title: Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Den Europæiske Centralbank og Det Økonomiske og Sociale Udvalg - Rammer for en aktion vedrørende bekæmpelse af svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter

eurovoc_concepts:
electronic money
fraud
industrial counterfeiting
organised crime
payment

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 01. 07. 199X KOM( 1998) 395 endelig udi*. MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN /// Europa-Parlamentet, Rådet, Den Europæiske Centralbank og Det Økonomiske og Sociale Udvalg RAMMER FOR EN AKTION VEDRØRENDE BEKÆMPELSE AF SVIG OG FORFALSKNING I FORBINDELSE MED ANDRE BETALINGSMIDLER END KONTANTER Indledning Samtidig med at der er et enestående potentiale for økonomisk vækst i EU takket være del indre marked og informationssamfundet, er den organiserede kriminalitet ved at blive en større og større trussel for samfundet, da den organiseres på tværs af nationale grænser og dermed drager nytte af den frie bevægelighed for varer, kapital, tjenesteydelser og personer. Teknologiske nyskabelser såsom Internet og elektroniske finansielle tjenesteydelser viser sig ikke kun at gøre de lovlige transaktioner lettere, men også at være praktiske værktøjer til enten at begå kriminalitet eller til al overføre udbyttet heraf til tilsyneladende lovlige aktiviteter. loi al sikre, al de økonomiske og sociale aktiviteter foregår på en ordentlig og regulær måde til fordel for brugere og leverandører al varer og tjenesteydelser, er der i samfundet behov for sunde, brugervenlige, effektive og sikre betalingssystemer. En måde, hvorpå den nødvendige tillid kan opbygges, er at sørge for, al der findes passende garantier for, at betalingsinstrumenter ikke kan anvendes til eller i forbindelse med ulovlige aktiviteter. Det Europæiske Råd i Dublin i december 1996 fremhævede, at det var fast besluttet på at bekæmpe den organiserede kriminalitet, og understregede med henblik herpå nødvendigheden af en sammenhængende og koordineret politik fra EU's side. Det Europæiske Råd i Amsterdam i juni 1997 omsatte denne beslutsomhed til konkrete foranstaltninger, til bekæmpelse af organiseret kriminalitet1, hvori Rådet og Kommissionen bl. a. opfordres til inden udgangen af 1998 at undersøge og fastsætte bestemmelser om svig og forfalskning i forbindelse med alle former for elektroniske fra betalingsinstrumenter2. Denne meddelelse er koncentreret om andre betalingsinstrumenter end kontanter. Kommissionen behandler særskilt spørgsmålet om efterligning og forfalskning af eurosedler og euromønter. idet det godkendte en handlingsplan betalingsinstrumenter kontanter, herunder bortset Rent national svig er ved at blive international svig. Kriminalitet i forbindelse med betalingskort kan f. eks. begås overalt, hvor kort accepteres som el betalingsmiddel eller til hævning af penge. Da andre betalingsmidler end kontanter som regel kan accepteres i transaktioner, der ikke indebærer personlig kontakt, spiller de en vigtig rolle i de fleste grænseoverskridende transaktioner, hvad enten de finder sted på traditionel vis eller som led i elektronisk handel. Endvidere række "specialiserede" aktører og begås for det meste af organiserede grupper af kriminelle. Kriminalitetens avancerede metoder og internationalisering understreger behovet for en koordineret indsats på europæisk plan. involverer omfattende svig altid en lang Behovet for at tage fat på problemet med kriminelle aktiviteter, der er rettet mod eller forventede involverer betalingsmidler, institutionelle, økonomiske og teknologiske forandringer, især: forstærkes på baggrund af de nuværende og Handlingsplan lil bekæmpelse al'organiseret kriminalitet, vedlaget al Kadet den 2X. april l'W7, I II 251, 97/C 251/()I, al 15. august 1997. Komissionen er ved at udarbejde en grønbog om bekæmpelse af forfalskning og piratvirksomhed i det indre marked, som tager sigte pa at beskytte den intellektuelle ejendomsret og samtidig sikre det indre markeds funktion. t I • • til den fælles valuta, som navnlig i hele overgangsperioden overgangen inden indførelsen af eurosedler og euromønter vil blive lettet, hvis der er gennemsigtige og sikre elektroniske betalingssystemer til rådighed, informationssamfundet og den elektroniske handel, der, som det er fremhævet i inden for elektronisk handel" \ kræver initiativ meddelelsen om "Et europæisk effektive betalingssystemer. I en undersøgelse, som Kommissionen i 1997 lod foretage af de former for svig, der forekommer i Den Europæiske Union, understregedes navnlig hyppigheden af svig i forbindelse med betalingskort og de betydelige beløb, der var forbundet hermed4. I december 1996 stod Kommissionen for en konference, som udelukkende drejede sig om organiseret kriminalitet i forbindelse med betalingskort, og som yderligere understregede disse tendenser samt de mangler, der findes i den nationale lovgivning. 5 1. Nærværende meddelelse indeholder Kommissionens vurdering af problemet samt forslag for til en række foranstaltninger betalingsinstrumenter og de underliggende systemer. Der indgår to komponenter heri: til skabelse af et tilstrækkeligt "sikkert miljø" 2. For det første forelægger Kommissionen (i bilag 1) et forslag til udkast til en fælles aktion, formålet med den fælles aktion er at sikre, at svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter i alle medlemsstater anerkendes som en kriminel handling, der kan straffes med sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning. 3. For det andet anføres der andre foranstaltninger (i bilag 2), som skal drøftes af alle berørte parter. For klart at kunne vurdere, hvilke yderligere foranstaltninger der er nødvendige på dette område, opfordrer Kommissionen alle berørte parter til (skriftligt) at fremsætte deres bemærkninger til disse foranstaltninger inden den 31. december 1998 og fremsende dem til: Generaldirektoratet - GD XV Europa-Kommissionen Rue de la Eoi 200 B-1049 Bruxelles Fax:(132 2)295. 65. 00 E-mail: John. M()(ft>(«JI)(i15eec. be Meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, KOM(97)l57af 15. april 1997. Rapporten fra http://www. deloitte. ca/Whatsnew/Headlines/lnternatFraud. htm I den endelige rapport i forbindelse med projektet 'Co-operation to Combat Organised Payment Card Crime', som blev gennemfort af Metropolitan Police, Kngland, og National Police Agency, Nederlandene, beskrives den forskning, der hidtil er gennemfort, samt resultalerne af konferencen. - Fraud Without Frontiers undersøgelsen offentliggjort på: er - 1. Arten og omlanget af problemet Selv om forskellige former for betalingsmidler bortset fra kontanter omfatter en række komponentsystemer eller -instrumenter (se afsnit 2. a) nedenfor), der til stadighed ændrer sig, stammer de statistiske oplysninger om omfanget af problemet med svig og forfalskning primært fra de ældre systemer, såsom checks og betalingskort. Omsætningen inden for sektoren for betalingskort er på verdensplan hastigt ved at nærme sig 2 000 mia. USD pr. år, hvoraf ca. 3 mia. USD hvert år skønnes tabt som følge af kriminalitet i forbindelse med betalingskort. Dette udgør måske kun 0,15% af den samlede omsætning, men der er dog tale om betydelige beløb, og på baggrund af, at antallet af nye kort, der udstedes, på årsbasis forventes at stige med indtil 25%, er der langtfra tale om ubetydelige beløb. Ca. 25% af alle tab i forbindelse med betalingskort opstår hos udstedere i Den Europæiske Union. Selv om tabene for hovedpartens vedkommende traditionelt er opstået i indlandet, sker de nu i stigende grad i forbindelse med kriminalitet, der har sin oprindelse i udlandet. Foranstaltninger til bekæmpelse al svig træffes hovedsagelig på nationalt plan, hvilket i mange tilfælde har ført til i det mindste midlertidige laid i forekomsten af svig på nationalt plan, mens kriminaliteten viser sin tilpasningsevne ved at stige forholdsmæssigt på internationalt plan. Foruden problemet med svig og forfalskning i forbindelse med checks og betalingskort er der en potentiel risiko for svig i forbindelse med systemet, dvs. angreb ("hacking") på betalingsinstrumenterne og -systemerne. Grænseoverskridende kriminalitet i forbindelse med betalingskort er derfor et reelt problem for EU^medlemsstaterne samt for udbyderne af betalingssystemer og brugerne. underliggende computernet, indvirke på det også som kan Europa Parlamentet, som blev konsulteret om et udkast til fælles aktion omhandlende institutioner og betalingskort udveksling af industrien, insisterede i sin resolution af 15. maj 1998 på behovet for en konsistent og forståelig aktion. information mellem retshåndhævende Betalingstjenester udføres ikke i et retligt tomrum. Formålet med Fællesskabets gældende lovbestemmelser er oprettelsen af et fælles område, hvor kapital, personer, varer og tjenesteydelser kan bevæge sig frit. En kort oversigt over indholdet i disse bestemmelser findes i bilag 1. 2. Betalingssystemerne og aktorerne I dette afsnit beskrives andre betalingsinstrumenler end kontanter og de underliggende betalingssystemer - deres karakteristika - hoveddeltagerne deri og deres respektive funktioner. I betragtning af den haslige udvikling inden for sektoren, er nedenstående tabel blot vejledende. Endvidere kan de mest nyskabende betalingsinstrumenter give indehaverne mulighed for at foretage en lang række funktioner. a) Klassifikation af betalingsinstrumenter og -systemer i overensstemmelse med deres funktioner For at lette analysen kan betalingsinstrumenterne, bortset fra lovlige betalingsmidler (dvs. pengesedler og i vidt omfang mønter), omfatte følgende: • for udbetalte papirbaserede instrumenter (f. eks. rejsechecks, vouchers, bonuser osv. ) • forudbetalte elektroniske elektroniske penge) instrumenter (dvs. forudbetalte kort og softwarebaserede traditionelle papirbaserede instrumenter (f. eks. checks) (quasi-)elektroniske traditionelle instrumenter (f. eks. alle former for betalingskort, undtagen forudbetalte kort: kreditkort, debetkort, debetkort med forsinket debitering og f&E-kort) elektroniske /telefonbankforretninger/PC-teknikker). bankapplikationer med fjernadgang (dvs. homebanking BKTALINCSINSTRUMENTER (bortset fra kontanter) _ Forudbetalte papirhaserede instriimeiitcr _ Forudbetalte elektroniske instriimenter Bl. Traditionelle papirbaserede instrumenter B2. (quasi-) elektroniske instrumenter i) rejsechecks i) forudbetalte kort i) checks, veksler ii) vouchers iii) bonuser ii) software- baserede elektroniske penge ii) papirbase- rede og elek- troniske kredit /debet over- fnrselsordrer b) Definition af aktørerne i et betalingssystem i) alle former for betalings- kort (undtagen forudbetalte kort) ii) papirbase- rede og elek- troniskc kredit /debet over- forselsordrer B3. Elek troniske bank- applikationer med fjernadgang i) home- banking/ telefonbankfor- retninger/ PC- teknikker ii) papirbase- rede og elek troniske kredit /debet over- lorselsordrer På nuværende tidspunkt forekommer der i forbindelse med et betalingssystem så godt som altid følgende deltagere (og funktioner): • • • "udsteder": dette er sædvanligvis den (finansielle) institution, der som led i sin virksomhed (i henhold til en kontrakt, der er indgået med brugeren) stiller et instrument, der kan anvendes til at foretage betalinger, til rådighed for brugeren6, "bruger": dette er sædvanligvis en person (fysisk og/eller juridisk), der (i henhold til en kontrakt, der er indgået med udstederen) er indehaver af et betalingsinstrument, der kan anvendes til at foretage betaling, "modtager": dette er sædvanligvis den handels- eller servicevirksomhed, der på egne vegne eller på vegne af sit net, tager imod betaling for varer og tjenesteydelser fra indehavere, som bruger et betalingsinstrument, • "erhverver": dette er sædvanligvis den (finansielle) institution, som indsamler transaktionsoplysninger fra modtageren og står for afregningen over for denne. 1 betragtning af, at der i alle ordninger dellager mange forskellige udstedere, brugere, modtagere og erhververe, er det ikke usædvanligt, at systemet beror på indbyrdes aftalte af procedurer (dvs. overførslen, afstemningen og bekræftelsen for clearingen I forbindelse med elektroniske penge kan udstederen af elektronisk penge, udstederen afkortet og den institution, som stiller kortet til rådighed for brugeren, være forskellige enheder. bctalingsordivr) og afregningen (dvs. opfyldelsen af forpligtelserne mellem parterne gennem overførsel a i de skyldige beløb) af transaktioner. I denne henseende bør man være opmærksom på den rolle, stun netoperatørerne (f. eks. hyppigt, men ikke udelukkende teleoperatører) spiller som fremførere al finansielle oplysninger, selv om de ikke direkte deltager i et betalingssystem. 3. Informationssamfundet og elektronisk handel Den globale informationsrevolution, og dens mest markante eksempler er Internettet og den stigende elektroniske handel, er allerede ved at resultere i en gennemgribende forandring af interaktionen mellem virksomheder og personer. Det besidder potentialet til at kunne blive det centrale incitament for verdensøkonomien ind i det næste århundrede. Det synes at være blevet el vigtigt værktøj for erhvervslivet og indvirker også på hverdagen. Internettet besidder derfor potentialet til at nedbringe start- og transaktionsomkostningerne til en brokdel af de mere traditionelle transaktionsmetoder. Dette kunne navnlig gælde for sektoren for finansielle tjenesteydelser og især for betalingssystemer og -instrumenter. I den nuværende sammenhæng er det måske vigtigere at forstå, om og i givet fald hvordan kriminelle kan udnytte informationsteknologien. Del spørgsmål, der skal besvares, er, om informationssamfundet og især den elektroniske handel med den deraf følgende øgede brug af informationskommunikationssystemer resulterer i nye trusler eller blot fremskynder de traditionelle mønstre7. Inden for rammerne af sit arbejde med informationssamfundet og elektronisk handel har Kommissionen allerede iværksat en række initiativer, som navnlig tager sigte på at fastlægge klare rammer for dets videre udvikling for derved at stimulere investeringer i tjenesteydelser i forbindelse med den elektroniske handel med deraf følgende fordele for EU med hensyn til vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse 8. Snarlige fremskridt på området og en vellykket gennemførelse af disse initialiver vil uden tvivl bidrage til, at der skabes et miljø med større sikkerhed, og instans således også gavne betalingssystemerne og -instrumenterne. i sidste (il) XIII har ladet foretage en undersøgelse af computerrelaterede kriminelle aktiviteter (COMCRIME- undersogclscn), som for nylig blev færdiggjort af professor Sieber, Wurzburg Universitet, og professor Kaspersen, Det 1 rie Universitet i Amsterdam, http://www2. echo. lu/legal/en/comcrime/sieber. html. initiativ inden for elektronisk handel Disse initiativer omfatter: meddelelsen om et europæisk |KOM(97H57 endelig udg. af I5. 04. IW7I; forslaget til l-uropa-Parlamentets og Rådets direktiv IkOivKWoo ciulclig udg. af 09. 07. 1997 (97/0198 (COD)| om retlig beskyttelse af adgangsstyrede og aduaimsstvreiulc til Kuropa-Parlamentet, Rådet, Det Okonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget |KOM(97)503 endelig udg. af I. oktober 19971 om sikkerhed ou tillid i elektronisk kommunikation: imod europæiske rammer for digitale signaturer og |K()M(98)297 endelig udg. al kryptering; forslaget I Vt)S. |«)i)K| (,m fælles rammer for elektroniske signaturer; meddelelsen om (ilobaliseringcn og infomiaiiniissamfundcl - Der må stærkere samordning lif |KOM(98)50 endelig udg. |; den foreslåede handlingsplan til fremme al sikker anvendelse al Internet ( I II C 48 at 13. 02. 1998), som tager sigte pa al oge lilliden til nettene gennem en række foranstaltninger og indgår derfor i aktiviteterne til tremme al elektronisk handel. til lluropa-l'arlamcnlets og Rådets direktiv tjenester; meddelelsen Ira Kommissionen 6 4. Strafferet a) materiel ret - former for kriminelle handlinger i alle medlemsstater i forbindelse med belalingsinstrumenter er Straffelovgivningen generelt baseret på begreberne "efterligning" og "forfalskning". Disse begreber har imidlertid ikke samme betydning i alle medlemsstaters straffelov, (ienerelt beslår de to clementer i denne adfærd i at fremstille et falsk instrument eller al efterligne et ægte instrument og den svigagtige hensigt al bruge del. I henhold lil nogle retssystemer er der andre krav, f. eks. at der skal være tale om en "betydelig virkning". lovgivningen i medlemsstaterne mere markant. Med hensyn I alle medlemsstaters straffelovgivning er forfalskning af sedler og mønter en strafbar handling. Men med hensyn til traditionelle papirbaserede instrumenter (dvs. checks) er forskellen mellem til betalingsmetoder såsom betalingskort er forskellen endnu mere markant. For at begå lovovertrædelsen skal lovovertræderen i nogle lande rent faktisk bruge betalingsmidlerne, og underliden kræves der endog bevis for forsætlighed. Den blotte og bare besiddelse af et stjålet eller forfalsket betalingskort eller tyveri af et betalingskort betragtes ikke som lovovertrædelser i alle medlemsstater. Vanskelighederne øges, når kriminelle fremstiller, bruger og besidder forfalskede betalingskort i stedet for at misbruge tabte eller stjålne kort. De Heste medlemsstater har ingen love, som udtrykkeligt vedrører kriminalitet i forbindelse med betalingskort, og henholder sig til i\cn eksisterende lovgivning, der er udarbejdet til mere klassiske former for bedrageri på grundlag af dokumenter, og som ikke er fuldt ud tilpasset de teknologiske innovationer. i er en computer- forbindelse med interaktion mellem misbrug Der og informationsteknologi og svig i forbindelse med betalinger, hvor lovovertræderne udnytter et elektronisk betalingssystem, eller i de tilfælde, hvor betalingstransaktionen bearbejdes elektronisk. Kriminelt misbrug af computere med henblik på at handle svigagtigt over for modtageren af en betaling, betalingskortudstederen eller den finansielle institution er ikke altid omfattet af den eksisterende lovgivning. Uautoriseret adgang betragtes ikke som en strafbar handling alle steder. Manipulation af data med henblik på en ulovlig overførsel af midler er ikke nødvendigvis omfattet af begrebet bedrageri, hvor dette kræver svig eller udnyttelse af fejlagtig tro, hvilkel ikke let kan finde anvendelse inden for computerstyret kommunikation. Kriminelle organisationer udnytter sådanne forskelle og opererer fra det mindst beskyttede skaber betydelige marked. Disse vanskeligheder i forbindelse med efterforskningen og forfølgningen af svig på tværs al nationale grænser. forskelle mellem medlemsstaternes retssystemer |{n første konklusion, der kan drages, er derfor, at når man forsøger at tackle el fælleseuropæisk problem, bør man undgå at tage udgangspunkt i disse etablerede begreber og i stedet koncentrere sig om de handlinger, der er årsag til problemet. eller En anden konklusion instrumentafhængig til fordel for mere holdbare og fleksible kategorier. Kriminelle aktiviteter er ikke a priori og i sig selv instrumentspecifikke. Kriminelle handlinger kan meget snarere være: er, at man bør opgive enhver instrumentbaseret klassifikation (i) (ii) rettet mod selve betalingsinstrumentet og mod de sikkerhedsforholdsregler, der muliggør, begrænser og/eller beskytter adgangen til brugen af betalingsinstrumentet, rettet mod opkrævning, behandling, clearing og afregning herafog/eller selve betalingstransaktionen, herunder systemet til bestilling, (iii) relateret til midlerne til forberedelse og videreførelse af den kriminelle aktivitet, herunder (udarbejdelsen al) apparaturet til fremstilling af udstyr. Som følge heraf foreslås det, at de former for adfærd, som bør bekæmpes, beskrives, og at man samtidig undgår at tage udgangspunkt i etablerede forbrydelser, men sætter fokus på og lovovertræderens mål. Denne "instrumentneutral" for at undgå en alt for præcis kodificering af lovovertrædelser, som kunne undermineres af teknologien eller serviceinnovationer, og som kunne føre til divergerende fortolkninger af lovovertrædelserne. "hensigtsrelateret" klassifikation være bør Endelig er det på sin plads at gøre opmærksom på, at en adfærdsrelateret metode allerede er blevet gennemført - og synes i vidt omfang at være vellykket - i De forenede Stater, hvor den ældre straffelovgivning for forbrugerbeskyttelse i forbindelse med kreditkort sammen med nyere lovgivning vedrørende de fleste former for manipulationer med adgangsudstyr dækker alle ikke-papirbaserede betalingsmetoder med særligt fokus på produkter med fjernadgang. b) procesret For at en domstol kan afsige dom i forbindelse med en persons adfærd, skal domstolen forvisse sig om, at den har straffemyndighed eller ret til at afsige kendelse i sagen. for nogle lovovertrædelsers vedkommende er Inden for strafferetten er kompetencekriterierne normalt, at den kriminelle handling har fundet sted på området i den stat, hvor domstolen er beliggende, selv om det i nogle medlemsstater og lovovertræderens nationalitet, der er det afgørende element, uanset hvor lovovertrædelsen blev begået. For så vidt angår de Heste kriminelle handlinger i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter og navnlig systemer, der er baseret på teleinfrastrukturer, kan en transaktion krydse en eller fiere straffemyndigheder på vejen mellem ophavsmanden (gerningsmanden) og målet (ofret) eller omvendt. Afhængigt af strafferettens udformning i de pågældende slater kan afsenderstaten og modtagerstaten være værneting på samme tid. Det modsatte kan også være tilfældet, at ingen af staterne har straffemyndighed, hvorfor ethvert forslag om en tilnærmelse af de materielle strafferetlige bestemmelser bør efterfølges af en diskussion af kompetencespørgsmålet, og forud for enhver diskussion om gensidig retshjælp skal der finde en sådan diskussion sted. Samarbejdet mellem retsmyndigheder i straffesager er hovedsagelig i form af gensidig retshjælp og arrangementer om udlevering. I førstnævnte tilfælde kan en medlemsstat, som ønsker at forfølge lovovertrædelser, men Ira en anden medlemsstat, anmode om og modtage sådanne mangler oplysninger til at kunne gøre dette er i oplysninger fra den pågældende stat. Arrangementerne hovedsagen baseret på bilaterale aftaler mellem stater og den europæiske konvention om gensidig retshjælp fra 1959 og protokollen derlil. Medlemsstaterne arbejder på nuværende tidspunkt på et udkast til en Eli-konvention, som skal supplere bestemmelserne i konventionen fra 1950, for så vidl som de gælder for ElJ-medlemsslulerne. Den fremtidige konvention vil tilstræbe at forbedre og gøre de gældende procedurer mere effektive. I den handlingsplan, som blev godkendt af Det Europæiske Kåd i Amsterdam, henvises i henstilling 16 til betydningen af dette arbejde, for at del retlige samarbejde om bekæmpelsen af organiseret kriminalitet kan gøres mere effektivt. indeholder arrangementer Der er også indgået arrangementer om udlevering, hvorved en medlemsstat kan få en person, der er sigtet for en grov lovovertrædelse eller dømt for en sådan lovovertrædelse, fra en anden medlemsstat med henblik på retsforfølgning, eller for at udleveret vedkommende kan afsone sin dom i den pågældende medlemsstat. Det instrument, der samarbejde, er den europæiske primært lette udleveringskonvention anvendelsen af denne konvention vedlog medlemsstaterne i 1995 en EU-konvention om forenklet udleveringsprocedure, som giver mulighed for til udlevering. Eli-konventionen fra 1996 om personer, som giver deres samtykke for udlevering mellem udlevering medlemsstaterne, idet liere former for lovovertrædelser kan medføre udlevering gennem en nedsættelse af den sanktionslærskel, der er nødvendig, for at en forbrydelse kan medføre udlevering. fra 1957 og protokollerne dertil. For at supplere og forbedrer yderligere de betingelser, der gælder for en forenklet procedure sådant til et 5. Internationale aspekter i Halifax nedsatte (J8 tilstræber at samordne deres initiativer Til sikring af, at de strategier, der er fastsat på internationalt plan, er sammenhængende og forenelige med EU's strategi, er det af særlig betydning, at alle parter (myndigheder, udbydere og brugergrupper) i de relevante internationale fora og grupper og opnår de globale aftaler, der måtte være mulige. Efter topmødet transnational organiseret kriminalitet, den såkaldte "Lyon-gruppe". Gruppen har bl. a. drøftet iværksættelsen af fælles projekter med henblik på at efterforske og bekæmpe visse former for organiseret kriminalitet. Svig i forbindelse med betalingskort og andel adgangsudstyr i denne forbindelse. Få nuværende tidspunkt var genstand for særlig opmærksomhed deltager Kommissionen i alle disse fora med henblik på at undgå unødvendigt dobbeltarbejde og lette koordineringen. f. eks. en ekspertgruppe vedrørende i drøftelserne Endvidere er en arbejdsgruppe under Europarådet arbejdsgruppen) ved at udarbejde el udkast kriminalitet, og et vigtigt element heri er en liste, som skelner mellem lovovertrædelser, der kan begås lovovertrædelser, som er egentligt computerrelateredc (f. eks. "hacking"). (FC-CY- eller "Cybercrime"- til konvention om compulerrelateret traditionelle (f. eks. "bedrageri"), og nye i et computermiljø Bortset fra løbende udvekslinger af informationer med lande i Central- og Østeuropa og Fhare-finansierede projekter, bor det bemærkes, at (iKOTHJS- og OlSIN-programmerne inden for afsnit VI potentielt kan finansiere individuelle projekter, der tager sigte på at forbedre samarbejdet på tværs af grænserne gennem øget viden, uddannelse og kompetence blandt de relevante faggrupper i medlemsstaterne, og at der også er adgang til disse programmer for deltagere fra ansøgerlandene. Endelig tilstræbes det som led i førtiltrædelsesstrategien og tiltrædelsespartnerskaberne at udvikle programmer, som tager hensyn til politikken i forbindelse med bekæmpelse af i givet fald omfatte problemet med svig og organiseret kriminalitet. Dette kunne forfalskning i forbindelse betalingssystemer, der ikke er baseret på kontanter. 6. Mod en EU-politik: ansvarsdeling I lyset af afsnittene ovenfor mener Kommissionen, at svaret på problemet er at finde i en fælles strategi initiativer. Endvidere er det isolerede og begrænsede grundlæggende element i et sådant svar, at det kræver, at alle (direkte eller indirekte) berørte parter deler ansvaret, inden for et hierarki af ansvarsområder. i stedet for bor det første skal instrumenterne og de underliggende systemer og de særlige måder, de bruges på, være teknisk egnede, da det er nødvendigt at reducere den potentielle mulighed for strafbart misbrug. Dette er absolut en "conditio sine qua non" og det første skridt mod et effektivt svar på kriminalitet. Ilele sektoren (og de deltagende finansielle institutioner individuelt) har et grundlæggende sikre ansvar betalingssystemer, da det drejer sig om, at brugerne klart lår kendskab til det faktiske sikkerhedsniveau i forbindelse med de forskellige betalingsprodukter, der udbydes. Dette ansvar skal udvides til også at gælde for netoperatørerne, hvem det påhviler at sørge for en sikker udveksling af finansielle oplysninger. stadig mere tilstræbe for at Der er imidlertid ingen tvivl om, at teknisk sikkerhed alene kun vil hjælpe, for så vidt som og i det omfang det lykkes at hæve beskyttelsesgrænsen. Det er ikke og bør ikke betragtes som den endelige løsning. Alle berørte aktører og myndigheder skal også gøre deres for at fremme og gennemføre passende rammer, som vil: - - skabe incitamenter til foranstaltninger til tidlig påvisning (forebyggelse) og etablere et sikkerhedsnet, der skal sanktionere lovovertrædelserne dér, hvor de er begået (sanktioner). bor det andet er kriminalitet på ingen måde et geografisk begrænset fænomen, og dette endnu mindre i lyset af den på nuværende tidspunkt vordende informationsrevolution. Til styrkelse af enhver foranstaltnings effektivitet er del, når det er muligt, nødvendigt at sikre en konsekvent strategi på internationalt plan. Dette gælder navnlig for organiseret kriminalitet, som gang på gang har vist, med hvilken lethed den bekvemt kan Hytte sig til og operere fra mere sikre tilflugtssteder. Fælles aktion om svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter Med henblik på at tage den udfordring op, som udgøres af truslerne om kriminalitet i form af svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter, forelægger Kommissionen et forslag til udkast til en fælles aktion. Formålet med den fælles aktion er at sikre, at svig i forbindelse med alle former for betalingsmidler bortset fra kontanter anerkendes som en kriminel handling, der i alle EU-medlemsstater kan straffes med sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, og at der tilvejebringes passende samarbejdsmekanismer med henblik på at kunne forfølge disse ikke medlemsstaternes mulighed for at gøre andre former for f. eks. computerkriminalitet strafbare, et informationsteknologisbaseret betalingssystem. lovovertrædelser effektivt. Delte berører uautoriserede adgang såsom blotte bare den og til Den fælles aktion undgår bevidst at anvende nøje definerede kodifikationer i henhold til den eksisterende strafferet, da de ikke overalt omfatter de samme elementer. Det, der i stedet er taget udgangspunkt i, er en beskrivelse af de forskellige former for adfærd, som bør betragtes som kriminelle handlinger i hele EU, på en måde, som ikke begrænser den fælles aktions anvendelse på særlige former for betalingsinstrumenter bortset fra kontanter. Med henblik herpå blev listen i artikel 2 udarbejdet på grundlag af det direkte mål, som forfølges af lovovertræderen. Der tages udgangspunkt i, hvilket umiddelbart mål den, der begår svig, har: om angrebet er rettet mod betalingsinstrumentet eller mod fremstillingen af betalingsinstrumenter, eller om det er rettet mod en eller flere betalingstransaktioner, eller mod selve systemet til bestilling, opkrævning, behandling, clearing og afregning af betalingstransaktionerne. Derfor blev formen fælles aktion foretrukket: den angiver det tilsigtede mål, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme midlerne for gennemførelsen. Den foreslåede fælles aktion er naturligvis blevet udarbejdet på grundlag af Maastricht-traktaten. Den vil skulle tilpasses den ny lovgivningsramme og vil blive en rammeafgørelse, når Amsterdam traktaten træder i kraft''. Under den nuværende traktat er artikel 3, stk. 6 og 7. og artikel 6, som vedrører retligt samarbejde, ikke formelt omfattet af Kommissionens initiativ. De forelægges af Kommissionen til drøftelse med det formål at færdiggøre teksten. Endelig skal forslaget ses på baggrund af andre instrumenter, der allerede er vedtaget, eller som stadig er under behandling, såsom den fælles aktion, der gør det ulovligt at deltage i en kriminel organisation10, den fælles aktion om oprettelse af del europæiske retlige netværk" og udkastet til konvention om gensidig retshjælp12. Dette betyder navnlig, at artikel 35 i den konsoliderede udgave af traktaten om Den Europæiske Union finder anvendelse, som foreskriver, at Domstolen har kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af rammeafgørelser, på grundlag af erklæringer fremsat af medlemsstaterne. Den indeholder også mulighed for at indgive indlæg eller andre skriftlige udtalelser til Domstolen og giver Domstolen kompetence til at prøve lovligheden af rammeafgørelser og at afgøre tvister mellem medlemsstaterne vedrorende fortolkningen af rammeafgørelser, hvis sådanne tvister ikke kan bilægges af Rådet inden seks måneder efter, at et medlem af Rådet har forelagt det sagen. Udkast til fælles aktion vedtaget af Rådet på grundlag af artikel K. 3 i Traktaten om Den europæiske Union om at gore del stralbart at deltage i en kriminel organisation i Den Europæiske Unions medlemsstater (ikke offentliggjort). forslag til en tælles aktion om oprettelse af et europæisk retligt netværk (ikke offentliggjort). Udkast medlemsstater (ikke offentliggjort). i straffesager mellem Den Europæiske Unions til konvention om gensidig retshjælp Yderligere foranstaltninger Endvidere er der anført en række foranstaltninger i bilag 2. Alle berørte parter opfordres til at drøfte disse foranstaltninger med henblik på at tage de skridt, der er nødvendige, for at de kan gennemføres effektivt. For klart at kunne vurdere, hvilke yderligere foranstaltninger der bør træffes på dette område, herunder også lovgivningsforanstaltninger, har Kommissionen endvidere til hensigt at anspore til en vidtgående debat med alle berørte parter og opfordre dem til at reagere på de spørgsmål, der er rejst i denne meddelelse. Bemærkninger til disse foranstaltninger kan indgives (skriftligt) inden den 31. december 1998. 12 Bilag 1 FÆLLES AKTION OM BEKÆMPELSE AF SVIG OG FORFALSKNING I FORBINDELSE MED ANDRE BETALINGSMIDLER END KONTANTER 13 Bemærkninger til artiklerne BEGRUNDELSE Artikel I Artikel 1 indeholder definitioner af de begreber, der anvendes i den fælles aktion. Disse definitioner berører ikke mere specifikke definitioner i medlemsstaterne. Stk. 1 og 2 indeholder definitioner, der er centrale for den fælles aktion. Stk. 1 (bortset fra kontanter)", dvs. alle betalingsinstrumenter 1. definerer "betalingsinstrument bortset fra sedler og mønter. 2. Stk. 2 definerer "betalingstransaktion" som enhver transaktion til opnåelse af penge eller værdi, foretagelse eller modtagelse afbetalinger for varer, tjenesteydelser eller enhver anden ting af værdi og/eller afgivelse af en ordre, der indebærer overførsel af midler, ved hjælp af et betalingsinstrument. Definitionerne omfatter software og er forbundet med artikel 2, litra k), som anfører 3. forbudte aktiviteter i forbindelse med apparatur til fremstilling af udstyr. Definitionen af "juridisk person" er taget fra den anden protokol til konventionen 4. om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser13. 5. "hvidvaskning a/penge" er defineret som i Rådets direktiv 91/308/EØF af 10. juni 1991 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge. "egne Udtrykket i overensstemmelse med 6. medlemsstaternes erklæringer europæiske udleveringskonvention af 13. december 1957. Udleveringskonventionen finder i henhold til denne fælles aktion anvendelse på grove tilfælde, som anført i artikel 3, stk. 3, litra a). skal til artikel 6, fortolkes stk. 1, statsborgere" litra b, i den Artikel 2 Artikel 2 beskriver de former for adfærd, som ifølge den fælles aktion bør gøres strafbare i alle medlemsstater, såfremt det endnu ikke er tilfældet, og underkastes bestemmelserne i artikel 3,4, 5 og 6. De former for adfærd, der er anført i artikel 2, omfatter ikke simple overtrædelser af kontraktforpligtelser. a) svarer typisk til tyveri af checks eller kort b) omfatter f. eks. fremstilling af fuldstændig falske kort samt efterligning af eksisterende kort m7T C 2 2l af 19. 7. 1997, s. I I. 14 c) svarer til salg, videregivelse osv. af betalingsinstrumenter, falske eller forfalskede, samt af ægte instrumenter, men uden tilladelse fra den lovlige indehavers side d) omfatter den forsætlige besiddelse af et betalingsinstrument, der falder ind under a) eller b) e) tager sigte på den faktiske brug af et betalingsinstrument, der falder ind under a) eller b) t) vedrører den situation, hvor en handlende eller en tjenesteyder forsætligt accepterer en betaling, som er foretaget under de under e) beskrevne omstændigheder g) vedrører tilfælde, hvor f. eks. ægte kortidentifikationsdata anvendes uden tilladelse fra den lovlige indehaver til foretagelse af en betaling pr. telefon h) omfatter det tilfælde, hvor der anvendes fuldstændig falske data til det samme formål; det skal ikke forstås som et forbud mod pseudonymer som identifikation af den lovlige indehaver i) j) f. eks. vedrører i databehandlingssystcmet, forsætligt ændres med henblik på at lede ordren ind på en anden konto end den lovlige modtager af ordren situation, hvor de oplysninger, der rundsendes den omhandler det tilfælde, hvor identifikationsdata videregives til en person, som ikke har ret til at få disse oplysninger og ville eller kunne anvende dem til at opnå en værdimæssig eller økonomisk fordel k) vedrører midlerne til forberedelse eller videreførelse af en af de former for kriminel adfærd, der er beskrevet ovenfor 1) omfatter f. eks. besiddelse af specielt designede hologrammer eller papir til trykning af checks m) udvider strafbarhed til at omfatte enhver, som støtter eller tilskynder til nogen af de former for adfærd, der er beskrevet ovenfor, eller som forsætligt drager fordel deraf. Artikel 3 1. I henhold til denne artikel skal medlemsstaterne revidere deres nuværende lovgivning og praksis for at sikre, at de foranstaltninger, der er fastsat i stk. 1-7, gennemføres. Ifølge stk. 1 skal de former for adfærd, der er anført i artikel 2, klassificeres som 2. kriminelle handlinger. 3. I henhold til stk. 2 kan juridiske personer kendes ansvarlige for de lovovertrædelser, der er omhandlet i stk. 1 og 5, og som, for at skaffe dem vinding, er begået af en person, der handler enten individuelt eller som medlem af et organ under den juridiske person i overensstemmelse med bestemmelserne i den nationale lovgivning. Teksten er udformet på grundlag af artikel 3 i den anden protokol til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, men den er blevet ændret, således at der ikke er krav om, at den person, der begår lovovertrædelsen, skal have en ledende stilling i organisationen og omfatter tilsyn eller utilstrækkelig kontrol. følge af utilstrækkeligt ikke ansvar som is 4. Stk. 3 forpligter medlemsstaterne til at sørge for en passende forfølgning af lovovertrædelser. For så vidt angår fysiske personer, er bestemmelserne udformet på grundlag af bestemmelser i konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, protokollen hertil samt konventionen om bekæmpelse af bestikkelse, som involverer tjenestemænd ved De Europæiske Fællesskaber eller i Den Europæiske Unions medlemsstater. Sanktionerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning14. Medlemsstaterne har, når de skal efterkomme denne bestemmelse, en vis skønsmargen med hensyn til at bestemme arten af de sanktioner, som idømmes, saml hvor strenge de skal være. Disse behøver ikke altid at indebære frihedsstraf. Som et supplement eller et alternativ til fængsling, kan der idømmes bødestraf. Ifølge artiklen skal medlemsstaterne dog i de groveste tilfælde sørge for, at der idømmes frihedsstraf, som kan medføre udlevering. Medlemsstaterne skal selv beslutte, hvilke kriterier der bestemmer en lovovertrædelses grovhed på baggrund af deres respektive retstraditioner. For så vidt angår juridiske personer, findes begrebet strafferetligt ansvar for juridiske personer ikke i nogle retssystemer. Dette forhold erkendes i artikel 4 i den anden protokol til konventionen om beskyttelse af De Europæiske fællesskabers finansielle interesser, og denne bestemmelse er udformet på grundlag af denne artikel 4, men sanktioner, som er mere passende involverer EU-ljeneslemænd og nationale tjenestemænd, er ikke medtaget i denne teksl. Kravel er, at der iværksættes sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, og der skal mindst være tale om bødestraf eller administrativt idømte bøder. lovovertrædelser, som for 5. Da alle medlemsstater endnu ikke har ratificeret Europarådets konvention om hvidvaskning, efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbare forhold fra 1990, skal medlemsstaterne ifølge stk. 4 træffe de nødvendige foranstaltninger for at muliggøre beslaglæggelse og konfiskation eller berøvelse af redskaber, der er anvendt til at begå de i stk. 1 omhandlede lovovertrædelser og hvidvaskning af penge, samt af udbyttet herfra eller af andre formuegoder af en tilsvarende værdi. Redskaber, udbytte eller andre formuegoder, som beslaglægges eller konfiskeres, skal behandles efter den nationale lovgivning. Bestemmelserne om hvidvaskning af penge i den europæiske konvention fra 1990 6. anvendes til at fastsætte lovovertrædelser i overensstemmelse med erklæringer afgivet al parterne til den pågældende konvention. EF-direktivet er på nuværende tidspunkt begrænset til udbytte, som hidrører fra lovovertrædelser i forbindelse med narkotikahandel, selv om direktivet i fremtiden kan blive omfattet til al gælde for alle former for grov kriminalitet. Stk. 5 fastslår, at hvidvaskning af penge i tilknytning til det økonomiske udbytte af de i denne fælles aktion omhandlede lovovertrædelser er en kriminel handling. Hvidvaskning al penge defineres i artikel 1 i overensstemmelse med Rådets direktiv 91/308/EØF af 10. juni 1991. 7. Da svig i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter er et internationalt fænomen, er det med henblik på en effektiv bekæmpelse nødvendigt, at reglerne vedrørende Formuleringen er taget fra en dom afsagt af De Europæiske Fællesskabers Domstol (sag 68/88, dom af 21. 9. 1989, Sml. s. 2965), hvori det hedder: (medlemsstaterne) "skal drage omsorg for, at overtrædelser af fællesskabsretten sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gælder for overtrædelser af samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstændigheder være effektiv, sta i forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning. " 16 straffemyndighed og udlevering er klare og så vidtgående, som de nationale retssystemer tillader, som værn mod, at personer unddrager sig retsforfølgning. Bestemmelserne i dette stk. er derfor udformet på grundlag af bestemmelser, der anvendes til former for kriminalitet med særlige internationale dimensioner. De tekster, der er taget udgangspunkt i, er kompetencebestemmelserne i konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, protokollen til denne konvention og konventionen om bekæmpelse af bestikkelse, som involverer tjenestemænd ved De Europæiske Fællesskaber eller i Den Europæiske Unions medlemsstater. I stk. 6 opstilles en 8-. tillægges nationale retshåndhævende og retlige myndigheder kompetence til at forfølge sager vedrørende lovovertrædelser, der er omfattet af den fælles aktion. række kriterier, hvorefter der En medlemsstat skal fastlægge sin straffemyndighed i to situationer: - - i de tilfælde, hvor lovovertrædelsen helt eller delvis er begået på dens område, uanset den pågældende persons status eller nationalitet (territorialitetsprincippet) lovovertræderen er statsborger i de tilfælde, hvor i medlemsstaten (det aktive personprincip). Kriterierne for lovovertræderens status betyder, at straffemyndigheden kan fastlægges uanset lex locus delicti. Det er op til medlemsstaterne at forfølge lovovertrædelser, der er begået i udlandet. Dette er særlig vigtigt for medlemsstater, der ikke udleverer deres egne statsborgere. Men da alle medlemsstaters retspraksis ikke anerkender eksterritorial kompetence, kan medlemsstaterne i henhold til forpligtelsen i stk. 7 begrænse deres straffemyndighed til den første af disse to situationer. Hvis de ikke gør dette, kan de endvidere stadig gøre i den anden situation betinget af særlige situationer eller kompetencebestemmelsen betingelser. Stk. 7 tager højde for, at nogle medlemsstater 9. ikke udleverer deres egne statsborgere, og søger at sikre, at personer, der er sigtet for at have begået svig i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter, ikke unddrager sig retsforfølgning, fordi udlevering i princippet nægtes under henvisning til nationalitet. En medlemsstat, som ikke udleverer sine egne statsborgere, skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at fastlægge sin straffemyndighed med hensyn til de pågældende lovovertrædelser, når de begås af medlemsstatens egne statsborgere uden for dens område. Lovovertrædelserne kan være begået i en anden medlemsstat eller i et tredjeland. Under sådanne omstændigheder skal den anmodede medlemsstat forelægge sagen for sine retsmyndigheder med henblik på retsforfølgning. Bestemmelsen berører ikke de nationale regler for retsforfølgning. Den begærende medlemsstat skal oversende akter, oplysninger og bevismidler vedrørende den strafbare adfærd til den medlemsstat, der skal forfølge lovovertrædelsen. Den begærende medlemsstat underrettes om retsforfølgningen og resultaterne heraf. Artikel 4 Formålet med artikel 4 er at etablere et samarbejde mellem offentlige og private myndigheder og organer, som står for kontrollen med betalingssystemer, og de myndigheder, der er ansvarlige for efterforskning og forfølgning af de i den fælles akt omhandlede lovovertrædelser. Hver medlemsstat skal inden for rammerne af sin nationale lovgivning træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de pågældende organer underretter de relevante myndigheder, når der er rimelig grund til at antage, at der er begået en lovovertrædelse, samt give de pågældende myndigheder alle relevante oplysninger og 17 eventuelt deltage som eksperter i retssager. Denne artikel er udformet på grundlag af i den fælles aktion om bekæmpelse af menneskehandel og seksuel bestemmelserne udnyttelse af børn1 \ Artikel 5 Formålet med denne bestemmelse er at præcisere, at hver medlemsstat skal sikre, at forpligtelserne på grundlag af direktiv 95/46/EF om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger også opfyldes med hensyn til behandlingen af de personoplysninger, der er omhandlet i denne fælles aktion. Muligheden for udveksling af personoplysninger opstår navnlig i artikel 4. Den foreslåede ordlyd er under forbehold af den kommende generelle drøftelse af spørgsmålet om databeskyttelse i forbindelse med spørgsmål inden for afsnit VI. Artikel 6 Formålet med denne artikel er at styrke de internationale samarbejdsinstrumenter, 1. som medlemsstaterne deltager i, og som vil gælde for denne fælles aktion. Internationalt samarbejde mellem retsmyndigheder i straffesager sker hovedsagelig på grundlag af gensidig retshjælp og gennem arrangementer om udlevering. Der er indeholdt arrangementer om gensidig retshjælp i en række bilaterale og multilaterale aftaler, navnlig den europæiske konvention om gensidig retshjælp fra 1959 og protokollen dertil fra 1978, konventionen om Schengen-aftalen fra 1990 og Benclux-traktaten. EU- medlemsstaterne. arbejder på nuværende tidspunkt på et udkast til en europæisk konvention og en protokol til supplering af bestemmelserne i i\cn europæiske konvention om gensidig retshjælp fra 1959 og protokollen dertil. Arrangementer om udlevering er omfattet af den europæiske udleveringskonvention fra 1957 og protokollerne dertil samt Schengen-konventionen og Benelux-traktaten. Medlemsstaterne vedtog i 1995 en EU-konvention om forenklet udleveringsprocedure, som indeholder en forenklet procedure for personer, der giver deres samtykke til udlevering. En konvention om udlevering, der blev undertegnet i 1996, forbedrer de betingelser, der gælder for udlevering mellem medlemsstaterne. Begge disse instrumenter vil træde i kraft efter afslutningen af de nationale ratifikationsprocedurer. Andre aftalte eller planlagte EU-instrumenter i forbindelse med organiseret kriminalitet vil indvirke på bekæmpelsen af svig i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter. Eksempler herpå er den fælles aktion om oprettelse af et retligt netværk til fremme af det retslige samarbejde mellem medlemsstaterne samt den. fælles aktion, der gør det ulovligt at deltage i en kriminel organisation. Ifølge stk. I skal medlemsstaterne i videst muligt omfang yde hinanden gensidig 2. retshjælp med hensyn til efterforskning, retsforfølgning og fuldbyrdelse af den idømte strål i forbindelse med de lovovertrædelser, der er omhandlet i denne fælles aktion. Hvis der opstår en reel konflikt om stedlig kompetence, skal medlemsstaterne i 3. henhold til stk. 2 aftale indbyrdes, hvorledes deres indsats kan samordnes med henblik på en effektiv retsforfølgning. EFT 63. 4. 3. 97, s. 2. 18 til at sørge Stk. 3 forpligter medlemsstaterne 4. for, at oplysninger om de lovovertrædelser, der er omhandlet i den fælles aktion, og oplysninger om personer, der er dømt for sådanne lovovertrædelser, samt oplysninger, der er nyttige for efterforskningen og retsforfølgningen, behandles således, at de er tilgængelige og kan udnyttes effektivt og udveksles med andre medlemstater. Denne bestemmelse er udformet på grundlag af en lignende bestemmelse i den fælles aktion om bekæmpelse af menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn16. Artikel 7 Dette er en slandardartikel, som henviser til opfølgningen og forpligtelserne i forbindelse med iværksættelsen af denne fælles aktion. Det fastsættes, at Kadet på grundlag af en rapport fra Kommissionen vil vurdere, om medlemsstaterne har opfyldt deres forpligtelser, inden udgangen af år 2000. EFT 63, 4. 3. 97, s. 2. 19 F/KLLKS AKTION vedtaget af Rådet på grundlag af artikel K. 3 i traktaten om Den Europæiske Union om svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR - under henvisning til traktaten om Den Europæiske Union, særlig artikel K. 3, stk. 2, litra b), under henvisning til rapporten fra Gruppen på Højt Flan vedrørende Organiseret Kriminalitet, der godkendtes af Det Europæiske Rik\ i Amsterdam den 16. og 17. juni 1997, særlig henstilling nr. IX i handlingsplanen, og ud fra følgende betragtninger: svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter foregår ofte på internationalt plan, andre instrumenter, der er vedtaget af Rådet, såsom den fælles aktion om oprettelse af det europæiske retlige netværk og den fælles aktion, der gør det ulovligt at deltage i en kriminel organisation i EU-medlemsstaterne, bidrager også til at bekæmpe svig i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter, Rådet erkender betydningen af det arbejde, der er udviklet af forskellige internationale organisationer (f. eks. Europarådet, (î8, OECD, Interpol og FN), Rådet finder, at visse former for svig i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter er blevet så alvorlige og har udviklet sig på en sådan måde, at det er nødvendigt at finde overordnede løsninger, herunder både repressive og forebyggende strategier, der er baseret på ansvarsdeling mellem udbyderne af betalingssystemer, de enkelte brugere og myndighederne. Kommissionen har forelagt en meddelelse med titlen "Rammer for en aktion vedrørende bekæmpelse af svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter", som slår til lyd for en EU-polilik, som omfatter både forebyggende og repressive aspekter af problemet, denne fælles aktion er ét element i en sådan overordnet strategi, der er behov for et klart retligt instrument for at opnå en tilnærmelse af lovgivningen, der gør svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter strafbar, VEDTAGET FØLGENDE FÆLLES AKTION: 20 Artikel 1 - Definitioner I denne fælles aktion, og med forbehold af mere specifikke definitioner i medlemsstaternes lovgivning, forstås ved: /. 2. 3. 4. 5. 6. "betalingsinstrument (bortset fra kontanter)": el instrument, bortset fra lovlige betalingsmidler (dvs. sedler og mønter), som alene eller sammen med et andet (betalings)instrument gør det muligt for den lovlige indehaver/betaler, med henblik på at opnå penge eller værdi, at foretage eller modtage betalinger for varer, tjenesteydelser eller enhver anden ting af værdi, at afgive en ordre eller besked, hvori der anmodes om eller på anden måde tillades overførsel af midler (i form af et pengekrav på en part) til en betalingsmodtagers ordre "betalingstransaktion": opnåelse af penge eller værdi, foretagelse eller modtagelse af betalinger for varer, tjenesteydelser eller enhver anden ting af værdi, og/eller afgivelse af en ordre eller besked, hvori der anmodes om eller på anden måde tillades overførsel af midler (i form af et pengekrav på en part) til en betalingsmodtagers ordre, ved hjælp af et betalingsinstrument "apparatur til fremstilling af udstyr": enhver form for apparatur (herunder software), der er konstrueret eller bearbejdet med henblik på adgang til, fremstilling eller ændring af et eller en del af et betalingsinstrument eller en betalingstransaktion og omfatter apparatur, der er konstrueret eller bearbejdet til at forandre eller ændre oplysninger eller data, som fremføres på eller i et betalingsinstrument eller en betalingstransaktion "juridisk person": enhver enhed, der har denne status i henhold til den nationale lovgivning, der finder anvendelse, dog ikke stater og andre offentlige organer under udøvelsen internationale organisationer samt offentligretlige af offentligretlige beføjelser "hvidvaskning af penge ": de handlinger, der er defineret i tredje led i artikel 1 i Rådets direktiv 91/308/EØF af 10. juni 1991 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge en medlemsstats i overensstemmelse med medlemsstatens eventuelle erklæring i henhold til artikel 6, stk. 1, litra b), i den europæiske udleveringskonvention af 13. december 1957. "egne statsborgere" fortolkes 21 Artikel 2 - Beskrivelse af adfærd Med henblik på at bekæmpe svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter og betalingstransaktioner forpligter medlemsstaterne sig til al revidere deres relevante lovgivninger vedrørende de foranstaltninger, der er fastsal i artikel 3, 4, 5 og 6, for så vidt angår følgende former for adfærd: a) uretmæssig tilegnelse af et betalingsinstrument b) forfalskning eller efterligning af et betalingsinstrument c) forsætlig omgang med et betalingsinstrument uden indehaverens tilladelse d) forsætlig besiddelse af et uretmæssigt tilegnet, forfalsket eller efterlignet betalingsinstrument e) forsætlig brug af et uretmæssigt tilegnet, forfalsket eller efterlignet betalingsinstrument 0 forsætlig accept af en betaling, der foretages under de omstændigheder, der er omfattet af det foregående led g) forsætlig uautoriseret brug af identifikationsdata til initiering eller gennemførelse af en betalingstransaktion h) forsætlig brug af fiktive identifikationsdata til initiering eller gennemførelse af en betalingstransaktion i) manipulation af relevante data, herunder kontooplysninger eller andre identifikationsdata, til initiering eller gennemførelse af en betalingstransaktion j) uautoriseret videregivelse af identifikationsdata til initiering eller gennemførelse af en betalingstransaktion k) uautoriseret fremstilling af, omgang med, besiddelse eller brug af apparatur til fremstilling af udstyr med henblik på: • • • fremstilling eller ændring af et betalingsinstrument eller en del deraf initiering eller gennemførelse af en betalingstransaktion eller forandring eller ændring af oplysninger eller data, som fremføres på eller i et betalingsinstrument eller en betalingstransaktion I) forsætlig uautoriseret besiddelse af et element eller en del af et betalingsinstrument m)mcddclagtig i eller ophavsmand i opnåelse al en værdimæssig eller pekuniær fordel ved en af de ovennævnte former for adfærd, som indebærer et strafbart forsæt. forsætlig deltagelse til eller 22 Artikel 3 - Foranstaltninger, der skal træffes på nationalt plan Medlemsstaterne reviderer den eksisterende lovgivning og praksis med henblik på at sørge for følgende: 1. De former for adfærd, der er omhandlet i artikel 2, gøres strafbare. 2. Juridiske personer kan kendes ansvarlige for de i stk. 1 og 5 omhandlede lovovertrædelser, der, for at skaffe dem vinding, er begået af en person, der handler individuelt eller som medlem af et organ under den juridiske person i enten overensstemmelse med betingelser, der skal fastsættes i medlemsstatens nationale lovgivning. 3. Sanktionerne for disse lovovertrædelser og for forsætlig deltagelse i eller forsøg på al begå sådanne handlinger bør være: a) for så vidt angår fysiske personer, strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i el rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, herunder, i det mindste i grove tilfælde, forvaringsstraf i form af frihedsberøvelse, som kan medføre udlevering b) for så vidt angår juridiske personer, sanktioner, som er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, og som omfatter bødestraf eller administrativt idømte bøder. 4. Der træffes de nødvendige foranstaltninger for at muliggøre beslaglæggelse og, med forbehold af de rettigheder, der tilkommer tredjemand i god tro, konfiskation eller berøvelse af redskaber, der er anvendt til at begå de i stk. 1 og 5 omhandlede lovovertrædelser, saml af udbyttet herfra eller af formuegoder af en tilsvarende værdi. Redskaber, udbylte eller andre formuegoder, som beslaglægges eller konfiskeres, behandles efter medlemsstaternes nationale lovgivning. 5. Hvidvaskning af penge i tilknytning til udbyttet af den i stk. 1 omhandlede adfærd gøres strafbar. 6. Medlemsstaten fastlægger sin straffemyndighed med hensyn til, de lovovertrædelser, der er omhandlet i stk. 1 og 5, i de tilfælde, hvor: a) lovovertrædelsen helt eller delvis er begået på dens område b) gerningsmanden er statsborger i denne medlemsstat. i stk. 7 kan enhver medlemsstat begrænse Med forbehold af bestemmelserne anvendelsen af sin straffemyndighed til de i stk. 6, litra a), fastsatte bestemmelser. En medlemsstat, som ikke anvender en sådan begrænsning, kan dog kun anvende sin straffemyndighed på de i stk. 6, litra b), fastsatte bestemmelser i særlige tilfælde eller på særlige betingelser. 7. Hvis en medlemsstat ikke udleverer sine egne statsborgere, fastlægger den sin straffemyndighed med hensyn til de lovovertrædelser, der er omhandlet i stk. 1 og 5, når de begås af medlemsstatens egne statsborgere uden for dens område. 23 En medlemsstat skal, når en af dens statsborgere er sigtet for i en anden medlemsstat at have udvist en strafbar adfærd som fastlagt i medfør af forpligtelserne i stk. 1 og 5, og den ikke udleverer den pågældende til den anden medlemsstat udelukkende under henvisning til vedkommendes nationalitet, forelægge sagen for sine kompetente myndigheder med henblik på retsforfølgning, hvis der er anledning dertil. For at muliggøre retsforfølgning skal akter, oplysninger og bevismidler vedrørende den strafbare adfærd oversendes i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 6 i den europæiske udleveringskonvention af 1957. Den begærende medlemsstat underrettes om retsforfølgningen og resultaterne heraf. 13. december Artikel 4 - Samarbejde fra offentlige og private myndigheder og organer Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de offentlige og private myndigheder og organer, der står for forvaltning, overvågning og tilsyn med betalingssystemerne, inden for den nationale lovgivnings rammer samarbejder med de myndigheder, der har faet overdraget efterforskningen og forfølgningen af de i denne fælles aktion fastsatte lovovertrædelser. De skal bl. a. : - på eget initiativ underrette vedkommende myndigheder, når der er rimelig grund til at antage, at der er begået en af disse lovovertrædelser efter anmodning eller på eget initiativ give de pågældende myndigheder alle relevante oplysninger eventuelt deltage i retssager som eksperter. Artikel 5 - Databeskyttelse Med hensyn til behandling af personoplysninger skal der i forbindelse med iværksættelsen af denne fælles aktion sikres et beskyttelsesniveau, som svarer til den beskyttelse, der er fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger. Data bør kun anvendes til de formål, de er blevet videregivet til. 24 Artikel 6 - Samarbejde mellem medlemsstaterne 1. I overensstemmelse med gældende konventioner, multilaterale eller bilaterale aftaler eller arrangementer yder medlemsstaterne i videst muligt omfang hinanden gensidig retshjælp i forbindelse med de af denne fælles aktion omfattede lovovertrædelser. 2. Når flere medlemsstater har straffemyndighed med hensyn til de i denne fælles aktion omhandlede lovovertrædelser, aftaler disse stater indbyrdes, hvorledes deres indsats kan samordnes, så der foretages en effektiv retsforfølgning. 3. Hver medlemsstat sørger for, at oplysninger om lovovertrædelser, der er omhandlet i denne fælles aktion, og om personer, der er dømt for sådanne lovovertrædelser, samt oplysninger, der i givet fald kan være nyttige for efterforskningen og forfølgningen af sådanne lovovertrædelser, behandles således, at de er umiddelbart tilgængelige og kan udnyttes effektivt og udveksles med andre medlemsstater, med forbehold af den nationale lovgivning vedrørende tavshedspligt i forbindelse med retsforhandlinger. Artikel 7 - Forpligtelser og opfølgning 1. Hver medlemsstat forelægger passende forslag om iværksættelse af denne fælles aktion, som de kompetente myndigheder drøfter med henblik på vedtagelse. 2. Rådet vurderer på grundlag af en rapport fra Kommissionen, om medlemsstaterne har opfyldt deres forpligtelser ifølge denne fælles aktion, inden udgangen af år 2000. 3. Denne fælles aktion offentliggøres i Tidende. 4. Den træder i kraft på dagen for offentliggørelsen. ?s Foranstaltninger tilforhindring af, at svig opstår a) Hele sektoren for betalingssystemer, herunder netoperatører, opfordres til at Bilag 2 I ) styrke sikkerheden i forbindelse med det udbudte betalingsprodukt, systemerne til behandling af transaktioner, der stammer derfra, herunder netsystemer til fremføring 2) forbedre sikkerheden i forbindelse med værktøjer, der giver mulighed for adgangsstyring og diskriminerende adgang til brugen af betalingsproduklerne 3) oprette strukturer til udveksling af oplysninger og erfaringer samtidig med, at der også sikres et højt fortrolighedsnivcau, og fysiske personers grundlæggende frihedsrettigheder beskyttes, samt navnlig beskyttelsen af rettigheder og privatlivets fred. Endvidere opfordres sektoren for betalingssystemer til at 4) iværksætte uddannelsesprogrammer, som primært er bestemt til de finansielle institutioners eget personale, samt udvikle de nødvendige muligheder for til de håndhævende systematisk myndigheder indberetning af kriminelle aktiviteter 5) udarbejde informationsmateriale til brugerne af betalingsprodukter (hovedsagelig detailhandlere og indehavere). Kommissionen mener, at sektoren navnlig bør tage højde for behovet for en tidlig påvisning af kriminelle handlinger, når betalingsinstrumentet og de underliggende systemer (jf. 1 og 2) udvikles og i forbindelse med indberetning af (potentiel) svig til de strukturer, der er udviklet til dette formål (jf. 3). Til sikring af, at markedet for betalingstjenester udvikler sig harmonisk og i et konkurrencepræget miljø, er Kommissionen endvidere af den opfattelse, at man bør sørge for, at foranstaltningerne under 1 ) og 2) ikke fører til en uberettiget hindring af konkurrencen og af hele informationssamfundets udvikling, navnlig gennem metoder, der er ensbetydende med begrænsninger for adgangen til et system eller for den frie udveksling af tjenesteydelser på tværs af grænserne samt i form af eksklusivitetsaftaler. b) Individuelle udstedere og individuelle brugere (detailhandlere og indehavere) opfordres til at fremme en rimelig og retfærdig fordeling al ansvar og forpligtelser mellem de forskellige parter i el betalingssystem (dvs. mellem udsteder/indehaver; mellem erhverver/detailhandler), som virker til fremme for: 26 overholdelse af vilkår og betingelser for udstedelse, brug og accept af et betalingsinstrument den tidligst mulige anmeldelsesprocedure. Kommissionen mener, at det som et generelt politisk mål skal prioriteres at sikre, at de enkelte brugere ikke lider skade som følge af kriminalitet, der begås i forbindelse med brugen af et betalingsinstrument og betalingssystemer, medmindre det kan bevises, at de har deltaget i den kriminelle handling. I betragtning af de teknologiske aspekter, som kontrolleres af de deltagende institutioner, bør bevisbyrden desuden ikke påhvile indehaveren. (finansielle) informeres om de sikkerhedsforanstaltninger, de skal Alligevel bør brugerne overholde, og de bør som borgere have borgerpligt til al deltage aktivt i bekæmpelsen af svig, især ved tidligst muligt at anmelde uregelmæssigheder, som de måtte bemærke, navnlig i forbindelse med de oplysninger, de modtager efter en transaktion. c) Myndighederne opfordres til at koordinere omfatte udbyderne17 informationsindsamling og bevidstgørelsesinitiativer, som kan støtte udbydere, individuelle udstedere og brugere i deres indsats for at opnå et sikkert miljø. På unionsplan vil dette involvere et arbejde for, at der i hele EU etableres understøttende lovgivnings- og ikke-lovgivningsmæssige rammer. Kommissionen har allerede taget en række initiativer med denne hensigt. På unionsplan understreger Kommissionen, at de gældende EF-lovgivningsrammer i det væsentlige tager sigte på oprettelsen af et fælles marked, hvor der er fri bevægelighed for finansielle tjenesteydelser, og navnlig for betalingstjenester. Endvidere er EF-lovgivningen på dette område hovedsagelig koncentreret om at gennemføre traktatbestemmelserne i praksis. Dette er opnået ved at koordinere til at optage og udøve virksomhed som bestemmelserne vedrørende adgang finansielle institutioner. Disse bestemmelser er blevet støttet af en række specifikke bestemmelser, der harmoniserer de grundlæggende tilsynsregier. Det Forenede Kongerige stillede for nylig forslag om en fælles aktion med henblik på oprettelse af et net af kontaktpunkter i medlemsstaterne for at forbedre udvekslingen af information om svig i forbindelse med kreditkort. Interpols generalforsamling vedtog i oktober 1997 et forslag om oprettelse af et universelt klassifikationssystem for "dårlige" kreditkort, hvorved Interpols sekretariat i realiteten vil fa en clearing house-funktion og med hjælp fra sektoren for kreditkort indsamler oplysninger og udbreder lindes hos Interpol dem gennem de koutuktlinjer Ivuioparådets l»('-C'Y har modtaget et forslag Ira en belgisk ekspert om oprettelse al konlaklpunkter i forbindelse med cyber-kriminalitet generelt. til nationale politimyndigheder, det allerede 27 En række af Kommissionens specifikke initiativer er rettet mod en passende retlig ramme for det område, som denne meddelelse dækker. I denne henseende arbejder Kommissionen for øjeblikket på et udkast til et forslag, som har til formål at sikre den finansielle integritet for udstedere af elektroniske penge og derved fremme forbrugernes tillid til dette nye betalingsmiddel. i forbindelse med informationssamfundet og Endvidere har Kommissionen elektronisk handel allerede for nylig vedtaget en række foranstaltninger, bl. a. forslaget til direktiv om retlig beskyttelse af adgangsstyrede eller adgangsstyrende tjenester og forslaget til direktiv om elektroniske signaturer. For så vidt angår sikre betalingssystemer til elektronisk handel, har Kommissionen desuden medfinansieret adskillige branchedækkende F&U-initiativer som led i forskellige informations- og telekommunikationsteknologiprogrammer18. Kommissionen har allerede for nylig offentliggjort en henstilling19 om transaktioner med elektroniske betalingsmidler, især forholdet mellem udsteder og indehaver, og fastsatte derved minimumskravene med hensyn til gennemsigtighed, ansvar, tilsyn med forpligtelser gennemførelsen af henstillingen indtil udgangen af 1998. Hvis gennemførelsen ikke findes tilfredsstillende, vil Kommissionen foreslå et direktiv på dette område. og klagemuligheder. Kommissionen skal føre Desuden har Kommissionen bebudet, at den også agter at modernisere og ajourføre en tidligere henstilling20 fra 1987 med henblik på at fastlægge klare regler for forholdet mellem indehavere af elektroniske betalingsmidler og betalingsmodtagere. I denne forbindelse kan Kommissionen overveje muligheden af at anvende særlige betingelser for opkrævningen i forbindelse med betalingskort for at tage højde for, om der foreligger svig eller ej. Dette vil bidrage til al reducere risikofaktoren i forbindelse med betalingsinstrumentet og det underliggende system. I. eks. projekt AC026 SI MIMIK - Secure Hlcilronic Marketplace for l-urope. Meddelelse Ira Kommissionen til Furopa-I'arlamenlel, Kadet, Del europæiske Monelære Institut og Del Økonomiske og Sociale Udvalg: Tremme af forbrugernes tillid til elektroniske betalingsmidler inden for det indre marked"; KOM(97) 353 endelig udg. af 09. 07. 1997; FIT I. 208 af 02. 08. 1997, s. 52. Kommissionens henstilling 87/598/RØF af 8. december 1987 om en europæisk adfærdskodeks for elektronisk og (forbindelserne mellem handlende/tjenesteydere samt forbrugere), KIT L 365 af 24. december 1987, s. 72. finansieringsinstitutter betaling penge- og 2 o Gældende EF-lovgivningsrammer Bilag 3 I dette bilag opsummeres kort de centrale elementer i fællesskabsretten, som udgør de lovgivningsrammer, specielt inden betalingstjenester, tilbydes, formidles og anvendes. tjenesteydelser, finansielle hvilke for og Den primære lovkilde er EF-traktaten. Som en absolut betingelse for at integrere de nationale finansmarkeder og derved for et indre marked for finansielle tjenesteydelser fastsætter EF-traklatcns artikel 73 B-73 C» for det første ordningen med fri bevægelighed for kapital og betalinger i Fællesskabet og i relation til tredjelande. For det andet udgør tjenesteydelser) traktatens artikel 52 (etableringsfrihed) og 59 (fri udveksling af grundstenene i opbygningen af det indre marked for finansielle tjenesteydelser, idet de gør det muligt for virksomheder at etablere sig (og få meddelt tilladelse) i én medlemsstat, idet de er underlagt tilsyn af den pågældende medlemsstats myndigheder, samt frit at udveksle tjenesteydelser i på etableringsmedlemsstaten. i hele Fællesskabet tilladelse grundlag enkelt en af Den anden lovkilde med hensyn til finansielle tjenesteydelser findes i den række af EF- bestemmelser, der har til formål at gennemføre de pågældende traktatbestemmelser i praksis. Dette er først og fremmest blevet opnået gennem en koordinering af bestemmelserne vedrørende adgang til at optage og udøve virksomhed som finansielle institutioner, navnlig kreditinstitutter, investeringsselskaber og forsikringsselskaber. Disse bestemmelser er blevet ledsaget og støttet af en række specifikke bestemmelser, der harmoniserer de grundlæggende tilsynsregier. finansielle Blandt direktiverne på området tjenesteydelser er Rådets direktiv om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af del finansielle system til hvidvaskning af penge21. 1 erkendelse af, at hvidvaskning af penge ofte foregår på internationalt plan, således at midlernes ulovlige oprindelse og udbyttet derfra bedre kan skjules, tilvejebringer direktivet grundlaget for en international koordinering af en ikke-strafferetlig karakter, idet der stilles en række krav til medlemsstaterne: bl. a. et krav om at forbyde hvidvaskning af penge, krav til kredit- og finansieringsinstitutter om at kræve legitimation af deres kunder og registrere transaktioner, der overstiger visse tærskler, krav til institutionerne om at undersøge og registrere enhver transaktion, som menes at kunne have tilknytning til hvidvaskning af penge, samt et krav om, at de myndigheder, der er ansvarlige for bekæmpelsen af delte fænomen, samarbejder med kredit- og finansieringsinstitutterne og tilsynsmyndighederne. Rådets direktiv af 10. juni 1991 ; EFT L 166/77 af 28. 6. 91. 29 Selv om direktiverne vedrørende finansielle tjenesteydelser primært er rettet mod sektoren for finansielle tjenesteydelser, tager de også fat på spørgsmålet om forbrugernes rettigheder og interesser. De indeholder visse bestemmelser, som sikrer forbrugernes ret til at fa korrekt og fyldestgørende information, beskytter deres retlige interesse og giver dem klagemuligheder. tjenesteydelser I den senere tid er der opstået et øget pres for at få styrket ideen om, at det indre marked for finansielle ikke blot er for erhvervslivet. I maj 1996 besluttede Kommissionen at offentliggøre en grønbog om Finansielle tjenesteydelser: opfyldelse af forbrugernes forventninger for at lå overordnet debat om forbrugerpolitikken i relation til de finansielle tjenesteydelser. Som opfølgning hertil vedtog Kommissionen den 26. juni 1997 en meddelelse om Finansielle tjenesteydelser: øget forbrugertillid22. I meddelelsen bebudes en række kommende initiativer, hvoraf nogle allerede er blevet iværksat (f. eks. en udvidelse af anvendelsesområdet for henstillingen om nye betalingsmidler) eller er på vej til at blive iværksat, f. eks. et fremtidigt forslag om fjernsalg af finansielle tjenesteydelser. KOM(97)309 endelig udg. af 26. 6. 1997. 30 ISSN 0254-1459 KOM(98) 395 endelig udg. DOKUMENTER DA 09 10 Katalognummcr : CB-CO-98-432-DA-C ISBN 92-78-37885-2 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg


title: Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi eri jäsenvaltioissa sijaitsevien lähiyhtiöiden välisiin korko- ja rojaltimaksuihin sovellettavaksi yhteiseksi verojärjestelmäksi"

eurovoc_concepts:
corporation tax
intra-EU payment
tax harmonisation
tax system
type of business

formats: html pdf print

text: C 284/50 FI Euroopan yhteiso¨ jen virallinen lehti 14. 9. 98 Komission 23. heinäkuuta 1997 antaman kertomuksen pohjalta muodostetun komission alkuperäisen ehdotuksen vastaisesti 26. toukokuuta 1998 hyväksytystä asetuksesta on poistettu mahdollisuus merkintään ”saattaa sisältää geneettisesti muunnettuja organismeja”. Asetuksessa luetteloidaan lisäksi elintarvikkeet, joita ei tarvitse merkitä (luettelossa ei ole toistaiseksi merkintöjä, mutta sitä täydennetään tiedekomitean lausuntojen pohjalta). Asetuksen johdanto-osan perustelukappaleissa mainitaan DNA- ja proteiinimäärityksiä koskevien raja-arvojen käsite. Jos nämä raja-arvot alitetaan, merkintä ei ole tarpeen. Raja-arvoja ei ole kuitenkaan asetettu. Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus neuvoston direktiiviksi eri jäsenvalt- ioissa sijaitsevien lähiyhtiöiden välisiin korko- ja rojaltimaksuihin sovellettavaksi yhteiseksi verojärjestelmäksi” (1) (98/C 284/09) Neuvosto päätti 30. maaliskuuta 1998 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 100 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Asian valmistelusta vastannut talous-, raha- ja valuutta-asiain jaosto antoi lausuntonsa 9. kesäkuuta 1998. Esittelijä oli Robert Pelletier. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 1. –2. heinäkuuta 1998 pitämässään 356. täysistunnossa (heinäkuun 1. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. A¨ änestyksessä annettiin 136 ääntä puolesta, 7 vastaan, ja 4 pidättyi äänestämästä. 1. Johdanto 1. 1. TSK arvostaa komission aloitetta yhtenäisten sisämarkkinoiden toteuttamista haittaavan verotusepä- kohdan korjaamiseksi. 1. 2. Korko- ja rojaltimaksuista kannettavien lähdeve- rojen poistaminen useista Euroopan unionin jäsenvalt- ioista on jo pitkään tunnustettu ensiarvoiseksi yhtenäis- markkinoiden saavuttamisen kannalta. 1. 3. Komissio teki ensimmäisen asiaa koskevan aloit- teensa 20. huhtikuuta 1990. Rudingin kertomuksessa jota TSK pääosin kannatti (2), tälle vuodelta 1992, uudistukselle myönnettiin ensisijainen asema. Valitetta- vasti komissio päätti vuonna 1994 vetää ehdotuksensa takaisin, koska neuvosto ei löytänyt asiassa yksimieli- syyttä. Vasta joulukuussa 1997 talous- ja raha-asiain ja komissio saattoi neuvosto näytti vihreää valoa, aloittaa tämän TSK:lle tehdyn lausuntopyynnön kohtee- na olevan ehdotuksen valmistelemisen. tavasti perusteluissa esitellyssä neuvoston hyväksymässä direktiiviehdotuksessa havaitaan samaa peräänantamat- tomuutta. Direktiivillä varmistetaan talletustulojen te- hokas vähimmäisverotus ottaen samalla huomioon tarve säilyttää eurooppalaisten rahoitusmarkkinoiden kilpai- lukyky maailmassa, mikä edellyttää verotuksen laajenta- mista yhteisön ulkopuolisiin maihin sekä jäsenvaltioista riippuvaisiin alueisiin tai niiden kanssa assosioituneille alueille (3). 1. 5. Direktiiviehdotuksen tavoitteena on estää, että yhdessä jäsenvaltiossa toimivan yrityksen toisessa jäsen- valtiossa toimivalle lähiyhtiölleen (jonka pääomasta se omistaa välittömästi tai välillisesti vähintään 25 %) maksamista korko- ja rojaltimaksuista kannetaan lähde- vero maksumaassa. Maksuista saatavan tulon verotta- minen on siis vain varsinaisen edunsaajan kotimaan tehtävä. 2. Direktiiviehdotuksen taloudellinen oikeutus TSK on erittäin tyytyväinen komission peräänan- 1. 4. tamattomuuteen ja suoranaiseen itsepäisyyteen. Toivot- Talouden kannalta tarkasteltuna on kysymys jo 2. 1. sinällään tuomittavan kaksinkertaisen verotuksen tai (1) EYVL C 123, 22. 4. 1998, s. 9. (2) Komitean 24. marraskuuta 1992 antama lausunto, EYVL C 19, 25. 1. 1993, s. 65. (3) ECOFIN-neuvoston 1. joulukuuta 1997 antamat päätelmät veropolitiikasta, EYVL C 2, 6. 1. 1998. 14. 9. 98 FI Euroopan yhteiso¨ jen virallinen lehti C 284/51 lievemmässä tapauksessa käteisvarojen vajeen välttämi- sestä. Jälkimmäinen saattaa syntyä väistämättömistä viipeistä tosiasiallisen edunsaajan odottaessa hyvitystä maksamastaan verosta. jia, mikä tarkoittaa, että ne maksavat ulkomaille enemmän kuin ne sieltä saavat. Toiset ovat rakenteeltaan puolestaan nettoviejiä. Direktiiviehdotus on vastaus asianomaisia yri- 2. 2. tyksiä edustavien kansainvälisten etujärjestöjen (mm. EY:n teollisuuden ja työnantajajärjestöjen liitto UNICE, Euroopan unionin pankkiliitto sekä Euroopan kauppa- kamareiden ja teollisuuden liitto) huolenaiheisiin. 2. 3. Direktiiviehdotuksen liitteenä olevista veropro- senttitaulukoista saa melko tarkan kuvan ongelmasta. Voidaan havaita, että kahdenvälisen verosopimuksen puuttuessa – tarpeeton oletus Euroopan unionissa – korkojen ja rojaltien lähdevero voi olla varsin raskas useimmissa jäsenvaltioissa. Hajonta on kuitenkin voi- makas: koroissa 45–0 % ja rojalteissa 33–0 %. 2. 4. Euroopan unionissa kahdenväliset sopimukset alentavat verotusta huomattavasti. Sopimukset eivät kuitenkaan tarjoa mahdollisuutta välttyä täysin kaksin- kertaiselta verotukselta ja niissä määrätään monimut- kaisia mekanismeja lähdeveron perimiseksi edunsaajay- rityksen kotimaassa. 3. 6. Nämä vaikeudet voivat selittää komission varo- vaisen, odottavaisen ja käytännöllisen menettelyn. Se saattaa tosin katua tätä asennetta, joka vaikuttaa suoras- taan ylivarovaisuudelta. 4. Varovainen menettely Direktiiviehdotuksessa säädetään varokeinoja 4. 1. tai suorastaan pidäkkeitä toimeenpanoa varten. Korkojen ja rojaltien maksamisessa saattaa olla 4. 2. kyse kavalluksesta tai petoksesta esimerkiksi silloin, kun tytäryhtiö maksaa emoyhtiölle kohtuuttomasti korkoja tai rojalteja. Tätä edunsiirtoa vastaavaa käytäntöä esiintyy yleensä yhtymissä, jotka siirtävät verotettavan edun maahan, jossa on alhainen yhtiöverotus. 4. 3. Petosmahdollisuuteen nähden direktiiviehdotuk- sessa säädetään jäsenvaltioiden oikeudesta ryhtyä tarkis- tamaan siirtohintoja, mikäli korot ja rojaltit ylittävät vapaan kilpailun muodostamat hinnat. 3. Miksi direktiivi vasta nyt? 3. 1. Jo pitkän aikaa on oltu yksimielisiä näinkin yksinkertaiselta vaikuttavan ongelman ratkaisemisesta. 4. 4. Koska lähdeverotuksen vapauttamisen budjetti- vaikutus Kreikan ja Portugalin talousarviossa on kova, on näille kahdelle maalle säädetty viiden vuoden siirtym- äkausi, jonka aikana verotusta alennetaan asteittain. 3. 2. Esteet johtuvat Euroopan unionissa sovelletta- vien verotussäädösten monimutkaisuudesta. Arvonlisä- verosäädöksiä lukuun ottamatta niitä on tuskin ollen- kaan yhdenmukaistettu. 5. Ylivarovaisuutta Lisäksi verotus kuuluu eri maiden itse- 3. 3. määräämisoikeuden piiriin, koska sillä on merkittävä asema valtioiden talousarvioissa. Rooman sopimuksessa määrättiinkin verotuksen olevan ala, jolla päätökset on tehtävä yksimielisesti. 3. 4. Maastrichtin sopimuksessa sekä vakaussopi- muksessa määrätyt tiukat budjettivelvoitteet lisäävät valtioiden valppautta, kun verotulojen ennakoidaan vähenevän. Juuri siitä on nyt kyse. Euroopan unionin jäsenvaltioiden edut vaihtele- 3. 5. vat: Tietyt maat ovat pääoman ja teknologian nettotuo- Direktiiviehdotuksen kattavuus vaikuttaa riit- 5. 1. tämättömältä. 5. 2. Siinä säädetään nimittäin lähdeverotuksen va- pauttamisesta vain lähiyhtiöiden välisten maksujen osal- ta, vaikka toimenpide on täysin oikeutettu myös silloin, kun ao. yhtiöillä ei ole minkäänlaista keskinäistä riippu- vuussuhdetta. 5. 3. Direktiiviehdotuksen mukaan lähiyhtiöitä ovat ainoastaan yritykset, joita sitoo vähintään 25 prosentin osuus toisen yhtiön pääomasta. Kahdenvälisissä veroso- pimuksissa sovellettava lähiyhtiöille suotuisampi järjes- telmä sen sijaan edellyttää useimmiten kymmenen pro- sentin omistusosuutta. C 284/52 FI Euroopan yhteiso¨ jen virallinen lehti 14. 9. 98 6. Yleistä voi lykätä 8 artiklan 1 kohdassa säädettyä mahdolli- sesti jatkettavaa siirtymäkautta tuonnemmas. ” 6. 1. Komissio varaa itselleen mahdollisuuden ehdot- taa myöhemmin yhtenäismarkkinoiden syventämisen yhteydessä vapauttamisen laajentamista koskemaan muiden kuin lähiyhtiöiden välisten korkojen ja rojaltien verottamista. 6. 2. Komitea ei pidä ajatusta johdonmukaisena. Sen taustalla on pyrkimys lieventää ehdotuksen budjettivai- kutuksia jäsenvaltioissa, jotka ovat pääoman ja teknolo- gian nettotuojia. Näille jäsenvaltioille (Kreikalle ja Portugalille) on lisäksi ehdotettu viiden vuoden siirtymä- kautta, jonka aikana verot poistettaisiin asteittain. Perusperiaatteena on, että lähdeverovapautuksen piiriin kuuluvat korko- ja rojaltimaksut ovat nimenomaan kilpailun piirissä syntyneestä korosta tai rojaltista saata- vaa tuloa (arm’s length) ja toisistaan riippumattomien yritysten suorittamia. Kun ne suoritetaan lähiyhtiöiden kesken, tämän täyden kilpailuvastaavuuden periaatteen mukaan muunlaista, koron tai rojaltin luonteista tuloa pidetään voiton jakamisena, mihin taas voidaan soveltaa direktiiviä 90/435/ETY. 6. 3. Perusperiaatteen mukaan korko- ja rojaltimaksut suoritetaan toisistaan riippumattomien osapuolten kes- ken. Ei siis ole mitään erityistä syytä rajata verovapautus- ta koskemaan vain lähiyhtiöiden keskinäisiä korko- ja rojaltimaksuja, toisin kuin esimerkiksi konsernin sisäisessä osingonjaossa (tällöin tavoitteena on taata verotuksen neutraalius, jottei unionissa olevia pysyviä toimipaikkoja suosita niiden tytär- tai osittain omista- miin yhtiöihin verrattuna). On sitä vastoin välttämä- töntä ulottaa vapautus koskemaan kaikkia toisistaan riippumattomien yritysten välisiä maksuja, jottei kilpai- lua vääristetä siten, että jäsenvaltioissa suositaan perus- teettomasti kotimaisten yritysten tarjoamia palveluja. 6. 4. Kohdissa 6. 2 ja 6. 3 esitettyjen huomioiden perus- teella korko- ja rojaltimaksujen vapauttaminen ulote- taan automaattisesti koskemaan toisistaan riippumatto- mia yrityksiä mahdollisesti pidennettävän viiden vuoden siirtymäkauden päättyessä. Tämän vuoksi 10 artiklan olisi kuuluttava seuraavasti: 6. 5. Direktiiviehdotuksen 7 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat jättää soveltamatta lähdeverovapau- tusta, kun korkoihin tai rojalteihin sovelletaan edunsaa- jan kotimaassa kyseisten tulojen hyväksi annettua yritys- verotuksellista erityissäännöstä. Ehdotuksen 10 artiklan mukaan neuvostolle kolmen vuoden kuluttua direktiivin voimaantulosta annettavassa kertomuksessa on nimen- omaan tarkasteltava uudelleen 7 artiklan soveltamista. Komission mukaan silloin voidaan tarkastella erityisesti yritysverotuksen menettelysäännöissä saavutettua edis- tystä sekä arvioida nykyistä paremmin, onko jatkossakin tarpeen säilyttää jäsenvaltioilla 7 artiklan mukainen oikeus. 6. 6. Kuten komissio muistuttaa direktiiviehdotuksen perusteluissa, joulukuun 1. päivänä 1997 kokoontunut talous- ja raha-asiain neuvosto sopi yritysverotuksen menettelysääntöjen laatimisesta. Niissä säädetään jäsen- valtioiden vahingollisen verotuksen jäädyttämisestä ja purkamisesta. Vahingollisena pidetään verotusta, jolla varsinaisen verotuksen taso, mukaan lukien nollavero- tus, saadaan laskettua huomattavasti alhaisemmaksi kuin ao. jäsenvaltiossa tavallisesti sovellettavalla vero- tuksella. 6. 7. On myös tärkeää, että yritysverotuksen menette- lysääntöjen mukaiset yhteiset toimet ja jäsenvaltioille direktiiviehdotuksen 7 artiklassa annetut oikeudet ovat keskenään yhdenmukaisia sen suhteen, ettei lähdevero- tuksesta vapauteta silloin, kun korkoja tai rojalteja ei tavallisesti veroteta edunsaajayhtiön sijoitusvaltiossa, joka ei siis kuulu menettelysääntöjen piiriin. Jäsenval- tiolla ei siten ole oikeutta vastustaa sille haitallista, menettelysääntöjen mukaista verotusta ottamalla esi- merkiksi yksipuolisesti käyttöön uusia korkojen ja rojaltien lähdeveroja. Tämä vahingoittaisi menette- lysääntöjen laadintavaiheessa vallinnutta yhteisymmär- rystä, ja sääntöjen tehokkuus vaarantuisi. 6. 8. Direktiiviehdotuksen 7 artiklan 1 kohdan ensim- mäinen virke on siten välttämättä muutettava kuulu- maan seuraavasti: ”Kolmen vuoden kuluttua 9 artiklan 1 kohdassa mainitusta päivästä komissio antaa neuvostolle ker- tomuksen direktiivin toiminnasta erityisesti 7 artik- lan soveltamisen tarkistamiseksi. Direktiivin sovelta- misalan laajentamista muihin kuin tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluviin yhtiöihin tai yrityksiin ei ”1. Edellä 6 artiklassa mainittujen tilanteiden lisäksi jäsenvaltiot voivat pitää edelleen voimassa 1 artik- joita kannetaan näistä lassa tarkoitetut veronsa, koroista ja rojalteista (––)” 14. 9. 98 FI Euroopan yhteiso¨ jen virallinen lehti C 284/53 Lisäksi saman artiklan 2 kohta on muutettava kuulu- maan seuraavasti: ”2. Jos 1 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitetut olosuhteet soveltuvat vain osaan 1 kohdassa tarkoite- tuista koroista ja rojalteista, samassa kohdassa tarkoitettua mahdollisuutta sovelletaan tähän osaan korkoja tai rojalteja. ” 7. Erityistä 7. 1. Lähiyhtiöiltä vaadittava omistusosuus Tavoitteena on poistaa yritysten välisten korko- ja rojaltimaksujen lähdeverot Euroopassa. Edellytyksenä olisi siten omistusosuuden alentaminen 25 prosentista kymmeneen prosenttiin, sillä useimmissa kahdenväli- sissä sopimuksissa kymmenen prosentin osuus on asetet- tu rajaksi lähiyhtiöiden kesken jaettaviin osinkoihin sovellettavan lähdeverotusalennuksen hyödyntämiselle. Tästä syystä 3 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ilmaisu ”25 prosenttia” on syytä korvata ilmaisulla ”kymmenen prosenttia”. 7. 2. Omistusosuusvelvoitteen määräaika den määräaika on kulunut, on 3 artiklan 2 kohtaan lisättävä ilmaisu ”jälkeenpäin”. ”peruuttaa” ilmaisun jälkeen 7. 3. Rojaltin määritelmä Lähdeverovapautusta on voitava soveltaa nimenomaan sellaisiin maksuihin, joiden kautta osallistutaan tietyn konsernin keskeisten tutkimusmenojen kattamiseen. OECD:n veroasioita käsittelevä komitea on nimen- omaan suosittanut, ettei lähdeveroa sovellettaisi maksui- hin, jotka eivät ole tyypillisiä rojalteja vaan perustuvat sopimuksiin konsernin keskeisten menojen kattamisesta. 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan ensimmäisessä virk- keessä ”(––) asiantuntemusta koskevan tiedon käytöstä tai käyttöoikeudesta” ilmaisun ”koskevan” jälkeen on siis lisättävä ilmaisu ”saadun tai parhaillaan saatavan”. 7. 4. Direktiiviehdotuksen 5 artiklassa tarkoitetut korot tai rojaltit Lisätään 5 artiklaan uusi virke: ”Neuvoston direktiiviä 90/435/ETY sovelletaan siten sellaisiin korkoihin ja rojalteihin, joiden maksa- mista on luonnehdittu voiton jakamiseksi, jos ne suoritetaan tämän direktiivin soveltamisalaan kuulu- vien yritysten kesken. ” Jotta jäsenvaltiot eivät voi poiketa direktiivin soveltami- sesta ennen kuin omistusosuusvelvoitteen kahden vuo- Perustelu: ilmaisu vastaa 4 artiklan sanamuotoa ja sen perustelut ovat samat. Bryssel 1. heinäkuuta 1998. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Tom JENKINS