title: Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Changement climatique - Vers une stratégie communautaire post-Kyoto

eurovoc_concepts:
EU environmental policy
UN convention
climate change
greenhouse gas
pollution control measures

text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES Bruxelles, le 03. 06. 1998 COM(1998) 353 final COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN CHANGEMENT CLIMATIQUE - VERS UNE STRATÉGIE COMMUNAUTAIRE POST-KYOTO TABLE DES MATIERES QUESTIONS ESSENTIELLES - Processus d'élaboration de stratégie - Application - Partage des responsabilités - Mécanismes de flexibilité - Surveillance - Dimension externe -Prochaines étapes 1. INTRODUCTION 1. 1 Les répercussions de la conférence de Kyoto 1. 2 Engager un processus pour élaborer une stratégie 4 4 5 5 5 6 7 7 8 2. LES ÉLÉMENTS D'UNE STRATÉGIE COMMUNAUTAIRE DE MISE EN OEUVRE 2. 1 Critères fondamentaux 2. 2 Une approche complète des politiques et des mesures 2. 2. 1 Gaz par gaz 2. 2. 2 Secteurs 2. 3 Domaines stratégiques essentiels pour la mise en oeuvre 2. 4 Instruments de flexibilité 9 9 11 11 13 15 21 2. 4. 1 Participation des États membres et de la Communauté à un régime de négoce des droits d'émission 21 2. 4. 2 Utilisation de l'application conjointe et du mécanisme de développement propre en vue d'atteindre les objectifs communautaires 23 2. 4. 3 Conclusions concernant l'application des mécanismes de flexibilité au sein de la Communauté 2. 5 Surveillance 24 24 2. 5. 1 Surveillance en relation avec le respect des engagements chiffrés. 24 2. 5. 2 Surveillance en relation avec les mécanismes de flexibilité 25 3. DIMENSION EXTERIEURE DE LA STRATEGIE DE L'UE 3. 1 Négociations internationales concernant les mécanismes de flexibilité 3. 1. 1 Objectif lors de la conférence de Buenos Aires 26 26 26 3. 1. 2 Éligibilité pour la participation à un système de négoce international des droits d'émission ouvert, transparent et non-discriminatoire 26 3. 1. 3 Approche par étapes 3. 1. 4 Complémentaire 26 27 3. 1. 5 Comment assurer environnemental et économique le bon fonctionnement du négoce au plan 28 3. 1. 6 Dispositions concernant le contrôle de l'application des mécanismes de flexibilité 28 3. 1. 7 Utilisation des instruments liés à des projets au niveau international (application conjointe et mécanisme de développement propre) en vue de respecter les engagements 29 3. 2 Dialogue international renforcé afin de réussir la mise en œuvre du protocole de Kyoto 4. PROCHAINES ÉTAPES 30 31 - 3- QUESTIONS ESSENTIELLES Processus d'élaboration de stratégie A la suite de la conférence de Kyoto, l'Union européenne doit élaborer une stratégie post-Kyoto en vue de respecter ses engagements dans le cadre du protocole. La Commission ne dispose pas encore de tous les éléments nécessaires pour mettre sur la table du Conseil un projet détaillé de stratégie de mise en œuvre. La présente communication ne constitue donc qu'une première analyse de la forme que pourrait prendre cette stratégie. Une stratégie globale devra prendre en compte l'ensemble des dispositions du protocole, y compris celles qui restent à négocier, et en particulier les mécanismes dits "de flexibilité". Elle devra également intégrer dans l'analyse préalable tous les secteurs de l'économie de l'UE, ainsi que les domaines d'action possibles et les aspects internationaux. L'élaboration de cette stratégie nécessite que la Communauté et les États membres mettent sur pied un processus interactif qui leur permette de coordonner leurs actions respectives, d'échanger des informations, de suivre les progrès et de repérer les domaines d'action en vue d'atteindre les objectifs de réduction. Une première étape importante consiste à se mettre d'accord sur les critères essentiels à respecter. Application -partage de responsabilités Les États membres sont pour une grande part responsables de la réalisation des objectifs de réduction convenus à Kyoto. Il incombe également à la Communauté, en tant que signataire du protocole et future partie de celui-ci, de veiller à ce que les actions des États membres soient cohérentes par rapport au traité, et à ce qu'ils respectent leurs engagements au titre du protocole. En outre, par ses politiques et mesures communes et coordonnées, la Communauté complète, renforce et soutient les actions des États membres. Une possibilité pour respecter l'engagement chiffré serait d'élaborer des politiques et mesures rentables s'appliquant à tous les secteurs et à tous les gaz en vue d'atteindre cet objectif général. Des objectifs chiffrés indicatifs par secteur et par gaz, établis à partir d'une combinaison des politiques et des mesures les plus rentables, pourraient aider à définir la responsabilité de chaque secteur et constituer ainsi un bon instrument de suivi des progrès et de mobilisation des énergies. En ce qui concerne les arrangements relatifs à la flexibilité, une telle approche faciliterait également la répartition de la part des émissions totales susceptibles d'être négociée, dans l'hypothèse où les entités juridiques seraient autorisées à participer au négoce des droits d'émission. En tout état de cause, il est nécessaire de mieux intégrer dans les politiques sectorielles les préoccupations touchant au changement climatique: c'est ce que souligne la communication de la Commission sur l'intégration des préoccupations environnementales pour le sommet de Cardiff. L'UE a donc besoin de connaître les mesures que prennent les États membres en vue de respecter leur engagement chiffré, afin d'étudier la façon dont la Communauté peut contribuer à ces efforts. -4 Mécanismes de flexibilité Les mécanismes de flexibilité peuvent jouer un rôle important dans la réalisation des engagements convenus à Kyoto, et ainsi préserver la compétitivité des entreprises. L'existence de la bulle communautaire n'empêche pas la CE de participer pleinement à la négociation internationale des droits d'émission. En outre, la particularité de la dimension communautaire peut justifier l'adoption de règles ou de lignes directrices complémentaires en relation avec le marché intérieur, les aides d'État et la législation existante dans le domaine de l'environnement. Une approche du négoce des droits d'émission à l'échelle communautaire pourrait également faciliter la mise en œuvre administrative du système et prévenir l'apparition de nouvelles entraves au commerce. A Buenos Aires, les efforts devraient se concentrer sur les exigences minimales que toute partie ou entité privée doit satisfaire afin de participer au négoce international. Ces règles, notamment celles concernant le respect des engagements, devraient être suffisamment strictes pour garantir la réalisation des objectifs environnementaux du protocole, et suffisamment simples pour ne pas entraîner de charges inutiles. Étant donné que la marge de manœuvre de la Communauté sera conditionnée par ce qui aura été convenu au plan international, elle doit s'efforcer d'influer de manière constructive sur le choix des règles et des modalités régissant l'utilisation des mécanismes de flexibilité. Etant donné le manque d'expérience en matière de négoce de droits d'émission entre plusieurs pays, et les incertitudes concernant les émissions de certains gaz et certaines sources, une approche progressive semble préférable. Ce négoce pourrait démarrer progressivement, en portant en premier lieu sur les gaz et les sources facilement mesurables. Il faut également définir le terme "complémentaire" utilisé dans le protocole à propos de la contribution des mécanismes de flexibilité. L'application conjointe et le mécanisme de développement propre peuvent contribuer de manière substantielle à la réalisation des objectifs incombant à la Communauté, mais les règles et les modalités les concernant doivent être cohérentes avec celles qui régissent le négoce des droits d'émission, tant au niveau communautaire qu'international, tout en garantissant leur efficacité environnementale. Surveillance Le mécanisme de surveillance communautaire doit être renforcé afin de constituer un cadre pour le suivi des progrès, l'évaluation régulière et le contrôle par des pairs, afin de garantir que l'UE respecte ses engagements. Ce mécanisme nécessitera une participation bien plus importante de la Communauté, car il lui faudra assurer à la fois le respect de son propre engagement chiffré, et des conditions équitables pour tous à l'intérieur de la Communauté. Dimension externe VUE doit renforcer le dialogue avec les autres parties afin d'assurer la ratification du protocole. La prise de position de l'UE concernant la participation des pays en développement et la possibilité, pour les pays les plus avancés, de contracter des engagements volontaires, revêtira une importance particulière. -5 Prochaines étapes Plusieurs questions clés doivent être résolues avant qu'une stratégie post-Kyoto efficace puisse être mise en place au niveau de TUE. Le Conseil est donc invité: • à approuver les principaux critères pour l'évaluation d'une stratégie communautaire en relation avec le changement climatique; • à examiner s'il convient que des objectifs chiffrés indicatifs par secteur jouent un rôle important dans une stratégie post-Kyoto; • à reconnaître que les domaines mis en lumière dans la présente communication nécessitent une action, et à adopter les mesures communautaires appropriées, à commencer par celles déjà proposées par la Commission, tout en reconnaissant la nécessité de l'adoption de mesures nationales; • à approuver l'introduction progressive et coordonnée des mécanismes de flexibilité au sein de la Communauté; • à approuver l'objectif d'une inclusion progressive des entités privées parmi les participants à ces mécanismes, et le principe selon lequel il serait souhaitable, étant donné que l'utilisation des mécanismes de flexibilité au niveau national devra respecter la législation communautaire, d'établir un cadre communautaire destiné à préserver le marché intérieur; • à convenir que la définition du terme "complémentaire" aura des implications sur la rentabilité de la stratégie globale de l'UE; • à reconnaître la nécessité de renforcer nettement le système de surveillance communautaire, afin d'assurer le suivi des progrès de la mise en œuvre du protocole et l'application des mécanismes de flexibilité; • à approuver les orientations esquissées dans la présente communication à propos de la dimension externe de la stratégie de l'UE comme base pour la formulation de la position de l'UE en vue des négociations à Buenos Aires; • à approuver les priorités fixées dans le présent document en ce qui concerne le renforcement du dialogue avec les pays tiers. Les étapes essentielles de la construction d'une stratégie de l'UE en relation avec le changement climatique sont les suivantes: • fin 1998, les États membres communiquent les informations concernant leurs stratégies et leurs vues sur ce que doit être la contribution de la Communauté; • premier semestre 1999, deuxième communication relative à une stratégie de l'UE en relation avec le changement climatique. 1. INTRODUCTION En octobre 1997, la Commission a présenté une communication intitulée "Changement climatique - Définir une approche communautaire en vue de la conférence de Kyoto"1 qui étayait la position de négociation de l'Union européenne à la conférence de Kyoto. L'analyse exposée dans cette communication montrait qu'il serait techniquement faisable et économiquement possible, d'ici à 2010, de réduire de 15 % par rapport au niveau de 1990 les émissions d'un panier de trois gaz (dioxyde de carbone (C02), méthane (CH4) et oxyde nitreux (N20)) à condition que d'autres pays industrialisés déploient des efforts de même ampleur. La communication d'octobre 1997 indiquait que la Commission élaborerait, après la conférence de Kyoto, une stratégie plus détaillée dans le domaine du changement climatique après avoir procédé à une analyse approfondie des éléments pertinents. La présente communication pourrait servir de base au processus d'élaboration d'une stratégie efficace permettant de faire face efficacement à ce problème. Elle expose, en tenant compte des dispositions du protocole de Kyoto, les éléments qui pourraient constituer l'ossature d'une stratégie communautaire de mise en œuvre et analyse également la dimension extérieure de cette stratégie. 1. 1 Les répercussions de la conférence de Kyoto Au cours des négociations qui se sont déroulées à Kyoto, l'Union européenne a réussi à obtenir satisfaction sur un certain nombre de points, notamment en ce qui concerne l'acceptation, par ses juridiquement contraignants principaux concurrents et partenaires commerciaux, d'objectifs comparables à ceux qu'elle a elle-même contractés. La compétitivité de la Communauté, qui est un problème préoccupant, peut ainsi être sauvegardée. Cependant, sur un certain nombre de sujets importants, le texte final du protocole adopté à Kyoto2 contient des dispositions (notamment les mécanismes dits "de flexibilité") qui n'étaient pas prévues dans l'approche suivie par l'Union lors de la conférence. Il faut prendre en considération tous ces éléments, ainsi que leurs éventuelles répercussions, lors de l'élaboration d'une stratégie communautaire post-Kyoto. Ceux qui méritent une attention particulière sont les suivants : • Les objectifs de réduction des émissions de la Communauté européenne (CE) et de ses États membres ainsi que ceux d'autres pays industrialisés sont juridiquement contraignants en vertu du protocole, alors que le retour au niveau d'émissions de 1990 n'était pas une obligation juridique au titre de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques3 • Les engagements de la Communauté et de ses États membres se rapportent à un panier comportant désormais 6 gaz au lieu de 3. Les trois gaz supplémentaires (industriels) sont les hydrofluorocarbones (HFC), les hydrocarbures perfluorés (PFC) et l'hexafluorure de soufre (SF6). Il est possible de mesure les réductions des émissions de ces trois gaz soit par rapport au niveau de référence de 1990, soit par rapport à celui de 1995. Le protocole contient aussi 1 COM (97) 481 final du 1. 10. 97 2 Voir le document de travail des services de la Commission intitulé "An Analysis of the Kyoto Protocol", SEC ' 3 (1998) 467 du 13. 3. 98. La CE s'est cependant engagée, même si cela n'avait pas de valeur juridique, à stabiliser les émissions de C02 au niveau de 1990 d'ici à 2000 dans l'ensemble de la CE. Cet engagement va au-delà des obligations dont elle devait s'acquitter en vertu de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. - 7- des dispositions concernant les puits (bien que ce point reste controversé et qu'il doive encore faire l'objet d'une étude détaillée) qui permettront en principe de tenir compte de l'absorption du carbone par les forêts et les terres agricoles pour calculer les réductions d'émissions par les parties. • La CE et ses États membres se sont engagés à réduire les émissions des six gaz composant ce panier de 8 % par rapport aux niveaux de 1990 sur la période allant de 2008 à 2012 plutôt que pour une date précise (2010, par exemple). En outre, des progrès tangibles devront avoir été accomplis d'ici à 2005. • L'article 4 du protocole, qui concerne ce qu'il est convenu d'appeler la "bulle communautaire" et qui permet à la CE et à ses États membres de s'acquitter conjointement de leurs obligations grâce à une différenciation des engagements entre les États membres (répartition de la charge) est également une disposition qui revêt une importance capitale pour l'UE. Les modalités de cette répartition de la charge doivent être communiquées au secrétariat de la convention lors de la ratification, et elles ne peuvent pas être modifiées pendant la durée de la première période d'engagement (2008-2012). Les États membres comme la CE ont contracté des engagements juridiquement contraignants et sont conjointement responsables de leur exécution. Si les objectifs sont atteints, les engagements de la CE seront également respectés. Si les États membres ne parviennent pas à atteindre le total cumulé prévu, la CE aura également failli à ses engagements. Dans ce contexte, la CE a un rôle important à jouer en mettant en place un cadre de mise en œuvre qui faciliterait la réalisation des objectifs de la CE et des États membres. • Le protocole contient un certain nombre de dispositions concernant des mécanismes dits "de flexibilité", à savoir un régime de négoce des droits d'émission, une procédure d'application conjointe par les pays visés à l'annexe I et un mécanisme pour un développement "propre", dont les modalités précises restent encore à définir mais qui pourraient contribuer de manière significative à la réalisation des objectifs approuvés à Kyoto. • Le protocole prévoit aussi des exigences renforcées en matière de communication des informations ainsi que la mise en place de règles strictes concernant le respect des obligations. Compte tenu de l'interaction nécessaire entre la CE et les États membres, ces stratégie dispositions auront une communautaire. influence considérable sur l'élaboration d'une 1. 2 Engager un processus pour élaborer une stratégie La présente communication vise à définir un processus interactif permettant l'élaboration d'une stratégie post-Kyoto globale dans le cadre de laquelle les États membres comme la Communauté pourront s'acquitter de manière coordonnée et efficace des engagements qu'ils ont contractés à Kyoto. En ce qui concerne la mise en œuvre, la CE devra mettre en place un cadre garantissant que les stratégies nationales et la stratégie communautaire se renforcent mutuellement afin de mener une action efficace face au changement climatique. Ce processus devra intégrer à la fois les politiques et mesures internes et les mécanismes de flexibilité internationaux, puisque tous ces éléments contribueront à la réalisation des objectifs. Dans la pratique, ce processus débouchera sur la mise en place d'un cadre communautaire dans lequel : 8- • • • les États membres devront fournir à la Commission des informations détaillées sur la manière dont ils comptent s'acquitter des obligations qui leur incombent individuellement et sur la contribution qu'ils attendent de la Communauté, la Commission devra poursuivre les analyses en cours4 en coopération avec les États membres afin de mettre à jour et d'élargir les conclusions des récentes communications sur les questions stratégiques associées au changement climatique, la Communauté devra parvenir à un accord sur le développement d'une vision européenne commune des dimensions internationale et communautaire d'un certain nombre de questions importantes toujours en suspens, notamment en ce qui concerne les mécanismes de flexibilité et les puits, • les émissions devront faire l'objet d'une surveillance étroite afin qu'il soit garanti que toutes les parties concernées prennent les mesures nécessaires pour respecter leurs engagements. En tenant compte de tous ces éléments, la Commission élaborera, en coopération avec toutes les parties concernées, une stratégie complète dans le domaine du changement climatique qu'il faudra mettre en place avant la ratification du protocole. L'adoption rapide des propositions de la Commission existantes susceptibles de contribuer à la réalisation des objectifs et la mise au point de politiques et mesures nouvelles revêtent une importance cruciale pour cette stratégie. 2. LES ELEMENTS D'UNE STRATEGIE COMMUNAUTAIRE DE MISE EN ŒUVRE 2. 1 Critères fondamentaux La stratégie communautaire complète qui sera adoptée dans le domaine du changement climatique après la conférence de Kyoto devra satisfaire à certains critères importants qui sont les suivants : Efficacité sur le plan de l'environnement : il est essentiel que la stratégie permette aux États membres et à la Communauté de respecter, pour la date prévue, leurs engagements chiffrés juridiquement contraignants en matière de réduction des émissions. En outre, elle devra aussi avoir débouché sur des progrès tangibles d'ici à "2005 et tenir compte de la période postérieure à 2012, pendant laquelle il faudra encore réduire sensiblement les émissions. Étant donné qu'il s'agit d'un problème planétaire, l'efficacité sur le plan de l'environnement dépendra aussi de la participation d'autres pays qui ont contracté des engagements contraignants. Rentabilité : cet élément est important pour qu'une stratégie soit économiquement et politiquement acceptable. L'analyse de rentabilité devra mettre en évidence les mesures à faible coût et tenir compte des avantages secondaires pour l'environnement, tels que la diminution de la pollution aux niveaux local et régional, d'autres retombées positives (pour l'emploi, par exemple) et des coûts et La Commission compte disposer, à la fin du mois de juin 1998, de nouvelles données consolidées sur les émissions de gaz à effet de serre pour la période allant de 1990 à 1995, de projections convergentes pour 2000 et 2010 et des résultats de plusieurs exercices de modélisation. Ces données permettront de contrôler l'exactitude du scénario du statu quo et d'avoir une idée de ce qui pourrait se passer si aucune nouvelle action n'est engagée. Grâce à ces résultats, il sera possible de se forger une opinion plus solide et plus fiable sur les mesures stratégiques et les implications économiques des communications précédentes. - 9- avantages à long terme d'une action visant à atténuer les changements climatiques. Il conviendra également de prendre en considération les coûts administratifs des mesures d'application. Équité et acceptabilité politique : la répartition de la charge de l'objectif de TUE vise à garantir que tous les États membres supporteront une part équitable de l'effort communautaire global. Cependant, il faudra aussi tenir compte du fait que ce processus pourrait entraîner, pour plusieurs secteurs et régions de la Communauté, des changements considérables auxquels il faudra faire face. Adaptabilité : étant donné que des événements nouveaux et imprévisibles sont susceptibles de modifier l'évaluation de la politique et les progrès accomplis en direction des objectifs, la stratégie retenue devra permettre d'adapter les actions politiques. Exhaustivité : tous les secteurs économiques et tous les acteurs de la vie politique ont une responsabilité partagée dans la réalisation des objectifs en matière de changement climatique et tous doivent contribuer à l'exécution des engagements pris. Étant donné que les secteurs ont des structures très différentes, il faudra prévoir une vaste panoplie d'instruments convenablement ciblés. Cohérence : le principe d'intégration de la notion de développement durable dans les politiques communautaires garantira la cohérence entre la stratégie dans le domaine du changement climatique, d'une part, et ces politiques et les instruments utilisés pour les mettre en œuvre, d'autre part. Actions intérieures: les politiques et mesures intérieures, qui comprennent des mesures et politiques nationales et communautaires coordonnées et communes doivent constituer le principal instrument qui permettra à la Communauté d'atteindre son objectif de réduction des émissions de 8 % par rapport au niveau de 1990 sur la période allant de 2008 à 2010. Le Conseil a confirmé cette orientation lors du Conseil "Environnement" de mars 1998. Rôle de la Communauté dans le processus d'élaboration de la stratégie: conformément au principe de subsidiarité, les mesures nécessaires pour faire face au changement climatique doivent être prises au niveau approprié. Les États membres ont un rôle prépondérant puisqu'ils sont responsables, à titre individuel, de leurs propres objectifs dans le cadre du système convenu de répartition de la charge, dont les modalités seront notifiées par la CE au moment de la ratification. Cependant, le fait que la Communauté ait aussi contracté un engagement, l'intégration de l'économie européenne et la nécessité de mettre tous les agents économiques sur un pied d'égalité imposent l'adoption de mesures au niveau communautaire. La Communauté va donc devoir : • fournir un cadre stratégique cohérent dans lequel la stratégie post-Kyoto de l'Union européenne pourra être élaborée et approuvée, • mettre en place des mesures communes coordonnées destinées à soutenir et à compléter les initiatives des États membres, • favoriser les échanges d'expériences et la coordination des actions politiques entreprises par les États membres et au niveau communautaire, • veiller à garantir une approche cohérente en ce qui concerne l'utilisation des mécanismes de flexibilité et leur compatibilité avec les principes du marché intérieur, - 1 0- assurer une surveillance anticipative et rendre compte des progrès ou de l'absence de progrès réalisés dans l'exécution des engagements contractés par les États membres, les secteurs industriels et autres parties concernées. Le Conseil est invité à approuver les principaux critères pour l'évaluation d'une stratégie communautaire en relation avec le changement climatique 2. 2. Une approche complète des politiques et des mesures La Commission est en train de procéder à une étude qui permettra, à partir d'hypothèses communes sur le rythme de croissance des émissions et les politiques et mesures existantes, de déterminer les efforts à entreprendre pour s'écarter du scénario du statu quo et parvenir au niveau d'émissions autorisé par le protocole. Cette analyse est actuellement adaptée de manière à tenir compte des trois gaz industriels ajoutés au panier et des informations récemment acquises sur le CH4 et le N20. Les résultats des premières analyses de la Commission montrent que, compte tenu de ces nouvelles données, les efforts nécessaires pour respecter l'engagement pris par l'UE dans le cadre du protocole devraient porter sur 500 à 600 millions de tonnes d'équivalent C02. 5 La stratégie de l'UE doit absolument reposer sur une évaluation détaillée des mesures nécessaires pour mener à bien cette tâche en temps voulu. Cette évaluation devra englober tous les éléments du protocole de Kyoto, à savoir le niveau des objectifs, les six gaz et les puits ainsi que les mécanismes de flexibilité. Elle devra couvrir tous les secteurs de l'économie et s'intéresser à toutes les options stratégiques qui s'offrent aux États membres et à la Communauté. A cet égard, le Conseil "Énergie" de mai a reconnu la nécessité de préparer une analyse conjointe de l'impact économique qu'aurait la réduction des émissions de gaz à effet de serre et d'évaluer les possibilités d'obtenir des réductions d'émissions liées à la production et à la consommation d'énergie de manière efficace par rapport aux coûts. 2. 2. 1. Gaz par gaz Il est utile de procéder à une analyse gaz par gaz pour sélectionner les options stratégiques et un certain nombre d'États membres à déjà utilisé cette méthode pour formuler leurs propres stratégies de lutte contre le changement climatique. Les paragraphes suivants passent brièvement en revue les options disponibles. Dioxyde de carbone Le C02 est, de loin, le plus important et le plus étudié des gaz à effet de serre. Les émissions de ce gaz sont responsables d'environ 80 % de l'incidence sur le climat si l'on tient compte de la pondération attribuée aux gaz composant le panier en fonction de leur potentiel de réchauffement global (PRG). Elles proviennent de l'utilisation d'énergie et de la production de combustibles - Définir une approche fossiles. La communication communautaire en vue de la conférence de Kyoto" analyse de manière approfondie les problèmes stratégiques associés aux émissions de C02. intitulée "Changement climatique 5 L'utilisation de la notion d'équivalent C02 permet de comparer les gaz à effet de serre du panier en utilisant leurs potentiels de réchauffement global (PRG) respectifs. Le PRG donne une idée du potentiel radiatif de chacun des gaz. Ainsi, le C02 a un PRG de 1 alors que, sur une période de 100 ans, les PRG du méthane et de l'oxyde nitreux sont respectivement de 21 et 310. - 1 1- Les puits Le protocole de Kyoto précise que les puits que constituent les forêts et les terres agricoles peuvent être pris en considération pour la réalisation de l'objectif. Pendant la première période d'engagement, l'absorption de C02 par les puits est limitée aux activités liées au boisement, au reboisement et au déboisement. C'est dans ce sens que progresse le projet de règlement sur le développement rural élaboré dans le cadre d'Agenda 2000, qui reconnaît explicitement que la politique forestière doit tenir compte du phénomène du changement climatique. Cependant, un certain nombre d'aspects scientifiques devront être étudiés afin que l'on puisse disposer d'une base solide permettant de mettre au point des méthodes précises de quantification et de vérification de l'existence des puits. Le groupe d'experts intergouvememental sur l'évolution du climat (GIEC) doit entreprendre de nouveaux travaux pour qu'il soit possible de définir les catégories couvertes les résultats seront par le protocole et d'éventuelles catégories supplémentaires. Lorsque disponibles, d'autres mesures relatives aux puits pourront être présentées. Le programme de recherche communautaire intitulé "Environnement et climat" apporte une contribution significative aux travaux de recherche internationaux sur lesquels se fondent les conclusions et les évaluations du GIEC. La recherche sur le cycle du carbone, sur les méthodologies relatives aux puits et sur la vérification de leur existence continuera et s'intensifiera encore avec le 5e programme-cadre. Méthane La communication relative à une stratégie de diminution des émissions de méthane (COM (96) 557) et la communication sur une approche communautaire en prévision de la conférence de Kyoto recensent les principales sources d'émissions de méthane dans l'UE. Il s'agit du secteur de l'agriculture, où la digestion du bétail et le lisier représentent 45 % des émissions, de celui des déchets, et notamment des décharges (32 %) et de celui de l'énergie, puisque 23 % des émissions sont dues à la production de charbon et à la distribution de gaz naturel. Ces documents exposent aussi un certain nombre de possibilités pour réduire les émissions de méthane, car cette substance est, par ordre d'importance, le deuxième gaz à effet de serre. On prévoit d'ici à 2010 une réduction significative des émissions de méthane due en partie aux initiatives en cours dans le domaine des déchets, principalement au niveau des États membres, mais aussi au déclin des charbonnages et à l'évolution de secteur agricole. Selon les secteurs, il serait possible de parvenir à des réductions supplémentaires des émissions de ce gaz à faible coût grâce à : • la réduction des déchets biodégradables et la récupération du méthane dans les décharges, • la réduction des émissions de gaz naturel provenant des gazoducs, • une gestion du lisier animal respectueuse de l'environnement. Oxyde nitreux Les émissions de ce gaz sont dues principalement à des processus industriels tels que la production d'acide nitrique et d'acide adipique et à l'utilisation d'engrais dans l'agriculture, mais aussi à la généralisation des pots catalytiques dans les véhicules et dans les processus de combustion des combustibles fossiles. La communication sur une approche communautaire en prévision de la conférence de Kyoto décrivait un certain nombre de possibilités de réduction de ces émissions à faible coût, notamment dans le secteur industriel. Il semblerait qu'il soit possible de parvenir, d'une manière efficace sur le plan économique, à une réduction atteignant 100 millions de tonnes 12 d'équivalent C02 dans le secteur chimique, notamment dans les processus de production d'acide nitrique et d'acide adipique. Gaz industriels Les trois gaz industriels introduits dans le protocole de Kyoto ont tous un PRG très élevé et une longue durée de vie dans l'atmosphère. Du fait de leur incidence potentielle sur le climat et de leur introduction dans le panier de gaz à Kyoto, il est important de traiter les options politiques qui les concernent dans le cadre d'une stratégie communautaire. Les données existantes relatives aux émissions dans l'UE pour 1990/1995 et aux projections pour 2010 doivent être considérées avec précaution car les différentes sources n'utilisent pas toujours les mêmes méthodologies. Néanmoins, toutes les projections fondées sur le scénario du statu quo font apparaître une augmentation des émissions de HFC et de SF6 et une réduction des émissions de PFC. L'usage du HFC s'est développé, en grande partie, parce que ce gaz a été présenté comme un produit de substitution aux chlorofluorocarbures (CFC), substances appauvrissant la couche d'ozone interdites par le protocole de Montréal. Les émissions de PFC sont principalement des sous-produits de la fusion de l'aluminium mais les industries des semi-conducteurs, de l'acier, du ciment et du fluor, ainsi que les installations d'incinération en produisent également. Les émissions de SF6 sont notamment dues à l'utilisation de cette substance dans les équipements à haute tension mais elles peuvent également provenir de la production de magnésium et d'un certain nombre d'utilisations spécialisées habituelles dans certains États membres. Des mesures de limitation et de réduction des émissions de ces gaz industriels devraient être prises au niveau communautaire afin de garantir une approche harmonisée. On s'emploie actuellement à améliorer les données et à approfondir l'analyse des options envisageables en coopération avec les milieux industriels car il semble possible de parvenir à une réduction significative à faible coût d'ici à 2010. 2. 2. 2. Secteurs Pour apporter des réponses stratégiques appropriées, il est important de compléter l'approche gaz par gaz par une évaluation des sources des différents gaz à effet de serre par secteur ou par activité économique, et de leur contribution potentielle à la réalisation des objectifs. On peut déjà distinguer les grandes catégories suivantes : Transports Les transports représentaient environ 20 % du total des émissions de l'UE en 1990. Les analyses effectuées montrent que, en l'absence de nouvelles mesures, c'est le secteur dans lequel le potentiel d'accroissement des émissions de C02 d'ici à 2010 serait le plus élevé. Les émissions de N20 provenant des pots catalytiques et les émissions de HFC dues aux systèmes de conditionnement d'air des véhicules devraient également augmenter considérablement pendant cette période. Energie Les secteurs de l'utilisation et de la production d'énergie sont, de loin, la plus importante source d'émissions de gaz à effet de serre et ils étaient responsables d'environ 80 % des émissions de l'UE pour 1990. Le plus important de ces gaz est le C02 qui provient de la production et de l'utilisation de combustibles fossiles. Environ un tiers du total des émissions de C02 de l'UE provient de la 13- production d'électricité et de chaleur. Les autres émissions de gaz à effet de serre, et notamment les émissions de méthane dues à la production de charbon et aux fuites de gaz naturel, ainsi que les émissions d'oxyde nitreux provenant de la combustion des combustibles représentaient environ 5 % du total des émissions liées à l'énergie en 1990. Étant donné que l'énergie est utilisée par d'autres secteurs, tels que le transport, l'industrie et le secteur résidentiel, les émissions liées à l'énergie doivent être attribuées à ces secteurs. Industrie L'industrie était responsable d'environ 18 % des émissions liées à l'énergie en 1990. Avec les améliorations du rendement, ces émissions devraient se trouver, d'ici à 2010, à un niveau légèrement inférieur à celui qui était prévu par le scénario du statu quo. Si l'on tient compte des émissions des trois nouveaux gaz, qui proviennent principalement du secteur industriel, la part de ce secteur dans le total des émissions de l'UE en 1990 augmente d'1 % environ. Ces nouveaux gaz méritent une attention particulière car leur utilisation est de plus en plus répandue et leur durée de vie dans l'atmosphère est longue. Secteurs résidentiel et tertiaire La part des émissions de gaz à effet de serre liées à l'énergie pouvant être attribuée aux secteurs résidentiel et tertiaire en 1990 est à peu près identique à celle du secteur industriel. Cependant, la contribution totale de ces secteurs s'élève à environ 20 % en raison de la quantité significative d'émissions de méthane provenant des déchets urbains. Le scénario du statu quo prévoit une augmentation des émissions de ces secteurs d'ici à 2010. Agriculture L'agriculture est responsable d'environ 8 % du total des émissions des trois principaux gaz à effet de serre (C02, CH4 et N20)6 mais de moins de 2 % des émissions liées à l'énergie. C'est aussi la principale source d'émissions de méthane et d'oxyde nitreux (45 % et 40,3 % des émissions de ces gaz dans l'UE respectivement en 19907). Les activités agricoles et forestières peuvent également jouer un rôle positif dans la mesure où elles remplacent les combustibles fossiles par la biomasse et où elles absorbent le C02 grâce aux puits. Conclusion L'analyse ci-dessus montre que les émissions de gaz à effet de serre sont liées à une grande diversité d'activités économiques. Pour être efficace, la stratégie retenue devra donc être complète et rassembler toutes les parties intéressées dans tous les secteurs de l'économie. Dans ces conditions, il serait judicieux de recenser, pour l'ensemble de l'économie, une série de mesures stratégiques efficaces par rapport à leurs coûts. Sur cette base, on pourrait ensuite déterminer les objectifs indicatifs en matière d'émission correspondant aux secteurs précités. Données exprimées en équivalent C02 grâce à la prise en compte du PRG sur 100 ans. Source : EUROSTAT, document "Statistics in focus" établi sur la base des données de l'Agence européenne de l'environnement associées au projet de communication de l'UE à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, 1998. EUROSTAT, document "Statistics in focus" établi sur la base des données de l'Agence européenne de l'environnement associées au projet de communication de l'UE à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, 1998. - 14- L'établissement d'objectifs sectoriels indicatifs de ce type pourrait se révéler intéressante à plusieurs égards. Premièrement, elle permettrait une mobilisation politique en définissant les responsabilités de chacun des grands secteurs de l'économie et ce que l'on attend d'eux. Deuxièmement, la fixation d'objectifs sectoriels indicatifs rendrait certainement le suivi des progrès plus efficace et pourrait donc devenir un point de référence supplémentaire dans le cadre d'un système de surveillance renforcé (voir le point 2. 5). Enfin, troisièmement, les objectifs sectoriels pourraient également jouer un rôle utile dans un système de négoce des droits d'émission, notamment en vue de l'attribution initiale de droits d'émission à des entités juridiques (voir le point 2. 