title: Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Fattigdomens och den sociala utslagningens kostnader i Europa"

eurovoc_concepts:
aid to disadvantaged groups
fight against unemployment
marginalisation
poverty
social cost

formats: html pdf print

text: 14. 9. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 284/25 nen, tredje land i Medelhavsområdet, skulle partnerskap med företag och centrum för industriellt samarbete kunna främja tekniskt utbyte och befrämja tekniska överenskommelser (licenser, överlåtelse av patent m. m. ) mellan företag. Kommittén rekommenderar att man inriktar medlen i Phare, Tacis och Meda på detta. A¨ ven om kandidatländerna, våra övriga grann- 9. 2. länder och området Europa-Medelhavet prioriteras är det önskvärt att EU, enligt ömsesidighetsprincipen och i ömsesidigt intresse, vidtar åtgärder för att bryta den uppdelning av FoTU-nätverken för information, stöd och utnyttjande av resultat som finns mellan de viktigaste industriländerna. 9. 3. När det gäller utvecklingsländerna, och då i synnerhet de länder som omfattas av Lomékonventio- nen, skulle man kunna vidta åtgärder för att under gynnsamma villkor underlätta spridning av teknik som är anpassad efter deras behov, i synnerhet efter de små och medelstora företagens och det lokala hantverkarnas behov. I sitt yttrande om ”Grönbok om förbindelserna mellan europeiska unionen och AVS-länderna inför 2000-talet — Utmaningar och valmöjligheter inför ett nytt partnerskap” (1) föreslog kommittén övergripande instrument för samarbete och spridning av tekniska innovationer inom ramen för den nya Europeiska utvecklingsfonden. (1) EGT C 296, 29. 9. 1997, s. 65. Bryssel den 1 juli 1998. Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Tom JENKINS Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om ”Fattigdomens och den sociala utslagningens kostnader i Europa” (98/C 284/07) Den 11 juli 1996 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 23. 3 i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande om: ”Fattigdomens och den sociala utslagningens kostnader i Europa”. Sektionen för sociala frågor och familje-, utbildnings- och kulturfrågor, som utsetts att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 18 juni 1998. Föredragande var Roger Burnel. Kommittén antog vid sin 356:e plenarsession den 1-2 juli 1998 (sammanträdet den 1 juli) följande yttrande med 130 röster för, 6 emot och 14 nedlagda röster. I. EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SLA˚ R LARM ESK har alltid ägnat stor uppmärksamhet åt 1. ojämlika och orättvisa förhållanden och följaktligen även åt fattigdomen och dess allvarligaste form, nämli- gen social utslagning. Vi kan bland annat hänvisa till följande yttranden och rapporter (Dokumenten föreligger ej i svensk version och titlarna är således ej officiella): ”Program för pilotprojekt och pilotstudier för bekämp- ning av fattigdomen” (1). ”A¨ ndringar av programmet för pilotprojekt och pilotstu- dier för bekämpning av fattigdomen” (2). (1) EGT C 263, 17. 11. 1975. (2) EGT C 180, 28. 7. 1977. ”Tillfälliga åtgärder för att bekämpa fattigdomen” (3). ”Särskilda åtgärder på gemenskapsnivå för att bekämpa fattigdomen” (4). ”A¨ ndring av beslutet om särskilda åtgärder på gemen- skapsnivå för att bekämpa fattigdomen” (5). ”Informationsrapport om fattigdomen” (mars 1989) ej publicerad i EGT. ”Ekonomisk och social integration av de mest missgyn- nade grupperna” (6). (3) EGT C 113, 7. 5. 1980. (4) EGT C 25, 28. 1. 1985. (5) EGT C 263, 20. 10. 1986. (6) EGT C 159, 26. 6. 1989. C 284/26 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 14. 9. 98 ”Fattigdom”. Yttrande på eget initiativ (1). II. REFLEXIONER OM FATTIGDOMENS OCH UTSLAGNINGENS KOSTNADER ”Tillräckliga resurser och bidrag inom systemen för socialt skydd” (2). ”Social utslagning”. Yttrande på eget initiativ (3). ”A˚ tgärdsprogram för bekämpning av utslagningen och för ekonomisk integration av de mest missgynnade grupperna” (4). 2. ESK:s vaksamhet framkommer inte bara i de texter som är ägnade åt just dessa frågor. Vissa av dess yttranden rör indirekt fattigdomens orsaker och konse- kvenser. Man kan till exempel erinra om olika yttranden om den ekonomiska och sociala situationen eller om arbetslöshet, ungdomar, de äldre, utbildning, informa- tion, social sammanhållning, integration osv. Vidare kan nämnas yttranden om personer och folkgrupper som drabbats av ”livets olyckor” och historiska konflikter. 3. Vi vill särskilt nämna ESK:s insatser för att utveckla ett medborgarskap grundat på ett oundgängligt erkännande av alla människors oinskränkta politiska, sociala, ekonomiska, kulturella, individuella och familje- relaterade ansvar och rättigheter. Staterna vidtar åtgärder — var och en efter sin 4. situation, sina medel och politiska ställningstaganden — för att bekämpa fattigdomen och dess effekter. 5. Europeiska unionen verkar aktivt både genom allmänna program och riktade interventioner, för att t. ex. bekämpa långvarig arbetslöshet, främja utbildning och social integration samt utveckling av verksamhets- områden och -sektorer med problem. 6. De offentliga institutioner och privata organisatio- ner och rörelser som kämpar mot fattigdomen är intensivt verksamma. 7. Föreningslivet bygger upp sin verksamhet på fältet, många gånger med knapp och oviss tillgång till resurser. Kyrkor och förespråkare för de mänskliga rättigheterna pekar på principerna om frihet, rättvisa och solidaritet och vidtar konkreta åtgärder. A¨ NDA˚ SPRIDER SIG OCH FO¨ RVA¨ RRAS FAT- 8. TIGDOMEN! ESK ansluter sig därför till alla dem som upprörs av fattigdomen och höjer med kraft sin röst för att slå larm. (1) EGT C 221, 28. 8. 1989. (2) EGT C 14, 20. 1. 1992. (3) EGT C 352, 30. 12. 1993. (4) EGT C 52, 19. 2. 1994. 1. Uppgiften som ESK har valt är svår på grund av den varierande situationen i länderna och en viss brist på information. 2. ”Kostnaden för fattigdom och utslagning” kan tolkas på två sätt: fattigdom och utslagning innebär en kostnad för dem som är offer för dessa företeelser, och en kostnad för dem som bekämpar dem. 3. Fattigdom och utslagning innebär en kostnad för de fattiga och de utslagna på grund av det underskott på livskvalitet som offren drabbas av. Den kvalitativa dimensionen av detta underskott skulle i princip inte vara omöjlig att mäta. Inom juridiken är ju sveda och värk någonting som kan värderas i siffror och för vilka ersättning kan utdömas. Detta underskott kommer också till uttryck genom att alla väsentliga behov som ett hushåll har tillfredsställs i en kännbart minskad omfattning. 4. Konsumtionsunderskottet drabbar inte bara de fattiga utan också ekonomin som helhet: företagen, genom förluster i omsättningen, arbetstagare, eftersom företagarna nyanställer i mindre grad, staten och den sociala tryggheten, eftersom de skatteintäkter som är förenade med inkomst och konsumtion minskar, något som också gäller de sociala avgifterna för anställda. En minskad köpkraft gör att konsumenterna hellre köper billigare varor som ofta kommer från länder utanför Europeiska unionen. Kostnaden för bekämpningen av fattigdom och 5. utslagning omfattar även det stöd som samhället och privata organisationer ger åt de fattiga och utslagna: förebyggande åtgärder, sociala åtgärder, olika slag av bidrag i form av kontanter och in natura. 6. Man måste emellertid undersöka vad en ”hög kostnad för bekämpning av fattigdom” innebär för en stat eller ett samhälle. Uppstår sådana kostnader på grund av att det finns ett stort antal fattiga? A¨ r de ett resultat av att man för en kraftfull politik med omfattande bidrag för att förhindra och komma till rätta med fattigdomen? 7. Det är inte bara de offentliga myndigheterna som kämpar mot fattigdomen. Föräldrarna uppfostrar sina barn i barnens eget intresse och satsar därigenom en del av sin tid och sina resurser på ett sätt som ligger i nationens och samhällets allmänna intresse. Det ansvar som föräldrarna känner bidrar till barns och ungdomars uppfostran och följaktligen till deras sociala integration. Denna insats som föräldrar på så vis gör är ett argument bland andra som talar för ett främjande av familjepoli- tiken. 14. 9. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 284/27 8. De föreningar och sammanslutningar som särskilt ägnar sig åt att bekämpa och komma tillrätta med fattigdomen spelar en mycket betydelsefull roll genom sin solidaritet och verklighetsanknytning. Dessa före- ningar bygger i hög grad på frivilligt arbete, vilket är ett konkret uttryck för solidaritet. För att finansiera verksamheten får dessa sammanslutningar bidrag, väd- jar till allmänhetens generositet och tar upp medlemsav- gifter. Det finns ingen motsättning mellan socialarbetares och professionella utbildares viktiga roll och de frivilliga insatserna. En nyckelfaktor i den sociala reintegrationen är att utbilda eller vidareutbilda de personer som hotas av eller redan har drabbats av utslagning, dvs. att ge dem ”hjälp till självhjälp”. Detta kräver att tålmodiga handledare finns till hands, dvs. att mänskliga resurser alltså finns tillgängliga i stor omfattning. Med tanke på alla de konsekvenser som fattigdom och utslagning medför och de risker människorna, det vill säga samhäl- let, därigenom utsätts för, borde alla medborgare inse hur viktigt det är att var och en efter sin förmåga och sina möjligheter gör en insats. för och definitioner av inkomst, analys av den monetära fattigdomen, statistisk definition och analys av social utslagning samt kvalitet på utvärdering och rapporter. Eurostats mål är att fastställa ett regelmässigt förfarande för rapportering om den sociala utslagningen och fattig- domen till EU:s medlemsstater. Den första rapporten kommer att vara avslutad i slutet av 1999. Detta är ytterst viktiga beslut. 2. 3. Det flesta statistiska uppgifter som läggs fram i detta yttrande är hämtade från en undersökning som Eurostat utförde 1993. 2. 3. 1. Vid den tidpunkten bestod Europeiska unionen av tolv stater. O¨ sterrike, Finland och Sverige anslöt sig 1995. A¨ ven om det sedan 1993 har skett förändringar 2. 3. 2. av fattigdomens utbredning i vissa stater, mister inte de uppgifter som presenteras nedan sin betydelse. III. KA¨ LLOR SOM HAR ANVA¨ NTS INNAN PROBLEMET MED KOSTNADERNA IV. FO¨ R FATTIGDOMEN TAS UPP, BO¨ R MAN SA¨ TTA SIG IN I VAD DENNA KONKRET BESTA˚ R AV 1. I detta yttrande används i första hand fyra källor: — Material från Eurostat, nationella institutioner och organ, statistiska analyser; — Opinionsundersökningar; — Referensmaterial och nationell statistik som samlats in med hjälp av medlemmarna ESK:s studiegrupp; — O¨ vrig information som baseras på erfarenheter inom organisationer som deltar i kampen mot fattigdom och utslagning. Genom att bl. a. besvara följande fyra frågor: 1) Hur definieras och mäts fattigdomen? 2) Hur definieras utslagningen? 3) Hur många fattiga finns det i Europa? 4) Varför är eller blir man fattig? 2. Man kan omedelbart göra följande tre kommen- tarer: 1. Statistisk definition och mätning av fattigdomen 2. 1. En dokumentation av fattigdomens kostnader såsom vi har framställt dem här saknas i hög utsträckning och framläggs inte alltid i identisk form i de olika länderna. 1. 1. Fattigdomen som företeelse får innebörd endast om den mäts på den nivå som utgörs av ”hushåll” (1). Man förutsätter alltså att alla medlemmar i ett visst hushåll har samma levnadsstandard. Eurostat och de nationella statistiska organen 2. 2. har en mycket viktig roll att spela för att lägga fram strategiska komplement till de politiska besluten och stöd för utvärderingen av hur dessa har genomförts. Då Eurostat i brist på medel tyvärr inte har kunnat vara ESK behjälpliga, är det med intresse och uppmärksamhet som kommittén noterar att det den 15 april 1998 vidtogs åtgärder för att inrätta en arbetsgrupp med uppgift att bearbeta statistiken om den sociala utslagningen och läggas fram fattigdomen. Rekommendationer skall under hösten 1998 om antagandet av jämförbara begrepp Statistiskt sett skall ett hushåll inte blandas ihop med en familj, vilken utgörs av ett par eller av en ensamstående person med barn. En familj kan statistiskt sett mycket väl vara uppsplittrad på flera hushåll. Omvänt kan ett hushåll statistiskt sett omfatta personer som inte är släkt med varandra. (1) Enligt den internationella statistiska definitionen består ett ”hushåll” av en ensamstående eller av en grupp av personer som vanligen bor i en gemensam bostad. C 284/28 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 14. 9. 98 1. 2. Europeiska kommissionen har angivit en statis- tisk fattigdomsdefinition som är baserad på genomsnitt- lig utgift per konsumtionsenhet eller ”motsvarande vuxen” (1). Hushåll klassificeras som fattiga om deras utgifter ligger under 50 % av detta genomsnitt; detta utgör ”fattigdomsgränsen”. 1. 5. Ju rikare ett land är i stort, desto högre är fattigdomsgränsen. Ett luxemburgskt hushåll på fattig- domsgränsen har därför till exempel tre gånger större köpkraft än ett grekiskt eller en portugisiskt på fattig- domsgränsen i sina respektive länder. 1. 3. Med hänsyn till de konsekvenser som fattigdo- men har på de drabbades liv, bör den mätas så nära levnadsmiljön som möjligt. För var och en av staterna har man alltså, utgående från den sammanlagda inkomsten i respektive land, beräknat den fattigdomsgräns som staten i fråga tillämpar: Fattigdomsgränsen (och den genomsnittliga Fattigdomsgränserna uttryckt i den nationella valutan baserad på genomsnitts- inkomsten levnadsstandarden) jämförda utifrån ett index. 100 är det europeiska genomsnittet för de tolv fattigdomsgränserna 38 750 LUF 1 248 DEM 378 GBP 22 930 BEF 5 328 DKK 1 175 NLG 3 716 FRF 667 600 LIT 294 IEP 48 090 ESP 67 990 GRD 42 580 PTE 202 115 111 110 108 106 106 84 82 77 66 64 Medlemsstat Luxemburg Tyskland Storbritannien Belgien Danmark Nederla¨nderna Frankrike Italien Irland Spanien Grekland Portugal 1. 4. Den genomsnittliga levnadsstandarden varierar kraftigt inom de olika länderna i Europeiska unionen. För att jämföra fattigdomsgränserna har vi alltså om- vandlat de olika valutorna till en gemensam valuta och använt växelkurser som tar hänsyn till skillnaderna i den allmänna prisnivån mellan de olika länderna. Därigenom påvisar de inkomstskillnader på vilka de 12 fattigdomsgränserna baserats skillnaderna i de berörda hushållens köpkraft. Växelkurserna säkerställer därmed en jämställd köpkraft. (1) Beräkning av konsumtionsenheter enligt Oxfordskalan: första personen i hushållet, vanligtvis en vuxen = 1 konsum- tionsenhet, ytterligare personer från14 år = 0,7 konsum- tionsenheter, personer under 14 år = 0,5 konsumtionsenhe- ter. Beräkning enligt skalan som Eurostat och vissa natio- nella institut använder: första person = 1 konsumtionsen- het, personer från 14 år = 0,5 konsumtionsenheter, personer under 14 år = 0,3 konsumtionsenheter. Exempel: ett hushåll som består av två föräldrar, tre barn på 15, 10 och 7 år. Oxfordskalan: 3,4 konsumtionsenheter; den andra skalan: 2,6 konsumtionsenheter. A¨ ven om det förekommer stora skillnader mellan 1. 6. staterna, finns det olikheter inom en och samma stat. Samma lönenivå ger inte möjlighet till samma levnads- villkor från en region till en annan, mitt i en storstad som i dess olika ytterområden eller i en by. 2. Hur definieras utslagningen? 2. 1. ESK har redan framfört sina synpunkter på utslagningen i ett yttrande på eget initiativ med Ada Maddocks som föredragande. Detta viktiga yttrande antogs enhälligt den 30 september 1993 (2). 2. 2. Man kan notera mellan de fattiga hushållen en gradskillnad som givetvis beror på inkomstens storlek men som även beror på andra faktorer. Det gäller t. ex. de berördas psykiska tillstånd, familjesammanhållningens kvalitet, den sociala miljön och relationerna till omgiv- ningen, reglerna för tillgång till social verksamhet och socialt stöd, förekomsten av föreningsverksamhet — faktorer som inte alltid kan uppskattas i ekonomiska termer, men som har en stor betydelse för orsaken till och utvecklingen av fattigdom. 2. 3. Man har därför infört begreppet ”stor fattigdom” för att beskriva den situation som gäller enskilda och familjer vilka befinner sig på tröskeln till marginalisering eller redan har överskridit den. Alla marginaliserade personer riskerar — förr eller senare — social utslagning om inte åtgärder vidtas så tidigt som möjligt för att hjälpa dem. 2. 4. Total utslagning är den yttersta följden av en serie särskilda tillfällen då de grundläggande rättigheterna kränks: utestängning från rätten att utbilda sig, att ha ett arbete, att ha en anständig bostad, att leva i ett parförhållande och ta ansvar för sin familj, att ha tillgång till socialt skydd och till hälsovård samt att ha en acceptabel levnadsnivå m m. Den utslagna personen eller familjen deltar inte längre i samhället och saknar de rättigheter och kännetecken som vittnar om mänsklig värdighet och om personens sociala, ekonomiska och kulturella integration, dvs. uttrycket för medborgerligt erkännande. De utslagna kan inte längre utöva sina vanligaste lagstadgade grundläggande rättigheter. De kan, så att säga, inte hävda sina rättigheter eller göra sig hörda! (2) EGT C 353, 30. 12. 1993. 14. 9. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 284/29 2. 5. Alla fattiga är emellertid inte dömda att margina- liseras eller slås ut. På samma sätt gäller att även om några fattiga eller utslagna kan komma att förfalla till brottslighet och våld, är det långt ifrån alla som går till sådana ytterligheter. Det är emellertid riktigt att fattigdom och utslagning kan ge upphov till rättsliga åtgärder, straff eller förebyggande behandling, vilket medför kostnader för samhället, och man får inte heller glömma de kostnader som våldsbrott medför för offren, gärningsmännen och deras respektive familjer. Ett barn ansvarar inte för föräldrarnas gärningar och bör därför inte drabbas av dessa. 2. 6. Alla utslagna är inte heller fattiga. Viss utslagning har främst fysiska, psykologiska, sociala, etniska, kultu- rella, religiösa eller politiska orsaker m. fl. , eller är förenade med handikapp, utan att nödvändigtvis (men dock ofta) leda till materiell nöd. A¨ ven om det har visat sig vara möjligt att 2. 7. fastställa en matematisk gräns som markerar fattigdo- mens början, är det däremot svårare att dra gränsen mellan ”enbart fattigdom” — om man vågar använda detta uttryck — och social utslagning. Endast den mest extrema formen av fattigdom kan fastställas ordentligt, då ”fast bostad saknas”. Likväl kan man hävda att om fattigdomen inte bekämpas i tillräcklig utsträckning och i tid, finns det risk för att den förr eller senare leder till marginalisering och utslagning. Statistiken tar inte upp de marginaliserade och 2. 8. de utslagna i tillräcklig grad. De flesta av dem lever inte under normala villkor. En stor del av dem befinner sig på härbergen eller rehabiliteringscenter, i mottagningshem, lägenhetshotell, slumområden, husvagnar, eller i värsta fall utan fast adress — de lever utomhus, på järnvägssta- tioner eller under broarna osv. 2. 9. Utslagningens sista skede är en förlust av allt hopp som kan leda till självmord, det vill säga ett sista rop på hjälp som lämnas obesvarat. Självmord är en betydande dödsorsak och ökar i antal, särskilt bland ungdomar, ensamma eller äldre människor. 3. Hur många fattiga finns det i Europa? 3. 1. Enligt Eurostats beräkningar har fattigdom- ströskeln i de olika staterna fastställts till halva genom- snittsinkomsten per konsumtionsenhet. Dessa enheter har räknats fram — såsom tidigare påpekats — enligt en ”skala” som avviker från den traditionella Oxford- skalan (1). (1) Beräkning av konsumtionsenheter enligt Oxfordskalan: första personen i hushållet, vanligtvis en vuxen = 1 konsum- tionsenhet, ytterligare personer från14 år = 0,7 konsum- tionsenheter, personer under 14 år = 0,5 konsumtionsenhe- ter. Beräkning enligt skalan som Eurostat och vissa natio- nella institut använder: första person = 1 konsumtionsen- het, personer från 14 år = 0,5 konsumtionsenheter, personer under 14 år = 0,3 konsumtionsenheter. Exempel: ett hushåll som består av två föräldrar, tre barn på 15, 10 och 7 år. Oxfordskalan: 3,4 konsumtionsenheter; den andra skalan: 2,6 konsumtionsenheter. 3. 1. 1. Att man föredrar att utgå från halva genom- snittsinkomsten förklaras av en strävan efter kontinuitet med de uppskattningar av fattigdomen som kommissio- nen tidigare har gjort. Det framgår längre fram att detta leder till en avsevärt högre andel fattiga än om man vid beräkningen av fattigdomströskeln utgår från halva medianinkomsten. 3. 1. 2. Att man utgår från inkomster och inte utgifter leder till en förhållandevis markant ökning av andelen fattiga hushåll. Den avvikelse som beror på ändring av metoden att räkna konsumtionsenheterna påverkar endast i mycket liten omfattning andelen fattiga hushåll av den totala befolkningen, men däremot blir andelen något lägre för barnrika familjer och något högre för hushåll som omfattar endast en person. 3. 1. 3. I den vänstra kolumnen i följande tabell anges enligt de ovan redovisade principerna (2) den beräknade andelen fattiga hushåll för samtliga av de tolv stater som ingick i Europeiska unionen 1993: Procentandel fattiga hushåll baserat på halva genomsnitts- inkomsten Procentandel fattiga hushåll baserat på halva medianinkomsten Medlemsstat Belgien Danmark Tyskland Grekland Spanien Frankrike Irland Italien Luxemburg Nederla¨n- derna Portugal Storbritannien 13 9 13 24 19 16 21 18 14 14 29 23 EU-12 17,3 9 5 10 18 11,5 11 6 13 7 10 19 14 12 3. 1. 4. Denna statistik är som all annan statistik givetvis ingen tio-i-topplista staterna emellan. Detta skulle vara kränkande för de fattiga, för staterna och deras regeringar som står inför svåra situationer som de försöker lösa med lämpliga åtgärder. Det är intressant att notera hur stort antalet 3. 1. 5. fattiga hushåll skulle vara i vart och ett av de tolv länderna som förekommer i ovanstående tabell, om man i stället för halva genomsnittsinkomsten hade tagit halva (2) Se punkt 3. 1. 1. C 284/30 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 14. 9. 98 medianinkomsten som fattigdomströskel. Det franska institutet för statistik och ekonomiska forskning (Institut de la Statistique et des Études économiques français) har gjort denna beräkning och resultatet återges i den högra kolumnen i ovanstående tabell. man baserar sig på den europeiska medianinkomsten (eller -levnadsstandarden) än när man beräknar procent- andelen fattiga hushåll baserat på medianlevnadsstan- darden i de respektive länderna. 3. 1. 6. En stor skillnad vid jämförelsen av procenttalen innebär att antalet mycket höga inkomster i det berörda landet är mycket stort (skillnaden mellan genomsnitts- värdet och medianvärdet är stor). Procentandelen fattiga, vare sig beräkningarna 3. 1. 7. har gjorts utgående från halva genomsnittsinkomsten eller halva medianinkomsten, har för varje stat hittills alltid beräknats utifrån just denna stats levnadsstandard (genomsnittet eller medianen). Eftersom levnadsstandar- den varierar mellan staterna skulle ett hushåll som anses fattigt i en stat inte vara det med sin aktuella levnadsstandard om det bodde i en annan stat. Mot bakgrund av denna iakttagelse uppkommer frågan hur stor procentandelen fattiga skulle vara i varje enskild stat i Europeiska unionen, om man vid beräkningen utgår från halva genomsnittsinkomsten eller halva me- dianinkomsten — i unionen betraktad som en gemensam ekonomisk enhet. Resultatet av denna beräkning anges i den högra kolumnen i nedanstående tabell. Man har fått fram halva medianinkomsten i EU-12 1993, som denna beräkning baserar sig på, genom att räkna om inkomsterna i respektive stat till en gemensam valuta genom en växelkurs som säkerställer ”köpkraftspari- teten”. Procentandel fattiga husha˚ll Medlemsstat Baserat på halva Baserat på halva medianinkomsten medianinkomsten i varje land (%) i EU-12 (%)(1) Belgien Danmark Tyskland Grekland Spanien Frankrike Irland Italien Luxemburg Nederländerna Portugal Storbritannien Genomsnittet i EU-12 9 5 10 18 11,5 11 6 13 7 10 19 14 12 7 5 7 36 25 10 25 19 1 9 44 13 13,7 (1) Denna beräkning har gjorts av det franska institutet för statistik och ekonomisk forskning (INSEE) med hjälp av uppgifter från Eurostats undersökning 1993. 3. 1. 9. När gemenskapen bestod av tolv medlemsstater fanns där 57 miljoner fattiga, enligt undersökningen 1993, om man beräknar fattigdomströskeln efter halva genomsnittsinkomsten och 38,7 miljoner om man använ- der halva medianinkomsten. O¨ sterrike, Finland och Sverige anslöt sig till Europeiska unionen två år efter undersökningen 1993. Genom en försiktig beräkning och med beaktande av information från olika källor är det möjligt att uppskatta att antalet fattiga i de femton medlemsstaterna skulle uppgå till cirka 59 miljoner eller 39,5 miljoner, beroende på beräkningssätt, dvs. en invånare av 6 eller en invånare av 9. 3. 2. Efter denna sammanställning av fattigdomen i Europa kan det vara värdefullt att kortfattat redogöra för hur allvarlig situationen är i världen. 3. 2. 1. Många folk strävar efter utveckling. De riktar sina blickar mot Europeiska unionen med en blandning av avund och hopp, som ibland grundas på en mer eller mindre objektiv kännedom om förhållandena i Europa. Vi får inte svika dessa folks legitima förväntningar. Att göra någonting annat skulle vara att kränka principerna i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheter- na, som i sin första artikel anger att ”alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. och bör handla gentemot varandra i en anda av broderskap”. A˚ r 1994 levde 4,3 miljarder människor — det 3. 2. 2. vill säga tre fjärdedelar av jordens befolkning — i tredje världen. Enligt uppgifter från år 1992 hade 57 stater — med en sammanlagd befolkning på 3,7 miljarder människor — en årlig BNP per capita som understeg 675 amerikanska dollar. Mer än en miljard människor måste överleva på mindre än 1 dollar per dag. A¨ ven om man tar hänsyn till olika svårbedömbara effekter av informella ekonomier är inkomstklyftan mellan dessa befolkningar och Europeiska unionen i storleksordningen 1 till 25. 3. 2. 3. Detta brutala konstaterande skall inte uppfat- tas som ett försök att övertyga de fattiga européerna om att de gör fel i att beklaga sig, för att det i andra världsdelar finns miljarder människor som är långt fattigare. Syftet är att framhålla ett dubbelt ansvar: — å ena sidan ett ansvar gentemot de människor som i våra egna länder lever i fattigdom och misär; 3. 1. 8. De länder i vilka levnadsstandarden och följakt- ligen även fattigdomsgränsen är lägre än medianen i Europa har en större procentandel fattiga hushåll när — å andra sidan gentemot dem som i de ännu alltför litet utvecklade länderna — med vilka vissa europeiska stater har historiska band — strävar efter antingen 14. 9. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 284/31 att förbättra sina levnadsvillkor eller, vad beträffar många av dem, att inte dö av svält. Varken likgiltighet eller maktbruk är ett ”vapen” mot fattigdomen, lika lite som eldiga tal för att beklaga dem som drabbas är det; — Detta konstaterande förstärker vikten av en dialog mellan nord och syd och att man, av humanitära skäl och för den geopolitiska jämviktens skull, i de världsomspännande diskussionerna om ekonomi och handel också inbegriper den katastrofala situa- tionen för nödlidande befolkningar. — pensionärer äldre än 75 år som är före detta kroppsarbetare eller icke yrkesutbildade anställda, och änkor efter sådana pensionärer; — familjer med minst fyra barn där försörjaren — arbetslös eller ej — är industri-, hantverks- eller kontorsanställd och har en make/maka som inte är yrkesverksam eller är arbetslös; — ensamstående föräldrar (oftast kvinnor) som inte är yrkesutbildade. 4. Varför är man eller blir man fattig? 4. 1. De direkta orsakerna till fattigdom förstärks alltid genom situationer som under en längre tid kraftigt begränsar ett hushålls inkomster på ett sådant sätt att det inte kan utöva sina rättigheter och sitt ansvar och dess livskvalitet allvarligt begränsas. 4. 1. 2. Med bl. a. Eurostats statistik som utgångspunkt kan man peka ut de främsta orsakerna till fattigdom. De två första är arbetslöshet och låg yrkesutbildning, två faktorer som ofta är sammankopplade. Den senare gör det svårare att hitta ett jobb och leder till en otillräcklig inkomst även vid arbete. Därefter följer tung försörjningsbörda (fyra barn eller fler) och ålder (personer äldre än 75 år). Den sista faktorn är i stor utsträckning en generationsfråga. De äldsta har inte alltid samma pension som de yngre generationerna. Genom att kombinera flera kriterier (socioeko- 4. 1. 3. nomiska kategorier, ”familjeöverhuvudets” utbildning, arbetslöshetens varaktighet, försörjningsbörda, ålder) kan man fastställa inom vilka typer av hushåll det finns en stor sannolikhet att man påträffar en stor andel fattiga. Dessa hushållstyper är — hushåll (par med eller utan barn samt ensamstående föräldrar) där de vuxna medlemmarna är arbetslösa; — långtidsarbetslösa (människor som har varit arbets- lösa i minst ett år, och särskilt de som har varit arbetslösa i två år eller mer) som är äldre än 25 år, även välutbildade; — arbetslösa, framför allt långtidsarbetslösa, under 25 år som inte bor ihop med sin familj; — aktiva yrkesarbetare med låga inkomster på grund av låg yrkesutbildning, ofrivilligt deltidsarbete, till- fälliga anställningar osv; — hushåll med endast en inkomst där försörjaren är kroppsarbetare eller icke yrkesutbildad; — jordbrukare (blandat jordbruk, boskapsuppfödning) när jordbrukets karaktär (mindre verksamhet, me- delmåttig avkastning, föga lönande produkter) är av sådan art att det endast ger en låg inkomst, och när hushållet inte har tillgång till några andra inkomster, exempelvis löneinkomster; 4. 1. 4. Av de faktorer som leder till fattigdom har arbetslösheten en särskilt avgörande inverkan men är inte alltid den främsta orsaken. Alla arbetslösa är inte fattiga, men det finns fattiga — i allt ökande omfattning — bland lågutbildade eller outbildade personer med knappa och ofta osäkra löner. Fattigdomen kan även ha andra, mindre direkta 4. 2. orsaker än de ovan nämnda. Man kan peka på otillräcklig eller icke anpassad utbildning, som gör det svårt att söka eller behålla en anställning, särskilt under perioder av ekonomisk kris eller snabb teknisk utveckling. A¨ ven dålig hälsa och brist på eller avsaknad av vård kan leda till en instabil arbetssituation eller t. o. m. göra det nödvändigt att upphöra med allt arbete. 4. 3. Man bör särskilt framhålla boendeförhållande- nas betydelse. Osäkra bostadsförhållanden är ofta en följd av fattigdomen, men den kan också vara orsak till denna, eller i varje fall utgöra en faktor som påskyndar utvecklingen mot fattigdom, marginalisering och utslag- ning. 4. 3. 1. Bostaden har en mycket stor betydelse för livskvaliteten, ett gott parförhållande och för barnens utbildning. Utan bostad har man ingen social förankring och sällan några möjligheter att finna en fast anställning. Bostaden utgör en del av det sociala anseendet. Den som saknar bostad kan ibland berövas allt socialt anseende och t. o. m. sina medborgerliga rättigheter. Vissa stater har infört bestämmelser som medger att ”hemlösa” kan rösta. Boendeförhållandena skiljer sig åt beroende på var bostaden är belägen. Bostadens läge får också konse- kvenser för de flesta andra poster i budgeten (transporter, utbildningskostnader, inköpsförhållanden och därmed även inköpskostnader) och ibland även för de sociala relationerna. 4. 3. 2. Att äga sin egen bostad kan sägas utgöra en extra inkomst. För att bättre mäta den reella levnadsstandarden lägger man därför i de flesta länder till en fiktiv inkomst som tar hänsyn till denna förmån, till de inkomster eller utgifter som de som äger sin bostad har. Fattigdomströskeln är därför högre och antalet fattiga något fler än om man inte tog hänsyn till detta. C 284/32 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 14. 9. 98 A¨ ven om vissa hushåll äger sin bostad är de i 4. 3. 3. själva verket skuldbelastade och måste göra avbetalning- ar och betala räntor, som ibland är alltför höga och kan inverka negativt på deras livskvalitet. En alltför stor skuldsättning kan därför leda till eller allvarligt förvärra fattigdomen. Det är därför viktigt med objektiv informa- tion och stöd när det gäller att fatta beslut inför ett bostadsköp. Dessutom är det viktigt att man för en god politik i fråga om subventionerade hyresbostäder. 4. 3. 4. Den 18 mars 1997 antog Europaparlamentets utskott för socialfrågor och sysselsättning ett förslag till resolution som bekräftar att det finns inte mindre än 18 miljoner människor som kan betraktas som antingen hemlösa, trångbodda eller boende i undermåliga bostä- der i Europeiska unionen. I resolutionen anser man att ”bostadspolitik måste ligga till grund för alla övriga grundläggande sociala rättigheter” (1). ESK stöder denna analys och dess slutsats. 4. 4. Man bör, förutom att objektivt analysera fattig- domen, en kort stund uppehålla sig vid den information som opinionsundersökningarna ger om hur fattigdomen upplevs. 4. 4. 1. Dessa undersökningar har genomförts bland hushållen för att på grundval av de utfrågades bedöm- ning av sin egen situation skapa en bild av deras subjektiva uppfattning om fattigdomen. Dessa under- sökningar ger ibland andra resultat än de som baseras på i princip objektiva uppgifter, exempelvis hushållens utgifter. De tydligaste kontrasterna gäller pensionärer och barnrika familjer. 4. 4. 2. Pensionärer har en tendens att se sig själva som fattigare än vad en studie av deras levnadsstandard visar. Orsaker till detta kan vara rädsla för framtiden, brist på sysselsättning, isolering. Det kan också bero på att de själva inte tar hänsyn till värdet av de tjänster de erbjuds, ibland gratis eller till reducerad kostnad. 4. 4. 3. Barnrika familjer är i allmänhet mycket mer nöjda med sin lott och med en jämförelsevis låg levnadsstandard än ensamstående eller par utan barn som har en betydligt högre levnadsstandard. Det är barnen — vilka för dessa familjer ofta utgör deras enda hopp — som ger familjen kraft att kämpa mot fattigdomen (2). 4. 4. 4. Yrkesverksamhetens allt överskuggande bety- delse för optimism och integration i samhället bekräftas dessutom i opinionsundersökningarna. Hushåll som statistiskt sett är fattiga säger sig inte vara det, om åtminstone en av familjemedlemmarna har fast anställ- ning, medan hushåll som statistiskt sett inte är fattiga förklarar sig vara fattiga om ingen hushållsmedlem har avlönat arbete. De subjektiva fattigdomsgränserna påverkas 4. 4. 5. följaktligen av andra faktorer än levnadsstandarden. De som är arbetslösa, ensamma och gamla får en insikt om hur sårbara de är och ställs inför ångestladdade frågor om vilket värde de har och vilket öde som väntar dem i framtiden. V. HUR SKALL MAN MA¨ TA FATTIGDOMENS OCH UTSLAGNINGENS KOSTNADER? 1. Inledande kommentarer 1. 1. En beräkning av fattigdomens och utslagningens kostnader förutsätter att man i förväg kommer överens om ordens verkliga innebörd och att man kan fastställa och kartlägga de berörda befolkningsgrupperna. Före- gående punkter har försökt att strukturera resonemanget och ge en idé om problemets omfattning. 1. 2. Följande etapp förutsätter å ena sidan att man kan fastställa kostnaden för att bekämpa fattigdom och utslagning och för att vidta förebyggande åtgärder, och å andra sidan att man kan lösa problemet hur man skall bedöma den inverkan de fattigas och utslagnas underkonsumtion har på produktionen, sysselsättning- en, skatteintäkterna och de sociala avgifterna. 1. 3. Detta är en komplex och känslig uppgift. Om man exempelvis är medveten om arbetslöshetens bety- delse för utvecklingen av fattigdom får man inte vältra över hela kostnaden för arbetslösheten på fattigdoms- kostnaden. Man får inte heller betrakta familjeförmåner som en faktor som i sin helhet skall förhindra fattigdom. Man kan för övrigt fråga sig om fattiga familjer får hjälp på grund av sin familjestatus eller på grund av sin fattigdom. Vid sidan om alla faktorer som går att beräkna är svaret på denna fråga viktigt för att man skall kunna beskriva familjeförmånernas beskaffenhet (kompensation eller bidrag) och för att man eventuellt skall kunna precisera vilka familjer som har rätt till sådan hjälp. Man bör emellertid komma ihåg att när det gäller mycket fattiga familjer och personer är de sociala förmånerna ofta deras enda säkra tillgångar och ibland t. o. m. deras enda inkomst. (1) PE 219. 267 slutlig, del A. (2) Dessa familjer får ofta hjälp av olika föreningar som betonar insikten om värdighet eller om att försöka återfå den i alla dess aspekter: föräldravärdighet, social värdighet, medborgerlig värdighet. A¨ ven om kostnaderna för vissa åtgärder som 1. 4. uttryckligen vidtas för att komma till rätta med fattigdo- mens konsekvenser (bidrag och särskild socialtjänst) kan tyckas vara mätbara är det däremot mer allmänt sett svårare att i den allmänna budgeten isolera de 14. 9. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 284/33 kostnader som sammanhänger med att förebygga fattig- dom, exempelvis med utbildning, yrkesutbildning, infor- mation, bostadspolitik, hälsovård. All politik har i viss bemärkelse ett förebyggande syfte. Undervisningen är en kamp mot analfabetismen, hälsovården förbättrar folkhälsan genom behandling av enskilda patienter. 1. 5. På grundval av partiella uppgifter som har kunnat samlats in från olika källor kan man redan konstatera att fattigdomens och utslagningens ekonomiska kostna- der är mycket betungande och att dessa kostnader ökar rent allmänt. Eurostat har för närvarande inte möjlighet — såsom redan har påpekats — att ta fram kompletta och harmoniserade uppgifter om dessa kostnader. Med hänsyn till ESK:s begränsade resurser kan inte kom- mittén på egen hand utarbeta en heltäckande översikt över fattigdomens och utslagningens kostnader. För att försöka föra diskussionen framåt — utan att vilja vara mästrande — vill kommittén dock föreslå ett utkast till mätmetod med stöd av olika exempel. Om denna metod tillämpas flexibelt av medlemmarna i den studiegrupp som inrättats av ESK:s sektion för sociala frågor (och vilka i vissa fall redan har samlat in diverse uppgifter), borde det kunna bidra till ytterligare framsteg i en senare etapp. 2. ESK:s bidrag till utkast till mätmetod 2. 1. Bland fattigdomens kostnader hänger vissa kost- nader samman med diverse faktiska utgifter medan andra kostnader är kopplade till ett verkligt eller potentiellt inkomstbortfall. Dessa kostnader kan mätas utifrån fyra infallsvinklar: å ena sidan bidrag i form av kontanter och in 2. 1. 1. natura från statliga, regionala och kommunala myndig- heter, socialvårds- eller hälsovårdsorgan till dem som drabbats av fattigdom, så att de kan leva ett något drägligare liv. A˚ andra sidan kollektiva kostnader, som bärs av samhället, för att hitta arbeten åt dem som drabbats av fattigdom, för att återintegrera dem i samhället och för att reparera de skador som människor ibland orsakar när de befinner sig i misär; 2. 1. 2. förebygger fattigdom och utslagning; kostnader för att vidta politiska åtgärder som offentliga intäktsförluster på grund av det 2. 1. 3. bortfall i fråga om skatter eller sociala avgifter som orsakas av en undersysselsättning och av minskade inkomster och underkonsumtion i fattiga hushåll och framför allt hos utslagna; 2. 1. 4. ”Kostnaden” för produktionsapparaten på grund av den produktionsförlust som orsakas av under- sysselsättning och en svag köpkraft i fattiga hushåll. Denna kostnad kan mätas på två sätt: kostnaden av den produktion som skulle kunna genereras av fattiga del- och heltidsarbetslösa om man gav dem arbete, eller kostnaden av konsumtionen genom en uppskattning av nivån på den totala efterfrågan om de fattiga hushållens ej uppfyllda behov skulle tillgodoses. Den första typen av kostnader bör redan kunna 2. 2. mätas i samtliga länder med hjälp av följande: 2. 2. 1. en förteckning över socialbidrag som i princip endast ges till eftersatta grupper (ersättning i form av existensminimum samt ett antal behovsprövade bidrag) och en förteckning över bidrag som i princip riktar sig till en större grupp, men varav en del — som kan vara svår att uppskatta — i själva verket går till fattiga hushåll och personer; 2. 2. 2. en enkätundersökning med ett urval av hushåll, vilka med hjälp av en intervjuare får uppge sina inkomster (inkomst av tjänst och transfereringar). Detta tillvägagångssätt skulle göra det möjligt att fastställa vilka hushåll som är fattiga — enligt exempelvis kommis- sionens definition — och att mäta deras olika inkomster i form av transfereringar från samhället. 2. 3. Om man väljer att beräkna de bidrag och förmåner vilka i princip är avsedda för fattiga och som de alltså kan beviljas, kan man stödja sig på följande förteckning: — arbetslöshetsstöd, så kallat solidaritetsstöd, till lång- tidsarbetslösa, vilket bör skiljas från ”arbetslöshets- ersättning”; — omskolningsbidrag till långtidsarbetslösa, framför allt till ungdomar och äldre; — minimilön för återanpassning (existensminimum, inkomststöd) till medellösa personer; — socialbidrag till barn med en problematisk bakgrund, ungdomar med problem och handikappade med låga inkomster; — behovsprövade bidrag till familjer med minst tre barn, ensamstående föräldrar och familjer med låg inkomst; — minimipensioner till gamla, socialbidrag eller hem- hjälp till gamla utan inkomst eller besparingar; — medicinsk hjälp till sjuka med låg inkomst, invalider, handikappade och mer generellt till personer som helt eller delvis saknar skydd i det sociala trygghets- systemet; — behovsprövade bostadsbidrag till personer vars in- komst gör det omöjligt för dem att leva under värdiga bostadsförhållanden, bostäder till socialt utsatta och hemlösa, husrum för ungdomar med C 284/34 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 14. 9. 98 problem, husrum och härbärge för gamla utan inkomst eller besparingar; slag av vård och terapi år 1994 uppgick till omkring 70 miljarder tyska mark (ca 37 miljarder ecu). — extraundervisning för barn från socialt eftersatta områden eller med problembakgrund, kurser för att lära sig att läsa och skriva, rehabiliteringsprogram för ungdomar med problem; — sänkt pris på eller fri tillgång till vissa samhällstjäns- ter: transporter, måltider, värme, information, re- kreation, kultur osv; — lön till socialarbetare som arbetar med fattiga människor i alla åldrar, ungdomar med problem, långtidsarbetslösa osv. Investeringar och utgifter för att socialtjänsten skall fungera; — driftskostnader för att förebygga och motverka viss brottslighet som kan tillskrivas fattigdomen. Dessa omfattar även kostnader för att behandla alkoholism och narkotikamissbruk i samband med fattigdom. 2. 3. 1. Ovanstående bidrag och förmåner benämns på olika sätt i olika medlemsstater. Vår förteckning, som inte är helt uttömmande, täcker dock ett brett spektrum. Syftet är att få fram den totala kostnaden för samtliga bidrag och förmåner genom att utgå från redovisningen för de organ som fördelar dem, och att i de fall då mottagargruppen är större än kategorin ”fattiga” i sträng bemärkelse, bedöma hur stor andel som går till de fattiga. 2. 3. 2. En av svagheterna med denna metod ligger i att dessa olika former av stöd ofta riktar sig till individer och inte till hushåll. En person som beviljas stöd av ett eller annat slag kan i själva verket bo i ett hushåll som inte är fattigt. Det finns således en risk att de totala kostnaderna för ovannämnda stöd är större än det totala värdet av de bidrag och förmåner som beviljas just de personer som drabbats av fattigdom, i detta ords strikta bemärkelse. 2. 3. 3. En enkät som omfattade nästan allt som ingår i förteckningen ovan sändes till medlemmarna i ESK:s studiegrupp för att de skulle försöka samla in motsvaran- de information från berörda organ i sina egna hemländer. Svar erhölls från O¨ sterrike, Belgien, Spanien, Frankrike, Tyskland, Grekland, Italien och Storbritannien. En i många fall rikhaltig information har tillhandahållits om antalet arbetslösa och vad som utmärker dessa. I flera fall har man givit upplysningar om arbetslöshetsersätt- ningens storlek och om andra inslag i det sociala trygghetssystemet. Oftast har det dock visat sig vara praktiskt taget omöjligt att avgöra hur stor del av de aktuella ersättningarna eller bidragen som gick till fattiga och endast till dessa. Ett tidsödande och komplicerat forskningsarbete med specifika mål, under medverkan av en mängd institutioner och med krav på ett omfattande samordningsarbete i varje enskilt land skulle vara nödvändigt om man ville nå tillförlitliga resultat. 2. 3. 4. Det finns inte många sammanfattande arbeten. Dr Rudolf Martens undersökningar av Tyskland kan dock nämnas som exempel. Han bedömer att den offentliga budgetens kostnader för arbetslöshetsersätt- ning till långtidsarbetslösa, för socialhjälp och olika Upplysningsvis kan vi också notera att den franske socialministern i början av 1997 meddelande att han avsåg att anslå 126 miljarder franska franc (19,5 mil- jarder ecu) till kampen mot fattigdom och utslagning under 1997. Därtill kommer stödet från regionala och kommunala myndigheter som uppgår till ca 40 miljarder franc (6 miljarder ecu). 2. 4. Beräkningen av kostnaderna för att bekämpa fattigdomen kan också baseras på enkätundersökningar med frågor direkt till hushållen om olika inkomstkällor. Den enkätundersökning som Eurostat genomförde 1993 med hjälp av en panel av europeiska hushåll gav upplysningar om antalet fattiga, upplysningar som används i detta yttrande. Ett försök att analysera de franska hushållens svar i denna enkät om de fattiga hushållens inkomster har gjorts av Frankrikes socialmi- nisterium. Resultaten presenteras nedan för att ge ett exempel. 2. 4. 1. Enkätundersökningar som riktar sig till hushåll kan uppvisa vissa svagheter. Det finns t. ex. en risk att inkomsterna underskattas, för övrigt oavsett om det rör sig om rika (”ej fattiga”) eller fattiga hushåll. Trots intervjuarnas iver att hjälpa de fattiga hushållen att svara objektivt på frågorna, kan dessa hushåll frestas att inte uppge samtliga inkomster av rädsla för att dessa inkomster skall tas ifrån dem, särskilt när det gäller förmåner som är underkastade ett inkomsttak. Här handlar det dock mer om rädsla än om medvetet fusk. En annan orsak till att uppgifterna undervärderas — som inte är kopplad till uppgiftslämnarna — är att enkäten avsiktligt bortser från medicinsk vård in natura. Detsamma gäller de kostnader för att bekämpa fattig- dom som inte utgörs av socialbidrag till hushållen, utan exempelvis av löner till socialarbetare och lärare samt kostnader för att erbjuda vissa samhällstjänster gratis eller till ett reducerat pris (t. ex. transporter och måltider) 2. 4. 2. En annan nackdel med enkätundersökningar som riktar sig direkt till ”vanliga” hushåll sammanhäng- er med bristen på kunskap om dem som befinner sig längst ner på stegen. I den aktuella undersökningen är det svårt att nå de grupper som drabbats hårdast av fattigdomen och som inte enbart är fattiga utan även tillhör gruppen av utslagna (1). Med anledning av Gene- (1) Undersökningen tar till exempel inte hänsyn till de fattiga som lever på sjukhus och ännu vanligare på offentliga eller privata ”institutioner”. 14. 9. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 284/35 viève de Gaulles rapport om fattigdom har därför det franska ekonomiska och sociala rådet genomfört en särskild enkätundersökning med hjälp av ”Centret för forskning och dokumentation kring levnadsvillkor” (CREDOC). Denna enkätundersökning riktar sig till en grupp av människor som bor på platser med stor fattigdom. När det handlar om att vädja till allmänhetens generosi- tet lyckas man normalt sett bättre i kampen mot vissa sjukdomar (cancer, myopati, aids) än i kampen mot fattigdom. Det är dessutom inte alltid lätt att i de summor som föreningarna samlar in skilja mellan det som går till att bekämpa underutveckling i andra världsdelar och det som är avsett att hjälpa fattiga människor i Europa. 2. 4. 3. I analysen av uppgifterna i Eurostats undersök- ning fastställdes fattigdomströskeln till halva medianin- komsten per konsumtionsenhet. Härigenom kom 11 % av de franska hushållen att anses vara fattiga 1993, medan hela 16 % skulle ha ansetts vara fattiga om fattigdomströskeln satts till halva genomsnittsin- komsten. Dessutom använde man Eurostats egen skala för kon- sumtionsenheter. I förhållande till om man använt Oxfordskalan är andelen fattiga franska hushåll något högre (den ökar från 9,6 % till 10 %) och andelen fattiga personer mindre (den minskar från 10,4 % till 9 %). 2. 4. 4. Genom att tillämpa detta beräkningssätt kom författaren till det franska socialministeriets undersök- ning fram till att de fattigas inkomster från det sociala trygghetssystemet uppgick till 63 miljarder franska franc (något mindre än 10 miljarder ecu) 1993 — om man håller sig strikt till hushållens svar i Eurostats enkätun- dersökning. Slutsumman ökar dock till ungefär 130 mil- jarder franska franc (20 miljarder ecu) om beloppet korrigeras med hänsyn till effekterna av att hushållens inkomster undervärderas — varje hushåll tillskrivs således vissa förmåner som de inte uppgivit, men som de tveklöst har erhållit med tanke på deras rättigheter och löpande praxis inom socialtjänsten — och genom att man dessutom uppskattar de kostnader för att vidta åtgärder mot fattigdom som inte omfattas av Eurostats enkätundersökning. 2. 4. 5. Om man i stället för att använda dessa beräk- ningsmetoder utgår från halva genomsnittsinkomsten och inte från halva medianinkomsten, och om man använder Oxfordskalan i stället för den nya skalan, uppgår de fattigas inkomster från det sociala trygghets- systemet till 115 miljarder franska franc, om man litar strikt på uppgifterna från de hushåll som deltagit i enkätundersökningen. Om dessa uppgifter korrigeras för undervärderingen, uppskattas kostnaderna att uppgå till mellan 180 och 200 miljarder franska franc (ca 30 mil- jarder ecu). 2. 4. 7. ESK menar att man inte får bortse från transfe- reringar inom familjen och mellan generationer, framför allt till ungdomar med problem på grund av exempelvis arbetslöshet. Dessa transfereringar spelar en mycket viktig roll när det gäller att förebygga fattigdom och att hindra att den förvärras. I en undersökning utförd av det franska internationella institutet för statistik och ekonomisk forskning (Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques français) för fyra år sedan uppskattades transfereringarna inom familjen till ca 140 miljarder franska franc (omkring 23 miljarder ecu). Dessa transfereringar går till 80 % från äldre till yngre och till 20 % i den motsatta riktningen. Det vore intressant att samla in liknande uppgifter för varje medlemsstat. 2. 5. Det är mycket svårare att beräkna de kostnader för politiska åtgärder som förebygger fattigdom än kostnaderna för det direkta stödet till dem som är fattiga för närvarande eller för andra åtgärder som är nödvändiga på grund av dessa människors nuvarande situation. Det har konstaterats att man för att fastställa kostnaderna för förebyggande åtgärder i själva verket måste fråga sig hur stor del av bidragen — avsedda att kompensera vissa familjekostnader, finansiera utgifter för hälsovård (t. ex. åtgärder för att säkerställa mödrars och barns hälsa) och betala vissa pensioner — som kan anses medverka till att förebygga fattigdom och social utslagning. Man bör även försöka mäta den andel av de totala utgifterna för grund- och vidareutbildning som kan ses som en utgift för att förebygga fattigdom. (Skall man t. ex. ta med finansieringen av samtliga förskolor och låg- och mellanstadieskolor i storstädernas förorter med hänsyn till de elever som de tar emot, eller endast en del av dessa?). Vi har inte kännedom om att några beräkningar av detta slag ännu har utförts. De är mycket svåra att genomföra. 2. 6. Försök att mäta de två sistnämnda komponenter- na har varit nästan lika sällsynta: dels bortfallet av skatter och sociala avgifter, dels den produktion som inte kommer till stånd på grund av de fattiga hushållens underkonsumtion. Det är värt att notera att man har bortsett från 2. 4. 6. de kostnader som bärs av privata föreningar och organ för att stödja de behövande. Det finns för tillfället alltför litet statistisk information tillgänglig för att göra en helhetsbedömning av dessa kostnader. Med hänsyn till dessa organs betydande samhällsroll vore det dock av intresse att ställa ett antal frågor till dem på lokal nivå. 2. 6. 1. I Rudolf Martens studie rörande Tyskland görs bedömningen att bortfallet av skatter och sociala avgifter i de offentliga budgetarna till följd av den officiellt registrerade arbetslösheten, uppgår till 65 miljarder tyska mark (35 miljarder ecu). Denna summa fördelas ungefär lika mellan bortfall av skatter och bortfall av C 284/36 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 14. 9. 98 sociala avgifter. Om man endast tar hänsyn till de fattiga som är långtidsarbetslösa skulle det bortfall av skatter och sociala avgifter som kan hänföras till fattigas arbetslöshet uppgå till ca 13 miljarder tyska mark (7 miljarder ecu). När det gäller bortfall av betalning av skatter och avgifter utgår man samtidigt underförstått från hypotesen att en långtidsarbetslös motsvarar en ”genomsnittlig arbetslös”. 2. 6. 2. Vad beträffar det ”produktionsbortfall” som är en följd av arbetslösheten har IAB (Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung) gjort en skattning (1) för Förbundsrepubliken år 1987. Bortfallet skulle uppgå till 190 miljarder tyska mark (92 miljarder ecu) om man beaktar arbetsbortfallet för alla arbetslösa, enligt IAB:s användning av begreppet ”arbetslös”, oavsett om de är officiellt registrerade som arbetslösa eller ej (man utgår från hypotesen att de arbetslösa fiktivt har en produktivi- tet motsvarar som 75 % av de yrkesverksammas). Men här talar man om alla arbetslösa och inte endast om dem som kan betraktas som ”fattiga”. Om man gör den vågade bedömningen att de fattiga arbetslösa motsvarar en femtedel av alla registrerade eller inte registrerade arbetslösa, skulle det ”produktionsbortfall” som följer av deras arbetslöshet uppgå till ca 38 miljarder tyska mark (18 miljarder ecu). 2. 6. 3. För 1991 uppskattades avgiftsbortfallet inom det sociala trygghetssystemet i Frankrike till följd av arbetslöshet till 138 miljarder franska franc (21 miljarder ecu) (2). ”Bortfallet” när det gäller inkomstskatter upp- skattades till 25 miljarder franc (3,8 miljarder ecu), 14 miljarder franc för moms (en effekt av underkonsum- tion), dvs. totalt 39 miljarder franc (6 miljarder ecu). Eftersom alla arbetslösa kan inte klassificeras som ”fattiga” har man beräknat att antalet fattiga arbetslösa uppgår till 25 % av alla arbetslösa, vilket sannolikt är ett minimum. Deras inkomster ligger under den genomsnittliga inkomstnivån. Mot bakgrund av dessa båda anmärkningar kunde de negativa effekterna inom enbart det sociala avgiftssystemet under 1991 uppskattas till ca 25 miljarder franc (dvs. ca 3,9 miljarder ecu). 2. 6. 4. Dessa två fall — Tyskland och Frankrike — anges endast som exempel utan att vi drar några definitiva slutsatser av dessa uppgifter eller gör generali- seringar som skulle gälla de andra medlemsstaterna. VI. SLUTSATS: EUROPA — EN UNION FO¨ R MA˚ NGA ELLER EN UNION FO¨ R ALLA? 1. Kommissionsledamoten Padraig Flynn gör en kon- cis formulering av den verkliga frågan som äger giltighet även bortsett från problemet med att förebygga och komma till rätta med fattigdomen. (1) Enligt ett dokument som Rudolf Martens tillhandahållit. (2) Preliminär sammanställning — Ministère de l’Emploi — 16. 11. 1994. 1. 1. Europeiska unionen syftar till att skapa en stark politisk, ekonomisk, social och kulturell helhet, dock utan att vara ”dominerande”, eftersom den bygger på värden som humanism och demokrati och därför vill respektera de enskilda och deras grundläggande rättig- heter. Vad är emellertid målet för all verksamhet i ett demokra- tiskt samhälle om inte en strävan efter det allmänna bästa genom att man rättvist förbättrar förutsättningarna för ett fritt och ansvarsfyllt liv mot bakgrund av att rättvisa, solidaritet och respekt för den mänskliga värdigheten innebär att man sätter de mest utsattas situation i förgrunden? 1. 2. Av de båda alternativ som kommissionsledamo- ten Padraig Flynn formulerat måste man välja det andra. Att göra någonting annat är att förneka den avsikt EU:s grundare hade och vända ryggen mot de principer som deklarationen om de mänskliga rättigheterna bygger på. 2. När man möter fattigdom och utslagning står man inför ett ständigt misslyckande: inte bara det eventuella misslyckandet av en viss politik, utan även ett misslyck- ande när det gäller respekt för de mänskliga rättighe- terna. Det är förvisso matematiskt sett inte samma sak om antalet fattiga är 40 miljoner eller 60 miljoner — särskilt inte för dem som drabbas av olyckan och nöden — men de fel och missgrepp som begås mot den mänskliga värdigheten väger i princip lika tungt moraliskt och samhälleligt inför etikens krav och den sociala moralens bud! Enligt denna beräkningsmetod är en medborgare 2. 1. av nio i Europeiska unionen statistiskt sett fattig. Antalet utslagna uppskattas till ca 4 miljoner människor. Av alla barn mellan 0 och 16 år lever ett av fem i ett fattigt hushåll. Emellertid är vår utvecklingsnivå globalt sett hög och vår civilisation grundar sig på humanismens eviga värden? Kan man känna sinnesfrid så länge som en enda mänsklig varelse berövas sin värdighet? 2. 2. När det gäller fattigdom finns det tydliga skillna- der mellan de olika medlemsstaterna i Europeiska unionen. Detta kräver en förstärkning av lämpliga åtgärder på gemenskapsnivå för att skapa större solidari- tet mellan våra folk. 2. 3. För att detta mål skall uppnås krävs av medbor- garna i alla medlemsstater en starkare politisk vilja att lämna det begränsade och skyddade område som de omedelbara personliga intressena och gruppintressena utgör så att solidariteten sätts framför inställningen att ”var och en är sin egen lyckas smed”. 14. 9. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 284/37 2. 4. Det gäller att överallt handla snabbt och kraftfullt mot yttringar av fattigdom och utslagning och mot deras orsaker. Att uppskjuta insatserna skulle drabba de fattiga och även bilden av och sammanhållningen inom Europeiska unionen. Vem skulle vilja ta den risken? ESK ställer sig bakom Europeiska rådets viljeytt- 2. 5. ring i bilagan till Maastrichtfördraget och till Amster- damfördraget om att göra kampen mot utslagningen till ett av målen för unionens socialpolitik. ESK välkomnar att åtgärder har vidtagits för att 3. få tillförlitliga uppgifter om fattigdom och utslagning. Den situation som råder i de skilda medlemsstaterna måste beskrivas i en specialrapport som uppdateras på grundval av nationella undersökningar enligt fastställda samarbetsregler av gemenskapens myndigheter så att en harmoniserad statistik säkerställs. En säker och objektiv diagnos är en förutsättning för ändamålsenliga hjälpin- satser. 4. En ökad kunskap av förhållandena är nödvändig och bör kompletteras med en pedagogisk insats i samhället som helhet , med dess deltagande och en förstärkning av åtgärder inom följande områden: och ”Fattigdoms- 4. 1. utslagningsdimensionen” måste systematiskt integreras i alla diskussioner och ställningstaganden på nationell nivå och gemenskapsni- vå: politik, utbildning, yrkesutbildning, information, sysselsättning, hälsoskydd och social trygghet, boende, tillgång till hälsovård, utveckling av nya teknologier osv; 4. 2. medborgarnas medvetenhet och förståelse av etiska värden måste utvecklas i avsikt att öka respekten i samhället för alla människor och sociala grupper, särskilt för de mest utsatta och för dem som genom ett olyckligt öde och ödesdigra omständigheter har blivit avvikande; socialarbetare, utbildningspersonal, sjukvårds- 4. 3. personal, domare, poliser m fl måste ges fortbildning för att på ett bättre sätt närma sig, bemöta och stödja fattiga och utsatta personer och sociala grupper; utbyte av erfarenheter mellan stater och organisa- 4. 4. tioner som ägnar sig åt kampen mot fattigdomen; bekräftande av den ”sociala dialogens” roll 4. 5. som ett ändamålsenligt verktyg för respekt inför och främjande av den mänskliga värdigheten; insatser och deras kunnighet bör värderas högre än vad som ibland görs; 4. 7. de utslagna måste få möjlighet att uttrycka sig kollektivt, med stöd av organisationer som de frivilligt känner samhörighet med. På så sätt kan de återfinna eller upptäcka friheten genom att lära sig självständighet, ett första steg mot delaktighet i samhället. För att förbättra de fattigas och marginaliserades 5. levnadsvillkor måste man samtidigt i allt högre grad förebygga fattigdom. 5. 1. Kampen mot arbetslösheten står i förgrunden för åtgärder som förebygger och tar itu med fattigdomen, något som ESK oupphörligt framhåller. Alla arbetslösa är naturligtvis inte fattiga rent ekonomiskt men många, nästan alla, skadas psykologiskt, socialt och känslomäs- sigt. Arbetslöshet — särskilt förstås långtidsarbetslöshe- ten — medför alltid att många hushåll får sämre levnadsvillkor och därigenom sämre livskvalitet. Ingen medborgare kan vägra att aktivt stödja kampen mot arbetslösheten, eftersom den får sådana humanitära konsekvenser. Rätten till ett riktigt arbete är en funda- mental rättighet. 5. 2. Man måste börja förebygga fattigdomen i ett tidigt skede i hela samhället, redan under utbildnings- åren. Ett ovärderligt inslag här är en allmän utbildning med inriktning på språklig kompetens (att kunna läsa, skriva, tala, räkna, ”tänka med händerna”) och en grundläggande och återkommande yrkesutbildning. Detta har alltid varit ESK:s övertygelse. 5. 3. Stödet till föräldrauppgifter som uppfostran och barnpassning (t. ex. genom system för barntillsyn av god kvalitet) är viktigt för att skapa en känsla av delaktighet och ansvar, och följaktligen för att förebygga marginali- sering. Det är en av familje- och utbildningspolitikens uppgifter att ge familjerna och lärarna möjlighet att verkligen kunna genomföra sitt uppdrag och ta ansvar. 5. 4. O¨ kade insatser för boende, särskilt subventione- rat boende, och fortlöpande hälsokontroller av de mest utsatta är mycket viktiga faktorer för att förhindra fattigdom och utslagning. sociala institutioner, välgörenhetsorganisationer 4. 6. och övriga organisationer som kämpar mot fattigdom måste ges ett tydligt erkännande och stöd, vilket innebär ett konkret stöd för frivilligarbetet, särskilt för sådant frivilligarbete som syftar till att utbilda ”volontärer”, eftersom dessa utgör ett oundgängligt komplement till de yrkesutbildades sociala och undervisningsmässiga EU-institutionernas roll är viktigare än vad det 6. först kan förefalla, oavsett om det handlar om direkt kamp mot fattigdom och marginalisering eller om åtgärder som medverkar till denna kamp genom bestäm- melser som avser sysselsättning, boende, utbildning, hälsa, familj eller ungdomar m m. Därför borde medbor- garna informeras bättre om denna roll, eftersom det C 284/38 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 14. 9. 98 kan röra sig om åtgärder som för ögonblicket är mindre påfallande än andra i och för sig nyttiga åtgärder som till exempel leder till motorvägsbyggen eller stöd till ekonomiska verksamheter. fler. Detta är en ond cirkel som måste kunna brytas. Den sociala dialogen bidrar till att dra upp riktlinjer som är både rättvisa och realistiska. Den måste förstärkas. 7. Solidaritet är med all rätt det centrala ordet i kampen mot fattigdom och utslagning. Men har inte industriländernas utveckling — och följaktligen de europeiska ländernas utveckling — under de femton senaste åren på vissa punkter mer eller mindre präglats av att de starkaste har gynnats till ibland priset av att de svagaste fått det sämre och marginaliserats? De rikare har blivit rikare medan de fattigare blivit fattigare och ökat i antal. Finns det inte en tendens att vissa politiska eller andra val t. ex. varit inriktade på en gradvis nedskärning de sociala utgifterna genom att man överlåter de uppgifter som tidigare var en fråga om kollektiv solidaritet på den privata solidariteten? Man har i olika sammanhang hänvisat till att marknadens lagar måste få fritt spelrum och tror, säkerligen helt uppriktigt, att man på så sätt kan stärka företagens konkurrenskraft, något som är nödvändigt för att bekämpa arbetslösheten och därmed för att motverka fattigdom. Men kan vi bygga upp ett verkligt fritt samhälle för alla i en värld som är så otrygg och orättvis för så många? Svaret är ett otvetydigt: Nej! 8. Svaret på den utmaning som den tilltagande fattigdomen och utslagningen utgör för alla beslutsfatta- re och medborgare får inte bara begränsa sig till bidrag. Denna är endast en, helst övergående, beståndsdel i en mycket mer övergripande ekonomisk och social tillväxtpolitik. Dessvärre växer antalet personer i alla åldrar och antalet familjer, vilkas enda regelbundna tillgångar utgörs av sociala bidrag. 8. 1. En person som håller på att drunkna måste naturligtvis hållas över vattenytan, men socialpolitiken kan inte endast vara en form av nödhjälp med uppgift att kompensera eller rätta till strategiska, politiska, ekonomiska, sociala och utbildningsmässiga misstag. Den måste givetvis vara en trygghets- och återhämtnings- politik men också sträva efter att stärka individernas och kollektivets skyldigheter och allas rättigheter. 9. 2. För att hjälpa fattiga och marginaliserade i dag, och förebygga risken för fattigdom och marginalisering i morgon, måste man föra en beslutsam ekonomisk politik för ökad inhemsk efterfrågan. Den måste syfta till att stärka köpkraften hos hushållen med lägst köpkraft, det vill säga medel- och låginkomstgrupper. På lång sikt ligger detta i allas intresse, inberäknat de mer privilegierade grupperna. 10. Att insistera på tillväxtens avgörande betydelse innebär inte att blunda för den roll som de sociala åtgärderna i alla former har. Insatser på dessa båda områden kompletterar varandra. Kommissionsledamot Padraig Flynn analyserar situationen på samma sätt: ”Ekonomisk tillväxt och framsteg i unionens medlems- stater är ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för social sammanhållning. ” Och helt följdriktigt pläderar Flynn ”för nödvändiga kompletterande åtgärder”. ”annars kommer processen mot skapandet av en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken att förbli en avlägsen dröm”. ESK instämmer helt och fullt i denna uppfattning. 11. Om inte alla insatser — såväl offentliga som privata — samverkar är risken stor att klyftan mellan rika och fattiga vidgas, vilket skulle påskynda det europeiska samhällets fortskridande mot en tudelning som skulle öka spänningarna i EU:s medlemsstater och i världen. Alla medborgare måste göras medvetna om att de hela tiden har ett ansvar för att skapa ett rättvist och harmoniskt samhälle. ESK vägrar därför att betrakta fattigdomen som ödes- bunden, en konsekvens av eller förutsättning för ett framtida samhälle som har förlorat förmågan att förena sin oerhörda förmåga till vetenskaplig och teknisk utveckling med de etiska värden som det likväl högtidligt åberopar sig på. Man måste undvika att de fattiga blir ett bottenskikt som står utanför en ekonomisk tillväxt som endast kommer vissa grupper i samhället till del. 12. Fattigdomen och utslagningen har ett högt pris, främst för de drabbade, som oftast själva inte är skuld till den. 9. De fattiga är inte hjälpta av att man tar från de ”mindre fattiga”: det vore orättvist och föga effektivt. Fattigdomen och utslagningen kostar staterna och Euro- peiska unionen mycket, dvs. medborgarna i deras egenskap av skattebetalare. A¨ ven om det är sant att det kostar mycket att 9. 1. bekämpa fattigdomen via de offentliga bidragssystemen, måste man tillstå att dessa kostnader i stor utsträckning beror på en otillräcklig tillväxt, som i sin tur är en följd av en otillräcklig inhemsk efterfrågan, i synnerhet bland de socialgrupper som har flest otillfredsställda behov och minst köpkraft, samtidigt som de tenderar att bli Fattigdomen och utslagningen inverkar negativt på ekonomin. 13. Det är därför nödvändigt att känna till alla dessa kostnader. Det har på många områden visat sig vara ineffektivt att föra en ”strutspolitik” och gömma huvudet i sanden. 14. 9. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 284/39 Alla vinner på att få veta hur det verkligen förhåller sig. Ingen som är fattig vill vara kvar i sin situation. Lösningen ligger i att på ett rättvist och genomförbart sätt fördela frukterna av utvecklingen. 14. ESK vill därför att föreliggande utkast snarast skall kunna färdigställas. Den första, säkerligen mycket fragmentariska sammanställningen visar — i den mån det behövs — att utöver de etiska, moraliska och medborgerliga aspekterna handlar det om ett allvarligt socialt och ekonomiskt problem. Alla medborgare är berörda. Ingen kan låta bli att engagera sig redan i dag, för framtiden, för sin egen skull, för sina barns skull och för framtiden i vårt samhälle, för att bevara och främja de värden det står för. 15. I sin informationsrapport från 1989 framförde ESK samma budskap. De iakttagelser som har lagts fram ovan innebär inte att ingenting har gjorts, långt därifrån, men eftersom situationen har förvärrats bör den bemötas med en kraftfull och realistisk samför- ståndspolitik. Detta berör alla i allra högsta grad alla Europas medborgare. Bryssel den 1 juli 1998. Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Tom JENKINS Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om ”Genetiskt modifierade organismer inom jordbruket: Konsekvenser för den gemensamma jordbrukspolitiken” (98/C 284/08) Den 11 december 1997 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 23. 3 i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande om ”Genetiskt modifierade organismer inom jordbruket: Konsekvenser för den gemensamma jordbrukspolitiken”. Sektionen för jordbruk och fiskeri, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 15 juni 1998. Föredragande var Marı´a Candelas Sa´nchez Miguel. Vid den 356:e plenarsessionen den 1-2 juli 1998 (sammanträdet den 1 juli) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 145 röster för, 2 emot och 6 nedlagda röster. 1. Inledning 1. 1. Användningen av modern bioteknik inom jord- bruket innebär nya lösningar som vid en första anblick garanterar hög avkastning, bidrar till minskad använd- ning av växtskyddsmedel i kampen mot skadeinsekter och sjukdomar, och gör produktion av hög kvalitet möjlig. En debatt har nu uppkommit inom EU om användningen av genmodifierade organismer i jordbru- ket. I debatten tar man fasta på de utsagor som betonar dessa organismers icke önskvärda effekter på lång till medellång sikt, både för konsumenthälsan och för miljön. Samtidigt kommer genmodifierade produkter från andra länder, särskilt USA, in på marknaden. Idag (uppskattning 1998) utgör genmodifierade 1. 1. 1. växter 30 miljoner hektar av världens odlingsareal (mot 14 miljoner ha 1997). Odlingen sker främst i USA (cirka 88 %), i Sydamerika (argentinsk bomull) cirka 6 %, samt i Japan, också runt 6 %. Odlingsarealen i Kina, som sannolikt är omfattande, är inte känd. Uppskattningen om hur många hektar som kommer att odlas i världen kring år 2000 är cirka 60 miljoner ha, varav bara cirka 1 % i Europa. 1. 2. Avsikten med detta yttrande är att utifrån en flexibel utgångspunkt med beaktande av de berörda aktörernas situation (jordbrukare, konsumenter och livsmedelsindustri) komma fram till slutsatser med särskild hänsyn till de effekter som odlingen av genmodi- fierade produkter kan komma att ha för den gemensam- ma jordbrukspolitiken och som en konsekvens av detta i slutänden på produktpriserna, på grund av den inverkan som en allmän spridning av dessa produkter kan komma att ha på den internationella marknaden


eurovoc_concepts:
corporation tax
intra-EU payment
tax harmonisation
tax system
type of business

text: C 284/50 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 14. 9. 98 I modsætning til Kommissionens oprindelige forslag, der blev udarbejdet på grundlag af rapporten af 23. juli 1997, afskaffer den forordning, der blev vedtaget den 26. maj 1998, den alternative kategori »dette kan indeholde GMO-materiale«. Desuden opstiller den en liste over levnedsmidler, der ikke kræver mærkning (en endnu tom liste, som vil blive fyldt ud på grundlag af udtalelser fra de videnskabelige komitéer). I betragtningerne introduceres endvidere begrebet tærskel for tilstedeværelsen af DNA eller protein; under denne tærskel vil mærkning ikke være nødvendig. Der fastsættes ingen tærskelværdi. Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens forslag til Rådets direktiv om en fælles ordning for beskatning af renter og royalties, der betales mellem associerede virksomheder i forskellige medlemsstater« (1) (98/C 284/09) Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 30. marts 1998 under henvisning til EF-traktatens artikel 100 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne. Det forberedende arbejde henvistes til ØSU’s Sektion for Økonomiske, Finansielle og Monetære Spørgsmål, som udpegede Robert Pelletier til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 9. juni 1998. Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 356. plenarforsamling af 1. og 2. juli 1998, mødet den 1. juli 1998, med 136 stemmer for, 7 imod og 4 hverken for eller imod, følgende udtalelse. 1. Indledning 1. 1. ØSU ser positivt på Kommissionens initiativ, som består i at afhjælpe et skattemæssigt misforhold, der skader den fulde gennemførelse af det indre marked. 1. 2. Man har længe erkendt, at afskaffelsen af kilde- skat på renter og royalties i en række af EU’s medlemssta- ter skal prioriteres højt af hensyn til virkeliggørelsen af det indre marked. Kommissionens første initiativ i den retning 1. 3. går tilbage til den 20. april 1990. I 1992 fastslog Ruding-rapporten — hvis overordnede retningslinjer ØSU har godkendt (2) — at en sådan reform burde prioriteres meget højt. Desværre besluttede Kommissio- nen i 1994 pga. manglende enighed i Rådet at trække forslaget tilbage. Det var først i december 1997, at ØKOFIN-Rådet gav Kommissionen grønt lyst til at udarbejde det forslag, som behandles i denne udtalelse. 1. 4. ØSU ser positivt på Kommissionens vedholden- hed, der grænser til stædighed. Der bør udvises samme vedholdenhed i forbindelse med forslaget — som Rådet har godkendt, og som nævnes i begrundelsen — til et direktiv, der »skal sikre en reel minimumsbeskatning af indtægter fra opsparing«, idet der tages højde for »nødvendigheden af at bevare de europæiske finansmar- keders internationale konkurrenceevne«, hvilket bety- der, at det også skal omfatte tredjelande og områder, der er afhængige af eller nært knyttede til medlemsstater (3). 1. 5. Målet med direktivforslaget er at undgå, at renter og royalties, som en virksomhed i en medlemsstat betaler til en anden associeret virksomhed (deltagelsesgraden skal være en direkte eller indirekte kapitalandel på mindst 25 %) i en anden medlemsstat, bliver kildebeskat- tet i det land, hvorfra betalingerne foretages, således at beskatningen af indtægter svarende til disse betalinger udelukkende tilfalder den retmæssige ejers hjemland. 2. Økonomisk begrundelse for direktivforslaget 2. 1. Fra et økonomisk synspunkt drejer det sig om at undgå dobbeltbeskatning — der i sagens natur er (1) EFT C 123 af 22. 4. 1998, s. 9. (2) ØSU’s udtalelse af 24. november 1992, EFT C 19 af 25. 1. 1993, s. 65. (3) Skattepolitik — konklusionerne af ØKOFIN-Rådets møde den 1. december 1997 (EFT C 2 af 6. 1. 1998). 14. 9. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 284/51 kritisabel — eller i bedste fald har uheldige konsekvenser for den endelige beløbsmodtagers likviditet, eftersom der uundgåeligt vil gå nogen tid, inden han får de indeholdte beløb tilbagebetalt. teknologi, hvilket betyder, at de betaler mere til udlandet, end de modtager. Andre lande er omvendt strukturelle nettoeksportører. 2. 2. I direktivforslaget formuleres de samme bekym- ringer, som de berørte virksomheders internationale interesseorganisationer giver udtryk for: UNICE, Bank- sammenslutningen i Den Europæiske Union, Sammen- slutningen af Europæiske Handels- og Industrikamre etc. 2. 3. Tabellerne, der er vedføjet som bilag til direktiv- forslaget, giver en ret præcis forestilling om problemet med hensyn til omfanget af de indeholdte beløb. Man kan konstatere, at hvis der ikke var nogen bilaterale dobbeltbeskatningsoverenskomster — en antagelse, der ikke er i overensstemmelse med de faktiske forhold i EU — så ville kildeskatten på renter og royalties i de fleste medlemsstater være meget høj, dog med en stor spredning på 45 %-0 % for renters vedkommende og på 33 %-0 % for royalties vedkommende. 2. 4. De bilaterale dobbeltbeskatningsoverenskomster mellem EU’s medlemsstater betyder, at beskatningsni- veauet bliver klart lavere, men disse aftaler gør det ikke altid muligt helt at undgå dobbeltbeskatning. Aftalerne indeholder komplicerede regler for modregning af kilde- skatten i beløbsmodtagerens medlemsstat. 3. Hvorfor et direktiv på så sent et tidspunkt? Der har længe været enighed om, at dette 3. 1. tilsyneladende enkle problem skal løses. 3. 6. Disse vanskeligheder kan forklare Kommissio- nens forsigtige, afventende og pragmatiske fremgangs- måde, om end man må beklage denne holdning, der i sidste instans kunne minde om berøringsangst. 4. En forsigtig fremgangsmåde 4. 1. Direktivforslaget har taget højde for effektive sikkerhedssforanstaltninger i forbindelse med gennem- førelsen. 4. 2. Betalingen af renter og royalties kan muliggøre unddragelser og svig i form af uforholdsmæssigt store betalinger, f. eks fra et datterselskab til moderselskabet, der angives som rente-eller royaltybetalinger. Denne fremgangsmåde, som svarer til at overføre overskud, foregår som regel inden for en koncern, og anvendes til at flytte beskatningen af overskuddet til et land med lavere selskabsskattesatser. I forbindelse med denne mulighed for svig drager 4. 3. direktivforslaget konsekvensen af medlemsstaternes mu- lighed for at korrigere de interne afregningspriser, når renter og royalties overskrider priserne under forhold, hvor der hersker fuldkommen konkurrence. 4. 4. Eftersom budgetmæssige omkostninger ved af- skaffelse af kildeskatten er store for Grækenland og Portugal, er der fastsat en overgangsperiode på 5 år med en ordning til fordel for disse to lande, hvor beskatningen gradvist aftrappes. 3. 2. Vanskelighederne skyldes de komplicerede be- skatningsregler i EU, der — bortset fra momsen — kun i beskedent omfang er harmoniseret. 5. En vis berøringsangst Dertil kommer, at beskatning er et nationalt 3. 3. anliggende på grund af skatteprovenuets store betydning for de statslige budgetter. Det er forklaringen på, at det i henhold til Rom-traktaten er et område, hvor beslutninger skal træffes med enstemmighed. 3. 4. Maastricht-traktatens Stabilitetspagtens stramme budgetmæssige krav medfører, at medlemssta- terne er mere agtpågivende over for en eventuel risiko for provenutab, sådan som det er tilfældet under disse omstændigheder. og 3. 5. Medlemsstaterne og EU har modgående interes- ser. Visse lande er således nettoimportører af kapital og Direktivsforslaget synes ikke at være tilstrække- 5. 1. ligt vidtgående. 5. 2. Forslaget omfatter kun fritagelse for kildeskat ved betalinger mellem associerede selskaber til trods for, at foranstaltningen fuldt ud kan retfærdiggøres, når de virksomheder, der berøres af betalingerne, ikke har noget gensidigt afhængighedsforhold. 5. 3. Forslaget anerkender kun virksomheder som associerede, hvis de har en andel på mindst 25 % af kapitalen i en virksomhed, mens de mest fordelagtige ordninger i bilaterale beskatningsoverenskomster oftest opererer med en kapitalandel på 10 %. C 284/52 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 14. 9. 98 6. Generelle bemærkninger dette direktiv, kan ikke udsættes ud over den i artikel 8, stk. 1, omhandlede overgangsperiode, der eventuelt kan forlænges. « 6. 1. Kommissionen afventer den videre gennemfø- relse af det indre marked, førend den vil stille forslag om, at fritagelsen også skal omfatte beskatning af royalties og renter mellem virksomheder, der ikke er associeret. 6. 2. ØSU kan ikke se logikken i denne afgrænsning, som motiveres med hensynet til at mindske forslagets provenumæssige konsekvenser for de medlemsstater, som er nettoimportører af kapital og teknologi, selv om der i øvrigt stilles forslag om, at der skal indføres en overgangsperiode på 5 år i de pågældende medlemsstater (Grækenland og Portugal), i løbet af hvilken skattesatser- ne gradvist sænkes. Det grundlæggende princip er, at de betalinger af renter og royalties, som kan fritages for indeholdelse af kildeskat, er betalinger mellem uafhængige virksomheder under forhold, hvor der her- sker fuldkommen konkurrence (arm’s length). Når betalingerne foregår mellem associerede virksomheder, medfører anvendelsen af princippet om fuldkommen konkurrence, at den overskydende del af disse betalinger bliver behandlet som udloddet overskud, der antagelig falder ind under bestemmelserne i direktiv 90/435/EØF. 6. 3. Det grundlæggende princip er altså, at betaling af renter og royalties foregår mellem uafhængige parter. I denne situation er der ikke nogen særlig grund — sådan som det er tilfældet med udbyttebetalinger inden for en koncern (målet er i dette tilfælde at sikre skattemæssig neutralitet ved ikke at straffe virksom- heder, der har etableret sig i EU i form af datterselskaber eller kontrollerede virksomheder, fremfor i form af faste driftssteder) — til at begrænse anvendelsen af fritagelse for kildeskat til kun at omfatte betaling af renter og royalties mellem associerede virksomheder. Tværtimod er det af afgørende betydning at udvide denne fritagelse, så den omfatter alle betalinger mellem uafhængige virksomheder; herved dæmmes der op for konkurrence- forvridning, som uberettiget kan begunstige anvendelsen af nationale samarbejdspartnere. 6. 4. Overvejelserne i punkt 6. 2 og 6. 3 tilsiger, at fritagelsen i forbindelse med betaling af renter og royalties mellem virksomheder, der ikke er associerede, skal ske automatisk efter udløbet af den 5-årige over- gangsperiode, der eventuelt kan forlænges. Artikel 10 skal altså formuleres på følgende måde: »Tre år efter den i artikel 9, stk. 1, anførte dato finder anvendelse, aflægger Kommissionen beretning til Rådet om direktivets virkemåde med særlig henblik på at vurdere anvendelsen af artikel 7. Udvidelsen af direktivets anvendelsesområde til andre virksomheder end dem, der er omfattet af 6. 5. Direktivforslagets artikel 7 giver medlemsstater- ne tilladelse til at undlade at anvende bestemmelserne om fritagelse for kildeskat, når de betalte renter og royalties er omfattet at en fordelagtig selskabsskatteord- ning i den medlemsstat, hvor beløbsmodtagerne har bopæl. Artikel 10 fastslår i denne sammenhæng, at beretningen til Rådet tre år efter direktivets ikrafttræden blandt andet skal vurdere anvendelsen af artikel 7. Kommissionen præciserer, at det på det tidspunkt — set i lyset af de fremskridt, der vil være gjort med hensyn til adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning — vil fremgå mere tydeligt, om det fortsat er nødvendigt at give medlemsstaterne den fravigelsesmulighed, som hjemles dem i artikel 7. 6. 6. Kommissionen påpeger i direktivforslagets be- grundelse, at ØKOFIN-Rådet den 1. december 1997 gav udtryk for sin tilslutning til udarbejdelsen af en adfærdskodeks for erhvervsbeskatning, der skal hindre yderligere skadelige skatteforanstaltninger fra medlems- staternes side og gradvis afskaffe de bestående. Skattefor- anstaltninger anses for skadelige, hvis de medfører et betydeligt lavere effektivt beskatningsniveau — herun- der nulbeskatning — end det, der normalt gælder i den pågældende medlemsstat. 6. 7. Opmærksomheden henledes på betydningen af, at der er konsekvens i de fælles tiltag, som overvejes i forbindelse med adfærdskodeksen, og den mulighed, som direktivforslagets artikel 7 hjemler for ikke at anvende fritagelsen for beskatning, når beskatningen af renter eller royalties i modtagervirksomhedens etable- ringsstat sker på vilkår, der er mere fordelagtige end normalt og altså dermed er omfattet af omtalte adfærds- kodeks. Medlemsstaterne skal således ikke have lov til ensidigt at træffe nye modforanstaltninger som f. eks. indførelse af kildeskat på renter og royalties, der går imod adfærdskodeksens aftaler om skadelige skattemæssige foranstaltninger, uden at det opfattes som et brud med den konsensus, som ligger bag denne kodeks — det ville svække virkningen af denne kodeks betydeligt. 6. 8. Det er derfor strengt nødvendigt at formulere begyndelsen af første punktum i artikel 7, stk. 1 på følgende måde: »1. Ud over de i artikel 6 anførte tilfælde kan medlemsstaterne undlade at afskaffe deres gældende beskatning, som omhandlet i artikel 1, af renter og royalties. «. 14. 9. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 284/53 Artikel 7, stk. 2, skal formuleres på følgende måde: »2. Hvis de i stk. 1, litra a) eller b) nævnte omstændigheder kun gælder for en del af de i stk. 1 omhandlede renter eller royalties, gælder tilladelsen omhandlet i samme stykke for denne del af de pågældende renter eller royalties«. 7. Særlige bemærkninger 7. 1. Den grad af kapitaldeltagelse, der er nødvendig, for at der tale om associerede virksomheder Eftersom målet på langt sigt er at afskaffe enhver kildeskat på betalinger af renter og royalties mellem virksomheder i EU, anmodes der om, at procentsatsen for deltagelse sænkes fra 25 % til 10 %, svarende til den procentandel, som størstedelen af de bilaterale dobbeltbeskatningsoverenskomster fastsætter som for- udsætning for anvendelse af en lavere kildeskattesats på udbytter, der betales mellem associerede virksomheder. Derfor skal artikel 3, stk. 1, litra b) ændres, så »25 %« erstattes af »10 %«. 7. 2. Den 2-årige periode, efter hvilken en virksomhed kan udelukkes fra direktivets anvendelsesområde sålænge den 2-årige periode løber. Derfor skal der i artikel 3, stk. 2, tilføjes »efterfølgende« før »fratage«. 7. 3. Definitionen af »royalties« De centrale forskningsudgifter inden for en koncern bør også eksplicit nyde godt af fritagelse for kildeskat. OECD’s udvalg for skattemæssige anliggender har klart udtalt sig for, at der ikke skal indeholdes kildeskat for betalinger, der ikke repræsenterer royalties, men som skyldes aftaler om bidrag til de centrale udgifter i en koncern. Derfor skal der i artikel 2, stk. 1, litra b), efter »oplysninger« tilføjes »eller indsamling af oplysninger«. 7. 4. Renter og royalties i henhold til artikel 5 Følgende punktum skal tilføjes til artikel 5: »Renter eller royalties, der behandles som udlodning af udbytte, falder dermed ind under bestemmelserne i Rådets direktiv 96/435/EØF, såfremt de betales mellem virksomheder, der er omfattet af nærværende direktiv«. Det bør klart fremgå, at medlemsstaterne ikke må udsætte anvendelsen af direktivet på en virksomhed, Begrundelse: Denne præcisering og begrundelsen er den samme som for artikel 4. Bruxelles, den 1. juli 1998. Tom JENKINS Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg