title: Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Klimaatverandering - Naar een Europese post- Kyotostrategie

eurovoc_concepts:
EU environmental policy
UN convention
climate change
greenhouse gas
pollution control measures

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN iür -ft Brussel, 03. 06. 1998 COM( 1998) 353 def r%*'{ \. MEDEDEUNG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT • : •. ; • «- KLIMAATVERANDERING - NAAR EEN EUROPESE POST-KYOTOSTRATEGIE '•t ;-;v INHOUD Hoofdthema's Strategieproces Implementatie - Gedeelde verantwoordelijkheid Flexibele mechanismen Bewaking Externe dimensie Volgende stappen 1. Inleiding 1. 1. De impact van Kyoto 1. 2. Ontwikkeling van een strategieproces 2. Onderdelen van een Europese implementatiestrategie 2. 1. Hoofdcriteria 2. 2. Een brede aanpak inzake beleid en maatregelen 2. 2. 1. Per gas. 2. 2. 2. Sectoren 2. 3. Belangrijkste beleidsterreinen voor de implementatie 2. 4. Flexibele mechanismen 6 6 7 8 8 10 11 13 15 22 2. 4. 1. Deelname van de lidstaten en de Gemeenschap aan een internationaal systeem voor de handel in emissierechten 22 2. 4. 2. Toepassing van gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone 24 ontwikkeling bij het realiseren van de EG-doelstellingen 2. 4. 3. Conclusie betreffende de toepassing van de flexibele mechanismen binnen de Gemeenschap 2. 5. Toezicht 2. 5. 1. Toezicht op de nakoming van de afspraken 2. 5. 2. Bewaking met betrekking tot de flexibele mechanismen 3. Externe dimensie van de EU-strategie 28 3. 1. Internationale onderhandelingen over de flexibele mechanismen 3. 1. 1. Doelstelling in Buenos Aires 3. 1. 2. Hoe in aanmerking te komen voor deelname aan een open, doorzichtig en van gelijke behandeling uitgaand systeem voor de internationale handel 3. 1. 3. Geleidelijke aanpak 3. 1. 4. Aanvullend 3. 1. 5. Hoe kan de handel functioneel worden gemaakt in milieu- en economisch opzicht 28 29 30 31 25 26 26 27 28 28 3. 1. 6. Nalevingsbepalingen voor de flexibele mechanismen 3. 1. 7. Internationale toepassing van projectgerelateerde instrumenten (gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling) met het oog op de nakoming van de afspraken 3. 2. Versterking van de internationale dialoog 4. Volgende stappen 31 32 32 35 HOOFDTHEMA'S Strategieproces De Europese Unie moet naar aanleiding van Kyoto nu een begin maken met het uitstippelen van een post-Kyotostrategie om de in het kader van het protocol van Kyoto gemaakte afspraken na te komen. Daar de Commissie nog niet over voldoende gegevens beschikt om nu al met een volledig uitgewerkte implementatiestrategie te komen, worden in deze mededeling slechts de contouren van die strategie geschetst. Een brede strategie moet rekening houden met alle bepalingen van het protocol, dus ook met de bepalingen die nog moeten worden uitgewerkt, met name de zogeheten flexibele mechanismen. In die strategie zal ook aandacht moeten worden besteed aan alle economische sectoren van de EU, de mogelijke actieterreinen en de internationale dimensie. De ontwikkeling van deze strategie vereist dat de Gemeenschap en de lidstaten een interactief proces op gang brengen om een communautair kader op te stellen waarbinnen zij hun respectievelijke acties op elkaar kunnen afstemmen, gegevens kunnen uitwisselen, de voortgang in het oog kunnen houden en actieterreinen kunnen aanwijzen om aan de verplichtingen te voldoen. Allereerst moet overeenstemming worden bereikt over de belangrijkste criteria waaraan de EU-strategie moet beantwoorden. Implementatie - Gedeelde verantwoordelijkheid De verantwoordelijkheid voor het halen van de reductiedoelstelling van Kyoto ligt in de eerste plaats bij de lidstaten. Als ondertekenaar van en toekomstige partij bij het protocol is de Gemeenschap er verantwoordelijk voor dat de acties van de lidstaten zijn afgestemd op het verdrag en dat zij hun verplichtingen uit hoofde van het protocol nakomen. Ook is er voor de Gemeenschap een belangrijke taak weggelegd bij het aanvullen, versterken en ondersteunen van de acties van de lidstaten via gemeenschappelijke en gecoördineerde beleidsmaatregelen. De streefcijfers kunnen wellicht gehaald worden als er een op alle sectoren en gassen gericht kosteneffectief beleid en dito maatregelen worden geformuleerd waarmee de totale doelstelling kan worden verwezenlijkt. Indicatieve doelstellingen voor sectoren en gassen op basis van het meest kosteneffectieve beleid en dito maatregelen kunnen een hulpmiddel zijn bij de afbakening van de verantwoordelijkheid van een sector, terwijl aan die doelstellingen ook kan worden afgemeten of er vooruitgang wordt geboekt en of, en zo ja waar, er beleidsmatige actie moet worden ondernomen. Waar het gaat om de flexibele regelingen vergemakkelijkt een dergelijke aanpak ook de toewijzing van het deel van de totale emissierechten dat mag worden verhandeld, voor het geval besloten mocht worden dat ook rechtspersonen emissierechten mogen verhandelen. De klimaatverandering moet hoe dan ook beter in het sectoraal beleid worden geïntegreerd, waar al op gewezen is in de voor de top van Cardiff bestemde mededeling van de Commissie over milieu-integratie. De EU moet derhalve weten welke maatregelen de lidstaten nemen om hun doelstellingen te halen en hoe zij die denken uit te voeren. De Gemeenschap kan hierbij behulpzaam zijn. Flexibele mechanismen Deze mechanismen kunnen een belangrijke rol spelen bij het tegen lagere kosten nakomen van de afspraken en zo het concurrentievermogen van de industrie in de EU veiligstellen. De EU-gasbel moet de Gemeenschap er niet van weerhouden voor 100% deel te nemen aan het internationale systeem van verhandelbare emissierechten. Bovendien kan de specifieke communautaire dimensie aanleiding geven tot verdere regelgeving of richtsnoeren met betrekking tot de interne markt, staatssteun en de bestaande milieuwetgeving. Een EG-brede aanpak van de handel in emissierechten kan de implementatie van het systeem in de wetgeving van de lidstaten vergemakkelijken en nieuwe handelsbelemmeringen voorkomen. In Buenos Aires moeten de inspanningen zijn gericht op de minimumeisen waaraan elke partij of particuliere rechtspersoon moet voldoen om te mogen meedoen aan de internationale handel. Deze regels - met name die voor de naleving - moeten zo streng zijn dat de milieudoelstellingen van het protocol worden verwezenlijkt, en zo eenvoudig dat ze geen onnodig zware belasting vormen. Als datgene wat internationaal is overeengekomen bepalend is voor wat de Gemeenschap kan doen, moet zij constructieve invloed proberen uit te oefenen op de regels en uitvoeringsbepalingen van de flexibele mechanismen. Het gebrek aan ervaring met handel in emissierechten tussen een groot aantal landen en de twijfels ten aanzien van de emissies van bepaalde gassen en bronnen pleiten voor een geleidelijke aanpak. Ook moet de in het protocol gehanteerde term "aanvullend" worden gedefinieerd in relatie tot de bijdrage van de flexibele mechanismen. Gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling kunnen beide een waardevolle bijdrage leveren aan het halen van de communautaire doelstellingen mits de regels en uitvoeringsbepalingen daarvan aansluiten bij die voor de handel in emissierechten - op communautair en internationaal niveau - en doeltreffend zijn vanuit milieuoogpunt. Toezicht Het bewakingssysteem van de EG moet zo worden versterkt dat het niet alleen een kader biedt voor voortgangscontrole, maar ook voor regelmatige evaluatie en beoordeling door branche- of vakgenoten om te bewerkstelligen dat de EU haar verplichtingen nakomt, en voor de toepassing van de flexibele mechanismen. Gezien het feit dat de eigen doelstelling van de Gemeenschap gehaald moet worden en het feit dat er gelijke kansen binnen de Gemeenschap moeten zijn, vereist zo'n bewakingssysteem wel een veel grotere inzet van de Gemeenschap. Externe dimensie De EU moet ook de dialoog met andere partijen versterken om ervoor te zorgen dat het protocol wordt geratificeerd. Het formuleren van een standpunt van de EU over de deelname van de ontwikkelingslanden en eventuele verplichtingen die op basis van vrijwilligheid door de meest ontwikkelde landen worden aangegaan, is dan ook van groot belang. Volgende stappen Voor een effectieve post-Kyotostrategie van de EU moet er een aantal belangrijke kwesties worden opgelost. De Raad wordt derhalve verzocht: • • • • • • • de belangrijkste criteria te onderschrijven voor de beoordeling van een klimaatveranderingsstrategie van de EU; te onderzoeken of indicatieve doelstellingen per sector op communautair niveau een belangrijke rol moeten spelen in een post-Kyotostrategie; de terreinen te onderschrijven die in deze mededeling worden genoemd als gebieden waar tot actie moet worden overgegaan, en om de noodzakelijke communautaire maatregelen vast te stellen, in het byzonder die welke al zyn voorgesteld door de Commissie, waarbij de noodzaak van de invoering van nationale maatregelen eveneens moet worden onderkend; het stapsgewijs en gecoördineerd invoeren van de flexibele mechanismen in de Gemeenschap te onderschrijven; de doelstelling te onderschrijven van de geleidelijke opneming van particuliere rechtspersonen, en te onderkennen dat het - aangezien de toepassing van de flexibele mechanismen in de lidstaten zal moeten voldoen aan de communautaire wetgeving - wenselyk is een communautair kader te hebben om de interne markt veilig te stellen; ermee in te stemmen dat de definitie van "aanvullend" gevolgen zal hebben voor de kosteneffectiviteit van de algemene EU-strategie; te onderschrijven dat het bewakingssysteem van de Gemeenschap aanzienlijk versterkt moet worden met het oog op de controle van de voortgang van de implementatie en het implementeren van de flexibele mechanismen; ermee in te stemmen dat de in deze mededeling geschetste richtsnoeren betreffende de externe dimensie van de EU-strategie als uitgangspunt dienen voor het formuleren van het onderhandelingsstandpunt van de EU in Buenos Aires; • de in dit document genoemde prioriteiten voor een versterkte dialoog met derde landen te onderschreven. De belangrijkste data van de formulering van een klimaatveranderingsstrategie van de EU zijn: • • eind 1998: de lidstaten geven informatie over hun strategieën en over wat zij van de Gemeenschap verwachten; eerste semester 1999: tweede mededeling over een EU-klimaatstrategie. 1. Inleiding In oktober 1997 presenteerde de Commissie de mededeling "Klimaatverandering - De Europese benadering voor Kyoto"1, die de basis vormde voor het onderhandelingsstandpunt van de Europese Unie (EU) in Kyoto. Uit deze mededeling kwam naar voren dat de verlaging van de uitstoot van een mand van drie gassen - kooldioxide (C02), methaan (CH4) en distikstofoxide (N20) - met 15% in 2010 ten opzichte van het referentiejaar 1990 technisch en economisch haalbaar was, mits andere industrielanden zich vergelijkbare inspanningen zouden getroosten. In die mededeling is aangegeven dat de Commissie na Kyoto zou komen met een nader uitgewerkte klimaatveranderingsstrategie op basis van een brede analyse van de relevante onderwerpen. De voorliggende mededeling is een bijdrage aan het leggen van de basis voor de ontwikkeling van een doeltreffende klimaatveranderingsstrategie. Uitgaande van het protocol van Kyoto komen in de mededeling de belangrijkste onderdelen van een implementatiestrategie van de EU en de externe dimensie van die strategie aan de orde. f. 1. De impact van Kyoto De EU heeft in Kyoto een aantal van haar onderhandelingsdoelen weten te bereiken, waarvan er één speciaal moet worden genoemd: de aanvaarding van bindende doelstellingen door de belangrijkste concurrenten en handelspartners van de EU, welke doelstellingen net zo ver gaan als de verplichtingen waar de EU zich op heeft vastgelegd. Hiermee is een van de voornaamste punten van zorg weggenomen: de concurrentiepositie van de Gemeenschap is veiliggesteld. Desalniettemin bevat de slottekst van het in Kyoto overeengekomen protocol2 op een aantal belangrijke terreinen diverse bepalingen - met name de zogeheten flexibele mechanismen - die geen onderdeel vormden van de benadering van de EU voor Kyoto. Al die elementen en hun mogelijke gevolgen moeten aan bod komen in een Europese post- Kyotostrategie. De volgende punten verdienen bijzondere aandacht: • Zowel de emissiereductiedoelstellingen van de Europese Gemeenschap (EG) en de lidstaten als die van de andere industrielanden zijn bindend krachtens het protocol, terwijl er in het kader van het Raamverdrag van de VN inzake Klimaatverandering (UNFCCC) nog geen wettelijke verplichting voor de partijen bestond daadwerkelijk terug te gaan naar de uitstootniveaus van 19903. C0M(97)481 def. van 1. 10. 1997. Zie het werkdocument van de Commissiediensten met de titel "Een analyse van het protocol van Kyoto" - Sec(1998)467 van 13. 03. 1998. De EG heeft zich er - zij het niet wettelijk - op vastgelegd de C02-emissies in de EG als geheel in 2000 te stabiliseren op het niveau van 1990. Dit gaat verder dan de afspraken in het kader van UNFCCC. • • • • • De verplichtingen van de EG en de lidstaten zijn uitgebreid tot een mand van zes in plaats van drie gassen. De drie nieuwe gassen (industriële) zijn gefluoreerde koolwaterstoffen (HFK's), perfluorkoolstoffen (PFK's) en zwavelhexafluoride (SFô). De emissiereducties van die drie gassen kunnen worden afgemeten aan peiljaar 1990 of peiljaar 1995. Het protocol biedt ook ruimte voor bepalingen over opnamepunten - een nu nog omstreden methode, die nader onderzoek vereist - wat het in principe mogelijk maakt de opname van koolstof door bossen en landbouwgrond mee te tellen bij de berekening van de emissiereducties van partijen. De EG en de lidstaten hebben zich vastgelegd op een vermindering van de uitstoot van deze mand van zes gassen met 8% ten opzichte van 1990, maar dan wel voor de periode 2008-2012 in plaats van het noemen van een vast jaartal (b. v. 2010). Bovendien moeten er in 2005 tastbare resultaten zijn behaald. tussen lidstaten Voor de EU is artikel 4 van het protocol - hiernaar wordt doorgaans verwezen met de term EG-gasbel - een zeer belangrijke bepaling, aangezien de EG en de lidstaten op grond van die bepaling hun verplichtingen gezamenlijk mogen nakomen via het (lastenverdeling). De differentiëren van de verplichtingen voorwaarden van die lastenverdeling moeten worden meegedeeld bij de ratificatie en worden niet gewijzigd voor de eerste vastleggingsperiode (2008-2012). Zowel de EG als de lidstaten hebben te maken met wettelijk bindende doelstellingen en hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het halen daarvan. Als die doelstellingen worden gerealiseerd, voldoet de EG aan haar verplichtingen. Mochten de lidstaten echter niet aan hun totale, gezamenlijke verplichtingen voldoen, dan betekent dit automatisch dat ook de EG haar verplichtingen niet nakomt. De EG moet dan ook een belangrijke rol spelen waar het gaat om het bieden van het kader voor de implementatie en zo de verwezenlijking van de doelstellingen van de EG en de lidstaten vergemakkelijken. Het protocol bevat bepalingen over een aantal zogeheten flexibele mechanismen - handel in emissierechten, gezamenlijke tenuitvoerlegging door landen van bijlage I en het mechanisme voor schone ontwikkeling - die weliswaar nog nader moeten worden uitgewerkt, maar wel een belangrijke rol zouden kunnen gaan spelen bij het halen van de in Kyoto overeengekomen doelstellingen. Het protocol voorziet ook in strengere rapporteringseisen en in het opstellen van strikte nalevingsregels die, gezien de interactie die nodig is tussen de EG en de lidstaten, van grote invloed zullen zijn op de ontwikkeling van een Europese strategie. 1. 2. Ontwikkeling van een strategieproces In deze mededeling wordt het interactieve proces voor een algemene post-Kyotostrategie beschreven waarbinnen lidstaten en Gemeenschap hun verplichtingen krachtens het protocol van Kyoto gecoördineerd en doeltreffend kunnen nakomen. De EG moet een zodanig implementatiekader verschaffen dat EG- en nationale acties elkaar versterken om te komen tot een doeltreffend antwoord op de klimaatverandering. Dit proces moet zowel betrekking hebben op flexibele mechanismen, aangezien beide bijdragen tot het halen van de doelstellingen. interne maatregelen als op de intern beleid en internationale Operationeel gezien betekent dit dat binnen een communautair kader: • • • • de lidstaten gedetailleerde informatie moeten verstrekken aan de Commissie die een beeld geeft van hoe zij denken te voldoen aan hun eigen verplichtingen en welke bijdrage zij daarbij verwachten van de Gemeenschap; de Commissie samen met de lidstaten regelmatig analyses4 moet verrichten om de bevindingen van recente mededelingen over kwesties op het gebied van klimaatverandering bij te werken en daar een breder vervolg aan te geven; de Gemeenschap in gemeen overleg een gezamenlijk EU-standpunt moet formuleren over de internationale én interne dimensie van een aantal belangrijke nog openstaande kwesties, met name de flexibele mechanismen en de opname van koolstof door bossen en landbouwgrond; de uitstoot actief moet worden bewaakt om ervoor te zorgen dat alle betrokken spelers in de EU op schema liggen en blijven bij de nakoming van hun verplichtingen. Op basis hiervan zal de Commissie met alle betrokken een brede klimaatveranderingsstrategie uitwerken waar overeenstemming over moet bestaan voordat het protocol wordt geratificeerd. De snelle goedkeuring van bestaande Commissievoorstellen die bijdragen tot het halen van de doelstellingen en het ontwikkelen van nieuw beleid moeten samen de kern van die strategie vormen. spelers 2. Onderdelen van een Europese implementatiestrategie 2. 1. Hoofdcriteria Een brede post-Kyoto-klimaatveranderingsstrategie van de EU moet aan een aantal belangrijke criteria voldoen. Deze zijn: Doeltreffendheid vanuit milieuoogpunt. Essentieel is of de strategie ertoe kan leiden dat de wettelijk bindende reductiedoelstellingen van de lidstaten en de Gemeenschap op het Eind juni 1998 denkt de Commissie te beschikken over nieuwe geconsolideerde gegevens van de broeikasgasemissies in de periode 1990-1995, over samenhangende prognoses voor 2000 en 2010 en over de resultaten van berekeningen met diverse modellen. Hiermee kan het uitgangsscenario bij ongewijzigd beleid worden gecheckt en een beeld worden verkregen van wat er kan gebeuren als er geen nieuwe inspanningen worden geleverd. Aan de hand van de resultaten kan een krachtiger en gezaghebbender standpunt worden ingenomen over de pakketten maatregelen en de economische implicaties van eerdere mededelingen. afgesproken tijdstip kunnen worden gehaald. Ook moeten er in 2005 al wat tastbare resultaten zijn, terwijl er in de strategie ook aandacht moet worden geschonken aan de periode na 2012, waarin de uitstoot opnieuw substantieel zal moeten worden verminderd. Gezien het wereldwijde karakter van het probleem is het al dan niet doeltreffend zijn van de strategie mede afhankelijk van de inbreng van de andere landen die zich hebben vastgelegd op bindende doelstellingen. Kosteneffectiviteit. Deze factor is van belang voor het economische en politieke draagvlak voor de strategie. Een kosteneffectiviteitsonderzoek moet aangeven welke maatregelen goedkoop zijn en ook rekening houden met secundaire milieuvoordelen, zoals de terugdringing van lokale en regionale vervuiling, andere voordelen (werkgelegenheid) en de langetermijnvoordelen en -nadelen van beleid dat de klimaatverandering zoveel mogelijk moet tegengaan. Ook de administratieve kosten van de implementatie van maatregelen moeten worden meegerekend. Billijkheid en politiek draagvlak. De lastenverdeling in het kader van de EG-doelstelling moet ervoor zorgen dat de pijn van de totale inspanning van de EU rechtvaardig wordt verdeeld over alle lidstaten. Hierbij mag niet uit het oog worden verloren dat bepaalde sectoren en regio's in de Gemeenschap hierdoor wel eens geconfronteerd zouden kunnen worden met aanzienlijke veranderingen. Aanpassingsvermogen. Nieuwe en onvoorziene ontwikkelingen kunnen ertoe leiden dat het beleid moet worden bijgesteld; in de strategie moet dan ook de nodige flexibiliteit zijn ingebouwd om soepel op dergelijke ontwikkelingen te kunnen inspelen. Reikwijdte. Alle economische sectoren en politieke betrokkenen hebben een gedeelde verantwoordelijkheid bij het bereiken van de klimaatveranderingsdoelen en moeten een bijdrage leveren aan het halen van de streefcijfers. Het feit dat de verschillende sectoren alle een geheel eigen structuur hebben betekent dat er een breed scala van doelgerichte instrumenten moet worden ingezet. Samenhang. Het principe van de integratie van duurzaamheid in het EG-beleid waarborgt dat de klimaatveranderingsstrategie van de EU aansluit bij dat beleid en bij de toepassing van instrumenten voor het uitvoeren daarvan. Interne acties. Interne beleidsmaatregelen, waaronder gezamenlijke en gecoördineerde beleidsmaatregelen op nationaal en communautair niveau, moeten voor de Gemeenschap de voornaamste middelen zijn bij het halen van de reductiedoelstelling van -8% in 2008-2012 ten opzichte van 1990. De Raad heeft deze beleidslijn bevestigd tijdens de Milieuraad van maart 1998. De rol van de Gemeenschap in het strategieproces subsidiariteitsbeginsel moet actie op het gebied van de Overeenkomstig het klimaatverandering op het juiste niveau worden ondernomen. Hierbij is een belangrijke rol weggelegd voor de lidstaten, aangezien die zelf verantwoordelijk zijn voor hun eigen doelstellingen binnen de overeengekomen lastenverdeling, die door de EG moet worden aangemeld bij de ratificering van het protocol. Desalniettemin vereisen het feit dat ook de Gemeenschap een doelstelling heeft, de integratie van de Europese economie en het feit dat er gelijke kansen moeten zijn, dat er ook op communautair niveau actie wordt ondernomen. De Gemeenschap moet: • • • • • zorgen voor een samenhangend, strategisch communautair kader waarbinnen vorm kan worden gegeven aan en overeenstemming kan worden bereikt over de Europese post-Kyotostrategie; gezamenlijke en gecoördineerde maatregelen op communautair niveau invoeren ter ondersteuning en aanvulling van de initiatieven van de lidstaten; zorgdragen voor de uitwisseling van ervaringen en de coördinatie van beleidsmatige acties die door de lidstaten en op communautair niveau worden ondernomen; zorgen voor een coherente aanpak voor wat betreft de toepassing van alle instrumenten, in het bijzonder de flexibele mechanismen, en ervoor zorgen dat ze niet in strijd zijn met de beginselen van de interne markt; reeds voordat er actie wordt ondernomen, bewaking toepassen en verslag uitbrengen over de vooruitgang - of het gebrek daaraan - die in het kader van de doelstellingen wordt geboekt door lidstaten, sectoren en andere belanghebbenden. De Raad wordt verzocht deze hoofdcriteria voor de beoordeling van een Europese _ __ klimaatveranderingsstrategie te onderschrijven. 2. 2. Een brede aanpak inzake beleid en maatregelen De Commissie gaat momenteel op basis van gemeenschappelijke veronderstellingen over groeicijfers van de uitstoot en op basis van bestaand beleid na welke inspanningen moeten worden geleverd om van het scenario bij ongewijzigd beleid uit te komen bij het volgens het protocol toegestane uitstootniveau. Deze analyse wordt in die zin geactualiseerd dat zij ook betrekking heeft op de drie nieuwe industriële gassen en dat er tevens recente gegevens over CH4 en N20 in zijn vervat. Volgens een eerste analyse van de Commissie wordt de inspanning die is vereist om de EG-reductiedoelstelling krachtens het protocol te halen, geschat op ongeveer 550 tot 600 miljoen ton COj-equivalent5. Door broeikasgassen van de mand uit te drukken in C02-equivalent kunnen ze met elkaar worden vergeleken, waarbij wordt uitgegaan van het aardeopwarmingspotentieel (GWP) van elk gas. Het GWP geeft een indicatie van het stralingspotentieel van elk gas. C02 heeft een GWP van 1, terwijl de GWP's van methaan en distikstofoxide over een tijdspanne van 100 jaar respectievelijk 21 en 310 bedragen. Het is van wezenlijk belang dat de EU-strategie wordt gebaseerd op een zoveel mogelijk aspecten omvattende analyse van de wijze waarop dat cijfer op tijd kan worden gehaald. Die analyse moet betrekking hebben op alle onderdelen van het protocol van Kyoto, d. w. z. de hoogte van de streefcijfers, de zes gassen, opname door bossen en landbouwgrond en de flexibele mechanismen. Ook moet zij raken aan alle economische sectoren en bestuderen welke beleidsopties er open staan voor de lidstaten en de EG. De Energieraad van mei heeft in dit verband onderkend dat er een gezamenlijke analyse moet worden verricht naar de economische gevolgen van de verlaging van de uitstoot van broeikasgassen, en dat moet worden nagegaan welke marge er is voor kosteneffectieve emissiereducties bij de productie en het gebruik van energie. 2. 2. 1. Per gas Een analyse waarbij elk gas afzonderlijk aan de orde komt, is bruikbaar wanneer er een keus moet worden gemaakt uit de verschillende beleidsopties; sommige lidstaten hebben deze aanpak in feite al gehanteerd bij de uitwerking van hun eigen klimaatveranderingsstrategie. Hieronder volgt een kort overzicht van de beleidsopties. Kooldioxide C02 is verreweg het belangrijkste en meest bestudeerde broeikasgas. De uitstoot van dit gas is verantwoordelijk voor ongeveer 80% van de impact wanneer de gassen van de mand worden gewogen naar hun aardeopwarmingspotentieel (GWP), en hangt voornamelijk samen met het energiegebruik en de productie van fossiele brandstoffen. De mededeling van de Commissie over klimaatverandering en de Europese benadering voor Kyoto bevat een uitgebreide analyse van de beleidskwesties op het gebied van de C02-uitstoot. Opname door bossen en landbouwgrond In het protocol van Kyoto wordt uitdrukkelijk gesteld dat de onder andere door bossen en landbouwgrond opgenomen hoeveelheid kooldioxide meegeteld mag worden in het kader van het halen van de doelstelling. In de eerste vastleggingsperiode is het langs deze weg elimineren van C02 beperkt tot bebossing, herbebossing en ontbossing. In deze richting gaat ook het voorstel voor een verordening inzake plattelandsontwikkeling binnen het kader van Agenda 2000, dat expliciet onderkent dat bij maatregelen op het gebied van de bosbouw rekening moet worden gehouden met de klimaatverandering. Er moet overigens een aantal wetenschappelijke kwesties worden opgelost om een gezonde basis te verschaffen voor de vaststelling van nauwkeurige methoden voor de kwantificering van en het toezicht op de plaatsen waar die opname plaats zou moeten gaan vinden. Er zijn derhalve nog verdere inspanningen vereist van de Intergouvernementele Werkgroep inzake Klimaatverandering (IPCC), die gericht moeten zijn op het definiëren van de categorieën die onder het protocol vallen en aanvullende categorieën. Zodra de resultaten beschikbaar zijn kunnen er verdere maatregelen op het gebied van die opname worden getroffen. Het communautaire onderzoeksprogramma Milieu en klimaat vormt een belangrijke bijdrage aan het 10 internationale onderzoek waar de resultaten, conclusies en evaluaties van de IPCC op zijn gebaseerd. In het vijfde kaderprogramma op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling zal het onderzoek naar de koolstofcyclus en naar de methoden voor en het toezicht op de opnameplaatsen worden voortgezet en geïntensiveerd. Methaan In de mededeling van de Commissie inzake methaan (COM(96)557) en de mededeling inzake de pre-Kyotostrategie werden de landbouw (verteringsprocessen bij vee en dierlijke mest (45%)), afval (vuilstortplaatsen (32%)) en energie (steenkoolproductie en aardgasdistributie (23%)) genoemd als voornaamste bronnen van de methaanuitstoot in de EG. Ook werden er verschillende opties genoemd voor de terugdringing van de uitstoot van methaan, het op één na belangrijkste broeikasgas. Naar verwachting zal de methaanuitstoot in 2010 aanzienlijk gedaald zijn dankzij de voornamelijk op lidstaatniveau ontplooide in de afvalsector, de achteruitgang van de kolenindustrie en ontwikkelingen binnen de landbouw. Afhankelijk van de sector lijkt een verdere reductie tegen lage kosten mogelijk via: initiatieven • • • de verlaging van de hoeveelheid biologisch afbreekbaar afval op vuilstortplaatsen en de terugwinning van methaan op die plaatsen; de terugdringing van lekkage van gas uit gaspijpleidingen; een milieuvriendelijk beheer van dierlijke mest. Distikstofoxide Dit gas komt voornamelijk vrij bij industriële processen zoals de productie van salpeterzuur en adipinezuur en het gebruik van kunstmest in de landbouw, hoewel de toenemende toepassing van katalysators in voertuigen en processen waarbij fossiele brandstoffen worden verbrand ook een bijdrage leveren. In de mededeling betreffende de pre-Kyotostrategie zijn een aantal goedkope reductiemogelijkheden genoemd, met name in de industriesector. Een kosteneffectief reductiepotentieel van maximaal 100 miljoen ton C02-equivalent lijkt haalbaar bij chemische processen, vooral bij de productie van salpeterzuur en adipinezuur. Industriële gassen De drie industriële gassen die in het protocol van Kyoto aan de orde komen hebben een zeer hoog GWP en blijven lang in de atmosfeer. Vanwege hun potentiële invloed op het klimaat en het feit dat zij deel uitmaken van de mand van gassen van Kyoto moeten hier beleidsopties voor worden aangegeven in een EU-strategie. De bestaande gegevens over de uitstoot in de EG in de periode 1990/95 en de prognoses voor 2010 dienen met de nodige zorgvuldigheid te worden benaderd, aangezien de door de diverse bronnen gehanteerde methoden niet altijd uitblinken in samenhang. Desalniettemin wijzen alle prognoses die uitgaan van ongewijzigd beleid op een toename van HFK's en SF6 en een afname van PFK's. 11 HFK's zijn vooral ontwikkeld als alternatief voor ozonafbrekende stoffen (CFK's), die krachtens het protocol van Montreal moeten worden uitgebannen. De PFK-uitstoot is voornamelijk het gevolg van aluminiumsmeltprocédés en in mindere mate van processen in de in halfgeleider-, afvalverbrandingsinstallaties. De SF6-uitstoot is hoofdzakelijk terug te voeren op de toepassing van zwavelhexafluoride in hoogspanningsinstallaties, terwijl ook een bijdrage wordt geleverd door de magnesiumproductie en een aantal bijzondere toepassingen in sommige lidstaten. fluorproducerende industrie cement- staal-, en en De beperking en uiteindelijke terugdringing van de uitstoot van deze industriële gassen moeten op communautair niveau worden bewerkstelligd met het oog op een geharmoniseerde aanpak. Samen met de industrie wordt er gewerkt aan betere gegevens en het bestuderen van opties, aangezien voor 2010 een belangrijke vermindering tegen lage kosten mogelijk lijkt. 2. 2. 2. Sectoren Voor het formuleren van het juiste beleid moet de "per gas"-aanpak worden aangevuld met een analyse van de bronnen van de verschillende broeikasgassen per sector of economische activiteit en van de bijdrage die zij in aanleg kunnen leveren aan het halen van de doelstellingen. Grofweg kunnen hierbij de volgende sectoren worden onderscheiden: Vervoer De vervoersector is verantwoordelijk voor circa 20% van de totale uitstoot in de EU in 1990. Uit onderzoek blijkt dat dit de sector is die tot 2010 de sterkste groei van de C02-uitstoot zal vertonen indien het beleid niet wordt bijgesteld. Naar het zich laat aanzien zal in die periode ook de uitstoot van N20 als gevolg van de toepassing van katalysators en die van HFK's vanwege de toepassing van airconditioning in voertuigen sterk toenemen. Energie Met ongeveer 80% van de emissies in de EU in 1990 zijn de productie en het gebruik van energie verreweg de belangrijkste bron van de totale broeikasgasuitstoot. Het grootste aandeel wordt geleverd door C02 dat ontstaat bij de productie en het gebruik van fossiele brandstoffen. Ongeveer eenderde van de totale C02-uitstoot in de EU is terug te voeren op de warmte- en elektriciteitsproductie. Circa 5% van de totale energiegerelateerde uitstoot in 1990 was toe te schrijven aan andere broeikasgasemissies, met name methaanemissies door de steenkoolproductie en de lekkage van aardgas en distikstofoxide-emissies door brandstofverbranding. Omdat energie wordt verbruikt door andere sectoren zoals vervoer, industrie en de huishoudelijke sector, moet de verantwoordelijkheid voor de met energie verband houdende uitstoot bij die sectoren worden gelegd. Industrie 12 Het aandeel van de op energieverbruik terug te voeren uitstoot van de industrie was in 1990 circa 18%; naar verwachting zal deze uitstoot in 2010 bij ongewijzigd beleid licht gedaald zijn dankzij efficiencyverbeteringen. Wanneer de uitstoot van de drie nieuwe gassen, die hoofdzakelijk is toe te schrijven aan de industrie, wordt meegerekend, was het aandeel van de industrie in de EU-emissies ongeveer één procentpunt hoger in 1990. Deze nieuwe gassen verdienen bijzondere aandacht vanwege het toegenomen gebruik ervan en het feit dat zij lang in de atmosfeer blijven. Huishoudelijke/tertiaire sector sector nam in 1990 ruwweg hetzelfde deel van de De huishoudelijke/tertiaire energiegerelateerde broeikasgasuitstoot voor zijn rekening als de industriesector. Het totale aandeel van deze sector ligt echter rond 20% vanwege de belangrijke uitstoot van methaan door stadsafVal. Het ziet ernaar uit dat de uitstoot door deze sector in 2010 zal zijn gestegen als het beleid niet wordt bijgesteld. Landbouw Terwijl de landbouw verantwoordelijk is voor ongeveer 8% van de totale uitstoot in de EU van de drie belangrijkste broeikasgassen (C02, CH4 en N20 )\ is dat percentage nog geen 2% als het gaat om de uitstoot die verband houdt met energieverbruik. De landbouw is de voornaamste bron van de methaan- en distikstofoxide-uitstoot (in 1990 respectievelijk 45% en 40,3% van de uitstoot in de EU van deze gassen7). De landbouw en de bosbouw kunnen een positieve bijdrage leveren via de vervanging van fossiele brandstoffen door biomassa en de eliminatie van met name C02 door de opname daarvan door bossen en landbouwgrond. Conclusie Uit het voorgaande blijkt dat de broeikasgasuitstoot samenhangt met een groot aantal economische activiteiten. Een strategie die kans van slagen wil hebben moet dan ook zo breed mogelijk zijn en de belanghebbenden binnen de verschillende economische sectoren bij het gehele proces betrekken. Met het oog hierop lijkt een aanpak slechts dan rationeel te zijn als hij in alle economische sectoren een breed scala van kosteneffectieve beleidsmaatregelen voorstelt. Op indicatieve voor emissiedoelstellingen aangegeven kunnen worden. bovengenoemde sectoren zouden basis die zijn uitgedrukt De gegevens is uitgegaan van het in C02-equivalent; aardeopwarmingspotentieel voor een periode van 100 jaar. Bron: EUROSTAT, "Statistics in focus", gebaseerd op gegevens van het Europees Milieuagentschap met betrekking tot de ontwerpmededeling van de EU aan UNFCCC, 1998. er 7 EUROSTAT, "Statistics in focus", gebaseerd op gegevens van het Europees Milieuagentschap met betrekking tot de ontwerpmededeling van de EU aan UNFCCC, 1998. 13 Dit soort doelstellingen heeft verschillende voordelen. In de eerste plaats zorgen zij ervoor dat er beleidsmatige actie op gang komt omdat er voor de belangrijkste economische sectoren taken en verantwoordelijkheden worden vastgelegd en er aan het adres van die sectoren verwachtingen worden uitgesproken. In de tweede plaats maken indicatieve doelstellingen per sector zonder enige twijfel een effectievere voortgangsbewaking mogelijk en vormen daarmee een extra aanknopingspunt binnen een versterkt bewakingssysteem (zie punt 2. 5. ). Tot slot kunnen doelstellingen per sector ook een bruikbaar instrument zijn bij de handel in emissierechten, met name met het oog op de toewijzing van eerste handelsrechten aan rechtspersonen (zie punt 2. 4. ). Doelstellingen per sector hebben echter ook diverse nadelen. Bij de vaststelling van het beleid kunnen ze alleen maar een nuttige rol vervullen als ze worden vastgelegd en regelmatig herzien op basis van overwegingen van kosteneffectiviteit. Gezien het feit dat lidstaten hun eigen doelstellingen per sector en strategieën kunnen hebben, moeten indicatieve doelstellingen per sector die eventueel op communautair niveau worden vastgelegd, daarbij aansluiten. Ook moet de interne lastenverdeling in verband met de EG-doelstelling niet uit het oog worden verloren. Al met al dient men zich dan ook nog nader te buigen over de vraag of indicatieve doelstellingen per sector een belangrijke rol moeten spelen in de toekomstige communautaire strategie. De Raad wordt verzocht na te gaan of indicatieve doelstellingen per sector op communautair niveau een belangrijke rol moeten spelen in een post- Kyotostrategie. 2. 3. Belangrijkste beleidsterreinen voor de implementatie Met het oog op de aanpak van de klimaatverandering is er zowel op nationaal als communautair niveau een breed scala van beleid en maatregelen ontwikkeld, waarbij een aantal zeer uiteenlopende instrumenten wordt ingezet. In de pre-Kyotomededeling en sommige recente strategiedocumenten (met name op energie- en vervoergebied) wordt naast een aantal kosteneffectieve beleidsmaatregelen een breed scala van beleidsinstrumenten genoemd om de uitstootvermindering te realiseren. Er zijn in eerdere nationale klimaatstrategieën van lidstaten naast een aantal actieterreinen al manieren aangegeven waarop communautaire maatregelen kunnen worden uitgevoerd. Gelet op het subsidiariteitsbeginsel moet bij de ontwikkeling van een post-Kyotostrategie vooral worden uitgegaan van lastenverdeling en het accent op interne actie die momenteel voornamelijk door de lidstaten wordt ondernomen, alsmede van nationale maatregelen waarin de verschillende situaties van de lidstaten tot uitdrukking komen. De EG moet erop toezien dat de op lidstaat- en communautair niveau genomen maatregelen samenhang vertonen met ander communautair beleid en in overeenstemming zijn met het 14 Verdrag. Op basis van nader onderzoek binnen een afgesproken kader zullen de bestaande opties verfijnd kunnen worden, nieuwe opties voor de implementatie (met name die op middellange termijn) aangegeven kunnen worden en zal vastgesteld kunnen worden wat het beste op communautair en wat het beste op nationaal niveau kan worden gedaan. Daar de Gemeenschap krachtens het protocol van Kyoto verantwoordelijk is voor de nakoming van de reductieverplichting waarop zij zich heeft vastgelegd, moet zij zorgen voor instrumenten waarmee de totale vermindering op doeltreffende wijze kan worden bereikt. Indien instrumenten op het gebied van de handel met derde landen, de landbouw of de interne markt moeten worden toegepast, kan daarover alleen op communautair niveau worden beslist. Op andere terreinen met een gemeenschappelijk beleid, zoals vervoer, energie en belastingen, kunnen communautaire maatregelen die de lidstaten verplichten tot het treffen van bepaalde maatregelen, noodzakelijk blijken wanneer de door lidstaten op eigen initiatief ondernomen actie klaarblijkelijk ontoereikend is om de verplichting van de Gemeenschap na te komen. Bovendien kan de Gemeenschap als katalysator voor dergelijke acties fungeren. De Gemeenschap is al een goed forum gebleken voor de uitwisseling van ervaringen en onderzoeksresultaten. Op langere termijn bezien moet het wetenschappelijk onderzoek dat heeft bijgedragen tot het succes van Kyoto, binnen het raamwerk van het vijfde kaderprogramma op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling worden uitgebouwd om als fundament te fungeren voor belangrijke beleidsbeslissingen. Benadrukt moet worden dat wanneer er in 2005 tastbare resultaten moeten zijn, bepaalde onderdelen al in 2002 moeten lopen, wat vereist dat nu snel een begin wordt gemaakt met een aantal acties. De belangrijkste prioriteiten voor actie op nationaal en EG-niveau worden hieronder beschreven voor de belangrijkste sectoren binnen de EG. Een aantal kernmaatregelen die alleen op communautair niveau kunnen worden genomen, zijn voor implementatie geselecteerd. Energie In zijn conclusies ten aanzien van de reactie die de energiesector moet geven op Kyoto (11. 5. 1998) merkt de Raad van ministers van energie op dat voor de vermindering van de brœikasgasuitstoot van de energiesector o. a. het volgende nodig is: een blijvende inzet voor energie-efficiency en energiebesparing, een toename van het gebruik van veilige energiebronnen die weinig of geen C02 uitstoten binnen het kader van het beleid van de lidstaten en het terugdringen van de invloed van energiebronnen met een hoog koolstofgehalte. Dergelijke maatregelen zouden bijvoorbeeld nuttig kunnen zijn voor industriële activiteiten en de elektriciteitsproductie. In de drie recente strategiemededelingen8 over respectievelijk warmtekrachtkoppeling, energie-efficiency en duurzame energiebronnen (witboek) worden voor dit stadium terreinen voor prioritaire actie genoemd. De Energieraad heeft er bij de Commissie op aangedrongen COM(97)514 def. ; C0M(98)246 def; COM(97)599 def. 15 haar activiteiten op deze terreinen voort te zetten en concrete voorstellen in te dienen voor de ontwikkeling van dergelijke maatregelen waar dat zinvol is. In dit verband kunnen de volgende prioriteiten voor specifieke actie worden genoemd: • • • Maatregelen gericht op een substantiële toename van het gebruik van duurzame energiebronnen, d. w. z. de verdubbeling van hun aandeel in het totale energieverbruik van de Gemeenschap, wat neer zou komen op 12% in 2010; dit moet gebeuren via een voorstel voor een geharmoniseerd communautair kader gericht op eerlijke toegang van elektriciteit uit duurzame energiebronnen tot het elektriciteitsnet, meer steun voor biomassa binnen het gemeenschappelijk landbouwbeleid en een sterkere nadruk op duurzame energiebronnen in de herziene structuurfondsen. langetermijnafspraken met de Bevordering van het rationeel gebruik van energie, waarbij het accent ligt op efficiencymaatregelen in de bouwsector (onder meer bestaande uit de wijziging van Richtlijn 93/76/EEG van de Raad), elektrische (huishoudelijke) apparaten, verlichting en kantooruitrusting, industrie, bevordering van energiediensten, verspreiding van informatie over goede methoden en verdere ontwikkeling van financieringsinstrumenten. Verder zou het herziene voorstel voor een richtlijn inzake rationele planningsmethoden moeten worden aangenomen. Efficiënter omspringen met energie moet ook worden gestimuleerd via andere belangrijke communautaire strategieën en steunregelingen, terwijl fiscale regelingen die een efficiënt energiegebruik eerder tegenwerken dan stimuleren, geleidelijk moeten worden afgeschaft. Maatregelen ter bevordering van de toepassing van WKK, die gericht zijn op de verdubbeling van het aandeel van warmtekrachtkoppeling in de Unie (d. w. z. 18% in 2010), onder meer via het stimuleren van vrijwillige afspraken met de industrie in de vorm van convenanten, een betere aanschaf van technologie en meer en betere verspreiding van informatie. Op al deze terreinen is zowel communautaire actie als actie van de lidstaten vereist die is gericht op de goedkeuring en uitvoering van gemeenschappelijke en gecoördineerde beleidsmaatregelen. Uit de programma's ALTENER II en SAVE II zal steun worden verleend aan bepaalde communautaire acties, terwijl ook een groter beroep zal worden gedaan op andere bestaande communautaire programma's om de doelstelling van de verlaging van de broeikasgasuitstoot in de energiesector te halen. Vervoer Op vervoergebied zijn de terreinen voor prioritaire actie in kaart gebracht in de mededeling inzake vervoer en C02 (COM(98)204). Volgens schattingen zou de uitvoering van de in deze mededeling voorgestelde maatregelen de groei van de C02-uitstoot minimaal kunnen halveren voor de periode 2008-2012. Mogelijkheden tot vermindering van de uitstoot tegen lage kosten zijn vooral gelegen in: 16 • • • • maatregelen ter verlaging van de uitstoot van personenauto's; vooruitgang op het gebied van eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer; de voltooiing van de interne markt op het gebied van het spoorwegvervoer; integratie van de verschillende vervoerstakken - zowel bij het personen- als het vrachtvervoer - in een intermodaal vervoersysteem. Een groot aantal van de binnen deze vier categorieën vallende maatregelen moet op lokaal en nationaal niveau worden genomen en zou dan belangrijke voordelen kunnen opleveren op het gebied van vervoer en milieu en op dat van de economie in het algemeen. Voorbeelden hiervan zijn beleidsmaatregelen ter stimulering van goede methoden in het vrachtvervoer, stadsvervoer en de ontwikkeling van een adequate verbeterde openbaarvervoerinfrastructuur. systemen van Andere maatregelen daarentegen moeten op communautair niveau worden ontwikkeld omdat ze direct van invloed zijn op de interne markt of onder het gemeenschappelijk vervoerbeleid vallen. De Commissie heeft al voorstellen en ontwerpen van actieprogramma's met betrekking tot sommige van deze maatregelen ingediend, maar er is tot nu toe nog maar mondjesmaat vooruitgang geboekt. Belangrijke voorbeelden zijn een in 1995 ingediend voorstel voor het verder openstellen van de spoorwegmarkt (COM(95)337), een voorstel uit 1996 betreffende de wijziging van het communautaire systeem voor het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (COM(96)331) en een in 1997 gepubliceerde mededeling over intermodaliteit en intermodaal vrachtvervoer (COM(97)243 def). De Raad heeft nog geen beslissing kunnen nemen over de eerste twee voorstellen en heeft zich tot nu toe nog helemaal niet gebogen over de mededeling betreffende intermodaliteit in het vrachtvervoer en het bijbehorende actieprogramma. De Commissie is van mening dat de behandeling van deze en andere voorstellen nu in een stroomversnelling moet komen ter stimulering van de efficiency van het vervoersysteem en van de duurzaamheid daarvan in milieuopzicht. Voor wat betreft de internationale luchtvaart is de Commissie van mening dat de Gemeenschap en de lidstaten samen moeten optreden bij de onderhandelingen met de ICAO over de beperking of verlaging van de uitstoot van broeikasgassen. Hiertoe heeft de Commissie onlangs een mededeling aangenomen (COM(98)265), die onder meer is gericht op de goedkeuring van een werkplan van de ICAO dat moet bewerkstelligen dat internationale afspraken over verlaging van de uitstoot van de luchtvaart worden nagekomen. Landbouw De belangrijkste terreinen voor actie in de landbouw zijn beschreven in Agenda 2000. In deze sector moet meer kwantitatief onderzoek worden gedaan naar de wijze waarop de ontwikkeling voorgestelde plattelandsontwikkelingsmaatregelen van invloed zullen zijn op de klimaatverandering. landbouwmarkten bestaande van de en en de 17 (GLB) landbouwbeleid een hoofdterrein - met name op het gebied van de plattelandsontwikkeling Aangezien het gemeenschappelijk van gemeenschappelijk beleid binnen de EU is, moeten acties binnen deze sector op het vlak van de klimaatverandering worden ondernomen binnen een communautair kader. Desalniettemin zijn er ook een aantal voor de klimaatverandering relevante actiemogel ij kneden binnen het GLB - waarvoor de verantwoordelijkheid hoofdzakelijk berust bij nationale en regionale overheidsinstanties. Binnen de context van Agenda 2000 zijn er, naast andere maatregelen die meer speelruimte bieden voor actie op nationaal en regionaal niveau, een aantal concrete gemeenschappelijke communautaire maatregelen, die bij uitvoering zouden bijdragen tot de verlaging van de uitstoot in deze sector. Prioriteiten voor actie door de EG zijn: • • • • • intensief onderzoek binnen het raamwerk van het vijfde kaderprogramma op het gebied van onderzoek; uitvoering plattelandsontwikkeling ; van passende bebossingsmaatregelen in het kader van de stimulering van het verbouwen van gewassen voor hernieuwbare energie in het kader van vrijwillige braaklegging, met name door meer (of meer gedifferentieerde) vrijwillige braaklegging ingeval van productie van niet voor de voeding bestemde producten, verhoging van de plafonds voor staatssteun ten behoeve van meerjarige, niet voor de voeding bestemde gewassen en via plattelandsontwikkelingsmaatregelen die door de lidstaten zelf moeten worden ingevuld; de methaanuitstootreductie: voor van plattelandsontwikkelingsmaatregelen (met name investeringssteun) ter bevordering van de opslag en verwerking van dierlijke mest; en (b) stimulering van onderzoek naar beter veevoer; uitvoering (a) voor de distikstofoxide-uitstootreductie: (a) het geven van prikkels voor de afname van het gebruik van kunstmest, de voornaamste bron van distikstofoxide in de landbouw, via de in Agenda 2000 voorgestelde prijsverlagingen; (b) verhoging van de steun aan landbouwkundige milieumaatregelen voor de verdere terugdringing van het gebruik van kunstmest en een betere toepassing ervan zolang die wordt gebruikt; (c) instandhouding en versterking van agrarische methoden waarbij weinig kunstmest wordt gebruikt en van andere duurzame landbouwmethoden via de ontwikkeling van de regeling voor achterstandsgebieden; en (d) in het kader van het voorstel voor een Verordening inzake regels voor directe-steunregelingen, de mogelijkheid voor de lidstaten om directe steun afhankelijk te stellen van de naleving van regelgeving op het gebied van bemesting. Industrie 18 in de industriesector Het potentieel voor de verlaging van de C02-uitstoot is goed onderbouwd door talrijke studies; de meeste energie-intensieve sectoren van de Europese industrie hebben inderdaad hun energie-efficiency verbeterd en daarmee de uitstoot verlaagd. Dit neemt niet weg dat er nog steeds mogelijkheden zijn voor verdere verbetering van die efficiency; sectoren als de aluminiumindustrie, de cementindustrie, de staalindustrie, de chemische industrie en de motorvoertuigenindustrie werken volop aan technologische verbeteringen om de emissies terug te dringen. De industrie kan ook een belangrijke rol spelen via het aanbieden van de juiste producten voor energie-efficiencyverbeteringen in gebouwen en de huishoudelijke sector. Het protocol van Kyoto houdt een belangrijke nieuwe uitdaging in voor de industrie: afgezien van de verlaging van de C02-uitstoot vereisen industriële gassen belangrijke broeikasgassen als distikstofoxide en de drie nieuwe onmiddellijke onderzoeksinspanningen en toezeggingen van de industrie. Voor de hierboven beschreven actieterreinen bestaan talrijke maatregelen. Gezien de verschillen in de industriële structuur van de lidstaten en het feit dat tot nu toe niet alle lidstaten dezelfde vorderingen hebben gemaakt bij de vermindering van de uitstoot in deze sector, zullen veel op emissieverlaging gerichte acties door de lidstaten worden ondernomen. Toch moet een aantal maatregelen op communautair niveau worden genomen omwille van de interne markt of vanwege het feit dat er met een communautaire maatregel wellicht een grotere totale emissiereductie mogelijk is. • • • Het voorstel voor een richtlijn inzake afgedankte elektrische en elektronische apparaten zou een bruikbaar instrument kunnen zijn bij de verlaging van de HFK- uitstoot. Het op EG-niveau onderhandelen en sluiten van milieuconvenanten met specifieke sectoren die veel C02 en andere broeikasgassen uitstoten is ook een flexibele mogelijkheid. De C02-verlaging bij personenauto's is een bekend voorbeeld, maar de zoals die van de Commissie voert ook overleg met andere wasmiddelenfabrikanten, met een lager energieverbruik bij het gebruik van wasmiddelen als hoofddoel. sectoren, Het opzetten van een kader dat alle terreinen van de productie en het gebruik van de drie industriële gassen bestrijkt ter verlaging van de uitstoot daarvan en de ontwikkeling van milieuvriendelijke alternatieven zijn eveneens aantrekkelijke opties. Sectoroverschrijdend beleid Er bestaan verschillende vormen van sectoroverschrijdend beleid die bijzonder geschikt zijn voor actie op EG-niveau. Enkele van de belangrijkste daarvan zijn: • Het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot herstmcturering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten (COM(97)30), dat het toepassingsgebied van het communautaire stelsel van minimumtarieven uitbreidt naar alle energieproducten (welk stelsel dus niet langer alleen meer geldt voor minerale 19 oliën). Dit voorstel zou ook directe milieuvoordelen opleveren en lidstaten de gelegenheid bieden hun eigen belastingen te differentiëren, waarbij de C02-uitstoot als een van de criteria kan dienen. Hoewel dit voorstel tot aanvulling van de flexibele mechanismen kan dienen moet het worden gezien als een afzonderlijk instrument, aangezien het in de eerste plaats een interne-marktinstrument is. Onder diverse acties inzake afval, de richtlijn betreffende het storten van vuil. De richtlijn is gericht op de vermindering van de biologisch afbreekbare component van gestort stadsafval, waarmee de methaanuitstoot kan worden verlaagd en kan worden bewerkstelligd dat het vuilstortgas van nieuwe en bestaande stortplaatsen wordt opgevangen en gereguleerd. Dit zou met name effect hebben op de huishoudelijke en tertiaire sector. en en kosteneffectieve Het vijfde kaderprogramma op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling (1998-2002) zal via zijn specifieke programma "Behoud van het ecosysteem" en een van zijn voornaamste acties " Verandering van het aardsysteem: klimaat en biodiversiteit" (400 miljoen ecu) betrekking hebben op het sociaal-economische onderzoek op het gebied van wetenschappelijke klimaatdetectie, risicobeoordeling, verzachting van de gevolgen van de klimaatverandering en het aanpassen van de antwoorden daarop. Dergelijk onderzoek moet de analytische basis verschaffen voor de keuze, evaluatie en uitvoering van rechtvaardige beleidsopties waarmee de doeltreffende, klimaatverandering op korte en middellange termijn moet worden aangepakt. Het vijfde kaderprogramma op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling zal ook betrekking hebben op O&O en innovatief beleid met betrekking tot schone en efficiënte energietechnologieën. Naar verwachting zullen deze werkzaamheden al op korte en middellange termijn nieuwe technologieën opleveren die van grote invloed kunnen zijn op de vermindering van de broeikasgasuitstoot; aanvullende innovatieve maatregelen die ook rekening houden met de resultaten van sociaal-economisch onderzoek, kunnen bijdragen tot een versterkte inzet van deze nieuwe technologieën op de markt. Twee relevante acties van het specifieke programma "Behoud van het ecosysteem" gaan in op energiekwesties {"Schonere energiesystemen, met inbegrip van systemen op basis van hernieuwbare energie" en "Economische en efficiënte energie voor een concurrerend Europa") met een totaalbedrag van ongeveer 1 miljard ecu. Een ander specifiek programma, "Concurrerende en duurzame groei", omvat ook belangrijke acties op het terrein van nieuwe technologieën in industrie en vervoer, die een belangrijke bijdrage zouden kunnen leveren aan de verlaging van de broeikasgasuitstoot. De Raad wordt verzocht de keuze van de terreinen te bevestigen die in dit document worden genoemd als gebieden waar actie nodig is, en om de noodzakelijke communautaire maatregelen aan te nemen, om te beginnen die welke al door de Commissie zijn voorgesteld. Bovendien zou de Raad moeten onderkennen dat er ook maatregelen op nationaal niveau moeten worden genomen. 20 2. 4. Flexibele mechanismen Het protocol van Kyoto staat het gebruik van drie flexibele mechanismen toe: internationale handel in emissierechten, gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling. • • • De internationale handel in emissierechten staat partijen bij het protocol die hun uitstoot verlagen tot onder de toegewezen hoeveelheid, toe een deel van hun emissierechten te verkopen aan andere partijen. Als partijen behoefte hebben aan extra emissierechten, kunnen ze die kopen bij andere partijen die rechten over hebben en bereid zijn tot verkoop. Gezamenlijke tenuitvoerlegging is een bijzondere vorm van handel in emissierechten op projectniveau. Bijlage-I-partijen bij het verdrag kunnen met andere partijen van bijlage I projecten uit te voeren (b. v. overschakeling op een andere brandstof door een elektriciteitscentrale) die leiden tot een extra uitstootvermindering in het land waar het project plaatsvindt. Deze reductie kan worden aangewend voor de verhoging van de toegestane emissies van de partij die het project financiert, waarbij de toegestane emissies van de partij in wiens land het project wordt uitgevoerd, dienovereenkomstig worden verlaagd. Het mechanisme voor schone ontwikkeling is weliswaar ook gebaseerd op projecten, maar er gelden geen gekwantificeerde verplichtingen voor de partijen op wier grondgebied de projecten plaatsvinden of voor de voorgenomen reductie. Daarom moeten de projecten niet alleen worden goedgekeurd door de betrokken partijen, maar moeten de daaruit voortvloeiende emissiereducties ook worden gecontroleerd door onafhankelijke instanties. De regels en uitvoeringsbepalingen voor de toepassing van deze mechanismen moeten worden vastgesteld op de vierde conferentie van de partijen (COP4) in november 1998. De Gemeenschap en de lidstaten moeten een besluit nemen over hoe zij deze mechanismen zowel binnen de Gemeenschap als internationaal willen gaan gebruiken. Wat de Gemeenschap wil gaan doen moet aansluiten bij de internationale regels die tijdens COP4 zullen worden overeengekomen. 2. 4. 1. Deelname van de lidstaten en de Gemeenschap aan een internationaal systeem voor de handel in emissierechten De specifieke rol van de Gemeenschap bij de handel in emissierechten binnen de EU De EG-gasbel is een open systeem: het is een manier om de inspanningen zo over de lidstaten te verdelen dat de in het protocol vastgelegde EG-doelstelling wordt gehaald. De EU-gasbel 21 is dan ook compatibel met de internationale flexibele mechanismen. Voor zover de EG en de lidstaten daadwerkelijk gebruik maken van de flexibele mechanismen zal de interne actie binnen de EG om de "toegewezen hoeveelheid" te halen leiden tot een uitstoot binnen het grondgebied van de Gemeenschap van meer of minder dan het streefcijfer van -8%. De hoeveelheid waarmee de werkelijke uitstoot afwijkt van de oorspronkelijk toegewezen hoeveelheid zal afhankelijk zijn van de vraag of de EG netto meer emissiereenten van buiten de EU koopt dan ze verkoopt aan derde landen, of juist andersom. In de gasbelovereenkomst bij het protocol zal de aan het begin van de periode aan elke lidstaat toegewezen hoeveelheid worden vermeld. De handel in emissierechten (evenals gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling) zal deze hoeveelheid doen toe- of afnemen, afhankelijk van de aan- respectievelijk verkopen van de lidstaat in kwestie (rechtstreeks of via bevoegde instanties). Niet iedereen en niet elke sector heeft per definitie belang bij deelname aan regelingen voor de handel in emissierechten, maar het is wel zo dat iedereen en elke sector - zij het op verschillende wijze - moet bijdragen tot het halen van de doelstellingen, of dat nu is door belastingheffing, energie-cfficiencynormen, convenanten of een combinatie van deze of andere instrumenten. Elke maatregel heeft zijn aantrekkelijke kanten en is gericht op een bepaalde sector. Desalniettemin is het voor rechtspersonen die met de handel te maken zullen krijgen, duidelijk dat een bindend toegewezen hoeveelheid van een bepaald gas of bepaalde gassen waarvan emissierechten verhandeld mogen worden, met duidelijke cijfers moet worden vastgesteld. Een alomvattend sectoroverschrijdend handelssysteem kan ertoe bijdragen dat de totale reductiedoelstelling kosteneffectief wordt gehaald. Interne markt en staatssteun Omwille van de interne markt verdient een EG-brede vergunningsmarkt waarschijnlijk de lijken voorkeur; zeer uiteenlopende handelsregelingen ongewenst. De rol van de Gemeenschap kan tweeledig zijn: coördinatie van de acties van de lidstaten en een zodanige harmonisatie van het handelssysteem dat de interne markt naar behoren kan functioneren. Om concurrentievervalsing en discriminatie te voorkomen moet de EG beschikken over een gemeenschappelijk kader van gemeenschappelijke beginselen en minimumvereisten naar analogie van die welke gelden voor staatssteun of voor het gemeenschappelijke BTW-stelsel. in de verschillende lidstaten De staatssteun is in dit verband van bijzonder belang, aangezien de concurrentie op de interne markt verstoord zou kunnen worden door verschillen tussen nationale handelsprogramma's. De kwestie van de staatssteun houdt op gecompliceerde wijze verband met de cruciale vraag of, en zo ja in welke mate, particuliere rechtspersonen mee mogen gaan doen aan de handel in emissierechten. Op grond van het protocol mag elke partij zelf kiezen of zij al dan niet mee wil doen aan het internationale handelssysteem. Vergunningen op grond waarvan particuliere rechtspersonen mogen verhandelen, mogen niet indruisen tegen de keus van de lidstaten, die als partij bij het protocol moeten beslissen of zij überhaupt wel willen verhandelen. Verschillende benaderingen binnen de Gemeenschap zouden ertoe kunnen leiden dat 22 particuliere bedrijven in een bepaalde lidstaat te maken hebben met andere economische voorwaarden dan vergelijkbare bedrijven in een andere lidstaat, wat een potentieel gevaar inhoudt voor de interne markt. Het door een lidstaat kopen van vergunningen op de open markt en het gratis of zonder enige voorwaarde doorspelen daarvan aan "eigen" industriële ondernemingen kan een vorm van staatssteun zijn, waar vooraf toestemming van de Commissie voor nodig is omdat zo'n operatie kan leiden tot verstoring van de concurrentie met bedrijven in lidstaten waar de industrie de vergunningen die zij nodig heeft moet kopen tegen de marktprijs. Er moeten dan ook duidelijke richtsnoeren komen op dit terrein. Als particuliere rechtspersonen mogen meedoen aan de handel moet ook de eerste toewijzing van vergunningen aan individuele bedrijven in overeenstemming zijn met de regels voor staatssteun: volgens de zienswijze van de Commissie moet die toewijzing doorzichtig en niet-concurrentieverstorend zijn en steunen op gemeenschappelijke criteria en beginselen. Verder moet de markt openstaan voor nieuwe deelnemers die nog geen rechten toegekend hebben gekregen op het moment van de eerste toewijzing. Met name ten aanzien van eerste toewijzingen, maar ook ten aanzien van toezichts- en nalevingsvoorschriften mag er geen onderscheid worden gemaakt tussen deelnemers aan een handelssysteem wanneer dat indruist tegen de interne markt. Tot slot moet ook rekening worden gehouden met de specifieke eisen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Geleidelijke aanpak Theoretisch gezien zou de Gemeenschap onmiddellijk kunnen kiezen voor een intern systeem voor de handel in emissierechten voor alle gassen en alle economische sectoren. Gezien het gebrek aan nationale en internationale ervaring met deze materie zouden de Gemeenschap en de lidstaten misschien toch beter de weg der geleidelijkheid kunnen bewandelen bij het opzetten van hun interne handelssysteem. De handel in emissierechten veronderstelt dat de actuele emissies met vrijwel volledige zekerheid kunnen worden gemeten. De geleidelijke aanpak kan op drie manieren worden geïmplementeerd: (1) de beperking van het aantal gassen, aangezien over de C02-uitstoot van bepaalde bronnen minder onduidelijkheid bestaat dan over andere gassen; (2) de handel zou in eerste instantie beperkt kunnen blijven tot de emissies van bronnen waar het meest over bekend is, zoals grote verbrandingsinstallaties en veroorzakers van een grote uitstoot; en (3) hoewel de mogelijkheid van deelname van particuliere rechtspersonen aan de handel serieus wordt overwogen, zou de handel in eerste instantie misschien beter tot de partijen beperkt kunnen blijven. Gezien de noodzaak tot verbetering van de algemene effectiviteit moeten de lidstaten in overleg tot soortgelijke regelingen komen. 2. 4. 2. Toepassing van gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling bij het realiseren van de EG-doelstellingen In tegenstelling tot de hiervoor beschreven handel in emissierechten zijn gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling projectmatige instrumenten waarmee uitstootverlagingseenheden of gecontroleerde emissiereducties tot stand kunnen 23 worden gebracht. Daar ze mogen worden opgeteld bij de aan de partijen toegewezen hoeveelheid, kunnen ze een zekere bijdrage leveren waar het gaat om de nakoming van de verplichtingen van de EG. Gezamenlijke tenuitvoerlegging is beperkt tot projecten tussen partijen van bijlage I (d. w. z. partijen die bepaalde doelstellingen moeten halen krachtens het protocol), terwijl het mechanisme voor schone ontwikkeling projecten betreft in de landen van niet in bijlage I opgenomen partijen bij het verdrag. Zo verhogen de in het kader van het mechanisme voor schone ontwikkeling door partijen van bijlage B verkregen rechten de in totaal toegestane emissies van partijen van bijlage I, waarbij wel moet worden aangetekend dat daar een verlaging van de uitstoot in niet in bijlage I opgenomen landen tegenover staat als het mechanisme voor schone ontwikkeling maar goed doordacht is en naar behoren wordt uitgevoerd. Op basis van het protocol mogen partijen toestemming verlenen aan rechtspersonen om deel te nemen aan activiteiten in het kader van gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling. Met name voor bedrijven die het niet eens zijn met de eerste toewijzing van emissierechten die zij mogen verhandelen, bieden gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling de nodige flexibiliteit op projectbasis. Hoe dan ook vereist de participatie van particuliere bedrijven een streng systeem voor de (financiële) controle van projecten en uitstootverlagingseenheden op nationaal én communautair niveau. in het kader van gezamenlijke Bovendien moet worden nagegaan of projecten tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling gedeeltelijk kunnen worden gefinancierd uit de algemene middelen (EU-fondsen daaronder begrepen). In het algemeen moet er voldoende zekerheid worden geboden dat met projecten in het kader van het mechanisme voor schone ontwikkeling meer kan worden bereikt dan met investeringen in de nieuwste technologieën, en dat projecten en technologieën die verder gaan dan de "no regrets "-opties worden geïmplementeerd en overgedragen. Tot slot moeten lidstaat- en communautaire programma's ter ondersteuning van activiteiten in het kader van het mechanisme voor schone ontwikkeling resulteren in emissiereducties die bovenop de verlaging komen die toch al gerealiseerd zou worden als die programma's er niet zouden zijn, terwijl ze niet mogen leiden tot het in een andere richting sturen van hulpstromen. 2. 4. 3. Conclusie betreffende de toepassing van de flexibele mechanismen binnen de Gemeenschap Gelet op het protocol zal de internationale handel in emissierechten op zijn vroegst in 2008 van start gaan. Toch zou de Gemeenschap kunnen overwegen om haar eigen interne handels systeem al in 2005 operationeel te hebben, waarmee zij zou laten zien dat zij er alles aan wil doen om de doelstellingen op kosteneffectieve wijze te halen. Bovendien zou de Gemeenschap op die manier uiterst belangrijke ervaring opdoen met handel in emissierechten en de bijbehorende bewaking binnen een context van deelname van een groot aantal landen. Zo'n intern handelssysteem zou niet vallen onder de regels en uitvoeringsbepalingen van een internationaal systeem voor de handel in emissierechten in het kader van het protocol van Kyoto, terwijl het evenmin zou worden opgezet met de bedoeling in een vroegtijdig stadium 24 rechten te genereren voor wanneer de internationale handel begint; wèl zou het er voor zorgen dat de Gemeenschap beter voorbereid aan de start komt wanneer de internationale handel in 2008 begint. Tot slot is de invoering van een systeem voor de handel in emissierechten binnen een lidstaat een zaak van intern beleid, die niet zou vallen onder de regels en uitvoeringsbepalingen van internationale handel in dergelijke rechten volgens het protocol van Kyoto. Aangezien alle lidstaten partij zijn bij dit protocol, mag de regelgeving betreffende de handel binnen de EG niet in strijd zijn met de regels en uitvoeringsbepalingen die in Buenos Aires zullen worden overeengekomen voor de handel in emissierechten op internationaal niveau. Elke definitie van de eis van het protocol dat de bijdrage van de flexibele mechanismen "aanvullend" is moet dan ook worden gerespecteerd bij alle afspraken over handel tussen lidstaten. De Raad wordt verzocht in te stemmen met een geleidelijke en gecoördineerde invoering van de flexibele mechanismen in de Gemeenschap. De Raad wordt verzocht de doelstelling te onderschrijven van de geleidelijke opname van particuliere rechtspersonen in het systeem, en ook om te onderschrijven dat, aangezien elke vorm van nationale toepassing van de flexibele mechanismen in overeenstemming zal moeten zijn met de communautaire wetgeving, een communautair kader ter bescherming van de interne markt gewenst is. Bovendien wordt de Raad verzocht ermee in te stemmen dat de definitie van "aanvullend" gevolgen zal hebben voor de kosteneffectiviteit van de algemene EU- strategie. 2. 5. Toezicht 2. 5. 1. Toezicht op de nakoming van de afspraken Er moet worden toegezien op de vorderingen; in dat opzicht moet het bewakingssysteem van de EG een belangrijke rol spelen bij de uitwerking en uitvoering van een Europese strategie omdat de lidstaten en de EG gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de nakoming van hun verplichtingen krachtens het protocol van Kyoto. Tot nu toe was die rol van het bewakingssysteem slechts bescheiden en waren de relevante gegevens steeds laat binnen. Het in 1999 in werking tredende herziene bewakingssysteem9 zal Voorstel voor een beschikking van de Raad tot wijziging van beschikking 93/389/EEG inzake een bewakingssysteem voor de uitstoot van C02 en andere broeikasgassen in de Gemeenschap - COM(98)108 def. van 2. 3. 1998. 25 wat dit betreft uitkomst bieden. Op grond van dit systeem moeten de lidstaten onder meer zodanige informatie verstrekken over de effecten van maatregelen op hun emissies dat de Commissie jaarlijks kan nagaan of de EG op koers ligt bij de nakoming van de afspraken van Kyoto. Het bewakingssysteem moet een basis vooraf bieden voor voortzetting van de dialoog en controle van de voortgang aan de hand van indicatieve doelstellingen per sector op basis waarvan jaarlijks kan worden nagegaan of er aantoonbare vorderingen worden gemaakt en of alle sectoren inderdaad die bijdrage leveren aan het bereiken van de doelstellingen die van hen verwacht wordt. Zeer regelmatige evaluaties, druk vanuit de bedrijfstak en onderlinge beoordelingen door alle deelnemers - de Commissie en de lidstaten - moeten voldoende garanties bieden dat de noodzakelijke actie ter verbetering van de resultaten wordt ondernomen wanneer het ernaar uitziet dat de doelstellingen niet worden gehaald. Het is duidelijk dat de dialoog binnen het kader van het bewakingssysteem moet worden versterkt en dat hier niet mee moet worden gewacht totdat het herziene systeem zijn vruchten gaat afwerpen, als de EU in 2005 al tastbare resultaten moet laten zien. Binnen hetzelfde kader moet ook de vraag aan de orde komen of er een communautaire interim-doelstelling voor 2005 moet worden vastgelegd die samen met andere instrumenten zou moeten garanderen dat noodzakelijke maatregelen tijdig worden ingevoerd. Als de EU het gehele proces wil blijven stimuleren en onderkent dat de doelstellingen van Kyoto niet meer zijn dan een eerste stap, moet er een ambitieuze doelstelling voor 2005 worden vastgelegd die de EU voldoende zekerheid biedt dat de Gemeenschap haar wettelijke verplichtingen zal kunnen nakomen en klaar is om verder te gaan in de tweede vastleggingsperiode. 2. 5. 2. Bewaking met betrekking tot de flexibele mechanismen Op de toepassing van de flexibele mechanismen door partijen en, in het bijzonder, door particuliere rechtspersonen voorzover die mogen meedoen, dient te worden toegezien aan de hand van een krachtig en doorzichtig bewakingssysteem. Zo'n systeem moet ook bestaan in de financiële controle van overdrachten, de aanpassing van toegewezen hoeveelheden wanneer daar aanleiding toe bestaat en in de controle van uitstootverlagingseenheden en gecontroleerde emissiereducties die tot stand zijn gekomen via gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling. Daarnaast moet de naleving worden geregeld (alsmede de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de toepassing van elk van de flexibele mechanismen). Gezien het feit dat er gelijke kansen binnen de Gemeenschap moeten zijn is het onvermijdelijk dat zo'n alomvattend bewakingssysteem een veel grotere inzet van communautaire de Gemeenschap vereist. Naar alle waarschijnlijkheid bewakingssysteem dat vanaf 2000 van toepassing zal zijn dan ook grondige bijstelling behoeven. zal het zal het communautaire Zodra de vastleggingsperiode bewakingssysteem ertoe bijdragen dat de Gemeenschap als partij haar wettelijk bindende doelstelling haalt en ook voldoet aan de regels en procedures die voor de flexibele mechanismen zullen zijn overeengekomen. is begonnen, (2008-2012) 26 De Raad wordt verzocht te onderschrijven dat het bewakingssysteem van de Gemeenschap om twee redenen aanzienlijk moet worden versterkt: controle van de voortgang by de implementatie en het goede verloop van de implementatie van de flexibele mechanismen. 3. Externe dimensie van de EU-strategie 3. 1. Internationale onderhandelingen over de flexibele mechanismen 3. 1. 1. Doelstelling in Buenos Aires In deze mededeling stelt de Commissie een aantal leidende beginselen voor met betrekking tot de internationale handel en andere flexibele maatregelen. Tijdens de vierde conferentie van de partijen (COP4) in Buenos Aires zal naar verwachting overeenstemming worden bereikt over de voornaamste handelsprincipes en mogelijk ook over de uitvoeringsbepalingen. De Gemeenschap moet haar uiterste best doen om ervoor te zorgen dat COP4 wordt afgesloten met een positief resultaat dat de uitvoeringsbepalingen en regels voor de internationale toepassing van de flexibele mechanismen duidelijk vaststelt en de basis legt voor een versterkte deelname van niet in bijlage I opgenomen landen aan de wereldwijde inspanningen op het gebied van de verlaging van de broeikasgasuitstoot. De Gemeenschap zal na Buenos Aires moeten beslissen in hoeverre strengere communautaire regels dan die welke tijdens COP4 zullen worden overeengekomen, gewettigd zijn, met name met betrekking tot de interne markt en de bewaking. Ongeacht het antwoord op de vraag of er misschien lidstaten zijn die de flexibele mechanismen uiteindelijk helemaal niet willen gaan gebruiken, moet er in Buenos Aires een krachtig en gemeenschappelijk EG-standpunt worden ingenomen dat pleit voor de vaststelling van minimumvoorschriften voor het systeem voor de internationale handel. 3. 1. 2. Hoe in aanmerking te komen voor deelname aan een open, doorzichtig en van gelijke behandeling uitgaand systeem voor de internationale handel Het protocol stelt dat de partijen mogen verhandelen en niet dat zij daartoe verplicht zijn, ook niet als zij in principe daarvoor in aanmerking komen. Een partij kan tijdens de begrotingsperiode besluiten dat zij moet verhandelen om haar doelstelling te halen. Een dergelijke flexibiliteit is echter alleen mogelijk als partijen voldoen aan alle criteria om voor de handel in rechten in aanmerking te komen. De EG en de lidstaten hebben belang bij de vaststelling en naleving van dergelijke criteria voor alle partijen die in principe bij de handel betrokken zijn - ongeacht of zij willen verhandelen - daar hiermee opties voor de toekomst open blijven. 27 De EU moet erop aandringen dat het internationale handelssysteem voor broeikasgassen open, doorzichtig en niet discriminerend is. Alle partijen en andere bevoegde rechtspersonen die zulks willen moeten aan een vergunning kunnen komen, terwijl er ook een open informatiestroom moet zijn over de voorwaarden en de aanmelding van transacties, die een regelmatig karakter moet hebben en toegankelijk moet zijn voor alle partijen en andere belanghebbenden. 3. 1. 3. Geleidelijke aanpak Er is nog geen praktijkervaring opgedaan met de flexibele mechanismen. Wanneer men overhaast te veel wil doen, zou het internationale handelssysteem wel eens onwerkbaar kunnen blijken te zijn. De EU moet er daarom op internationaal niveau voor pleiten dat wordt gekozen voor een aanpak waarbij zowel voor wat betreft de deelnemers als de hoeveelheden, bronnen en gassen de weg der geleidelijkheid wordt bewandeld. Op die manier moet uitdrukking worden gegeven aan de twijfels ten aanzien van de emissies van bepaalde gassen en bronnen, en aan het feit dat de partijen aansprakelijk moeten blijven, aangezien zij zelf verantwoordelijk blijven voor de nakoming van hun eigen verplichtingen. Een van de opties is om voor de eerste periode (2008-2012) alleen partijen aan de handel te laten deelnemen, en om - wanneer de regels en uitvoeringsbepalingen particuliere rechtspersonen toestaan te verhandelen - de handel in eerste instantie te beperken tot grote bronnen ten aanzien waarvan meer zekerheid bestaat over de uitstoot en die in staat zijn hun uitstoot nauwkeurig genoeg te bewaken. Deze geleidelijk te ontwikkelen handel kan beginnen met emissies die nauwkeurig gemeten kunnen worden, zoals de C02-uitstoot. Bij de gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling moet de bestaande onzekerheid worden weggenomen via projectcriteria en overeengekomen methoden voor de toetsing van reducties. Op internationaal niveau kan besloten worden dat ook particuliere rechtspersonen mogen gaan verhandelen. Het protocol in de huidige vorm beperkt de handel tot de partijen zelf, terwijl particuliere rechtspersonen wel mogen deelnemen aan gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling. Hoewel de deelname van particuliere rechtspersonen aan de ene kant de economische voordelen van de handel zou versterken, zou zij er aan de andere kant toe leiden dat de regelgeving en controle die ervoor moeten zorgen dat de milieudoelen van het protocol worden bereikt, ingewikkelder worden. Ongeacht het besluit dat uiteindelijk over de handelsbevoegdheid wordt genomen moet het de partijen vrij staan al dan niet vergunningen te verlenen aan particuliere rechtspersonen, zolang de strikte minimumeisen die tijdens de conferentie van de partijen worden overeengekomen maar worden nageleefd. 28 3. 1. 4. Aanvullend De term "aanvullend" is in het protocol opgenomen om ervoor te zorgen dat de voornaamste bijdrage aan de nakoming van de in Kyoto aangegane verplichtingen wordt geleverd door interne actie. Interne beleidsmaatregelen hebben nog andere voordelen dan alleen de verlaging van de broeikasgasuitstoot. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan de terugdringing van andere vervuilende stoffen, de verbetering van de luchtkwaliteit in de steden en zelfs aan positieve effecten op andere beleidsterreinen (afname van de congestie van het wegennet, de continuïteit van de energievoorziening, aanwending van belastinginkomsten voor de verlaging van de sociale lasten voor arbeid en de stimulering van technologische ontwikkeling). Bovendien zijn sommige maatregelen, zoals energieheffingen, niet alleen op milieubescherming gericht. Een manier om te bereiken dat de handel in emissierechten "aanvullend" is, is de beperking van het deel van de toegewezen hoeveelheid dat netto mag worden verhandeld. Met zo'n beperking, of "concreet plafond"10, met betrekking tot de drie flexibele mechanismen samen zijn werkelijke reducties mogelijk via de invoering van ander beleid en andere maatregelen, terwijl ook nog eens kan worden geprofiteerd van de kostenbesparingen die mogelijk zijn door de flexibiliteit die wordt geboden door de handel in emissierechten en de andere flexibele mechanismen. Daarom, en ook om de flexibiliteit binnen de perken te houden, moet de Gemeenschap blijven aandringen op een gemeenschappelijk plafond als voorwaarde voor deelname aan het internationale handelssysteem, maar ook op het feit dat dit plafond van toepassing moet zijn op de Gemeenschap als geheel. Indien de Gemeenschap een kwantitatief plafond wil, moet zij een duidelijke basis verschaffen voor de vaststelling van de hoogte van de limiet op een bepaald niveau, waarbij rekening wordt gehouden met de kosteneffectiviteit. Overigens is zo'n limiet misschien niet nodig als de regels en uitvoeringsbepalingen voor de internationale handel in emissierechten krachtig genoeg worden bevonden om "supplementariteit" en de doeltreffendheid van het protocol te garanderen. Een limiet zou in zoverre veel administratieve rompslomp met zich kunnen terwijl de brengen dat moet worden gecontroleerd of die kosteneffectiviteit van de handel zou lijden onder de beperking van de flexibiliteit. Dergelijke argumenten gaan eveneens op bij de vaststelling van kwantitatieve of kwalitatieve beperkingen aan het "deel" van de rechten dat in het handelssysteem mag worden ingebracht via projecten in het kader het mechanisme voor schone ontwikkeling met landen die geen bindende emissiereductiedoelstelling krachtens het protocol hebben. Overigens is het bij dit mechanisme hoe dan ook van belang dat de deelname van niet in bijlage I opgenomen landen wordt gestimuleerd. limiet wordt nageleefd, 10 De woorden "concreet plafond" zijn gebruikt in de conclusies van de Milieuraad van maart 1998. 29 3. 1. 5. Hoe kan de handel functioneel worden gemaakt in milieu- en economisch opzicht Streng toezicht op de handel is noodzakelijk voor de partijen als zij er zeker van willen zijn dat ze aan hun internationale verplichtingen voldoen. Even noodzakelijk is de adequate bewaking van de huidige uitstoot om te bewerkstelligen dat de handel zodanig wordt gecompenseerd dat de verkoper een uitstootverlaging realiseert die verder gaat dan wat noodzakelijk is om te voldoen aan de verplichting in verband met de hem toegewezen hoeveelheid. Wil de handel in emissierechten echt iets opleveren voor het milieu, dan moet elke door een kopende partij verkregen vergunning minimaal gepaard gaan met een dienovereenkomstige verlaging van de uitstoot door de verkopende partij. De controle van handelstransacties en de beoordeling vooraf en evaluatie achteraf van handelssystemen en deelnemers is nodig als er een breed vertrouwen moet komen in de handelsmechanismen en in de aankoop van rechten en vergunningen volgens het systeem. In dit verband kan gedacht worden aan jaarlijkse aanmelding van de overdrachten en aansluitende publicatie door het Secretariaat, zo nodig uitgesplitst naar emissiejaar, land van herkomst en gas. De partijen zouden ook verplicht kunnen worden te rapporteren over nationale regelingen voor de certificering en toetsing van emissiereductierechten. Dergelijke regels zouden geënt kunnen zijn op die van een effectenbeurs of soortgelijke goed georganiseerde markt, die gekenmerkt wordt door regels die de doorzichtigheid en efficiency van de markt moeten garanderen. Verder moet ook toetsing achteraf door onafhankelijke instellingen worden overwogen als onderdeel van de doorzichtigheid en betrouwbaarheid van het handelssysteem. Die strenge regels zouden moeten worden ingevoerd door alle partijen die meedoen aan de internationale handel. Binnen deze context moeten die regels zoveel mogelijk op elkaar worden afgestemd op communautair niveau. 3. 1. 6. Nalevingsbepalingen voor de flexibele mechanismen Krachtens het protocol zijn de partijen (inclusief de EG als partij) verantwoordelijk voor de naleving. Van dit principe afwijken zou onverstandig zijn, zelfs wanneer wordt besloten dat ook particuliere rechtspersonen mogen gaan verhandelen. Als uitvloeisel van bewaking en evaluatie en afgezien van de algemene nalevingsbepalingen voor het protocol als geheel zijn er specifieke nalevingsbepalingen nodig om te garanderen dat de flexibele mechanismen milieuvoordelen opleveren. De naleving moet onder meer worden afgedwongen met internationale sancties en zelfs straffen, die kunnen worden opgelegd aan verhandelende partijen als zij zich niet aan de voorschriften houden. De sancties zouden kunnen bestaan uit tijdelijke uitsluiting van de handel totdat weer wordt voldaan aan de voorschriften, de automatische aftrek voor de volgende begrotingsperiode van emissies die de toegestane hoeveelheden te boven gaan nadat de handelstransacties in aanmerking zijn genomen en zelfs de eventuele nietigverklaring van transacties die niet gepaard gaan met dienovereenkomstige emissiereducties (de zogeheten "koperswaarschuwing"). Voor wat 30 betreft de straffen kan gedacht worden aan een strengere doelstelling die aan een partij wordt opgelegd voor de volgende begrotingsperiode. Het is duidelijk dat de respectievelijke verantwoordelijkheden van alle bij de handel betrokken partijen moeten worden vastgelegd om geschillen over aansprakelijkheid te voorkomen. 3. 1. 7. Internationale toepassing van projectgerelateerde instrumenten (gezamenlijke tenuitvoerlegging en het mechanisme voor schone ontwikkeling) met het oog op de nakoming van de afspraken Voorzover gezamenlijke tenuitvoerlegging leidt tot uitstootverlaging in het ontvangende land die wordt overgedragen op het investerende land, staat de overdracht gelijk aan de verwerving van een deel van een toegewezen hoeveelheid middels handel door het investerende land, met dien verstande dat het deel dan niet is gekocht maar is verworven via daadwerkelijke investeringen in projecten. De COP moet verdere richtsnoeren hieromtrent tenuitvoerlegging en de regels en vaststellen. De richtsnoeren voor gezamenlijke uitvoeringsbepalingen voor het mechanisme voor schone ontwikkeling moeten op elkaar aansluiten (b. v. op het gebied van methoden voor de omschrijving van projectuitgangspunten, de controle van de gerealiseerde uitstootverlaging en andere projectgerelateerde criteria). Naar analogie hiervan kan de kosteneffectiviteit worden verbeterd via het verhandelbaar maken van de uit de projecten voortvloeiende certificaten. Voor wat betreft het mechanisme voor schone ontwikkeling kan er geen sprake zijn van overeenkomstige neerwaartse bijstelling van de doelstelling van het ontvangende land, aangezien dat land geen bindende doelstelling heeft. De rechten moeten veeleer worden vergeleken met een geschatte verlaging op basis van specifieke criteria, en niet worden gerelateerd aan doelstellingen. Dit verklaart waarom er aan de toepassing van het mechanisme voor schone ontwikkeling extra eisen gesteld zouden kunnen worden. Gelet op onder andere de mogelijkheid dat er vroege rechten worden gegenereerd tussen 2000 en 2008 geniet met name de vaststelling van het "deel" dat door dit mechanisme kan worden bijgedragen, prioriteit. Dat deel zou beperkt kunnen worden om meer nadruk te leggen op de interne actie van landen van bijlage I. Ook is het van wezenlijk belang de voornaamste criteria voor "extra" vast te leggen; als dat niet zorgvuldig gebeurt zou dat het milieueffect van de activiteiten in het kader van het mechanisme voor schone ontwikkeling kunnen ondermijnen. De Raad wordt verzocht zijn steun te geven aan de hierboven geschetste beleidslijnen met betrekking tot de externe dimensie van de EU-strategie, die als basis zouden moeten dienen voor de formulering van het onderhandelingsstandpunt van de EU in Buenos Aires. 3. 2. Versterking van de internationale dialoog Aangezien de EU in de aanloop naar Buenos Aires en daarna slagvaardig moet opereren bij het bereiken van haar partners, heeft zij behoefte aan een externe strategie. Een permanente 31 dialoog met de belangrijkste onderhandelingspartners zal bijdragen tot de verbreiding van het EU-standpunt, het vinden van steun daarvoor en een beter begrip voor het standpunt van derde landen. De hoofdonderwerpen van de dialoog zijn ondertekening, ratificatie, interne acties, handel in emissierechten, het mechanisme voor schone ontwikkeling, deelname van ontwikkelingslanden, ondersteuning van landen bij de nakoming van hun bestaande verplichtingen en internationale bewaking en naleving. Aangezien wij bezig zijn de laatste hand te leggen aan de nog openstaande kwesties van het protocol en bezig zijn met de voorbereiding van de implementatie, moeten de lidstaten, het voorzitterschap en de Commissie binnen een gecoördineerd Europees kader op efficiënte wijze omspringen met hun middelen en mogelijkheden om te verzekeren dat partnerlanden consistente en specifieke informatie krijgen waarin de prioriteiten van de EU en de specifieke bezorgdheid van deze landen tot uitdrukking komen. Een belangrijk doel van de EU is de inwerkingtreding van het protocol; er zal dan ook bijzondere aandacht geschonken moeten worden aan de VS en Rusland, die vanwege hun hoge aandeel in de uitstoot van bijlage I grote invloed hierop zullen uitoefenen. De EU moet ook de dialoog met alle andere industrielanden versterken. Rusland is niet alleen belangrijk voor de ratificatie, maar werpt samen met Oekraïne ook bepaalde vragen op omdat dit de enige landen zijn waarvan de toegewezen hoeveelheid waarschijnlijk ver boven de interne emissies zal liggen in de eerste vastleggingsperiode (2008-2012). In de aanloop naar Kyoto heeft de EU een doeltreffende dialoog met de geassocieerde landen tot stand gebracht, die voortgezet en versterkt moet worden. Het is in dit verband ook van groot belang om met die landen overleg te voeren over eventuele projecten in het kader van de gezamenlijke tenuitvoerlegging. Krachtens het protocol zullen de geassocieerde landen niet worden meegeteld voor wat betreft de communautaire doelstelling van -8% voor de periode 2008-2012. Naarmate hun toetreding dichterbij komt zal het zich ontwikkelende "acquis" op het gebied van de klimaatverandering echter een van centrale punten zijn bij de besprekingen. Turkije en de nieuwe OESO-landen Zuid-Korea en Mexico zijn belangrijk voor de EU- doelstelling van geleidelijke uitbreiding van het aantal landen met bindende doelstellingen. De EU moet een constructieve dialoog aangaan over de mogelijke aard en omvang van de verplichtingen waar deze landen zich eventueel op willen vastleggen. AOSIS, een groep van 41 landen - voornamelijk ACS-eilanden en -kuststaten - heeft de meest ambitieuze doelstellingen van alle landen. Aangezien zij zich in een uiterst kwetsbare positie bevinden, maken deze landen zich steeds meer zorgen over de gevolgen van de klimaatverandering. Een bevredigende oplossing van de kwestie van het aandeel van de inkomsten uit het mechanisme voor schone ontwikkeling dat zal worden gebruikt voor aanpassingsprojecten, is absoluut van groot belang voor deze groep. Bovendien spelen deze landen als leden van de G-77 een belangrijke rol bij het smeden van compromissen tussen industrielanden en belangrijke ontwikkelingslanden. 32 Ook sommige Afrikaanse landen zijn bezorgd over de gevolgen van de klimaatverandering en zijn potentiële bondgenoten op dit terrein binnen de context van de op meer gebieden geprivilegieerde relatie met die landen. Ze zoeken steun om duidelijkheid te verkrijgen over de gevolgen van de resterende onderhandelingspunten. Argentinië heeft bij de onderhandelingen in Kyoto een cruciale rol gespeeld en is natuurlijk gastheer van de bijeenkomst in Buenos Aires. Een onderwerp van verder overleg met Argentinië is het voornemen van de Argentijnen om een voorstel in te dienen voor verplichtingen die niet in bijlage I opgenomen landen op vrijwillige basis aangaan volgens het protocol van Kyoto. Ook Brazilië is een belangrijke partij. Afgelopen jaar deed het land een voorstel om te komen tot gedifferentieerde verplichtingen voor alle partijen (welk voorstel bij de komende vergaderingen zal worden besproken), terwijl het ook een cruciale rol heeft gespeeld bij de omschrijving en vaststelling van het mechanisme voor schone ontwikkeling. China en India verdienen bijzondere aandacht omdat de prognoses wijzen op een sterke toename van de uitstoot. Deze landen maken zich ernstige zorgen over de rechtvaardigheid en de handelsgevolgen van de flexibele mechanismen en hebben tevens duidelijk gemaakt dat de afspraken over uitstootbeperking in het protocol van Kyoto, die zijn bedoeld voor landen met een volledig rijpe industriële economie, niet zomaar van toepassing kunnen worden verklaard op landen die zich in een geheel ander ontwikkelingsstadium bevinden. Ze maken zich er dan ook zorgen over dat de doorlopende onderhandelingen over de regels van Kyoto een precedent zullen scheppen voor de lange termijn. De energieproducerende landen, Indonesië, Maleisië en de Filipijnen hebben gezien hun levendige belangstelling voor deze onderwerpen een actieve rol gespeeld bij de onderhandelingen. Ook de olieproducerende landen leggen een grote belangstelling aan de dag voor klimaatveranderingskwesties. De reeds versterkte dialoog - vooral die met de samenwerkingsraad van Golfstaten - moet worden voortgezet. De huidige inspanningen van de EU moeten zichtbaarder worden gemaakt, terwijl ook nader bekeken moet worden welke mogelijkheden de bestaande mechanismen en instrumenten nog bieden, zoals de activiteiten van de Europese Investeringsbank. Het doel hiervan is ondersteuning te bieden aan een zodanige opbouw van capaciteiten dat landen kunnen profiteren van de mogelijkheden die worden geboden door het mechanisme voor schone ontwikkeling en gezamenlijke tenuitvoerlegging. Er moet duidelijk worden gemaakt dat bestaande hulpstromen van steunprogramma's van lidstaten en Gemeenschap niet in andere banen geleid zullen worden om een verlaging van de uitstoot te realiseren. De Raad wordt verzocht de in dit document beschreven prioriteiten te onderschrijven voor de versterking van de dialoog met derde landen. 33 4. Volgende stappen Voor een doeltreffende nost-Kyotostrategie van de EU moet de Raad het eens worden over een aantal zaken die in deze mededeling aan de orde zijn geweest: Voor de implementatie • • • • Allereerst moeten de Gemeenschap en de lidstaten op één lijn zitten voor wat betreft het strategieproces en de respectievelijke bijdragen van de lidstaten. Voor een coherente strategie moeten alle betrokkenen van elkaar weten wat zij doen en denken te gaan doen. Eind juli zal de Commissie deze informatie officieel opvragen. In de praktijk betekent dit dat de lidstaten de Commissie tegen het eind van dit jaar moeten informeren over de nationale strategieën die zij willen ontplooien voor het realiseren van hun emissiereductiedoelstelling, waarbij zij moeten aangeven welke bijdrage zij verwachten van communautaire maatregelen. Deze informatie is alleen bruikbaar als zij cijfers geeft over het verwachte effect van nationale en communautaire maatregelen op hun emissies en aangeeft in welk stadium de implementatie van nationale maatregelen zich bevindt. te bereiken over de noodzaak De coördinatie tussen de verschillende ministerraden moet worden verbeterd om consensus tot actie op het gebied van de klimaatverandering. De overeenstemming over uitstootverlagingsdodstellingen binnen de Milieuraad moet gepaard gaan met actie door andere raden, zoals de Ecofin, de Vervoersraad, de Energieraad en de Landbouwraad. Met het instellen van gezamenlijke raden en informele raden die zich richten op sectoroverschrijdende kwesties en relevante deelnemers bij het gehele proces proberen te betrekken, is de Raad vernieuwend bezig geweest. Hoewel deze doorgaans op principes gerichte initiatieven op het gebied van beleidscoördinatie een stap in de goede richting zijn, is er in het algemeen nog steeds een gebrek aan coördinatie waar het gaat om de vertaling van politieke geëngageerdheid in concrete acties. De behoefte aan een betere beleidsintegratie en het op gang brengen van een interactief proces tussen raden op dit terrein is onderkend door de Commissie en de lidstaten, en er zijn stappen gezet in de richting van het concept van de "gedeelde verantwoordelijkheid". Op basis van een mededeling van de Commissie zal de Europese Raad van Cardiff zich in juni buigen over de noodzaak van een effectievere integratie van het milieubeleid op andere beleidsterreinen, b. v. op het gebied van de klimaatverandering. Op basis van deze punten wil de Commissie in het eerste semester van 1999 met een nader uitgewerkte post-Kyotostrategie komen. 34 Gezien het feit dat de EU in 2005 tastbare resultaten moet kunnen laten zien en het feit dat zij haar doelstelling voornamelijk via interne beleidsmaatregelen moet zien te halen, geniet de goedkeuring en uitvoering van communautaire beleidsmaatregelen op de in dit document beschreven terreinen prioriteit. Vorderingen op dit gebied zullen een belangrijke graadmeter zijn voor het welslagen van een bredere beleidsintegratie en coördinatie tussen de raden. In de eerste helft van 1999 zal de voortgang worden geëvalueerd. Voor een onderhandelingsstrategie Met het oog op de vaststelling van haar onderhandelingsstrategie voor de in november in Buenos Aires te houden COP4 moet de Gemeenschap het na de bijeenkomst van de hulporganen bij UNFCCC in Bonn eens worden over een standpunt inzake een aantal kwesties die nog openstaan, met name de flexibiliteitskwestie en de deelname van ontwikkelingslanden. Andere problemen die nog moeten worden opgelost zijn de vaststelling van strikte regels voor de flexibele mechanismen en de aard van het concrete plafond voor de beperking van de hoeveelheid van de doelstelling die mag worden verhandeld. Over deze kwesties zal nog uitvoerig moeten worden overlegd na de bijeenkomst in Bonn in juni, als er standpunt van onze meer duidelijkheid onderhandelingspartners. De Commissie zal de nodige inbreng hebben ter ondersteuning van dit proces. In oktober zou de Milieuraad dan een besluit moeten nemen over deze materie. bestaat over die kwesties en het Naar verwachting zullen in Buenos Aires de hoofdlijnen worden geschetst van de nog openstaande kwesties, met name die van de flexibele mechanismen. Voordat deze instrumenten operationeel zijn moet er nog het nodige worden gedaan. Op basis van de resultaten van Buenos Aires zal de Commissie een document publiceren waarin nader wordt ingegaan op de mogelijkheden van de operationele toepassing van de flexibele mechanismen in de EU. 35 ISSN 0254-1513 COM(98) 353 def. DOCUMENTEN NL 14 12 11 05 Catalogusnummer : CB-CO-98-378-NL-C ISBN 92-78-37097-5 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg