que diz respeito aos casos de fraude e irregularidade comunicados. A insuficiente cooperação entre as DG em questão prejudica a eficácia do processo de cobrança. Pelo contrário, estas tendem sobretudo a encontrar solu- ções individuais para os seus problemas específicos. Colo- cam-se ainda outros problemas importantes, como a internos na lentidão dos processos administrativos Comissão e nos Estados-Membros e a elevada percenta- gem de casos em que os operadores económicos impug- nam as decisões de cobrança perante os tribunais nacio- nais. Além disso, os dados apresentados nos anteriores relatórios anuais relativos à luta contra a fraude não eram fiáveis (ver ponto 5. 4). Recursos próprios tradicionais 4. 6. Nos termos da decisão relativa ao sistema de recursos próprios e ao Regulamento (CEE, Euratom) no. 1552/89 do Conselho, relativo à aplicação da referida decisão, os Estados-Membros devem apurar, contabilizar e cobrar todos os montantes devidos nos casos em que se verificou existir fraude ou irregularidade (28). A função da Comissão consiste em garantir que os processos de cobrança sejam efectivamente desencadeados e concluídos pelas autoridades nacionais de modo a dar quitação aos Estados-Membros cuja gestão for considerada satisfató- ria. Se não for possível cobrar os montantes devido a falência ou expiração do prazo, o Estado-Membro em questão deve provar que fez tudo o que estava ao seu alcance para os recuperar, senão tem ele próprio de os colocar à disposição da Comunidade. (27) Até à data, não foi recebida qualquer comunicação no âmbito do Regulamento (CE) no. 1831/94. (28) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996. C 230/16 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 A principal dificuldade em efectuar um acompa- 4. 7. nhamento financeiro eficaz reside no facto de estarem em causa duas áreas de competência. Por um lado, a contabi- lização dos montantes, normalmente da responsabilidade dos serviços contabilísticos, por outro, a investigação e consequente elaboração do relatório sobre a fraude, geralmente da competência de serviços específicos. Por conseguinte, é difícil comparar os dados contidos na base de dados IRENE com os dos Estados-Membros. Esta situação resulta, em parte, do facto de a contabilidade B separada não conter apenas os montantes relativos a casos de fraude ou irregularidade, não sendo sequer este o seu objectivo. 4. 8. A Comissão deve efectuar um acompanhamento permanente da situação em matéria de cobrança de recursos próprios, de modo a poder solicitar a aplicação das medidas que considere necessárias para colmatar as insuficiências a nível nacional. Além disso, em Setembro de 1997, e devido aos problemas técnicos mencionados no ponto 4. 4, a base de dados IRENE apenas continha, em relação a 1996 e 1997, informações respeitantes a sete e oito Estados-Membros, respectivamente. Por outro lado, durante cerca de um ano, não foi efectuada uma actualização sistemática dos dados relativos aos recursos próprios tradicionais. 4. 9. Outra dificuldade reside no facto de, até Julho de 1996, os Estados-Membros não serem obrigados a actualizar com regularidade os dados comunicados nem a informar sistematicamente a Comissão dos montantes cobrados. De acordo com as alterações introduzidas no regulamento aplicável nesta matéria, os Estados-Membros são actualmente obrigados a proceder trimestralmente a uma actualização detalhada dos mapas que reflectem os montantes cobrados em caso de fraude ou irregulari- dade. FEOGA, secção «Garantia» 4. 10. No que diz respeito ao FEOGA, secção «Garan- tia», verificaram-se alguns progressos nestes últimos anos: 5 370 casos de irregularidade comunicados antes de 1993 foram encerrados (de um total de 6 878), o que significa que os Estados-Membros recuperaram todos os montan- tes devidos (5 043 casos) ou que a Comissão decidiu, no âmbito do apuramento de contas (29), imputar aos Esta- dos-Membros (30) (28 casos) ou à Comunidade (299 casos) os montantes não recuperáveis. Todavia, é de salientar que estes últimos casos envolviam montantes (29) Este processo encontra-se definido no no. 2 do artigo 8o. do Regulamento (CEE) no. 729/70 do Conselho e no no. 2 do artigo 5o. do Regulamento (CEE) no. 595/91 do Conselho. (30) O Estado-Membro é financeiramente responsável se se con- siderar que não fez tudo o que estava ao seu alcance para recuperar os montantes em questão ou se deu provas de negligência. relativamente pouco elevados (228,7 milhões de ecus no total) e que, quando os montantes são importantes, o processo de cobrança é muito longo devido aos procedi- mentos jurídicos a respeitar. No domínio do FEOGA- -Garantia, encontravam-se ainda pendentes 1 508 casos de fraude ou irregularidade comunicados antes de 1993, num montante total de 549 milhões de ecus. Em 400 deles, estavam a decorrer procedimentos judiciais. Mais de 80 % destes processos diziam respeito a dois Estados- -Membros, a Itália e a Alemanha. 4. 11. No que diz respeito às comunicações, é de assinalar que nem todos os Estados-Membros respeitam as obrigações que decorrem do Regulamento (CEE) no. 595/91. Contudo, a Comissão não referiu este facto nas «notas explicativas» relativas às «responsabilidades extrapatrimoniais — obrigações, encargos e créditos potenciais», anexas às suas contas relativas ao exercício de 1996. Melhorias na regulamentação no domínio agrícola Em 1995, o Conselho adoptou o Regula- 4. 12. mento (CE) no. 1469/95 (31), relativo às medidas a tomar em relação a beneficiários de operações financiadas pela secção «Garantia» do FEOGA que apresentem um risco de não fiabilidade. O Regulamento (CE) no. 745/96 da Comissão (32), que estabelece as regras de execução do regulamento acima referido, entrou em vigor em 1 de Ju- lho de 1996. 4. 13. É a primeira vez que a regulamentação comuni- tária prevê a elaboração de uma lista dos operadores (designada «lista negra»), pessoas singulares ou colecti- vas, que tenham deliberadamente ou por negligência grave cometido uma irregularidade, a fim de auxiliar as autoridades nacionais competentes a tomar as necessárias medidas preventivas. Os Estados-Membros podem impor o reforço dos controlos relativos a estes operadores ou tomar outras medidas, que podem ir até à suspensão dos pagamentos a seu favor ou à sua exclusão temporária do regime. A UCLAF criou um sistema informatizado que permite armazenar e tratar este tipo de dados, garantindo a sua comunicação a todas as autoridades nacionais. 4. 14. Em 30 de Junho de 1997, a Comissão só tinha recebido quatro comunicações de três Estados-Mem- bros (33). Tendo em conta as comunicações enviadas pelos Estados-Membros em conformidade com o artigo 3o. do Regulamento (CEE) no. 595/91, a lista negra deveria (31) JO L 145 de 29. 6. 1995. (32) JO L 102 de 25. 4. 1996. (33) França, Países Baixos e Reino Unido. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/17 conter um número superior de operadores (34). Com efeito, cada comunicação deve ser transmitida «o mais rapidamente possível» (artigo 1o. do Regulamento (CEE) no. 1469/95), com base na «primeira avaliação por escrito, mesmo interna, de uma autoridade competente, administrativa ou judicial, que, com base em factos concretos, conclua da existência de uma irregularidade cometida deliberadamente ou por negligência grave, sem prejuízo da possibilidade de essa conclusão vir a ser revista ou anulada na sequência da evolução do procedi- mento administrativo ou judicial« (no. 2 do artigo 1o. do Regulamento (CEE) no. 745/96). A Comissão (UCLAF) examinará com os Estados-Membros as razões por que estes não comunicaram mais casos e o procedimento a seguir relativamente aos casos objecto de inquérito a nível da UCLAF (35). Fundos estruturais 4. 15. O artigo 23o. do Regulamento (CEE) no. 4253/88 do Conselho define as funções dos Estados-Membros e da Comissão: os Estados-Membros são responsáveis em primeira instância e têm a obrigação de impedir e comba- ter as irregularidades, recuperar os fundos perdidos e informar a Comissão das medidas tomadas para esse efeito e, em especial, da evolução dos processos adminis- trativos e judiciais (no. 1 do artigo 23o. ). A Comissão dispõe dos meios que lhe permitem controlar o exercício desta competência (no. 2 do artigo 23o. ). 4. 16. O código de conduta elaborado pela Comissão para estabelecer as formas de comunicação dos casos de irregularidade pelos Estados-Membros foi, no entanto, anulado pelo Tribunal de Justiça, dado que as suas disposições iam além do previsto no no. 1 do artigo 23o. do Regulamento (CEE) no. 4253/88 (36). O acórdão profe- rido pelo Tribunal de Justiça não punha em causa a base jurídica da obrigação de comunicação dos casos de fraude ou irregularidade pelos Estados-Membros, mas teve como consequência reduzir o fluxo dessas comunica- ções (37). 4. 17. O no. 1 do artigo 23o. do Regulamento (CEE) no. 4253/88 foi alterado em 1993. O novo regulamento prevê que a Comissão adopte as normas de execução das referidas disposições. Nesta base, foi adoptado o Regula- (34) No documento COM(97) 417, a Comissão salienta que só no domínio das restituições à exportação os Estados- -Membros comunicaram 72 irregularidades, que excedem, cada uma, o limite mínimo de 100 000 ecus (o no. 1 do artigo 2o. do Regulamento (CE) no. 745/96 prevê a cumula- ção de todas as irregularidades praticadas pelo mesmo operador durante o período de um ano). (35) Ver documento COM(97) 417 final, páginas 2 e 3. (36) Processo 303/90, República Francesa contra Comissão, acór- dão proferido em 13 de Novembro de 1991. (37) Ver o relatório anual da Comissão relativo a 1994 «Protec- ção dos interesses financeiros da Comunidade. Luta contra a fraude», COM(95) 98 final, página 10. mento (CE) no. 1681/94 da Comissão, relativo às irregula- ridades e à recuperação dos montantes pagos indevida- mente no âmbito do financiamento das políticas estrutu- rais, assim como à organização de um sistema de infor- mação nesse domínio (38). 4. 18. Relativamente ao FEOGA-Garantia, um Estado- -Membro pode ser responsabilizado pela prática de negli- gência na cobrança de fundos objecto de irregularidades e ver-se obrigado a pagar os montantes a recuperar no âmbito do processo de apuramento das contas. Contudo, actualmente, esta possibilidade não está explicitamente prevista na regulamentação relativa aos fundos estrutu- rais. O Conselho Europeu de Madrid, de Dezembro de 1995, preconizou o alargamento do processo de apuramento das contas aos outros domínios orçamentais. Em 15 de Outubro de 1997, a Comissão apresentou um documento que fixa as modalidades de aplicação de um sistema de correcções líquidas ou, eventualmente, forfetá- rias no domínio dos fundos estruturais, de acordo com o disposto no artigo 24o. do Regulamento (CEE) no. 4253/ /88 do Conselho (39). 4. 19. No que diz respeito aos fundos estruturais, qual- quer abuso ou negligência que conduza à cobrança inde- vida ou à utilização ilegal de fundos é actualmente objecto de análise pela Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, no âmbito de uma parceria (40). Na prática, os casos de reembolso são raros e as somas recuperadas podem ser redistribuídas ou reprogramadas em proveito de operações ou beneficiários finais diferen- tes daqueles a que a irregularidade verificada diz respeito. Se for caso disso, devem ser respeitadas determinadas condições específicas, ou seja a comunicação prévia da irregularidade pelo Estado-Membro em causa, em confor- midade com o Regulamento (CE) no. 1681/94, e a repro- gramação de forma transparente. Nas «responsabilidades extrapatrimoniais» de 1996, a Comissão incluiu um montante total de 81,8 milhões de ecus comunicado nos termos do Regulamento (CE) no. 1681/94, apesar de as perspectivas de reembolso a favor do orçamento comuni- tário serem pouco encorajantes. As notas explicativas não apresentam qualquer justificação, nem mencionam o facto de alguns Estados-Membros não cumprirem as suas obrigações, dado que não comunicam de forma sistemáti- ca todos os casos ou os resultados dos processos de cobrança. 4. 20. Sempre que os fundos forem redistribuídos (ou seja, afectados a um projecto diferente daquele em que se verificou a irregularidade), a aplicação de uma série de (38) JO L 178 de 12. 7. 1994. (39) Ver igualmente o Regulamento (CE) no. 2064/97 da Comis- (JO L 290 de são, de 15 de Outubro de 1997 23. 10. 1997). (40) Artigo 24o. do Regulamento (CEE) no. 4253/88, com a alteração que lhe foi introduzida pelo Regulamento (CEE) no. 2082/93 do Conselho. C 230/18 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 regras nesta matéria passa necessariamente pela criação de uma tipologia dos casos a comunicar e pelo estabeleci- mento nos serviços da Comissão de procedimentos de gestão dos relatórios. De uma maneira geral, a situação actual não é satisfatória. Até à data, não foi elaborado qualquer «vade-mécum» que indique a natureza das irregularidades a assinalar. Os casos de irregularidade comunicados pelos Estados-Membros não são objecto de um acompanhamento regular. Em Abril de 1995, no decurso de uma reunião em que participaram represen- tantes das DG responsáveis pela gestão orçamental em matéria de fundos estruturais (DG XIX e DG XX), do Serviço Jurídico e da UCLAF, foram aprovadas orienta- ções práticas no domínio do encerramento dos progra- mas, mas estas não foram aplicadas de uma forma satisfatória. As DG responsáveis pela gestão orçamental em matéria de fundos estruturais não exploram o seu acesso à base de dados IRENE. Em Fevereiro de 1997, a UCLAF dirigiu-lhes uma nota em que se assinalavam alguns casos que justificavam a aplicação do artigo 24o. do Regulamento (CEE) no. 4253/88 e se indicavam as comunicações recebidas nos termos do Regulamento (CE) no. 1681/94. Contudo, as reacções foram muito limita- das. 4. 21. As comunicações dos Estados-Membros contêm por vezes informações falsas ou incompletas. Em alguns casos, não é fácil identificar, em relação a um determi- nado programa, de que projecto específico se trata. Torna-se, portanto, difícil para a Comissão controlar uma eventual reprogramação. Em Itália, a região da Campânia coloca um problema específico. Em finais de 1996, esta região comunicou directamente à UCLAF mais de 1 000 irregularidades. Contudo, tendo em conta o número de casos apresentado e os erros e omissões nas comunicações, uma simples análise do conteúdo dos processos teria absorvido todos os recursos da UCLAF por um largo período de tempo. Assim, os dados relati- vos a estes casos não foram introduzidos na base de dados IRENE, tendo sido devolvidos à Representação Permanente da Itália em Bruxelas para uma análise mais aprofundada e classificação. Como as comunicações já chegaram ao destinatário, será extremamente difícil encerrar os programas nesta região de uma forma legal e regular. 5. FIABILIDADE DAS INFORMAÇÕES DOS RELATÓRIOS ANUAIS RELATIVOS À LUTA CONTRA A FRAUDE Dados apresentados 5. 1. Os dados relativos à incidência das irregularidades no orçamento comunitário, apresentados pela Comissão nos seus relatórios anuais relativos à luta contra a fraude, revelam a importância financeira das «irregularidades que foram objecto de comunicações formais por parte dos Estados-Membros», bem como das «irregularidades detectadas pela Comissão em cooperação com os Esta- dos-Membros». Em publicações recentes, estes dados foram apre- 5. 2. sentados como uma espécie de indicador de resultados, comparando o valor médio das irregularidades e o núme- ro total de casos detectados nas duas categorias referidas no ponto anterior (41). No seu relatório anual de 1996 relativo à luta contra a fraude, a própria Comissão formulou algumas observações no mesmo sentido. De acordo com este documento, aprovado pela Comissão, a incidência orçamental dos casos investigados pela Comis- são (ou seja, os que não foram formalmente comunicados pelos Estados-Membros) ascende, em média, a 1,6 mi- lhões de ecus. Os casos de fraude ou irregularidade comunicados pelos Estados-Membros no âmbito dos vários em média, 130 000 ecus. regulamentos representam, 5. 3. De acordo com a Comissão, menos de 5 % do total dos casos detectados são tratados por ela própria em estreita colaboração com os serviços de investigação dos Estados-Membros e representam mais de metade dos montantes em jogo, incluindo todos os sectores (42). Esta situação reflecte a opção deliberada da Comissão de concentrar os seus esforços na luta contra as fraudes organizadas ou sofisticadas, uma vez que estas fraudes, cuja origem é muitas vezes caracterizada pela implicação de pessoas ou de empresas que operam a partir de um ou vários países, dificilmente podem ser identificadas pelos Estados-Membros sem um apoio activo que só o plano comunitário está em condições de lhes assegurar (43). Fiabilidade dos dados 5. 4. O Tribunal analisou os dados apresentados no relatório anual de 1996 relativo à luta contra a fraude, procurando verificar se os mesmos dão uma imagem fiel da situação real. Teoricamente, os dados fornecidos atra- vés de comunicações formais dos Estados-Membros cor- respondem aos montantes totais apresentados pelas auto- ridades nacionais, de acordo com os vários regulamentos aplicáveis em matéria de receitas e despesas comunitárias e, à excepção dos recursos próprios, registados na base de dados IRENE (ver ponto 4. 4 e quadro 1 do anexo I). 5. 5. Em relação a 1996, a base de dados IRENE contém 645 casos relativos aos recursos próprios tradi- cionais e comunicados pelos Estados-Membros, represen- tando um total de 123,1 milhões de ecus. O relatório anual de 1996 relativo à luta contra a fraude faz referên- cia a 1 950 casos de irregularidades, que atingem um montante total de 320 milhões de ecus. Uma nota de pé de página refere que estes dados incluem uma estimativa para o segundo semestre de 1996. No passado, a prática (41) Ver o relatório Bösch (PE 222. 169), página 8 ou o pro- grama de luta contra a fraude elaborado pelo comité restrito sobre a regulamentação comunitária do Parlamento do Reino Unido, Londres, 1997, página xxiii. (42) Ver o relatório anual de 1996 relativo à luta contra a fraude COM(97) 200 final, de 6 de Maio de 1997, página 27. Entretanto, foi publicado o relatório anual de 1997, o qual não foi objecto da auditoria do Tribunal. (43) Ver o relatório anual de 1995 relativo à luta contra a fraude, página 80 [COM(96) 173 final]. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/19 consistia em multiplicar por dois o número/montante relativo ao primeiro semestre. Existe, portanto, uma diferença significativa entre os dados publicados e os dados disponíveis na base de dados IRENE. Dado que este problema diz respeito aos recursos 5. 6. próprios, não se deverá voltar a colocar no futuro, pois os Estados-Membros são obrigados, nos termos do Regu- lamento (Euratom, CE) no. 1355/96 (44), a comunicar com mais frequência, ou seja trimestralmente, os casos de irregularidade detectados (ver ponto 4. 9). 5. 7. Os dados apresentados no quadro 5 como «irre- gularidades detectadas pela Comissão em cooperação com os Estados-Membros» correspondem às estimativas do volume financeiro dos casos analisados pela UCLAF. Estes casos têm origens diversas e deverão, teoricamente, corresponder ao número total de casos registado na base de dados Pré-IRENE da UCLAF. Como esta última ainda não se encontra totalmente operacional, apenas foram extraídos os dados relativos a uma das quatro unidades. No que diz respeito às outras três unidades, foi dirigida uma nota à unidade responsável pela elaboração do relatório anual, contendo uma estimativa do volume financeiro total dos casos detectados. Após uma análise destes dados, verificou-se que cerca de 88 % dos montan- tes mencionados diziam respeito a apenas 12 % dos casos. Com base nos trabalhos das task forces «cigarros» e «álcool», e de acordo com as estimativas, em 1996 o montante de IVA não cobrado para efeitos de recursos próprios comunitários atingiu cerca de 36 % do volume financeiro global desta categoria. Este montante não deverá ser directamente comparado com os dados comu- nicados oficialmente pelos Estados-Membros. 5. 8. O volume financeiro total dos casos referidos no quadro 5 é superior ao volume real dos casos registados na base Pré-IRENE (2 460 milhões de ecus). Esta situa- ção deve-se ao facto de 49 desses casos serem indicados por mais de uma fonte e, portanto, contabilizados várias vezes. A base de dados Pré-IRENE contém mais de 142 casos em que não é indicada qualquer fonte. 5. 9. Os relatórios não mencionam de forma clara que os dados que reflectem as irregularidades detectadas são estimativos. As outras fontes, para além da Comissão e dos Estados-Membros, não são indicadas. Além disso, os dados não são actualizados anualmente por forma a reflectir a evolução da incidência dos casos e dos montan- tes recuperados, alterações nas estimativas, casos retira- dos, etc. Muitos dos casos inicialmente classificados na categoria das irregularidades detectadas pela Comissão em cooperação com os Estados-Membros são, posterior- mente, objecto de uma comunicação formal e, portanto, referidos como tal. Como os casos ocorridos em anos anteriores não são actualizados, corre-se o risco de alguns deles serem incluídos nas duas categorias e, por conse- guinte, contabilizados duas vezes. 5. 10. Dois «casos UCLAF», detectados nas auditorias efectuadas pelo Tribunal, estavam registados na base de dados Pré-IRENE por um montante total de 30 milhões de ecus, sem indicação da fonte de informação. Nos relatórios anuais de 1995 e 1996, estes dois casos esta- vam avaliados em 58,5 milhões de ecus. A base de dados IRENE faz referência a nove comunicações provenientes de quatro Estados-Membros e relativas aos mesmos casos, num montante total de 58,8 milhões de ecus. O facto de reagrupar várias irregularidades comunicadas Lista dos casos contidos na base de dados pré-IRENE, com indicação da fonte e do montante QUADRO 5 Casos Montantes (milhões de ecus) Outros Informador Comunicações dos Estados-Membros Linha verde Informações fornecidas pelo auditor financeiro Tribunal de Contas Informações fornecidas pelos Estados-Membros Informações fornecidas pelo gestor orçamental Imprensa Total incluindo fonte Fonte: Pré-IRENE, Abril de 1997. 81 88 84 31 17 14 149 96 54 614 455 53 1 530 8 6 18 577 187 169 3 003 (44) JO L 175 de 13. 7. 1996. C 230/20 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 pelos Estados-Membros e registadas na base de dados IRENE (por entidade ou por caso) num único caso UCLAF, deixa o leitor dos relatórios anuais com a ideia incorrecta de que o valor médio dos casos tratados pela UCLAF é superior ao dos casos examinados pelos Esta- dos-Membros. Neste exemplo, o valor dos casos UCLAF ascende, em média, a 29 milhões de ecus, contra apenas 7 milhões de ecus para os Estados-Membros. 5. 11. Os resultados dos trabalhos efectuados pelos task groups especializados (por exemplo, no domínio dos cigarros ou dos têxteis), mencionados nos relatórios anuais, encontram-se entre os mais importantes em ter- mos de valor. Contudo, é preciso prudência pois os dados apresentados são estimativos e não existem dados exactos no que diz respeito às cobranças/economias reais em proveito do orçamento comunitário. 6. CORRUPÇÃO E INFRACÇÕES DISCIPLINARES Luta contra a corrupção A corrupção (ver anexo I, ponto 26) constitui 6. 1. todo e qualquer abuso de poder ou prática de irregulari- dade num processo de tomada de decisão, materializada por um incentivo ou vantagem indevidos, e é frequente- mente utilizada pelo crime organizado. A corrupção afecta os interesses da União de diversas formas: é lesiva dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, prejudica a tomada de boas decisões, distorce a concor- rência e põe em causa os princípios que regem o mercado aberto, especialmente o funcionamento do mercado interno. 6. 2. A necessidade de combater a corrupção a nível comunitário já foi reconhecida, tendo sido tomadas várias iniciativas nesta matéria (45). Contudo, como estas não fazem parte de uma abordagem integrada, a Comis- são adoptou, em 21 de Maio de 1997, uma comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu (46) com o objec- tivo de definir os principais elementos de uma política global da União contra a corrupção. Este documento constitui uma base interessante para propostas e acções da Comissão na luta contra a corrupção em alguns (45) A Convenção relativa à Luta contra a Corrupção (ver ponto 2. 4), a Resolução do Parlamento Europeu sobre a Luta contra a Corrupção na Europa, de 15 de Dezembro de 1995 (Relator: deputada Salisch) e o Plano de Acção contra a Criminalidade Organizada, elaborado pelo Grupo de Alto Nível (JO C 251 de 15. 8. 1997) sublinham a necessidade de reforçar a luta contra a corrupção. Além disso, em 6 de Outubro de 1997, foi adoptado um parecer comum relativo às negociações no Conselho da Europa e na OCDE em matéria de luta contra a corrupção (JO L 279 de 13. 10. 1997). (46) COM(97) 192 final. Este documento foi elaborado pela task force «Justiça e assuntos internos». domínios específicos da política comunitária, mas não abrange a corrupção praticada no interior das instituições comunitárias. Por outro lado, os programas de trabalho da Comissão relativos à luta contra a fraude não definem uma estratégia de luta contra a corrupção (47) Atribuição de responsabilidades 6. 3. A responsabilidade pela luta contra a corrupção interna não está bem definida. Na sua nota de 14 de Abril de 1997, intitulada «Medidas a tomar em caso de suspeita de fraude, de irregularidade ou de infracção disciplinar», o Secretário-Geral lembrava que a UCLAF era responsável por «todas as questões relaciona- das com casos de suspeita de fraude lesiva do orçamento comunitário». Em Maio de 1996, o director da UCLAF insistiu na necessidade de fazer uma referência escrita à corrupção para evitar qualquer confusão no que diz respeito às responsabilidades da UCLAF. Contudo, ainda não existe uma instrução formal por escrito que especifi- que que serviço deve desempenhar esta função. 6. 4. Actualmente, a UCLAF ocupa-se de cerca de 40 casos que possuem uma «vertente interna». Esta expres- são foi adoptada pela UCLAF pois muitas vezes é difícil traçar uma fronteira entre a corrupção, os conflitos de interesses, o favoritismo e a má gestão, podendo os casos envolver um ou mais dos elementos descritos. A maioria destes casos diz respeito às despesas directas, embora alguns estejam também relacionados com o FEOGA- -Garantia e os fundos estruturais. Inexistência de linhas directrizes claras no domínio dos inquéritos administrativos 6. 5. Num organismo da dimensão da Comissão, era previsível que surgissem casos de corrupção. Todavia, não foi adoptado um procedimento uniforme para tratar destes casos. Apesar de alguns deles datarem de há vários anos, os processos de investigação utilizados foram improvisados caso a caso. Não existem linhas directrizes que definam de forma clara o procedimento a seguir nos inquéritos administrativos. Subsistem dúvidas quanto aos poderes dos agentes da UCLAF e do Serviço de Segurança em matéria de busca, apreensão de bens e documentos, interrogação de funcionários e direitos e deveres das pessoas suspeitas. Além disso, e talvez o mais grave, não é claro a partir de que momento as autoridades nacionais competentes para a acusação devem ser informadas e, portanto, quando se opera a passagem importante da (47) Relativamente ao programa de trabalho para 1997, esta situação foi criticada de forma explícita pelo Parlamento Europeu (ver documento PE 222. 169). 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/21 esfera do inquérito administrativo para a da investigação judicial (48). 6. 6. A situação actual apresenta o risco grave e inacei- tável de toda a investigação fracassar devido ao não cumprimento da legislação aplicável na matéria, o que levará à rejeição de uma eventual acusação penal poste- rior. 6. 7. As regras a respeitar na recolha de provas e na sua posterior utilização são muito diferentes nos vários Estados-Membros. Isto acontece sobretudo no que diz respeito aos documentos que uma pessoa, posteriormente acusada num processo penal, foi obrigada a apresentar na fase do inquérito administrativo preliminar. As regras relativas à não admissibilidade de provas obtidas ilegal- mente e que determinam o momento a partir do qual a pessoa suspeita é acusada e, portanto, passa a gozar de direitos especiais (designadamente, o direito de conhecer a acusação, direito ao silêncio, à assistência de um advogado da sua escolha, etc. ), também diferem de um Estado-Membro para outro (49). Aplicação de uma política de «tolerância zero» 6. 8. Muitos dos casos investigados pela UCLAF têm origem em revelações feitas por funcionários da Comis- são que suspeitam de outros colegas. Em qualquer tipo de organização, a denúncia constitui uma das principais fontes de informação quando se trata de desvendar práticas de corrupção (50). A Comissão deverá desenvolver uma política clara e sem ambiguidade, por forma a fomentar um clima que permita dar seguimento a estes casos e não tolerar qualquer acto de fraude ou corrup- ção. 6. 9. O organismo deve promover uma cultura «anti- fraude» e os seus responsáveis devem estar preparados para demonstrar que qualquer caso de suspeita de fraude interna, corrupção, não cumprimento das normas de conduta ou má gestão será adequadamente investigado, e que, se os factos forem provados, as necessárias sanções disciplinares serão aplicadas de uma forma rigorosa e transparente. Se esta política de «tolerância zero» (51) for aplicada no seio das instituições comunitárias, deverá respeitar escrupulosamente as disposições do Estatuto dos Funcionários e outros Agentes e do Regulamento Finan- ceiro. Contudo, neste contexto, não existe uma definição ou linhas directrizes no que diz respeito às responsabili- (48) O relatório Bösch (PE 222. 169, página 4) critica igualmente a não existência de disposições adequadas para tratar dos casos de corrupção nas próprias fileiras da Comissão. (49) Ver «Corpus Juris», páginas 134-140. (50) Zero tolerance, S. Burns, Accountancy, Agosto de 1997. (51) Ver «Fraud without Frontiers, An Executive Summary of the Study for the EC on International Fraud within the Euro- pean Union», Deloitte & Touche European Fraud and International Disputes Group, página 1. dades disciplinar e pecuniária dos intervenientes no pro- cesso financeiro (gestores orçamentais, auditores financei- ros, tesoureiros e gestores dos fundos para adiantamen- tos), como já foi criticado pelo Tribunal (52). 6. 10. Por outro lado, deverá ser obrigatório comunicar às autoridades competentes para a acusação toda a suspeita de fraude ou irregularidade. Neste contexto, não deverá haver qualquer dúvida quanto ao facto de o «Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades» não poder ser, e não vir a ser, invocado para proteger um membro da direcção ou do pessoal. Além disso, a Comis- são não deverá solicitar à autoridade competente para a acusação num Estado-Membro que reforce o seu pedido de levantamento de imunidade através do envio de docu- mentos comprovativos. Deverá ser suficiente apresentar um pedido fundamentado, em conformidade com as regras e procedimentos específicos do Estado-Membro em questão. Se a Comissão estiver convicta de que o seu funcionário cumpriu os seus deveres, pode prestar-lhe protecção jurídica nos termos do artigo 24o. do Estatuto. Neste contexto, convém sublinhar que só após uma investigação judicial formal e, posteriormente, julgamento se pode determinar a culpabilidade ou a inocência da pessoa acusada nos termos do código penal (53). Problemas detectados Actualmente, a política da Comissão nesta maté- 6. 11. ria não é de modo algum clara. Alguns casos ficam em suspenso durante anos, sendo os membros do pessoal transferidos para outro lugar mas sempre no interior da instituição (54). Em muitos casos, a UCLAF viu-se impos- sibilitada de apresentar provas suficientes de corrupção, talvez devido ao facto de as suspeitas iniciais não serem justificadas ou de não ter conseguido descobrir qualquer prática irregular. De qualquer modo, é-lhe difícil encon- trar provas suficientes quando, por exemplo, os montan- tes pagos são entregues a um terceiro, já que nenhuma instituição comunitária está habilitada a efectuar buscas, verificar contas bancárias, etc. Este tipo de acções só pode ser efectuado com o acordo das pessoas em questão (52) Parecer no. 4/97 do Tribunal de Contas sobre a proposta de regulamento (Euratom, CECA, CE) do Conselho que altera o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias (JO C 57 de 23. 2. 1998). A seguir designado por «Parecer no. 4/97». (53) Ver Despacho do Tribunal de Justiça de 13 de Julho de 1990, Processo C-2/88 Imm. , Zwartveld, Colect. 1990, página I-3372, ponto 19. (54) O relatório Bösch (PE 222. 169, página 17) critica igual- mente a ausência de uma política de «tolerância zero»: «Uma série de casos recentes chamou a atenção para a forma como a existência de uma cultura financeira relativa- mente negligente na Comissão permitiu a ocorrência de casos de corrupção nas suas próprias fileiras e, provavel- mente ainda mais preocupante, por investigar durante muito tempo. » C 230/22 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 ou após a aceitação das autoridades competentes para a acusação. Todavia, em todos os casos de suspeita de corrupção analisados, a UCLAF encontrou provas eviden- tes de violação das normas de conduta (má gestão grave, favoritismo, conflito de interesses, etc. ). No entanto, só em casos excepcionais foram instaurados processos disci- plinares (55). Em alguns casos, foi lançado um inquérito admi- 6. 12. nistrativo (durante a investigação ou após a apresentação de um relatório final pela UCLAF), que não estava previsto no Estatuto dos Funcionários ou em qualquer outro texto legal. Nestes casos, o funcionário responsável pela investigação ad hoc (normalmente um director sem qualquer vínculo à DG em causa) pode ver-se confron- tado com uma série de problemas (transcrição das actas das audiências/entrevistas/audições, presença de advoga- dos, busca/requisição de documentos). Também neste caso não existe qualquer linha directriz relativa à condu- ção destas investigações. Com base na experiência adquirida até à data, o 6. 13. problema da oportunidade de confiar à UCLAF, tal como está actualmente organizada, a responsabilidade de tratar os casos de corrupção que envolvam funcionários da Comissão, deve ser equacionado. Esta responsabilidade poderá ser incompatível com a parceria entre as DG operacionais e a UCLAF, que é necessária para o êxito das investigações da UCLAF. Dever-se-á considerar a hipótese de criar uma unidade distinta, à qual será automaticamente comunicada toda a suspeita de corrup- ção, com a autoridade e os recursos que lhe permitam efectuar as necessárias investigações. 7. CONCLUSÃO 7. 1. Como a presente auditoria não incidiu de uma forma aprofundada nos Estados-Membros e nas Direc- ções-Gerais operacionais da Comissão, as suas constata- ções circunscrevem-se à UCLAF. A Comissão, sobretudo a partir de 1990, intensificou consideravelmente a sua actividade de luta contra a fraude lesiva dos fundos comunitários, criando assim um quadro jurídico e admi- nistrativo mais adequado nesta matéria. No final de 1994, a Comissão começou a organizar a UCLAF como um serviço central dotado das competências necessárias em matéria financeira, de polícia, aduaneira, judicial e fiscal. Todavia, é de importância capital melhorar as medidas de segurança, os procedimentos de gestão interna, os sistemas de informação e de «intelligence», bem como a cooperação com as autoridades competentes dos Estados-Membros. É difícil traçar uma avaliação global dos resulta- 7. 2. dos obtidos pela UCLAF até à data. De qualquer modo, as informações sobre cobranças comunicadas pelos Esta- dos-Membros e incluídas nos relatórios anuais relativos à luta contra a fraude não são fiáveis e não fazem distinção entre os montantes cobrados devido à acção da UCLAF e os que são atribuíveis às autoridades nacionais. Além disso, relativamente às despesas directas, não há qualquer informação facilmente acessível acerca do montante total a recuperar na sequência das investigações efectuadas pela UCLAF. Por fim, os instrumentos jurídicos tais como a «lista negra» e a «impermeabilidade à fraude» só recentemente foram criados e ainda têm um impacto limitado. 7. 3. A UCLAF deverá dispor de um sistema de gestão que possua informações sobre os processos em curso ou antigos, desde o momento da sua recepção ou da obten- ção das informações em que se baseiam as suspeitas, até ao inquérito administrativo, comunicação às autoridades nacionais, instrução criminal, acusação, julgamento, sen- tença e cobrança. Sem este tipo de sistema, é pratica- mente impossível efectuar uma avaliação global dos resul- tados da sua actividade. As primeiras medidas foram tomadas no âmbito 7. 4. de um programa ambicioso com vista a combater a fraude simultaneamente em todas as frentes (prevenção, repressão, cooperação administrativa e judiciária). Ainda é necessário um grande esforço para pôr em prática estas medidas. Nem as convenções nem os protocolos adopta- dos no âmbito do terceiro pilar foram ainda ratificados. A fraude lesiva do orçamento comunitário reveste 7. 5. frequentemente um carácter transnacional. Todavia, os órgãos responsáveis pela aplicação das normas comunitá- rias nesta matéria funcionam segundo procedimentos muito diferentes e de forma descoordenada, o que pro- voca uma perda de tempo considerável. Em contrapar- tida, os autores de fraudes podem actuar em tempo real graças às suas redes de contactos internacionais. Os procedimentos existentes não estão de modo algum aptos a fazer face às novas redes de criminalidade. A assistência da Comissão e a troca de informações entre a UCLAF e as autoridades judiciais nos Estados-Membros constituem o início de uma solução. No entanto, a falta de normas uniformes em matéria de prova permanece um dos princi- pais obstáculos, na medida em que impede os Estados- -Membros de aceitarem elementos de prova recolhidos em outros Estados-Membros. Assim, é necessário criar um «Espaço jurídico europeu» (56) com objectivos claros e bem delimitados, que defina as responsabilidades específi- cas de cada instituição em matéria de protecção dos interesses financeiros da Comunidade. (55) Ver igualmente o Parecer no. 4/97 do Tribunal de Contas, em especial os pontos 5. 20-5. 23. (56) Discurso de Klaus Hänsch, Presidente do Parlamento Euro- peu, proferido na Conferência Interparlamentar sobre a fraude, organizada por iniciativa da Comissão do Controlo Orçamental, em 23 e 24 de Abril de 1996. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/23 7. 6. O papel a desempenhar pela UCLAF é delicado. Executa tarefas administrativas relativas à protecção dos interesses financeiros da Comunidade no domínio do primeiro pilar, mas exerce igualmente competências a nível das investigações judiciais, no âmbito do terceiro pilar, embora não beneficie do apoio de uma autoridade judicial europeia independente habilitada a iniciar e con- duzir investigações e deduzir acusações, quando necessá- rio. O dispositivo de ligação e de competências em direito penal descrito no ponto 3. 4 não é mais do que uma primeira solução para os problemas existentes (57). Em 25 de Novembro de 1997, a Comissão apresentou uma comunicação à Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu (DOC(SEC 97)2182/2) designada «Improving Action against Incompetence, Financial Irre- gularities, Fraud and Corruption». 7. 7. A UCLAF não está habilitada a realizar inquéritos sobre as outras instituições da Comunidade. No contexto comunitário, isto constitui uma insuficiência grave no quadro jurídico e na organização da luta contra a fraude. Deverá ser dada prioridade à procura de uma solução para este problema e qualquer proposta de reorganização da luta contra a fraude a nível europeu deverá tê-lo em consideração. Nesta perspectiva, é igualmente necessário definir as competências da Europol e da UCLAF, a fim de salvaguardar os efeitos de sinergia. O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 10 e 11 de Junho de 1998. Pelo Tribunal de Contas Bernhard FRIEDMANN Presidente (57) Mas não resolve o problema colocado pelo facto de a UCLAF não ter o direito de combater as fraudes em outras instituições comunitárias. Além disso, o princípio segundo o qual a UCLAF deverá ser responsável pela luta contra a corrupção deverá ser equacionado. C 230/24 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 ANEXO I BASE LEGISLATIVA RELATIVA À LUTA CONTRA A FRAUDE Introdução 1. Praticamente todos os recursos próprios da Comunidade são cobrados pelos Estados-Membros e cerca de 80 % dos fundos comunitários (essencialmente os que correspondem à secção «Garantia» do FEOGA e aos fundos estruturais) são pagos aos beneficiários finais pelos Estados-Membros (despesas indirectas). As despesas agrícolas são geridas pelos organismos pagadores nacionais. Os fundos estruturais são geridos pelas autoridades nacionais responsáveis pela execução dos programas comunitários, em especial ao nível regional e local. A Comissão desempenha um papel importante em matéria de coordenação e de supervisão. Recentes alterações na legislação intensificaram a sua acção em matéria de controlo. 2. As despesas directas são geridas pela própria Comissão por meio de contrato sem que incumba aos Estados-Membros qualquer obrigação formal. É o caso da administração, energia, investigação, ambiente, mercado interno, indústria, turismo, cultura e meios de comunicação audiovisuais, do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) e da cooperação com os países da Europa Central e Oriental (PHARE), os Estados independentes da ex-União Soviética (TACIS), os países mediterrânicos (MED) e os países da América Latina e da Ásia. Os dois pilares e a luta contra a fraude A entrada em vigor do Tratado da União Europeia (TUE) estabeleceu um novo quadro institucional 3. para a luta contra a fraude que se baseia no primeiro e no terceiro pilares. Primeiro pilar Disposições previstas nos três Tratados comunitários 4. O objectivo de luta contra a fraude inseria-se formalmente em disposições específicas dos três Tratados da Comunidade: o Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CE), o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica (Tratado Euratom) e o Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (Tratado CECA), no âmbito do chamado primeiro pilar da estrutura institucional da União (Artigos 209o. -A do Tratado CE, 183o. -A do Tratado Euratom e 78o. -I do Tratado CECA). Todos enunciam claramente a obrigação imposta aos Estados-Membros (1) de «tomar as mesmas medidas para combater a fraude lesiva dos interesses financeiros da Comunidade que as que tomam para combater a fraude lesiva dos seus próprios interesses financeiros». Os Estados-Membros deverão «coorde- nar a sua acção com vista a proteger os interesses financeiros da Comunidade contra a fraude. Para este fim, organizarão, com a ajuda da Comissão, uma colaboração estreita e regular entre os serviços competentes das suas administrações». 5. Na sua qualidade de guardiã dos Tratados, a Comissão deve garantir o respeito desta obrigação. A colaboração entre os Estados-Membros e a Comissão rege-se pelo princípio de subsidiariedade, a fim de garantir que os interesses financeiros da Comunidade sejam protegidos da forma mais eficaz. 6. O Conselho Europeu de Amsterdão de 16 e 17 de Junho de 1997 analisou algumas propostas de alteração do Tratado com vista a proteger os interesses financeiros da Comunidade. Foi adoptada uma proposta da Dinamarca que consistia em incluir uma base jurídica específica relativa às medidas destinadas a combater a fraude. O projecto de Tratado prevê acrescentar um novo parágrafo ao artigo 209o. -A que permita a adopção deste tipo de medidas, após consulta do Tribunal de Contas, no âmbito do processo de co-decisão por maioria qualificada (2). Este ponto prevê, contudo, que as medidas não se refiram à aplicação da lei penal nacional nem à administração nacional da justiça (3). (1) Ver Processo 68/88 Comissão contra República Helénica [1989] Colect. 2965, ponto 24. (2) De momento, os regulamentos relativos à protecção dos interesses financeiros da Comunidade devem ser adoptados no âmbito do artigo 235o. do Tratado CE, nos termos do qual se aplica a regra da unanimidade. (3) Ver «The Select Committee of the UK Parliament on European Legislation, Fight against Fraud Programme», Londres 1997, página xxiv. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/25 Comité consultivo e prevenção da fraude A Comissão adoptou, em 23 de Fevereiro de 1994, uma decisão (4) que institui um Comité Consultivo 7. para a Coordenação da Luta contra a Fraude (CoCoLaf) (5). Cabe a este comité aconselhar a Comissão sobre quaisquer questões horizontais relativas à prevenção e repressão da fraude bem como à protecção jurídica dos interesses financeiros da Comunidade. O comité é constituído por representantes dos Estados-Membros e é presidido pela Comissão (UCLAF). Constitui os seus próprios grupos de trabalho com o objectivo de examinar questões específicas. Regulamentação horizontal Apresentação de relatórios e controlos 8. No quadro jurídico em vigor, no âmbito das disposições do primeiro pilar, as acções empreendidas contra a fraude lesivas dos interesses financeiros da Comunidade dependem prioritariamente da responsabi- lidade dos Estados-Membros que dispõem, através das suas autoridades, dos meios necessários para detectar a fraude lesiva do orçamento da União e para a controlar, contestar e sancionar. A transmissão e a qualidade das informações fornecidas pelos Estados-Membros constituem um elemento decisivo que permite orientar os trabalhos da Comissão. Por consequência, há uma vasta gama de políticas actualmente cobertas por regulamentos que determinam as obrigações da Comissão e dos Estados-Membros em matéria de apresentação de relatórios sobre a fraude e irregularidades. 9. No que se refere aos regulamentos que regem os controlos das receitas e despesas comunitárias, pode afirmar-se que em geral as receitas comunitárias são dotadas de melhores instrumentos de protecção que as despesas comunitárias e que, no sector despesas, as despesas agrícolas são objecto de um exame mais exaustivo que as despesas realizadas no âmbito dos fundos estruturais. As autoridades aduaneiras, que são responsáveis pelos recursos próprios e por uma parte das despesas agrícolas (principalmente as que estão ligadas às exportações ou às importações de produtos agrícolas), dispõem de unidades específicas de investigação dotadas de uma longa experiência no domínio da luta contra a fraude. 10. Pelo contrário, os controlos efectuados em outros sectores de despesas agrícolas e nos fundos estruturais são da responsabilidade dos organismos de gestão ou das autoridades responsáveis pela execução dos programas comunitários, em especial ao nível regional ou local, que, na sua maioria, não estão familiarizados com as técnicas de luta contra a fraude organizada a grande escala ou sofisticada. Por consequência, têm tendência a efectuar uma auditoria tradicional e uma verificação das contas mas não constituem necessariamente o meio mais eficaz de detectar a criminalidade a grande escala ou organi- zada (6). 11. Tendo em conta o facto de se ter registado, nos últimos anos, uma diminuição da parte do orçamento comunitário afectada às despesas de garantia agrícola e um aumento das despesas realizadas a título das acções estruturais, o ponto fulcral da luta da Comissão contra a fraude deverá ser novamente analisado e, se necessário, ser objecto de novas orientações a fim de reflectir esta mudança. 12. O Regulamento (CE, Euratom) no. 2988/95 do Conselho (7) fixa disposições horizontais sobre os controlos, medidas e sanções administrativas comunitárias aplicáveis a quase todos os sectores no âmbito do primeiro pilar (8). Inclui, pela primeira vez, uma definição de irregularidade que cobre a fraude, a violação de uma disposição de direito comunitário ou qualquer outro incumprimento de obrigações fixadas pela regulamentação comunitária (9) lesivas das finanças das instituições, quer se trate do sector despesas ou do sector receitas. À parte o reembolso de qualquer ajuda concedida, o regulamento determina igualmente as condições que permitem tomar certas medidas e impor sanções comunitárias ao nível administrativo ou financeiro às pessoas singulares e colectivas que cometeram a infracção. (4) Decisão 94/140/CE (JO L 61 de 23. 2. 1994). (5) A natureza e as funções dos vários comités específicos (Comité da Assistência Mútua, Comité Consultivo dos Recursos Próprios, Comité Permanente de Cooperação Administrativa no Domínio da Fiscalidade Indirecta), ou subcomités (Subgrupo das Irregularidades no Sector Agrícola, Subgrupo da Cobrança no Comité Consultivo dos Recursos Próprios, Subgrupo Antifraude do Comité Permanente de Cooperação Administrativa no Domínio da Fiscalidade Indirecta) que tratam da prevenção da fraude continuam sem alteração. (6) Deve referir-se que a Comissão adoptou, em 15 de Outubro de 1997, linhas directrizes pormenorizadas no que respeita ao controlo financeiro, pelos Estados-Membros, das operações co-financiadas pelos fundos estruturais; ver Regula- mento (CE) no. 2064/97 de 15 de Outubro de 1997 (JO L 290 de 23. 10. 1997). (7) JO L 312 de 23. 12. 1995. (8) Este regulamento é aplicável ao conjunto das despesas e dos recursos próprios tradicionais. Não cobre o IVA. (9) Esta noção de irregularidade cobre tanto a simples omissão devida a um erro ou a uma negligência que possa ter por efeito lesar o orçamento das Comunidades, como os actos intencionais e deliberados que correspondem por seu lado à noção mais restritiva de fraude conforme definida na convenção penal. C 230/26 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 13. Resulta desta noção de responsabilidade dos autores da fraude que agem por conta ou a cargo de uma organização, que representa os poderes de tomada de decisão, que a empresa em questão assume a responsabilidade e deverá sem ambiguidade ser considerada responsável no âmbito do direito penal. Uma disposição prevê igualmente que os operadores económicos deverão ser responsáveis pelas infracções cometidas pelo pessoal de uma empresa que actue por sua conta. 14. Além disso, o regulamento prevê um mecanismo de controlo e determina o quadro geral das verificações, sendo as modalidades estabelecidas num regulamento específico relativo aos controlos e verificações no local efectuados pela Comissão (10) ou em regulamentos que regem sectores específicos. Regulamentação sobre a apresentação de relatórios Quadro I. 1: Regulamentos de base relativos à apresentação de relatórios sobre a fraude e irregularidades Recursos próprios (direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas) No. 3 do artigo 6o. do Regulamento (CEE, Euratom) no. 1552/89 do Conselho (1) FEOGA, secção «Garantia» Fundos Estruturais Fundo de Coesão Assistência mútua nos domínios aduaneiro e agrí- cola Artigos 3o. e 5o. do Regulamento (CEE) no. 595/91 do Conselho (2) Artigo 24o. do Regulamento (CEE) no. 4253/88 do Conselho (3) Artigos 3o. e 5o. do Regulamento (CE) no. 1681/94 da Comissão (4) Artigo 12o. do Regulamento (CE) no. 1164/94 do Conselho (5) Artigos 3o. e 5o. do Regulamento (CE) no. 1831/94 da Comissão (6) Regulamento (CEE) no. 1468/81 do Conselho (7) (1) JO L 155 de 7. 6. 1989. Este regulamento do Conselho foi alterado pelo Regulamento (Euratom, CE) no. 1355/96 do Conselho (JO L 175 de 13. 7. 1996). (2) JO L 67 de 14. 3. 1991. (3) JO L 374 de 31. 12. 1988. (4) JO L 178 de 12. 7. 1994. (5) JO L 130 de 25. 5. 1994. (6) JO L 191 de 27. 7. 1994. (7) JO L 144 de 2. 6. 1981. 15. O volume considerável de informações transmitidas no âmbito desta regulamentação deverá garantir à Comissão a transparência necessária que lhe permita assegurar uma supervisão financeira, administrativa e judicial dos processos e inspecções operacionais. Regulamentos sobre a cooperação administrativa 16. O Regulamento (CEE) no. 1468/81 do Conselho (11) estabeleceu os procedimentos relativos à assistência mútua entre as autoridades dos Estados-Membros responsáveis pelas questões agrícolas e aduaneiras, e ainda as condições de colaboração entre estes e a Comissão. Este regulamento prevê igualmente a troca de informações sobre os casos relativamente aos quais não se estabeleceram ainda os factos essenciais, mas que são já ou vão ser objecto de uma investigação. O Conselho adoptou em 1997 um novo Regulamento (CE) que devia substituir o Regulamento (CEE) no. 1468/81 do Conselho com vista a melhorar a organização das medidas destinadas a combater a fraude e a garantir uma protecção uniforme das fronteiras externas da Comunidade intensificando a assistência mútua e a colaboração administra- tiva (12). O Regulamento (CEE) no. 218/92 do Conselho adopta disposições relativas à cooperação administrativa no domínio dos impostos indirectos. (10) Regulamento (Euratom, CE) no. 2185/96 do Conselho (JO L 292 de 15. 11. 1996). (11) JO L 144 de 2. 6. 1981. (12) Regulamento (CE) no. 515/97 do Conselho, de 13 de Março de 1997, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correcta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola (JO L 82 de 22. 3. 1997). 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/27 17. No que se refere aos fundos estruturais, a colaboração administrativa rege-se pelo princípio da parceria. Pressupõe um diálogo estreito entre a Comissão e todas as autoridades nacionais competentes aos níveis central, regional e local durante todas as fases da programação. O artigo 4o. do Regulamento (CEE) no. 2052/88 do Conselho (13) estipula que a parceria se realizará no pleno respeito pelas respectivas competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada um dos parceiros. Regulamentos sobre os controlos 18. O Regulamento (CE, Euratom) no. 2988/95 do Conselho relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias adoptou um método a dois níveis aplicável aos controlos no local. Por um lado, o artigo 8o. do regulamento fixa determinadas obrigações de ordem geral relativas aos controlos tradicionais efectuados pelos Estados-Membros. A harmonização dos controlos destinada a garantir uma aplicação uniforme e eficaz na Comunidade depende da regulamentação comunitária sectorial. Por outro lado, o artigo 9o. deste regulamento estabelece determinadas regras relativas aos controlos efectuados pela Comissão, embora algumas disposições mais pormenorizadas estejam contidas no Regula- mento (Euratom, CE) no. 2185/96 do Conselho (14) bem como na regulamentação sectorial. Por consequência, cabe aos Estados-Membros garantir a legalidade e a regularidade das operações 19. destinadas a recuperar receitas bem como das que se referem às despesas financiadas a cargo do FEOGA-Garantia e dos fundos estruturais. Compete-lhes tomar medidas de prevenção e repressão das infracções relativas à fraude e às irregularidades, e de recuperação dos montantes que deram lugar a estas infracções ou que foram indevidamente pagos. A Comissão deverá zelar pelo bom funcionamento dos procedimentos correspondentes. Alguns regulamentos específicos conferem-lhe o direito de conduzir directamente verificações no local por sua própria iniciativa ou de solicitar às autoridades nacionais que conduzam verificações específicas, em que possam tomar parte agentes da Comissão (ver quadro). Quadro I. 2: Regulamentos de base relativos aos controlos Recursos próprios No. 2 e 3 do artigo 18o. do Regulamento (CEE, Euratom) no. 1552/89 do Conselho (1) FEOGAL-Garantia Artigo 9o. do Regulamento (CEE) no. 729/70 do Conselho (2) Artigo 6o. do Regulamento (CEE) no. 595/91 do Conselho (3) Fundos Estruturais No. 2 do artigo 23o. do Regulamento (CEE) no. 4253/88 do Conselho, alterado pelo Regulamento (CEE) no. 2082/93 do Conselho (4) (1) Este regulamento foi alterado pelo Regulamento (Euratom, CE) no. 1355/96 do Conselho (JO L 175 de 13. 7. 1996). (2) JO L 94 de 28. 4. 1970. (3) À parte estes regulamentos horizontais, existem igualmente regulamentos relativos às organizações comuns dos mercados específicas [por exemplo, o Regulamento (CEE) no. 2048/89 do Conselho relativo aos controlos no sector vitivinícola (JO L 202 de 14. 7. 1989) e o Regulamento (CEE) no. 1319/85 do Conselho relativo aos controlos no sector das frutas e produtos hortícolas (JO L 137 de 27. 5. 1985)]. (4) JO L 193 de 31. 7. 1993. Controlos e verificações em matéria de luta contra a fraude 20. O Regulamento (Euratom, CE) no. 2185/96, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1997, dá à Comissão uma nova base jurídica horizontal para efectuar controlos e verificações específicas em matéria de luta contra a fraude através de inquéritos directos efectuados aos operadores (15). Esta disposição completa portanto os controlos correntes efectuados pelos diversos serviços da Comissão a fim de garantir que os regulamentos comunitários são aplicados adequadamente pelos Estados-Membros. 21. O novo regulamento reforçou os poderes da Comissão em matéria de controlos no local efectuados nos Estados-Membros. Dito isto, o quadro jurídico em que a Comissão é autorizada a funcionar foi claramente definido e as responsabilidades fundamentais dos Estados-Membros nessa matéria permanecem (13) JO L 185 de 15. 7. 1988. Este regulamento foi alterado pelo Regulamento (CEE) no. 2081/93 do Conselho (JO L 193 de 31. 7. 1993). (14) JO L 292 de 15. 11. 1996. (15) Excepto IVA e domínios sem incidência no orçamento da União. C 230/28 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 idênticas. Resulta do princípio de subsidiariedade que a Comissão só pode conduzir controlos e verificações em matéria de luta contra a fraude nos casos em que pode contribuir com um certo valor acrescentado. Por consequência, o regulamento determina a área em que podem ser efectuados os controlos e verificações no local: — para detectar irregularidades graves ou transnacionais, ou irregularidades em que possam estar envolvidos operadores económicos que actuam em vários Estados-Membros, — para detectar irregularidades, quando se verifique num Estado-Membro uma situação que exija o reforço das inspecções e verificações no local, para melhorar a eficácia da protecção dos interesses financeiros e, desse modo, assegurar um nível de protecção equivalente na Comunidade, — a pedido do Estado-Membro interessado. 22. O regulamento indica que os controlos e verificações no local podem ser efectuados não só aos operadores económicos que beneficiam de fundos do orçamento comunitário ou que lhe devem certos montantes, mas também a outros operadores (fornecedores, transportadores, seguradores, etc. ). Os agentes da Comissão são autorizados a ter acesso a todas as informações e documentação, a recolher amostras e a entrar nas instalações profissionais, nas mesmas condições que os inspectores nacionais. Se necessário, podem pedir a assistência das autoridades do Estado-Membro. Terceiro pilar 23. O Título VI do Tratado da União Europeia prevê diversas formas de cooperação intergovernamental nos domínios da justiça e dos assuntos internos (terceiro pilar). Este título trata de diversas questões de interesse comum, em especial a luta contra a fraude à escala internacional, a cooperação judiciária em matéria civil e penal bem como a cooperação aduaneira. Além disso, trata ainda da cooperação policial em domínios específicos, em especial das formas graves de criminalidade internacional, incluindo, se necessário, determinados aspectos de cooperação aduaneira, em ligação com a organização, à escala da União, de um sistema de intercâmbio de informações no âmbito de um Serviço Europeu de Polícia (Europol) (16) (artigo K. 1, pontos 5 a 9). 24. Os Estados-Membros devem informar-se e consultar-se mutuamente no âmbito do Conselho, de modo a coordenarem a sua acção. Para o efeito, devem estabelecer uma colaboração entre os serviços competentes das respectivas administrações. O Conselho pode adoptar posições comuns, adoptar acções comuns e elaborar convenções ou protocolos por iniciativa de qualquer Estado-Membro ou da Comissão (artigo K. 3). 25. A fim de reduzir as contradições verificadas entre as legislações de diversos Estados-Membros em matéria de fraude, que oferecem um terreno favorável à fraude internacional (17), a Comissão apresentou, no âmbito do no. 2 do artigo K. 3, uma proposta de acto do Conselho que estatui a Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades no âmbito do direito penal (18). O Conselho aprovou, em 26 de Julho de 1995, um acto que estatui a convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (19). Este acto visa instituir uma definição comum de fraude e de outras infracções graves lesivas do orçamento das Comunidades, consagrar o princípio de uma infracção específica no direito penal dos Estados-Membros e introduzir disposições relativas às sanções apropriadas, à jurisdição, à extradição e à cooperação mútua. A fraude grave que envolve montantes superiores a 50 000 ecus deveria ser considerada uma infracção susceptível de extradição, punível com prisão. Os titulares do poder de decisão numa empresa deveriam ser responsabilizáveis penalmente, mas em conformidade com os princípios definidos pelo direito nacional. Além disso, a convenção inclui disposições relativas à centralização do procedimento criminal, bem como ao princípio de extradição ou procedimento criminal. (16) Ver a Convenção de 26. 7. 1995, que cria um Serviço Europeu de Polícia (JO C 316 de 27. 11. 1995). (17) As características que tornam os diversos sistemas nacionais incompatíveis entre si foram salientadas num determinado número de estudos [ver Corpus Juris ou ainda o estudo realizado sob a direcção da Professora Delmas-Marty descrito no relatório anual de 1993 sobre a luta contra a fraude COM(94) 94 final]. (18) JO C 216 de 6. 8. 1994. O Reino Unido apresentou, já em Março de 1994, um projecto de acção comum em matéria de sanções penais. (19) JO C 316 de 27. 11. 1995. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/29 26. Os Ministros da Justiça assinaram, em 27 de Setembro de 1996, o primeiro protocolo (20) da Convenção relativa aos actos de corrupção lesivos dos interesses financeiros das Comunidades. O objectivo principal do protocolo consiste em colmatar as lacunas do direito penal em matéria de corrupção que tem uma ligação com a protecção dos interesses financeiros das Comunidades, que implicam funcionários comunitários e/ou nacionais. A Comissão fizera já acompanhar a sua proposta de um projecto de Tratado em 1976 de um segundo instrumento relativo às responsabilidades penais dos funcionários e outros agentes das Comunidades Europeias, mas as discussões nunca conseguiram chegar a um resultado. Numa resolução adoptada em 11 de Março de 1994, o Parlamento Europeu solicitou à Comissão, no âmbito do artigo 138o. -B do Tratado, que elaborasse um acto legislativo relativo à responsabilidade dos funcionários que têm a seu cargo as despesas do orçamento comunitário (21). 27. Em 26 de Maio de 1997, o Conselho adoptou, com base no ponto 2 do artigo K. 3 do Tratado da União Europeia, um novo acto que estabelece a convenção relativa à luta contra a corrupção (22). Este acto era indispensável considerando que «a fim de melhorar a cooperação judiciária em matéria penal entre os Estados-Membros, é importante ir além do referido protocolo e elaborar uma convenção que tenha por objecto actos de corrupção em que estejam implicados funcionários das Comunidades Europeias ou dos Estados-Membros em geral», podendo a corrupção igualmente ser cometida fora do contexto da fraude lesiva do orçamento comunitário. Este acto prevê uma infracção relativa tanto aos actos como às omissões. Os funcionários europeus são assimilados a funcionários nacionais no âmbito do direito penal, tomando ao mesmo tempo em consideração a imunidade que lhes é conferida pelo Protocolo sobre os Privilégios e Imunidades das Comunidades Europeias. Os membros das instituições comunitárias são assimilados aos seus homólogos de nível político equivalente no plano nacional e não aos funcionários. As autoridades de um Estado-Membro podem declarar-se competentes para procedimento penal, quando estejam implicados funcionários europeus empregados por uma instituição comunitária estabelecida no seu território. Considerando que a convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades 28. Europeias apenas estabelecia, em determinados domínios específicos, alguns princípios de base, ela foi completada por um segundo acto, o protocolo relativo à cooperação judiciária (23). Este protocolo prevê, para além das disposições relativas à responsabilidade das pessoas colectivas, a qualificação de infracção penal para o branqueamento de capitais, a confiscação do produto de uma fraude e a cooperação entre a Comissão e as autoridades judiciárias dos Estados-Membros em matéria de fraude, corrupção e branquea- mento de capitais. Contém igualmente disposições sobre o intercâmbio de informações entre as autoridades judiciárias e a Comissão e prevê que esta última deva prestar assistência técnica e operacional. (20) JO C 313 de 23. 10. 1996. O protocolo tem o mesmo valor e a mesma força vinculativa que a convenção, na medida em que deve ser adoptado segundo os mesmos procedimentos, isto é os que estão previstos no Título VI do Tratado da União Europeia e em particular através de ratificação pelos Parlamentos nacionais. (21) JO C 91 de 28. 3. 1994. (22) JO C 195 de 25. 6. 1997. Nesta convenção, a definição de corrupção passiva e a de corrupção activa eram análogas à do protocolo. (23) JO C 221 de 19. 7. 1997. C 230/30 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 ANEXO II RECURSOS FINANCEIROS AFECTADOS À LUTA CONTRA A FRAUDE Quadro II. 1: Recursos financeiros afectados à luta contra a fraude Rubrica orçamental Designação 1995 1996 Em 31. 8. 1997 Dotações disponíveis após transferências A-3530 Unidade de coordenação da luta contra a fraude 200 000 200 000 190 000 A-3531 (1) A-3532 (2) A-355 B2-101 B2-111 B2-121 B2-131 B2-150 B2-301 B2-519 Controlos, estudos e análises no âmbito da luta contra a fraude 3 308 000 4 000 000 3 980 000 TAFI [textile anti-fraud initiative (luta contra a fraude no sector têxtil)] 800 000 800 000 800 000 Rede europeia de documentação, coordenação e investigação de combate à fraude e à crimi- nalidade transfronteiriças Acções de luta contra a fraude no domínio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Orientação» Acções de luta contra a fraude no domínio do Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca Acções de luta contra a fraude no domínio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional Acções de luta contra a fraude no domínio do Fundo Social Europeu Acções de luta contra a fraude no domínio das acções estruturais 400 000 p. m. p. m. 200 000 50 000 300 000 200 000 750 000 750 000 Acções de luta contra a fraude no domínio do Fundo de Coesão 300 000 300 000 300 000 Acções de luta contra a fraude no sector agrícola 1 650 000 B5-910 Acções gerais de luta contra a fraude 4 175 000 5 000 000 B6-792 B6-910 B7-530 B7-650 Total Actividades de apoio científico e técnico às políticas comunitárias numa base concorren- cial 993 452 800 000 916 200 Acções de luta contra a fraude no domínio da investigação a custos repartidos 50 000 50 000 Medidas de luta contra a fraude no sector da cooperação 100 000 Medidas de luta contra a fraude no sector da cooperação 50 000 8 551 452 11 075 000 11 936 200 (1) Rubrica orçamental gerida em comum pela UCLAF a DG VI, XIX, XX e XXI. (2) Rubrica orçamental gerida pela UCLAF e pela DG I. Fonte: UCLAF. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/31 ANEXO III BASES DE DADOS Base de dados IRENE A base de dados IRENE [IRregularidades, inquéritos (ENquiries), Exploração], está operacional desde 1. 1 de Dezembro de 1992. Em 6 de Outubro de 1997, incluía informações pormenorizadas sobre 25 619 casos de fraude ou de irregularidades (14 332 casos no âmbito do FEOGA-Garantia, 9 509 casos de recursos próprios, 821 casos de fundos estruturais e 957 casos de assistência mútua) com base em comunicações que os Estados-Membros são obrigados a transmitir. Contém, em particular, informações sobre as práticas adoptadas para cometer as irregularidades, a forma como a irregularidade foi descoberta, as autoridades nacionais que constataram a irregularidade, as consequências financeiras e as possibilidades de recuperação bem como os procedimentos judiciais e administrativos aplicados. Quadro III. 1: Cálculo dos registos na base IRENE em 6 de Outubro de 1997 Assistência mútua Fundos Estruturais: FEOGA-Garantia Recursos próprios: Número total de registos FEDER FEOGA-Orientação IFOP FSE Total FE Antigo sistema Recursos próprios Total R. P. 97 363 11 350 8 900 609 957 821 14 332 9 509 25 619 2. É muitas vezes impossível, ao nível das informações comunicadas, estabelecer uma distinção entre as irregularidades, por exemplo as que resultam de erros de cálculo e as que resultam de uma fraude ou de actos de negligência. Com efeito, na maioria dos casos, a natureza intencional e a gravidade da irregularidade apenas se tornam visíveis durante os procedimentos administrativos e judiciais, que são muitas vezes particularmente longos. 3. A base de dados IRENE foi concebida, por um lado, para permitir um acompanhamento sistemático de todos os casos de fraude e de irregularidade que os Estados-Membros são obrigados a comunicar e, por outro, para servir de fonte de informação. Todavia, esta base de dados sofre de longos atrasos registados na transmissão das informações, da falta de exaustividade de alguns registos, da falta de fiabilidade das verificações das informações fornecidas e da falta de convivialidade do sistema. Além disso, as informações relativas aos casos individuais são sistematicamente transmitidas sem determinados pormenores essenciais (localização dos incidentes, identidade dos indivíduos ou dos organismos implicados, etc. ). Por consequên- cia, esta base de dados tem apenas um valor limitado para o trabalho concreto de investigação. Base de dados Pré-IRENE 4. Em princípio, a base de dados Pré-IRENE (base de dados interna que a UCLAF utiliza para a gestão de casos) contém informações relativas aos casos de fraude (presumida) investigados pela UCLAF e que ainda não foram comunicados de forma específica pelos Estados-Membros. Em princípio, as informações fornecidas não deveriam dizer unicamente respeito à identificação do caso (categoria, tipo de programa, país ou região, tipo de irregularidade, montante em jogo), mas também aos pormenores das técnicas fraudulentas ou das irregularidades e das acções em curso. O objectivo consiste em que esta base de dados se torne um instrumento de gestão útil que permita aos inspectores gerir os seus casos de forma autónoma e aos C 230/32 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 responsáveis gerir o conjunto do trabalho de investigação e elaborar quadros recapitulativos. Segundo as previsões, a base deve contribuir, ao facilitar a correlação de informações, para melhorar a programação das operações da UCLAF neste domínio e para conceber uma estratégia de «intelligence» com vista a uma apreensão mais global da luta contra a fraude e da criminalidade económica e financeira. Por consequência, Pré-IRENE deverá constituir o núcleo de uma estratégia de «intelligence», dotada de uma gestão centralizada das informações. Além disso, deverá constituir, na sequência da análise dos casos introduzidos na base de dados, o ponto de partida para medidas operacionais orientadas. Segundo a Comissão, a base Pré-IRENE estava operacional em 1994 a título experimental (1), tendo 5. havido a necessidade de efectuar posteriores alterações em 1995. No início de Abril de 1997, 756 casos, no total, estavam a ser tratados nesta base de dados — 356 casos relativos aos fundos estruturais e despesas directas, 39 casos às organizações comuns dos mercados agrícolas, 260 casos às importações ou exportações de produtos agrícolas e 101 casos aos recursos próprios não agrícolas (direitos aduaneiros). Base de dados IRENE 95 6. Em 1995, a Comissão começou a desenvolver um sistema integrado de informação que deve ter em conta diferentes fontes de informação. Está previsto que este novo sistema integrado se articule à volta de uma nova versão da base de dados IRENE, que estabelece a fusão das duas bases até então distintas, IRENE e Pré-IRENE. Além disso, esta nova base de dados estabelecerá uma ligação directa com as mensagens «assistência administrativa mútua» que têm um impacto no orçamento comunitário. Esta nova base de dados (IRENE 95) deixará de ser uma simples base de dados que se contenta em registar informações sobre casos de fraude, mas constituirá um verdadeiro instrumento de gestão (2). Devido a problemas de ordem técnica, IRENE 95 ainda não está operacional. SCENT 7. O sistema SCENT (System Customs Enforcement NeTwork), operacional desde 1987, devia ser complementado em 1996 pelo sistema fiscal SCENT, que está em fase de desenvolvimento desde 1993. Este sistema permite a troca de informações no domínio da fiscalidade indirecta através da rede SCENT. O SIA (Sistema de Informação Aduaneiro) (3), operacional desde 1993, é uma base de dados que inclui informações (dados sobre pessoas, veículos, mercadorias, tipos de fraude, etc. ) trocadas pelos Estados-Membros através da rede SCENT. Foram instalados mais de 300 terminais a fim de ligar entre si as estâncias aduaneiras nos pontos de entrada e saída da União e de lhes permitir comunicar permanentemente 24 horas por dia, sete dias por semana, com as suas administrações centrais e os serviços da Comissão. O SIA é igualmente utilizado para operações específicas (supervisão das expedições de mercadorias sensíveis no regime de trânsito, supervisão marítima, etc. ). A Comissão fornece assistência técnica aos utilizadores e assegura a sua formação nos Estados-Membros. (1) Relatório anual de 1994 [COM(95) 98 final], de 29. 3. 1995, página 24. (2) Ver relatório anual de 1995 sobre a luta contra a fraude, página 78. (3) Os Estados-Membros adoptaram, no âmbito do Título VI, a convenção relativa à utilização dos sistemas de informação no domínio aduaneiro. Além disso, foi adoptada uma convenção sobre a utilização das informações para fins aduaneiros. Estas convenções deverão ainda ser ratificadas. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/33 ANEXO IV ACÇÕES PREVENTIVAS Acção no domínio aduaneiro 1. Na sequência da sua comunicação de 29 de Março de 1995 (1), a Comissão adoptou, em 3 de Abril de 1996, uma comunicação sobre as medidas de urgência já adoptadas ou a adoptar, criou uma task force «trânsito» e apresentou uma comunicação sobre o futuro dos regimes de trânsito (2). Além disso, a Comissão assegurou uma estreita colaboração com a comissão temporária de inquérito do Parlamento Europeu (artigo 138o. -C do Tratado CE) no âmbito dos regimes de trânsito comunitário (3). Finalmente, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram, em 19 de Dezembro de 1996, um programa de acção para as alfândegas na Comunidade («Alfândega 2000») (4). O objectivo deste programa consiste em melhorar a eficácia global da acção aduaneira e a homogeneidade dos controlos nas fronteiras externas da Comuni- dade. Seminários 2. No âmbito da política geral de formação da Comissão, a UCLAF organiza seminários destinados a informar os serviços antifraude nacionais bem como as administrações que gerem fundos comunitários sobre a dimensão europeia da fraude. Em todos os Estados-Membros foram ministrados cursos gerais de base. Ultimamente, a Comissão passou a concentrar mais os seus esforços em formações orientadas e destinadas a serviços especializados que gerem fundos comunitários bem como às autoridades judiciais. Estas acções de formação são apreciadas pelos Estados-Membros. (1) Ver comunicação da Comissão de 29 de Março de 1995 «Fraude no regime de trânsito, soluções previstas e perspectivas para o futuro», COM(95) 108 final. (2) Ver SEC(96) 290 final «Acções da Comissão em matéria de luta contra a fraude no regime de trânsito« e COM(96) 477 final. Para mais informações, ver o relatório anual de 1996, páginas 38 e 39. (3) Ver PE 220. 895/def. (4) Decisão no. 210/97/CE, JO L 33 de 4. 2. 1997. C 230/34 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 RESPOSTAS DA COMISSÃO 1. INTRODUÇÃO Âmbito da auditoria 1. 1. A Comissão regozija-se com o facto de o projecto de relatório do Tribunal lhe proporcionar a ocasião de fazer o ponto da situação dos progressos realizados na luta contra a fraude. A eficácia da UCLAF depende, em ampla medida, da qualidade da cooperação e das estrutu- ras dos Estados-membros. Observações principais 1. 2. A Comissão regozija-se com o facto de o Tribunal de Contas aprovar o empenho da Comissão na luta contra a fraude e o melhoramento do quadro jurídico e administrativo daí resultante. A Comissão manifesta a sua grande preocupação pelo facto de as convenções sobre a protecção jurídica dos interesses financeiros da Comunidade, bem como os seus dois protocolos e a Convenção sobre a luta contra a corrupção ainda não terem sido ratificados pelos Estados-membros. Desejaria salientar que os Estados-membros se comprometeram, no Conselho Europeu de Amsterdão de Junho de 1997, a ratificar esses instrumentos até meados de 1998 e que irá acompanhar de perto os progressos realizados no sentido de este compromisso ser concretizado. 1. 3. Uma análise de maior alcance das relações entre a UCLAF e outros serviços de controlo e políticos fornece- ria uma base útil para uma apreciação dos acordos globais instaurados. Em relação aos casos de suspeição de fraude ou corrupção no seio da instituição, a Comissão fixou uma política clara e empenhou-se numa série de acções, incluindo o estabelecimento de uma decisão for- mal sobre o papel e poderes da UCLAF na sua comunica- ção de 18 de Novembro de 1997 sobre a gestão finan- ceira sã e administração: Melhorar a acção contra a incompetência, as irregularidades financeiras, a fraude e a corrupção [SEC(97) 2198] (ver ponto 1. 7 infra). No que se refere às medidas de segurança, a Comissão pôs em prática um certo número de iniciativas que tiveram como resultado um aumento progressivo da segurança na UCLAF (ver igualmente observações relativas aos pontos 2. 26 e 2. 28 adiante). 1. 4. A Comissão concorda que a proporção do núme- ro de pessoal temporário na UCLAF em relação aos efectivos totais é demasiado elevada. Os contratos da maioria dos agentes temporários irão chegar a termo entre o Outono de 1998 e o Verão de 1999, tendo sido estabelecido um plano para a conversão de um número substancial destes lugares em lugares permanentes assim que os lugares temporários vagarem. Tal deveria contri- buir para fornecer um equilíbrio adequado entre funcio- nários permanentes e pessoal temporário e assegurar uma continuidade adequada. Contudo, a Comissão desejaria salientar que a situação actual deve-se, em ampla medida, à decisão da Autoridade Orçamental, adoptada em 1994, de aumentar o pessoal da UCLAF em 50 pessoas das quais 35 eram agentes temporários. A vantagem de se ter podido recrutar um número substancial de agentes tem- porários no período 1994/1995 foi que a UCLAF pôde recrutar competências especializadas em diferentes níveis, constituindo, assim, uma equipa multidisciplinar rapida- mente operacional. As declarações gerais quanto à eficácia e à 1. 5 e 1. 6. utilização das bases de dados da UCLAF deveriam ser analisadas num contexto específico. A evolução rápida da UCLAF durante os últimos anos deu lugar a uma reava- liação contínua das necessidades da UCLAF em relação aos sistemas de informação. Actualmente, a UCLAF con- tinua a depender, em larga medida, dos antigos sistemas que funcionam com suportes lógicos obsoletos e que não são apropriados para o papel da UCLAF. Todavia, os sistemas actuais representam uma disposição transitória que deveria ser eliminada durante 1998 com a entrada em funcionamento da nova base de dados integrada IRENE. A Comissão remete para a sua comunicação de 18 1. 7. de Novembro de 1997 na qual explicou de forma clara o seu empenhamento em garantir que os casos em que existam fundamentos para instauração de um processo penal são tratados rápida e eficazmente. Está a ser elaborada uma decisão formal da Comissão que irá prever o papel e os poderes da UCLAF em relação aos contactos com as autoridades judiciais nacionais. É um facto que o respeito das regras legislativas nacionais é importante na condução de investigações, especialmente nos termos do Regulamento (Euratom, CE) no. 2185/96 do Conselho. Este ponto é tratado de forma mais pormenorizada nas observações ao ponto 3. 1. 8. A Comissão concorda que são necessárias outras acções para melhorar os procedimentos concebidos para acompanhar e estimular acções de recuperação nos Esta- dos-membros. Contudo, desejaria igualmente salientar os progressos realizados até à data. Estes incluem a introdu- ção de um sistema de apresentação de relatórios relativa- mente aos fundos estruturais, a alteração do Regula- mento (CEE, Euratom) no. 1552/89 para melhorar o sistema de comunicação dos recursos próprios e os traba- lhos em curso no contexto de SEM 2000 sobre a instau- ração de mecanismos financeiros de correcção, tal como existem no domínio agrícola, nos sectores dos recursos próprios e dos fundos estruturais. Além disso, foram criados sistemas informáticos em todas as áreas para facilitar o registo e as acções de acompanhamento. 1. 9. A Comissão concorda que, até à data, os resulta- dos do procedimento designado «lista negra» não são 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/35 satisfatórios, estando a examinar meios no sentido de incentivar os Estados-membros a tornarem-se mais acti- vos neste domínio. Desejaria salientar que em conformi- dade com a legislação pertinente são só os Estados- -membros que podem inscrever nomes na tal «lista negra». 1. 10. A Comissão desejaria realçar as reformas funda- mentais previstas no SEM 2000, bem como as acções específicas decorrentes da execução de SEM 2000 já citadas em relação ao ponto 1. 8 supra. O estudo reali- zado pelo Centro Comum de Investigação (CCI) sofreu, com efeito, atrasos; o âmbito de aplicação foi alterado na sequência de o acordo concluído durante a realização do estudo. 1. 11. A Comissão manifesta a sua preocupação em relação à afirmação do Tribunal de que os valores publicados no relatório anual da Comissão relativo à luta contra a fraude são enganadores. A Comissão irá exami- nar pormenorizadamente a apresentação no seu próximo relatório anual por forma a assegurar que a origem e o cálculo do número de casos e montantes implicados sejam claramente explicados. Contudo, a Comissão dese- jaria salientar a existência de um problema fundamental em relação à estimativa do impacto da fraude no orça- mento comunitário. A tendência para se realizar uma subestimativa sistemática do problema, tal como eviden- ciado pela importância crescente dos casos de fraudes detectados pela própria Comissão em colaboração com os serviços especializados de luta contra a fraude dos Estados-membros deve-se ao facto de se utilizar exclusi- vamente valores formalmente comunicados pelos Esta- dos-membros, no contexto dos regulamentos aplicáveis nos diferentes domínios. A Comissão tem de controlar os casos assinalados bem como a sua evolução e recupera- ção paralelamente com o registo dos casos não ou ainda não formalmente comunicados pelos Estados-membros. Tal é um exercício complexo e difícil sendo necessárias verificações cuidadosas. A nova base de dados IRENE contém características especiais para garantir uma corre- lação adequada dos casos. A Comissão remete, uma vez mais, para a sua 1. 12. comunicação 1997 [SEC(97) 2198], que estabeleceu linhas políticas claras e lançou a criação de novos procedimentos bem como a formalização de certos procedimentos existentes. de Novembro 18 de de da luta contra a fraude em todos os domínios» tal como efectivamente mencionado pelo Tribunal no ponto 2. 20 do relatório. Tal conduziu, nomeadamente, a uma série de iniciativas legislativas respeitantes aos poderes de controlo, às sanções administrativas e ao direito penal que são mencionadas noutras partes do projecto de relatório. Esta actividade, já importante actualmente, tor- nar-se-á ainda mais no futuro, no contexto das possibili- dades legislativas previstas no novo artigo 280o. do Tra- tado de Amsterdão e no desenvolvimento do quadro já estabelecido para combater a fraude. O trabalho em curso sobre o projecto de Corpus Juris no contexto da noção de «espaço jurídico único» representa igualmente um sector de considerável importância. As transferências dos recursos humanos para a UCLAF só implicaram a DG VI e XXI e as transferências operacionais do orçamento eram muito limitadas. Com efeito, tanto a DG VI como a DG XXI mantiveram dotações nas rubricas orçamentais partilhadas na parte A do orçamento. Na parte B, devido à acção do Parlamento Europeu, foi criado um certo número de novas rubricas orçamentais para apoiar a actividade da UCLAF, tendo, subsequentemente, um certo número destas rubricas fusionado para dar a situação actual. Estas constam do anexo II do relatório do Tribunal. Deve ser salientado que o anexo II só contém as rubricas orçamentais em que a UCLAF exerce funções de ordenador ou de ordenador conjunto. 2. 5. O plano de acção do Conselho é independente do programa de trabalho de luta contra a fraude da Comis- são, cobrindo, com efeito, um amplo leque de questões que não são abrangidas pela competência da UCLAF nas suas funções específicas, embora um certo número das questões suscitadas no plano de acção seja igualmente reproduzido no programa de trabalho da Comissão. Nas negociações que conduziram à adopção do plano de acção, a UCLAF estava representada, tendo um certo número de pontos sido inserido por iniciativa da Comis- são para alargar o âmbito por forma a que certos domínios de interesse comunitário fossem cobertos. Prevenção da fraude SEM 2000 2. ORGANIZAÇÃO DA COMISSÃO NA LUTA CONTRA A FRAUDE Estratégia da Comissão relativamente à luta contra a fraude 2. 3. A Comissão decidiu, em Fevereiro de 1995 [ref. SEC(95) 249], não só centralizar a actividade antifraude operacional na UCLAF (tal afectou principalmente a DG VI e a DG XXI), como também fixar claramente o mandato da UCLAF em relação à política antifraude. A UCLAF foi incumbida, entre outros, da «protecção dos interesses financeiros da Comunidade» e «da concepção A Comissão concorda que o exercício 2. 14 e 2. 15. «impermeabilidade à fraude» da legislação, por si pro- posto, irá exigir um esforço assíduo que, contudo, terá de ser aplicado continuamente e, em especial, às novas iniciativas legislativas. Estabelecimento de prioridades 2. 18. O estudo foi dificultado pelo facto de as bases de dados Pré-IRENE e IRENE estarem incompletas. Os domínios em questão foram seleccionados porque repre- C 230/36 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 sentavam áreas sensíveis. A disposição administrativa com o CCI especificava claramente que parte do estudo específico seria concentrada em sectores seleccionados pela UCLAF. A recusa do visto da DG XX relacionava-se com um problema formal na apresentação do dossier que surgiu em virtude de um problema na identificação da subposi- ção na nomenclatura orçamental adequada ao tipo de despesa. Outros serviços que utilizam dotações a partir da rubrica orçamental B6-7 9 2 encontraram o mesmo tipo de problema. Após debates com a DG XX, o problema foi solucionado, tendo o pagamento final sido aprovado. A Comissão deseja salientar que uma análise pormenorizada dos resultados do estudo está ainda a decorrer e que a próxima fase do desenvolvimento da avaliação das informações só será completada quando a base de dados IRENE se tornar operacional no decurso de 1998. O estabelecimento de prioridades de inspecção da UCLAF é guiado não só pelo desenvolvimento histórico dos casos de fraude assinalados, mas também pelo traba- lho de «intelligence» a decorrer e pela avaliação de novas políticas e riscos, bem como pela avaliação dos relatórios de controlo fornecidos por outros serviços da Comissão. A natureza das actividades da UCLAF relacionada com operações de investigação e de «intelligence» que têm como objectivo a luta contra a fraude, não se presta facilmente ao estabelecimento de uma abordagem de programa de auditoria concebida para fornecer uma ampla cobertura dos diferentes domínios em que as finanças comunitárias correm riscos. Contudo, o trabalho prossegue sobre o desenvolvimento de instrumentos para estabelecer prioridades. Medidas de segurança 2. 26 a 2. 28. A Comissão aceita que as regras porme- norizadas da sua decisão relativa à segurança ainda não foram plenamente executadas na UCLAF. Contudo, salienta que uma característica essencial da execução da decisão significará que só aquelas pessoas que foram objecto de uma investigação podem ter um acesso regular a documentos que tenham uma classificação «confiden- cial» ou ainda mais restritiva. Por conseguinte, a UCLAF iniciou, em Maio de 1997, um procedimento de controlo aplicável a todos os seus funcionários a tempo inteiro. O procedimento implica um inquérito no Estado-membro de origem do funcionário em causa, por autoridades nacionais competentes, podendo durar a melhor parte do ano até à finalização. Foi decidido concentrar-se na população de funcionários permanentes, pois os agentes temporários da UCLAF e os peritos nacionais são, regra geral, seleccionados a partir de serviços que já tratam informações sensíveis e sujeitos a procedimentos de con- trolo e porque os contratos de agente temporário e de perito nacional são de duração limitada (a maior parte dos contratos de agente temporário chegará a termo entre Setembro de 1998 e Abril de 1999). Contudo, pretende- -se aplicar o procedimento de controlo a futuros recruta- mentos para lugares desta natureza. Entretanto, foram distribuídas às unidades da UCLAF instruções sobre a classificação de documentos, tendo sido adoptadas medi- das para assegurar que existam instalações de arquivo protegidas de forma adequada, bem como uma protecção geral das instalações da UCLAF. Foi igualmente dedicada especial atenção à segurança informática dada a impor- tância da criação da nova base de dados integrada IRENE. Por conseguinte, o trabalho realizado pelo Ser- viço de Segurança foi completado por um outro estudo pormenorizado efectuado pelo CCI no contexto do con- ceito global de segurança da UCLAF relativamente aos computadores. Os resultados irão ser integrados nos trabalhos em curso sobre a finalização de IRENE. Deverá ser notado que a segurança das informações a transmitir por via electrónica é coberta mais pertinente- mente pela decisão da Comissão C(95) 1510. A inspecção da UCLAF pelo Serviço de Segurança era um exame vasto que englobava documentos, presença física, tecnologias de informação e segurança pessoal: as reco- mendações relativas ao controlo podem ser encontradas nos pontos 4. 1 e 5. 2 do relatório do Serviço de Seguran- ça. 2. 30. Não é prática corrente para o Serviço de Segurança realizar controlos de rotina dos dossiers pes- soais do pessoal da Comissão para efeitos de eliminação dos riscos de segurança. Tais eliminações são regidas pelos procedimentos nacionais, que respeitam os direitos dos cidadãos: as provas com força jurídica de actividade criminal deveriam ser apresentadas no decurso destes procedimentos. A Comissão irá dedicar, durante 1998, cada vez 2. 32. mais importância à execução de todos os aspectos rela- cionados com a segurança. Deve ser salientado que foi criado um lugar, para efeitos de recrutamento, de um agente de segurança a tempo inteiro na UCLAF em 1998. O funcionário que não trabalhava na UCLAF foi, desde então, transferido para outras funções no serviço. Deve ser realçado que os serviços fora da UCLAF apenas têm acesso a bases de dados que contêm comunicações for- mais dos Estados-membros e não às que contêm casos que estão a ser objecto de investigação pela UCLAF. Além disso, o acesso só permitido a alguns funcionários nesses serviços e a certas categorias de casos. No caso de dados nominativos, o acesso é ainda mais restringido aos casos de importância directa para esses serviços. Inquéritos administrativos internos 2. 33. A Comissão concorda ser necessário formalizar e reforçar os procedimentos existentes ao abrigo dos quais a UCLAF actua nos casos internos. Foi por este motivo que a Comissão publicou a sua comunicação de 18 de Novembro de 1997 [SEC(97) 2198]. Além disso, uma decisão formal da Comissão sobre os poderes da UCLAF 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/37 para incluir os elementos contidos na comunicação está actualmente em fase de preparação. Deverá ser salientado que, em relação ao sector do Turismo, a destruição dos documentos mencionada, bem como o início do caso eram anteriores à criação na UCLAF de uma unidade operacional responsável por tais assuntos. para a gestão de casos na UCLAF. Este sistema está actualmente a tornar-se operacional, unidade a unidade, paralelamente com a migração para Windows NT. Deve- rá melhorar consideravelmente a transparência do sistema para os gestores autorizados, enquanto melhora simulta- neamente a segurança. 2. 34. Os pontos específicos relacionados com o inter- rogatório dos funcionários da Comissão e das buscas de dossiers e gabinetes nos edifícios da Comissão são abor- dados no projecto de decisão sobre os poderes da UCLAF, já mencionado no parágrafo anterior. Contudo, deve ser realçado que o Tribunal de Primeira Instância, no seu acórdão de 19 de Março de 1998, no caso Tzoanos contra Comissão confirmou o direito da Comis- são de retirar documentos dos gabinetes dos funcionários e dos computadores antes do início de qualquer medida disciplinar no contexto de uma investigação administra- tiva interna. Este e outros aspectos do acórdão estão a ser cuidadosamente examinados na preparação do projecto de decisão sobre os poderes da UCLAF. 3. ORGANIZAÇÃO DA UCLAF Recursos humanos actuais 3. 4. A Comissão regozija-se com o facto de o Tribunal aprovar a sua política em relação ao estabelecimento de uma função de interface e de ligação com as autoridades jurídicas nacionais que está totalmente em conformidade com o novo papel que a Comissão deverá desempenhar assim que a Convenção sobre a protecção jurídica dos interesses financeiros da Comunidade e respectivos proto- colos forem ratificados (nomeadamente o artigo 7o. do segundo protocolo). Em consonância com o compromisso assumido no seu programa de trabalho antifraude de 1997/1998, a Comissão criou uma interface e uma célula de ligação na unidade da UCLAF responsável pelos assuntos gerais e as questões jurídicas. É evidente que seriam necessários recursos humanos suplementares se a recomendação do Tribunal de pelo menos um magistrado (ou equivalente) por Estado-membro vier a ser posta em prática. Métodos de trabalho 3. 8 e 3. 9. A diferença de utilização do sistema infor- mático pré-IRENE reflecte, em certa medida, as diferen- ças entre o tipo de trabalho efectuado nas unidades de investigação. Tal como explicado nas observações nos pontos 3. 14 a 3. 16 infra, algumas unidades baseiam mais o seu trabalho na recolha de informação do que outras. Este tipo de trabalho é menos adaptado ao trabalho de acompanhamento caso a caso para o qual pré-IRENE foi concebido. A Comissão deseja realçar que o actual pro- jecto IRENE é concebido para fornecer uma base comum 3. 12. No contexto da actual reorganização da UCLAF, o papel dos coordenadores será objecto de uma definição mais clara. O novo instrumento IRENE prevê um sistema estruturado de comunicação das informações aos superio- res hierárquicos. Contudo, deve ser salientado que o elevado número de casos põe inevitavelmente os coorde- nadores sob pressão, tendo em conta os recursos limita- dos disponíveis na UCLAF. Gestão dos dossiers 3. 14 a 3. 16. A Comissão aceita ser necessário que os dossiers de investigação sejam mais bem estruturados. Contudo, dada a grande variedade de assuntos tratados na UCLAF e os diferentes quadros jurídicos e processuais que se aplicam, a imposição de uma estrutura única é difícil. Como uma primeira etapa no desenvolvimento de procedimentos normalizados, a UCLAF elaborou um vademecum sobre a realização de controlos in loco nos termos do Regulamento (Euratom, CE) no. 2185/96 do Conselho, tendo em conta a importância de que se revestem os relatórios da UCLAF para a instauração de possíveis processos judiciais nos Estados-membros, em virtude do estatuto particular que lhes foi conferido por força do regulamento. A outra área em que a apresenta- ção de relatórios é de importância é nas missões conduzi- das pela UCLAF nos países terceiros em que os relatórios de missão podem subsequentemente ser utilizados nos processos judiciais. Assim, é este o aspecto dos dossiers da UCLAF a que é e será dedicado especial cuidado (ver ponto 3. 20 e 21 infra). Deve ser realçado que em relação à preparação de relatórios de missão de investigação, a UCLAF estabeleceu um formulário-tipo que inclui a utili- zação de recursos e que é contra-assinado pelo investiga- dor responsável, o chefe de unidade competente e o Director da UCLAF. A publicação de possíveis linhas directrizes para definir normas de classificação dos documentos e das notas a fim de satisfazer os critérios mínimos previstos pela legislação dos Estados-membros em matéria de prova, também apresenta problemas especiais relacionados com a grande variedade de situações encontradas. A Comissão salienta a natureza do papel da UCLAF em relação ao trabalho de investigação e de recolha de informação. A enorme carga de trabalho de investigação de casos é efectuada por serviços especializados dos Estados-membros. Tal resulta da divisão de funções entre a UCLAF e tais serviços e dos recursos limitados disponíveis na UCLAF. Assim, a preparação de um dossier para a autoridade incumbida da repressão é, em muitos casos, realizada pelos serviços nacionais com a colaboração da UCLAF C 230/38 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 mas não pela UCLAF sozinha. Além disso, na UCLAF existe uma diferença acentuada entre o tipo de actividade realizado pelas diferentes unidades de investigação. Algu- mas unidades operam numa base caso a caso outras numa base orientada mais para a recolha de informa- ções. A UCLAF teve de adoptar uma abordagem pragmática relativamente à evolução do seu trabalho, nomeadamente num contexto em que o seu papel tem vindo a evoluir rapidamente. Além disso, a sua natureza multidisciplinar e o facto de ter sido criada pela fusão de diferentes sectores anteriormente distintos, são factores que devem ser tomados em consideração. Um exame pormenorizado deste aspecto do trabalho da UCLAF será iniciado no contexto dos trabalhos em curso sobre a aplicação do Regulamento (Euratom, CE) no. 2185/96. Outro ponto que deve ser salientado é que, num certo número de casos, e mais especialmente no que se refere às diferentes task forces, um volume significativo de trabalho é orien- tado mais para a recolha de informações do que para o tratamento dos casos. Assim, os dossiers que são criados são dossiers de recolha de informações, embora possam incluir pormenores de casos em que os Estados--membros estão a operar com o auxílio da UCLAF. 3. 18. Em relação ao ponto específico da manipulação dos dossiers, deve ser realçado que tal pressupõe uma acção por parte de um funcionário que poderia acarretar uma medida disciplinar estando, evidentemente, relacio- nado com a questão dos procedimentos de segurança. Além disso, os arquivos centrais da UCLAF foram remo- delados por forma a permitir que os dossiers fossem reconstituídos com base em documentos entrados e saí- dos registados enquanto apoio aos dossiers de inquérito. Contudo, a UCLAF está a examinar os seus procedimen- tos internos de segurança relativamente a este ponto. Cooperação com os Estados-membros Limitações impostas aos serviços da Comissão É um facto que o Regulamento (Euratom, 3. 20 e 3. 21. CE) no. 2185/96 prevê que os inspectores da UCLAF sejam obrigados a respeitar as regras processuais previstas pela legislação de cada Estado-membro em que realizam controlos, concordando a Comissão com o Tribunal que inspectores da tal apresenta dificuldades para os UCLAF. Contudo, deve ser salientado que o regulamento exige que a Comissão só tome em conta os procedimentos nacionais para a elaboração dos relatórios de controlo. Na prática, tal significa que consoante a natureza da exigência processual, a Comissão pode aplicá-la [em circunstâncias obrigatórias (como em relação ao procedi- mento contraditório)] ou não (como no caso de processos pouco significativos que não vêm minar a validade do relatório). Durante as negociações sobre este texto, a Comissão insistiu nesta redacção precisamente pelos motivos invocados pelo Tribunal. De qualquer forma, quando um controlo conjunto é efectuado, os inspectores da Comissão podem beneficiar da competência dos agentes do Estado-membro que os acompanha. Com efeito, estes são obrigados a fornecer o apoio necessário para que o controlo se desenrole de forma adequada. 3. 22. O vademecum fornece aos investigadores um guia de aplicação do regulamento em conformidade com o compromisso assumido pela Comissão no Conselho aquando da adopção do regulamento. 3. 23. O Tribunal salienta que o regulamento só foi aplicado em cinco ocasiões por ocasião da realização de auditorias. A Comissão deseja realçar um certo número de elementos importantes resultantes da necessidade de instaurar certas disposições práticas durante o primeiro ano de operação, nomeadamente: — criação do vademecum — criação dos procedimentos da Comissão para autori- zar as investigações da UCLAF — formação interna dos investigadores da UCLAF — uma série de contactos com certas administrações nacionais para lançar as primeiras missões de controlo nas melhores condições possíveis. Este trabalho era necessário para permitir que as acções ao abrigo das disposições do regulamento fossem inicia- das no âmbito de um quadro claro e sólido. Deve ser realçado que desde a visita da equipa de auditoria do Tribunal o número de casos de aplicação do regulamento duplicou. É evidente que, em virtude da novidade do regulamento, dos seus efeitos jurídicos e do seu contexto operacional, a UCLAF está apenas no início de um processo de concretização da sua utilização. Deve ser salientado que a Comissão apresentará, no final de 1998, um relatório ao Conselho sobre a sua experiência com o regulamento. O vademecum será objecto de uma análise contínua. Tratamento dos pedidos apresentados 3. 26 e 3. 27. A Comissão desejaria salientar que as dificuldades resultantes da organização dos diferentes serviços dos Estados-membros e nomeadamente da falta, em certos casos, de um serviço com uma visão do que está a acontecer num dado Estado-membro, tem colocado problemas práticos na cooperação do tratamento de casos concretos. Um Estado-membro descentralizou as suas actividades de combate à fraude de tal forma que a UCLAF não tem qualquer ponto central de referência. Outros, contudo, criaram serviços centrais paralelamente à UCLAF. Além disso, sempre que surge um problema 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/39 jurídico específico no tratamento de um caso concreto, tal facto não pode ser legitimamente associado aos pro- blemas na estrutura global do papel e das relações operacionais da UCLAF com os Estados-membros. que é o caso mencionado pelo Tribunal em relação à existência ou não existência de fraude, a questão dizia respeito à interpretação de disposições jurídicas comple- xas que exigiram análises exaustivas por parte de diferen- tes serviços da Comissão. A Comissão deseja salientar que, dos três casos citados pelo Tribunal no ponto 3. 26 em que os Estados-membros não executaram os procedimentos exigidos pela UCLAF, um conduziu a uma acção de cobrança substancial por parte do Estado-membro em questão, em Maio de 1997. Os outros dois casos ainda estão pendentes nas autori- dade judiciais competentes. Nos dois casos referidos pelo Tribunal em que um pedido não foi apresentado ou que sofreu atrasos, ambos os casos foram objecto de acompa- nhamento, encontrando-se nas mãos das autoridades judiciais competentes. No caso que envolvia o levanta- mento da imunidade de três funcionários, registaram-se dificuldades nos pedidos inicias que originaram uma troca de correspondência prolongada antes de o assunto se encontrar eventualmente resolvido. No tocante ao ponto 3. 27 a Comissão formula as seguin- tes observações. No entendimento da Comissão, o caso que originou a observação sobre a falta de consulta e de informação, era um caso em que, em virtude de ter sido dado início a processo judicial num Estado-membro não era possível, por motivos de protecção do segredo de justiça, fornecer informações pormenorizadas a outros Estados-membros. Assim que este factor deixou de ser aplicado, as adminis- trações competentes foram informadas. No caso específi- co que envolvia a não comunicação de informações, a UCLAF tinha recebido informações que não implicavam directamente operadores no Estado-membro em que a busca foi realizada. Não foi possível à UCLAF estabelecer uma relação entre a informação e a actuação do Estado- -membro a tempo de esta ser fornecida às autoridades competentes antes da actuação. A Comissão desejaria salientar que os três casos, em que se baseia a observação do Tribunal segundo a qual as investigações parecem ter sido abandonados sem razão, foram todos prosseguidos. Num caso, que também é o caso citado pelo Tribunal como tendo sido conservado pela UCLAF durante um longo período sem que fosse tomada qualquer acção concreta, dificuldades substan- ciais na organização da missão de inquérito a um país terceiro impediram uma conclusão rápida. Neste caso específico, os Estados-membros em causa necessitaram de cerca de nove meses para recolhem os documentos neces- sários para a realização do inquérito. No entanto, o caso progrediu desde então na sequência de uma visita con- junta UCLAF/Estado-membro a um país terceiro, tendo sido identificada uma fraude substancial. Os outros dois casos são novamente citados pelo Tribunal, nas suas observações no ponto 3. 27, como tendo sido objecto de falta de informação (cartas, relatórios de missão). Num, os resultados foram formalmente comunicados à adminis- tração em questão, em Novembro de 1997. No outro, Sistemas de informação e de «intelligence» Base de dados 3. 28 e 3. 29. É um facto, tal como salientado pelo Tribunal, que o número de utilizadores da base de dados IRENE é muito limitado. Contudo, deve ser tido em conta que a actual versão de IRENE (que deve ser substituída este ano) é um sistema que foi desenvolvido nos anos 70 que requer conhecimentos de uma linguagem informática específica (actualmente desactualizada) para o accionar. Por conseguinte, a sua utilização na UCLAF tem sido restringida a um número relativamente reduzido de operadores qualificados. Contudo, não obstante este facto, o número de utilizadores não constitui uma indica- ção suficientemente precisa da utilização do sistema. Outros critérios que têm de ser tomados em consideração são a frequência da utilização e o tempo de consulta. De acordo com as estatísticas do Centro de Cálculo no Luxemburgo em que IRENE está instalada, esta é uma das bases de dados mais importantes em termos de dimensão e de utilização. Tal acontece porque os utiliza- dores, embora sejam em número relativamente reduzido, utilizam o sistema de forma regular e substancial. 3. 30. Tal como atrás mencionado, a Comissão está a proceder à substituição da estrutura informática obsoleta que foi concebida tendo em mente o papel inicial da UCLAF. Os melhoramentos na base de dados pré- -IRENE, que já evoluiu de forma considerável desde o seu lançamento quando funcionou na mesma base que IRENE e sofreu da utilização da mesma linguagem de programação específica, fazem parte do processo de modernização e adaptação à nova situação. Prevê que a situação melhore dentro em breve com a integração de IRENE e pré-IRENE na versão IRENE que irá ser instaurada em 1998. O projecto «Sistema de informação integrado UCLAF (SIIU)» foi um projecto financiado pelo CCI no contexto do seu apoio institucional. O projecto enquanto tal não foi abandonado. Os seus resultados foram utilizados como base para dois outros projectos SURCOM e IIMS (Integrated Intelligence and Management System) que ainda estão em curso. O APSO (Antifraud Policy Support Office) foi uma proposta do CCI sobre a organização interna do seu trabalho de apoio para a UCLAF. Na prática, o CCI optou por um acordo inter-serviços apoiado pelos pro- gramas de trabalho anuais acordados entre a UCLAF e o CCI. Neste contexto, o CCI deu um apoio precioso à UCLAF no desenvolvimento de instrumentos e sistemas. Assim que a nova base de dados IRENE tiver sido instalada com êxito, e no contexto da actual reorganiza- ção da UCLAF, prevê-se consagrar mais recursos ao C 230/40 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 trabalho da «intelligence» baseado na análise de dados a partir das próprias bases de dados da Comissão. Deve ser salientado que uma parte importante do trabalho de «intelligence» da UCLAF é realizado nas unidades opera- cionais, nomeadamente, como parte da operação das diferentes task forces. dos na base de dados pré-IRENE tal como na base de dados CORE do tesoureiro da Comissão que é acessível à UCLAF. Todos os casos de despesas directas são enume- rados no sistema pré-IRENE e na nova aplicação IRENE que irá abranger especificamente o domínio em questão. 3. 31. A Comissão aceita que se registaram problemas muito consideráveis no desenvolvimento de sistemas e de bases de dados de comunicação. Todavia, deseja realçar que não é a única que experimentou tais problemas. No contexto da substituição dos sistemas obsoletos e inade- quados pelo tipo de sistema complexo de informação e de gestão que o próprio Tribunal está a solicitar, não se pode subestimar a possibilidade de ocorrência de proble- mas. Crê que o novo sistema IRENE irá fornecer uma base sólida para uma gestão fiável e eficaz dos casos tanto comunicados pelos Estados-membros como objecto de investigação pela UCLAF. 3. 32. O risco de a UCLAF e de os Estados-membros poderem efectuar inquéritos sobre o mesmo caso, sem que cada um tenha conhecimento dos mesmos, existe mas é reduzido. Os Estados-membros têm, evidentemente, a obrigação de informar a Comissão quando detectam casos de fraude ou de irregularidades. A UCLAF concen- tra-se nos casos transnacionais importantes e os Estados- -membros são informados deste trabalho através do tra- balho das diferentes task forces e por uma comunicação ad hoc para informação. Além disso, a grande maioria dos inquéritos da UCLAF (com excepção dos realizados no domínio das despesas indirectas) é realizada em parce- ria com as autoridades dos Estados-membros. O novo sistema IRENE inclui uma característica que irá correla- cionar possíveis casos de sobreposição. 3. 33. É incontestável que a UCLAF pode e fornece um valor acrescentado substancial no trabalho de «intelli- gence», sendo esta a área que irá receber a maior atenção. No entanto, a Comissão também tem que exer- cer as suas funções formais de controlo e inspecção ao abrigo da legislação comunitária. Além disso, muito da sua «intelligence» provém de relações estabelecidas na sequência da sua própria actividade operacional. Em relação à Europol, foram estabelecidos contactos. Con- tudo, esta é uma questão complexa uma vez que abrange uma ampla variedade de domínios (desde assuntos adua- neiros até às despesas agrícolas, etc. ) e questões de princípio relacionados com as bases legais. Actualmente, a UCLAF está a debater o estabelecimento de um proto- colo com a Europol tal como previsto no plano de acção do Conselho para combater o crime organizado, como primeira medida para aumentar a cooperação [tal como previsto no programa trabalho anual da Comissão de combate à fraude, COM(97) 199, ponto 1. 9]. A instala- ção de um sistema de informação irá exigir, evidente- mente, certas alterações no quadro jurídico actual. 3. 34. Os montantes que devem ser ou que foram recuperados nos casos de despesas directas são enumera- 3. 36. O sistema de detecção precoce (SDP) foi criado muito rapidamente por forma a responder a situações de crise. Por conseguinte, tiveram de ser feitos certos com- promissos. No que se refere à sua completa informatiza- ção, deve ser salientado que o SDP não substitui os procedimentos de trânsito actuais e que a deficiência de base no sistema de trânsito exige uma informatização total que está a ser objecto de um projecto conduzido pela Comissão com os Estados-membros sob a responsa- bilidade da DG XXI. Estão a ser gradualmente introduzidos, na medida do possível, melhoramentos no SDP e, em especial, a intro- dução de uma função de resposta. Em relação aos pedidos de informação, a UCLAF solicita sempre aos Estados-membros informações com um objectivo específi- co, tendo como prática informar os serviços nacionais dos resultados dos seus trabalhos. Contudo, irá considerar abordar este ponto com as autoridades nacionais no contexto do comité de assistên- cia mútua previsto no Regulamento (CEE) no. 1468/81 do Conselho. 4. ACOMPANHAMENTO FINANCEIRO E RECUPERAÇÃO Informações gerais A Comissão partilha o ponto de vista do 4. 1 a 4. 4. Tribunal sobre a importância de dispor informações precisas respeitantes às acções de recuperação efectuadas pelos Estados-membros. A nova base de dados integrada IRENE, que deverá estar operacional em meados de 1998, irá auxiliar a Comissão a controlar a situação da recuperação global bem como a controlar um número muito significativo de casos de recursos próprios tradicio- nais. Além disso, no que se refere aos casos de recursos próprios tradicionais de fraudes ou irregularidades, esta base de dados irá receber as informações mais recentes dos Estados-membros, incluindo actualizações, através de uma rede electrónica. No que se refere à nota de pé- -de-página número 24 deve ser realçado que a Comissão prevê no seu programa de trabalho de combate à fraude para 1997/1998 a introdução de sanções administrativas no domínio das despesas directas. Além disso, está a ser estudada a possibilidade de fazer com que certos contra- 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/41 tos de natureza de serviço público se tenham que basear no direito comunitário público e tenham de estar confor- mes com o disposto no artigo 192o. do Tratado, por forma a possibilitar que as decisões da recuperação sejam directamente executadas pela Comissão. 1994 ainda estavam por recuperar, relativamente a cerca de 30 % as ordens de cobrança foram contestadas e objecto de recurso ou os Estados-membros solicitaram que a Comissão aceitasse que os montantes deixassem de ser recuperáveis. 4. 5. A ausência de uma visão exacta da situação no que se refere à recuperação dos recursos próprios tradi- cionais resultante dos casos assinalados de fraude ou irregularidades surgiu, porque até meados de 1996, os Estados-membros não eram obrigados a seguir um for- mato específico aquando da apresentação dos relatórios. A partir da entrada em vigor, em 14 de Julho de 1996, do Regulamento (Euratom, CE) no. 1355/96 que altera o Regulamento (CEE, Euratom) no. 1552/89, as obrigações de comunicação dos Estados-membros são claramente definidas. A introdução da nova base de dados integrada IRENE deveria permitir que a Comissão obtivesse uma visão global da situação de recuperação, baseada nos dados fornecidos pelos Estados-membros. Recursos próprios tradicionais 4. 7 a 4. 9. Até Julho de 1996, os Estados-membros não eram formalmente obrigados a comunicar à Comissão a situação de recuperação nos casos assinalados nos termos do Regulamento (CEE, Euratom) no. 1552/89. Uma vez que o Regulamento (Euratom, CE) no. 1355/96 entrou em vigor e com base no novo sistema informatizado para as comunicações (OWNRES), a Comissão está em muito melhores condições para controlar a recuperação. Os primeiros resultados desta transparência melhorada serão apresentados no relatório anual de 1997. Contudo, será necessário um tempo considerável para recolher também todas as informações necessárias sobre os casos comuni- cados antes de Julho de 1996. 4. 8. As actividades de controlo da Comissão não podem comportar um exame constante de todos os casos de recuperação. Em substituição, procede a uma revisão da situação global no que se refere à recuperação. Além disso, a Comissão controla individualmente, até se encon- trarem encerrados, um número de casos significativos identificados por uma análise de risco. A Autoridade Orçamental é regularmente informada dos resultados destas acções de controlo. A Comissão considera que a maioria dos Estados-membros actualiza, agora, regular- mente os seus relatórios sobre casos de fraude, embora alguns ainda continuem a deparar-se com problemas técnicos. A Comissão continua a seguir a situação de perto. A Comissão irá incluir sistematicamente nas próximas decisões, no contexto do «procedimento de apuramento de contas», todos os montantes relativamente aos quais a recuperação não é eminente. Sempre que o Estado- -membro não fornecer provas suficientes que excluam qualquer irregularidade ou negligência da sua parte, a Comissão não deixará de imputar os montantes aos Estados-membros nos termos do artigo 8o. do Regula- mento (CEE) no. 729/70 do Conselho, sem esperar neces- sariamente pelo resultado final dos processos pendentes no Tribunal. Melhoramentos na regulamentação no sector agrícola 4. 14. A Comissão está preocupada pela falta de comu- nicações por parte dos Estados-membros, pretendendo rever o desenrolar da operação durante 1998. Fundos Estruturais 4. 19. A Comissão compromete-se a fornecer mais informações nas notas explicativas dos compromissos extra-patrimoniais respeitantes aos créditos potenciais no seguimento da detecção de fraudes e irregularidades nos Fundos Estruturais. 4. 20. Os Estados-membros são obrigados a comunicar todos os casos de irregularidades nos Fundos Estruturais. A UCLAF controla as comunicações e examina em espe- cial os casos que foram levados ao seu conhecimento por outras vias, por forma a assegurar que estes foram incluídos nas comunicações formais. Foram estabelecidas pela UCLAF tipologias, que foram comunicadas às auto- ridades nacionais competentes tanto directamente numa base bilateral como em reuniões com o comité consultivo (CoCoLaf) e em seminários apoiados pela UCLAF. Deve ser salientado que os 1 000 casos recebidos 4. 21. da Região da Campânia, no final de 1996, foram devol- vidos à Representação Permanente da Itália uma vez que a comunicação formal dos casos incumbe aos Estados- -membros e não às regiões ao abrigo da regulamentação relevante. FEOGA, secção «Garantia» 5. FIABILIDADE DAS INFORMAÇÕES DOS RELATÓRIOS ANUAIS RELATIVOS À LUTA CONTRA A FRAUDE 4. 10 e 4. 11. A Comissão prossegue os seus esforços para clarificar a situação da recuperação especialmente em casos antigos, ou seja, casos assinalados antes de 1994. Embora seja um facto que, no final de 1997, 65 % dos montantes envolvidos em casos comunicados antes de Fiabilidade dos dados 5. 4 a 5. 6. No que se refere à prática de incluir uma estimativa relativamente ao segundo semestre, tal revelou- C 230/42 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 -se necessário porque as disposições do Regulamento (CEE, Euratom) no. 1552/89 não permitiam que a Comis- são obtivesse os valores relativos ao segundo semestre em tempo útil para os incorporar no relatório anual. Tal como salientado correctamente pelo Tribunal já não deveria ser necessário proceder a estimativas no futuro na sequência da alteração em 1996 das disposições relativas à comunicação dos casos. Deve ser realçado que foi precisamente com este objectivo que a Comissão propôs a alteração do Regulamento (CEE, Euratom) no. 1552/ /89. 5. 7. A Comissão crê que os valores relativos às perdas para os recursos comunitários resultantes do elemento IVA de certas fraudes relacionados com cigarros têm de ser salientados. Com efeito, a Comissão dedica grande importância ao facto de obter uma visão tão precisa quanto possível da situação, sabendo-se que, no passado, as estimativas que apenas se baseavam nas comunicações formais dos Estados-membros eram subestimativas da situação real. Aceita que os montantes em questão não podem ser directamente comparados com as comunica- ções sobre os recursos próprios tradicionais dos Estados- -membros, dada a natureza diferente dos rendimentos implicados. Irá adoptar medidas para que futuros relató- rios indiquem claramente, em notas de pé-de-página apensas aos quadros do relatório, a origem e a natureza desses valores, que nos anos anteriores foram explicados no texto do relatório. 5. 9. A Comissão irá indicar claramente o facto de os valores relativos às irregularidades nos casos detectados pela Comissão serem estimativas nos relatórios futuros mesmo se tal devesse ser evidentemente compreendido a partir da natureza do trabalho de investigação. A Comis- são está vigilante quanto à possibilidade de uma dupla contabilidade de certos casos e aguarda que o próximo sistema IRENE irá dar as garantias necessárias de que os casos são apenas contabilizados uma só vez. O sistema deverá também facilitar a actualização dos casos. Não tem sido a prática apresentar em pormenor a fonte dos casos que estão a ser objecto de investigação pela Comis- são. 5. 10. A Comissão explicou, no relatório anual de 1996, que se está a concentrar em casos transnacionais complexos e em redes criminais importantes que operam em muitos Estados-membros. Pretende, por conseguinte, tratar como um só caso aqueles que considera terem uma ligação comum nos Estados-membros. Assim, a Comissão dispõe de uma perspectiva global que não é necessaria- mente a mesma que cada Estado-membro individual- mente pode ter. Em relação aos casos assinalados pelo Tribunal, os casos actualmente apresentados sem indica- ção da fonte de informação serão sujeitos a uma análise interna. 5. 11. A Comissão é da opinião de que os valores exactos respeitantes a recuperações/economias reais pro- venientes do trabalho de «intelligence» e de investigação das diferentes task forces é de difícil quantificação, estando a examinar meios para clarificar quais são as vantagens deste trabalho sem comprometer actividades operacionais em curso. 6. CORRUPÇÃO E INFRACÇÕES DISCIPLINARES Luta contra a corrupção 6. 2. A Comissão deseja remeter novamente para a sua comunicação de 18 de Novembro de 1997 em que expôs claramente a sua política em relação ao trabalho de luta contra a corrupção na instituição. Atribuição de responsabilidades 6. 3. A comunicação da Comissão de 18 de Novembro de 1997 também clarifica as responsabilidades da UCLAF em relação aos casos de corrupção. Inexistência de linhas directrizes claras no domínio dos inquéritos administrativos 6. 5. A comunicação da Comissão de 18 de Novembro de 1997 serve de base para a normalização dos procedi- mentos. As questões levantadas pelo Tribunal em relação aos poderes da UCLAF serão tratadas na decisão formal a adoptar pela Comissão sobre os poderes da UCLAF. Em relação à notificação das autoridades judiciais tem sido prática corrente na UCLAF notificar as autoridades assim que é estabelecido que existem motivos para o fazer. Contudo, tem de ser considerado que o objectivo das investigações da UCLAF é determinar factos a partir dos quais as autoridades competentes podem, seguida- mente, pronunciar-se em decisões judiciais. 6. 6 e 6. 7. A Comissão está consciente da necessidade de garantir a protecção dos direitos das pessoas e o respeito das legislações no que refere às investigações. Contudo, quer salientar que a UCLAF não dispõe nem de poderes policiais ou judiciais e que as suas investigações de casos de suspeição de corrupção ou de fraude na instituição são necessariamente inquéritos administrativos concebidos para determinar os factos. Se os resultados indiciarem a prática de crimes, o dossier é transmitido às autoridades judiciais nacionais compe- tentes que, então, têm de decidir se os crimes foram praticados. Neste e noutros casos, os resultados da inves- tigação podem dar lugar a uma decisão da Comissão de dar início a procedimentos disciplinares. No entanto, esta questão tem sido objecto de séria atenção nas suas reflexões sobre a decisão formal relativa aos poderes da UCLAF. 22. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 230/43 Aplicação de uma política de «tolerância zero» 6. 8 e 6. 9. A posição da Comissão é claramente exposta na sua comunicação de 18 de Novembro de 1997, bem como o seu compromisso de adoptar uma linha clara sobre os casos presumíveis de fraude interna e corrupção. Além disso, a Comissão apresentou recente- mente uma proposta (JO C 359 de 25. 11. 1997, p. 9) destinada a prever medidas disciplinares e o pagamento de compensações por parte dos gestores orçamentais. 6. 10. A comunicação da Comissão de 18 de Novem- bro de 1997 é clara em relação à questão da informação das autoridades de repressão. A Comissão concorda que os documentos comprovativos não têm necessariamente de lhe serem enviados, desde que um pedido para o levantamento da imunidade tenha sido claramente funda- mentado, não querendo, no entanto, deixar de salientar que, para poder levantar a imunidade, a Comissão tem de receber um pedido correctamente fundamentado a fim de poder adoptar uma decisão. Problemas detectados A comunicação da Comissão de 18 de Novem- 6. 11. bro de 1997 clarifica a política da Comissão. Deve ser salientado que, na prática, é habitualmente extremamente difícil obter provas de corrupção sendo, por conseguinte, normalmente a polícia ou as autoridades judiciais que têm os poderes necessários para o fazer, que obtêm tais provas assim que são alertados para a existência de um caso. 6. 12. A Comissão remete uma vez mais para o recente acórdão do Tribunal de Primeira Instância no caso Tzoa- nos contra Comissão (ver comentários relacionados com o ponto 2. 34), no qual o Tribunal forneceu uma visão clara dos direitos da Comissão na realização de inquéri- tos administrativos prévios à adopção de medidas disci- plinares. 6. 13. A Comissão pretende, no limite dos recursos disponíveis na UCLAF, reforçar a unidade que trata das questões anticorrupção, através da criação de um sector específico responsável por tais casos numa unidade exis- tente. Nesta fase, os recursos para uma unidade separada ainda não estão disponíveis. 7. CONCLUSÃO actual, apenas passou realmente a existir numa forma totalmente operacional a partir dos finais de 1995. Além disso, é preciso um certo tempo para que as novas acções sejam executadas plenamente e para que estas dêem resultados. 7. 2. A Comissão aceita que tem que continuar a trabalhar para melhorar a recuperação que é uma missão complexa e difícil envolvendo muitos actores diferentes. A não diferenciação entre recuperações devidas ao traba- lho da UCLAF em comparação com as devidas às admi- nistrações nacionais justifica-se, regra geral, pela natureza da cooperação entre a Comissão e os Estados-membros. Assim, a maioria dos casos tratados pela UCLAF são o resultado de um trabalho de cooperação com as autorida- des nacionais. Os resultados finais em termos de recupe- ração não devem, por conseguinte, ser unicamente atri- buídos à Comissão (UCLAF). No domínio das despesas directas, contudo, a situação é algo diferente estando neste caso a informação sobre as cooperações contida na base de dados pré-IRENE man- tida pela UCLAF. 7. 3. A Comissão está a pôr em prática um sistema de gestão integrado a que atribuiu elevada prioridade. Prevê que a entrada em funcionamento desta nova versão de IRENE em 1998 irá proporcionar os meios adequados para garantir um controlo rigoroso e um controlo cru- zado dos casos formalmente comunicados pelos Estados- -membros e daqueles em que a própria UCLAF está a trabalhar. A Comissão considera como altamente prioritário 7. 4. que os Estados-membros ratifiquem as convenções e os protocolos tão rapidamente quanto possível. 7. 5. A Comissão partilha o ponto de vista expresso pelo Tribunal sobre o problema que pode surgir da existência de várias agências e organizações nos Estados- -membros responsáveis pela acção na luta contra a fraude. Manifesta o seu agrado por verificar que a tendência geral é para a criação de organismos centrais com amplas responsabilidades e uma visão global ade- quada das actividades em cada Estado-membro em rela- ção aos interesses da União Europeia tal como é o caso na França, na Itália, na Dinamarca, em Portugal e na Suécia. Além disso, a UCLAF está a estabelecer acordos de cooperação específicos com diferentes agências para garantir uma cooperação tão ampla quanto possível. A Comissão continua a trabalhar sobre o estudo Corpus Juris por forma a examinar novas opções para iniciativas legislativas na área da aplicação. A Comissão aprecia o reconhecimento dos esfor- 7. 1. ços que tem desenvolvido na luta contra a fraude. Muitos aspectos da sua estratégia global ainda estão a ser postos em prática uma vez que a UCLAF, na sua estrutura 7. 7. Em conformidade com o seu programa de traba- lho de combate à fraude para 1998/1999 [COM(98) 278 final], a Comissão está a estudar a possibilidade de C 230/44 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 98 estabelecer acordos adequados com outras instituições e de autorizar a UCLAF a fornecer conselhos técnicos sobre investigações de combate contra a fraude. A Comissão no seu relatório ao Anexo I — Ponto 6. grupo de reflexão sobre a conferência intergovernamental também propôs a alteração do Tratado em relação à inclusão de uma base legal específica para medidas desti- nadas a combater a fraude. O novo texto do artigo 280o. do Tratado é também resultado desta iniciativa da Comissão. A Comissão deseja igualmente realçar a con- tradição que existe entre o facto de o Conselho poder decidir, enquanto autoridade orçamental, sobre o orça- mento por maioria qualificada e apenas poder adoptar medidas para controlar as despesas e lutar contra a fraude por maioria absoluta. Anexo I — Ponto 18. Deve ser salientado que o Regulamento (Euratom, CE) no. 2185/96 prevê que os poderes de controlo especialmente atribuídos à Comissão vêm acrescentar-se aos poderes sectoriais de controlo já existentes antes da adopção do regulamento