4). Cependant, l'utilisation d'objectifs sectoriels présente aussi des inconvénients. En effet, ils ne peuvent être utiles pour la formulation de la politique que dans la mesure où ils sont fixés et régulièrement revus à la lumière de critères de rentabilité. Étant donné que les États membres peuvent avoir leurs propres stratégies et objectifs sectoriels nationaux, il faudrait veiller à la cohérence entre ces derniers et les éventuels objectifs sectoriels indicatifs établis au niveau communautaire. Il conviendrait aussi de tenir compte de la répartition interne de la charge de l'objectif communautaire. Il est donc indispensable, pour toutes les raisons énoncées dans ce paragraphe, de bien étudier la question de savoir si les objectifs sectoriels indicatifs devraient jouer un rôle significatif dans la future stratégie communautaire. Le Conseil est invité à examiner s'il convient que des objectifs sectoriels indicatifs jouent un rôle important dans la future stratégie communautaire 2. 3. Domaines stratégiques essentiels pour la mise en œuvre Dans le domaine de la lutte contre le changement climatique, un large éventail de politiques et de mesures reposant sur une vaste panoplie d'instruments a été mis au point, au niveau national comme au niveau communautaire. La communication élaborée avant la conférence de Kyoto, ainsi que certains documents stratégiques récents, notamment dans les domaines du transport et l'énergie, présentent une combinaison de politiques et de mesures économiquement de avantageuses ainsi qu'une large palette d'instruments stratégiques permettant d'obtenir des réductions d'émissions. Dans les stratégies nationales en matière de changement climatique qu'ils ont mises au point précédemment, les États membres avaient déjà recensé un certain nombre de domaines d'action et de moyens de mettre en œuvre les mesures communautaires. Compte tenu du principe de subsidiarité, de la répartition de la charge et de l'importance donnée aux actions intérieures, actuellement entreprises en majorité par les États membres, les mesures nationales reflétant les situations respectives des États membres occuperont une place prépondérante dans l'élaboration d'une stratégie post-Kyoto. La Communauté doit veiller à ce que les mesures prises au niveau des États membres comme au niveau communautaire ne soient pas en contradiction avec les autres politiques communautaires et qu'elles soient conformes au traité. Une analyse plus approfondie, effectuée dans un cadre les options existantes, d'identifier d'autres possibilités qui déterminé, permettra d'affiner pourraient être mises en œuvre, notamment à moyen terme, et de déterminer les mesures qu'il serait préférable de prendre au niveau national ou communautaire respectivement. 15- La Communauté, qui est responsable, en vertu du protocole de Kyoto, de l'exécution de l'engagement en matière de réduction des émissions qu'elle a contracté, doit mettre en place des instruments garantissant l'obtention effective de cette réduction totale. S'il faut avoir recours à des instruments du domaine du commerce extérieur, de l'agriculture ou à des mesures ayant une incidence sur le marché intérieur, ils ne peuvent être établis qu'au niveau communautaire. Dans des secteurs où existent des politiques communes, tels que les transports, l'énergie ou la fiscalité, il pourra être nécessaire d'adopter des mesures communautaires contraignantes pour les États membres s'il apparaît que l'action menée à l'initiative de ces derniers n'est pas suffisante pour garantir le respect de l'engagement de la Communauté. En outre, la Communauté peut jouer un rôle de catalyseur pour les actions entreprises par les États membres. En effet, elle a déjà montré qu'elle pouvait être un lieu privilégié d'échange d'expériences et de résultats de recherche. Enfin, à plus long terme, il faudra approfondir, au titre du 5e programme-cadre, l'analyse scientifique qui a contribué au succès de la conférence de Kyoto, afin d'étayer les décisions politiques prises en la matière. Toutefois, il convient de souligner que, si l'on souhaite accomplir des progrès tangibles d'ici à 2005, il faut que certains éléments soient en place dès 2002 et, pour ce faire, il est nécessaire de donner dès maintenant le feu vert pour entreprendre certaines actions. Les principaux domaines d'actions prioritaires pour les grands secteurs de l'économie de l'UE, au niveau national comme au niveau communautaire, sont énumérés ci-dessous. Un certain nombre de mesures capitales qui ne peuvent être prises qu'au niveau communautaire est présentée à part. Énergie Dans ses conclusions concernant la réponse du secteur de l'énergie au processus de Kyoto (11. 5. 98), le Conseil "Énergie" a noté que : "dans le domaine de l'énergie, la réduction des émissions de gaz à effet de serre nécessite des réponses telles qu'un engagement soutenu en faveur de l'efficacité énergétique et des économies d'énergie, le développement, dans le cadre des politiques énergétiques des États membres, de l'utilisation de sources d'énergie sûres produisant peu ou pas d'émissions de C 02, et la réduction de l'impact de l'utilisation de sources d'énergie à haute teneur en carbone". Ces mesures pourraient, par exemple, être utiles dans les activités industrielles et dans le secteur de la production d'électricité. Des domaines d'action considérés comme prioritaires au stade actuel ont été énumérés dans les trois dernières communications stratégiques concernant respectivement la production combinée de chaleur et d'électricité8, l'efficacité énergétique et le livre blanc sur les sources d'énergie renouvelables. Le Conseil "Énergie" invite la Commission à poursuivre ses travaux dans ces domaines et à présenter des propositions concrètes sur la mise au point de mesures de ce type, le cas échéant. A cet égard, parmi les actions prioritaires, on peut citer : • des mesures visant à promouvoir l'utilisation accrue des énergies renouvelables, afin de doubler leur part dans le bilan énergétique communautaire en la faisant passer à 12 % d'ici à 2010, avec notamment une proposition de création d'un cadre communautaire harmonisé offrant à l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables un accès équitable au réseau d'interconnexion, des mesures de soutien renforcées pour le secteur de la biomasse dans le 8 COM (97) 514 final, COM (98) 246 final et COM (97) 599 final. - 1 6- cadre de la politique agricole commune et une place plus importante accordée aux énergies renouvelables dans le système révisé des fonds structurels, • la promotion de l'utilisation rationnelle de l'énergie, axée sur des mesures d'efficacité énergétique dans le secteur du bâtiment (avec notamment une modification de la directive 93/76/CEE), mais aussi sur les appareils électriques, la bureautique, l'éclairage, les accords à long terme avec l'industrie dans le domaine de l'environnement, la promotion des services énergétiques, la diffusion d'informations sur les meilleures pratiques et le développement plus poussé d'instruments de financement. Il est important que la proposition de directive sur les techniques de planification rationnelle soit adoptée. Il convient également de promouvoir l'efficacité énergétique dans les autres politiques communautaires et de parvenir à une réduction progressive des subventions et des régimes fiscaux qui s'opposent à une utilisation rationnelle de l'énergie. • les mesures visant à promouvoir l'utilisation de la PCCE et à exploiter le potentiel de doublement de la part de la PCCE dans l'Union pour qu'elle atteigne 18 % d'ici à 2010, en encourageant notamment la conclusion d'accords volontaires avec l'industrie et en intensifiant la diffusion d'informations de meilleure qualité. Dans tous ces domaines, il faudra agir au niveau des États membres comme au niveau communautaire afin d'adopter et de mettre en œuvre des politiques et mesures communes et coordonnées. Certaines de ces actions communautaires pourront s'inscrire dans le cadre des programmes ALTENER II et SAVE II et d'autres programmes communautaires existants seront utilisés pour favoriser la progression vers l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur de l'énergie. Transport Dans le secteur des transports, les grands domaines prioritaires ont été présentés dans la communication concernant les transports et le C02 (COM (98) 204). Les mesures exposées dans cette communication devraient permettre de réduire d'au moins 50 % la croissance des émissions de C02 dans la période allant de 2008 à 2012. Les principaux domaines prioritaires dans lesquels des réductions d'émissions pourraient être obtenues à faible coût sont les suivants : • les émissions des voitures particulières, • les progrès dans le domaine de la tarification équitable et efficace dans les transports, • l'achèvement du marché intérieur du transport ferroviaire, • l'intégration des différents modes de transport, dans le secteur du transport de marchandises comme dans celui du transport des voyageurs, dans un système de transport intermodal. Beaucoup des mesures entrant dans ces quatre catégories devraient être prises au niveau local et au niveau national et s'accompagneraient de bénéfices significatifs en ce qui concerne les transports, l'économie et l'environnement. On peut citer, par exemple, des politiques visant à promouvoir l'adoption des meilleures pratiques dans le transport de marchandises, l'amélioration des systèmes de transport urbain et le développement d'infrastructures de transport public appropriées. - 17 Cependant, certaines mesures devront être élaborées au niveau communautaire parce qu'elles ont une incidence directe sur le marché intérieur ou parce qu'elles relèvent de la politique commune des transports. La Commission a déjà présenté des propositions et établi des programmes d'action concernant certaines de ces mesures, mais, jusqu'à présent, l'évolution est lente. Parmi les propositions importantes, on peut citer la proposition concernant la poursuite de l'ouverture du marché des chemins de fer présentée en 1995 (COM (95) 337 final), une proposition de 1996 visant à modifier le système communautaire de taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures (COM (96) 331) et une communication concernant l'intermodalité et le transport intermodal de marchandises publiée en 1997 (COM (97) 243 final). Le Conseil n'a pas encore été en mesure de prendre une décision sur les deux premières propositions et n'a donc jusqu'à présent pas engagé de débat sur la communication relative à l'intermodalité et sur le plan d'action qui lui est associé. La Commission juge qu'il est urgent d'accomplir des progrès sur ces propositions, ainsi que sur certaines autres, pour améliorer l'efficacité du système de transport ainsi que pour assurer son évolution d'une manière qui soit respectueuse de l'environnement. En ce qui concerne l'aviation internationale, la Commission estime que la Communauté et les États membres devraient agir de concert pour négocier avec l'OACI la limitation ou la réduction des émissions de gaz à effet de serre. A cette fin, la Commission a récemment adopté une communication (COM (98) 265 final) qui vise à faire approuver un programme de travail de l'OACI devant déboucher sur des accords internationaux dans le domaine de la réduction des émissions provenant de l'aviation. Agriculture Dans le secteur de l'agriculture, les principaux domaines d'action découlent d'Agenda 2000. A cet égard, il faudra effectuer davantage d'analyses quantitatives pour déterminer comment l'évolution des marchés agricoles ainsi que les mesures de développement rural existantes et en projet peuvent influencer le changement climatique. La politique agricole commune (PAC) est une des principales politiques communes de l'Union européenne et les actions entreprises dans ce domaine pour faire face au changement climatique devront s'inscrire dans un cadre communautaire. Toutefois, il existe aussi, dans le cadre de la PAC, un certain nombre de possibilités d'actions qui peuvent présenter un intérêt en ce qui concerne le changement climatique, en particulier en matière de développement rural, et qui sont principalement du ressort des autorités nationales et régionales. Dans le contexte d'Agenda 2000, un certain nombre de mesures communautaires concrètes, ainsi que d'autres mesures, offrent aux niveaux national et régional de plus larges possibilités d'action susceptibles de déboucher sur une réduction des émissions dans ce secteur. Les domaines d'action prioritaires pour la CE sont les suivants : • intensification de la recherche au titre du 5e programme-cadre, • utilisation de mesures de boisement appropriées dans le domaine du développement rural, • promotion de cultures destinées à la production d'énergie renouvelable dans le cadre du gel volontaire des terres, en prévoyant notamment une augmentation ou une différenciation du pourcentage de gel volontaire dans le cas des cultures non destinées à l'alimentation, en - 1 8- relevant le plafond des aides d'État pour les cultures pluriannuelles non destinées à l'alimentation et grâce à des mesures en faveur du développement rural mises à la disposition des États membres, pour la réduction des émissions de méthane : (a) adoption de mesures en faveur du développement rural, et notamment des mesures de soutien à l'investissement, amélioration du stockage et du traitement du lisier animal et (b) promotion des recherches sur l'amélioration du régime alimentaire des animaux, • pour la réduction des émissions d'oxyde nitreux: (a) promotion de la diminution de l'utilisation des fertilisants, principale source agricole d'émissions d'oxyde nitreux, au moyen des réductions de prix proposées dans Agenda 2000, (b) renforcement du soutien aux mesures agro-environnementales visant à faire encore diminuer l'utilisation des fertilisants et à promouvoir leur meilleure utilisation, (c) maintien et promotion des méthodes de culture à faibles consommations intermédiaires et d'autres pratiques agricoles écologiquement viables grâce à la mise en place d'un régime relatif aux régions défavorisées et (d) dans le cadre du projet de règlement relatif à des règles pour les régimes de paiements directs, possibilité pour les États membres de conditionner les paiements directs au respect des exigences relatives à la fertilisation. Industrie Le potentiel de réduction des émissions de C02 dans l'industrie a fait l'objet de nombreuses études et la plupart des secteurs industriels à forte intensité énergétique de l'UE ont déjà amélioré leur efficacité énergétique et, partant, réduit leurs émissions. Cependant, il est encore possible d'accroître l'efficacité énergétique et des secteurs comme celui de la production d'aluminium, de ciment, d'acier, de produits chimiques et de véhicules à moteur s'emploient activement à promouvoir des améliorations technologiques permettant de réduire les émissions. L'industrie pourra également apporter une contribution importante en fournissant des produits appropriés pour améliorer l'efficacité énergétique dans les bâtiments et dans le secteur résidentiel. Le protocole de Kyoto constitue un nouveau grand défi pour le secteur industriel car, outre les réductions d'émissions de C02 qu'il prévoit, il porte aussi sur des gaz à effet de serre puissants comme l'oxyde nitreux et sur trois nouveaux gaz industriels sur lesquels l'industrie devra immédiatement entamer des études et prendre des engagements. Pour agir dans les domaines précités, il existe de nombreuses possibilités. Étant donné que les États membres ont des structures industrielles différentes et qu'ils ne progressent pas tous au même rythme dans le processus de réduction des émissions dans ce secteur, beaucoup de mesures destinées à diminuer les émissions seront prises par les États membres. Néanmoins, un certain nombre d'actions devront être menées au niveau communautaire pour des raisons inhérentes au marché intérieur ou parce qu'une mesure communautaire permettrait d'obtenir une réduction d'émissions plus élevée. • La proposition de directive concernant les déchets d'équipements électriques et électroniques constituerait un bon outil pour réduire les émissions de HFC. • La négociation et la conclusion d'accords dans le domaine de l'environnement avec certains secteurs qui sont de gros producteurs d'émissions de C02 au niveau communautaire serait aussi une option présentant une certaine souplesse. La réduction des émissions de C02 provenant des voitures particulières en est un remarquable exemple, mais la Commission a - 1 9- aussi engagé des consultations avec d'autres secteurs, comme avec les fabricants de détergents avec lesquels elle recherche une solution visant à diminuer la consommation d'énergie lors de l'utilisation de détergents. • Il serait judicieux de mettre en place un cadre englobant tous les secteurs qui produisent et utilisent les trois nouveaux gaz industriels pour les aider à réduire leurs émissions et à trouver des solutions de remplacement respectueuses de l'environnement. Politiques trans-sectorielles Un certain nombre de politiques trans-sectorielles se prêtent particulièrement bien à une action au niveau communautaire. Les plus importantes sont les suivantes : • la proposition de directive du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques (COM (97) 30 final) présentée par la Commission, qui étend le système communautaire des niveaux minimaux de taxation, auparavant limité aux huiles minérales, à tous les produits énergétiques. Cette proposition comporterait des avantages directs pour l'environnement mais elle permettrait également aux États membres de différencier les taxes nationales, en fonction des émissions de C02 notamment. Cette proposition doit être considérée comme un outil distinct mais complémentaire des mécanismes de flexibilité étant donné qu'il constitue avant tout un instrument destiné à stimuler le marché intérieur, • parmi diverses actions concernant les déchets, on peut citer la directive sur la mise en décharge des déchets, qui a pour but de réduire la proportion biodégradable des déchets municipaux mis en décharge de manière à réduire les émissions de méthane. Elle vise aussi à garantir la maîtrise et la récupération des gaz de décharge, dans les installations existantes comme dans celles qui sont en projet. Elle aura notamment un impact sur les secteurs résidentiel et tertiaire, • l'une de ses actions-clés le programme spécifique "Préserver l'écosystème" du 5e programme-cadre (1998 - 2002), et plus particulièrement intitulée "Changements planétaire, climat et biodiversité" (400 millions d'écus) permettra d'effectuer des travaux de recherche scientifiques visant à déceler les changements climatiques et à en évaluer l'impact mais aussi à les atténuer et à trouver des solutions d'adaptation à leurs effets. Ces recherches viendront apporter un soutien analytique au processus d'identification, d'évaluation et de mise en œuvre d'options politiques efficaces, rentables et équitables pour faire face au changement climatique à court et à long terme. Le 5e programme-cadre de RDT portera également sur les travaux de recherche et développement technologique et sur les mesures en matière d'innovation nécessaires pour concevoir des technologies propres et économes en énergie. Ces activités devraient déboucher, déjà à court et à moyen terme, sur de nouvelles technologies qui pourraient avoir une incidence substantielle sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre. En outre, des mesures complémentaires dans le domaine de l'innovation tenant compte des évaluations socio- économiques permettraient de soutenir le lancement de ces nouvelles technologies sur le marché. Deux actions-clés du programme spécifique "Préserver l'écosystème" concernent également des problèmes liés à l'énergie, il s'agit de "Une énergie plus propre, y compris l'énergie renouvelable" et "Une énergie économe et efficace pour une Europe compétitive", qui représentent un budget total d'environ 1 milliard d'écus. Un autre programme spécifique, "Favoriser une croissance compétitive et durable" prévoit également des actions clés concernant en particulier les nouvelles technologies utilisées dans l'industrie et les transports qui pourraient avoir un impact significatif sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre. 20 Le Conseil est invité à reconnaître que les domaines mis en lumière dans la présente communication nécessitent une action, et à adopter les mesures communautaires appropriées, à commencer par celles déjà proposées par la Commission, tout en reconnaissant la nécessité de l'adoption de mesures nationales. 2. 4. Instruments de flexibilité Le protocole de Kyoto autorise l'utilisation de trois instruments de flexibilité : le négoce international des droits d'émission, l'application conjointe et le mécanisme de développement propre. • Le principe du négoce des droits d'émission permet aux signataires du protocole qui parviennent à un niveau d'émissions inférieur à la quantité qui leur était attribuée de revendre une partie de leurs droits d'émission à d'autres parties. Si certaines parties ont besoin de droits d'émission supplémentaires, elles peuvent les acheter à d'autres parties désireuses de revendre des droits qu'elles n'utiliseront pas. • L'application conjointe est une forme particulière du négoce de droits d'émission au niveau du projet. Les parties à l'annexe I de la convention peuvent entreprendre, avec d'autres parties à l'annexe I, des projets (par exemple, la substitution de combustible d'une centrale électrique) qui se traduiront par une réduction supplémentaire des émissions dans le pays où se déroule le projet. Ces réductions peuvent être utilisées pour augmenter le total des droits d'émission de la partie qui finance le projet, alors que les droits d'émission de la partie où se déroule le projet seront réduits en conséquence. • Le mécanisme de développement propre repose également sur des projets, mais les parties où se déroulent les projets et où les réductions sont obtenues n'ont pas d'engagements chiffrés. Les projets doivent donc non seulement être approuvés par les parties concernées, mais les réductions d'émissions sur lesquelles ils débouchent doivent en outre être certifiées par des experts indépendants. Les règles et modalités d'application de ces instruments doivent être définies plus précisément lors de la quatrième conférence des parties, qui aura lieu en novembre 1998. La Communauté et les États membres devront décider de la manière dont ils comptent utiliser ces instruments, dans la Communauté comme au niveau international. Il faudra veiller à ce que ces intentions de la Communauté soient conformes aux règles internationales qui seront établies lors de la quatrième conférence des parties. 2. 4. 1. Participation des États membres et de la Communauté à un régime de négoce des droits d'émission Le rôle spécifique de la Communauté dans le négoce des droits d'émission au sein de VUE La bulle communautaire est un système ouvert: elle permet de répartir les efforts entre les Etats membres, en vue de garantir que l'objectif assigné à la CE aux termes du protocole soit atteint. L'existence de la bulle communautaire est donc compatible avec la mise en place de mécanismes internationaux de flexibilité. Dans la mesure où la CE et les États membres utiliseront réellement les mécanismes de flexibilité, les actions menées à l'intérieur de la CE en vue de respecter la "quantité attribuée" aboutiront à des émissions inférieures ou supérieures à l'objectif d'une réduction de 8%. L'écart des émissions réelles par rapport à la quantité initiale attribuée sera différent selon que la CE - 2 1- sera un acquéreur net de crédits ou de permis d'émission à l'extérieur de l'UE, ou un cédant net de crédits d'émission. L'accord relatif à la bulle communautaire conclu dans le cadre du protocole indiquera la quantité attribuée pour chaque État membre au début de la période. Le recours au négoce de droits d'émission (ainsi qu'à l'application conjointe et au mécanisme de développement propre) augmentera ou diminuera cette quantité attribuée, suivant les acquisitions ou les cessions effectuées par chaque État membre (directement ou par l'intermédiaire d'entités autorisées). * La participation aux arrangements concernant le négoce des droits d'émission n'intéressera pas nécessairement toutes les entités ni tous les secteurs, mais tous devraient contribuer d'une manière ou d'une autre à la réalisation des objectifs, que cela soit par le biais de la fiscalité, de normes d'efficacité énergétique, d'accords volontaires ou d'une combinaison de ces éléments et d'autres instruments. Les différentes mesures présentent chacune leurs avantages propres, et visent des secteurs particuliers. Dans le cas des entités qui participeront aux négoces de droits d'émission, il est clair cependant qu'une quantité attribuée juridiquement contraignante du ou des gaz concernés pouvant être négociée doit être fixée. Un système de négoce englobant tous les secteurs contribuerait à garantir la réalisation de l'objectif de réduction globale dans de bonnes conditions d'efficacité économique. Marché intérieur et aides d'Etat Pour des raisons liées au marché intérieur^ il apparaît préférable d'envisager la création d'un marché de permis d'émissions à l'échelle de la CE. Il serait en effet dommageable que les États membres adoptent des arrangements différents concernant le négoce des droits d'émission. Le rôle de la Communauté pourrait alors être double. D'une part, il s'agirait de coordonner les actions des États membres, et d'autre part, d'harmoniser le système de négoce dans la mesure nécessaire au fonctionnement correct du marché intérieur. En vue d'éviter les distorsions de concurrence et la discrimination, la CE a besoin d'un cadre commun fixant des principes uniformes et des règles minimales, analogues à ce qui existe en matière d'aides d'État ou au système commun de la taxe sur la valeur ajoutée. La question des aides d'État est d'ailleurs particulièrement importante car le jeu de la concurrence sur le marché intérieur pourrait être faussée par les différences dans les modalités des programmes nationaux relatifs au négoce des droits d'émission. En effet, le problème des aides d'État renvoie à la question de savoir si et dans quelle mesure les entités privées sont autorisées à participer au négoce des droits d'émission. Le protocole laisse à chaque partie le choix de participer ou non au système international de négoce. Toute disposition autorisant les entités privées à participer au négoce devra respecter le choix des États membres qui auront statué en la matière en tant que parties au protocole. Les différences d'approche au sein de la Communauté pourraient même aboutir à ce que les entreprises privées d'un État membre donnée soient confrontées à des conditions économiques différentes de ce que connaissent leurs homologues d'un autre État membre, ce qui est susceptible de saper le marché intérieur. Si un État membre achète des permis d'émission sur le marché ouvert puis les met gratuitement, ou du moins sans conditions, à la disposition de certaines entreprises implantées sur son territoire, cela pourrait constituer une aide d'État qui devrait être autorisée au préalable par la Commission, car le jeu de la concurrence avec les entreprises d'autres États membres qui sont obligées d'acheter ces droits au prix du marché pourrait s'en trouver faussé. Des lignes directrices claires devront être énoncées à ce propos. De même, l'allocation initiale de permis à des entreprises privées, dans le cas - 2 2- où les entités privées sont autorisés à négocier des permis, devra également être conforme aux règles relatives aux aides d'État; la Commission considère que cette allocation devrait se faire dans des conditions transparentes, sans fausser la concurrence et sur la base de critères et de principes communs. Le marché devra également être ouvert aux nouveaux arrivants qui n'auront pas reçu de crédits au moment de l'allocation initiale. En particulier en ce qui concerne les allocations initiales, mais aussi eu égard aux règles de surveillance et de contrôle du respect des engagements, il ne doit exister entre les participants au système de négoce aucune discrimination de nature à faire obstacle au fonctionnement du marché intérieur. Enfin, il faut tenir compte des spécificités de la politique agricole commune. Approche par étapes En théorie, la Communauté pourrait choisir immédiatement de mettre en œuvre un régime interne global de négoce de droits d'émission pour tous les gaz et tous les secteurs économiques. Toutefois, étant donné le manque d'expérience en la matière tant au niveau national qu'international, la Communauté et les États membres peuvent préférer suivre une approche prudente en plusieurs étapes pour le développement du négoce de leurs droits d'émission interne. Le négoce suppose un haut degré de certitude concernant les émissions réelles. Trois méthodes sont envisageables pour une approche progressive: 1) limiter le nombre de gaz, car pour le moment les émissions de C02 provenant de certaines sources présentent un degré d'incertitude inférieur à celui qui affecte les émissions d'autres gaz; 2) le négoce pourrait dans un premier temps être limité aux sources d'émission les mieux connues, telles que les grandes installations de combustion et les gros émetteurs; bien que la possibilité d'autoriser les entités privées soit à l'étude, il pourrait être plus approprié de commencer par limiter aux parties elles-mêmes les participants au négoce. Dans le souci d'assurer l'efficacité globale, il semble nettement préférable que les États membres s'orientent de manière coordonnée vers des régimes analogues. 2. 4. 2. Utilisation de l'application conjointe et du mécanisme de développement propre en vue d'atteindre les objectifs communautaires Contrairement au négoce de droits d'émission décrit plus haut, l'application conjointe et le mécanisme de développement propre sont des instruments fondés sur l'organisation de projets permettant d'obtenir des unités de réduction d'émissions ou des réductions d'émission certifiées. Celles-ci peuvent être appliquées à la quantité attribuée aux parties et peuvent ainsi contribuer dans une certaine mesure au respect des engagements communautaires. L'application conjointe est limitée aux projets menés entre parties visées à l'annexe I (c'est-à-dire les parties auxquelles des objectifs chiffrés sont assignés par le protocole), tandis que le mécanisme de développement propre concerne des projets menés dans des parties non visées à l'annexe I. De ce fait, les crédits acquis par les parties figurant à l'annexe B dans le cadre du mécanisme de développement propre augmenteraient le total d'émissions autorisées des parties visées à l'annexe I, mais cela doit être mis en balance avec la baisse des émissions qu'un mécanisme de développement propre bien conçu et géré entraînera dans les pays non visés à l'annexe I. Le protocole permet aux parties d'autoriser toute entité juridique à participer à des activités relevant de l'application conjointe ou du mécanisme de développement propre. Ces instruments offriraient notamment des possibilités de flexibilité dans le cadre de projets aux entreprises qui n'acceptent pas que leur soit imposé un crédit initial d'émission. La participation d'entreprises privées nécessitera néanmoins un système strict de suivi des projets et de comptabilité des réductions d'émission certifiées, tant au niveau national que communautaire. - 2 3- En outre, on devrait examiner si le financement des projets dans le cadre de l'application conjointe ou du mécanisme de développement propre pourrait être en partie assuré sur des fonds publics (y compris les fonds communautaires). D'une manière générale, il convient de veiller à ce que les projets relevant du mécanisme de développement propre aillent au-delà d'investissements correspondant à l'état de l'art, et que des projets ou des technologies allant au-delà des options "sans regret" soient réalisés ou transférées. Enfin, les programmes d'aide au niveau des États membres et de la Communauté en ce qui concerne le soutien des activités relevant du mécanisme de développement propre devraient aboutir à des réductions d'émission venant s'ajouter à celles qui seraient obtenues en l'absence de ces programmes, sans qu'il y ait détournement des flux d'aides. 2. 4. 3 Conclusions concernant laCommunauté l'application des mécanismes de flexibilité au sein de Dans le cadre du protocole, le négoce international des droits d'émission ne démarrera pas avant 2008. La Communauté pourrait cependant mettre sur pied son propre régime d'ici 2005, démontrant ainsi sa détermination à promouvoir la réalisation des objectifs dans des conditions rentables. La Communauté pourrait ainsi acquérir une expérience très précieuse en matière de négoce des droits d'émission, ainsi que du fonctionnement du régime de surveillance associé, dans un contexte multi- États. Ce régime interne à la Communauté ne serait pas soumis aux règles et modalités applicables au négoce international des droits d'émissions définis dans le cadre du protocole de Kyoto, pas plus qu'il ne serait conçu en vue de générer d'avance des crédits en prévision du démarrage du négoce international. Il viserait plutôt à ce que la Communauté soit mieux préparée à ce démarrage en 2008. Enfin, le négoce des droits d'émission mis en place à l'intérieur d'un seul État membre constituerait une politique et une mesure internes qui n'entreraient pas dans le champ d'application des règles et modalités définies dans le cadre du protocole de Kyoto. Tous les États membres étant parties au protocole, les arrangements intracommunautaires relatifs au négoce des droits d'émission devront être en conformité avec les règles et modalités qui seront convenues à Buenos Aires en ce qui concerne ce négoce au niveau international. De ce fait, l'exigence inscrite dans le protocole selon laquelle la contribution des mécanismes de flexibilité doit être "complémentaire" devra également être respectée dans le cadre du négoce entre États membres. Le Conseil est invité à approuver l'introduction progressive et coordonnée des mécanismes de flexibilité dans la Communauté. Le Conseil est invité à approuver l'objectif de l'inclusion progressive des entités privées parmi les participants au négoce des droits d'émission, et le principe selon lequel, étant donné que l'utilisation des mécanismes de flexibilité au niveau national devra se faire dans le respect de la législation communautaire, il serait souhaitable d'établir un cadre communautaire afin de préserver le marché intérieur. terme Le Conseil est également "complémentaire" aura des implications pour la rentabilité de la stratégie globale de l'UE. invité à convenir que la définition du 2. 5. Surveillance 2. 5. 1. Surveillance en relation avec le respect des engagements chiffrés - 2 4- Il convient de contrôler les progrès réalisés. À ce propos, le mécanisme de surveillance a un rôle important à jouer dans le développement et la mise en œuvre d'une stratégie de l'UE, en raison du fait que les États membres et la Communauté partagent la responsabilité de la réalisation des engagements pris aux termes du protocole de Kyoto. Le mécanisme de surveillance n'a jusqu'à présent pas fonctionné de manière satisfaisante et les données ont été obtenues trop tardivement. Le mécanisme de surveillance révisé9, qui entrera en vigueur en 1999, devrait améliorer les choses. Aux termes de cette nouvelle version, les États membres doivent notamment fournir des informations concernant les effets des mesures sur leurs émissions, afin que la Commission puisse évaluer chaque année les progrès de la CE vers la réalisation des engagements pris à Kyoto. Le mécanisme de surveillance devrait constituer la base dynamique d'un dialogue permanent ainsi que du suivi des progrès dans la réalisation d'objectifs chiffrés indicatifs par secteur qui permettra de s'assurer chaque année que des résultats tangibles peuvent être attestés, et que tous les secteurs apportent la contribution prévue. Le contrôle continu et l'analyse critique mutuelle entre tous les participants (la Commission et les États membres) garantiront l'adoption des mesures nécessaires pour améliorer les performances s'il apparaît que les objectifs ne sont pas en voie de réalisation. Il est à l'évidence nécessaire de renforcer le dialogue dans le cadre du mécanisme de surveillance, y compris avant l'entrée en vigueur du mécanisme révisé, car l'UE doit réaliser des progrès et en faire la preuve d'ici 2005. Il faut également dans ce cadre étudier l'opportunité de fixer pour la Communauté un objectif intermédiaire à l'horizon 2005, afin de garantir que des mesures seront adoptées en temps utile. Si l'UE souhaite se maintenir en tête du processus et considère les objectifs convenus à Kyoto comme une première étape, on peut en effet penser qu'il serait opportun de fixer un objectif ambitieux pour 2005 qui donnerait à l'UE la certitude de remplir ses obligations légales et l'obligerait à aller plus loin lors de la seconde période d'engagement. 2. 5. 2. Surveillance en relation avec les mécanismes de flexibilité L'utilisation des mécanismes de flexibilité par les parties, et notamment par des entités privées, pour autant qu'elle soient autorisées à participer, suppose un système de surveillance robuste et transparent. Un tel système de surveillance doit permettre également la comptabilité des transferts, et les ajustements appropriés des quantités attribuées, ainsi que la vérification des unités de réduction d'émission et des réductions d'émission certifiées obtenues dans le cadre de l'application conjointe ou du mécanisme de développement propre. Il doit également permettre de s'assurer que les règles applicables (notamment en ce qui concerne le droit d'utiliser chacun des mécanismes de flexibilité) sont respectées. Compte tenu de la nécessité d'assurer des conditions équitables pour tous les acteurs au sein de la Communauté, un tel système de surveillance nécessiterait inévitablement une bien plus grande participation de la Communauté. Le système communautaire de surveillance qui s'appliquera à partir de 2000 devra donc très probablement subir des modifications importantes. Lors de la période d'engagement (2008-2012), le mécanisme de surveillance communautaire permettra de s'assurer que la Communauté, en tant que partie du protocole, respecte son Proposition de décision du Conseil modifiant la décision 93/389/CEE relative à un mécanisme de surveillance des émissions de C02 et d'autres gaz à effet de serre dans la Communauté - COM (98) 108 final du 02. 03. 98. 25 engagement chiffré, ainsi que les règles et procédures qui auront été convenues en ce qui concerne les mécanismes de flexibilité. Le Conseil est invité à reconnaître la nécessité de renforcer nettement le système de surveillance communautaire, afin d'assurer le suivi des progrès de la mise en œuvre du protocole et l'application des mécanismes de flexibilité. 3. DIMENSION EXTÉRIEURE DE LA STRATÉGIE DE L ' UE 3. 1. Négociations internationales concernant les mécanismes de flexibilité 3. 1. 1. Objectif lors de la conférence de Buenos Aires Dans la présente communication, la Commission propose un ensemble de principes directeurs concernant le négoce international des droits d'émission et les autres mesures de flexibilité. Lors de la quatrième conférence des parties, à Buenos Aires, on prévoit qu'une position commune sera convenue sur les grands principes de ce négoce, voire sur ses modalités précises. La Communauté devrait tout mettre en œuvre pour que cette conférence connaisse une issue positive qui établisse clairement les modalités et les règles applicables à l'utilisation des mécanismes de flexibilité au niveau international, et qui jette les bases d'une participation renforcée des pays non visés à l'annexe I à l'effort global de réduction des gaz à effet de serre. La Communauté devra décider après Buenos Aires de l'opportunité d'adopter pour son compte des règles plus strictes que celles convenues, notamment en relation avec le marché intérieur et la surveillance. Quel que soit en définitive le choix de chaque État membre concernant le recours aux mécanismes de flexibilité, il convient que la CE adopte à Buenos Aires une position commune et ferme en faveur de la définition de règles minimales applicables au système de négoce international des droits d'émission. 3. 1. 2. Éligibilité pour la participation à un système de négoce international des droits d'émission ouvert, transparent et non-discriminatoire Bien que le protocole stipule que les parties peuvent pratiquer le négoce de droits d'émission, elles n'y sont pas obligées, même si elles sont éligibles. Au cours de la période budgétaire, une partie peut décider qu'elle doit négocier des droits d'émission afin d'atteindre son objectif. Cette flexibilité ne peut cependant être assurée que si les parties remplissent tous les critères d'éligibilité pour le négoce. La CE et ses États membres ont intérêt à ce que soient établis des critères d'éligibilité pour la participation au négoce, et à remplir ces critères, qu'ils souhaitent ou non participer, afin de se réserver cette possibilité. L'UE devrait insister pour que soit créé un système de négoce des droits d'émission de gaz à effet de serre ouvert, transparent et non discriminatoire. Les permis disponibles devraient être accessibles à toutes les parties et autres entités autorisées qui souhaitent en acquérir, et un flux ouvert d'informations devrait permettre de connaître les termes du négoce et les opérations réalisées, par des rapports établis régulièrement et rendus accessibles à toutes les parties contractantes ainsi qu'aux autres parties intéressées. 3. 1. 3. Approche par étapes - 2 6- On manque d'expérience pratique concernant les mécanismes de flexibilité. S'il démarre trop vite et sur une trop grande échelle, le système de négoce international de droits d'émission pourrait se révéler ingérable. L'UE devrait donc insister au niveau international pour que soit adoptée une approche progressive, aussi bien en termes de participants que de quantités, de types de gaz et de sources. Une telle approche refléterait les incertitudes liées aux émissions de certains gaz par certaines sources, ainsi que le fait que les parties doivent pouvoir continuer à rendre compte de leurs résultats, car elles demeurent responsables du respect des engagements pris. Une possibilité serait de restreindre aux parties elles-mêmes, pour la première période 2008-2012, les acteurs pouvant participer au négoce ou, dans le cas où les règles et modalités autorisent les entités privées à participer au négoce, à limiter dans un premier temps les entités autorisées aux gros émetteurs, dont les émissions sont plus facilement prévisibles et qui sont capables de les contrôler avec une précision satisfaisante. Cette approche progressive pourrait commencer par les émissions se prêtant à une mesure précise, notamment les émissions de C02. Dans le cas de l'application conjointe et du mécanisme de développement propre, il convient de tenir compte des incertitudes dans le cadre des critères applicables aux projets, ainsi que des méthodes convenues pour la vérification des réductions. Il est possible de décider au niveau international que les entités privées peuvent participer au négoce. Dans sa forme actuelle, le protocole limite le négoce aux parties elles-mêmes, tandis que les entités privées peuvent participer à l'application conjointe et au mécanisme de développement propre. La participation des entités privées au négoce aurait d'une part pour effet de renforcer les bénéfices économiques du négoce, mais par ailleurs cela compliquerait la réglementation et le contrôle visant à garantir la réalisation des objectifs environnementaux fixés par le protocole. Quelle que soit la décision sur ce point, les parties devraient rester libres d'autoriser ou non les entités privées relevant de leur juridiction, pour autant que des prescriptions minimales strictes, à convenir avec la conférence des parties, soient respectées. 3. 1. 4. Complémentaire La raison de l'emploi du terme "complémentaire" en relation avec les instruments de flexibilité est de garantir que les principaux moyens mis en œuvre pour respecter les engagements pris à Kyoto relève d'une action nationale. En effet, les politiques et mesures nationales apportent des bénéfices autres que les réductions des émissions de gaz à effet de serre. Ces bénéfices sont notamment la réduction d'autres polluants, l'amélioration de la qualité de l'air en ville, par exemple, voire même des effets positifs dans d'autres domaines (réductions de la congestion routière, sécurité de l'approvisionnement énergétique, abaissement des prélèvements obligatoires sur le travail grâce aux recettes fiscales, et encouragement du développement technologique). En outre, certaines mesures, telles que les taxes sur l'énergie, n'ont pas pour seul objectif la protection de l'environnement. Un moyen de garantir que le négoce des droits d'émission soit "complémentaire" est de limiter la part de la quantité attribuée qui peut être négociée. Une telle restriction, ou "plafond concret"10, appliqué aux trois mécanismes de flexibilité considérés ensemble, permet de garantir la réalisation 10 L'expression "plafond concret" {concrete ceiling) est utilisée dans les conclusions du Conseil "Environnement" de mars 1998. -27 de réductions effectives par la mise en place d'autres politiques et mesures, tout en bénéficiant des économies de coûts résultant de la flexibilité offerte par le négoce des droits d'émission et les autres mécanismes de flexibilité. C'est pour cette raison, et aussi afin de préserver le maximum de flexibilité dans les limites du plafonnement, que la Communauté devrait continuer à insister en faveur de l'adoption d'un plafond commun en en faisant une condition de la participation au système international de négoce, mais ce plafond devrait s'appliquer à la Communauté dans son ensemble. Si la Communauté souhaite que soit adopté un plafond quantitatif, elle devrait établir une base claire pour la fixation de ce plafond à tel ou tel niveau, en tenant compte des impératifs de rentabilité. Ce plafonnement pourrait d'ailleurs se révéler inutile si l'on considère que les règles et les modalités régissant le négoce international de droits d'émission sont suffisamment fortes pour garantir la complémentarité et, partant, l'efficacité du protocole. Un plafond serait susceptible d'entraîner des lourdeurs administratives dans la mesure où des contrôles devraient être effectués afin de s'assurer de son respect, et d'autre part, du fait de la limitation du degré de flexibilité, la rentabilité du négoce serait réduite. Des arguments analogues s'appliqueraient au cas de la fixation de limites quantitatives ou qualitatives à la "part" de crédits pouvant être introduits dans le système de négoce par l'intermédiaire de projets menés dans le cadre du mécanisme de développement propre avec des pays non soumis à un objectif d'émissions juridiquement contraignant au titre du protocole. Toutefois, dans le cas du mécanisme de développement propre, la volonté d'encourager la participation des pays non visés à l'annexe I est importante. 3. 1. 5. Comment assurer le bon fonctionnement du négoce au plan environnemental et économique Une surveillance étroite du négoce est nécessaire pour que les parties est l'assurance du respect de leurs engagements internationaux. Il est également nécessaire de contrôler les émissions réelles afin de s'assurer que le négoce s'accompagne, du côté du vendeur des droits, par des réductions d'émission allant au-delà de ce qui est nécessaire pour se conformer à la quantité attribuée qui lui revient. En effet, il convient, afin que le négoce de droits d'émission entraîne des bénéfices réels pour l'environnement, que les droits acquis par une partie quelconque se traduisent pour la partie qui a vendu ces droits par une réduction correspondante de ses émissions. La certification et le suivi des opérations de négoce ainsi que l'évaluation ex ante et ex post des systèmes de négoce et des participants seront nécessaires pour établir une large confiance dans les mécanismes du négoce et dans l'achat de droits ou de permis dans le cadre du système. Les transferts pourraient être consignés dans des rapports annuels publiés par le secrétariat; si nécessaire, les transferts seraient répartis par année d'émission, pays d'origine et type de gaz. Les parties pourraient également avoir l'obligation de faire rapport sur les mécanismes nationaux de certification et de vérification des crédits d'émission. Ces règles de fonctionnement pourraient être comparées à celles en vigueur sur les marchés de valeurs ou à d'autres marchés analogues bien structurés et organisés, qui sont notamment conçus pour garantir la transparence et l'efficacité du marché. De même, la vérification ex post par des organismes indépendants devrait être envisagée afin d'assurer la transparence et la fiabilité des mécanismes du négoce. Ces règles strictes doivent être adoptées par toutes les parties qui participent au négoce international. Elles doivent autant que possible être coordonnées au niveau communautaire. 3. 1. 6. Dispositions concernant le contrôle de l'application des mécanismes de flexibilité 28 Aux termes du protocole, les parties sont responsables (y compris la CE) du respect de leurs engagements. Il paraît inopportun de renoncer à ce principe, même si l'on décide d'autoriser également la participation des entités privées. En complément des dispositions relatives à la surveillance et à l'évaluation, et outre les dispositions générales concernant le contrôle du respect des engagements globaux dans le cadre du protocole, des dispositions spécifiques sont nécessaires pour garantir que les mécanismes de flexibilité produisent des bénéfices environnementaux. Ces dispositions devraient inclure des sanctions internationales, voire des amendes qui pourraient être infligées aux participants au négoce qui enfreindraient les règles régissant ces opérations. Ces sanctions pourraient notamment prendre la forme d'une exclusion du système de négoce jusqu'à la mise en conformité avec les règles du négoce, de la déduction automatique, sur la période budgétaire suivante, des émissions au-delà des quantités attribuées compte tenu des opérations de négoce effectuées, voire même de l'annulation des opérations de négoce qui n'ont pas été traduites par des réductions d'émission (principe du contrôle par l'acheteur). Les amendes pourraient prendre la forme de l'imposition à la partie concernée d'un objectif plus strict à atteindre lors de la période budgétaire suivante. Il est clair que les responsabilités respectives des différents acteurs du négoce devront être précisément définies afin d'éviter des litiges en la matière. 3. 1. 7. Utilisation des instruments liés à des projets au niveau international (application conjointe et mécanisme de développement propre) en vue de respecter les engagements Dans la mesure où l'application conjointe entraîne des transferts de réductions d'émission du pays bénéficiaire vers le pays de l'investisseur, le transfert est assimilable à l'acquisition d'une partie d'une quantité attribuée dans le cadre du négoce par le pays de l'investisseur, hormis le fait que la partie en question n'a pas été achetée mais reçue en contrepartie d'investissements effectifs dans des projets. La conférence des parties devrait élaborer des lignes directrices complémentaires. Ces lignes directrices concernant l'application conjointe, ainsi que les règles et modalités du mécanisme de développement propre devraient être cohérentes, par exemple en ce qui concerne les méthodes de fixation des niveaux de référence des projets, de vérification des réductions d'émission réalisées et d'autres critères liés aux projets. De la même manière, la rentabilité pourrait être améliorée en instaurant la négociabilité des certificats issus des projets. En ce qui concerne le mécanisme de développement propre, il ne saurait y avoir d'ajustement à la baisse de l'objectif de réduction du pays bénéficiaire, étant donné que dans ce cas-ci ce pays n'a pas d'objectif de réduction juridiquement contraignant à atteindre. Dans le cadre de ce mécanisme, les crédits d'émission sont calculés à partir d'une estimation des réductions réalisée sur la base de critères spécifiques et non en relation avec des engagements chiffrés de réduction. C'est pourquoi des exigences additionnelles pourraient être nécessaires dans le cas de ce mécanisme. En particulier, la définition de la "part" que peut représenter la contribution du mécanisme de développement propre est une priorité, eu égard notamment à la possibilité d'obtenir à l'avance des crédits d'émission entre 2000 et 2008. Cette part pourrait être limitée afin de mettre davantage l'accent sur l'action nationale des pays visés à l'annexe I. Il faut aussi absolument définir les critères essentiels de la "complémentarité", car en l'absence d'une définition précise de ce critère, l'efficacité environnementale des activités liées au mécanisme de développement propre pourrait être compromise. Le Conseil est invité à approuver les orientations esquissées dans la présente communication à propos de la dimension externe de la stratégie de PUE comme 29- base pour la formulation de la position de PUE en vue des négociations à Buenos Aires. 3. 2. Dialogue international renforcé afin de réussir la mise en œuvre du protocole de Kyoto En préparation de la conférence de Buenos Aires et de ses suites, l'UE doit se concerter efficacement avec ses partenaires, et a donc besoin d'une stratégie extérieure. Un dialogue permanent avec les principaux acteurs dans les négociations contribuera à la diffusion de la position de l'UE et permettra d'obtenir du soutien ainsi que de mieux comprendre la position des pays tiers. Les principaux thèmes du dialogue seront la signature, la ratification, les actions nationales, le négoce des droits d'émission, le mécanisme de développement propre, la participation des pays en développement, l'aide à certains pays afin qu'ils puissent respecter des engagements déjà contractés, ainsi que la surveillance internationale et le contrôle du respect des engagements. Lors des travaux concernant les questions laissées en suspens dans le protocole et la préparation de la mise en œuvre, tous les États membres, ainsi que la présidence du Conseil et la Commission, dans un cadre coordonné pour l'ensemble de l'UE, devraient utiliser efficacement leurs ressources afin de veiller à ce que les pays partenaires reçoivent des messages cohérents et spécifiques qui reflètent les priorités de l'UE tout en tenant compte de leurs préoccupations. Un des principaux objectifs de l'Union étant l'entrée en vigueur du protocole, elle devra prêter une attention particulière aux États-Unis et à la Russie, qui auront un grande influence en raison de leur part élevé dans les émissions visées à l'annexe I. L'UE doit également renforcer le dialogue avec tous les autres pays industrialisés. La Russie est un pays important non seulement en relation avec la ratification, mais aussi du fait qu'elle se situe, avec l'Ukraine, parmi les deux seuls pays dont les engagements chiffrés seront vraisemblablement nettement au-dessus de leurs émissions nationales effectives au cours de la première période d'engagement (2008-2012). En préparation de la conférence de Kyoto, l'UE a mené avec les pays associés un dialogue efficace qui doit être poursuivi et renforcé. Dans ce contexte, il sera également essentiel de discuter de la possibilité de mener avec eux des projets d'application conjointe. Aux termes du protocole, les États associés ne seront pas comptabilisés aux fins de l'engagement à une réduction de 8% pris par la Communauté pour la période 2008-2012. Toutefois, à mesure de l'avancement du processus d'adhésion, l'acquis communautaire en relation avec le changement climatique occupera une place importante dans les discussions. La Turquie et les nouveaux États membres de l'OCDE, la Corée et le Mexique, sont importants eu égard à l'objectif de l'UE d'étendre progressivement le nombre de pays ayant prix un engagement contraignant. L'UE doit entamer un dialogue constructif concernant la nature et le niveau envisageables des engagements que ces pays seraient prêts à prendre. L'AOSIS, un groupe de 41 pays ACP insulaires et côtiers, affichent les objectifs les plus ambitieux de toute la planète. Du fait de leur vulnérabilité, ils sont de plus en plus préoccupés par les conséquences du changement climatique. Il sera certainement très important pour eux qu'une solution satisfaisante soit trouvée au problème de la part du produit du mécanisme de développement propre qui sera utilisée pour des projets d'adaptation. En outre, en tant que membre - 3 0- du groupe des 77, ils jouent un rôle important de médiation en vue de parvenir à des compromis entre les pays industrialisés et les principaux pays en développement. Certains États africains sont également préoccupés par les incidences du changement climatique, et constituent des alliés potentiels sur les questions liées au climat dans le contexte des relations privilégiées que PUE entretient avec eux. Ils recherchent un soutien dans leurs efforts pour démêler toutes les implications des points restant à négocier. L'Argentine a joué un rôle crucial tout au long des négociations à Kyoto, et accueillera dans sa capitale la prochaine réunion. Une question sur laquelle il convient de consulter l'Argentine est l'intention de ce pays de soumettre une proposition d'engagement volontaire des pays non visés à l'annexe I dans le cadre du protocole de Kyoto. Le Brésil est également au premier plan. Il a soumis l'année dernière une proposition concernant les possibilités d'engagements différenciés entre les parties, qui sera examinée lors des prochaines réunions, et il a joué un rôle crucial dans la définition du mécanisme de développement propre. La Chine et l'Inde méritent une attention particulière en raison de la forte croissance prévue de leurs émissions. Ils sont très préoccupés par le problème de l'équité et les implications commerciales des mécanismes de flexibilité. Ils ont également fait clairement savoir que les arrangements prévus par le protocole de Kyoto en matière de réductions des émissions, qui sont conçus pour des économies industrialisées à pleine maturité, ne sauraient être étendus à des pays se situant à un niveau de développement fort différent. Ils sont donc préoccupés par le type de précédents que la poursuite des négociations concernant les règles dont la définition a commencé à Kyoto va créer à long terme. Les pays producteurs d'énergie primaire, l'Indonésie ainsi que la Malaisie et les Philippines sont très concernés par ces questions et ont participé activement aux négociations. Les pays producteurs de pétrole sont également concernés dans leurs intérêts vitaux par les questions liés au changement climatique. Un dialogue renforcé doit être assuré, en particulier avec le Conseil de coopération du Golfe. Les efforts déployés par PUE devraient être mieux connus, et il conviendrait également d'étudier les actions supplémentaires qui pourraient être menées dans le cadre des mécanismes existants, ainsi que par la Banque européenne d'investissement. L'objectif serait d'apporter un soutien public à la constitution de capacités qui permettraient aux pays concernés de profiter des occasions offertes par le mécanisme de développement propre et l'application conjointe. Il importera de s'assurer que les flux d'aides actuels provenant de programmes menés par des États membres ou la Communauté ne sont pas eux-mêmes détournés afin d'obtenir des réductions d'émission. Le Conseil est invité à approuver les priorités fixées dans le présent document en ce qui concerne le renforcement du dialogue avec les pays tiers. 4. PROCHAINES ÉTAPES Afin de mettre en place une stratégie post-Kyoto efficace, il y a lieu que le Conseil convienne de plusieurs éléments développés dans le présente communication, à savoir: En ce qui concerne la mise en œuvre du protocole • En premier lieu, la Communauté et les États membres doivent se mettre d'accord sur le processus stratégique et les contributions respectives des États membres. Dans une stratégie - 3 1- cohérente, tous les acteurs ont besoin de connaître les actions menées par chacun d'entre eux, ainsi que les actions prévues. La Commission demandera officiellement ces informations d'ici fin juillet. Pratiquement, il convient que les États membres informent la Commission avant la fin de l'année des stratégies nationales qu'ils envisagent pour respecter leurs objectifs de réduction d'émission, et qu'ils lui indiquent la contribution qu'ils attendent des mesures communautaires. Ces indications n'auront de sens qu'accompagnées de données quantitatives concernant l'impact attendu des mesures nationales et communautaires sur leurs émissions, ainsi que l'état d'avancement de la mise en œuvre des mesures nationales. • La coordination entre les diverses formations du Conseil doit être améliorée afin de renforcer le consensus sur la nécessité d'agir face au changement climatique. L'accord sur les objectifs chiffrés de réduction d'émission au sein du Conseil "Environnement" doit être accompagné par des actions relevant des Conseils "Écofin", "Transports", "Énergie" et "Agriculture". Le Conseil a innové en organisant des Conseils conjoints et des Conseils informels uniquement consacrés à des questions transsectorielles, en vue de faire participer tous les acteurs concernés. Ces initiatives en matière de coordination des politiques vont dans le bon sens, mais en restent le plus souvent au niveau des principes; la coordination demeure insuffisante lorsqu'il s'agit de traduire les engagements politiques en actions concrètes. • La nécessité d'intégrer les politiques sur cette question et de lancer un processus interactif entre les différentes formations du Conseil est admise par la Commission aussi bien que par les États membres, et des mesures ont été prises en faveur du concept de "responsabilité partagée". Sur la base d'une communication de la Commission, le Conseil européen de Cardiff, en juin, abordera telles que le la nécessité d'intégrer plus efficacement changement climatique dans les autres politiques. les questions environnementales • Sur la base de tous ces éléments, la Commission envisage de proposer une stratégie post-Kyoto complète au premier semestre 1999. Un objectif prioritaire est l'adoption et la mise en œuvre de politiques et de mesures communautaires dans les domaines abordés dans le présent document, étant donné que PUE doit accomplir des progrès et en faire la preuve d'ici à 2005, et devrait respecter ses engagements principalement dans le cadre de politiques et de mesures intérieures. Les progrès dans ce domaine permettront de juger du succès du renforcement de l'intégration des questions environnementales dans les autres politiques, et de la coordination entre les différentes formations du Conseil. Une évaluation de ces progrès sera réalisée au premier semestre 1999. En ce qui concerne la stratégie de négociation Afin de définir sa stratégie de négociation lors de la quatrième conférence des parties qui se déroulera à Buenos Aires en novembre, la Communauté doit convenir, après la réunion des organismes affiliés à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques à Bonn, d'une position sur plusieurs questions en suspens, notamment la flexibilité et la participation des pays en développement. Les problèmes à résoudre sont l'établissement de règles strictes applicables aux mécanismes de flexibilité, ainsi que la nature du plafond concret qu'il convient de fixer afin de limiter la part des réductions d'émissions pouvant faire l'objet d'un négoce. Ces aspects nécessitent de procéder à des consultations étendues immédiatement après la réunion de Bonn en juin, lorsque les questions afférentes auront été clarifiées, et que la position de nos partenaires de négociation se sera précisée. La Commission apportera la contribution nécessaire 32- pour faciliter ce processus. L'objectif devrait être de prendre une décision sur ces points lors du Conseil "Environnement" d'octobre. La conférence de Buenos Aires ne permettra probablement que de définir des principes généraux concernant les éléments en suspens, et notamment les mécanismes de flexibilité. Des travaux complémentaires seront nécessaires pour que ces instruments soient opérationnels. À l'issue de la conférence, et suivant ses résultats, la Commission établira un document analysant en détail les applications opérationnelles possibles des mécanismes de flexibilité dans PUE. 33- ISSN 0254-1491 COM(98) 353 final DOCUMENTS FR 14 12 11 05 N° de catalogue : CB-CO-98-378-FR-C ISBN 92-78-37095-9 Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg