title: Speciaal verslag Nr. 8/98 over de diensten van de Commissie die specifiek zijn betrokken bij de fraudebestrijding, met name de "Unité de coordination de la lutte antifraude" (UCLAF), vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

eurovoc_concepts:
EU body
EU policy
cooperation policy
fraud

text: 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/1 I (Mededelingen) REKENKAMER SPECIAAL VERSLAG Nr. 8/98 over de diensten van de Commissie die specifiek zijn betrokken bij de fraudebestrijding, met name de „Unité de coordination de la lutte antifraude” (UCLAF), vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 230/01) INHOUD Paragraaf Bladzijde 1. INLEIDING. 1. 1 — 1. 12 Controlebereik. 1. 1 Voornaamste opmerkingen. 1. 2 — 1. 12 2. DE ORGANISATIE VAN DE FRAUDEBESTRIJDING DOOR DE COMMISSIE. 2. 1 — 2. 34 De strategie van de Commissie bij de fraudebestrijding. 2. 1 — 2. 12 Fraudepreventie. 2. 13 — 2. 19 De verdeling van verantwoordelijkheden: het mandaat van de UCLAF. 2. 20 — 2. 25 Veiligheidsmaatregelen. 2. 26 — 2. 32 Interne administratieve onderzoeken. 2. 33 — 2. 34 3. ORGANISATIE VAN DE UCLAF. 3. 1 — 3. 37 Structuur. 3. 1 — 3. 18 Samenwerking met de lidstaten. 3. 19 — 3. 27 Informatie- en inlichtingensystemen. 3. 28 — 3. 37 4. FINANCIËLE FOLLOW-UP EN TERUGVORDERING. 4. 1 — 4. 21 Algemeen overzicht. 4. 1 — 4. 5 Traditionele eigen middelen. 4. 6 — 4. 9 EOGFL-Garantie. 4. 10 — 4. 11 Verbeteringen van de wetgeving op landbouwgebied. 4. 12 — 4. 14 Structuurfondsen. 4. 15 — 4. 21 2 2 2 3 3 5 6 7 7 8 8 11 13 15 15 15 16 16 17 C 230/2 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 Paragraaf Bladzijde 5. BETROUWBAARHEID VAN DE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG OVER DE FRAUDEBESTRIJDING. 5. 1 — 5. 11 Overgelegde gegevens. 5. 1 — 5. 3 Betrouwbaarheid van de gegevens. 5. 4 — 5. 11 6. CORRUPTIE EN DISCIPLINAIRE VERGRIJPEN. 6. 1 — 6. 13 Corruptiebestrijding. 6. 1 — 6. 2 Toewijzing van verantwoordelijkheden. 6. 3 — 6. 4 Gebrek aan duidelijke richtlijnen voor administratieve onderzoeken. 6. 5 — 6. 7 Toepassing van een „zero tolerance”-beleid. 6. 8 — 6. 10 Vastgestelde problemen. 6. 11 — 6. 13 7. CONCLUSIE. 7. 1 — 7. 7 BIJLAGEN I — IV. Antwoorden van de Commissie. 18 18 18 20 20 20 20 21 21 22 24 34 1. INLEIDING Controlebereik 1. 1. Begin 1997 besloot de Kamer een controle te verrichten bij de diensten van de Commissie die verant- woordelijk zijn inzake de fraudebestrijding, vooral de „Unité de coordination de la lutte antifraude” (UCLAF). Tot op heden bestond de controle uit een evaluatie van de maatregelen die zijn genomen ter invoering van pas- sende juridische, organisatorische en administratieve rege- lingen voor een succesvolle uitvoering van de taak van de UCLAF, uit een beoordeling van de doeltreffendheid van de UCLAF op basis van een onderzoek van al zijn eenheden, onderzoeken in het Verenigd Koninkrijk en in Nederland (1), en een globaal onderzoek van de verant- woordelijkheden inzake fraudebestrijding van de Veilig- heidsdienst, DG XIX en DG XX. Voornaamste opmerkingen Binnen de Commissie werd een structuur voor 1. 3. fraudebestrijding opgezet (zie de paragrafen 2. 20-2. 23), maar de organisatorische regelingen, waaronder ook die in verband met de lidstaten, zijn niet altijd duidelijk en vaak ingewikkeld en log (zie paragraaf 2. 34, tabel 1 alsook de paragrafen 3. 21-3. 23, 3. 35 en 3. 36). Bovendien worden de maatregelen en procedures inzake beveiliging dikwijls niet correct toegepast (zie de paragrafen 2. 28- 2. 32). 1. 4. De UCLAF kreeg meer taken, meer bevoegdheden en meer personeel toegewezen. Ongeveer 50 % van het personeel is in tijdelijke dienst, waardoor een gebrek aan continuïteit in de organisatie ontstaat (zie de paragrafen 3. 2-3. 4). De databases van de UCLAF waren niet geheel 1. 5. operationeel of doeltreffend (zie de paragrafen 3. 29- 3. 33). De databases werden zelden gebruikt en de in drie of vier operationele UCLAF-eenheden bewaarde informa- tie was niet aangesloten op de database Pre-IRENE (zie de paragrafen 3. 8-3. 10). 1. 2. De Commissie heeft zich vooral sinds 1990 grote inspanningen getroost in haar strijd tegen fraude. Dit heeft geleid tot een beter juridisch en administratief kader op dit gebied (zie de paragrafen 2. 4-2. 6). De in het kader van de derde pijler gesloten overeenkomsten en protocol- len zijn echter nog steeds niet geratificeerd (zie para- graaf 2. 11). 1. 6. De beheersinformatie was ontoereikend voor een doeltreffend beheer van het grote aantal gevallen dat de UCLAF moet behandelen (zie de paragrafen 3. 10-3. 12). Ook het ontbreken van vaste methodes voor documenta- tie- en dossierbeheer wordt als een ernstige tekortkoming beschouwd (zie de paragrafen 3. 13-3. 18). (1) Overeenkomstig het wettelijk en administratief kader beho- ren de acties ter bestrijding van fraude waardoor de financië- le belangen van de Gemeenschap worden geschaad in eerste instantie tot de verantwoordelijkheid van de lidstaten (zie hoofdstuk 2). Om die reden werd besloten in dat deel ook controles op nationaal niveau te behandelen. 1. 7. De samenwerking tussen de lidstaten en de Com- missie wordt gehinderd door de wijze waarop de voor- rechten en immuniteiten van het personeel van de Euro- pese Unie worden toegepast (zie de paragrafen 3. 24- 3. 26). Bovendien kreeg de UCLAF bij haar inspecties op het grondgebied van de lidstaten te kampen met ernstige 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/3 beperkingen in verband met de nationale wetgeving (zie de paragrafen 3. 20-3. 23). 1. 8. De terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen wordt belemmerd doordat de informatie over de teruggevorderde bedragen onvolledig wordt geregi- streerd (zie de paragrafen 4. 3-4. 5). Voorts houden de lidstaten zich niet strikt aan hun verplichting alle infor- matie terzake aan de Commissie door te geven (zie de paragrafen 4. 6, 4. 7, 4. 11, 4. 19 en 4. 20). 1. 9. Opgemerkt zij dat voor het EOGFL-Garantie voorschriften zijn vastgesteld ter opstelling van een zoge- heten „zwarte lijst”. Tot dusverre zijn de resultaten teleurstellend (zie de paragrafen 4. 12-4. 14). 1. 10. In de strijd tegen de fraude zijn er ook een aantal preventieve maatregelen genomen (zie de paragra- fen 2. 13-2. 15 en 2. 19). Maar de risicoanalyse die werd uitgevoerd door het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) kende grote vertragingen en van de onderzoeksterreinen die in de studie zouden worden opgenomen werd slechts een deel behandeld (zie de paragrafen 2. 16-2. 18). 1. 11. Sommige delen van de informatie over fraudege- vallen die wordt bekendgemaakt in het jaarverslag van de Commissie over de fraudebestrijding zijn onvolledig en dus misleidend (zie de paragrafen 5. 4-5. 11). 1. 12. De procedures en verantwoordelijkheden in ver- band met de bestrijding van interne corruptie en discipli- naire vergrijpen zijn onduidelijk en onvolledig (zie de paragrafen 6. 3 en 6. 11-6. 13). Met name zijn er geen duidelijke richtlijnen voor onderzoeken (zie de paragrafen 6. 5-6. 7) en is er geen duidelijk beleid (bijvoorbeeld een „zero tolerance”-beleid) (zie de paragrafen 6. 8 en 6. 9). Er bestaat teveel aarzeling om de immuniteit op te heffen van personeelsleden van de Europese Unie die worden verdacht van corruptie (zie paragraaf 6. 10). 2. DE ORGANISATIE VAN DE FRAUDEBESTRIJDING DOOR DE COMMISSIE De strategie van de Commissie bij de fraudebestrijding 2. 1. De organisatie van de fraudebestrijding binnen de Commissie en de op dit gebied beschikbaar gestelde middelen werden in meerdere fasen ontwikkeld. 2. 2. In een eerste fase vormde de Commissie in bepaalde DG’s (vooral VI, XX en XXI) administratieve eenheden die verantwoordelijk waren voor de fraudebe- strijding. In een tweede fase besloot de Commissie in 1987 (2) een centrale coördinatie-eenheid (Unité de coor- dination de la lutte antifraude — UCLAF) op te richten bij het Secretariaat-generaal en in de verschillende DG’s antifraudeteams op te zetten. Bij het begin van de tweede (2) COM(87) 572 def. fase beschikte de UCLAF over tien ambtenaren (waaron- der vijf van categorie A) onder het gezag van een direc- teur. Gepland werd dat er bij de operationele diensten en de UCLAF extra personeelsleden zouden worden aange- steld. ingeval de 2. 3. De derde fase is eind 1994 ingegaan en wordt gekenmerkt door een scherp onderscheid tussen de taak een gemeenschappelijk beleid te ontwikkelen en uit te voeren en de opdracht informatie te verzamelen, onder- zoeken te verrichten en corrigerende maatregelen te bevorderen financiële belangen van de Gemeenschap in gevaar zijn gebracht. De Commissie besloot de verantwoordelijkheden van de verschillende DG’s inzake fraudebestrijding over te dragen aan de UCLAF teneinde op dit terrein een verregaande centrali- satie te bereiken (3) (zie paragraaf 2. 5). Daarom werden aanzienlijke personele middelen en het grootste deel van de begrotingsbevoegdheid aan de UCLAF overgedragen (zie bijlage II voor financiële bijzonderheden). 2. 4. Gelijktijdig met deze ontwikkelingen werd de interne markt voltooid en trad het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) in werking. Daarom ontwierp de Commissie in 1994 een nieuwe fraudebestrijdingsstrategie die op vier hoofdlijnen berust: — aanwezigheid op het terrein; — nauwere samenwerking met de lidstaten; — verbetering van de communautaire wetgeving; — harmonisatie van de strafvorderingssystemen van de lidstaten (4). 2. 5. De Commissie stelt jaarlijks een werkprogramma op om haar strategie tegen fraude te bevorderen (5); dit programma is bindend, niet alleen voor de UCLAF, maar ook voor alle diensten die op dit gebied verantwoorde- lijkheden dragen (zie de paragrafen 2. 20-2. 24). In het werkprogramma 1997/1998 verklaart de Commissie dat zij beoogt „de aanwezigheid in het veld te versterken [en] het beleid van partnerschap met de nationale autoriteiten voort te zetten”. Als voornaamste doelstellingen worden aangegeven: — opsporing van onregelmatigheden, waarbij de Com- missie denkt de meeste waarde te kunnen toevoegen door zich te concentreren op grote transnationale gevallen; — terugvordering van de betrokken bedragen, waarbij de Commissie de follow-up wil versterken; (3) SEC(95) 249. Beklemtoond moet worden dat de UCLAF naast zijn onderzoeksactiviteiten nog andere verantwoorde- lijkheden heeft; zie paragraaf 2. 20. (4) COM(94) 92 def. (5) Het werkprogramma 1997/1998 van de Commissie betref- fende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de fraudebestrijding (COM(97) 199) bevat ook een korte evaluatie van de sinds 1994 bereikte resulta- ten. C 230/4 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 — preventie van fraude door verbetering van de syste- men en de wetgeving; — beklemtoning van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor een deugdelijk beheer van het stelsel van eigen middelen; — de eventuele oprichting van een Europees „rechtsge- bied voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie”, waarbinnen de strafrechtelijke sancties op delicten ten nadele van de communautaire begro- ting zijn geharmoniseerd; — voorbereiding van de uitbreiding door de ontwikke- ling van betrekkingen met de landen die kandidaat zijn voor toetreding. De Kamer heeft akte genomen van de mededeling van de Commissie van 18 november 1997 met de titel: „Verbete- ring van het optreden tegen onbekwaamheid, financiële onregelmatigheden, fraude en corruptie” [SEC(97) 2182/ 2]. Het eerste deel van de mededeling bevat een beschrij- ving van de huidige situatie bij de Commissie, waardoor de in dit verslag beschreven opvatting van de Kamer wordt bevestigd. In het tweede worden acties voorgesteld om de tekortkomingen in de bestaande situatie te verhel- pen. De Kamer juicht de inhoud van de mededeling toe, maar kan het effect van de daarin gedane voorstellen momenteel nog niet beoordelen. Een door de Raad vast- gesteld Actieplan (6) bevat gedetailleerde aanbevelingen die duidelijk maken in welke richting op dit terrein verder moet worden gewerkt. 2. 6. Het behoort duidelijk tot de verantwoordelijkheid van de Commissie om de aanwezigheid van de UCLAF op het terrein doeltreffender te maken. In hoofdstuk 3 van dit verslag worden enkele aspecten besproken van de wijze waarop de UCLAF haar taken uitvoert. Het initia- tief om de communautaire wetgeving te verbeteren berust bij de Commissie, hoewel voor betekenisvolle wijzigingen waarschijnlijk een optreden van de Raad en van het Parlement vereist zal zijn. De vorderingen bij dit aspect van de strategie van de Commissie vallen buiten het bestek van dit verslag. Met een nauwere samenwerking bij het onderzoek van fraude en onregelmatigheden en bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen zijn zowel de Commissie als de lidstaten gemoeid; enige actie is mogelijk door wetgeving in het kader van de eerste pijler van het Verdrag. De vorderingen bij de financiële follow-up en de terugvorderingsacties in de gevallen waarbij de UCLAF betrokken was, worden besproken in hoofdstuk 4 van dit verslag. Harmonisatie van de strafvorderingssystemen in de lidstaten veronder- stelt dat alle nationale regeringen actie ondernemen in het kader van de derde pijler van het Verdrag. Aangezien er geen communautair 2. 7. strafrecht bestaat, wordt de bestrijding van fraude (en corruptie) ten aanzien van de communautaire financiën behandeld in voorschriften die hetzij onder de eerste, hetzij onder de derde pijler van de Unie vallen. In artikel 209 A van het EG-Verdrag wordt de lidstaten de verplichting opgelegd, ter bestrijding van „communautaire” fraude dezelfde maatregelen te nemen als die welke zij treffen ter bestrij- ding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad. Deze verplichting valt ongetwijfeld onder de eerste pijler. 2. 8. Niettemin vergt de opsporing en vervolging van fraude strafrechtelijke verantwoordelijkheden en bevoegd- heden; voor de naleving van die verplichting werd het noodzakelijk geacht te werken met instrumenten van het klassieke volkenrecht, namelijk overeenkomsten, die als zodanig tot de derde pijler behoren. Met communautaire voorschriften kunnen geen strafrechtelijke sancties wor- den opgelegd. Maar een overtreding van de communau- taire normen, zowel opzettelijk (dus frauduleus) als door nalatigheid, wordt wel in het algemeen begrip onregelma- tigheid opgenomen. De wetgeving voorziet in administra- tieve sancties en in uitgebreide controle- en verificatiebe- voegdheden voor de Commissie met het oog op de opsporing van zulke onregelmatigheden. 2. 9. Hoewel er binnen de eerste pijler bepaalde regels inzake de fraudebestrijding bestaan, moet een definitie van fraude worden gezocht binnen de derde pijler: op 26 juli 1995 keurde de Raad een Akte goed tot vaststel- ling van een overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeen- schappen (7). Voor de toepassing van deze Overeenkomst wordt onder fraude waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad, ver- staan: a) wat de uitgaven betreft, elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk nalaten waarbij valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat middelen afkomstig van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen of van de door of voor de Europese Gemeenschappen beheerde begrotingen, wederrechte- lijk worden ontvangen of achtergehouden; met het- zelfde gevolg, in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden; deze middelen worden misbruikt door ze voor andere doelen aan te wenden dan die waarvoor zij oorspronkelijk zijn toegekend; b) wat de ontvangsten betreft, elke opzettelijke hande- ling of elk opzettelijk nalaten waarbij valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat de midde- len van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen of van de door of voor de Europese Gemeenschappen beheerde begrotingen wederrechte- lijk worden verminderd; met hetzelfde gevolg, in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt ach- tergehouden of van een rechtmatig verkregen voordeel misbruik wordt gemaakt. (6) PB C 251 van 15. 8. 1997. (7) PB C 316 van 27. 11. 1995. 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/5 2. 10. Opgemerkt zij dat in het Verdrag van Amster- dam artikel 209 A is uitgebreid met de eis dat de maatre- gelen die worden genomen ter bestrijding van fraude „. afschrikkend moeten werken en in de lidstaten een doeltreffende bescherming moeten bieden”. De nieuwe tekst van het artikel bepaalt nu bovendien dat de Raad „. na raadpleging van de Rekenkamer, de nodige maat- regelen [aanneemt] op het gebied van de preventie. van fraude. om in de lidstaten een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden. Deze maatregelen hebben geen betrekking op de toepassing van het natio- nale strafrecht en de nationale rechtsbedeling”. Dit zou de mogelijkheid kunnen bieden om ook op het gebied van de harmonisatie van de nationale strafrechtstelsels communautair op te treden, zonder afbreuk te doen aan de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten op dit gebied. De administratieve sancties zouden later kunnen worden vastgesteld. 2. 11. De acties binnen de derde pijler leidden tot twee overeenkomsten en twee protocollen die door de Raad in het tijdvak 1995-1997 werden goedgekeurd (een ervan is de in paragraaf 2. 9 vermelde overeenkomst). Deze instru- menten worden echter pas van kracht wanneer ze door de 15 lidstaten zijn geratificeerd; tot nu toe werden ze nog door geen enkele lidstaat bekrachtigd. Daardoor berusten de huidige regelingen voor gerechtelijke samen- werking nog steeds op internationale rechtsregels uit de jaren 50, toen Europa nog geen gemeenschappelijke instellingen of beleidslijnen had waarvoor een enkele begroting gold, toen handels- en kapitaalstromen een fractie van de huidige waren en toen de financiële crimi- naliteit een zaak was van individuen of bendes, en niet van georganiseerde internationale netwerken die naar buiten toe de schijn van wettigheid kunnen ophouden zoals tegenwoordig het geval is (8). 2. 12. Gesteld al dat alle nieuwe instrumenten op korte termijn worden geratificeerd, dan nog moet er een hele reeks maatregelen worden genomen om de rechtsgrond- slag van het antifraudebeleid te versterken. De disconti- nuïteit van de wettelijke procedures en de ongelijkheid van de verschillende strafrechtstelsels van de lidstaten, vooral inzake de aard en de zwaarte van de sancties, belemmeren een doeltreffende fraudebestrijding (9). Er is behoefte aan een radicaal antwoord op de — algemeen veroordeelde maar nog steeds getolereerde — absurditeit dat onze nationale grenzen wijd open staan voor misdadi- gers, maar gesloten blijven voor degenen die de misdaad (8) Zie „Fraud without Frontiers”, een studie over de internatio- nale fraude in de Europese Unie, in 1997 verricht door Deloitte & Touche European and International Fraud Group voor de Europese Commissie (Task force Samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, Eenheid Samenwerking op justitieel gebied). (9) Zie het eindverslag „Incompatibilités entre systèmes juridi- ques et mesures d’harmonisation” van het Seminar over de wettelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te Brussel in november 1993; Oak Tree Press, Dublin, 1994. moeten bestrijden, hoewel onze landen daardoor het risico lopen, vrijplaatsen voor de misdaad te worden (10). Fraudepreventie SEM 2000 2. 13. Samen met de lidstaten ondernam de Commissie een groots opgezette actie in drie fasen met de naam SEM 2000 („Sound and Efficient Management 2000„) om het beheer van de communautaire middelen doelmatiger te maken. In de eerste twee fasen moest de Commissie de kwaliteit van haar eigen financieel beheer verbeteren. De derde fase is erop gericht verbeteringen aan te brengen in het beheer van de communautaire middelen door de lidstaten. Het „fraudebestendig” maken van de wetgeving 2. 14. In dit verband nam de Commissie in 1996 interne maatregelen om de wetgeving en de besluiten met directe of indirecte financiële gevolgen fraudebestendig te maken (11). De ingewikkeldheid en ondoorzichtigheid van vele communautaire voorschriften maakt de begroting van de EU bijzonder kwetsbaar voor fraude. Aan de vereiste wijzigingen in de wetgeving zal lange tijd onafge- broken moeten worden gewerkt. Het waarschuwingssysteem op het gebied van de directe uitgaven 2. 15. In juli 1997 startte de Commissie een project met het oog op de invoering van een waarschuwingssys- teem in geval van administratieve fouten of fraude, begaan door organisaties of ondernemingen die recht- streekse financiering van de Commissie ontvangen (12). Het is nog te vroeg om de doeltreffendheid daarvan te evalueren. Het stellen van prioriteiten 2. 16. De UCLAF heeft een basis nodig om te bepalen welke gevallen voorrang moeten krijgen bij de toewijzing van de beperkte middelen voor het inspecteren van gevoe- lige gebieden en ondernemers en/of ontvangers met een hoog risico. Dit vergt weer criteria ter optimalisering van het gebruik van de verschillende gegevens waarover de eenheid beschikt. Op 8 december 1995 sloot de UCLAF een administratieve regeling met het Gemeenschappelijk (10) Zie „Corpus Juris (hierna te noemen het Corpus Juris) houdende strafrechtelijke bepalingen ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie”. Deze studie werd op verzoek van het Europees Parlement en onder auspiciën van het Directoraat-generaal Financiële Controle van de Commissie verricht door onderzoekers van de Euro- pese juristenvereniging voor de bescherming van de financië- le belangen van de Gemeenschap; Parijs 1997. (11) SEC(96) 1802/4 (Uitvoering van aanbeveling nr. 7 van SEM 2000, fase II). (12) SEC(97) 1562. C 230/6 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 Centrum voor Onderzoek (GCO) om een studie te ver- richten over: — de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap; — de ontwikkeling en toepassing van methoden voor het herkennen van patronen bij de fraudegevallen die zijn opgeslagen in de databases IRENE en Pre-IRENE van de Commissie; — de opzet van de fraudebestrijding op alle gebieden; — de ontwikkeling van de infrastructuur die voor de fraudebestrijding noodzakelijk is (databases enz. ); — de vaststelling van risicoparameters in verband met transacties die worden gefinancierd of gecofinancierd uit de communautaire begroting; — de verzameling van informatie betreffende fraudege- vallen en de verwerking van deze informatie; — de beschrijving van ontwikkelingen over een bepaald tijdvak en de opsporing van verschillen tussen subsi- diebedragen in referentietransacties en in IRENE- gevallen. 2. 17. Oorspronkelijk moest het project worden uitge- voerd binnen twaalf maanden na de ondertekening van het contract. Door personeels- en technische problemen kon pas in april 1996 met de werkzaamheden voor het project worden gestart. Daarom werd de termijn voor de aflevering van de studie eerst verlengd tot eind maart 1997. Toen het GCO instemde met de opneming van bijkomend materiaal en de resultaten van een gedachte- wisseling met de Europese Rekenkamer inzake de metho- den voor statistische steekproefneming, keurde de UCLAF een tweede termijnverlenging tot eind juli 1997 goed. De resultaten van de studie zullen voor de UCLAF pas praktisch nut hebben als de computersystemen verder zijn ontwikkeld. 2. 18. Wegens de onvolledigheid van de informatie in de databases Pre-IRENE en IRENE bleef het werk inzake de herkenning van fraudepatronen beperkt tot bepaalde onderwerpen in de IRENE-database (consumptiesteun voor olijfolie, uitvoerrestituties voor rundvlees, eigen mid- delen). DG XX weigerde zijn visum voor de saldobeta- ling. Intussen is het wel zo dat de UCLAF nog geen systematische grondslag voor de beoordeling van de informatie in deze databases heeft ontwikkeld om aldus te helpen bij het vaststellen van de prioriteiten. Andere acties 2. 19. Onlangs werd een aantal acties op douanegebied ondernomen. Voorts organiseerde de UCLAF seminars voor de diensten van de lidstaten om de aandacht voor fraude te verhogen (zie bijlage IV). De verdeling van verantwoordelijkheden: het mandaat van de UCLAF 2. 20. Krachtens de beschikking van de Commissie van februari 1995 (13) is de UCLAF verantwoordelijk voor alle activiteiten van de Commissie op het gebied van de fraudebestrijding. Het gaat hier met name om: (13) SEC(95) 249. — de operationele maatregelen (onderzoeken enz. ). 2. 21. De verschillende Directoraten-generaal van de Commissie zijn verantwoordelijk voor het opzetten en beheren van een gemeenschappelijk beleid op hun respec- tieve terreinen, waaronder de controle van de correcte toepassing van de communautaire wetgeving. De UCLAF en de betrokken afdelingen moeten nauw samenwerken, hun activiteiten coördineren en alle voor hun werk nood- zakelijke informatie uitwisselen (14). In februari 1995 ver- zocht de Secretaris-generaal van de Commissie de Direc- teuren-generaal en de Hoofden van de diensten die ver- antwoordelijk zijn voor de uitgaven of de eigen middelen, ervoor te zorgen dat elke aanwijzing voor mogelijke fraude onmiddellijk en systematisch aan de UCLAF wordt toegezonden. 2. 22. In april 1997 verzocht de Secretaris-generaal de Directeuren-generaal en de Diensthoofden in een nieuwe nota de onderstaande richtlijnen betreffende te onderne- men actie in geval van vermoedelijke fraude, onregelma- tigheden of disciplinaire vergrijpen onder de aandacht van hun diensten te brengen. 2. 23. Wanneer een ambtenaar kennis krijgt van een incident is het overeenkomstig de nota van de Secretaris- generaal normaal gesproken zijn plicht zo snel mogelijk zijn Directeur-generaal of Diensthoofd in te lichten. De Directeur-generaal moet onverwijld de desbetreffende dienst op de hoogte stellen (DG XIX wordt niet genoemd): — DG IX bij mogelijke disciplinaire vergrijpen of profes- sioneel wangedrag; — DG XX bij onregelmatigheden in verband met het aangaan van betalingsverplichtingen, het verstrekken van betalingsopdrachten, de vaststelling en inning van communautaire ontvangsten; — de UCLAF voor alle gevallen betreffende vermoede- lijke fraude ten aanzien van de begroting van de Gemeenschap; (14) Naast deze algemene richtlijnen werden gedetailleerde regels vastgesteld voor de verdeling van de verantwoordelijkheden op het gebied van de landbouw, de douane en de indirecte belastingen. 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/7 — de Veiligheidsdienst voor alle kwesties betreffende de veiligheid van personen, eigendommen of gebouwen van de Commissie, inclusief de beveiliging, de over- dracht en het gebruik van informatie (15). betrekking tot de tijdelijke personeelsleden of de gedeta- cheerde nationale experts, die samen meer dan de helft van het personeelsbestand van de UCLAF vormen. 2. 24. Door de interne richtlijnen werd een „verklikker- systeem” ingevoerd waardoor een ambtenaar rechtstreeks de voornoemde diensten kan inlichten. De Kamer ont- dekte gevallen waarin dit zeer nuttig is gebleken (zie paragraaf 6. 8). 2. 25. Rechtstreeks contact tussen de Commissie en de nationale gerechtelijke of fraudebestrijdingsautoriteiten betreffende fraudegevallen moet via de UCLAF lopen (16). Het is dan ook de UCLAF die de gerechtelijke autoritei- ten van een lidstaat in kennis moet stellen van vermoe- dens of bewijzen in een bepaald geval. Veiligheidsmaatregelen Bij beschikking van 30 november 1994 vaar- 2. 26. digde de Commissie een aantal regels uit over de veilig- heidsmaatregelen die van toepassing zijn op geheime informatie die in verband met de werkzaamheden van de Europese Unie wordt verschaft of doorgegeven (17). 2. 27. Met deze beschikking wordt beoogd te zorgen voor een deugdelijke bescherming van informatie op papier of in elektronische vorm en wel op eenzelfde niveau als bij de eigenaar, die een andere instelling of een lidstaat kan zijn. De beschikking bevat specifieke maatre- gelen met betrekking tot de toekenning van een veilig- heidsklasse, de toegang en de bewaring, alsmede de screening van ambtenaren en andere personeelsleden die toegang hebben tot gevoelige informatie. 2. 28. De tenuitvoerlegging van de in de beschikking voorgeschreven veiligheidsmaatregelen vertoont ernstige tekortkomingen. De Veiligheidsdienst van de Commissie verrichtte in 1996 een veiligheidsinspectie van de kanto- ren van de UCLAF. Daarbij werd echter niet gekeken naar een essentieel aspect, namelijk de persoonlijke eigen- schappen van de personeelsleden (via doorlichting of speciaal onderzoek). Maar na deze inspectie vroeg de UCLAF in mei 1997 om doorlichting van 59 vaste ambtenaren en in juli om doorlichting van nog eens drie vaste ambtenaren. Er werd geen verzoek gedaan met (15) De Algemene Inspectie wordt voor deze gevallen niet als een geschikt contactpunt beschouwd daar zij niet is betrokken bij de lopende beheerstaken. Zij heeft tot taak toezicht te houden op de doeltreffendheid van de verschillende diensten van de Commissie in verband met hun regelgeving, gebruik van middelen en resultaten. (16) Rechtstreeks contact met de veiligheidsautoriteiten in de lidstaten moet via de Veiligheidsdienst worden gelegd. (17) COM(94) 3282 van 1. 3. 1995 houdende vervanging van het besluit van 7. 7. 1986 houdende bepaling van de veiligheids- klasse van documenten en vaststelling van de op vertrouwe- lijke documenten toepasselijke veiligheidsmaatregelen. 2. 29. Eind oktober 1997 waren slechts twee UCLAF- ambtenaren doorgelicht en in DG XIX en DG XX is tot dusver geen enkel rechtstreeks bij de fraudebestrijding betrokken personeelslid doorgelicht. Voorts werden geen veiligheidsinspecties verricht 2. 30. bij de andere diensten die toegang hebben tot informatie betreffende fraudebestrijding (databases, vertrouwelijke documenten). De door de Commissie bewaarde persoons- dossiers van de personeelsleden die toegang hebben tot geheime informatie werden niet onderzocht, hoewel dit hoogst belangrijke inlichtingen op veiligheidsgebied zou kunnen opleveren. Er is nog geen door de UCLAF toe te passen 2. 31. besluit genomen over de aanwerving van een voltijds veiligheidsambtenaar (gepland voor 1998) of over andere essentiële aangelegenheden zoals de beginselen voor de classificatie, de indeling in veiligheidsklassen van informa- tie, de controle van documenten en de registratie van stukken met een hogere indeling dan „restricted”. Voor- lopig wordt het dus aan elk personeelslid overgelaten voor de veiligheid van de informatie in het bezit van de UCLAF te zorgen. 2. 32. Het feit dat de beschikking van de Commissie van 30 november 1994 ruim twee jaar na de reorganisa- tie van de diensten van de Commissie nog niet ten volle is uitgevoerd, terwijl de verantwoordelijkheden van de UCLAF steeds toenemen, geeft reden tot bezorgdheid. Bijzonder zorgwekkend is dat de geschiktheid van al het personeel dat toegang heeft tot gevoelige gegevens niet wordt onderzocht. De Kamer kreeg kennis van een speci- fiek geval waarin een ambtenaar op het eerste gezicht ongeschikt is voor een bepaalde functie waarin hij toe- gang heeft tot gevoelige gegevens. Interne administratieve onderzoeken Teneinde voldoende bewijzen te verzamelen om 2. 33. te kunnen beslissen of in een bepaald geval strafrechte- lijke vervolging moet worden ingesteld, moet de UCLAF een administratief onderzoek verrichten en inzake de resultaten daarvan een standpunt innemen. Er bestaan zeer bekende gevallen (bijvoorbeeld in de sector toerisme) waarin dossiers voor de UCLAF-onderzoekers werden achtergehouden en waarin bezwarende documenten syste- matisch werden vernietigd. Zulke gevallen illustreren de noodzaak, aan de UCLAF bevoegdheden te verlenen waardoor zij in een zo vroeg mogelijk stadium toegang heeft tot alle dossiers van de ordonnateurs; dit gaat verder dan de eenvoudige instructie om in geval van vermoedelijke fraude de UCLAF te verwittigen. In een poging de situatie te verbeteren stelde de Secretaris- generaal van de Commissie in april 1996 een procedure vast waardoor de UCLAF onderzoeken kan verrichten nadat de Secretaris-generaal en de Directeur-generaal Per- C 230/8 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 soneelszaken en algemeen beheer vooraf hebben inge- stemd met specifieke voorstellen van de Directeur van de UCLAF. 2. 34. In tabel 1 wordt een overzicht gegeven van de methoden om bepaalde operationele taken van de UCLAF uit te voeren. De tabel toont ook aan dat op sommige gebieden ernstige tekortkomingen bestaan, bij- voorbeeld bij de omschrijving van de bevoegdheden van de UCLAF met betrekking tot het ondervragen van Commissieambtenaren en het onderzoeken van dossiers en kantoren in gebouwen van de Commissie. 3. ORGANISATIE VAN DE UCLAF Structuur 3. 1. Momenteel bestaat de UCLAF uit twee eenheden voor horizontale ondersteuning en vier operationele een- heden. De eerste eenheid (F1) is verantwoordelijk voor algemene beleidsaangelegenheden, juridische kwesties en coördinatie, de tweede (F2) voor inlichtingenwerk, infor- matie en evaluatie van de wetgeving, de derde (F3) voor de Structuurfondsen en andere gebieden, de vierde (F4) Basis voor de uitvoering van bepaalde operationele taken van de UCLAF TABEL 1 Taak Rechtsgrondslag/ Referentiedocument Uitvoering Besluit/ Ondertekening Opmerking Kennisgeving aan ge- rechtelijke instanties om gerechtelijk onder- zoek te beginnen Artikel 209 A EG-Ver- drag Uitsluitend UCLAF Directeur van UCLAF Ter vereenvoudiging van de procedures kan kennisgeving aan ge- rechtelijke instanties samengaan met toezen- ding documenten Toezending documen- ten aan gerechtelijke instantie — op haar verzoek — op initiatief van de Commissie Bijwerking van nota SEC(95) 893 van 29. 5. 1995, SEC(97) 1293 van 25. 6. 1997 (m. n. paragraaf 4. 2) UCLAF in overleg met het voor die beleids- sector bevoegde DG en de Juridische dienst Directeur van UCLAF Vóór de bijwerking van 25 juni 1997 be- rustte de toezending op een besluit van de Commissie na een schriftelijke procedure Ondervraging van ambtenaren — UCLAF na goedkeu- ring door de S-G en verwittiging van de be- trokken D-G en de D-G Personeelszaken en algemeen beheer Directeur van UCLAF Geen specifieke rechts- grondslag of referentie- document Zoeken van dossiers van Commissie- ambtenaren (inclusief die op informatiedra- gers) UCLAF-nota nr. 530 van 2. 2. 1996 Nota van de Secreta- ris-generaal van 1. 4. 1996 — UCLAF en Veiligheids- dienst na goedkeuring door S-G en D-G Personeelszaken en algemeen beheer Bevoegdheid tot het nemen van besluiten onduidelijk Verzoek van een ge- rechtelijke instantie om de „plicht tot terug- houdendheid” van een Commissieambtenaar op te heffen Artikel 19 van het Sta- tuut DG Personeelszaken en algemeen beheer in overleg met UCLAF Tot aanstelling be- voegd gezag (AIPN) 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/9 Taak Rechtsgrondslag/ Referentiedocument Uitvoering Besluit/ Ondertekening Opmerking Verzoek van een ge- rechtelijke instantie om de immuniteit voor ge- rechtelijke vervolging van een Commissie- ambtenaar op te hef- fen Tuchtprocedure Artikel 18 Protocol be- treffende de voorrech- ten en immuniteiten DG Personeelszaken en algemeen beheer in overleg met UCLAF Besluit van de Com- missie/Handtekening Secretaris-generaal Artikelen 86-89 en bij- lage IX Statuut Artikelen 73-76 Finan- cieel Reglement DG Personeelszaken en algemeen beheer in overleg met UCLAF Tot aanstelling be- voegd gezag (AIPN) In sommige gevallen wordt een „admini- stratieve procedure” ingesteld (tijdens of na het onderzoek van de UCLAF) die niet wordt gedekt door het Statuut voor de handel in landbouwproducten, de vijfde (F5) voor de gemeenschappelijke marktordeningen in de land- bouw en de zesde (F6) voor de eigen middelen. Voorts wordt de directeur van de UCLAF bijgestaan door een adviseur met specifieke bevoegdheden inzake externe opleiding, seminars, betrekkingen met de media en coör- dinatie van studies. Huidige personele middelen 3. 2. Om de beschikbare posten zo snel mogelijk te bezetten en de met de fraudebestrijding opgedane erva- ring te vergroten heeft de UCLAF in 1994 en 1995 een groot aantal nationale ambtenaren met de vereiste erva- ring en aangetoonde deskundigheid inzake financiën, politie, douane, gerechtelijke en fiscale aangelegenheden, geselecteerd en aangesteld op basis van tijdelijke contrac- ten. Tabel 2 geeft het aantal personeelsleden van UCLAF en hun status per 15 september 1997 weer. Van de 126 personeelsleden zijn er slechts 60 (48 %) ambtenaar. De overige 66 hebben tijdelijke contracten waarvan de ene helft afloopt in 1997 en de andere helft in 1998. Daarnaast zijn er 20 personeelsleden in DG XIX en DG XX met enige verantwoordelijkheid inzake de fraude- bestrijding. 3. 3. Door de snelle werving van tijdelijk personeel kon de UCLAF in een minimum van tijd operationeel worden, maar wanneer vele van deze personeelsleden bij afloop van hun tijdelijk standaardcontract gelijktijdig vertrekken zouden er ernstige problemen kunnen ontstaan. Daarom heeft de UCLAF de nodige procedures aangevangen voor een algemeen vergelijkend onderzoek voor de werving van gespecialiseerde onderzoekers. Niettemin vindt de UCLAF dat er evenwicht moet zijn tussen de werving van vast personeel en een regelmatige wisseling van tijdelijk personeel, gedetacheerd door de bevoegde nationale auto- riteiten. 3. 4. Van meer recente datum is de werving van natio- nale rechtsgeleerden of magistraten met ervaring. De voortzetting van dit beleid om binnen de UCLAF een TABEL 2 Personeelsleden van de UCLAF en hun status per 15 september 1997 Rang Vast personeel Tijdelijk personeel Afloop contract in 1997 Afloop contract in 1998 of later A2 (directeur) A3-A5 (hoofd van een eenheid/ adviseur) A4/5 (hoofdadministrateur) A6/7 (administrateur) Nationaal expert Categorie B Categorie C Categorie D Overige Totaal 1 7 12 6 0 18 16 0 0 60 0 0 15 10 13 17 1 0 10 66 0 0 8 5 1 8 1 0 10 33 0 0 7 5 12 9 0 0 0 33 C 230/10 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 contactpunt voor de vervolging te vormen met experts inzake strafrecht die in verbinding met de nationale gerechtelijke instanties bijstand en advies verlenen en zaken coördineren, zou een waardevolle bijdrage leveren aan de fraudebestrijding. De situatie zou verder kunnen worden verbeterd door de werving van nog meer ervaren magistraten of rechtsgeleerden zodat de UCLAF kan putten uit de ervaring van ten minste één magistraat of ander nationaal expert per lidstaat. Financiële middelen 3. 5. Met de methoden van de Commissie voor de raming van personeels- en inrichtingskosten (18), aange- past om rekening te houden met de dienstreiskosten van de UCLAF, schat de Kamer de kosten van de UCLAF voor het begrotingsjaar 1996 op circa 12,4 Mio ECU. 3. 6. Afgezien van de kosten van de UCLAF voor personeel en huisvesting bedroegen de uitgaven van de Commissie voor de fraudebestrijding in 1996 11,1 Mio ECU en in 1997 (schatting) 11,9 Mio ECU (zie bij- lage II). 3. 7. Sommige fraudebestrijdingskredieten die uitslui- tend aan de Commissie worden toegewezen hebben betrekking op specifieke UCLAF-activiteiten, zoals gespe- cialiseerde computerprogramma’s, toegang tot databases, bepaalde computers enz. Zij worden in de praktijk opge- nomen in begrotingsonderdeel A-3 5 3 0 en in specifieke gevallen in A-3 5 3 1. De fraudebestrijdingskredieten die rechtstreeks ten gunste van de lidstaten worden toegewe- zen worden door de UCLAF gebruikt voor de financie- ring van nationale controlestructuren, de bekostiging van de inzet van experts bij nationale onderzoeken of geza- menlijke onderzoeken met de Commissie en van uitgaven voor opleiding en voor de cofinanciering van bepaalde programma’s ter invoering van nieuwe controlemetho- den. Werkmethoden 3. 8. Bij het praktische werk van de UCLAF wordt in de eerste plaats uitgegaan van de informatie die uit de verschillende beschikbare bronnen wordt ontvangen (zie paragraaf 3. 28). Deze wordt door het personeel van de UCLAF beoordeeld en dan wordt beslist om al dan niet een dossier te openen met betrekking tot de ontvangen informatie. De Kamer probeerde documentatie te vinden over het systeem om de dossiers te openen en te volgen, verslag erover uit te brengen en ze af te sluiten. Er bestaat echter geen gemeenschappelijk systeem en pogingen tot standaardisatie, met name via het interne beheerssysteem Pre-IRENE (zie bijlage III), hadden slechts weinig suc- ces. 3. 9. Er was een duidelijk verschil tussen de eenheden wat betreft het gebruik van het computersysteem Pre- IRENE. Dit liep uiteen van een bijna volledig gebruik van het systeem tot een minimaal gebruik van het computer- hulpmiddel om een eenvoudige en onvolledige lijst van de dossiers van de eenheid bij te houden. Een aanzienlijk aantal ingevoerde dossiers werd nooit met behulp van het systeem bijgewerkt. De eenheden die het interne beheers- systeem Pre-IRENE niet ten volle benutten, hanteerden diverse methoden om de dossiers te volgen, zoals binnen de eenheid ontwikkelde spreadsheets en bijeenkomsten van onderzoekers van de eenheid. Deze verschillende listings en beheersmiddelen konden ten aanzien van het aantal gevallen niet op elkaar worden aangesloten. 3. 10. Tabel 3 toont het aantal gevallen in de Pre- IRENE database van de UCLAF en de gevallen in andere soorten listings in de verschillende operationele eenhe- den. Overzicht van het aantal dossiers/gevallen in de operationele eenheden van de UCLAF in april 1997 TABEL 3 Operationele eenheid Aantal personeelsleden Dossiers/gevallen op lijst Pre-IRENE Dossiers/gevallen op lijsten van hoofden van een eenheid In beide lijsten opgenomen dossiers/gevallen F3 Structuurfondsen en andere gebieden F4 Import/export Handel in land- bouwproducten F5 GMO’s in de landbouw F6 Eigen middelen Totaal 20 22 13 29 84 356 260 39 101 756 356 311 64 596 1 327 356 243 35 8 642 (18) Document DG IX, ref. IX. 01/PT D(97) 1552. 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/11 Binnen de eenheden worden de gevallen normali- 3. 11. ter toegewezen aan een bevoegd personeelslid dat verant- woordelijk is tegenover een coördinator en uiteindelijk tegenover het hoofd van de eenheid. Gezien het aantal gevallen in de meeste eenheden kan worden betwijfeld of het management in staat is lopende gevallen doeltreffend te controleren en beheren zonder een degelijk systeem voor beheersinformatie. Aangezien in drie van de vier eenheden het 3. 12. aantal gevallen in de honderden loopt is het duidelijk dat het hoofd van de eenheid niet te allen tijde kan beschik- ken over alle noodzakelijke informatie. De coördinator moet ervoor zorgen dat de door hem gecontroleerde gevallen aan bepaalde normen voldoen en dat de chefs worden ingelicht over de vorderingen of problemen met de lopende gevallen. Het zou van nut zijn als de taak van de coördinator in alle eenheden gelijk was gedefinieerd en er een gestructureerd systeem voor verslaglegging over het beheer bestond. Momenteel zijn de coördinatoren te vaak belast met een groot aantal gevallen waarvoor zij per- soonlijk verantwoordelijk zijn, terwijl ze ook verantwoor- delijk blijven voor de coördinatie van door de afzonder- lijke onderzoekers behandelde gevallen. Beheer van de dossiers 3. 13. Wegens de vertrouwelijke aard van de meeste gevallen zijn de details van een geval terecht alleen bekend bij degenen die ze moeten weten. Vaak zijn dat de onderzoeker, zijn coördinator en het hoofd van de een- heid. Bij een dergelijke regeling dienen echter beveiligin- gen te worden ingebouwd waardoor het verrichte werk wordt beschermd en ervoor wordt gezorgd dat het ach- teraf nuttig wordt gebruikt. 3. 14. Gezien de huidige structuur van de UCLAF — zo’n 50 % van de onderzoekers heeft een tijdelijk contract dat binnen een jaar afloopt — is het waarschijnlijk dat in een aanzienlijk aantal gevallen de verantwoordelijke amb- tenaar bij de opening van het dossier niet dezelfde zal zijn als bij de afsluiting. De dossiers over de gevallen moeten dan ook behoorlijk gestructureerd zijn zodat een ander UCLAF-personeelslid het geval kan overnemen als dit nodig mocht zijn. In de door de controleurs onderzochte gevallen bleek dat de meeste dossiers geen standaard- structuur hadden en dat de onderzoekers geen instructies hadden gekregen over de juiste structuur van een dossier. Voorts waren er ook geen richtlijnen inzake de norm waaraan documenten en noten moeten beantwoorden om te voldoen aan de minimumeisen die in de wetgeving van de lidstaten voor strafrechtelijke bewijsstukken worden gesteld. 3. 15. De onderzochte dossiers varieerden van (enkele) goed gestructureerde, geïndexeerde en geannoteerde dos- siers tot dossiers die niet veel meer waren dan een verzameling stukken die ongeordend in ringbanden waren opgeborgen. De meest voorkomende tekortkoming was het ontbreken van een duidelijke identificatie van de stukken in het dossier (geen lijst, vaak geen data, geen bronaanduiding en tenslotte vaak geen samenvatting van het geval). Zo de dossiers al verslagen over de voortgang of het controlebezoek bevatten, dan hadden deze geen uniforme inhoud en bleken zij niet binnen een bepaald tijdskader te zijn opgesteld, zoals een halfjaarlijks voort- gangsverslag, een controleverslag dat binnen een bepaalde termijn na het controlebezoek werd voltooid enz. Voorts bevatten de dossiers zelden enig bewijs dat de coördinato- ren en/of de hoofden van eenheden het werk hadden beoordeeld. Er bestaat geen overzicht van de aan elk geval bestede tijd en middelen. Bovendien bestaat er geen referentiesysteem om verwante gevallen te koppelen. Een ambtenaar had zes dossiers overgenomen en/of geopend over één en dezelfde verdachte. 3. 16. Als men ziet dat vele nationale onderzoeksdien- sten gedwongen zijn de onderzoeksdossiers voor het openbaar ministerie op een zeer gestructureerde wijze samen te stellen, valt moeilijk te vatten hoe de UCLAF- dossiers de basis kunnen vormen voor een zaak met inachtneming van de nationale wetgeving. Het openbaar maken van bewijs en van gebruikt en ongebruikt mate- riaal enz. zijn slechts enkele van de eisen van nationaal recht waaraan de Commissie zal moeten voldoen als zij de nieuwe Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 betreffende controles ter plaatse (zie de paragrafen 20-22 van bijlage I) wil toepassen. 3. 17. Het gebrek aan algemene richtlijnen betreffende de vorm en inhoud van dossiers (of ten minste een aantal minimumeisen) moet worden aangepakt. De uitbreiding van de UCLAF van tien personeelsleden in 1987 tot 126 nu, samen met de toename van het aantal gevallen, betekent dat er doeltreffender methoden voor personeels- beheer en dossiercontrole nodig zijn. 3. 18. Door het gebrek aan discipline bij het beheer van de dossiers wordt het mogelijk deze te manipuleren, daar op elk ogenblik stukken kunnen worden toegevoegd of verwijderd. Dit zou de geloofwaardigheid van de UCLAF en de waarde van de geleverde bewijzen kunnen vermin- deren als de verdachte goede juridische bijstand heeft. Samenwerking met de lidstaten Knelpunten voor de diensten van de Commissie Zowel op het terrein van de fraudebestrijding 3. 19. zelf als later op administratief en juridisch vlak is een volledige en eerlijke samenwerking in vertrouwen tussen de bevoegde instanties in de lidstaten en de fraudebestrij- dingsstructuur van de Commissie noodzakelijk. Een kli- maat van vertrouwen is onmisbaar om beleidslijnen die een volledige samenwerking vereisen, uit te voeren en resultaten te doen opleveren, vooral waar het gaat om C 230/12 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 gezamenlijk uitgevoerde onderzoeken. Het welslagen van de fraudebestrijding is ook afhankelijk van de mate waarin verantwoordelijkheden en informatie met de des- betreffende afdelingen in de lidstaten worden gedeeld. 3. 20 Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 beoogt het juridisch gewicht van de bevindingen van de contro- leurs te verhogen door te bepalen dat de door de UCLAF-personeelsleden opgestelde verslagen in strafrech- telijke procedures toelaatbaar bewijs vormen (19). De con- troles en verificaties ter plaatse worden door de Commis- sie voorbereid en geleid in nauwe samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat, die tijdig over voorwerp, doel en rechtgrondslag van de controles en verificaties worden geïnformeerd. 3. 21. De nieuwe Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/ 96 bepaalt dat de controleurs van de Commissie zich dienen „te houden aan de procedureregels van de wetge- ving van de betrokken lidstaat” en dat zij ervoor moeten zorgen dat hun verslagen „worden opgesteld met inacht- neming van de procedurevoorschriften die in de wetge- ving van de betrokken lidstaat zijn vastgesteld”. Dit houdt in dat de UCLAF te maken heeft met een enorme verscheidenheid aan systemen en procedures. De UCLAF wordt dus geconfronteerd met de wetgeving van 15 lid- staten en bovendien bestaan er binnen elke lidstaat ver- schillende organen voor wetshandhaving en onderzoek (gerechtelijke instanties die zijn gespecialiseerd in de bestrijding van financiële criminaliteit, naast de tradi- tionele wetshandhavers, zoals diverse soorten politie, douanerechercheurs, fiscale autoriteiten, autoriteiten voor bedrijfstoezicht, rechterlijke instanties enz. ). Elk van die organen kan andere regels hebben die moeten worden nageleefd. Latere uitbreidingen van de EU kunnen deze situatie alleen maar ingewikkelder maken. 3. 22. De UCLAF pakt dit probleem aan door instruc- ties op te stellen voor de uitvoering van onderzoeken krachtens de nieuwe verordening. Maar de UCLAF beschikt nog niet over een volledige set nationale wetten, regels en procedures dat zij aan de lidstaten heeft gevraagd. Zelfs na ontvangst daarvan zal het onvermijde- lijk nog een hele tijd duren voordat volledige instructies kunnen worden opgesteld. Voorts moet deze maatregel worden ondersteund door ervaren personeel (al dan niet voor onderzoek) dat door de lidstaten wordt gedeta- cheerd. bevoegdheden krachtens de nieuwe verordening en we- gens het feit dat de controlebezoeken ingevolge de veror- dening thans als antifraudeonderzoeken worden bestem- peld, nauwgezet werden gevolgd door de juristen die de bezochte organisaties vertegenwoordigen. De hiervoor en in paragraaf 3. 22 beschreven problemen kunnen verkla- ren waarom de UCLAF tot nu toe slechts vijf missies krachtens de nieuwe verordening heeft uitgevoerd. Behandeling van de ingediende verzoeken 3. 24. In verband met de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten is het bijzonder belangrijk dat de Europese en nationale autoriteiten de door hun part- ners ingediende verzoeken op constructieve wijze behan- delen. Het is aan de lidstaten om te beslissen of een procedure moet worden aangevangen wanneer de Com- missie de bevoegde nationale autoriteiten heeft ingescha- keld nadat zij voldoende bewijzen heeft verzameld. Maar wanneer de lidstaten tijdens een onderzoek de hulp van de Commissie inroepen, moet deze — ondermeer — het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen zodanig toepassen dat de lidstaten de nodige acties kunnen ondernemen. 3. 25. De door het Protocol aan de Gemeenschappen toegekende voorrechten en immuniteiten hebben immers een functioneel karakter, in zoverre zij bedoeld zijn om te voorkomen dat de Gemeenschappen in hun werking en onafhankelijkheid worden belemmerd (20). Als er geen gevaar voor belemmering bestaat, is de Commissie dus verplicht afstand te doen van de onschendbaarheid van haar gebouwen en een huiszoeking door de bevoegde nationale autoriteiten toe te staan (artikel 1). En hoewel in artikel 12 wordt bepaald dat de ambtenaren zijn vrijgesteld van rechtsvervolging voor hetgeen zij in hun officiële hoedanigheid hebben gedaan, wordt de Commis- sie geacht deze immuniteit op te heffen wanneer zulks niet strijdig is met de belangen van de Gemeenschappen (artikel 18). Overeenkomstig artikel 19 van het Statuut van de ambtenaren moet het tot aanstelling bevoegde gezag machtiging geven wanneer een ambtenaar wordt gevraagd te getuigen inzake een aspect van een straf- rechtszaak en dus ook over tijdens een huiszoeking in beslag genomen documenten. Deze machtiging kan slechts worden geweigerd, indien de belangen van de Gemeenschappen zulks vorderen en indien weigering niet kan leiden tot strafrechtelijke gevolgen voor de betrokken ambtenaar. 3. 23. Uit de eerste ervaringen blijkt dat de activiteiten van de UCLAF-ambtenaren, wegens de uitgebreide 3. 26. De Kamer stelde in actuele gevallen verschillende problemen vast. In drie van de door de Kamer onder- (19) Zie aanbeveling nr. 20 in het eindverslag van de tijdelijke enquêtecommissie van het Europees Parlement over het communautair douanevervoer (PE 220. 895 def. ). (20) Zie de beschikking van het Hof van Justitie van 13 juli 1990 in zaak C-2/88, Imm. Zwartveld, Jur. 1990, I-3372, overwe- ging 19. 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/13 zochte gevallen leidden de lidstaten de door de UCLAF gevraagde procedures niet in hoewel er bewijzen waren bijgebracht. Voorts ontbrak in een van de onderzochte gevallen de samenwerking tussen de lidstaten die nodig is in de door de UCLAF aangebrachte gevallen. Daar de UCLAF niet altijd volledig op de hoogte is van de redenen om niet samen te werken, is het moeilijk verder iets te ondernemen. In twee door de Kamer onderzochte gevallen heeft de Commissie de lidstaten niet of pas laat gevraagd een procedure in te leiden, ofschoon op grond van de beschikbare bewijzen het bestaan van ernstige onregelmatigheden kon worden vermoed. In één ander geval heeft de Commissie de immuniteit van drie ambtenaren pas 20 maanden na een verzoek van de bevoegde nationale instantie opgeheven (zie ook para- graaf 6. 10). De twee bezochte lidstaten bekritiseerden de 3. 27. UCLAF in die zin dat een zaak in eerste instantie goed werd aangepakt, maar dat de verdere behandeling en de follow-up beter konden. Er was sprake van gebrek aan overleg en feedback. In een bepaald geval had een lidstaat de UCLAF gecontacteerd ter voorbereiding van een actie, maar de UCLAF had niet alle informatie in haar bezit bekendgemaakt. De lidstaat verrichte daarop huiszoeking en ontdekte informatie in verband met een vermoedelijke fraude waarover de UCLAF reeds een dossier had. Tevens werd gewezen op het feit dat een door de UCLAF gestart onderzoek zonder reden scheen te zijn stopgezet. In een specifiek geval was een lidstaat bezorgd over het feit dat een meer dan een jaar voordien gesignaleerd geval van vermoedelijke fraude zo lang in handen van de UCLAF bleef zonder dat er iets concreets werd ondernomen. Tenslotte werd kritiek geuit op het feit dat in sommige gevallen het in de lidstaten verrichte werk werd voltooid zonder dat de UCLAF daarover een verslag of een brief toezond. In één geval konden de betrokken diensten van de Commissie het zelfs na twee jaar niet eens worden over de vraag of er al dan niet fraude was gepleegd. Informatie- en inlichtingensystemen Databases 3. 28. Het zoeken en verzamelen van tot nog toe niet- beschikbare informatie in verband met de fraudebestrij- ding, het benutten van in een andere context beschikbare informatie en het combineren van informatie uit verschil- lende bronnen tot een samenhangend geheel zijn belang- rijke middelen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Door dit soort „inlichtingenwerk” methodisch te behandelen kan een beter beeld worden verkregen van de verschillende soorten fraude en frau- deurs en kan beter worden gezorgd voor de bescherming van de communautaire financiën (met een optimale kosten-batenverhouding). Met de fraudebestrijding is een zo enorme hoeveelheid informatie gemoeid dat gedetail- leerde kennis van de resultaten van het op dat gebied verrichte werk noodzakelijk eerste onderzoeksfase tot aan de terugvordering en de oplegging van sancties. is vanaf de 3. 29. Op basis van haar in maart 1994 bekendge- maakte strategisch programma besteedde de Commissie ruime middelen aan de uitbreiding van haar databases en informatienetwerken en aan de ontwikkeling van een rationele en geïntegreerde aanpak. Tabel 4 laat zien dat er nog zeer weinig gebruik wordt gemaakt van de data- base IRENE, waarin de mededelingen van de lidstaten over fraude en onregelmatigheden worden geregistreerd. 3. 30. Met betrekking tot Pre-IRENE, de interne data- base voor dossierbeheer van de UCLAF, blijkt uit para- graaf 3. 10 dat de toepassing ervan geen volledig succes is geweest. De UCLAF werkt momenteel aan IRENE 95, waarin IRENE en pre-IRENE worden samengevoegd en TABEL 4 Gebruik van de database IRENE per 31 augustus 1997 Dienst Totaal gebruikers Actieve gebruikers Niet-actieve gebruikers (1) Uitgesloten gebruikers (2) UCLAF DG VI (EOGFL-Garantie) Voor de Structuurfondsen ver- antwoordelijke DG’s (DG V, VI, XIV, XVI) DG XIX DG XX Overige (waaronder Europese Rekenkamer) Totaal 63 5 11 4 3 9 95 7 1 0 1 1 2 12 10 0 6 2 0 2 20 46 4 5 1 2 5 63 (1) Geen gegevens opgevraagd in 1997. (2) Uitgesloten in februari 1997 omdat zij in het voorafgaande halfjaar geen gegevens hadden opgevraagd. C 230/14 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 Integrated gekoppeld aan andere informatiebronnen. Met het pro- ject „UCLAF Information Management Systems (UIMS)” zouden alle gegevens die op alle terrei- nen van communautaire activiteit beschikbaar zijn voor inlichtingen- en onderzoekswerk met elkaar in verband gebracht en geïnterpreteerd worden, maar het project werd opgeheven. In plaats daarvan werd het project „Integrated Information Intelligence Management System (IIIMS)” gestart. In het kader van het project DAF (Documentation Antifraude) werden vier elektronische registers voor lidstaten ingericht (Verenigd Koninkrijk, Spanje, Portugal en Griekenland) om aan te geven welke systemen ter voorkoming en opsporing van fraude in die landen bestaan. Dit project werd gestaakt omdat de lidstaten niet bereid waren steeds de nodige gegevens te verstrekken. Het APSO (Antifraud Policy Support Office), dat nuttig zou kunnen zijn om in de grote behoefte aan informatie te voorzien, wacht nog steeds op goedkeuring bij wege van een formele overeenkomst met het Gemeen- schappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO). Momenteel bestaat er enkel een „support cell” binnen de UCLAF, waar een B-ambtenaar op specifiek verzoek van de onder- zoekers gegevens verzamelt. 3. 31. De ontwikkeling van de databases met inlichtin- gen en dossiergegevens kende vertragingen en uitvoerings- problemen. Wegens het geringe gebruik van de databases en de gedeeltelijke onbetrouwbaarheid van de daarin opgeslagen informatie kan ernstig worden betwijfeld of een van deze informaticamiddelen wel echt operationeel kan worden genoemd. Al te vaak blijken databases te worden vervangen door nieuwe modellen met ruimere mogelijkheden voordat er een elementaire database met bijvoorbeeld een lijst van lopende zaken is opgezet. mee informatie over de bedragen die werden vastgesteld en/of teruggevorderd wordt gekoppeld aan gevallen van fraude of onregelmatigheden. Aangezien de UCLAF te maken krijgt met steeds meer gevallen op dat terrein moet de invoering van dat soort database worden over- wogen. 3. 35. De systemen SCENT en CIS (Customs Informa- tion System) werden ontwikkeld voor de douanediensten van de lidstaten (zie bijlage III). In 1994 werden een aantal maatregelen genomen ter verbetering van de rege- ling douanevervoer: — er werd een lijst opgesteld van zeer fraudegevoelige producten (22); — er werd een alarmeringssysteem („Early Warning System” — EWS) ingevoerd waarmee tussen het douanekantoor van vertrek en dat van bestemming informatie wordt uitgewisseld over zendingen fraude- gevoelige producten, zodat het kantoor van vertrek kan worden verwittigd als de goederen niet zijn aangebracht. lidstaten Volgens de bezochte is het EWS 3. 36. omslachtig. Het zou volledig gecomputeriseerd moeten zijn en op een meer selectieve basis moeten werken. Soortgelijke kritiek werd geuit in verband met de verzoe- ken in het kader van de regeling Wederzijdse bijstand. Daar zulke aanvragen vaak veel werk meebrengen, zou- den een verklaring van de redenen voor het doen van een aanvraag of vergaderingen ad hoc om van gedachten te wisselen bijdragen tot een betere motivatie van de natio- nale diensten. 3. 32. Momenteel hebben nationale onderzoeksdiensten geen rechtstreekse toegang tot IRENE/Pre-IRENE. Hier- door ontstaat het gevaar dat de UCLAF en de nationale autoriteiten eenzelfde geval onderzoeken zonder zich van dit dubbel werk bewust te zijn. Andere informatiebronnen 3. 33. Tijdens de bezoeken aan de twee lidstaten werd door de nationale ambtenaren geopperd dat de UCLAF meer middelen moet inzetten voor grensoverschrijdend inlichtingenwerk in plaats van het aantal eigen inspecties te verhogen, omdat zij op dat gebied het meeste zou kunnen bijdragen aan het succes van de fraudebestrijding. (Hiertoe zouden de informele contacten tussen de UCLAF en Europol kunnen worden versterkt om op Europees niveau een inlichtingensysteem te vormen) (21). 3. 34. Op het vlak van de rechtstreekse uitgaven beschikt de UCLAF niet over een enkele database waar- (21) Zie ook het Actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit (97/C 251/01, PB C 251 van 15. 8. 1997), met name blz. 9. 3. 37. In november 1994 vestigde de Commissie een permanent systeem voor het rechtstreeks doorgeven van informatie inzake communautaire fraude door in elke lidstaat een kosteloos telefoonnummer in te voeren. In 1995 en 1996 ontving de Commissie meer dan 8 000 meldingen. Een zeer beperkt aantal daarvan gaf aanlei- ding tot nader onderzoek. Ongeveer 50 meldingen leid- den tot een formeel onderzoek. De Commissie werkt ook met informanten die worden betaald uit een begrotings- onderdeel ten bedrage van 200 000 ECU. In het tijdvak 1995-1997 waren met dit systeem slechts drie betalingen gemoeid. (22) Besluit nr. 2/94 van de gemengde commissie EEG-EVA „Gemeenschappelijk douanevervoer” (94/848/EG) van 8 de- cember 1994, PB L 371 van 31. 12. 1994. Gevoelige produc- ten zijn die waarvoor bij import in de Gemeenschap hoge heffingen of bij export naar een derde land zeer hoge restituties gelden. 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/15 4. FINANCIËLE FOLLOW-UP EN TERUGVORDERING Algemeen overzicht 4. 1. Terugvordering is een fundamentele verplichting en een logisch resultaat van het onderzoekswerk, aange- zien in feite de rechtvaardigheid tegenover de belastingbe- taler wordt hersteld door de schuldige persoon of organi- satie het onrechtmatig verkregen financieel voordeel te ontnemen. Daarmee is het ook een der parameters voor het succes van de fraudebestrijding. In beginsel kunnen de bedragen die gemoeid zijn 4. 2. met fraude en onregelmatigheden op het gebied van de eigen middelen en de indirecte uitgaven alleen worden teruggevorderd door de lidstaten, handelend krachtens het Gemeenschapsrecht en het nationale recht. Daarom moet de Commissie ervoor zorgen dat de lidstaten haar regelmatig via de verplichte procedures verslag uitbren- gen, zodat op communautair niveau op basis van de beschikbare middelen rechtens passende maatregelen kun- nen worden getroffen (23). De Commissie is echter goed- deels autonoom in verband met de directe uitgaven (24). 4. 3. In haar verslag tot staving van de betrouwbaar- heidsverklaring inzake de uitvoering van de begroting 1995 (25) stelde de Kamer dat de Commissie de aangege- ven of bekende bedragen gemoeid met fraude of onregel- matigheden alsmede de vooruitzichten op de inning ervan moest vermelden. In haar jaarverslag 1993 over de frau- debestrijding kondigde de Commissie weliswaar aan dat dank zij de verfijning en de kwantitatieve en kwalitatieve verbetering van de invoerprocedures IRENE kon worden gebruikt voor het financiële toezicht op terugvorderingen in gevallen van fraude en onregelmatigheden, waarbij de capaciteiten van de betrokken operationele DG’s opti- maal zouden worden benut (26), maar een reeks proble- men blijft bestaan. 4. 4. De UCLAF moet de rol van katalysator spelen door de als ordonnateur optredende DG’s stelselmatig te verzoeken een raming te maken van de schuld of de invorderingsopdrachten op basis van de vraag of de (23) Verordening (EEG) nr. 595/91 voor het EOGFL-Garantie, Verordening (EEG) nr. 4253/88 voor de Structuurfondsen en Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 voor de eigen middelen. (24) De Commissie is echter niet bevoegd, de terugvordering van vastgestelde schulden af te dwingen. (25) PB C 395 van 31. 12. 1996. (26) Zie het jaarverslag 1993 van de Commissie „Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Fraudebe- strijding. ” COM(94) 94 def. , blz. 49. (EG) nr. 1831/94 schuldvordering al dan niet als zeker, vaststaand en invorderbaar is aangemerkt. De UCLAF zendt de infor- matie die de lidstaten meedelen krachtens Verordening (EEG) nr. 595/91 (EOGFL-Garantie), (EG) nr. 1681/94 (Structuurfondsen) en (Cohesie- fonds) (27) en die in de database IRENE is opgenomen, naar DG XIX om deze te doen opnemen onder de „buiten de balanstelling opgenomen verbintenissen” van de Commissie. Op historische gronden worden de me- dedelingen krachtens Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 (traditionele eigen middelen) door de lidsta- ten naar DG XIX gezonden. Daar die informatie op papier werd verstrekt, moest DG XIX deze handmatig in de database IRENE invoeren. Vanaf begin 1997 zouden de lidstaten zelf de informatie via een elektronisch systeem rechtstreeks in de database invoeren. Maar weg- ens verschillende problemen wordt het systeem niet door alle lidstaten gebruikt. 4. 5. IRENE geeft nog steeds geen nauwkeurig beeld van de situatie inzake de terugvordering in gesignaleerde gevallen van fraude en onregelmatigheden. De doeltref- fendheid van de terugvorderingsprocedure heeft te lijden van het feit dat de verschillende betrokken DG’s niet in voldoende mate samenwerken maar elk voor zich oplos- singen voor hun specifieke problemen zoeken. Andere ernstige problemen zijn de traagheid van de interne administratieve procedures bij de Commissie en in de lidstaten en het hoge percentage van gevallen waarin de betrokken ondernemingen de terugvorderingsbesluiten aanvechten voor nationale rechterlijke instanties. Boven- dien zijn de cijfers in vroegere jaarverslagen over de fraudebestrijding niet betrouwbaar (zie paragraaf 5. 4). Traditionele eigen middelen 4. 6. Overeenkomstig het besluit betreffende de eigen middelen en Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad ter uitvoering daarvan moeten de lidstaten in gevallen waarin fraude of onregelmatigheden zijn vast- gesteld alle verschuldigde bedragen vaststellen, boeken en terugvorderen (28). De Commissie moet ervoor zorgen dat de nationale autoriteiten de procedures voor terugvorde- ring inderdaad aanvangen en voltooien, zodat aan de lidstaten kwijting kan worden verleend als hun beheer bevredigend kan worden geacht. Indien bedragen wegens faillissement of verjaring niet terugvorderbaar zijn, moet de lidstaat aantonen dat hij in dit verband al het moge- lijke heeft gedaan; slechts dan hoeft hij de bedragen niet ter beschikking van de Gemeenschap te stellen. (27) Tot nu toe werd nog geen enkele mededeling krachtens Verordening (EG) nr. 1831/94 ontvangen. (28) Zie het jaarverslag 1996 van de Europese Rekenkamer. C 230/16 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 De grootste moeilijkheid voor een doeltreffend 4. 7. financieel toezicht is het feit dat er sprake is van twee bevoegdheidssferen: enerzijds de boeking van de bedra- gen, waarvoor gewoonlijk een dienst boekhouding ver- antwoordelijk is, en anderzijds de opsporing en melding van fraude, waarvoor gewoonlijk specifieke afdelingen bestaan. Daarom is het niet gemakkelijk de IRENE- gegevens aan te sluiten op die welke in de lidstaten worden bewaard. Dit komt deels doordat in de specifieke B-boekhouding niet enkel bedragen in verband met fraude en onregelmatigheden zijn opgenomen, hetgeen ook niet de bedoeling van die boekhouding was. 4. 8. De Commissie zou de situatie inzake de terugvor- dering van eigen middelen constant moeten doorlichten, zodat zij kan oproepen tot maatregelen die zij nodig acht ter correctie van tekortkomingen in het nationale optre- den. Door de in paragraaf 4. 4 beschreven technische problemen bevatte IRENE in september 1997 slechts informatie over de situatie in zeven lidstaten in 1996 en in acht lidstaten in 1997 en de gegevens betreffende de traditionele eigen middelen zijn bijna een jaar lang niet meer systematisch bijgewerkt. 4. 9. Een andere moeilijkheid is dat de lidstaten tot juli 1996 niet verplicht waren hun verslagen regelmatig bij te werken en de teruggevorderde bedragen systematisch aan de Commissie te melden. Na de wijziging van de verorde- ning wordt nu voorgeschreven dat de opgaven van invor- deringen die de lidstaten in geval van fraude of onregel- matigheden toezenden, elk kwartaal tot in details worden bijgewerkt. EOGFL-Garantie 4. 10. Op het gebied van het EOGFL-Garantie werd de laatste jaren enige vooruitgang geboekt: van de in totaal 6 878 gevallen van onregelmatigheden die vóór 1993 waren gemeld, werden er 5 370 afgesloten; dat betekent dat de lidstaten alle verschuldigde bedragen hebben inge- vorderd (5 043 gevallen) of dat de Commissie in verband met de goedkeuring van de rekeningen (29) heeft besloten de niet-invorderbare bedragen ten laste te brengen van de lidstaat (30) (28 gevallen) of van de Gemeenschap (299 ge- (29) De procedure is beschreven in artikel 8, lid 2, van Verorde- ning (EEG) nr. 729/70 van de Raad en in artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 595/91 van de Raad. (30) De lidstaat wordt belast als hij niet al het mogelijke heeft gedaan om de betrokken bedragen in te vorderen of zelf nalatig is geweest. vallen). Maar in deze gevallen gaat het om betrekkelijk kleine bedragen (in totaal 228,7 Mio ECU); wanneer het gaat om grote bedragen vergt de invordering vaak veel tijd wegens de gerechtelijke procedures die moeten wor- den gevolgd. Zo waren er op het gebied van het EOGFL- Garantie 1 508 vóór 1993 gemelde gevallen voor een totaalbedrag van 549 Mio ECU nog niet afgesloten; in 400 gevallen liepen gerechtelijke procedures. Meer dan 80 % van al deze processen werd in twee lidstaten (Italië en Duitsland) aangespannen. 4. 11. Beklemtoond moet worden dat niet alle lidstaten voldoen aan hun mededelingsplicht krachtens Verorde- ning (EEG) nr. 595/91. De Commissie heeft dit echter niet vermeld in de toelichtingen bij de „niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen”, de potentiële lasten en tegoeden die bij haar jaarrekening 1996 zijn gevoegd. Verbeteringen van de wetgeving op landbouwgebied In 1995 stelde de Raad Verordening (EG) 4. 12. nr. 1469/95 (31) vast betreffende de maatregelen die moe- ten worden genomen ten aanzien van bepaalde begunstig- den van uit het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde verrichtingen bij wie gevaar voor onbetrouwbaarheid bestaat. De uitvoeringsverordening (EG) nr. 745/96 van de Commissie (32), die gedetailleerde regels bevat, werd van kracht op 1 juli 1996. 4. 13. Dit is de eerste keer dat de communautaire wetgeving een lijst voorschrijft (de zogenaamde „zwarte lijst”) van marktdeelnemers — personen of ondernemin- gen — die doelbewust of door grove nalatigheid een onregelmatigheid hebben begaan; deze lijst kan door de bevoegde nationale autoriteiten worden gebruikt voor het nemen van de noodzakelijke preventieve maatregelen. De lidstaten kunnen deze marktdeelnemers verscherpte con- troles opleggen of andere maatregelen nemen, die kunnen reiken tot opschorting van betalingen of tijdelijke uitslui- ting daarvan. De UCLAF heeft een gecomputeriseerd systeem opgezet om de informatie op te slaan en te verwerken en om ervoor te zorgen dat deze aan de andere nationale autoriteiten wordt doorgegeven. 4. 14. Op 30 juni 1997 had de Commissie slechts vier mededelingen van drie lidstaten (33) ontvangen. Maar vol- gens de mededelingen van de lidstaten krachtens artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 595/91 hadden veel meer (31) PB L 145 van 29. 6. 1995. (32) PB L 102 van 25. 4. 1996. (33) Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/17 marktdeelnemers op de zwarte lijst moeten komen (34). Eigenlijk moet elke mededeling „zo spoedig mogelijk” worden gedaan (artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1469/ 95) op basis van „de eerste, ook louter interne, schrifte- lijke evaluatie door een bevoegde administratieve of gerechtelijke instantie, waaruit blijkt dat deze uit concrete feiten concludeert tot het bestaan van een doelbewust of door grove nalatigheid begane onregelmatigheid, onver- minderd de mogelijkheid dat deze gevolgtrekking nader- hand, in het licht van de ontwikkelingen van de admini- stratieve of de gerechtelijke procedure, dient te worden herzien of ingetrokken” (artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 745/96). De Commissie (UCLAF) wil samen met de lidstaten de redenen voor het uitblijven van mededelin- gen nagaan en onderzoeken hoe door de UCLAF gecon- troleerde gevallen moeten worden behandeld (35). Structuurfondsen 4. 15. In artikel 23 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad worden de taken van de lidstaten en van de Commissie als volgt omschreven: in eerste instantie zijn de lidstaten verantwoordelijk; zij moeten maatregelen nemen om „onregelmatigheden te voorkomen en te ver- volgen”, „verloren middelen te recupereren” en „de Commissie op de hoogte [te houden] van de daartoe genomen maatregelen en in het bijzonder van het verloop van de bestuursrechtelijke en gerechtelijke procedures” (artikel 23, lid 1). De Commissie beschikt over de bevoegdheden om de uitoefening van deze verantwoorde- lijkheid te controleren (artikel 23, lid 2). 4. 16. De Gedragscode die de Commissie had opgesteld om nader aan te geven op welke wijze de lidstaten onregelmatigheden moesten melden, werd echter door het Hof van Justitie nietigverklaard omdat zij bepalingen bevatte die verder gingen dan hetgeen werd voorgeschre- ven in artikel 23, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 4253/ 88 (36). Hoewel het arrest van het Hof van Justitie de rechtsgrondslag van de verplichting van de lidstaten om gevallen van fraude of onregelmatigheden te melden niet in twijfel trok, had het tot gevolg dat de informatie- stroom stokte (37). 4. 17. lid 1, van Verordening (EEG) nr. 4253/88 werd in 1993 gewijzigd. Thans wordt Artikel 23, (34) In document COM(97) 417 wijst de Commissie erop dat de lidstaten alleen op het gebied van de uitvoerrestituties al 72 onregelmatigheden meldden, waarbij de grens van 100 000 ECU overschreden werd (krachtens artikel 2, lid 1, van Verordening (EG) nr. 745/96 worden alle over een periode van een jaar door dezelfde marktdeelnemer begane onregelmatigheden samengeteld). (35) Zie COM(97) 417 def. , blz. 2 en 3. (36) Arrest van 13 november 1991 in zaak 303/90, Franse Republiek tegen Commissie van de Europese Gemeenschap- pen. (37) Zie het jaarverslag 1994 van de Commissie „Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Fraudebe- strijding. ” COM(95) 98 def. , blz. 11. bepaald dat de Commissie een gedetailleerde regeling zal opstellen voor de uitvoering van dat lid. Op die basis stelde de Commissie Verordening (EG) nr. 1681/94 vast betreffende onregelmatigheden in het kader van de finan- ciering van het structuurbeleid en terugvordering van in dat kader onverschuldigd betaalde bedragen, alsmede betreffende de inrichting van een informatiesysteem op dit gebied (38). 4. 18. Het is mogelijk op het gebied van het EOGFL- Garantie een lidstaat verantwoordelijk te stellen voor elke nalatigheid bij de invordering van de bedragen in verband met onregelmatigheden en de in te vorderen bedragen ten laste van de betrokken lidstaat te brengen op basis van de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen, maar die mogelijkheid wordt momenteel niet uitdrukke- lijk geboden in de verordeningen betreffende de Struc- tuurfondsen. Tijdens de Europese Raad van Madrid in december 1995 werd een uitbreiding van die procedure tot andere begrotingssectoren bepleit. Op 15 oktober 1997 legde de Commissie een document over betreffende de voorwaarden waaronder zij overeenkomstig artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad netto en mogelijke forfaitaire correcties bij de Structuurfondsen zou toepassen (39). 4. 19. Op het gebied van de Structuurfondsen wordt momenteel elke onregelmatigheid of nalatigheid die leidt tot verduistering of onrechtmatig gebruik van betalingen door de Commissie in het kader van het partnerschap samen met de lidstaten onderzocht (40). In de praktijk komen terugbetalingen zelden voor en worden de inge- vorderde bedragen herschikt of geherprogrammeerd ten behoeve van acties of uiteindelijke begunstigden die niet bij de onregelmatigheid waren betrokken; daarbij gelden specifieke voorwaarden, namelijk dat de lidstaat de onregelmatigheid overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1681/94 heeft gemeld en dat de herprogrammering doorzichtig was. De Commissie vermeldde bij de „buiten de balanstelling opgenomen verbintenissen” voor 1996 het totale bedrag van 81,8 Mio ECU dat krachtens Verordening (EG) nr. 1681/94 was meegedeeld, hoewel de verwachte terugbetalingen aan de communautaire begroting vrij gering zijn. De toelichtingen geven geen opheldering. Bovendien werd niet gesignaleerd dat som- mige lidstaten niet aan hun verplichtingen voldoen daar zij niet stelselmatig alle gevallen of resultaten van invor- deringsprocedures melden. 4. 20. Wanneer er middelen worden herschikt (dus worden overgeheveld van het onregelmatige project naar een ander project), vergt de toepassing van een reeks (38) PB L 178 van 12. 7. 1994. (39) Zie ook Verordening (EG) nr. 2064/97 van de Commissie van 15 oktober 1997; PB L 290 van 23. 10. 1997. (40) Artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 4253/88, zoals gewij- zigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad. C 230/18 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 relevante regels betreffende de herschikking met name de ontwikkeling van een typologie van te melden gevallen en de vaststelling van procedures ter verwerking van de verslagen in de afdelingen van de Commissie. In het algemeen kan worden gesteld dat de huidige situatie onbevredigend is. Tot nu toe is er geen „vademecum” opgesteld met een beschrijving van te melden onregelma- tigheden. Er vindt geen regelmatige follow-up plaats van de door de lidstaten gemelde onregelmatigheden. Tijdens een bijeenkomst in april 1995 van vertegenwoordigers van de als ordonnateur optredende DG’s voor de Struc- tuurfondsen, DG XIX en DG XX, de juridische dienst en de UCLAF werd wel overeenstemming bereikt over prak- tische richtlijnen voor de afsluiting van programma’s, maar de tenuitvoerlegging daarvan was onbevredigend. De als ordonnateur optredende DG’s voor de Structuur- fondsen maken geen enkel gebruik van hun toegangsrecht tot de database IRENE. De UCLAF zond hun in februari 1997 een nota over de gevallen waarin artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 moet worden toegepast en de meldingen krachtens Verordening (EG) nr. 1681/94 die tot dan waren ontvangen. De ontvangen feedback bleef echter zeer beperkt. 4. 21. De mededelingen van de lidstaten bevatten soms onjuiste informatie of zijn onvolledig. In sommige geval- len is moeilijk uit te maken om welk project van een bepaald programma het precies gaat. Zo is het voor de Commissie moeilijk toezicht te houden op een eventuele herprogrammering. Een specifiek probleem betreft de regio Campania in Italië, die eind 1996 rechtstreeks meer dan 1 000 gevallen van onregelmatigheden meldde aan de UCLAF. Wegens het aantal voorgelegde gevallen en we- gens de fouten en omissies in de mededelingen zou alleen een inhoudelijk onderzoek van de dossiers de middelen van de hele UCLAF-eenheid reeds voor lange tijd in beslag hebben genomen. Daarom werden deze gevallen niet in IRENE ingevoerd, maar voor nader onderzoek en classificatie teruggezonden naar de Italiaanse Permanente Vertegenwoordiging in Brussel. Aangezien de mededelin- gen werden ontvangen zal het uiterst moeilijk zijn de programma’s in deze regio op wettige en regelmatige wijze af te sluiten. 5. BETROUWBAARHEID VAN DE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG OVER DE FRAUDEBESTRIJDING Overgelegde gegevens 5. 1. De bedragen die de Commissie in verband met de weerslag van onregelmatigheden op de communautaire begroting vermeldt in de jaarverslagen over fraudebestrij- ding tonen het financiële belang aan van enerzijds de door de lidstaten formeel gemelde onregelmatigheden en anderzijds de door de Commissie in samenwerking met de lidstaten ontdekte onregelmatigheden. In recente publicaties werden deze bedragen voor- 5. 2. gesteld als een soort prestatie-indicator, waarbij de gemiddelde omvang van de zaken en het totale aantal onregelmatigheden in de twee categorieën worden verge- leken (41). De Commissie zelf heeft in haar jaarverslag 1996 over fraudebestrijding een soortgelijke invalshoek. Volgens de door de Commissie goedgekeurde tekst beloopt het gemiddelde effect op de begroting van de door de Commissie onderzochte gevallen (dus de niet formeel door de lidstaten gemelde gevallen) 1,6 Mio ECU. Voor de gevallen van fraude of onregelmatigheden die door de lidstaten krachtens de verschillende verorde- ningen zijn gemeld is dat gemiddeld 130 000 ECU. 5. 3. Volgens de Commissie wordt minder dan 5 % van alle ontdekte gevallen door de Commissie behandeld in nauwe samenwerking met de opsporingsdiensten van de lidstaten. Met deze gevallen is meer dan de helft van de betrokken bedragen in alle sectoren gemoeid (42). Hieruit blijkt de bewuste keuze van de Commissie om haar inspanningen te concentreren op de strijd tegen georgani- seerde of geraffineerde fraude. Deze fraudegevallen, waar- bij vaak personen of bedrijven zijn betrokken die vanuit een of meerdere landen werkzaam zijn, kunnen immers moeilijk door de lidstaten worden aangepakt zonder de actieve steun die hun enkel op communautair niveau kan worden geboden (43). Betrouwbaarheid van de gegevens 5. 4. De Kamer trachtte de cijfers in het jaarverslag 1996 over de fraudebestrijding te analyseren en vast te stellen of deze al dan niet een getrouw beeld van de werkelijke situatie geven. In theorie vormen de cijfers die worden voorgesteld als formeel door de lidstaten gemeld het totaal van de bedragen die de lidstaten mededelen krachtens de verschillende verordeningen betreffende de sectoren van communautaire inkomsten en uitgaven en die, met uitzondering van de eigen middelen, in de database IRENE zijn opgenomen (zie paragraaf 4. 4 en bijlage I, tabel 1). 5. 5. Voor 1996 bevat IRENE 645 door de lidstaten meegedeelde gevallen op het gebied van de traditionele eigen middelen met een totale waarde van 123,1 Mio ECU. In het jaarverslag 1996 over de fraudebestrijding is sprake van 1 950 gevallen voor een totaalbedrag van 320 Mio ECU. In een noot wordt verklaard dat hierin (41) Zie het verslag Bösch (PE 222. 169), blz. 8, of het UK Parliament Select Committee on European Legislation, Fight against Fraud Programme, Londen 1997, blz. xxiii. (42) Zie het jaarverslag 1996 fraudebestrijding (COM(97) 200 def. van 6. 5 1997), blz. 22. Intussen is het jaarverslag over 1997 gepubliceerd. Dit rapport maakte geen deel uit van de controle van de Kamer. inzake (43) Zie het jaarverslag 1995 inzake fraudebestrijding, blz. 80 (COM(96) 173 def. ). 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/19 een schatting voor de tweede helft van het jaar is begre- pen. In de vorige jaren was het gebruikelijk het aantal/ bedrag van het eerste halfjaar met twee te vermenigvuldi- gen. Er is dus een aanzienlijk verschil tussen het gepubli- ceerde cijfer en de in IRENE beschikbare cijfers. De totale waarde van de gevallen in tabel 5 is 5. 8. hoger dan de actuele waarde van de gevallen in Pre- IRENE (2 460 Mio ECU) omdat 49 gevallen uit meer dan één bron afkomstig zijn en in de tabel dus meer dan eens zijn geteld. Pre-IRENE bevat meer dan 142 gevallen waarvoor geen bron is geregistreerd. 5. 6. Voorzover het gaat om de eigen middelen zou dit probleem voortaan niet meer mogen voorkomen, daar de lidstaten volgens Verordening (EG) nr. 1355/96 van de Raad (44) vaker, namelijk elk kwartaal, verslag moeten uitbrengen over de ontdekte gevallen van onregelmatighe- den (zie paragraaf 4. 9). 5. 7. De bedragen in tabel 5 van de door de Commissie in samenwerking met de lidstaten ontdekte onregelmatig- heden bestaan uit schattingen van het financiële belang van de door de UCLAF behandelde gevallen. Het aantal van deze gevallen uit verschillende bronnen zou in theorie moeten overeenkomen met het totaal van de gevallen in de database Pre-IRENE van de UCLAF. Maar aangezien die database nog niet volledig operationeel is, kwamen de cijfers slechts voor één van de vier eenheden uit deze bron. Wat betreft de drie andere eenheden werd voor de eenheid die het jaarverslag moest opstellen een nota opgesteld met een totaalbedrag van de geschatte financië- le waarde van de behandelde gevallen. Onderzoek van die cijfers toonde aan dat circa 88 % van de vermelde bedra- gen was toe te schrijven aan slechts 12 % van de gevallen. Het geregistreerde bedrag aan BTW dat naar schatting op basis van het werk van de task forces voor sigaretten en alcohol in 1996 voor de eigen middelen van de Gemeen- schap verloren ging, maakte ongeveer 36 % uit van het totale financiële effect van de categorie. Dit bedrag mag niet rechtstreeks worden vergeleken met de cijfers die formeel door de lidstaten zijn gemeld. 5. 9. Het feit dat deze cijfers, die worden voorgesteld als ontdekte onregelmatigheden, slechts schattingen zijn, wordt in de verslagen niet duidelijk aangegeven. Bronnen buiten de Commissie of de lidstaten worden niet vermeld. Bovendien worden de cijfers niet jaarlijks bijgewerkt om wijzigingen in het effect van de gevallen, ingevorderde bedragen, wijzigingen van de geschatte waarde, opgege- ven gevallen enz. weer te geven. Veel gevallen die aanvan- kelijk werden opgegeven als door de Commissie in samenwerking met de lidstaten ontdekte onregelmatighe- den zullen formeel worden gemeld en dus later ook als zodanig te boek staan. Door het feit dat de gevallen uit vorige jaren niet worden bijgewerkt ontstaat het gevaar dat sommige gevallen in beide categorieën worden ver- meld en dus „dubbel worden geteld”. 5. 10. Twee „UCLAF-gevallen” die voortvloeiden uit controles van de Kamer, werden in de database Pre- IRENE opgenomen voor een totaalbedrag van 30 Mio ECU, zonder bronvermelding. In de jaarverslagen 1995/ 1996 werd voor deze twee gevallen een waarde van 58,5 Mio ECU vermeld. In IRENE zijn met betrekking tot dezelfde gevallen negen meldingen van vier lidstaten voor een totaalbedrag van 58,8 Mio ECU opgenomen. De samenvoeging tot één UCLAF-geval van wat de lidsta- ten aan IRENE melden als een aantal onregelmatigheden TABEL 5 Lijst van gevallen in Pre-IRENE met bron en waarde Gevallen Bedragen in Mio ECU Overige Informant Melding door lidstaten Kosteloze telefoon Informatie financieel controleur Rekenkamer Informatie lidstaten Informatie ordonnateur Pers Totaal met bron Bron: Pre-IRENE, april 1997. (44) PB L 175 van 13. 7. 1996. 81 88 84 31 17 14 149 96 54 614 455 53 1 530 8 6 18 577 187 169 3 003 C 230/20 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 (per eenheid of voorval) geeft de lezer van de jaarversla- gen de verkeerde indruk dat de gemiddelde waarde van een UCLAF-geval groter is dan de gemiddelde waarde van de door de lidstaten behandelde gevallen. In genoemd voorbeeld is de gemiddelde waarde bij de UCLAF 29 Mio ECU, terwijl die bij de lidstaten slechts 7 Mio ECU is. acties van de Commissie ter bestrijding van corruptie op specifieke beleidsterreinen, maar heeft geen betrekking op interne corruptie in de communautaire instellingen. Ook de Werkprogramma’s Fraudebestrijding van de Commis- sie bevatten geen strategie voor het aanpakken van cor- ruptie (47). 5. 11. De resultaten van het werk van de gespeciali- seerde task forces (bijv. voor sigaretten, textiel) als weer- gegeven in de jaarverslagen, zijn qua waarde uiterst belangrijk. Hierbij is echter omzichtigheid geboden, want het gaat om geschatte cijfers en er bestaan geen nauwkeu- rige cijfers over de werkelijke invorderingen/besparingen voor de communautaire begroting. 6. CORRUPTIE EN DISCIPLINAIRE VERGRIJPEN Corruptiebestrijding 6. 1. Corruptie (zie bijlage I, paragraaf 26) is elk machtsmisbruik of elke onbetamelijkheid in het besluit- vormingsproces, veroorzaakt door een ongepaste stimu- lans of voordeel; de georganiseerde misdaad hanteert dit middel vaak. Corruptie schaadt de belangen van de Unie op verschillende manieren. Ze brengt niet alleen schade toe aan de financiële belangen van de Europese Gemeen- schappen, maar ondermijnt ook een correcte besluitvor- ming; ze vervalst de concurrentie en tart de beginselen van de open markt, met name het functioneren van de interne markt. De noodzaak van corruptiebestrijding op het 6. 2. niveau van de Unie is reeds onderkend en er werden een aantal initiatieven genomen die relevant zijn op dit gebied (45). Maar omdat deze geen deel uitmaken van een geïntegreerde aanpak, kwam de Commissie op 21 mei 1997 met een Mededeling aan de Raad en het Europees Parlement (46) om de hoofdlijnen te schetsen van een breed beleid van de Unie ter bestrijding van corruptie. Dit document vormt een goede basis voor voorstellen en (45) De Overeenkomst inzake de strijd tegen corruptie (zie para- graaf 2. 4), de Resolutie van het Europees Parlement betref- fende corruptie van 15 december 1995 (rapporteur Me- vrouw Salisch) en het Actieplan van de Groep op hoog niveau inzake de georganiseerde criminaliteit (PB C 251 van 4. 9. 1997) benadrukken de noodzaak de strijd tegen corrup- tie op te voeren. Voorts werd op 6 oktober 1997 een gemeenschappelijk standpunt vastgesteld betreffende onder- handelingen in de Raad van Europa en de OESO over corruptiebestrijding (PB L 279 van 13. 10. 1997). (46) COM(97) 192 def. Dit document werd opgesteld door de Task force Justitie en binnenlandse zaken. Toewijzing van verantwoordelijkheden 6. 3. De verantwoordelijkheid voor de strijd tegen interne corruptie is niet duidelijk. In de nota van de secretaris-generaal dd. 14. 4. 1997 met de titel „Acties die moeten worden ondernomen bij verdenking van fraude, onregelmatigheden en disciplinaire vergrijpen” werd her- innerd aan de bevoegdheid van de UCLAF inzake „alle kwesties in verband met gevallen van verdenking van fraude tegen de begroting van de Gemeenschap”. Hoewel de directeur van de UCLAF in mei 1996 erop wees dat een duidelijke schriftelijke verwijzing naar corruptie noodzakelijk zou zijn om verwarring inzake de verant- woordelijkheden van de UCLAF te voorkomen, is er nog instructie steeds geen duidelijke formele schriftelijke welke dienst deze taak op zich moet nemen. 6. 4. Momenteel behandelt de UCLAF ongeveer 40 ge- vallen met een „intern aspect”. Deze uitdrukking werd door de UCLAF gekozen omdat de grenzen tussen cor- ruptie, belangenconflicten, favoritisme of slecht beheer vaak moeilijk te vinden zijn en gevallen een of meer van de beschreven aspecten kunnen vertonen. De meeste van deze gevallen hebben betrekking op directe uitgaven, maar er zijn ook gevallen die verband houden met het EOGFL-Garantie en de Structuurfondsen. Gebrek aan duidelijke richtlijnen voor administratieve onderzoeken 6. 5. Hoewel er in een organisatie met de omvang van de Commissie een aantal corruptiegevallen te verwachten zijn, is er geen standaardprocedure voor de behandeling van zulke gevallen vastgesteld. Ondanks het feit dat sommige gevallen reeds meerdere jaren oud waren, werd er met de procedures voor het onderzoeken van zulke gevallen telkens geïmproviseerd. Er bestaan geen duide- lijke richtlijnen over de vraag hoe de administratieve onderzoeken moeten worden verricht. Er zijn nog twijfels over de bevoegdheden van de ambtenaren van de UCLAF en de Veiligheidsdienst wat betreft het doorzoeken van gebouwen, de inbeslagneming van eigendommen en docu- menten en de ondervraging van ambtenaren, alsook over de rechten en verplichtingen van de verdachten. Mis- schien nog erger is het feit dat niet duidelijk is in welke fase de nationale vervolgende instanties moeten worden verwittigd, dus wanneer de belangrijke overgang van een (47) Voor het werkprogramma 1997 werd dit door het Europees Parlement uitdrukkelijk bekritiseerd (zie PE 222. 169). 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/21 administratief naar een gerechtelijk onderzoek plaats- vindt (48). 6. 6. De huidige situatie leidt tot het ernstige en onaan- vaardbare risico dat elk verricht onderzoek zal falen omdat de wetten betreffende het onderzoeken van zulke gevallen niet zijn nageleefd en elke latere rechtsvervolging dus niet-ontvankelijk zal zijn. 6. 7. De regels betreffende het verzamelen van bewijs en het latere gebruik daarvan lopen in de verschillende lidstaten sterk uiteen. Dit geldt in het bijzonder voor de documenten die een persoon, die later in een strafproces tijdens een voorafgaand administratief terechtstaat, onderzoek heeft moeten overleggen. De regels aangaande de uitsluiting van onwettig verkregen bewijsmateriaal en het moment waarop een verdachte in beschuldiging wordt gesteld en dus bijzondere rechten krijgt (met name het recht om/van de telastlegging in kennis te worden gesteld, het recht om te zwijgen, het recht op bijstand door een raadsman van zijn keuze enz. ) verschillen even- eens van de ene lidstaat tot de andere (49). Toepassing van een „zero tolerance”-beleid 6. 8. Vele van de door de UCLAF onderzochte gevallen werden aangebracht door personeelsleden van de Com- missie die hun verdenkingen betreffende andere ambtena- ren uitten. In alle soorten organisaties bleek dit een van de belangrijkste informatiebronnen voor de ontdekking van corrupte praktijken te zijn (50). Ter bevordering van een sfeer waarin dit soort informatie wordt doorgegeven en fraude of corruptie niet worden getolereerd moet de Commissie een duidelijk en ondubbelzinnig beleid voe- ren. 6. 9. In de organisatie moet een antifraudestemming heersen en de leiding moet bereid zijn te tonen dat gevallen van vermoedelijke interne fraude, corruptie, dis- ciplinaire vergrijpen of slecht beheer op een professionele wijze zullen worden onderzocht en dat indien zij bewezen worden, op strikte en doorzichtige wijze de passende disciplinaire maatregelen zullen worden genomen. Als dit zogeheten „zero tolerance”-beleid (51) wordt uitgevoerd in de communautaire instellingen, moeten daarbij de bepalingen van het Statuut en het Financieel Reglement strikt worden toegepast. Maar in deze context ontbreken definities en richtlijnen betreffende de disciplinaire verant- woordelijkheid en geldelijke aansprakelijkheid van de (48) Ook het verslag Bösch (PE 222. 169, blz. 4) bevat kritiek op de ontoereikendheid van de bepalingen inzake de behande- ling van gevallen van corruptie in de eigen gelederen van de Commissie. (49) Zie „Corpus Juris” blz. 134-140. (50) „Zero tolerance”, S. Burns, Accountancy, augustus 1997. (51) Zie „Fraud without frontiers, an executive summary of the study for the EC on international fraud within the European Union”, Deloitte & Touche European fraud and internatio- nal disputes group, blz. 1. deelnemers aan de financiële procedures: ordonnateurs, financieel controleurs, rekenplichtigen en voorschotkasbe- heerders; de Kamer heeft dit reeds eerder bekriti- seerd (52). 6. 10. Voorts zou er een verplichting moeten bestaan de bevoegde vervolgende instanties in te lichten over elke verdenking van fraude en corruptie. In dit verband moet terdege duidelijk zijn dat het „Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten” niet kan of zal worden gebruikt ter bescherming van een lid van het leidingge- vend of uitvoerend personeel. Bovendien mag het niet voorkomen dat de Commissie de bevoegde gerechtelijke instantie van een lidstaat vraagt haar verzoek tot ophef- fing van de immuniteit te rechtvaardigen door toezending van relevante stukken. Het moet volstaan dat op grond van de specifieke nationale regels en procedures een met redenen omkleed verzoek wordt ingediend. Als de Com- missie ervan overtuigd is dat haar ambtenaar aan zijn verplichtingen heeft voldaan, kan zij hem juridische bij- stand verlenen krachtens artikel 24 van het Statuut. In dit verband moet worden bedacht dat alleen in een formeel gerechtelijk onderzoek en uiteindelijk een rechtszaak kan worden uitgemaakt of een verdachte volgens het straf- recht al dan niet schuldig is (53). Vastgestelde problemen 6. 11. Momenteel is het beleid van de Commissie verre van duidelijk; gevallen slepen jarenlang aan en personeels- leden worden in een andere functie overgeplaatst maar blijven in de organisatie (54). In vele van de onderzochte gevallen kon de UCLAF geen toereikend bewijs van corruptie bijbrengen. Dit kan te wijten zijn aan het feit dat de aanvankelijke verdenking niet gerechtvaardigd was of dat de UCLAF niet in staat was wangedrag te ontdek- ken. Het is in ieder geval moeilijk voor de UCLAF, toereikend bewijs te vinden als bijvoorbeeld betalingen aan derden werden doorgegeven, want geen enkele Euro- pese instelling is bevoegd huiszoeking te doen, bankreke- ningen te analyseren enz. Zulke acties kunnen enkel worden ondernomen met instemming van de betrokkenen (52) Advies 4/97 van de Rekenkamer over een voorstel voor een verordening (Euratom, EGKS, EG) van de Raad tot wijzi- ging van het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB C 57 van 23. 2. 1998); hierna te noe- men advies 4/97. (53) Zie de beschikking van het Hof van Justitie van 13 juli 1990 in zaak C-2/88, Imm. Zwartveld, Jur. 1990, I-3372, overwe- ging 19. (54) Ook in het verslag Bösch (PE 222. 169, blz. 15) wordt het ontbreken van een zero tolerance-beleid bekritiseerd: „Door een reeks van gevallen die zich recentelijk hebben voorge- daan is de aandacht gevestigd op het feit dat de betrekkelijk soepele financiële cultuur binnen de Commissie heeft geleid tot gevallen van corruptie binnen haar eigen apparaat die — en dat is wellicht nog verontrustender — gedurende lange tijd helemaal niet werden onderzocht. ”. C 230/22 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 of na een machtiging van de bevoegde gerechtelijke instanties. Niettemin was de UCLAF in staat in alle onderzochte gevallen van vermoedelijke corruptie duide- lijke bewijzen te ontdekken voor disciplinaire vergrijpen (ernstig wanbeheer, favoritisme, belangenconflicten enz. ). Maar slechts in uitzonderlijke gevallen werden er tucht- procedures aangespannen (55). Er waren gevallen waarin een administratief 6. 12. onderzoek werd verricht (tijdens het onderzoek of na indiening van een eindverslag door de UCLAF) zonder dekking van het Statuut of een andere regeling. In zulke gevallen zal de met het onderzoek „ad hoc” belaste ambtenaar (gewoonlijk een niet tot het betrokken DG behorende directeur) waarschijnlijk problemen krijgen (transcriptie van de notulen van de verhoren/gesprekken/ hoorzittingen; aanwezigheid van advocaten; opsporing/ vordering van documenten). Ook hier bestaan geen richt- lijnen inzake het verrichten van zulke onderzoeken. 6. 13. Op grond van de opgedane ervaring kan de vraag worden gesteld of de UCLAF met haar huidige structuur wel belast moet worden met de behandeling van gevallen van corruptie waarbij personeelsleden van de Commissie betrokken zijn. Deze verantwoordelijkheid zou onverenigbaar kunnen zijn met het partnerschap tussen de operationele DG’s en de UCLAF dat nodig is om de onderzoeken van de UCLAF te doen slagen. Overwogen moet worden een aparte eenheid te vormen die automatisch in kennis wordt gesteld van elke verden- king van corruptie en die beschikt over het gezag en de middelen om de nodige onderzoeken te verrichten. 7. CONCLUSIE Daar bij dit onderzoek niet uitgebreid aandacht 7. 1. werd besteed aan de lidstaten en de operationele DG’s van de Commissie, zijn de bevindingen toegespitst op de UCLAF. Vooral sinds 1990 heeft de Commissie zich ten zeerste ingespannen in haar strijd tegen fraude met betrekking tot Europese middelen, hetgeen leidde tot een beter juridisch en administratief kader voor de fraude- bestrijding. Eind 1994 begon de Commissie met de vorming van de UCLAF als centrale dienst met de vereiste kennis inzake financiën, politie, douane, rechtspleging en belastingen. Maar verbeteringen in de veiligheidsmaatre- gelen, de interne beheersprocedures, de informatiesyste- men en de samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten zijn van vitaal belang. gezegd dat de informatie over de invorderingen die door de lidstaten wordt meegedeeld en in de jaarverslagen inzake fraudebestrijding wordt opgenomen, niet betrouw- baar is en niet aangeeft of de invorderingen te danken zijn aan het werk van de UCLAF of aan dat van de nationale autoriteiten. Voorts bestaat er op het gebied van de directe uitgaven geen vlot toegankelijke informatie over het totale bedrag dat als gevolg van de onderzoeken van de UCLAF kan worden ingevorderd. De „zwarte lijst” en het „fraudebestendig-maken” van wetten zijn instrumenten die pas sinds kort worden ingezet en heb- ben tot dusverre slechts een beperkt effect. 7. 3. De UCLAF heeft behoefte aan een beheerssysteem met informatie over de staat van lopende of vroegere dossiers vanaf het moment waarop uit melding of onder- zoek de eerste verdenking ontstond tot aan het admini- stratief onderzoek, de inschakeling van de nationale auto- riteiten, het strafrechtelijk onderzoek, de vervolging, het proces, de uitspraak en de invordering. Zonder zo’n systeem is een algemene evaluatie van de prestaties van de UCLAF nagenoeg onmogelijk. 7. 4. De eerste stappen zijn gezet in een ambitieus programma om fraude tegelijkertijd van alle kanten aan te pakken (preventie, wetshandhaving en administratieve en gerechtelijke samenwerking). Toch zijn er nog grote inspanningen vereist om deze initiatieven volledig effect te doen sorteren. De overeenkomsten en de protocollen die in het kader van de derde pijler werden gesloten, zijn nog geen van alle geratificeerd. 7. 5. Fraude ten koste van de communautaire begroting is vaak transnationaal. Maar de wetshandhavers werken volgens een enorm aantal verschillende procedures, los van elkaar en op een zeer tijdrovende manier. De frau- deurs kunnen daarentegen zonder tijdverlies werken met behulp van hun internationale contactnetwerken. De bestaande procedures zijn eenvoudigweg niet opgewassen tegen de nieuwe criminele netwerken. Steun van de Com- missie en informatie-uitwisseling tussen de UCLAF en de gerechtelijke instanties van de lidstaten vormen het begin van een oplossing. Toch is er nog een grote hindernis, namelijk het ontbreken van gemeenschappelijke criteria voor het bewijs, waardoor lidstaten het in andere lidsta- ten verzamelde bewijs niet aanvaarden. Daarom is een „Europees rechtshandhavingsgebied” (56) noodzakelijk, met duidelijke en begrensde doelstellingen die overeenko- men met de specifieke verantwoordelijkheden van de instellingen inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. 7. 2. Een algemene evaluatie van de tot dusver door de UCLAF bereikte resultaten is moeilijk. Wel kan worden (55) Zie ook advies 4/97 van de Kamer, met name de paragrafen 5. 20-5. 23. (56) Toespraak van de heer Klaus Hänsch, Voorzitter van het Europees Parlement, tot de deelnemers aan de interparle- mentaire conferentie inzake fraude, op 23 en 24 april 1996 gehouden op initiatief van de Commissie Begrotingscontrole van het Europees Parlement. 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/23 De UCLAF heeft een zware rol. Zij heeft admini- 7. 6. stratieve taken in verband met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, die onder de eerste pijler vallen, maar zij heeft ook verantwoordelijk- heden inzake gerechtelijke onderzoeken, die tot de derde pijler behoren; daarbij ontbreekt haar de steun van een onafhankelijke Europese gerechtelijke instantie die in staat zou zijn onderzoeken te starten en te leiden en zo nodig vervolgingen in te stellen. Het in paragraaf 3. 4 beschreven contactpunt voor verbindings- en strafrechtex- perts vormt slechts een aanzet voor de oplossing voor de bestaande problemen (57). Op 25 november 1997 deed de Commissie een mededeling aan de Commissie Begrotings- controle van het Parlement (doc. SEC(97) 2198) toeko- men met de titel: „Verbetering van het optreden tegen onbekwaamheid, financiële onregelmatigheden, fraude en corruptie”. 7. 7. De UCLAF is niet bevoegd om onderzoeken te verrichten in verband met de andere communautaire instellingen. In de communautaire context moet dit wor- den beschouwd als een ernstige tekortkoming in het juridisch en organisatorisch kader van de fraudebestrij- ding. Bij voorrang moet worden gezocht naar een oplos- sing voor dit probleem en elk voorstel ter reorganisatie van de fraudebestrijding op Europees niveau moet daarop gericht zijn. In dit verband is het ook noodzakelijk de verantwoordelijkheden van Europol en de UCLAF zoda- nig te omschrijven dat er sprake kan zijn van synergie. Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 10 en 11 juni 1998. Voor de Rekenkamer Bernhard FRIEDMANN President (57) Dit biedt echter geen oplossing voor het probleem dat de UCLAF niet het recht heeft fraude bij andere Europese instellingen aan te pakken. Bovendien kan de vraag worden gesteld of de UCLAF bevoegd moet zijn inzake corruptie- bestrijding. C 230/24 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 BIJLAGE I BASISWETGEVING BETREFFENDE FRAUDEBESTRIJDING Inleiding 1. Vrijwel alle eigen middelen van de Gemeenschap worden geïnd door de lidstaten en ongeveer 80 % van de communautaire middelen (hoofdzakelijk die van het EOGFL-Garantie en de Structuurfondsen) worden door de lidstaten aan de uiteindelijke begunstigden uitbetaald (indirecte uitgaven). De uitgaven voor de landbouw worden beheerd door de nationale betaalorganen. De Structuurfondsen worden beheerd door de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van de communautaire pro- gramma’s, met name op regionaal en lokaal niveau. De Commissie speelt een belangrijke rol inzake coördinatie en toezicht. Door recente wetswijzigingen werd de rol van de Commissie op het gebied van de controle versterkt. De directe uitgaven worden door de Commissie zelf onder contract beheerd, zonder dat op de lidstaten 2. enige formele verplichting rust. Het betreft uitgaven voor administratie, energie, onderzoek, milieu, interne markt, industrie, toerisme, cultuur en audiovisuele media, het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en de samenwerking met de landen in Midden- en Oost-Europa (PHARE), de onafhankelijke staten van de voormalige Sovjetunie (TACIS), de mediterrane landen (MED) en de landen in Latijns-Amerika en Azië. De twee pijlers en de fraudebestrijding Door de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) ontstond er een nieuw 3. institutioneel kader voor de fraudebestrijding op basis van de eerste en de derde pijler. De eerste pijler Bepalingen in de drie Gemeenschapsverdragen 4. De bestrijding van fraude werd als doelstelling formeel vastgelegd in specifieke bepalingen in de drie Gemeenschapsverdragen: het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG), het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS), binnen de zogeheten eerste pijler van de institutionele structuur van de Unie (artikelen 209 A EG, 183 A Euratom en 78 decies EGKS). Daarin wordt duidelijk bepaald: „De lidstaten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad. ” (1). De lidstaten moeten hun optreden coördine- ren „om de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude te beschermen. Zij stellen daartoe met de hulp van de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen hun bevoegde overheidsdiensten in”. 5. Als hoedster van de Verdragen moet de Commissie ervoor zorgen dat deze verplichting wordt nageleefd. In de samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie geldt het subsidiariteitsbeginsel, zodat de financiële belangen van de Gemeenschap op de meest adequate wijze worden beschermd. Tijdens de Europese Raad van Amsterdam op 16 en 17 juni 1997 werden enkele voorstellen tot 6. wijziging van de Verdragen besproken om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen. Een Deens voorstel tot opneming van een specifieke rechtsgrondslag voor fraudebestrijdingsmaatregelen werd aangenomen. In het ontwerpverdrag wordt aan artikel 209 A een nieuw lid toegevoegd waardoor zulke maatregelen na raadpleging van de Rekenkamer kunnen worden genomen volgens de procedure van gemeenschappelijke besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (2). Het lid bepaalt echter dat de maatregelen geen betrekking mogen hebben op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling (3). (1) Zie zaak 68/88, Commissie tegen Helleense Republiek, Jur. 1989, blz. 2965, overweging 24. (2) Tot dusverre moeten verordeningen inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap worden vastgesteld overeenkomstig artikel 235 van het EG-Verdrag, dat eenparigheid van stemmen voorschrijft. (3) Zie de Select Committee of the UK Parliament on European Legislation, Fight against Fraud Programme, Londen 1997, blz. xxiv. 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/25 Het raadgevend comité en de fraudebestrijding 7. Op 23 februari 1994 nam de Commissie een besluit (4) tot oprichting van een raadgevend comité coördinatie fraudebestrijding (CoCoLaf) (5). Het moet de Commissie adviseren over alle horizontale aangelegenheden in verband met de preventie en vervolging van fraude alsook inzake de juridische bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Het comité bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten en wordt voorgezeten door de Commissie (UCLAF). Het kan eigen werkgroepen samenstellen ter bestudering van specifieke kwesties. Horizontale regeling Verslaglegging en controles 8. Volgens de huidige rechtsgrondslag van de eerste pijler valt het optreden tegen de fraude die de financiële belangen van de Gemeenschap schaadt in eerste instantie onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten die via hun autoriteiten beschikken over de middelen om fraude ten nadele van de begroting van de Unie op te sporen, te controleren, te bestrijden en te bestraffen. De toevoer en de kwaliteit van de door de lidstaten verstrekte informatie is cruciaal voor het werk van de Commissie. Daarom bestaan er voor een hele reeks beleidsterreinen thans verordeningen waarin de verplichtingen van de Commissie en de lidstaten inzake de melding van fraude en onregelmatigheden zijn omschreven. 9. In verband met de verordeningen betreffende de controle van de communautaire inkomsten en uitgaven kan in het algemeen worden gezegd dat voor de inkomsten betere beschermende middelen bestaan dan voor de uitgaven en dat de uitgaven voor de landbouw nauwlettender worden gecontroleerd dan die voor de Structuurfondsen. De douane-autoriteiten, die verantwoordelijk zijn voor de eigen middelen en voor een deel van de landbouwuitgaven (hoofdzakelijk in verband met import of export van landbouwproducten) beschikken over speciale onderzoekseenheden die zich van oudsher met fraudebestrijding bezighouden. 10. De controles in andere sectoren van de landbouwuitgaven en op de Structuurfondsen vallen daarentegen onder de verantwoordelijkheid van de beheersinstanties of -autoriteiten die de communautaire programma’s moeten uitvoeren, met name op regionaal of plaatselijk niveau, en die meestal niet vertrouwd zijn met de technieken om grootschalige of geraffineerde fraude te bestrijden. Daarom bestaan die controles doorgaans uit het traditionele verifiëren van rekeningen, hetgeen niet noodzakelijk de meest doeltreffende manier is om grootschalige en georganiseerde criminaliteit te ontdekken (6). 11. Aangezien het voor de uitgaven van het EOGFL-Garantie bestemde deel van de communautaire begroting de laatste jaren daalde terwijl de uitgaven voor structurele maatregelen stegen, moet het oogmerk van de inspanningen van de Commissie inzake fraudebestrijding worden herzien en zo nodig worden aangepast aan deze wijziging. Bij Verordening (Euratom, EG) nr. 2988/95 van de Raad (7) werden horizontale regels vastgesteld 12. betreffende communautaire controles, administratieve maatregelen en sancties in bijna alle sectoren van de eerste pijler (8). Voor het eerst wordt een definitie van onregelmatigheid gegeven: hiertoe behoren fraude, misbruik van recht en elke andere niet-naleving van verplichtingen krachtens het Gemeenschapsrecht (9) die de financiën van de instellingen in gevaar brengt, ongeacht of het gaat om ontvangsten of uitgaven. De verordening schrijft ontneming van de verkregen voordelen voor en bepaalt onder welke voorwaarden maatregelen kunnen worden genomen en administratieve of financiële sancties van de Gemeenschap kunnen worden opgelegd aan de natuurlijke of rechtspersonen die de overtreding hebben begaan. (4) Besluit 94/140/EG, PB L 61 van 23. 2. 1994. (5) De aard en opdracht van de verschillende sectorale comités (comité wederzijdse bijstand, raadgevend comité eigen middelen, permanent comité administratieve samenwerking inzake indirecte belastingen) of subcomités (subgroep voor onregelmatigheden in de landbouwsector, subgroep voor de terugvordering in het raadgevend comité eigen middelen, subgroep antifraude van het permanent comité administratieve samenwerking inzake indirecte belastingen) in verband met fraudepreventie werden gehandhaafd. (6) Opgemerkt zij dat de Commissie op 15 oktober 1997 gedetailleerde richtlijnen heeft vastgesteld inzake de financiële controle door de lidstaten op door de Structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen; zie Verordening (EG) nr. 2064/97 van 15 oktober 1997, PB L 290 van 23. 10. 1997. (7) PB L 312 van 23. 12. 1995. (8) De verordening geldt voor alle uitgaven en alle traditionele eigen middelen. De BTW valt niet onder de verordening. (9) In deze omschrijving geldt als onregelmatigheid zowel een eenvoudig verzuim als gevolg van dwaling of nalatigheid dat de begroting van de Gemeenschappen zou kunnen benadelen, als een opzettelijke en doelbewuste handeling, hetgeen dan weer overeenkomt met het striktere concept van fraude in het strafrechtsverdrag. C 230/26 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 13. De idee betreffende de aansprakelijkheid van een fraudeur die handelt uit naam of onder dekking van een rechtspersoon, hetgeen overeenkomt met beslissingsbevoegdheid, brengt mee dat het betrokken bedrijf de verantwoordelijkheid draagt en zeker strafrechtelijk aansprakelijk moet worden geacht. Ook wordt bepaald dat marktdeelnemers aansprakelijk worden geacht voor de uit hun naam door hun personeel begane overtredingen. 14. Voorts wordt in de verordening in een controlemechanisme voorzien doordat een algemeen kader voor verificaties wordt opgezet, waarbij gedetailleerde regels worden vastgelegd in een specifieke verorde- ning betreffende controles en verificaties ter plaatse door de Commissie (10) of in verordeningen inzake afzonderlijke sectoren. Verordeningen inzake de verslaglegging Tabel I. 1: Basisverordeningen inzake de verslaglegging over fraude en onregelmatigheden. Eigen middelen (douanerechten en landbouwheffin- gen) Artikel 6, lid 3, van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad (1) EOGFL-Garantie Structuurfondsen Cohesiefonds Artikelen 3 en 5 van Verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad (2) Artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad (3) Artikelen 3 en 5 van Verordening (EG) nr. 1681/94 van de Commissie (4) Artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1164/94 van de Raad (5) Artikelen 3 en 5 van Verordening (EG) nr. 1831/94 van de Commissie (6) Wederzijdse bijstand in douane- en landbouwaange- legenheden Verordening (EEG) nr. 1468/81 van de Raad (7) (1) PB L 155 van 7. 6. 1989, gewijzigd bij Verordening (EG, Euratom) nr. 1355/96 van de Raad (PB L 175 van 13. 7. 1996). (2) PB L 67 van 14. 3. 1991. (3) PB L 374 van 31. 12. 1988. (4) PB L 178 van 12. 7. 1994. (5) PB L 130 van 25. 5. 1994. (6) PB L 191 van 27. 7. 1994. (7) PB L 144 van 2. 6. 1981. 15. Het grote scala van krachtens deze voorschriften ontvangen informatie zou moeten leiden tot de doorzichtigheid die de Commissie nodig heeft voor het financieel, administratief en justitieel toezicht op de gevallen en voor operationele inspecties. Verordeningen inzake administratieve samenwerking Bij Verordening (EEG) nr. 1468/81 van de Raad (11) werden de procedures vastgesteld voor de 16. wederzijdse bijstand tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten in landbouw- en douaneaangelegenhe- den alsook de voorwaarden voor samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie. Ook worden er bepalingen gegeven over de uitwisseling van informatie betreffende gevallen waarover nog geen concrete feiten zijn vastgesteld maar die reeds worden onderzocht of later zullen worden onderzocht. In 1997 stelde de Raad ter vervanging van Verordening (EEG) nr. 1468/81 een nieuwe verordening vast om de organisatie van fraudebestrijdingsmaatregelen te verbeteren en een coherente bescherming van de buitengrenzen van de Gemeenschap te verzekeren door het versterken van de wederzijdse bijstand en de administratieve samenwerking (12). In Verordening (EEG) nr. 218/92 van de Raad worden regels gegeven voor de administratieve samenwerking inzake indirecte belastingen. (10) Verordening (EG, Euratom) nr. 2185/96 van de Raad (PB L 292 van 15. 11. 1996). (11) PB L 144 van 2. 6. 1981. (12) Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften (PB L 82 van 22. 3. 1997). 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/27 17. Ten aanzien van de Structuurfondsen geldt bij de administratieve samenwerking het partnerschapsbe- ginsel. Dit behelst een nauwe samenspraak tussen de Commissie en alle bevoegde nationale autoriteiten op centraal, regionaal en lokaal niveau in alle fasen van de programmering. Volgens artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad (13) moeten bij de toepassing van het partnerschap de institutionele, juridische en financiële bevoegdheden van elke partner ten volle worden geëerbiedigd. Verordeningen betreffende controles In Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad betreffende de bescherming van de financiële 18. belangen van de Europese Gemeenschappen wordt ten aanzien van de controles ter plaatse een dubbelspo- rige benadering gehanteerd. Enerzijds bevat artikel 8 van de verordening enige algemene verplichtingen inzake de traditionele controles die door de lidstaten worden verricht. De harmonisatie van de controles om te zorgen voor een gelijkwaardige strengheid over de hele Gemeenschap werd overgelaten aan sectorale communautaire regelgeving. Anderzijds worden in artikel 9 van de verordening bepaalde regels gegeven voor controles door de Commissie; enkele meer gedetailleerde bepalingen zijn opgenomen in Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van de Raad (14) en in de sectorale regelgeving. Zo is het de verantwoordelijkheid van de lidstaten zorg te dragen voor de wettigheid en regelmatig- 19. heid van de invordering van inkomsten, maar ook van de door het EOGFL-Garantie en de Structuurfondsen gefinancierde uitgaven. Zij moeten het nodige doen ter voorkoming en vervolging van fraude en onregelmatigheden en ter inning van ontdoken of ten onrechte betaalde bedragen. De Commissie heeft tot taak toezicht te houden op het vlotte verloop van de betrokken procedures. Bij specifieke verordeningen is zij gemachtigd op eigen initiatief rechtstreekse verificaties ter plaatse te verrichten of de nationale autoriteiten te verzoeken speciale verificaties te verrichten waaraan ambtenaren van de Commissie kunnen deelnemen (zie de tabel). Tabel I. 2: Basisverordeningen betreffende controles Eigen middelen Eigen middelen Artikel 18, leden 2 en 3, van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad (1) EOGFL-Garantie Artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad (2) Artikel 6 van Verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad (3) Structuurfondsen Artikel 23, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad (4) (1) Deze verordening werd gewijzigd bij Verordening (Euratom, EG) nr. 1355/96 van de Raad (PB L 175 van 13. 7. 1996). (2) PB L 94 van 28. 4. 1970. (3) Naast deze horizontale verordeningen zijn er ook verordeningen inzake specifieke gemeenschappelijke marktordeningen (bv. Verordening (EEG) nr. 2048/89 van de Raad met betrekking tot de controles in de wijnbouwsector, PB L 202 van 14. 7. 1989; Verordening (EEG) nr. 1319/85 van de Raad betreffende controles in de sector groenten en fruit, PB L 137 van 27. 5. 1985). (4) PB L 193 van 31. 7. 1993. Controles en verificaties inzake fraude 20. Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96, die van kracht werd per 1 januari 1997, biedt de Commissie een nieuwe horizontale rechtsgrondslag voor het verrichten van specifieke controles en verificaties tegen fraude door rechtstreeks onderzoek bij de marktdeelnemers (15). Dit vormt een aanvulling op de controles die momenteel door de verschillende diensten van de Commissie worden verricht om na te gaan of de communautaire voorschriften door de lidstaten correct worden uitgevoerd. 21. Door de nieuwe verordening werden de bevoegdheden van de Commissie inzake het verrichten van controles ter plaatse in de lidstaten versterkt. Niettemin is het juridisch kader waarbinnen de Commissie (13) PB L 185 van 15. 7. 1988, gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad (PB L 193 van 31. 7. 1993). (14) PB L 292 van 15. 11. 1996. (15) Behalve inzake de BTW en in sectoren zonder weerslag op de begroting van de Unie. C 230/28 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 mag werken duidelijk afgebakend en blijven de fundamentele verantwoordelijkheden van de lidstaten terzake ongewijzigd. Uit het subsidiariteitsbeginsel volgt dat de Commissie alleen controles en verificaties inzake fraude kan verrichten als dit een toegevoegde waarde oplevert. Daarom is in de verordening bepaald dat controles en verificaties ter plaatse kunnen worden verricht: — met het oog op het onderzoek van ernstige of transnationale onregelmatigheden of onregelmatigheden waarbij marktdeelnemers betrokken kunnen zijn die in verscheidene lidstaten actief zijn; — met het oog op het onderzoek van onregelmatigheden indien de situatie in een lidstaat het in een bijzonder geval noodzakelijk maakt de controles en verificaties ter plaatse te versterken teneinde de doeltreffendheid van de bescherming van de financiële belangen te verbeteren en aldus binnen de Gemeenschap een gelijkwaardig beschermingsniveau te waarborgen; — op verzoek van de betrokken lidstaat. 22. Volgens de verordening kunnen controles en verificaties ter plaatse niet alleen plaatsvinden bij de marktdeelnemers die uit de communautaire begroting geld ontvangen of daaraan geld schuldig zijn, maar ook bij anderen (leveranciers, expediteurs, verzekeraars, enz. ). De controleurs van de Commissie hebben toegang tot alle gegevens en documenten en mogen monsters nemen en bedrijfsgebouwen betreden onder dezelfde voorwaarden als de nationale controleurs. Indien nodig kunnen zij de autoriteiten van de lidstaat om bijstand vragen. De derde pijler Titel VI van het EU-Verdrag bevat bepalingen betreffende diverse vormen van intergouvernementele 23. samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (derde pijler). Deze titel heeft betrekking op verschillende aangelegenheden van gemeenschappelijk belang, met name de bestrijding van fraude van internationale omvang, justitiële samenwerking in burgerlijke en strafzaken en douanesamenwerking. Voorts gaat het om politiële samenwerking op specifieke gebieden, met name ernstige vormen van internationale criminaliteit, zo nodig met inbegrip van bepaalde aspecten van douanesamenwerking, in samenhang met de organisatie op Unieniveau van een systeem voor de uitwisseling van informatie binnen een Europese Politiedienst (Europol) (16) (artikel K. 1, punten 5-9). Tussen de lidstaten vindt wederzijdse informatie en onderling overleg plaats in de Raad teneinde hun 24. optreden te coördineren. Te dien einde moeten zij tot samenwerking tussen hun bevoegde overheidsdiensten komen. De Raad kan gemeenschappelijke standpunten vaststellen, tot gemeenschappelijk optreden besluiten en overeenkomsten of protocollen opstellen op initiatief van elke lidstaat of van de Commissie (artikel K. 3). 25. Om de strijdigheden tussen de fraudewetten van verschillende lidstaten, die een broedplaats voor internationale fraude (17) vormen, te verminderen diende de Commissie op basis van artikel K. 3, lid 2, een voorstel in voor een besluit van de Raad tot opstelling van een Verdrag betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen (18). Op 26 juli 1995 keurde de Raad een akte goed tot vaststelling van een Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen (19). Deze heeft ten doel een gemeenschappelijke definitie vast te stellen van fraude en andere ernstige vergrijpen die de communautaire begroting schaden, in het strafrecht van de lidstaten het beginsel van een welomschreven delict te doen opnemen en bepalingen vast te stellen aangaande passende sancties, rechtsmacht, uitlevering en wederzijdse samenwerking. Op ernstige fraude, waarmee meer dan 50 000 ECU is gemoeid, moeten vrijheidsstraffen worden gesteld die aanleiding kunnen geven tot uitlevering. Personen met beslissingsbevoegdheid binnen een onderneming moeten strafrechtelijk aansprake- lijk worden gesteld, zij het overeenkomstig de beginselen van nationaal recht. Voorts bevat de Over- eenkomst regels inzake de centralisatie van de vervolging en het beginsel van uitlevering dan wel vervolging. (16) Zie de Overeenkomst van 26 juli 1995 tot oprichting van een Europese Politiedienst (PB C 316 van 27. 11. 1995). (17) De kenmerken die de verschillende nationale stelsels onverenigbaar maken, werden vermeld in een aantal studies (zie het Corpus Juris of de studie onder leiding van professor Delmas Marty die wordt beschreven in het Jaarverslag 1993 Fraudebestrijding COM(94) 94 def. ). (18) PB C 216 van 6. 8. 1994. Reeds in maart 1994 diende het Verenigd Koninkrijk een voorstel in voor een gemeenschap- pelijk optreden inzake strafrechtelijke sancties. (19) PB C 316 van 27. 11. 1995. 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/29 26. Op 27 september 1996 ondertekenden de Ministers van Justitie het eerste Protocol (20) bij de Overeenkomst aangaande corruptie ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschappen. Het hoofddoel van het Protocol is het opvullen van de leemten in de bestaande strafwetgeving inzake corruptie die verband houdt met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en waarbij communautaire en/of nationale ambtenaren betrokken zijn. De Commissie had reeds bij haar voorstel voor een ontwerpverdrag uit 1976 een tweede document gevoegd aangaande de strafrechtelijke verantwoordelijk- heden van ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen, maar de besprekingen zijn nooit van de grond gekomen. In een resolutie van 11 maart 1994 verzocht het Europees Parlement de Commissie krachtens artikel 138 B van het Verdrag, met wetgeving te komen betreffende de aansprakelijk- heid van ambtenaren, belast met de uitgaven uit de communautaire begroting (21). 27. Op 26 mei 1997 keurde de Raad op basis van artikel K. 3, lid 2, wederom een akte goed tot opstelling van een Overeenkomst ter bestrijding van corruptie (22). Deze nieuwe akte was noodzakelijk omdat „ter verbetering van de justitiële samenwerking in strafzaken tussen de lidstaten verder moet worden gegaan dan het bovengenoemd protocol door een overeenkomst op te stellen betreffende daden van corruptie in het algemeen waarbij ambtenaren van de Europese Gemeenschappen of ambtenaren van de lidstaten betrokken zijn”, want corruptie kan ook bestaan buiten de context van fraude tegen de communautaire begroting. Volgens dit document kan het delict bestaan uit een doen of een nalaten. Europese ambtenaren worden strafrechtelijk gelijkgesteld met nationale ambtenaren, onverminderd de immuniteit die voortvloeit uit het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Gemeen- schappen. De leden van de communautaire instellingen worden gelijkgesteld met hun politieke tegenhangers op nationaal niveau in plaats van met ambtenaren. De autoriteiten van een lidstaat kunnen rechtsmacht opeisen in strafrechtelijke zaken waarbij Europese ambtenaren van een op het grondgebied van die lidstaat gevestigde communautaire instelling betrokken zijn. 28. Daar de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen op sommige specifieke gebieden louter enige basisbeginselen bevatte, werd deze aangevuld met een tweede document, het Protocol inzake justitiële samenwerking (23). Dit Protocol bevat bepalingen betreffende de verantwoordelijkheid van rechtspersonen en voorziet in de strafbaarstelling van het witwassen van geld, in de confiscatie van inkomsten uit fraude en in samenwerking tussen de Commissie en de vervolgingsinstanties in de lidstaten met betrekking tot fraude, corruptie en het witwassen van geld. Het bevat ook regels voor de uitwisseling van informatie tussen de gerechtelijke autoriteiten en de Commissie en bepaalt dat deze laatste technische en operationele bijstand moet verlenen. (20) PB C 313 van 23. 10. 1996. Het Protocol heeft dezelfde status en is even bindend als de Overeenkomst daar het moet worden vastgesteld volgens dezelfde procedures, namelijk die welke zijn voorgeschreven in titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie, met name de bekrachtiging door de nationale parlementen. (21) PB C 91 van 28. 3. 1994. (22) PB C 195 van 25. 6. 1997. In deze Overeenkomst worden actieve en passieve corruptie op dezelfde wijze gedefinieerd als in het Protocol. (23) PB C 221 van 19. 7. 1997. C 230/30 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 BIJLAGE II FINANCIËLE MIDDELEN VOOR DE FRAUDEBESTRIJDING Tabel II. 1: Financiële middelen voor de fraudebestrijding Begrotings- onderdeel Omschrijving 1995 1996 Tot 31. 8. 1997 Na overschrijvingen beschikbare kredieten A-3530 Eenheid voor de coördinatie van de fraude- bestrijding 200 000 200 000 190 000 A-3531 (1) A-3532 (2) A-355 B2-101 B2-111 B2-121 B2-131 B2-150 B2-301 Controles, studies, analyses in het kader van de fraudebestrijding 3 308 000 4 000 000 3 980 000 Tafi (textile anti-fraud bestrijdingsmaatregelen textiel)) initiative) (fraude- 800 000 800 000 800 000 Europees netwerk voor documentatie, coördi- natie en onderzoek ter bestrijding van fraude en criminaliteit over de grenzen heen Fraudebestrijding op het gebied van het Euro- pees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Oriëntatie Fraudebestrijding op het gebied van het finan- cieringsinstrument voor de oriëntatie van de visserij Fraudebestrijding op het gebied van het Euro- pees Fonds voor Regionale Ontwikkeling Fraudebestrijding op het gebied van het Euro- pees Sociaal Fonds Fraudebestrijding op het gebied van de struc- tuurmaatregelen 400 000 p. m. p. m. 200 000 50 000 300 000 200 000 750 000 750 000 Fraudebestrijding op het gebied van het Cohesiefonds 300 000 300 000 300 000 B2-519 Fraudebestrijding in de landbouw 1 650 000 B5-910 B6-792 B6-910 B7-530 B7-650 Totaal Algemene acties op het gebied van de fraude- bestrijding Activiteiten in een concurrentieel kader ter wetenschappelijke en technische ondersteuning van het communautaire beleid 4 175 000 5 000 000 993 452 800 000 916 200 Fraudebestrijding op het gebied van het onder- zoek voor gezamenlijke rekening 50 000 50 000 Maatregelen ter bestrijding van fraude in de sector samenwerking 100 000 Maatregelen ter bestrijding van fraude in de sector samenwerking 50 000 8 551 452 11 075 000 11 936 200 (1) Begrotingsonderdeel gezamenlijk beheerd door de UCLAF en DG’s VI, XIX, XX en XXI. (2) Begrotingsonderdeel gezamenlijk beheerd door de UCLAF en DG I. Bron: UCLAF. 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/31 BIJLAGE III DATABASES Database IRENE 1. De database IRENE (IRregularities, ENquiries, Exploitation) is in gebruik sedert 1 december 1992. Per 6 oktober 1997 bevatte ze bijzonderheden over 25 619 gevallen van fraude of onregelmatigheden (14 332 voor het EOGFL-Garantie, 9 509 voor de eigen middelen, 821 voor de Structuurfondsen en 957 voor de wederzijdse bijstand) op basis van de verplichte mededelingen van de lidstaten. De database bevat met name informatie over de praktijken die bij het begaan van onregelmatigheden worden gehanteerd, de manier waarop de onregelmatigheid werd ontdekt, de nationale autoriteiten die de onregelmatigheid registreerden, de financiële gevolgen, de invorderingsmogelijkheden en de ingestelde gerechtelijke en administratieve procedures. Tabel III. 1: Telling van registraties in IRENE per 6 oktober 1997 Wederzijdse bijstand Structuurfondsen: EOGFL-Garantie Eigen middelen: TOTAAL aantal registraties: EFRO EOGFL-Oriëntatie FIOV ESF Totaal SF Oud systeem Eigen middelen Totaal eigen middelen 97 363 11 350 8 900 609 957 821 14 332 9 509 25 619 2. Vaak is het in de meldingsfase niet mogelijk onderscheid te maken tussen onregelmatigheden die bijvoorbeeld voortvloeien uit schrijffouten en onregelmatigheden die staan voor fraude of nalatigheid. In de meeste gevallen worden de opzettelijke aard en de ernst van de onregelmatigheid in feite pas duidelijk tijdens de administratieve en gerechtelijke procedures, die vaak erg lang duren. De database IRENE werd opgezet om enerzijds een systematische follow-up te bieden van alle gevallen 3. van fraude en onregelmatigheden die de lidstaten moeten melden en anderzijds te dienen als inlichtingen- bron. Maar de database kent grote vertragingen bij de verslaglegging, sommige dossiers zijn onvolledig, betrouwbaarheidscontroles van de verstrekte informatie ontbreken en het systeem is niet gebruiksvriendelijk. Voorts ontbreken in de meldingen van afzonderlijke gevallen stelselmatig zeer belangrijke details (plaats van de feiten, namen van betrokken personen of organisaties enz. ). Daardoor is de database van beperkte waarde voor concreet onderzoekswerk. Database Pre-IRENE 4. In principe bevat de database Pre-IRENE (een interne database voor dossierbeheer van de UCLAF) informatie over gevallen van (vermoedelijke) fraude die door de UCLAF worden onderzocht maar waarvan de lidstaten nog niet specifiek melding hebben gemaakt. In theorie moet de verstrekte informatie niet alleen de identificatie van het geval betreffen (categorie, soort programma, land of regio, soort onregelmatigheid, betrokken bedrag), maar ook bijzonderheden over de frauduleuze praktijken of onregelmatigheden en de ondernomen acties. Het is de bedoeling dat de database uitgroeit tot een waardevol beheersinstrument waarmee de onderzoekers hun gevallen zelfstandig kunnen beheren en de betrokken verantwoordelijken het C 230/32 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 onderzoekswerk als geheel kunnen beheren en overzichtstabellen kunnen opstellen. Gepland is, de onderlinge toetsing van gegevens te vergemakkelijken om aldus de programmering van de UCLAF-acties op dit vlak te verbeteren en een inlichtingenstrategie op te zetten die een beter beeld van de fraudepreventie en van de economische en financiële criminaliteit kan geven. Pre-IRENE moet dan de kern worden van een op inlichtingen gebaseerde strategie met een gecentraliseerd informatiebeheer. Voorts moet het na analyse van de ingevoerde gevallen dienen als uitgangspunt van doelgerichte operationele maatregelen. Volgens de Commissie was Pre-IRENE in 1994 operationeel op een experimentele basis (1) en zouden 5. er in 1995 opnieuw wijzigingen in worden aangebracht. Begin april 1997 werden met deze database in totaal 756 dossiers beheerd: 356 in verband met de Structuurfondsen en de rechtstreekse uitgaven, 39 inzake de gemeenschappelijke marktordeningen in de landbouw, 260 betreffende de import en export van landbouwproducten en 101 betreffende niet uit de landbouw afkomstige eigen middelen (douanerechten). Database IRENE-95 6. In 1995 begon de Commissie met de ontwikkeling van een geïntegreerd informatiesysteem waarin rekening zal worden gehouden met verschillende informatiebronnen. Volgens de plannen zal dit nieuwe systeem gebaseerd zijn op een nieuwe versie van de database IRENE waarin de tot dan gescheiden databases IRENE en Pre-IRENE worden samengevoegd. Voorts zal deze nieuwe database rechtstreeks verband leggen met berichten in het kader van de „wederzijdse administratieve bijstand” die van invloed zijn op de communautaire begroting. Deze nieuwe database (IRENE 95) zal niet louter een database met informatie over fraudegevallen zijn, maar een beheersinstrument (2). Wegens technische problemen is IRENE 95 nog niet operationeel. SCENT 7. Het systeem SCENT (System Customs Enforcement NeTwork), dat sinds 1987 operationeel is, zou vanaf 1996 worden aangevuld met het SCENT-belastingsysteem dat sinds 1993 in de ontwikkelingsfase was. Met dit systeem kan via het SCENT-netwerk informatie over indirecte belastingen worden uitgewis- seld. CIS (Customs Information System) (3) is een sinds 1993 operationele database met informatie (over personen, voertuigen, goederen, fraudepatronen enz. ) die door de lidstaten via het SCENT-netwerk wordt uitgewisseld. Er werden meer dan 300 terminals geplaatst waardoor douanekantoren van binnenkomst in en uitgang uit de Unie met elkaar worden verbonden en 24 uur per dag en zeven dagen in de week in contact kunnen treden met hun eigen centrale autoriteiten en de diensten van de Commissie. CIS wordt ook gebruikt voor specifieke acties (bewaking van ladingen gevoelige goederen tijdens het douanevervoer, bewaking ter zee enz. ). De Commissie biedt de gebruiker technische steun en zorgt voor de opleiding van gebruikers in de lidstaten. (1) Jaarverslag 1994 (COM(95) 98 def. van 29. 3. 1995), blz. 25. (2) Zie het Jaarverslag 1995 inzake fraudebestrijding, blz. 78. (3) In het kader van Titel VI hebben de lidstaten een Overeenkomst gesloten over het gebruik van informatiesystemen op douanegebied. Voorts werd een Overeenkomst opgesteld over de toepassing van het informatiebeleid voor douanedoel- einden. Deze Overeenkomsten moeten nog worden geratificeerd. 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/33 BIJLAGE IV PREVENTIEVE ACTIES Acties op douanegebied Ten vervolge op haar mededeling van 29 maart 1995 (1) deed de Commissie op 3 april 1996 een 1. mededeling over de reeds genomen en nog te nemen noodmaatregelen, zij richtte een „Task Force Transit” op en deed een mededeling over de toekomst van het douanevervoer (2). Tevens werkte de Commissie nauw samen met de tijdelijke onderzoekscommissie van het Europees Parlement (artikel 138 C van het EG-Verdrag) voor het communautair douanevervoer (3). Tenslotte keurden het Europees Parlement en de Raad op 19 december 1996 een actieprogramma voor de douane in de Gemeenschap („Douane 2000”) goed (4). Met dit programma wordt beoogd de algehele doeltreffendheid van het douaneoptreden en de eenvormigheid van de controles aan de buitengrenzen van de Gemeenschap te verbeteren. Seminars In het kader van het algemene opleidingsbeleid van de Commissie organiseert de UCLAF seminars om 2. nationale diensten en bestuursinstanties voor fraudebestrijding die communautaire middelen beheren vertrouwd te maken met de Europese dimensie van fraude. In alle lidstaten vonden algemene basisopleidin- gen plaats. De laatste tijd concentreert de Commissie zich meer op gerichte programma’s voor gespeciali- seerde diensten die communautaire middelen beheren en voor de gerechtelijke instanties. Deze opleidings- programma’s worden door de lidstaten gewaardeerd. (1) Zie de Mededeling van de Commissie van 29 maart 1995 over fraude in de regeling voor douanevervoer, voorgestelde oplossingen en toekomstperspectieven, COM(95) 108 def. (2) Zie doc. SEC(96) 290 def. „Maatregelen van de Commissie ter bestrijding van de fraude in het douanevervoer” en COM(96) 477 def. Voor nadere informatie zie het Jaarverslag 1996, blz. 38 en 39. (3) Zie PE 220. 89 def. (4) Beschikking nr. 210/97/EG, PB L 33 van 4. 2. 1997. C 230/34 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE 1. INLEIDING Controlebereik De Commissie maakt met genoegen gebruik van 1. 1. de gelegenheid om de balans op te maken van de vorde- ringen bij de fraudebestrijding zoals beschreven in het ontwerpverslag van de Kamer. De doeltreffendheid van het optreden van de UCLAF is in hoge mate afhankelijk van samenwerking en de structuren van de lidstaten. Voornaamste opmerkingen 1. 2. De Commissie neemt met genoegen kennis van de bevestiging door de Kamer dat de Commissie zich grote inspanningen heeft getroost in haar strijd tegen fraude en dat dit heeft geleid tot een beter juridisch en administra- tief kader op dit gebied. De Commissie maakt zich ernstig zorgen over het uitblijven van de ratificatie door de lidstaten van de Overeenkomsten aangaande de bescher- ming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, met hun twee protocollen, en de Over- eenkomst betreffende de bestrijding van corruptie. Zij wil erop wijzen dat de lidstaten op de Europese Raad van Amsterdam van juni 1997 hebben toegezegd deze instru- menten tegen medio 1998 te ratificeren, en zij zal er nauwgezet op toezien dat deze toezegging gestand wordt gedaan. Een uitvoeriger onderzoek van de relatie tussen de 1. 3. UCLAF en andere controle- en politiediensten zou een nuttig uitgangspunt opleveren voor de beoordeling van de algemene regelingen die zijn ingevoerd. Voor de gevallen van vermoeden van fraude of corruptie binnen de instel- ling heeft de Commissie een duidelijk beleid ingesteld en een reeks maatregelen toegezegd, waaronder een formeel besluit over de rol en de bevoegdheden van de UCLAF, in haar mededeling van 18 november 1997 over Sound Financial Management and Administration: Improving Action against Incompetence, Financial Irregularities, Fraud and Corruption (SEC(97)2198 (zie punt 1. 7). Wat de beveiligingsmaatregelen betreft heeft de Commissie een aantal initiatieven genomen om geleidelijk de beveiliging in de UCLAF te verhogen (zie ook de antwoorden op de punten 2. 26 tot 2. 28). 1. 4. De Commissie erkent dat het aantal tijdelijke personeelsleden in verhouding tot het totale personeelsbe- stand van de UCLAF te groot is. Voor de meeste tijdelijke personeelsleden loopt het contract ten einde in de periode najaar 1998-zomer 1999 en er is een programma opge- steld om een groot aantal van deze posten om te zetten in vaste ambten zodra de tijdelijke posten vrijkomen. Daar- door zal evenwicht worden gebracht tussen het aantal ambtenaren en het aantal tijdelijke personeelsleden en zal dus ook worden gezorgd voor continuïteit. De Commissie wil er echter op wijzen dat de huidige situatie grotendeels het gevolg is van een besluit van de begrotingsautoriteit van 1994 om het personeelsbestand van de UCLAF met 50 personen uit te breiden, waarvan er 35 tijdelijke personeelsleden waren. Het voordeel van de aanwerving van een groot aantal tijdelijke personeelsleden in de periode 1994-1995 was dat de UCLAF specialisten op verschillende niveaus kon aantrekken en aldus een multi- disciplinair team kon vormen dat snel operationeel was. 1. 5-1. 6. De algemene opmerkingen over de doeltref- fendheid en het gebruik van de databases van de UCLAF moeten in een bijzondere context worden gezien. De snelle ontwikkeling van de UCLAF in de laatste jaren heeft aanleiding gegeven tot een voortdurende herevalua- tie van de behoeften van de UCLAF wat betreft de informatiesystemen. De UCLAF is nog steeds voor een groot deel afhankelijk van oude systemen met voorbijge- streefde software die niet meer beantwoordt aan de rol van de UCLAF. De huidige systemen zijn evenwel een overgangsregeling waaraan in 1998 geleidelijk een einde zal komen met de inwerkingstelling van de nieuwe geïn- tegreerde databank IRENE. 1. 7. De Commissie wil verwijzen naar haar mededeling van 18 november 1997, waarin zij duidelijk haar voorne- men te kennen gaf om gevallen waarin grond tot gerech- telijke vervolging bestaat snel en doeltreffend af te hande- len. Er is een formeel besluit van de Commissie in voorbereiding waardoor de rol en de bevoegdheden van de UCLAF wat betreft de contacten met de nationale gerechtelijke autoriteiten zullen worden vastgesteld. De nationale wetgevende vereisten zijn inderdaad van belang voor de onderzoekingen die met name op grond van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 worden uitge- voerd. Dit punt wordt uitvoeriger behandeld in het antwoord op punt 3. 1. 8. De Commissie is het ermee eens dat verdere maatregelen nodig zijn om de procedures voor het opvol- gen en stimuleren van de invorderingsmaatregelen in de lidstaten te verbeteren. Zij wil echter ook wijzen op de vorderingen die al zijn gemaakt: de invoering van een rapporteringssysteem voor de Structuurfondsen, de aan- passing van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 om het verslagleggingssysteem over de eigen middelen te verbeteren en de lopende werkzaamheden in verband met SEM 2000 tot invoering van financiële correctiemechanis- men op het gebied van de eigen middelen en de Struc- tuurfondsen zoals die al voor de landbouwsector bestaan. Bovendien zijn op alle gebieden computersystemen inge- voerd om de registratie en de follow-up te vergemakkelij- ken. 1. 9. De Commissie is het ermee eens dat de resultaten van de zogenaamde „zwarte lijst” nog niet bevredigend 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/35 zijn, en zij zoekt naar middelen om de lidstaten aan te sporen meer actief te worden op dit gebied. Zij wijst erop dat volgens de desbetreffende wetgeving alleen de lidsta- ten namen kunnen opnemen in de zogenaamde „zwarte lijst”. 1. 10. De Commissie wil wijzen op de fundamentele hervormingen in het kader van SEM 2000 en de speci- fieke acties die het gevolg zijn van de tenuitvoerlegging van SEM 2000, waarnaar werd verwezen onder punt 1. 8. De studie van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) heeft inderdaad vertraging opgelopen: als gevolg van een tijdens de uitvoering van de studie bereikte overeenkomst werd het onderzoeksterrein gewij- zigd. 1. 11. De Commissie neemt akte van de opmerking van de Kamer dat de gegevens in het jaarverslag van de Commissie over de fraudebestrijding misleidend zijn. Zij zal de presentatie van het volgende jaarverslag aandachtig bekijken om ervoor te zorgen dat de herkomst en de berekening van het aantal gevallen en de ermee gemoeide bedragen duidelijk worden toegelicht. Zij wil er echter ook op wijzen dat zich een fundamenteel probleem voordoet bij het ramen van de invloed van fraude op de communautaire begroting. Omdat alleen de cijfers wor- den gebruikt die door de lidstaten formeel worden mede- gedeeld in het kader van de verordeningen voor de verschillende terreinen, is sprake van een stelselmatige onderschatting van het probleem, zoals blijkt uit het groeiende belang van de fraudegevallen die de Commissie zelf in samenwerking met de gespecialiseerde fraudedien- sten van de lidstaten heeft vastgesteld. De Commissie moet de gemelde gevallen en hun ontwikkeling, alsmede de terugvordering volgen samen met de registratie van gevallen die de lidstaten niet of nog niet formeel hebben gemeld. Dit is een ingewikkelde en moeilijke opdracht waarbij zorgvuldige verificatie nodig is. De nieuwe data- bank IRENE bevat speciale elementen om de verbanden tussen de gevallen vast te stellen. De Commissie wil nogmaals verwijzen naar haar 1. 12. mededeling van 18 november 1997 (SEC(97)2198), waarin duidelijke beleidslijnen zijn aangegeven en waarbij nieuwe procedures in werking werden gesteld en aan bepaalde bestaande procedures een formele vorm gege- ven. werd de UCLAF onder meer belast met de „bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap” en „de opzet van de fraudebestrijding op alle gebieden”, zoals ook de Kamer vermeldt onder punt 2. 20 van het verslag. Dit heeft onder meer geleid tot een reeks wetgevende initiatieven inzake controlebevoegdheden, administratieve sancties en de strafwet, die in andere delen van het ontwerpverslag worden vermeld. Deze activiteit, die al belangrijk is, zal in de toekomst nog worden uitgebreid door de wetgevende mogelijkheden welke het nieuwe artikel 280 van het Verdrag van Amsterdam biedt en door de ontwikkeling van het reeds bestaande kader voor de fraudebestrijding. De werkzaamheden in verband met het Corpus Juris-project in het kader van het begrip „enige gerechtelijke ruimte” zijn ook van aanzienlijk belang. Bij de overdracht van menselijke middelen naar de UCLAF waren alleen de DG’s VI en XXI betrokken en de overdrachten van beleidskredieten waren zeer beperkt. Beide DG’s behielden hun kredieten op de gedeelde begrotingsplaatsen in deel A van de begroting. In deel B van de begroting werd op initiatief van het Europees Parlement een aantal nieuwe begrotingsplaatsen gecreëerd om de activiteiten van de UCLAF te ondersteunen, en later werden verschillende begrotingsplaatsen samenge- voegd. Deze zijn vermeld in bijlage II van het verslag van de Kamer. Op te merken valt dat in bijlage II alleen de begrotingsplaatsen worden opgesomd waarvoor de UCLAF ordonnateur of medeordonnateur is. 2. 5. Het actieplan van de Raad staat los van het werkprogramma voor fraudebestrijding van de Commis- sie en bestrijkt een groot aantal onderwerpen die buiten de bevoegdheid van de UCLAF vallen, ook al zijn vele onderwerpen van het actieplan overgenomen in het werk- programma van de Commissie. Bij de onderhandelingen die tot de goedkeuring van het actieplan leidden was de UCLAF vertegenwoordigd, en enkele punten werden er op initiatief van de Commissie in opgenomen om het actieterrein uit te breiden tot bepaalde gebieden die van communautair belang zijn. Fraudepreventie SEM 2000 2. DE ORGANISATIE VAN DE FRAUDEBESTRIJDING DOOR DE COMMISSIE De strategie van de Commissie bij de fraudebestrijding 2. 3. In februari 1995 (zie SEC(95)249) besloot de Commissie niet alleen de operationele taken inzake frau- debestrijding in de UCLAF te concentreren (waarbij vooral de DG’s VI en XXI betrokken waren), maar zij stelde ook duidelijk de opdracht van de UCLAF met betrekking tot de fraudebestrijdingsstrategie vast. Zo De Commissie is het ermee eens dat het 2. 14-2. 15. fraudebestendig maken van de wetgeving zoals door haar werd voorgesteld, een volgehouden inspanning zal vergen, die evenwel voortdurend zal moeten worden opgebracht, in het bijzonder bij nieuwe wetgevingsinitiatieven. Het stellen van prioriteiten 2. 18. De studie werd bemoeilijkt door de onvolledig- heid van de databanken pre-IRENE en IRENE. De betrokken terreinen werden uitgekozen omdat het ging C 230/36 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 om gevoelige gebieden. De administratieve regeling met het GCO stelde duidelijk dat een deel van de specifieke studie zou worden geconcentreerd op terreinen die door de UCLAF waren uitgekozen. De visumweigering van DG XX hield verband met een formeel probleem bij de presentatie van het dossier, dat te maken had met een moeilijkheid bij de identificatie van de subrubriek in de begrotingsnomenclatuur die gepast zou zijn voor dat soort uitgaven. De moeilijkheid werd ondervonden door een aantal andere diensten die gebruikmaken van de kredieten van begrotingsplaats B6- 7 9 2. Na besprekingen met DG XX werd het probleem opgelost en werd de saldobetaling goedgekeurd. De Com- missie wil erop wijzen dat het gedetailleerde onderzoek van de resultaten van de studie nog gaande is en dat de volgende etappe in de ontwikkeling van de informatie- evaluatie eerst kan worden afgerond wanneer de nieuwe databank IRENE operationeel wordt, in de loop van 1998. De controleprioriteiten van de UCLAF worden niet alleen vastgesteld op basis van de historische ontwikkeling van de gemelde fraudegevallen, maar ook wordt daarbij reke- ning gehouden met het inlichtingenwerk en de evaluatie van nieuwe beleidsmaatregelen en risico’s, alsmede met de evaluatie van de controleverslagen van andere diensten van de Commissie. De aard van de activiteiten van de UCLAF met betrekking tot gerichte fraudeopsporingen en inlichtingenwerk leent zich niet gemakkelijk tot de uit- werking van een controleprogramma-aanpak die een groot deel bestrijkt van de verschillende terreinen waarop de communautaire financiën gevaar lopen. Er wordt evenwel verder gewerkt aan de ontwikkeling van instru- menten voor het stellen van prioriteiten. Veiligheidsmaatregelen De Commissie erkent dat de uitvoerige 2. 26-2. 28. regels van haar beschikking over de veiligheid nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd in de UCLAF. Zij wijst er echter op dat een essentieel aspect van de tenuitvoerleg- ging van de beschikking inhoudt dat slechts personen die doorgelicht zijn regelmatig toegang krijgen tot documen- ten die vertrouwelijk zijn of een hogere veiligheidsklasse hebben. In dit verband is de UCLAF in mei 1997 begonnen met de screening van al haar fulltime perso- neelsleden. Deze procedure houdt een onderzoek in de lidstaat van herkomst van de betrokken persoon door de bevoegde nationale autoriteiten in, hetgeen bijna een jaar kan duren. Besloten werd alleen de vaste ambtenaren te screenen, omdat de tijdelijke personeelsleden en nationale deskundigen van de UCLAF in de regel worden gekozen uit diensten die al met geheime informatie omgaan en zelf screeningprocedures toepassen, en omdat tijdelijke perso- neelsleden en nationale deskundigen een contract van beperkte duur hebben (de meeste contracten van de tijdelijke personeelsleden lopen ten einde in de periode september 1998-april 1999). Bij de toekomstige aanwer- vingen voor dergelijke ambten zal de screeningprocedure evenwel worden tœgepast. Intussen werd een nota over de veiligheidsklassen van documenten verspreid onder de eenheden van de UCLAF en werden maatregelen geno- men om de opslagfaciliteiten en de kantoren van de UCLAF in het algemeen van een goede beveiliging te voorzien. Speciale aandacht werd ook besteed aan de computerbeveiliging in verband met de invoering van de nieuwe geïntegreerde databank IRENE. De werkzaamhe- den van de Veiligheidsdienst werden daarom aangevuld met een verdere gedetailleerde studie van het GCO in verband met het algemene veiligheidsconcept van de UCLAF voor de computers. De resultaten worden thans toegepast bij de voltooiing van IRENE. Opgemerkt moet worden dat de beveiliging van de elek- tronische informatieoverdracht wordt verzekerd door Besluit C(95)1510 van de Commissie. De inspectie van de UCLAF door de Veiligheidsdienst was een breed opgezet onderzoek naar de beveiliging van documenten, personen, informatietechnologie enz. ; aan- bevelingen over de screening zijn te vinden in de pun- ten 4. 1 en 5. 2 van het verslag van de Veiligheidsdienst. 2. 30. Routinecontroles van de persoonlijke dossiers van het personeel van de Commissie met het oog op de veiligheid zijn geen gebruikelijke opdracht van de Veilig- heidsdienst. Dergelijke veiligheidscontroles vallen onder de nationale procedures en de rechten van de burger; wettelijk bewijs van criminele handelingen moet tijdens deze procedures aan het licht worden gebracht. 2. 32. De Commissie is voornemens in 1998 nog meer de nadruk te leggen op de tenuitvoerlegging van alle aspecten die verband houden met de beveiliging. Zij wijst erop dat een ambt is vrijgemaakt voor de aanwerving van een fulltime veiligheidsambtenaar bij de UCLAF in 1998. De ambtenaar die niet bij de UCLAF werkte is sedertdien overgeplaatst en heeft een andere taak gekregen. Opge- merkt moet worden dat diensten buiten de UCLAF slechts toegang hebben tot de databank die de formele meldingen van de lidstaten bevat en niet tot de databank van de gevallen die door de UCLAF worden onderzocht. Bovendien is de toegang beperkt tot bepaalde ambtenaren van die diensten en bepaalde categorieën gevallen. Bij persoonsgegevens is de toegang bovendien beperkt tot de gevallen die van rechtstreeks belang zijn voor die dien- sten. Interne administratieve onderzoeken 2. 33. De Commissie is het ermee eens dat de procedu- res volgens welke de UCLAF in interne gevallen optreedt, formeel moeten worden vastgesteld en strenger gemaakt. Om die reden heeft de Commissie op 18 november 1997 een mededeling vastgesteld (SEC(97)2198). Bovendien is 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/37 een formeel besluit van de Commissie in voorbereiding over de bevoegdheden van de UCLAF, waarin rekening is gehouden met de elementen die in de mededeling zijn opgesomd. Wat de toeristische sector betreft moet wor- den opgemerkt dat de vernietiging van documenten en het begin van vervolging hebben plaatsgevonden voordat in de UCLAF een operationele eenheid voor dergelijke aangelegenheden werd opgericht. De bijzondere punten in verband met het onder- 2. 34. vragen van ambtenaren van de Commissie en het onder- zoeken van dossiers en kantoren in de gebouwen van de Commissie komen aan de orde in het ontwerpbesluit over de bevoegdheden van de UCLAF waarnaar onder vorig punt werd verwezen. Opgemerkt moet echter worden dat het Gerecht van Eerste Aanleg in zijn arrest van 19 maart 1998 in de zaak Tzoanos versus Commissie het recht van de Commissie heeft bevestigd om documenten uit de kantoren en computers weg te nemen vooraleer een tuchtrechtelijke procedure wordt ingesteld in het kader van een intern administratief onderzoek. Dit aspect en andere punten van het arrest worden zorgvuldig onder- zocht tijdens de voorbereiding van het ontwerpbesluit over de bevoegdheden van de UCLAF. 3. ORGANISATIE VAN DE UCLAF Huidige personele middelen 3. 4. Het doet de Commissie genoegen dat de Kamer instemt met haar beleid inzake het leggen van contacten en verbindingen met de nationale gerechtelijke autoritei- ten, hetgeen volledig strookt met de nieuwe rol die de Commissie zal moeten spelen zodra de Overeenkomst over de wettelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de protocollen daarvan geratifi- ceerd zijn (in het bijzonder artikel 7 van het tweede protocol). Overeenkomstig de toezegging in haar werk- programma fraudebestrijding 1997-1998 is de Commissie bezig met de oprichting van een verbindingsteam binnen de eenheid van de UCLAF die verantwoordelijk is voor algemene en juridische aangelegenheden. Het is duidelijk dat bijkomende menselijke middelen nodig zullen zijn als de aanbeveling van de Kamer wordt gevolgd om ten minste een magistraat of andere deskundige per lidstaat aan te trekken. Werkmethoden 3. 8-3. 9. De verschillen in het gebruik van het systeem pre-IRENE houden tot op zekere hoogte verband met de verschillen in het soort werk dat de onderzoekseenheden uitvoeren. Zoals in de antwoorden op de punten 3. 14 tot 3. 16 wordt verklaard, zijn de werkzaamheden van bepaalde eenheden meer dan die van andere gebaseerd op inlichtingenwerk en dus minder geschikt voor de indivi- duele follow-up waarvoor pre-IRENE ontworpen is. De Commissie wijst erop dat het huidige IRENE-project een gemeenschappelijke basis moet leveren voor het beheer van de gevallen door de UCLAF. Dit systeem wordt momenteel per eenheid operationeel gemaakt, tegelijk met de migratie naar WINDOWS NT. Het zal de doorzichtig- heid sterk verhogen voor de beheerders en tegelijkertijd de veiligheid verbeteren. 3. 12. Bij de lopende reorganisatie van de UCLAF zal erop worden toegezien dat de rol van de coördinatoren duidelijker wordt omschreven. De nieuwe IRENE voor- ziet in een gestructureerd systeem voor verslaglegging over het beheer. Benadrukt moet echter worden dat het grote aantal gevallen onvermijdelijk een aanzienlijke werkdruk meebrengt voor de coördinatoren, gezien de beperkte middelen waarover de UCLAF beschikt. Beheer van de dossiers 3. 14-3. 16. De Commissie erkent dat de onderzoeks- dossiers naar behoren gestructureerd moeten zijn. Gezien de uiteenlopende onderwerpen die de UCLAF behandelt en de verschillen in wettelijk en procedureel kader is het echter moeilijk een enkele structuur op te leggen. Als eerste stap naar een gestandaardiseerde procedure heeft de UCLAF een vademecum opgesteld over de uitvoering van de controles ter plaatse op grond van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van de Raad, met het oog op het belang van de verslagen van de UCLAF voor moge- lijke vervolgingen in de lidstaten wegens de status die de verordening eraan heeft gegeven. Een ander terrein waar verslaglegging van belang is is dat van de door UCLAF geleide bezoeken aan derde landen, omdat ook die versla- gen nadien bij de gerechtelijke procedures kunnen wor- den gebruikt. Aan dit aspect van de dossiers van de UCLAF wordt en zal de grootste aandacht worden besteed (zie de punten 3. 20 en 21). Opgemerkt moge worden dat de UCLAF in verband met de voorbereiding van de onderzoeksverslagen een modellayout heeft vast- gesteld waarin de gebruikte middelen worden vermeld en dat mede moet worden ondertekend door de verantwoor- delijke controleur, het betrokken eenheidshoofd en de directeur van de UCLAF. Wat betreft mogelijke richtlijnen voor de documenten en nota’s om te voldoen aan de minimumeisen die de wetgeving van de lidstaten aan bewijs in strafrechtelijke zaken stelt, doen zich ook bijzondere problemen voor als gevolg van de zeer uiteenlopende situatie. De Commissie wijst op de aard van de rol van de UCLAF op het gebied van opsporingen en inlichtingenwerk. De opsporingen worden voor het grootste deel uitgevoerd door gespeciali- seerde diensten van de lidstaten. Dit vloeit voort uit de taakverdeling tussen de UCLAF en die diensten en de beperkte middelen die de UCLAF ter beschikking staan. De voorbereiding van een dossier voor een vervolgings- dienst wordt dus in veel gevallen door nationale diensten C 230/38 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 uitgevoerd met de hulp van de UCLAF, maar niet door de UCLAF alleen. Bovendien is er binnen de UCLAF een opmerkelijk verschil tussen de soorten activiteiten van de verschillende onderzoekseenheden. Bepaalde eenheden werken op basis van gevallen, andere zijn meer gericht op inlichtingenwerk. De UCLAF heeft een pragmatische houding moeten aan- nemen door de uitbreiding van haar werkzaamheden, vooral omdat haar rol zich zo snel heeft ontwikkeld. Bovendien moet rekening worden gehouden met de multi- disciplinaire aard van haar werkzaamheden en het feit dat zij is opgericht door samenvoeging van verschillende, vroeger afzonderlijke sectoren. Een grondig onderzoek van dit aspect van de werkzaamheden van de UCLAF zal worden uitgevoerd in het kader van de lopende werk- zaamheden over de toepassing van Verordening (Eura- tom, EG) nr. 2185/96. Voorts moet worden benadrukt dat in een aantal gevallen, vooral in die van de verschil- lende Task Forces, een groot deel van de werkzaamheden meer gericht is op inlichtingenwerk dan op gevallenon- derzoek. De dossiers zijn dus inlichtingendossiers, hoewel zij gegevens kunnen bevatten over gevallen waarin de lidstaten met de hulp van de UCLAF optreden. 3. 18. Over het manipuleren van dossiers moet worden opgemerkt dat daar een ambtenaar bij betrokken moet zijn, hetgeen tot tuchtrechtelijke procedures kan leiden en uiteraard verband houdt met de veiligheidsproblematiek. Bovendien zijn de centrale archieven van de UCLAF heringericht om dossiers opnieuw te kunnen samenstellen aan de hand van de geregistreerde binnenkomende en uitgaande documenten, als reservebestand voor de onder- zoeksdossiers. De UCLAF onderzoekt haar interne bevei- ligingsprocedures op dit punt. Samenwerking met de lidstaten Knelpunten voor de diensten van de Commissie Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 3. 20-3. 21. bepaalt inderdaad dat de controleurs van de UCLAF zich dienen te houden aan de procedureregels van de lidstaat waar zij controles uitvoeren, en de Commissie is het met de Kamer eens dat dit moeilijkheden oplevert voor de inspecteurs van de UCLAF. Benadrukt moet echter worden dat alleen voor de opstel- ling van de controleverslagen met de nationale procedures rekening moet worden gehouden. Dit betekent dat de Commissie naar gelang van het procedurevoorschrift, het kan toepassen (bij voorbeeld in verplichte omstandighe- den zoals een tegensprekelijke procedure) of niet (zoals in het geval van minder belangrijke procedures die de gel- digheid van het verslag niet verminderen). Tijdens de onderhandelingen over dit besluit heeft de Commissie juist om de door de Kamer aangevoerde redenen op deze bewoordingen aangedrongen. Hoe dan ook, bij een gezamenlijke controle kunnen de inspecteurs van de Commissie profiteren van de deskun- digheid van de ambtenaren van de lidstaat die hen vergezellen. Deze laatsten zijn verplicht de nodige mede- werking te verlenen om de controle naar behoren uit te voeren. 3. 22. Het Vademecum geeft de controleurs instructies voor de uitvoering van de verordening overeenkomstig de toezegging die de Commissie in de Raad heeft gedaan toen de verordening werd goedgekeurd. 3. 23. De Kamer merkt op dat de verordening slechts vijf maal ter gelegenheid van een controle is toegepast. De Commissie wil de aandacht vestigen op enkele belangrijke elementen die verband houden met de invoering van bepaalde praktische voorzieningen in het eerste jaar van toepassing: — de opstelling van het Vademecum, — de invoering van de procedures van de Commissie voor het toestaan van UCLAF-onderzoeken, — de interne opleiding van de inspecteurs van de UCLAF, — een aantal contacten met bepaalde nationale diensten om de eerste controles onder de best mogelijke omstandigheden te doen plaatsvinden. Deze werkzaamheden waren nodig om de acties op grond van de verordening te laten beginnen binnen een duidelijk en solide kader. Opgemerkt moet worden dat het aantal gevallen van toepassing van de verordening sedert het bezoek van het controleteam van de Kamer is verdub- beld. Het is duidelijk dat de UCLAF, gezien het recente karakter, de wettelijke effecten en de operationele context van de verordening, nog maar aan het begin staat van het proces van tenuitvoerlegging. Tegen het einde van 1998 zal de Commissie aan de Raad verslag uitbrengen over haar ervaring met de verordening. Het Vademecum zal voortdurend worden bijgewerkt. Behandeling van de ingediende verzoeken 3. 26-3. 27. De Commissie wil erop wijzen dat de moei- lijkheden die het gevolg zijn van de organisatie van de diensten in de lidstaten, en in het bijzonder het feit dat er soms geen enkele dienst is die een overzicht heeft van wat binnen een bepaalde lidstaat gebeurt, tot praktische moei- lijkheden hebben geleid bij de samenwerking in bepaalde gevallen. Eén lidstaat heeft zijn fraudebestrijdingsactivitei- ten gedecentraliseerd, zodat de UCLAF geen enkel cen- traal contactpunt meer heeft. Andere daarentegen hebben centrale diensten opgericht, samen met de UCLAF. Bovendien kunnen bijzondere wettelijke problemen rijzen die niet zonder meer in verband kunnen worden gebracht 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/39 met problemen in de algemene structuur van de operatio- nele rol van de UCLAF en de betrekkingen met de lidstaten. gepleegd, ging het om de uitlegging van ingewikkelde wettelijke bepalingen die een uitvoerig onderzoek van verschillende diensten van de Commissie vereiste. De Commissie wil erop wijzen dat een van de drie door de Kamer onder punt 3. 26 vermelde gevallen, waarbij de lidstaten de door de UCLAF gevraagde procedures niet hebben ingesteld, in mei 1997 tot een belangrijke invor- deringsactie van de betrokken lidstaat heeft geleid. De andere twee gevallen zijn nog in behandeling bij het gerecht. In de twee door de Kamer genoemde gevallen waar geen verzoek werd gedaan of dit werd uitgesteld, werd de zaak opgevolgd en voor de rechter gebracht. In het geval van de opheffing van de immuniteit van drie ambtenaren waren er moeilijkheden bij het aanvankelijke verzoek, die hebben geleid tot een uitvoerige uitwisseling van brieven voordat de aangelegenheid uiteindelijk werd opgelost. In verband met punt 3. 27 wil de Commissie de volgende opmerkingen maken. Het geval waarover wordt opgemerkt dat er een gebrek aan overleg en feedback was, is een geval waarbij, omdat in een lidstaat een gerechtelijk onderzoek was begonnen, het om redenen die verband houden met de bescherming van het geheim van de gerechtelijke procedure, niet mogelijk was uitvoerig feedback te geven aan de andere lidstaten. Zodra dit niet langer van toepassing was, werden de diensten ingelicht. In het bijzondere geval waarbij de gevraagde informatie niet werd bekendge- maakt, had de UCLAF informatie ontvangen die niet rechtstreeks operatoren betrof in de lidstaat waar het onderzoek plaatsvond. De UCLAF kon niet op tijd een verband leggen tussen de informatie en de operatie van een lidstaat om de betrokken autoriteiten vóór die opera- tie op de hoogte te brengen. De Commissie wijst erop dat de drie gevallen waarop het oordeel van de Kamer over schijnbaar zonder reden gestopte onderzoeken is gebaseerd, allemaal werden voortgezet. In een geval, dat ook het geval is waarvan de Kamer zegt dat het zolang in handen van de UCLAF bleef zonder dat er iets concreets werd ondernomen, kon geen snelle conclusie worden bereikt wegens belangrijke moei- lijkheden bij de organisatie van een dienstopdracht in een derde land. In dit bijzondere geval had de betrokken lidstaat ongeveer negen maanden nodig om de documen- tatie te verzamelen die nodig was om het onderzoek uit te voeren. Nadien zijn vorderingen in deze zaak gemaakt door een gezamenlijke controle van de UCLAF en de lidstaat in dat derde land, waarbij een belangrijke fraude werd ontdekt. De overige twee gevallen worden door de Kamer nogmaals vermeld onder punt 3. 27, met als opmerking het gebrek aan feedback (brieven, verslagen). In een geval werden de resultaten in november 1997 formeel aan de betrokken diensten medegedeeld. In het andere geval, dat ook het geval is dat de Kamer noemt in verband met de vraag of er al dan niet fraude was Informatie- en inlichtingensystemen Databases 3. 28-3. 29. Inderdaad is het aantal gebruikers van IRENE, zoals de Kamer opmerkt, zeer beperkt. Uit het oog mag echter niet worden verloren dat de huidige versie van IRENE (die dit jaar wordt vervangen) een systeem is dat in de jaren 70 werd ontwikkeld en dat kennis van een bijzondere (en nu voorbijgestreefde) com- putertaal vereist. Het gebruik ervan in de UCLAF bleef dan ook beperkt tot een relatief klein aantal opgeleide operatoren. Het aantal gebruikers is echter geen vol- doende juiste indicatie van het gebruik van het systeem. Andere criteria waarmee rekening moet worden gehouden zijn de gebruiksfrequentie en de lengte van de raadple- ging. Volgens de statistieken van het Rekencentrum te Luxemburg, waar IRENE wordt bijgehouden, is deze databank zowel in omvang als gebruik een van de belang- rijkste. Dit komt doordat, hoewel het aantal gebruikers relatief klein is, zij een regelmatige en aanzienlijke activi- teit vertonen. Zoals reeds is opgemerkt, is de Commissie bezig 3. 30. met de vervanging van de voorbijgestreefde computer- structuur, welke werd ontworpen met het oog op de oorspronkelijke rol van de UCLAF. De verbeteringen van pre-IRENE, database die al aanzienlijk is geëvolueerd sinds de invoering ervan, toen hij op dezelfde basis als IRENE werd gebruikt en de nadelen van het gebruik van dezelfde bijzondere computertaal ondervond, zijn een deel van het proces van modernisering en aanpassing aan de nieuwe situatie. Hierin zal binnenkort verbetering komen met de integratie van IRENE en pre-IRENE in de versie van IRENE die in 1998 wordt ingevoerd. Het project „UCLAF Integrated Information System (UIIS)” werd door het GCO gefinancierd in het kader van zijn steun aan de instellingen. Dit project is als zodanig niet gestaakt. De resultaten ervan werden gebruikt als uit- gangspunt voor twee andere projecten, SURCOM en IIMS (Integrated Intelligence en Management System), die nog steeds gaande zijn. De APSO (Antifraud Policy Support Office) was een voorstel van het GCO over de interne organisatie van zijn steun aan de UCLAF. In de praktijk koos het GCO voor een overeenkomst tussen verschillende diensten, welke werd gesteund door een gemeenschappelijk jaarlijks werkprogramma van de UCLAF en het GCO. In dit verband heeft het GCO de UCLAF waardevolle steun verleend bij de ontwikkeling van instrumenten en syste- men. Zodra de nieuwe IRENE met succes is ingevoerd, zullen, mede in verband met de lopende reorganisatie van C 230/40 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 de UCLAF, meer middelen worden besteed aan inlichtin- genwerk op basis van analyses van gegevens uit de eigen databanken van de Commissie. Opgemerkt moet worden dat een groot deel van het inlichtingenwerk van de UCLAF in de operationele eenheden wordt uitgevoerd, in het bijzonder als onderdeel van de werking van de verschillende Task Forces. opgenomen in pre-IRENE, alsook in de databank CORE van de rekenplichtige van de Commissie, die toegankelijk is voor de UCLAF. Alle gevallen op het gebied van de directe uitgaven komen voor in pre-IRENE, en de nieuwe toepassing van IRENE zal in het bijzonder dit gebied omvatten. De Commissie erkent dat zich grote moeilijkhe- 3. 31. den hebben voorgedaan bij de ontwikkeling van de communicatiesystemen en gegevensbestanden. Opgemerkt moet echter worden dat niet alleen zij dergelijke proble- men kent. Bij de vervanging van voorbijgestreefde en onaangepaste systemen door het soort ingewikkeld infor- matie- en beheerssysteem dat de Kamer vraagt, mogen de potentiële problemen niet worden onderschat. De Com- missie meent dat het nieuwe IRENE-systeem een solide basis zal vormen voor een betrouwbaar en effectief beheer van zowel de door de lidstaten gemelde gevallen als de gevallen die de UCLAF in onderzoek heeft. 3. 32. Het risico dat de UCLAF en de lidstaten het- zelfde geval onderzoeken zonder zich daarvan bewust te zijn, is klein. De lidstaten zijn uiteraard verplicht de Commissie op de hoogte te brengen wanneer fraudes of onregelmatigheden aan het licht komen. De UCLAF richt zich vooral op belangrijke transnationale gevallen, en de lidstaten worden geïnformeerd via de verschillende Task Forces en ad hoc-communicatie. Bovendien wordt het grootste gedeelte van de UCLAF-onderzoeken (andere dan op het gebied van de directe uitgaven) in partner- schap met de diensten van de lidstaten uitgevoerd. De nieuwe IRENE bevat een onderdeel waarmee overlappin- gen kunnen worden ontdekt. 3. 33. Ongetwijfeld kan de UCLAF, en dat doet zij ook, in belangrijke mate bijdragen aan het inlichtingen- werk; hieraan zal nog meer aandacht worden besteed. De Commissie moet evenwel ook haar formele controle- en inspectiefuncties uitoefenen op grond van de communau- taire wetgeving. Bovendien zijn veel inlichtingen het resul- taat van door haar eigen operationele activiteit tot stand gekomen relaties. Wat Europol betreft zijn contacten gelegd. Dit is echter een ingewikkelde aangelegenheid waarmee zeer uiteenlopende gebieden gemoeid zijn (van douane tot landbouwuitgaven enz. ) en waarbij principiële vraagstukken in verband met rechtsgrondslagen rijzen. Momenteel zijn in de UCLAF besprekingen gaande over een protocol met Europol, zoals voorzien in het actieplan van de Raad ter bestrijding van de georganiseerde crimi- naliteit, als eerste stap om de samenwerking uit te breiden (zoals bepaald in het jaarlijkse fraudeprogramma van de Commissie, COM(97)199, punt 1. 9). De invoering van een informatiesysteem zou uiteraard bepaalde wijzigingen van het huidige wettelijke kader vergen. 3. 34. De bedragen die zijn of moeten worden ingevor- derd worden op het gebied van de directe uitgaven 3. 36. Het Early Warning System (EWS) werd uiterst snel samengesteld in verband met een crisissituatie. Er moesten dus voorlopige oplossingen worden gekozen. Over de volledige computerisering van het EWS moet worden opgemerkt dat dit systeem de bestaande transit- procedures niet vervangt en dat het zwakste punt van het transitsysteem een volledige computerisering vereist, het- geen het voorwerp is van een door de Commissie geleid project met de lidstaten onder verantwoordelijkheid van DG XXI. Voorzover mogelijk worden geleidelijk verbeteringen aangebracht aan het EWS, in het bijzonder een ant- woordfunctie. Bij verzoeken om informatie vraagt de UCLAF de lidstaten steeds om inlichtingen met een speciaal doel voor ogen, en zij heeft als beleid de natio- nale diensten op de hoogte te houden van de resultaten van haar werkzaamheden. Zij zal deze aangelegenheid evenwel met de nationale autoriteiten opnemen in het kader van het comité weder- zijdse bijstand waarin is voorzien in Verordening (EEG) nr. 1468/81 van de Raad. 4. FINANCIËLE FOLLOW-UP EN TERUGVORDERING Algemeen overzicht De Commissie deelt het standpunt van de 4. 1-4. 4. Kamer over het belang van juiste informatie over de invorderingsmaatregelen van de lidstaten. De nieuwe geïntegreerde databank IRENE, die naar verwachting medio 1998 operationeel zal zijn, zal de Commissie bijstaan bij het toezicht op de invorderingen, alsook bij het toezicht op een aantal zeer belangrijke gevallen op het gebied van de traditionele eigen middelen. Bovendien zal deze databank met betrekking tot de fraudes of onregel- matigheden met de traditionele eigen middelen de meest recente informatie van de lidstaten krijgen, met inbegrip van bijwerkingen, via een elektronisch netwerk. In ver- band met voetnoot 24 moet worden opgemerkt dat de Commissie in haar werkprogramma fraudebestrijding 1997-1998 overweegt administratieve sancties op het gebied van de directe uitgaven in te voeren. Bovendien wordt eraan gedacht te bepalen dat bepaalde contracten met de aard van een openbare dienst moeten worden 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/41 gebaseerd op de Gemeenschapswetgeving, en overeen- komstig artikel 192 van het Verdrag zal het dan mogelijk zijn dat de invorderingsbesluiten rechtstreeks kunnen worden afgedwongen door de Commissie. gebracht of verzocht de betrokken lidstaat de Commissie te aanvaarden dat de bedragen niet meer invorderbaar waren. 4. 5. Het gebrek aan een juist beeld van de situatie inzake invordering van traditionele eigen middelen naar aanleiding van gemelde fraudes of onregelmatigheden is te verklaren doordat de lidstaten tot midden 1996 niet verplicht waren hun verslagen in een bijzondere vorm in te dienen. Sinds het van kracht worden van Verordening (Euratom, EG) nr. 1355/96 tot wijziging van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 op 14 juli 1996 zijn de verslagleggingsverplichtingen van de lidstaten duidelijk omschreven. De invoering van de nieuwe geïntegreerde databank IRENE zal de Commissie in staat stellen een algemeen beeld van de invorderingssituatie te verkrijgen op basis van de door de lidstaten verstrekte gegevens. Traditionele eigen middelen 4. 7-4. 9. Tot juli 1996 waren de lidstaten formeel niet verplicht de Commissie de stand van invordering van de overeenkomstig Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/ 89 gemelde gevallen mede te delen. Sinds het van kracht worden van Verordening (Euratom, EG) nr. 1355/96 en de invoering van het nieuwe computersysteem voor de meldingen (OWNRES) bevindt de Commissie zich in een veel betere positie om de invorderingen op te volgen. De eerste resultaten van de verbeterde doorzichtigheid zullen worden gepresenteerd in jaarverslag 1997. Het zal echter veel tijd vergen om ook de vereiste informatie over de vóór juli 1996 gemelde gevallen te verzamelen. 4. 8. Het toezicht door de Commissie kan geen con- stant onderzoek van alle invorderingsgevallen omvatten. Zij onderzoekt daarentegen de algemene situatie met betrekking tot de invordering. Bovendien volgt de Com- missie een aantal significante, door risicoanalyse geïdenti- ficeerde gevallen tot de afsluiting ervan. De begrotings- autoriteit wordt regelmatig op de hoogte gehouden van de resultaten van deze toezichtacties. De Commissie is van oordeel dat de meeste lidstaten thans hun fraudever- slagen regelmatig bijwerken, hoewel sommige daarbij nog technische moeilijkheden ondervinden. De Commissie volgt de situatie op de voet. In toekomstige besluiten in het kader van de goedkeuring van de rekeningen zal de Commissie stelselmatig alle bedragen opnemen die niet onmiddellijk zullen worden geïnd. Als de lidstaat niet voldoende elementen levert om onregelmatigheden of nalatigheid van zijn kant uit te sluiten, zal de Commissie niet nalaten de bedragen aan de lidstaat aan te rekenen overeenkomstig artikel 8 van Verordening (EEG) nr. 729/70, zonder te wachten op een uitspraak in de zaken die voor de rechter zijn gebracht. Verbeteringen van de wetgeving op landbouwgebied De Commissie is bezorgd over het gebrek aan 4. 14. meldingen vanwege de lidstaten en is voornemens de toepassing van de procedure in 1998 te onderzoeken. Structuurfondsen 4. 19. De Commissie zegt toe in de toelichtingen bij de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen meer informatie te zullen geven over de potentiële tegoeden naar aanleiding van de vaststelling van fraudes en onre- gelmatigheden op het gebied van de Structuurfondsen. 4. 20. De lidstaten zijn verplicht alle onregelmatigheden op het gebied van de Structuurfondsen te melden. De UCLAF volgt de meldingen en onderzoekt in bijzondere gevallen waarvan zij op een andere wijze kennis neemt of zij in de formele meldingen zijn opgenomen. De UCLAF heeft typologieën opgesteld en ze aan de nationale dien- sten medegedeeld, zowel rechtstreeks op bilaterale basis, als op de vergaderingen van het Raadgevend Comité (COCOLAF) en de door de UCLAF gesteunde studie- bijeenkomsten. 4. 21. Opgemerkt moet worden dat de eind 1996 van de regio Campanië ontvangen 1 000 gevallen aan de permanente vertegenwoordiging van Italië werden terug- gezonden, omdat de formele melding van gevallen volgens de desbetreffende wetgeving onder de verantwoordelijk- heid valt van de lidstaten en niet van de regio’s. EOGFL-Garantie 4. 10-4. 11. De Commissie zet haar inspanningen voort om de invorderingssituatie op te helderen, in het bijzon- der in de oudere gevallen die dateren van vóór 1994. Het is waar dat eind 1997 nog 65 % van de met de vóór 1994 gemelde gevallen gemoeide bedragen moest worden ingevorderd, maar voor ongeveer 30 % ervan werden de invorderingsopdrachten betwist en voor de rechter 5. BETROUWBAARHEID VAN DE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG OVER DE FRAUDEBESTRIJDING Betrouwbaarheid van de gegevens 5. 4-5. 6. Het opnemen van een raming voor de tweede helft van het jaar was nodig omdat Verordening (EEG, C 230/42 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 Euratom) nr. 1552/89 de Commissie niet in staat stelde de gegevens over het tweede halfjaar op tijd te verzame- len om ze in het jaarverslag op te nemen. Zoals de Kamer terecht opmerkt, zou de behoefte aan ramingen in de toekomst moeten verdwijnen als gevolg van de herziening in 1996 van de bepalingen betreffende de melding van de gevallen. Opgemerkt moet worden dat het juist om die reden was dat de Commissie een wijziging van Verorde- ning (EEG, Euratom) nr. 1552/89 had voorgesteld. 5. 7. De Commissie is van oordeel dat de verliezen voor de Gemeenschap die het gevolg zijn van het BTW- element van bepaalde fraudes met sigaretten moeten worden benadrukt. Zij hecht groot belang aan het ver- krijgen van een zo juist mogelijk beeld, omdat in het verleden de ramingen, die alleen op de formele meldingen van de lidstaten gebaseerd waren, een onderschatting van de werkelijke situatie betekenden. De betrokken bedragen kunnen inderdaad niet rechtstreeks met de meldingen van de lidstaten betreffende de traditionele eigen middelen worden vergeleken, gezien de verschillende aard van de betrokken ontvangsten. Maatregelen zullen worden geno- men om in de toekomst duidelijk in voetnoten bij de tabellen van het verslag de herkomst en aard van deze cijfers aan te geven, welke in de voorafgaande jaren werden toegelicht in het corpus van het verslag. 6. CORRUPTIE EN DISCIPLINAIRE VERGRIJPEN Corruptiebestrijding 6. 2. De Commissie wil nogmaals verwijzen naar haar mededeling van 18 november 1997, waarin zij duidelijk haar beleid met betrekking tot de bestrijding van corrup- tie binnen de instelling heeft beschreven. Toewijzing van verantwoordelijkheden De mededeling van de Commissie van 18 novem- 6. 3. ber 1997 belicht ook de verantwoordelijkheden van de UCLAF op het gebied van corruptie. Gebrek aan duidelijke richtlijnen voor administratieve onderzoeken 5. 9. De Commissie zal in de toekomstige verslagen duidelijk aangeven dat de cijfers van de door haar ont- dekte onregelmatigheden ramingen zijn, ook al blijkt dat uit de aard van het opsporingswerk. De Commissie is zich bewust van de mogelijke dubbeltelling van bepaalde gevallen en verwacht dat het toekomstige IRENE-systeem de nodige waarborgen zal geven dat dit niet meer het geval zal zijn. Het systeem zal ook de bijwerking van de gevallen vergemakkelijken. Het is nooit de gewoonte geweest de bronnen van de door de Commissie onder- zochte gevallen te vermelden. 6. 5. De mededeling van de Commissie van 18 novem- ber 1997 legt de basis voor de standaardisering van de procedures. De door de Kamer aan de orde gestelde vraagstukken met betrekking tot de bevoegdheden van de UCLAF zullen worden behandeld in het formele besluit dat de Commissie terzake zal nemen. Met betrekking tot de kennisgeving aan de gerechtelijke autoriteiten is het de gewoonte van de UCLAF dit te doen zodra er gronden voor zijn. Vergeten mag echter niet worden dat de opsporingen van de UCLAF tot doel hebben de feiten vast te stellen, op basis waarvan de bevoegde autoriteiten dan uitspraak kunnen doen. 5. 10. In het jaarverslag 1996 heeft de Commissie ver- klaard dat zij zich vooral richt op ingewikkelde transna- tionale gevallen en belangrijke criminele netwerken die in verschillende lidstaten werkzaam zijn. Zij kan dus geval- len waarbij zij van oordeel is dat zij met elkaar verband houden, als één enkel geval beschouwen. De Commissie heeft een overzicht dat de lidstaten afzonderlijk niet steeds hebben. Van de door de Kamer gemelde gevallen zullen die waarvoor geen bron is aangegeven aan een intern onderzoek worden onderworpen. 5. 11. De Commissie erkent dat moeilijk precieze cijfers kunnen worden gegeven van de besparingen en invorde- ringen die het resultaat zijn van het inlichtingenwerk en de opsporingen van de verschillende Task Forces; zij onderzoekt hoe de voordelen van deze werkzaamheden duidelijker kunnen worden gemaakt zonder de operatio- nele activiteiten te verstoren. 6. 6-6. 7. De Commissie is er zich van bewust dat de rechten van het individu moeten worden beschermd en de wetten betreffende het onderzoek moeten worden nage- leefd. Zij wijst er echter op dat de UCLAF geen politio- nele of gerechtelijke bevoegdheden heeft en dat haar onderzoeken van gevallen van vermoede corruptie of fraude binnen de instelling noodzakelijkerwijs administra- tieve onderzoeken zijn, die tot doel hebben de feiten vast te stellen. Als de uitkomsten doen vermoeden dat strafbare daden zijn gesteld, wordt het dossier doorgezonden naar de nationale gerechtelijke autoriteiten, die dan moeten besluiten of sprake is van een criminele actie. In deze en andere gevallen kunnen de onderzoeksresultaten leiden tot een besluit van de Commissie om een tuchtrechtelijke procedure in te stellen. In haar besprekingen over het formele besluit inzake de bevoegdheden van de UCLAF wordt echter ernstig aandacht besteed aan dit vraagstuk. 22. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 230/43 Toepassing van een „zero tolerance”-beleid 6. 8-6. 9. Het standpunt van de Commissie is duidelijk uiteengezet in haar mededeling van 18 november 1997, alsook haar voornemen een duidelijke lijn te volgen bij vermoeden van fraude of corruptie binnen de instelling. Bovendien heeft de Commissie onlangs een voorstel gedaan over tuchtrechtelijke maatregelen en de betaling van een compensatie door de ordonnateurs (PB C 359 van 25. 11. 1997, blz. 9). 6. 10. De mededeling van de Commissie van 18 novem- ber 1997 is duidelijk wat betreft het inlichten van de vervolgende instanties. De Commissie is het ermee eens dat de desbetreffende documenten niet noodzakelijk aan haar moeten worden toegezonden, mits een verzoek om opheffing van de immuniteit duidelijk gemotiveerd is, maar zij onderstreept dat zij voor het opheffen van de immuniteit een naar behoren gemotiveerd verzoek moet ontvangen om een besluit te kunnen nemen. Vastgestelde problemen de UCLAF in feite eerst sinds eind 1995 volledig opera- tioneel. Bovendien vergt het tijd om nieuwe maatregelen ten uitvoer te leggen en resultaten te boeken. 7. 2. De Commissie erkent dat verder moet worden gewerkt aan de verbetering van de invorderingen, hetgeen een ingewikkelde en moeilijke taak is waarbij veel ver- schillende instanties betrokken zijn. Dat niet duidelijk wordt aangegeven of de invorderingen te danken zijn aan het werk van de UCLAF of aan dat van de nationale autoriteiten, is in de regel gewettigd door de aard van de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten. De meeste gevallen die door de UCLAF worden behandeld zijn het resultaat van samenwerking met nationale autori- teiten. De eindresultaten wat de invordering betreft mogen dus niet alleen aan de Commissie (de UCLAF) worden toegeschreven. Op het gebied van de directe uitgaven liggen de zaken echter enigszins anders, en hier wordt de informatie over de invorderingen opgenomen in de databank pre-IRENE bij de UCLAF. De mededeling van de Commissie van 18 novem- 6. 11. ber 1997 maakt het beleid van de Commissie duidelijk. In de praktijk is het buitengewoon moeilijk corruptie te bewijzen en daarom zijn het normaal de politionele of gerechtelijke autoriteiten, die de bevoegdheden daartoe hebben, welke het bewijs bijbrengen zodra zij op de hoogte zijn gebracht van een bepaald geval. 7. 3. De Commissie beschouwt een geïntegreerd be- heerssysteem als een hoge prioriteit. Zij verwacht dat de invoering van de nieuwe versie van IRENE in 1998 de gepaste middelen zal verschaffen om een strenge controle en onderlinge vergelijking mogelijk te maken van de formeel door de lidstaten gemelde gevallen en de gevallen die de UCLAF zelf behandelt. De Commissie verwijst nogmaals naar het 6. 12. recente arrest van het Gerecht van Eerste Aanleg in de zaak Tzoanos (zie antwoord op punt 2. 34), waarin het Hof zich duidelijk heeft uitgespro- ken over het recht van de Commissie tot het uitvoeren van administratieve onderzoeken voorafgaande aan de tuchtrechtelijke procedures. tegen Commissie 6. 13. De Commissie is voornemens binnen de perken van de middelen waarover de UCLAF kan beschikken, het team dat met corruptie belast is uit te breiden door een specifieke sector voor dergelijke gevallen in een bestaande eenheid op te richten. Momenteel zijn geen middelen beschikbaar om een aparte eenheid op te rich- ten. 7. CONCLUSIE De Commissie acht het de hoogste prioriteit dat 7. 4. de lidstaten de Overeenkomsten en de protocollen zo spoedig mogelijk ratificeren. 7. 5. De Commissie deelt de mening van de Kamer over de problemen die het gevolg kunnen zijn van het bestaan van zovele verschillende diensten en organisaties in de lidstaten die belast zijn met fraudebestrijding. Zij stelt met genoegen de algemene tendens vast om centrale organen met brede bevoegdheden en een overzicht van de activiteiten in verband met de belangen van de Europese Unie op te richten, zoals het geval is in Frankrijk, Italië, Denemarken, Portugal en Zweden. Voorts werkt de UCLAF aan bijzondere samenwerkingsovereenkomsten met allerhande diensten om te zorgen voor een zo breed mogelijke samenwerking. De Commissie zet de werk- zaamheden over het Corpus Juris voort om de mogelijk- heden tot wetgevende initiatieven op het gebied van de handhaving te onderzoeken. De Commissie apprecieert de erkenning van haar 7. 1. inspanningen op het gebied van de fraudebestrijding. Vele aspecten van haar algemene strategie worden momenteel nog ten uitvoer gelegd, want in haar huidige structuur is Zoals zij in haar werkprogramma fraudebestrij- 7. 7. ding 1998/99 (COM (98) 278 def. ) heeft voorzien, beraadt de Commissie zich over de totstandbrenging van overeenkomsten met de andere instellingen en het verle- C 230/44 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 22. 7. 98 nen van de bevoegdheid aan de UCLAF om technisch advies over fraudeonderzoek te verstrekken. Bijlage I — Punt 6 — De Commissie heeft in haar verslag aan de discussiegroep over de Intergouvernementele Con- ferentie een wijziging van het Verdrag voorgesteld strek- kende tot opneming van een specifieke rechtsgrondslag voor fraudebestrijdingsmaatregelen. De nieuwe tekst van artikel 280 van het Verdrag is eveneens het resultaat van dit initiatief van de Commissie. Voorts heeft de Commis- sie de aandacht gevestigd op de paradox dat de Raad als begrotingsautoriteit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de begroting kan goedkeuren, maar dat hij maatregelen om de uitgaven te controleren en de fraude te bestrijden met algemene stemmen moet aannemen. Bijlage I — Punt 18 — Opgemerkt moet worden dat Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 bepaalt dat de specifieke controlebevoegdheden van de Commissie wor- den toegevoegd aan de sectorale controlebevoegdheden die al vóór de vaststelling van de verordening beston- den