title: Erityiskertomus N:o 8/98 petostentorjuntaan erikoistuneista komission yksiköistä, erityisesti petostentorjunnan koordinointiyksiköstä (UCLAF), sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

eurovoc_concepts:
EU body
EU policy
cooperation policy
fraud

text: 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/1 I (Tiedonantoja) TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN ERITYISKERTOMUS nro 8/98 petostentorjuntaan erikoistuneista komission yksiköistä, erityisesti petostentorjunnan koordinointiyksiköstä (UCLAF), sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 230/01) SISÄLLYS Kohdat Sivu 1. JOHDANTO. 1. 1 — 1. 12 Tarkastuksen ala. 1. 1 Tärkeimmät havainnot. 1. 2 — 1. 12 2. KOMISSION ORGANISAATIO PETOSTENTORJUNNASSA. 2. 1 — 2. 34 Komission toimintastrategia petostentorjunnan alalla. 2. 1 — 2. 12 Petostentorjunta. 2. 13 — 2. 19 Vastuualueiden jakaminen: UCLAFin tehtävät. 2. 20 — 2. 25 Suojatoimenpiteet. 2. 26 — 2. 32 Sisäiset hallinnolliset tutkimukset. 2. 33 — 2. 34 3. UCLAFIN ORGANISAATIO. 3. 1 — 3. 37 Rakenne. 3. 1 — 3. 18 Yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa. 3. 19 — 3. 27 Tietojärjestelmät. 3. 28 — 3. 37 4. TALOUDELLINEN SEURANTA JA TAKAISINPERINTÄ. 4. 1 — 4. 21 Yleistä. 4. 1 — 4. 5 Perinteiset omat varat. 4. 6 — 4. 9 EMOTR:n tukiosasto. 4. 10 — 4. 11 Lainsäädännön parannukset maatalouden alalla. 4. 12 — 4. 14 Rakennerahastot. 4. 15 — 4. 21 2 2 2 3 3 5 6 7 7 8 8 11 13 15 15 15 16 16 17 C 230/2 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 Kohdat Sivu 5. PETOSTENTORJUNTAA KOSKEVAAN VUOSIKERTOMUKSEEN SISÄL- TYVIEN TIETOJEN LUOTETTAVUUS. 5. 1 — 5. 11 Esitetyt tiedot. 5. 1 — 5. 3 Tietojen luotettavuus. 5. 4 — 5. 11 6. KORRUPTIO JA VIRKAVELVOLLISUUDEN RIKKOMINEN. 6. 1 — 6. 13 Korruption torjunta. 6. 1 — 6. 2 Vastuualueiden jakautuminen. 6. 3 — 6. 4 Hallinnollisia tutkimuksia koskevien selkeiden ohjeiden puute. 6. 5 — 6. 7 Tavoite, jonka mukaan minkäänlaisia säännönvastaisuuksia ei hyväksytä 6. 8 — 6. 10 Havaitut ongelmat. 6. 11 — 6. 13 7. LOPPUPÄÄTELMÄT. 7. 1 — 7. 7 LIITTEET I — IV. Komission vastaukset. 18 18 18 20 20 20 20 21 21 22 24 34 1. JOHDANTO Tarkastuksen ala Tilintarkastustuomioistuin päätti vuoden 1997 1. 1. alussa toimittaa tarkastuksen komission yksiköissä, jotka vastaavat petostentorjunnasta, erityisesti ”petostentorjun- nan koordinointiyksikössä” (UCLAF). Tähän mennessä tarkastustyön yhteydessä on arvioitu toimenpiteet, joilla on vahvistettu asianmukaiset oikeudelliset, organisatoriset ja hallinnolliset järjestelyt UCLAFin tehtävän onnistumi- seksi, suoritettu kaikkien UCLAFin yksiköiden tarkastuk- seen perustuva, UCLAFin tehokkuutta koskeva arvio sekä suoritettu tutkimuksia Yhdistyneessä kuningaskun- nassa ja Alankomaissa samoin kuin turvallisuustoimiston, PO XIX:n ja PO XX:n petostentorjuntatehtäviä koskeva yleiskattava tarkastus (1). Tärkeimmät havainnot 1. 3. Komissiossa on luotu järjestelmä petosten torju- miseksi (ks. kohdat 2. 20—2. 23), mutta tämän järjestel- män organisatoriset järjestelyt, mukaan lukien jäsenval- tioihin liittyvät järjestelyt, eivät ole täysin selvät, vaan usein monimutkaiset ja raskaat (ks. kohta 2. 34, tau- lukko 1, kohdat 3. 21—3. 23 ja 3. 35—3. 36). Lisäksi suo- jatoimenpiteitä ja -menettelyjä ei useinkaan sovelleta oikein (ks. kohdat 2. 28—2. 32). 1. 4. UCLAFille on annettu entistä enemmän tehtäviä, valtuuksia ja henkilöstöä. Väliaikaisen henkilöstön määrä on noin 50 prosenttia koko henkilöstöstä, mikä aiheut- taa jatkuvuuden puutetta organisaatiossa (ks. kohdat 3. 2—3. 4). 1. 5. UCLAFin tietokannat eivät olleet täysin operatii- visia tai tehokkaita (ks. kohdat 3. 29—3. 33). Tietokantoja käytettiin harvoin, minkä lisäksi tiedot, jotka olivat kol- messa UCLAFin neljästä operatiivisesta yksiköstä, eivät vastanneet Pre-IRENE-tietokannan tietoja (ks. kohdat 3. 8—3. 10). Komissio on erityisesti vuodesta 1990 lähtien 1. 2. toteuttanut merkittäviä toimia petostentorjunnan alalla. Se on pystynyt näiden toimien ansiosta parantamaan petostentorjunnan oikeudellisia ja hallinnollisia puitteita (ks. kohdat 2. 4—2. 6). Kolmannen pilarin yhteydessä hyväksyttyjä yleissopimuksia ja pöytäkirjoja ei ole kuiten- kaan vielä ratifioitu (ks. kohta 2. 11). UCLAF ei saanut riittävästi hallinnointiin liittyviä 1. 6. tietoja pystyäkseen hoitamaan tehokkaasti käsiteltävänä olevat lukuisat tapaukset (ks. kohdat 3. 10—3. 12). Lisäksi standardoitujen dokumentointiin ja asiakirja-aineiston hallinnointiin tarkoitettujen menetelmien puuttumista pidetään vakavana epäkohtana (ks. kohdat 3. 13—3. 18). (1) Oikeudellisten ja hallinnollisten puitteiden mukaan toimet yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjumi- seksi kuuluvat pääasiassa jäsenvaltioille (ks. luku 2). Näin ollen tähän tarkastusosuuteen päätettiin sisällyttää tarkastuk- sia kansallisella tasolla. 1. 7. Jäsenvaltioiden ja komission välistä yhteistyötä haittaa tapa, jolla Euroopan unionin henkilöstön erioi- keuksia ja vapauksia sovelletaan (ks. kohdat 3. 24— 3. 26). Lisäksi UCLAFilla on jäsenvaltioiden alueella tar- kastuksia suorittaessaan ollut vastassaan vakavia kan- 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/3 salliseen 3. 20—3. 23). lainsäädäntöön liittyviä esteitä (ks. kohdat 1. 8. Aiheettomasti maksettujen määrien takaisinperin- tää vaikeuttaa se, että perittyjä määriä koskevat tiedot rekisteröidään puutteellisesti (ks. kohdat 4. 3—4. 5). Jäsen- valtiot eivät myöskään noudata tarkasti velvoitettaan, jonka mukaan niiden on toimitettava kaikki asiaan liitty- vät tiedot komissiolle (ks. kohdat 4. 6, 4. 7, 4. 11, 4. 19, 4. 20). 1. 9. On aiheellista huomata, että EMOTR-tuen alalla on annettu säännökset ns. ”mustan listan” laatimiseksi. Toistaiseksi tulokset ovat aiheuttaneet pettymyksen (ks. kohdat 4. 12—4. 14). 1. 10. Petostentorjunnan alalla on toteutettu myös ehkäiseviä toimia (ks. 2. 13—2. 15, 2. 19). Yhteisen tutki- muskeskuksen suorittamassa riskianalyysitutkimuksessa tapahtui kuitenkin huomattavia viivästyksiä. Lisäksi tut- kimukseen pystyttiin ottamaan mukaan ainoastaan osa niistä aloista, jotka siihen oli alun perin tarkoitus sisällyt- tää (ks. kohdat 2. 16—2. 18). 1. 11. Osa petostentorjuntaa koskevassa komission vuosikertomuksessa julkaistuista tiedoista, jotka koskevat petostapauksia, ovat epätäydellisiä ja siksi epäluotettavia (ks. kohdat 5. 4—5. 11). ja epätäydelliset 1. 12. Menettelyt ja vastuualueet, jotka liittyvät sisäisen korruption ja virkavelvollisuuden rikkomisen torjuntaan, ovat epäselvät (ks. kohdat 6. 3, 6. 11—6. 13). Tarkastuksessa havaittiin, että erityisesti tut- kinnan osalta ei ole olemassa selkeitä ohjeita (ks. kohdat 6. 5—6. 7); myös selkeät toimintaperiaatteet puuttuvat (kuten periaate, jonka mukaan minkäänlaisia säännön- vastaisuuksia ei hyväksytä; ”zero tolerance policy”) (ks. kohdat 6. 8—6. 9). Lisäksi tapauksissa, joissa Euroopan unionin henkilöstöä on epäilty korruptiosta, on usein epäröity liikaa peruuttaa kyseisten henkilöiden koskemat- tomuus (ks. kohta 6. 10). 2. KOMISSION ORGANISAATIO PETOSTENTORJUNNASSA Komission toimintastrategia petostentorjunnan alalla Komission petostentorjuntaorganisaatio ja toimin- 2. 1. taan käytettävät resurssit kehittyivät vaiheittain. 2. 2. Ensin komissio perusti tiettyihin pääosastoihin (erityisesti pääosastot VI, XX ja XXI) petostentorjun- nasta vastaavat hallintoyksiköt. Toisessa vaiheessa komis- sio päätti vuonna 1987 (2) perustaa pääsihteeristön yhtey- (2) KOM(87) 572 lopullinen. teen koordinoinnin keskusyksikön (petostentorjunnan koordinointiyksikkö — UCLAF) ja eri pääosastoihin petostentorjuntaryhmiä. Toisen vaiheen alussa UCLA- Fissa työskenteli kymmenen virkamiestä (näistä viisi ura- alueella A) johtajan alaisuudessa. Operatiivisiin yksiköi- hin ja UCLAFiin oli tarkoitus osoittaa lisähenkilöstöä. 2. 3. Vuoden 1994 lopussa alkaneelle kolmannelle vai- heelle oli tyypillistä se, että yhteisen toimintatavan kehit- tämis- ja toteuttamistyö erotettiin selvästi tietojenkeruu- ja tutkimustehtävistä sekä toimista, joilla pyrittiin korjaa- maan tilanne tapauksissa, joissa yhteisön taloudelliset edut olivat vaarassa. Komissio päätti siirtää petostentor- juntaan liittyvät eri pääosastojen vastuutehtävät UCLA- Fille voidakseen keskittää torjuntatoimet perusteellises- ti (3) (ks. kohta 2. 5). Näin ollen suurin osa henkilöstöre- sursseista ja budjettitoimivallasta on myös siirretty UCLAFille (tarkemmat taloudellisiin resursseihin liittyvät tiedot ilmenevät liitteestä II). Samanaikaisesti 2. 4. selostetun kehityksen edellä kanssa tapahtui yhteismarkkinoihin siirtyminen ja Euroo- pan unionista tehdyn sopimuksen voimaantulo. Komissio laati tämän vuoksi vuonna 1994 uuden petostentorjun- nan toimintastrategian, joka perustuu neljään pääperiaat- teeseen: — läsnäolo kentällä — yhteistyön lisääminen jäsenvaltioiden kanssa — yhteisön lainsäädännön parantaminen — kansallisten rangaistusjärjestelmien yhdenmukaistami- nen (4). 2. 5. Komissio laatii vuosittain työohjelman toteut- taakseen petostentorjuntastrategiaansa (5); ohjelma ei ole sitova ainoastaan UCLAFin osalta vaan kaikkien kysei- sellä alalla toimivien yksiköiden osalta (ks. kohdat 2. 20—2. 24). Vuoden 1997—1998 työohjelmassaan ko- missio selittää aikovansa ”vahvistaa läsnäoloa kentällä ja jatkaa kumppanuuspolitiikkaa kansallisten viranomaisten kanssa”. Työohjelmassa mainitaan seuraavat tärkeimmät tavoitteet: — säännönvastaisuuksien havaitseminen; komissio uskoo tehostavansa toimintaansa parhaiten keskittymällä tärkeimpiin valtioiden rajat ylittäviin tapauksiin — asianomaisten varojen takaisinperintä; komissio aikoo tehostaa seurantatoimia (3) SEC(95) 249. On syytä huomata, että UCLAFilla on tut- lisäksi myös muita vastuualueita, ks. kimustoiminnan kohta 2. 20. (4) KOM(94) 92 lopullinen. (5) Yhteisön taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjun- taa koskevaan komission vuoden 1997—1998 työohjelmaan (KOM(97) 199) sisältyy lisäksi lyhyt arvio vuoden 1994 jälkeen saavutetuista tuloksista. C 230/4 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 — petosten ehkäisy järjestelmiä ja lainsäädäntöä paranta- malla tavat suojatakseen omia taloudellisia etujaan petolliselta menettelyltä. Tämä velvoite kuuluu luonnollisesti ensim- mäisen pilarin alaan. — jäsenvaltioiden entistä suurempi vastuu omien varojen asianmukaisesta hallinnoinnista — unionin taloudellisten etujen suojaamiseen tarkoitetun oikeudellisen alueen mahdollinen perustaminen; kysei- sellä alueella yhdenmukaistetaan rangaistukset sellais- ten rikosten osalta, jotka ovat kohdistuneet yhteisön talousarvioon — laajentumisen valmistelu kehittämällä suhteita jäse- nyyttä hakeviin maihin. Tilintarkastustuomioistuin on perehtynyt 18. marras- kuuta 1997 annettuun komission tiedonantoon SEC(97) 2182/2, jonka aiheena on epäpätevyyden, talouteen liitty- vien säännönvastaisuuksien, petosten ja korruption vas- taisten toimien tehostaminen. Tiedonannon ensimmäi- sessä osassa kuvaillaan komission nykyistä tilannetta, ja se vahvistaa todeksi tilintarkastustuomioistuimen tässä kertomuksessa esittämät käsitykset. Toisessa osassa ehdo- tetaan toimintaperiaatteita nykyisten puutteiden korjaa- miseksi. Vaikka suhtautuu myönteisesti tiedonannon sisältöön, se ei voi tällä hetkellä arvioida tiedonantoon sisältyvien ehdotusten vaikutusta. Neuvoston hyväksymässä toimintasuunnitelmassa (6) puo- lestaan annetaan yksityiskohtaiset suositukset siitä, mihin alan toiminta olisi tulevaisuudessa suunnattava. tilintarkastustuomioistuin 2. 6. On selkeästi komission vastuulla tehostaa UCLA- Fin toimintaa kentällä. UCLAFille kuuluvien tehtävien täytäntöönpanoa käsitellään tämän kertomuksen kolman- nessa luvussa. Komission on tehtävä aloite yhteisön lain- säädännön parantamiseksi, vaikka merkittävien muutos- ten aikaansaaminen edellyttäneekin neuvoston ja parla- mentin toimia. Tässä kertomuksessa ei kuitenkaan käsi- tellä edistymistä komission toimintastrategian kyseisellä osa-alueella. Tiiviimpi yhteistyö petosten ja säännönvas- taisuuksien tutkinnan sekä aiheettomasti maksettujen määrien takaisinperinnän alalla edellyttää toimia sekä komission että jäsenvaltioiden tasolla. Tietyt toimet voi- daan toteuttaa EY:n perustamissopimuksen ensimmäisen pilarin alaan kuuluvien säännösten perusteella. Tämän kertomuksen neljännessä luvussa tarkastellaan, miten UCLAF on edistynyt taloudellisten näkökohtien seuran- nassa ja takaisinperintätoimissa. Jäsenvaltioiden rangais- tusjärjestelmien lähentäminen edellyttää toimia kaikissa jäsenvaltioissa perustamissopimuksen kolmannen pilarin alalla. 2. 7. Yhteisön rikoslainsäädännön puuttuessa petosten- torjuntaa (ja korruptiota) käsitellään unionin ensimmäi- sen tai kolmannen pilarin alaan kuuluvissa säännöksissä, jotka koskevat yhteisön varoja. Euroopan yhteisön perus- tamissopimuksen 209 a artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava samat toimenpiteet suojatakseen yhteisön taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä kuin ne toteut- Koska petostapausten havaitseminen ja petoksista 2. 8. syyttäminen on kuitenkin mahdollista vain rikosasiain edellyttämin lainkäyttövaltuuksin, pidettiin kyseisen vel- voitteen täyttämisen kannalta tarpeellisena ottaa käyttöön kansainvälisen oikeuden perinteiset keinot — toisin sanoen yleissopimukset — jotka sellaisenaan kuuluvat kolmannen pilarin alaan. Yhteisön lainsäädännössä ei voida ottaa käyttöön rangaistuksia. Siinä sitä vastoin sisällytetään säännönvastaisuuden yleiskäsitteeseen sekä tahalliset (ja siksi vilpilliset) että laiminlyönnistä johtuvat yhteisön normien rikkomukset sekä säädetään hallinnolli- sista seuraamuksista ja lisätään komission toimivaltuuksia suorittaa valvontaa ja tarkastuksia, joiden avulla pyritään paljastamaan kyseisiä säännönvastaisuuksia. 2. 9. Vaikka ensimmäisen pilarin alaan kuuluu lainsää- däntöä, joka koskee petostentorjuntaa, petoksen määri- telmä on annettu kolmannen pilarin yhteydessä: neuvosto antoi kesäkuun 26. päivänä 1995 säädöksen yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuk- tekemisestä (7). Kyseisen sopimuksen yhteydessä sen Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuva petos määritellään seuraavasti: a) Menojen osalta tahallinen teko tai laiminlyönti, joka koskee: — väärien, virheellisten tai puutteellisten ilmoitusten tai asiakirjojen käyttämistä tai esittämistä, josta seuraa, että Euroopan yhteisöjen yleiseen talousar- vioon tai Euroopan yhteisöjen hoidossa oleviin tai sen puolesta hoidettuihin budjetteihin sisältyviä varoja nostetaan tai pidätetään oikeudettomasti — erityistä velvoitetta rikkoen tapahtuvaa tietojen ilmoittamatta jättämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä — tällaisten varojen väärinkäyttöä muihin tarkoituk- siin kuin ne on alun perin myönnetty. b) Tulojen osalta tahallista tekoa tai laiminlyöntiä, joka koskee: — väärien, virheellisten tai puutteellisten ilmoitusten tai asiakirjojen käyttämistä tai esittämistä, josta seuraa, että Euroopan yhteisöjen yleiseen talousar- vioon tai Euroopan yhteisöjen hoidossa oleviin tai sen puolesta hoidettuihin budjetteihin sisältyvät varat vähenevät oikeudettomasti — erityistä velvoitetta rikkoen tapahtuvaa tietojen ilmoittamatta jättämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä — laillisesti saadun edun väärinkäyttämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä. (6) EYVL C 251, 15. 8. 1997. (7) EYVL C 316, 27. 11. 1995. 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/5 2. 10. On syytä huomata, että uudessa Amsterdamin sopimuksessa 209 a artiklan sanamuotoa on täydennetty siten, että yhteisön talousarvioon kohdistuvia petoksia on torjuttava toimenpiteillä, joilla on ”ennaltaehkäisevä vai- kutus ja jotka tarjoavat tehokkaan suojan jäsenval- tioissa”. Lisäksi artiklan uuden sanamuodon mukaan neuvosto toteuttaa ”tilintarkastustuomioistuinta kuul- tuaan tarvittavat toimenpiteet yhteisön taloudellisten etu- jen suojaamiseksi petolliselta menettelyltä ja tällaisen menettelyn torjumiseksi tarkoituksena tehokkaan ja yhtä- läisen suojelun tarjoaminen jäsenvaltioissa. Nämä toimen- piteet eivät koske kansallisen rikosoikeuden soveltamista eivätkä oikeudenkäyttöä jäsenvaltioissa”. Tällä tavoin yhteisö voisi toiminnallaan osallistua myös kansallisten rikosoikeusjärjestelmien yhdenmukaistamiseen, ilman että yksinomaan jäsenvaltioille kuuluvaa toimivaltaa kyseisellä alalla kuitenkaan rajoitettaisiin. Hallinnollisia seuraamuk- sia on tarkoitus ottaa käyttöön myöhemmin. 2. 11. Kolmannen pilarin alaan kuuluvien toimien seu- rauksena laadittiin kaksi yleissopimusta ja kaksi pöytäkir- jaa, jotka neuvosto hyväksyi vuosille 1995—1997 (sopi- muksista toinen on kohdassa 2. 9 mainittu yleissopimus). Nämä välineet tulevat voimaan kuitenkin vasta sitten, kun kaikki 15 jäsenvaltiota ovat ratifioineet ne; tähän mennessä yksikään jäsenvaltio ei ole ratifioinut niitä. Tämän vuoksi nykyinen oikeudellinen yhteistyö perustuu edelleen kansainväliseen lainsäädäntöön, joka on peräisin 1950-luvulta. Tuolloin Euroopassa ei ollut yhteisiä insti- tuutioita ja politiikkoja, jotka olisi rahoitettu yhdestä talousarviosta, kauppa- ja rahavirrat olivat vain murto- osa nykyisestä, ja talousrikoksia tekivät yksittäiset henki- löt tai ryhmät eivätkä nykyisten kaltaiset pitkälle organi- soidut kansainväliset verkostot, jotka pystyvät antamaan ulospäin laillisen kuvan toiminnastaan (8). 2. 12. Vaikka oletettaisiin, että kaikki uudet välineet saadaan ratifioitua nopeasti, tarvitaan silti vielä useita toimenpiteitä petostentorjunnan oikeudellisen perustan vahvistamiseksi. Eri jäsenvaltioiden rikosoikeusjärjestel- mien oikeudellisten menettelyjen eroavaisuudet, erityisesti rangaistusten ankaruuden ja laadun suhteen, haittaavat petosten tehokasta torjuntaa (9). Kuten Corpus Juris -tut- kimuksessa todetaan, tarvitaan voimakkaita vastatoimia järjettömään, kaikkialla tuomittuun mutta edelleen siedet- tyyn tilanteeseen, jossa rajat on avattu rikollisille ja suljettu niiltä, jotka rikollisuutta vastaan taistelevat — ja tämä siitä huolimatta, että yhteisön maat saattavat muut- tua rikollisten paratiisiksi (10). Petostentorjunta SEM 2000 2. 13. Komissio on aloittanut yhdessä jäsenvaltioiden kanssa mittavan kolmivaiheisen hankkeen, SEM 2000 -ohjelman (Sound and Efficient Management 2000), tehostaakseen yhteisön määrärahojen hallinnointia. Kah- den ensimmäisen vaiheen aikana komissio pyrki paranta- maan omaa taloushallintoaan. Kolmannen vaiheen tavoit- teena on saada aikaan parannuksia yhteisön varojen hallinnoinnissa jäsenvaltioiden tasolla. Lainsäädännön aukottomuus petosten suhteen Komissio toteutti vuonna 1996 sisäisiä toimenpi- 2. 14. teitä tavoitteenaan poistaa petoksen mahdollistavat aukot lainsäädännöstä ja päätöksistä, joilla on välittömiä tai välillisiä taloudellisia vaikutuksia (11). Huomattava osa yhteisön nykyisestä lainsäädännöstä on monimutkaista ja vaikeaselkoista, minkä vuoksi EU:n talousarvio on erityi- sen altis petoksille. Lainsäädäntöön tarvittavat muutokset vaativat pitkäjänteistä toimintaa. Ennakkovaroitusjärjestelmä välittömien menojen alalla 2. 15. Komissio aloitti heinäkuussa 1997 hankkeen, jonka tavoitteena on ottaa käyttöön järjestelmä, joka antaa varoituksen aikaisessa vaiheessa silloin, kun on kyse komission suoraa rahoitustukea saavien organisaa- tioiden tai yritysten tekemistä hallinnollisista virheistä tai petoksista (12). Tällä hetkellä on vielä liian aikaista arvioida järjestelmän tehokkuutta. Painopistealueiden määrittäminen 2. 16. UCLAF tarvitsee perusteet, joiden avulla se voi päättää, mitkä tapaukset asetetaan etusijalle myönnet- täessä rajallisia varoja tarkastuksiin, jotka koskevat riskialttiita aloja ja ”huomattavan riskin” toimijoita ja/tai tuen saajia. Tämä puolestaan edellyttää kriteereitä, joiden (8) Ks. ”Fraud without frontiers”, Euroopan komissiolle suori- tettu tutkimus (oikeus- ja sisäasioita käsittelevä task force -ryhmä, oikeusasioihin liittyvän yhteistyön yksikkö), joka koskee kansainvälisiä petoksia Euroopan unionissa, tekijöinä Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997. (9) Ks. loppukertomus ”Incompatibilités entre systèmes juridi- ques et mesures d’harmonisation”; Seminar on the Legal Protection of the Financial Interests of the Community, Brussels, November 1993, Oak Tree Press, Dublin 1994. (10) Ks. ”Corpus Juris introducing penal provisions for the purpose of the financial interests of the European Union” (jäljempänä ’Corpus Juris’). Tutkimuksen on suorittanut Euroopan parlamentin pyynnöstä ”Associations of European Lawyers for the Protection of the Financial Interests of the Community” komission varainhoidon valvonnasta vastaavan pääosaston alaisuudessa, Pariisi 1997. (11) SEC(96) 1802/4 (SEM-ohjelman suosituksen nro 7 täytän- töönpano, vaihe II). (12) SEC(97) 1562. C 230/6 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 avulla voidaan hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti yksikön käytettävissä olevia tietoja. UCLAF teki 8. joulu- kuuta 1995 hallinnollisen sopimuksen yhteisen tutkimus- keskuksen kanssa seuraavia aiheita koskevien tutkimus- ten toimittamiseksi: — petollisten toimintatapojen tunnistamismenetelmien kehittäminen ja soveltaminen komission IRENE- ja pre-IRENE-tietokantoihin tallennettujen petostapaus- ten osalta sion toiminnasta petostentorjunnan alalla. Tähän vas- tuualueeseen kuuluu erityisesti: — yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen — petostentorjunnan suunnittelu kaikilla aloilla — tarvittavan perusrakenteen kehittäminen petostentor- juntaa varten (esim. tietokannat) — sellaisten riskeihin liittyvien muuttujien arviointi, jotka koskevat yhteisön talousarviosta rahoitettuja tai yhteisesti rahoitettuja toimia — petostapauksia koskevien tietojen kerääminen ja näi- den tietojen käsittely — tietyn ajanjakson trendien kuvaaminen ja mahdollis- ten eroavaisuuksien havaitseminen viitetapauksiin liit- tyvissä määrissä ja IRENE-tietokantaan rekisteröityjen tapausten määrissä. 2. 17. Hanke oli ensin määrä toteuttaa 12 kuukauden kuluessa sopimuksen allekirjoittamisesta. Henkilöstö- ja teknisten ongelmien vuoksi hankkeeseen liittyvät toimet aloitettiin vasta vuoden 1996 huhtikuussa. Näin ollen viimeisen kertomuksen antamismääräaikaa pidennettiin ensin maaliskuun 1997 loppuun. Koska yhteinen tutki- muskeskus suostui ottamaan tutkimukseen mukaan lisäaineistoa sekä Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kanssa käytyjen, tilastollisia otantamenettelyjä koskenei- den keskustelujen tulokset, UCLAF myöntyi pidentämään määräaikaa toisen kerran, heinäkuun 1997 loppuun. Tut- kimuksen tuloksista on todellista käytännön hyötyä UCLAFille vasta sitten, kun UCLAFin tietokonejärjestel- mät ovat kehittyneemmät. 2. 18. Koska pre-IRENE- ja IRENE-tietokannoissa ole- vat tiedot olivat epätäydellisiä, petollisten toimintatapojen tunnistamistyö toteutettiin vain joillakin niistä aloista, jotka IRENE-tietokanta kattoi (oliiviöljyn kulutustuki, naudanlihan vientituki, omat varat). Pääosasto XX kiel- täytyi antamasta hyväksymismerkintää loppumaksulle. Tällä välin UCLAF ei ole edelleenkään kehittänyt min- käänlaisia systemaattisia kriteereitä näihin tietokantoihin sisältyvien tietojen arvioimiseksi ja painopistealueiden vahvistamiseksi. Muut toimet — operatiiviset toimenpiteet (esim. tutkimukset). Komission eri pääosastot ovat vastuussa oman 2. 21. alansa yhteisten toimintatapojen suunnittelusta ja hallin- noinnista, mukaan lukien valvontatoimet, joilla varmiste- taan, että yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan moitteetto- masti. UCLAFin ja asianomaisten yksikköjen on toimit- tava tiiviissä yhteistyössä, koordinoitava toimintansa ja toimitettava toisilleen kaikki tehtävien kannalta tärkeät tiedot (14). Helmikuussa 1995 komission pääsihteeri pyysi menoista ja omista varoista vastaavia pääjohtajia ja toi- mialajohtajia varmistamaan, että kaikki tiedot, joiden perusteella voidaan havaita mahdollinen petos, toimite- taan viipymättä ja systemaattisesti UCLAFille. 2. 22. Myöhemmässä, huhtikuussa 1997 päivätyssä tie- donannossa pääsihteeri pyysi pääjohtajia ja yksikköjen päälliköitä toimittamaan yksikköjensä tietoon jäljempänä esitetyt ohjeet, jotka koskevat tarvittavia toimia epäil- täessä säännönvastaisuutta, petosta tai virkavelvollisuu- den rikkomista. 2. 23. Pääsihteerin tiedonannon mukaan virkamiehen, joka saa tietoonsa tällaisen tapauksen, on ilmoitettava asiasta pääjohtajalle tai toimialajohtajalle mahdollisim- man pian. Pääjohtaja ilmoittaa asiasta viipymättä asian- omaiselle taholle (pääosastoa XIX ei mainita) tapauksesta riippuen seuraavasti: — pääosastolle IX mahdollisista virkavelvollisuuden rik- komisista tai virkatehtävän laiminlyönneistä Tullien alalla on toteutettu viime aikoina useita 2. 19. toimia. Lisäksi UCLAF on järjestänyt seminaareja jäsen- valtioiden yksiköille lisätäkseen tietoa petoksista (ks. liite IV). — pääosastolle XX menoihin sitoutumiseen ja niiden hyväksymiseen sekä yhteisön tulojen toteamiseen ja keräämiseen liittyvistä säännönvastaisuuksista Vastuualueiden jakaminen: UCLAFin tehtävät 2. 20. Vuoden 1995 helmikuussa tehdyn komission päätöksen (13) perusteella UCLAF vastaa kaikesta komis- (13) SEC(95) 249. — UCLAFille kaikista seikoista, jotka liittyvät epäiltyi- hin, yhteisön talousarvioon kohdistuviin petostapauk- siin (14) Kyseisten yleisten ohjeiden lisäksi on annettu yksityiskohtai- set vastuualueiden jakautumista koskevat säännöt maatalou- den, tullin ja välillisen verotuksen alalla. 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/7 — turvallisuustoimistolle kaikista seikoista, jotka liittyvät komissiossa työskentelevien henkilöiden tai komission omaisuuden tai rakennusten turvallisuuteen, mukaan lukien tietosuoja, tietojen siirto ja käyttö (15). työkomennuksella olevia kansallisia asiantuntijoita koske- vaa tarkastusta ei kuitenkaan pyydetty, vaikka nämä kaksi ryhmää muodostavat yhdessä yli 50 prosenttia UCLAFin henkilöstöstä. Sisäisissä ohjeissa otettiin käyttöön ”nopean 2. 24. hälytyksen menetelmä”, jonka avulla virkamies voi tie- dottaa tapauksista suoraan edellä mainituille tahoille. Tilintarkastustuomioistuin sai tarkastuksessaan näyttöä siitä, että kyseistä järjestelmää voidaan pitää erittäin hyödyllisenä (ks. kohta 6. 8). 2. 25. Komission ja kansallisten oikeusviranomaisten tai petostapauksia käsittelevien viranomaisten välisten tapahduttava UCLAFin suorien yhteydenottojen on kautta (16). On näin ollen UCLAFin tehtävä ilmoittaa jäsenvaltion oikeusviranomaisille tiettyyn tapaukseen liit- tyvistä todisteista tai epäilyksistä. Suojatoimenpiteet 2. 26. Komissio antoi 30. päivänä marraskuuta teh- dyllä päätöksellä joukon ohjeita, jotka koskevat suojatoi- menpiteitä sellaisten luottamuksellisiksi luokiteltujen tie- tojen osalta, jotka tuotettu tai joita on vaihdettu Euroo- pan unionin toimien yhteydessä (17). 2. 27. Päätöksellä pyritään varmistamaan paperilla tai sähköisessä muodossa oleville tiedoille riittävä tietosuoja ja samanlainen tietosuojan taso kuin haltijan eli jonkin muun toimielimen tai jäsenvaltion tietosuojan taso. Siinä mainitaan joitakin erityistoimenpiteitä tietojen luotta- muksellisuuden tason luokittelun, tietoihin pääsyn ja arkistoinnin osalta, mukaan lukien sellaisten virkamiesten ja muun henkilöstön luotettavuuden tarkastaminen, joilla on pääsy luottamuksellisiin tietoihin. Päätöksessä määrättyjen 2. 28. suojatoimenpiteiden täytäntöönpanossa on havaittavissa vakavia puutteita. Komission turvallisuustoimisto suoritti UCLAFin toimiti- loissa turvallisuustarkastuksen vuonna 1996. Tästä tur- vallisuustarkastuksesta puuttui kuitenkin yksi olennainen osa-alue, nimittäin henkilöstön soveltuvuuden selvittämi- nen (luotettavuuden tarkastamisen tai erityistutkimusten avulla). Turvallisuustarkastuksen jälkeen UCLAF kuiten- kin pyysi toukokuussa 1997 tarkastusta, joka koski 59 vakituisen virkamiehen luotettavuutta, ja heinäkuussa vastaavaa tarkastusta, joka koski kolmea muuta vakituis- ta virkamiestä. Väliaikaista henkilöstöä tai UCLAFissa (15) Hallinnon tarkastusta ei pidetä asianmukaisena yhteydenot- totahona tällaisissa tapauksissa, sillä se ei huolehdi päivittäi- seen hallintoon liittyvistä tehtävistä. Sen tehtävänä on valvoa komission eri yksiköiden tehokkuutta niiden oikeudellisten puitteiden, varojen käytön ja toiminnan tuloksen kannalta. (16) Jäsenvaltioiden turvallisuusviranomaisiin kohdistuvien ko- mission suorien yhteydenottojen on tapahduttava turvalli- suustoimiston kautta. (17) KOM(94) 3282, 1. 3. 1995; asiakirja korvaa 7 päivänä heinä- kuuta 1986 tehdyn päätöksen, jossa määritetään asiakirjojen luottamuksellisuuden luokittelu ja vahvistetaan luottamuk- sellisiksi luokiteltuihin asiakirjoihin sovellettavat suojatoi- menpiteet. Lokakuun 1997 loppuun mennessä oli toimitettu 2. 29. kyseinen tarkastus ainoastaan kahden UCLAFin virka- miehen osalta; pääosastoilla XIX ja XX ei ollut tuolloin tarkastettu vielä yhtään henkilöstön jäsentä, joka toimi suoraan petostentorjunnan alalla. 2. 30. Turvallisuustarkastuksia ei ole toimitettu muissa yksiköissä, joilla on pääsy petostentorjuntaan liittyviin tietoihin (tietokannat, luottamukselliset asiakirjat). Hen- kilöstöä, jolla on pääsy luottamuksellisiksi luokiteltuihin tietoihin, ei ollut tarkastettu siten, että komission pitämät henkilötietorekisterit olisi tutkittu. Tällaisen tarkistuksen avulla voitaisiin kuitenkin saada olennaiset takeet henki- löstön luotettavuudesta. 2. 31 UCLAFin on vielä tehtävä päätös täysipäiväisen suojatoimista vastaavan virkamiehen palvelukseen ottami- sesta (suunniteltu vuodelle 1998) sekä pantava päätös täytäntöön. Lisäksi UCLAFin on päätettävä muista olen- naisista seikoista kuten luokitteluperiaatteista, tietojen luottamuksellisuuden luokittelusta ja asiakirjojen valvon- nasta sekä sellaisten asiakirjojen arkistoinnista, jotka on luokiteltu salaisemmiksi kuin ”ei ulkopuolisille tarkoite- tut asiakirjat”. Nykyisin UCLAFin hallussa olevien tieto- jen suoja siis riippuu kunkin henkilöstön jäsenen vaitiolosta. Tilintarkastustuomioistuin pitää huolestuttavana 2. 32. sitä, että 30 päivänä marraskuuta 1994 tehtyä komission päätöstä ei ole pantu kokonaisuudessaan täytäntöön, vaikka UCLAFin vastuualue kasvaa jatkuvasti ja komis- sion yksiköiden uudelleenjärjestelyistä on kulunut jo yli kaksi vuotta. Erityisen huolestuttavaa on se, että ei pyritä millään lailla varmistumaan sellaisen henkilöstön soveltu- vuudesta, jolla on pääsy luottamuksellisiin tietoihin. Tilintarkastustuomioistuin on tietoinen eräästä tapaukses- ta, jossa komission virkamies on ilmeisen sopimaton tiettyyn tehtävään, jossa hänellä on pääsy luottamukselli- siin tietoihin. Sisäiset hallinnolliset tutkimukset 2. 33. Hankkiakseen riittävästi näyttöä, jonka perus- teella voisi päättää asian saattamisesta tuomioistuimen käsiteltäväksi, UCLAFin on suoritettava hallinnollinen tutkimus ja otettava kantaa saatuihin tuloksiin. Tiedossa on tapauksia (esimerkiksi matkailun alalla), joissa asia- kirja-aineistoa ei ole annettu UCLAFin tutkijoille, ja raskauttavia asiakirjoja on järjestelmällisesti hävitetty. Tällaiset tapaukset osoittavat, että UCLAFille on annet- tava valtuudet päästä perehtymään kaikkeen tulojen ja menojen hyväksyjien hallussa olevaan aineistoon mahdol- lisimman varhaisessa vaiheessa, eikä vain tyydyttävä ohjeisiin, joiden mukaan UCLAFille on ilmoitettava epäil- lyistä petostapauksista. Parantaakseen tilannetta komis- sion pääsihteeri hyväksyi huhtikuussa 1996 menettelyn, jonka mukaan UCLAF voi suorittaa etsinnän paikan C 230/8 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 päällä sen jälkeen, kun pääsihteeri ja henkilöstö- ja hallintoasioista vastaavan pääosaston pääjohtaja ovat hyväksyneet UCLAFin johtajan yksittäiset ehdotukset. 3. UCLAFIN ORGANISAATIO Rakenne Taulukossa 1 on katsaus UCLAFin tiettyjen ope- 2. 34. ratiivisten tehtävien hoitamisesta. Taulukosta käy ilmi, että joillakin aloilla esiintyy vakavia puutteita; esimerk- kinä voidaan mainita UCLAFin toimivaltuuksien määrit- täminen tapauksissa, joissa UCLAF kuulee komission virkamiehiä ja suorittaa etsinnän paikan päällä komission rakennusten arkistoissa ja muissa tiloissa. 3. 1. Nykyisin UCLAF koostuu kahdesta laaja-alaisia tukitehtäviä hoitavasta yksiköstä sekä neljästä operatiivi- sesta yksiköstä. Ensimmäinen yksikkö (F1) vastaa yleisiin toimintaperiaatteisiin liittyvistä asioista, oikeudellisista kysymyksistä ja niiden koordinoinnista. Toinen yksikkö (F2) vastaa tietojen hankinnasta ja hyödyntämisestä, tie- dottamisesta lainsäädännön arvioinnista, kolmas yksikkö (F3) rakennerahastoista ja muista aloista ja neljäs yksikkö (F4) maataloustuotteiden tuonnista ja viennistä. ja TAULUKKO 1 UCLAFin tiettyjen operatiivisten tehtävien hoitaminen Tehtävä Oikeudellinen perusta/ viiteasiakirja Tehtävän täytäntöönpano Päätös/ allekirjoitus Huomioita Oikeusviranomaisille annettava ilmoitus oikeudenkäyntimenet- telyn aloittamiseksi Euroopan yhteisön pe- rustamissopimuksen 209 a artikla Yksinomaan UCLAF UCLAFin johtaja Tiedonannon SEC(95) 893 (29. 5. 1995) päivi- tetty versio, SEC(97) 1293 (25. 6. 1997) (eri- tyisesti kohta 4. 2. ) UCLAF kyseisellä toi- minnanalalla toimival- taisen pääosaston ja oikeudellisen yksikön suostumuksella UCLAFin johtaja Asiakirjojen toimitta- minen oikeusviran- omaiselle — kyseisen oikeusvi- ranomaisen pyyn- nöstä — komission aloit- teesta Menettelyjen yksinker- taistamiseksi ilmoitus oikeusviranomaisille voi tapahtua samanai- kaisesti asiakirjojen toimittamisen kanssa Ennen 25. kesäkuuta 1997 päivitettyä ver- siota asiakirjojen toi- mittaminen perustui komission päätökseen kirjallisen menettelyn jälkeen Virkamiesten kuulemi- nen — Virkamiesten hallussa olevaa asiakirja-aineis- toa koskeva etsintä (mukaan lukien säh- köisessä muodossa oleva aineisto) UCLAFin tiedonanto nro 530 (2. 2. 1996), pääsihteerin tiedonanto (1. 4. 1996) Henkilöstösääntöjen 19 artikla Oikeusviranomaisen pyyntö, jonka tavoit- teena on peruuttaa ko- mission virkamiehen tietojen ilmaisemisesta pidättäytymistä koskeva velvollisuus UCLAF sen jälkeen, kun pääsihteeri on an- tanut hyväksyntänsä ja asianomaiselle pääjoh- tajalle ja henkilöstö- ja hallintoasioista vastaavan pääosaston pääjohtajalle on ilmoitettu asiasta UCLAF yhdessä turvallisuustoimiston kanssa sen jälkeen, kun pääsihteeri ja hen- kilöstö- ja hallinto- asioista vastaavan pääosaston pääjohtaja ovat antaneet hyväksyntänsä Henkilöstö- ja hallin- toasioista vastaava pääosasto, neuvotellen UCLAFin kanssa UCLAFin johtaja Ei erityistä oikeudel- lista perustaa tai viiteasiakirjoja — Päätöksentekovaltuu- det ovat epäselvät Nimittävä viranomai- nen 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/9 Tehtävä Oikeusviranomaisen pyyntö, joka koskee komission virkamiehen lainkäytöllisen koske- mattomuuden peruut- tamista Kurinpitomenettely Oikeudellinen perusta/ viiteasiakirja Erioikeuksia ja vapauksia koskevan pöytäkirjan 18 artikla Tehtävän täytäntöönpano Henkilöstö- ja hallin- toasioista vastaava pääosasto, neuvotellen UCLAFin kanssa Päätös/ allekirjoitus Huomioita Komission päätös/ pääsihteerin allekirjoi- tus Henkilöstösääntöjen 86—89 artikla sekä liite IX, varainhoitoasetuksen 73–76 artikla Henkilöstö- ja hallin- toasioista vastaava pääosasto, neuvotellen UCLAFin kanssa Nimittävä viranomai- nen Joissakin tapauksissa otetaan käyttöön ”hallintomenettely” (UCLAFin suoritta- mien tutkimusten ai- kana tai jälkeen), joka ei sisälly henkilöstö- sääntöihin Viidennen yksikön (F5) alaan kuuluvat maatalouden yhteiset markkinajärjestelyt ja kuudennen yksikön (F6) alaan omat varat. Lisäksi UCLAFin johtajalla on apunaan neuvonantaja, joka on erikoistunut ulkoisen koulutuksen, seminaarien, tiedotusvälineisiin tapahtuvan yhteydenpi- don ja tutkimusten koordinoinnin alalla. Henkilöstöresurssien kehitys UCLAF halusi täyttää käytettävissä olleet toimet 3. 2. mahdollisimman nopeasti ja vahvistaa petostentorjun- nasta saatua kokemusta. Näin ollen se valitsi ja otti palvelukseen vuonna 1994—1995 määräaikaisilla sopi- muksilla useita jäsenvaltioiden virkamiehiä, joilla oli tar- vittava kokemus ja pätevyys talouden, poliisitoimen, tul- lin, oikeuden ja verotuksen aloilta. Taulukosta 2 ilmenee UCLAFin henkilöstön määrä ja hallinnollinen asema 15. syyskuuta 1997. Yhteensä 126 työntekijästä vain 60 (48 prosenttia) on vakinaista henkilöstöä. Yhteensä 66 työntekijää (52 prosenttia) kuuluu väliaikaiseen henki- löstöön; näistä 33 työntekijän sopimus loppuu vuonna 1997 (50 prosenttia) ja 33 työntekijän sopimus vuonna 1998 lisäksi (50 prosenttia). Kyseisen henkilöstön 20 henkilöä työskentelee pääosastoilla XIX ja XX osit- tain petostentorjuntaan liittyvissä tehtävissä. 3. 3. Vaikka väliaikaisen henkilöstön nopea palveluk- seenottaminen mahdollisti sen, että UCLAF pystyi aloitta- maan toimintansa mahdollisimman nopeasti, vakavia ongelmia saattaa aiheutua siitä, että suuri osa kyseisestä henkilöstöstä lähtee UCLAFista samanaikaisesti määräai- kaisten sopimustensa päättyessä. UCLAF on tämän vuoksi aloittanut tarvittavat menettelyt avoimen kilpailun järjestämiseksi ja erityistutkijoiden palvelukseen ottami- seksi. UCLAF pitää kuitenkin tärkeänä päästä tasapainoi- seen tilanteeseen, jossa osa henkilöstöstä on rekrytoituja virkamiehiä ja osa kansallisista viranomaisista koostuvaa, UCLAFiin työkomennukselle lähetettyä ja säännöllisesti vaihtuvaa väliaikaista henkilöstöä. 3. 4. Viime aikoina UCLAFiin on alettu ottaa palveluk- seen jäsenvaltioiden kokeneita oikeudellisia asiantunti- TAULUKKO 2 UCLAFin henkilöstön määrä ja hallinnollinen asema 15. syyskuuta 1997 Palkkaluokka Vakituinen henkilöstö Väliaikainen henkilöstö Vuonna 1997 päättyvät sopimukset Vuonna 1998 ja sen jälkeen päät- tyvät sopimukset A2 (Johtaja) A3-A5 (Yksikönpäällikkö/ neuvonantaja) A4/5 (Johtava hallintovirka- mies) A6/7 (Hallintovirkamies) Kansallinen asiantuntija Ura-alue B Ura-alue C Ura-alue D Muut Yhteensä 1 7 12 6 0 18 16 0 0 60 0 0 15 10 13 17 1 0 10 66 0 0 8 5 1 8 1 0 10 33 0 0 7 5 12 9 0 0 0 33 C 230/10 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 joita ja tuomareita. Petostentorjuntaa hyödyttäisi merkit- tävästi, jos tällainen kehitys jatkuisi ja UCLAFiin perus- tettaisiin rikosoikeuden asiantuntijoista koostuva ryhmä, jonka jäsenet toimisivat avustajina ja neuvonantajina sekä koordinoisivat tapauksiin liittyvää asiakirja-aineistoa yh- dessä kansallisten oikeusviranomaisten kanssa. Tilannetta voitaisiin parantaa edelleen ottamalla palvelukseen lisää kokeneita tuomareita tai oikeudellisia asiantuntijoita: näin UCLAFilla olisi käytettävissään kustakin jäsen- valtiosta ainakin yksi tuomari tai muu vastaava kansal- linen asiantuntija. Taloudelliset resurssit 3. 5. Tilintarkastustuomioistuin arvioi UCLAFin kulut menetelmin, joita komissio soveltaa henkilöstö- ja toimiti- lakulujen arviointiin (18). Se mukautti näitä menetelmiä siten, että niiden avulla voitiin selvittää myös UCLAFin tarkastusmatkakulut. Arvion mukaan UCLAFin kulut oli- vat varainhoitovuonna 1996 noin 12,4 miljoonaa ecua. UCLAFin henkilöstö- ja toimitilakulujen lisäksi 3. 6. komission menot petostentorjunnan alalla olivat 11,1 miljoonaa ecua vuonna 1996 ja (arviolta) 11,9 mil- joonaa ecua vuonna 1997 (ks. liite II). 3. 7. Petostentorjuntaan tarkoitetut, yksinomaan ko- missiolle osoitetut määrärahat käsittävät UCLAFin erityistoimiin (esim. erityisalojen tietokoneohjelmat, tieto- kantoihin pääsy, eräät tietokoneet) liittyvät määrärahat. Nämä maksetaan käytännössä budjettikohdasta A-3 5 3 0 ja joissakin erikoistapauksissa budjettikohdasta A-3 5 3 1. Petostentorjuntaan tarkoitetut, suoraan jäsenvaltioiden hyväksi osoitetut määrärahat käyttää UCLAF kansallisten valvontajärjestelmien rahoittamiseen, jäsenvaltioiden suo- rittamissa tutkintamenettelyissä käytettyjen asiantunti- joiden palkkioihin, komission kanssa yhdessä suoritettui- hin tutkintamenettelyihin, koulutusmenoihin sekä tietty- jen, uusien valvontamenetelmien käyttöönottoa koskevien ohjelmien yhteisrahoitukseen. Työmenetelmät 3. 8. UCLAFin operatiivinen työ perustuu ensisijaisesti tietoihin, joita saadaan käytettävissä olevista eri lähteistä (ks. kohta 3. 28). UCLAFin henkilöstö arvioi tiedot, ja niiden perusteella päätetään, onko tutkimukset syytä aloittaa. Tilintarkastustuomioistuin yritti dokumentoida tutkimusten aloitus-, seuranta-, raportointi- ja päättämis- järjestelmän. Minkäänlaista yhteistä järjestelmää ei kui- tenkaan ole olemassa ja yhdenmukaistamispyrkimykset, erityisesti sisäisen hallintojärjestelmän pre-IRENEn avulla (ks. liite III), ovat onnistuneet vain osittain. 3. 9. Yksikköjen välillä oli suuria eroja pre-IRENE- tietokonejärjestelmän käytössä. Käyttötavat vaihtelivat järjestelmän lähes täydellisestä käytöstä tapauksiin, joissa tietokoneen avulla pidettiin ainoastaan yksikertaista ja jopa epätäydellistä luetteloa yksikön alaan kuuluvista tapauksista. Huomattavaa osaa käsiteltävistä tapauksista ei ollut milloinkaan päivitetty järjestelmän avulla. Yksi- köt, jotka eivät hyödyntäneet täydellisesti sisäistä pre- IRENE-hallintovälinettä, hoitivat tapausten seurannan monin eri tavoin, esimerkiksi yksikössä laadituin taulu- koin ja yksikön tutkijoiden välisin kokouksin. Näitä erilaisia luetteloita ja hallintovälineitä verrattaessa huo- mattiin kuitenkin, että niihin rekisteröityjen tapausten lukumäärät eivät vastanneet toisiaan. 3. 10. Taulukosta 3 käy ilmi UCLAFin pre-IRENE- tietokantaan tallennettujen tapausten määrä ja eri opera- luetteloihin sisältyvien tapausten tiivisten yksiköiden määrä. TAULUKKO 3 Yhteenveto asiakirjojen/tapausten määrästä UCLAFin operatiivisissa yksiköissä huhtikuusa 1997 Operatiivinen yksikkö Henkilöstön määrä Asiakirja-aineisto- jen/tapausten määrä IRENEn mukaan Asiakirja-aineis- tojen/tapausten määrä yksiköiden päälliköiden luet- teloiden mukaan Asiakirja-aineis- tot/tapaukset, jotka ovat kummassakin luettelossa F3 Rakennerahastot + Muut alat F4 Vienti/Tuonti Maataloustuotteet F5 Maatalouden yhteiset markkina- järjestelyt F6 Omat varat Yhteensä 20 22 13 29 84 356 260 39 101 756 356 311 64 596 1 327 356 243 35 8 642 (18) Asiakirja pääosasto IX, viite IX. 01/PT D(97) 1552. 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/11 Yksiköissä tapaukset on tavallisesti annettu hoi- 3. 11. dettavaksi tietylle virkamiehelle, joka on vastuussa työs- tään koordinaattorille ja viime kädessä yksikönpäälli- kölle. Koska useimmilla yksiköillä on käsiteltävänään huomattava määrä tapauksia, voidaankin asettaa kyseen- alaiseksi esimiesten kyky huolehtia tehokkaasti tutkitta- vana olevien tapausten seurannasta ja johtamisesta ilman asianmukaista tietojärjestelmää. Koska neljästä yksiköstä kolmessa tapauksia on 3. 12. käsiteltävänä satoja, on selvää, että yksikönpäälliköllä ei ole joka hetki saatavilla kaikkia tarvittavia tietoja. Koor- dinaattorin onkin varmistettava, että hänen vastuualuee- seensa kuuluvat tapaukset täyttävät vaaditut kriteerit ja että esimiehelle ilmoitetaan käsiteltävänä olevien tapaus- ten edistymisestä tai niihin liittyvistä ongelmista. Olisi hyödyllistä määritellä koordinaattorin asema selvästi siten, että koordinaattorin vastuualueet olisivat samat kaikissa yksiköissä, sekä kehittää samalla järjestelmä esi- miehille raportointia varten. Nykyisin koordinaattorit joutuvat liian usein hoitamaan useiden suoraan omaan vastuualueeseensa kuuluvien tapausten ohella myös yksit- täisten tutkijoiden hoitamien tapausten koordinoinnin. Tapauksiin liittyvän asiakirja-aineiston hallinnointi 3. 13. Useimmat tapaukset ovat luonteeltaan luotta- muksellisia. Näin ollen on oikeutettua, että ainoastaan sellaisilla henkilöillä on yksityiskohtaiset tiedot kustakin tapauksesta, jotka näitä tietoja tarvitsevat. Näitä henki- löitä ovat tavallisesti tapauksen tutkija sekä koordinaat- tori ja yksikönpäällikkö. Tällainen järjestely edellyttää kuitenkin integroituja suojatoimenpiteitä, joilla suojataan tutkimuksiin liittyvät tiedot ja varmistetaan näiden tieto- jen hyödynnettävyys myöhemmin. Koska UCLAFin nykyisistä 3. 14. tutkijoista noin 50 prosenttia on otettu palvelukseen määräaikaisin työso- pimuksin ja heidän työsopimuksensa päättyy alle vuoden kuluessa, on todennäköistä, että huomattavassa osassa tapauksista tutkija vaihtuu ennen kuin tutkimus saadaan päätökseen. Tapauksiin liittyvä asiakirja-aineisto olisi siksi toinen järjestettävä asianmukaisesti siten, että UCLAFin työntekijä voi tarpeen vaatiessa ottaa tapauk- sen hoidettavakseen. Tilintarkastustuomioistuimen tar- kastajien tutkimien tapausten osalta kävi ilmi, että asia- kirja-aineistoa ei ollut useinkaan järjestetty standardoi- dulla tavalla ja että tutkijoille ei ollut annettu ohjeita siitä, miten kyseinen aineisto pitäisi järjestää. Tutkijoilla ei myöskään ollut ohjeita siitä, millaisten standardien mukaan asiakirjat ja muistiinpanot pitäisi järjestää jäsen- valtioiden lainsäädännössä edellytetyn, rikosten toteami- seksi tarvittavan riittävän näytön takaamiseksi. asiakirjoista ei ollut riittävän selviä tunnistetietoja, joiden avulla ne olisi voitu tunnistaa koko asiakirja-aineistosta (luettelot ja lähdeviitteet puuttuivat, usein myös päivä- määrät ja tapausta koskeva yhteenveto). Silloin kun asia- kirja-aineistoon sisältyi tutkimusten edistymistä ja tarkas- tusmatkoja koskevia raportteja, ne eivät olleet sisällöltään yhdenmukaisia eikä niitä nähtävästikään ollut laadittu minkään tietyn aikajakson puitteissa (esimerkiksi edisty- mistä koskeva puolivuosittainen raportti tai tietyn mää- räajan kuluessa laadittu tarkastusmatkaa koskeva ra- portti). Lisäksi asiakirja-aineistosta kävi vain harvoin ilmi, olivatko koordinaattorit ja/tai yksiköiden päälliköt suorittaneet oman tarkastuksensa kyseisen aineiston osalta. Ei ole myöskään olemassa minkäänlaisia tietoja kuhunkin tapaukseen käytetyistä resursseista tai ajasta. Lopuksi on syytä mainita toisiinsa liittyvien tapausten keskinäisen viitejärjestelmän puuttuminen. Eräs virkamies oli saanut edelliseltä tutkijalta käsiteltäväksi ja/tai alkanut itse tutkia kuutta eri asiakirja-aineistoa, jotka kaikki liittyivät samaan epäiltyyn. Kun otetaan huomioon systemaattinen tapa, 3. 16. jolla monet kansalliset tutkintaviranomaiset joutuvat kokoamaan tutkintaa koskevan asiakirja-aineiston syyttä- jää varten, on vaikea ymmärtää, kuinka UCLAFin asia- kirja-aineistoja voidaan pitää tapausten perustana kansal- listen lakien vaatimusten mukaisesti. Esimerkiksi todistei- den sekä käyttökelpoisen aineiston esittäminen ovat vain osa niistä kansallisen lain vaatimuksista, joita komission on noudatettava soveltaessaan paikan päällä suoritetuista tarkastuksista annettua uutta asetusta (Euratom, EY) N:o 2185/96 (ks. liite I, kohdat 20—22). 3. 17. On tarpeen ratkaista kysymys sellaisten yleis- ohjeiden (tai ainakin vähimmäisvaatimusten) puuttu- misesta, joita sovellettaisiin tapauksia koskevan asiakirja- aineiston muodon ja sisällön osalta. UCLAFin henkilöstö- määrän kasvettua vuoden 1987 kymmenestä työnteki- jästä nykyiseen 126 työntekijään ja tapausten määrän lisäännyttyä samanaikaisesti tarvitaankin entistä tehok- kaampia tapoja tapausten seurannan ja henkilöstöhal- linnon hoitamiseksi. 3. 18. Asiakirja-aineiston yhdenmukaisuuden puute mahdollistaa kyseisen aineiston manipuloinnin, sillä asia- kirjoja voidaan milloin tahansa lisätä tai poistaa. Tämä saattaa vähentää UCLAFin uskottavuutta ja hankittujen todisteiden arvoa, erityisesti jos vastaajalla on hyvät laki- miehet. Yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa Komission yksiköiden toimintaa rajoittavat tekijät 3. 15. Tarkastettujen tapausten asiakirja-aineistot vaih- telivat hyvin järjestetystä, viitetiedoin ja selityksin varus- läpikäydyistä tetusta asiakirja-aineistosta (vähemmistö tapauksista) aineistoon, joka muodostui lähinnä rengas- kansioon satunnaisessa järjestyksessä kootuista asiakir- joista. Yleisin puute oli se, että tapaukseen liittyvistä 3. 19. Sekä varsinaisen petostentorjunnan että siihen liittyvien hallinnollisten tai oikeudellisten toimien yhtey- dessä tarvitaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten elinten ja komission petostentorjuntaorganisaation välistä mahdolli- simman kokonaisvaltaista, vilpitöntä ja luottamukseen perustuvaa yhteistyötä. Keskinäisen luottamuksen ilma- C 230/12 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 piiri on olennaisen tärkeä laaja-alaista yhteistyötä vaati- vien toimintatapojen ja tulosten saavuttamisen kannalta — erityisesti kun on kyse yhteisesti suoritetusta tutkin- nasta. Petostentorjunnan onnistuminen riippuu myös siitä, missä määrin vastuualueita jaetaan ja tietoja vaihde- taan jäsenvaltioiden asianomaisten yksiköiden kanssa. tusmatkoja pidetään nyttemmin petostentorjuntaan liitty- vinä tutkimuksina, ensimmäiset kokemukset osoittivat, että tarkastuskohteeksi valittujen organisaatioiden laki- miehet seurasivat tarkasti UCLAFin virkamiesten toimia. Edellä ja kohdassa 3. 22 mainitut ongelmat selittävät, miksi UCLAF on tähän mennessä tehnyt vain viisi tarkas- tusmatkaa uuden asetuksen nojalla. 3. 20. Asetuksessa (EY) N:o 2185/96 vahvistetaan tar- kastajien havaintojen oikeudellista painoarvoa säätä- mällä, että UCLAFin henkilöstön laatimat kertomukset hyväksytään todistusaineistoksi oikeudellisissa menette- lyissä (19). Paikan päällä suoritettavien tarkastusten ja todentamisten valmistelusta ja toteuttamisesta vastaa komissio tiiviissä yhteistyössä asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Jäsenvaltiolle on ilmoitettava hyvissä ajoin tarkastusten ja todentamisten kohde, tarkoitus ja oikeudellinen perusta. 3. 21. Uuden asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 mukaan komission ”tarkastajien on noudatettava asiano- maisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisia menettely- sääntöjä” ja ”komission tarkastajat huolehtivat siitä, että heidän. kertomuksensa laaditaan noudattaen kyseisen jäsenvaltion lainsäädännössä olevia menettelyvaatimuk- sia”. UCLAFilla on näin ollen vastassaan valtava määrä erilaisia järjestelmiä ja menettelyjä. Se joutuu siis tekemi- siin kunkin 15 jäsenvaltion lainsäädännön kanssa, minkä lisäksi kussakin jäsenvaltiossa toimii erilaisia täytäntöön- pano- ja tutkintaelimiä (talousrikollisuuden torjuntaan erikoistuneet oikeusviranomaiset ja perinteiset täytän- töönpanoelimet kuten poliisin eri osastot, tullilaitoksen tarkastajat, veroviranomaiset, liiketoiminnan valvontavi- ranomaiset, tuomioistuimet jne. ). Kullakin edellä maini- tulla elimellä voi olla omat muista poikkeavat säännö- stönsä, joita on noudatettava. EU:n tulevat laajentumis- hankkeet mutkistavat tilannetta entisestään. UCLAF pyrkii ratkaisemaan kyseisen ongelman 3. 22. laatimalla ohjeet uuden asetuksen mukaisten tarkastusten suorittamiseksi. UCLAFilla ei kuitenkaan ole vielä hallus- saan kaikkea kansallisista laeista, säännöistä ja menette- lyistä koostuvaa aineistoa, jota jäsenvaltioilta on pyy- detty. Jopa sitten, kun pyydetty aineisto on saatu, kuluu väistämättä pitkä aika, ennen kuin täydelliset ohjeet on saatu laadittua. Lisäksi tämän tehtävän toteuttamisessa on hyödynnettävä jäsenvaltioista työkomennuksella ole- van henkilöstön (tutkinta- ja muun henkilöstön) arvo- kasta kokemusta. Koska uudessa asetuksessa annetaan laajat toi- 3. 23. mivaltuudet ja asetuksen soveltamisalaan kuuluvia tarkas- Esitettyjen pyyntöjen käsittely 3. 24. Komission ja jäsenvaltioiden välisen yhteistyön kannalta on erityisen tärkeää, että yhteisön ja jäsenval- tioiden viranomaiset suhtautuvat yhteistyökumppaniensa esittämiin pyyntöihin rakentavalla tavalla. On jäsenval- tioiden tehtävä päättää, onko menettely syytä aloittaa, kun komissio on jättänyt asian kansallisille viranomaisille kerättyään riittävän todistusaineiston. Jos jäsenvaltiot kuitenkin pyytävät komissiolta apua tutkinnan aikana, komission on muun muassa sovellettava Euroopan yhtei- söjen erioikeuksista ja vapauksista tehtyä pöytäkirjaa siten, että jäsenvaltioiden on mahdollista toteuttaa tarvit- tavat toimet. 3. 25. Yhteisöille pöytäkirjassa myönnetyt erioikeudet ja vapaudet ovat todellisuudessa laadultaan täysin toimin- nallisia sen suhteen, että niiden avulla ei ole tarkoitus puuttua millään tavalla yhteisöjen toimintaan ja riippu- mattomuuteen (20). Komission on siksi tapauksissa, joissa tällaista vaaraa ei ole, peruttava toimitilojensa loukkaa- mattomuus ja sallittava jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten suorittama etsintä (1 artikla). Lisäksi komission on luovuttava virkamiestensä kohdalla lain- käytöllisestä koskemattomuudesta silloin, kun yhteisöjen edut eivät tästä kärsi, vaikka pöytäkirjan 12 artiklassa määrätään tällaisesta koskemattomuudesta (18 artikla). Jos virkamiestä pyydetään todistamaan tietystä rikos- asiaan liittyvästä seikasta ja näin ollen myös etsinnän yhteydessä takavarikoiduista asiakirjoista, nimittävän viranomaisen on henkilöstösääntöjen 19 artiklan mukaan annettava tähän lupa. Lupa voidaan evätä ainoastaan, jos yhteisöjen etu sitä vaatii ja jos epääminen ei voi aiheuttaa asianomaiselle virkamiehelle rikosoikeudellisia seuraa- muksia. 3. 26. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tämänhetkis- ten tapausten osalta useita ongelmia. Kolmessa tilintar- kastustuomioistuimen tarkastamassa tapauksessa jäsen- valtiot eivät aloittaneet UCLAFin pyytämiä menettelyjä, vaikka todistusaineisto oli esitetty. Lisäksi yhden tarkas- tetun tapauksen osalta havaittiin, että jäsenvaltioiden välinen yhteistyö, jota UCLAFin ilmoittamissa tapauk- (19) Ks. suositus-nro 20 Euroopan parlamentissa toimivan yh- tutkintavaliokunnan yhteisön loppukertomuksesta teisön passitusjärjestelmän passitusjärjestelmää (PE 220. 895/lop). koskevasta (20) Ks. Euroopan tuomioistuimen määräys 13. 7. 1990, asia C-2/88 Imm. ZARTFELD, (1990) ECR I-3372, 19 kohta. yhteisöjen 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/13 sissa edellytetään, oli jäänyt toteutumatta. Koska UCLA- Fille ei aina ilmoiteta yhteistyön puuttumisen tarkkoja syitä, toimien jatkaminen on vaikeaa. Kahdessa tilintar- kastustuomioistuimen tarkastamassa tapauksessa komis- sio ei ollut pyytänyt tai oli pyytänyt vasta myöhään jäsenvaltioita aloittamaan menettelyn, vaikka käytettä- vissä oleva todistusaineisto viittasi vakavien säännönvas- taisuuksien olemassaoloon. Eräässä muussa tapauksessa komissio peruutti kolmen virkamiehen koskemattomuu- den vasta noin 20 kuukautta toimivaltaisen kansallisen jälkeen (ks. myös viranomaisen esittämän pyynnön kohta 6. 10). 3. 27. Kaksi tarkastuskäynnin kohteena ollutta jäsen- valtiota arvosteli UCLAFia siitä, että vaikka tapauksen käsittely oli alkanut moitteettomasti, myöhemmässä työs- kentelyssä ja seurannassa oli parantamisen varaa. Jäsen- valtiot huomauttivat yhteistoiminnan ja palautteen puut- tumisesta. Eräässä tapauksessa jäsenvaltio otti yhteyttä UCLAFiin toiminnan valmistelujen yhteydessä, mutta UCLAF ei antanut kaikkia hallussaan olevia tietoja. Jäsenvaltio suoritti tämän jälkeen etsinnän paikan päällä ja löysi oletettuun petokseen liittyviä tietoja, jotka olivat jo UCLAFin arkistossa. Kyseinen jäsenvaltio ilmoitti lisäksi näyttävän siltä, että UCLAFin aloittamat tutkinta- menettelyt oli jätetty kesken ilman erityistä syytä. Eräässä tapauksessa, jossa petosepäilystä oli ilmoitettu yli vuotta aikaisemmin, asianomainen jäsenvaltio kysyi, oliko tosiaankin hyväksyttävissä, että tapausta koskevat asia- kirjat lojuivat UCLAFissa näin kauan, ilman että min- käänlaisiin konkreettisiin toimiin oli ryhdytty. Lisäksi arvosteltiin sitä, että UCLAF ei ollut aina toimittanut tarkastuskäyntiä koskevaa kertomusta tai kirjettä sen jälkeen, kun jäsenvaltioissa suoritettu tarkastus oli saa- tettu päätökseen. Yhdessä tapauksessa komission asian- omaiset yksiköt eivät pystyneet kahden vuoden jälkeen- kään pääsemään yhteisymmärrykseen siitä, oliko petos tapahtunut vai ei. Tietojärjestelmät Tietokannat Sellaisten petostentorjuntaan liittyvien tietojen 3. 28. etsiminen ja kerääminen, jotka eivät ole tähän mennessä olleet saatavilla, samoin kuin muissa yhteyksissä saata- villa olevien tietojen käyttö ja eri lähteistä peräisin ole- vien tietojen johdonmukainen yhdistäminen ovat tärkeitä keinoja yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. Täl- laisen tiedonhankinnan järjestelmällisen hyödyntämisen ansiosta voidaan saada parempi käsitys erilaisista petos- tyypeistä ja petoksentekijöistä ja lisäksi sen avulla voitai- siin varmistaa komission varojen suojaaminen [mahdolli- simman edullisella kustannusvaikuttavuussuhteella]. Pe- tostentorjunta edellyttää niin suurta tietomäärää, että on välttämätöntä tietää kyseisellä alalla suoritetun työn tulokset yksityiskohtaisesti aivan tutkinnan alkuvaiheesta seuraamusten määräämiseen perintämenettelyyn saakka. ja 3. 29. Komissio käytti maaliskuussa 1994 julkaistun toimintastrategiaohjelmansa mukaisesti huomattavan määrän resursseja tietokantojensa ja tietoverkkojensa laa- jentamiseen sekä järkevän ja integroidun toimintamene- telmän kehittämiseen. Kuten taulukosta 4 käy ilmi, tulok- set ovat vielä hyvin vaatimattomat IRENE-tietokannan käytön osalta. Tähän tietokantaan tallennetaan jäsenval- tioiden ilmoittamat petos- ja säännönvastaisuustapauk- set. Kohdasta 3. 10 ilmenee, että pre-IRENE-tieto- 3. 30. kannan (tapausten hallinnoinnissa käytetty UCLAFin sisäinen tietokanta) käyttöönotto ei ole onnistunut täysin. UCLAF kehittää parhaillaan IRENE 95 -tietokantaa, jossa on tarkoitus sulauttaa IRENE- ja pre-IRENE- TAULUKKO 4 IRENE-tietokannan käyttö 31. elokuuta 1997 Yksikkö Käyttäjiä yhteensä Aktiivisia käyttäjiä Passiivisia käyttäjiä (1) Poissuljetut käyttäjät (2) UCLAF PO VI (EMOTR-tuki) Rakennerahastoista vastaavat PO:t (PO V, VI, XIV, XVI) PO XIX PO XX Muut (mukaan lukien Euroopan tilintarkastustuomioistuin Yhteensä 63 5 11 4 3 9 95 7 1 0 1 1 2 10 46 0 6 2 0 2 4 5 1 2 5 12 20 63 (1) Ei kyselyjä vuonna 1997. (2) Suljettu pois helmikuussa 1997, koska kyselyjä ei ollut tehty kuuden edellisen kuukauden aikana. C 230/14 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 tietokannat toisiinsa sekä yhdistää ne tämän jälkeen mui- hin tietolähteisiin. UIMS-hankkeesta (UCLAF Integrated Information Management System) on luovuttu. Kyseisen hankkeen tavoitteena oli yhdistää ja tulkita kaikki ne tiedot, jotka ovat saatavilla tietojen hyödyntämistä sekä tutkimusta varten kaikilla yhteisön toiminnan aloilla. Tämän sijaan on aloitettu IIMS-hanke (Integrated Infor- mation Intelligence Management System). DAF-hankkeen (documentation antifraude) yhteydessä laadittiin jäsenval- tioiden osalta neljä atk-rekisteriä (Yhdistynyt kuningas- kunta, Espanja, Portugali ja Kreikka), joiden avulla esitel- lään kyseisissä jäsenvaltioissa kehitetyt petostentorjunta- ja havaitsemisjärjestelmät. Hankkeesta luovuttiin, koska jäsenvaltiot eivät halunneet toimittaa tarvittavia tietoja jatkuvasti. Suuren tiedontarpeen täyttämiseksi luodun APSO:n (Antifraud Policy Support Office) osalta odote- taan edelleen virallista hyväksyntää yhteisen tutkimuskes- kuksen kanssa tehdylle sopimukselle. Tällä hetkellä UCLAFissa toimii ainoastaan pieni ”tukiyksikkö”, jossa työskentelee yksi ura-alueen B virkamies tehtävänään tietojen kerääminen tutkijoiden pyynnöstä. Tiedonhankintatoimiin ja tutkittaviin tapauksiin 3. 31. liittyviä tietoja sisältävien tietokantojen kehittämistä ovat haitanneet viivästykset ja käyttöönottoon liittyvät ongel- mat. Tietokantojen vähäisen käytön ja niiden sisältämien tietojen osittaisen epäluotettavuuden vuoksi herääkin kysymys, voidaanko atk-välineistä yhtäkään pitää täysin operatiivisena. Tietokannat korvataan liian usein uusilla versioilla, joissa on laajemmat mahdollisuudet, vaikka edes perustietokantaa, jossa olisi esimerkiksi luettelo käsi- teltävinä olevista tapauksista, ei ole laadittu. koskevat tiedot olisivat yhdistettyinä petos- tai säännön- vastaisuustapauksiin samassa tietokannassa. Koska UC- LAF joutuu käsittelemään yhä enemmän tällaisia tapauk- sia, kyseisen tietokannan käyttöönottamista olisi harkit- tava. SCENT-järjestelmä ja tullin tietojärjestelmä kehi- 3. 35. tettiin (ks. jäsenvaltioiden liite III). Vuonna 1994 toteutettiin seuraavanlaisia toi- menpiteitä tullin passitusjärjestelyjen parantamiseksi: tulliviranomaisia varten — laadittiin luettelo herkistä tuotteista, joiden kohdalla petoksen mahdollisuus on suuri (22) — otettiin käyttöön ennakkovaroitusjärjestelmä (Early Warning System, EWS) herkkien tuotteiden tavaralä- hetyksiä koskevien tietojen vaihtamista varten; järjes- telmää sovelletaan lähtö- ja määrätoimipaikan välillä siten, että lähtötoimipaikalle voidaan ilmoittaa, jos tavaroita ei ole esitetty. valittujen Tarkastuskohteeksi 3. 36. jäsenvaltioiden mukaan ennakkovaroitusjärjestelmän käyttö on hanka- laa. Se olisi tietokoneistettava täysin ja sitä olisi käytet- tävä vain tärkeimpien tapausten yhteydessä. Samanlaisia huomautuksia esitettiin keskinäistä avunantoa koskeviin sopimuksiin perustuvien pyyntöjen osalta. Koska pyynnöt aiheuttavat usein paljon työtä, kansallisten viranomaisten motivaatiota voitaisiin parantaa selvittämällä syyt pyyn- nön esittämiseen tai kokouksiin, jotka järjestetään kulloi- senkin tapauksen yhteydessä ajatustenvaihtoa varten. 3. 32. Kansallisilla tutkintaviranomaisilla ei ole tällä hetkellä suoraa pääsyä IRENE- tai pre-IRENE-tietokan- toihin. On näin ollen vaarana, että UCLAF ja jäsenval- tioiden viranomaiset suorittavat samoja tapauksia koske- via tutkimuksia toisistaan tietämättä. Muut tietolähteet 3. 33. Kahteen jäsenvaltioon tehtyjen tarkastuskäyntien yhteydessä tavatut virkamiehet ehdottivat, että UCLAF käyttäisi enemmän resursseja valtioiden rajat ylittävään tietojen hankintaan ja hyödyntämiseen sen sijaan, että se lisäisi omien tarkastustensa määrää; tällä tavalla edistet- täisiin tiedonhankinnan yhteydessä parhaiten petostentor- junnan onnistumista. [Kyseisen näkökohdan perusteella UCLAFin ja Europolin epävirallista yhteydenpitoa voitai- siin vahvistaa Euroopan tasolla toimivan tietojen hank- inta- ja hyödyntämisjärjestelmän perustamiseksi (21)]. 3. 34. UCLAFilla ei ole välittömien menojen osalta tietokantaa, jossa todettuja ja/tai takaisinperittyjä määriä (21) Ks. myös järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma (97/251/01, EYVL C 251, 15. 8. 1997), erityisesti s. 9. 3. 37. Komissio otti vuonna 1994 käyttöön kussakin jäsenvaltiossa ilmaisen puhelinnumeron, johon voi antaa suoraan tietoja yhteisöön kohdistuvista petoksista. Vuo- sina 1995 ja 1996 komissio sai yli 8 000 puhelinsoittoa. Hyvin pieni osa soitoista johti perusteellisempiin tutki- muksiin. Noin 50 puhelinsoiton perusteella aloitettiin viralliset tutkimukset. Komissio käyttää myös ilmiantajiin ilmiantajien palkkioihin on perustuvaa menetelmää; asianomaisessa budjettikohdassa varattu 200 000 ecua. Menetelmä on johtanut ainoastaan kolmen tapauksen yhteydessä maksettuihin korvauksiin vuosina 1995— 1997. (22) ETY-EFTA yhteiskomitean päätös N:o 2/94 yhteisestä passi- tusjärjestelmästä (94/948/EY), tehty 8 päivänä joulukuuta 1994 (EYVL L 371, 31. 12. 1994). Herkät tuotteet ovat tuotteita, joilla on korkea yhteisön tuontivero tai joihin sovelletaan erityisen korkeita vientitukia yhteisön ulkopuoli- seen maahan kohdistuvan viennin yhteydessä. 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/15 4. TALOUDELLINEN SEURANTA JA TAKAISINPERINTÄ Yleistä Takaisinperintä kuuluu perusvelvollisuuksiin. On 4. 1. luonnollista, että tutkintamenettelyt johtavat perintätoi- miin, sillä perintätoimien avulla päästään takaisin oikeu- denmukaiseen tilanteeseen veronmaksajaan nähden siten, että petokseen syyllistyneeltä henkilöltä tai organisaa- tiolta otetaan pois lainvastaisesti hankittu taloudellinen hyöty. Takaisinperintä on näin ollen yksi petostentorjun- nan onnistumisen kriteereitä. 4. 2. Periaatteessa ainoastaan jäsenvaltiot voivat yhtei- sön ja kansallisten lakien nojalla periä omien varojen ja välillisten menojen alalla tapahtuneisiin petoksiin ja sään- nönvastaisuuksiin liittyvät rahamäärät. Komission on siksi varmistettava, että jäsenvaltiot raportoivat sille vahvistettujen menettelyjen mukaisesti säännöllisesti siten, että yhteisön tasolla voidaan toteuttaa asianmukaiset toi- met voimassa olevien säännösten perusteella (23). Komis- sio voi kuitenkin toimia huomattavan itsenäisesti välittö- mien menojen alalla (24). Tilintarkastustuomioistuin huomautti tarkastus- 4. 3. lausumaan liittyvässä kertomuksessaan, joka koski talou- sarvion toteuttamista vuoden 1995 osalta (25), että komis- sion on ilmoitettava petos- ja säännönvastaisuustapauk- siin liittyvät ilmoitetut tai tunnetut määrät sekä mahdolli- takaisinperimiseksi. Vaikka suudet näiden määrien komissio ilmoitti petostentorjuntaa koskevassa vuoden 1993 vuosikertomuksessaan, että rekisteröintimenettely- jen laadullisten ja määrällisten parannusten ansiosta IRENE-tietokantaa voidaan käyttää petos- ja säännön- vastaisuustapausten rahamäärien perinnän seurannassa yhteistyössä asianomaisten operatiivisten pääosastojen kanssa ja niiden koko kapasiteettia hyödyntäen (26), useita ongelmia esiintyy silti. 4. 4. UCLAFin on toimittava aloitteentekijänä, joka pyytää systemaattisesti tulojen ja menojen hyväksyjänä toimivia pääosastoja arvioimaan saamisia koskevien tai perintämääräysten summat sen mukaan, onko velka (23) EMOTR:n tukiosaston osalta asetus (ETY) N:o 595/91, rakennerahastojen osalta asetus (ETY) N:o 4253/88 ja omien varojen osalta asetus (ETY, Euratom) N:o 1552/89. (24) Komissiolla ei ole kuitenkaan täytäntöönpanovaltaa todettu- jen saamisten perinnän osalta. (25) EYVL C 395, 31. 12. 1996. (26) Ks. komission vuosikertomus vuodelta 1993 ”Yhteisön Petostentorjunta”, suojaaminen. taloudellisten KOM(94) 94 lopullinen, s. 49. etujen tukiosasto), (EY) N:o 1681/94 todettu todelliseksi ja päteväksi maksuvelvoitteeksi vai ei. UCLAF lähettää pääosastolle XIX tiedot, jotka jäsenval- tiot ovat toimittaneet asetusten (ETY) N:o 595/91 (EMOTR:n (raken- nerahastot) ja 1831/94 (27) (koheesiorahasto) nojalla ja jotka on rekisteröity IRENE-tietokantaan; tiedot voidaan tämän jälkeen sisällyttää komission taseen ulkopuolisiin maksusitoumuksiin. Aikaisempien järjestelyjen vuoksi jäsenvaltiot toimittavat asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 (perinteiset omat varat) nojalla annettavat tiedot pääosastolle XIX. Koska annetut tiedot olivat paperilla, pääosaston XIX oli syötettävä ne manuaalisesti IRENE- tietokantaan. Vuoden 1997 alusta jäsenvaltioiden oli tar- koitus itse syöttää tiedot sähköisesti tietokonejärjestelmän avulla suoraan tietokantaan. Useiden ongelmien vuoksi kaikki jäsenvaltiot eivät kuitenkaan käytä tätä järjestel- mää. 4. 5. IRENE-tietokanta ei anna edelleenkään luotetta- vaa kuvaa siitä, millainen on perintätoimien tilanne ilmoi- tettujen petos- tai säännönvastaisuustapauksien osalta. Perintämenettelyn tehokkuutta haittaa se, että asianomai- set pääosastot eivät toimi riittävän tiiviissä yhteistyössä, vaan näyttävät pikemminkin hakevan yksittäisiä ratkai- suja omiin erityisiin ongelmiinsa. Muita merkittäviä ongelmia ovat komission ja jäsenvaltioiden sisäisten hal- lintomenettelyjen hitaus ja sellaisten tapausten suuri pro- senttiosuus, joissa asianomaiset taloudelliset toimijat kiis- tävät perintäpäätökset kansallisissa tuomioistuimissa. Lisäksi aikaisemmissa vuosikertomuksissa ilmoitetut lu- vut, jotka liittyivät petostentorjuntaan, eivät olleet luo- tettavia (ks. kohta 5. 4). Perinteiset omat varat 4. 6. Omia varoja koskevassa päätöksessä ja kyseisen päätöksen soveltamista koskevassa neuvoston asetuksessa (ETY, Euratom) N:o 1552/89 vaaditaan, että jäsenvaltiot toteavat, kirjaavat tileille ja perivät kaikki asianomaiset määrät tapauksissa, joissa on havaittu petos tai säännön- vastaisuus (28). Komission tehtävänä on varmistaa, että jäsenvaltioiden viranomaiset todellakin aloittavat ja suo- rittavat perintätoimet; tällöin komissio voi myöntää vastuuvapauden niille jäsenvaltioille, joiden se katsoo hoitaneen hallinnoinnin tyydyttävällä tavalla. Jos määriä ei voida periä konkurssin tai perimismääräajan umpeutu- misen vuoksi, jäsenvaltion on osoitettava tehneen kaik- kensa periäkseen kyseiset määrät. Ainoastaan tällöin jäsenvaltio voidaan vapauttaa tilittämästä näitä määriä komissiolle. (27) Tähän mennessä ei ole saatu yhtään asetuksen (EY) N:o 1831/94 mukaista ilmoitusta. (28) Ks. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus vuodelta 1996. C 230/16 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 Taloudellisen seurannan tehokkuutta hankaloittaa 4. 7. eniten se, että seuranta tapahtuu kahden eri alan toimi- valtuuksin. Tämä tarkoittaa sitä, että toisaalta määrät kirjataan tileille, mikä kuuluu tavallisesti kirjanpitoyksi- köiden vastuualueeseen. Toisaalta petosten tutkinnasta ja niitä koskevasta raportoinnista vastaavat erityiset yksiköt. On tämän vuoksi vaikea täsmäyttää IRENE-tietokannan tiedot jäsenvaltioiden rekisteröimiin tietoihin. Vaikeudet johtuvat osittain siitä, että erillisessä B-kirjanpidossa ei yksilöidä pelkkiä petoksiin ja säännönvastaisuuksiin liit- tyviä määriä, eikä tämä myöskään ole erillisten tilien tarkoitus. 4. 8. Komission olisi valvottava omien varojen perintä- tilannetta jatkuvasti, jotta se voisi vaatia toimenpiteitä aina, kun se katsoo tarpeelliseksi korjata jäsenvaltioiden toimissa havaittuja puutteita. Lisäksi on huomattava, että IRENE-tietokantaan sisältyi kohdassa 4. 4 mainittujen teknisten ongelmien vuoksi syyskuussa 1997 vuoden 1996 tiedot ainoastaan seitsemän ja vuoden 1997 tiedot ainoastaan kahdeksan jäsenvaltion osalta. Perinteisiä omia varoja koskevia tietoja ei ollut lähes vuoteen järjes- telmällisesti päivitetty. Lisähankaluuksia aiheutuu siitä, että heinäkuuhun 4. 9. 1996 mennessä jäsenvaltioilla ei ollut minkäänlaista vel- vollisuutta päivittää säännöllisesti selvityksiään ja ilmoit- taa systemaattisesti komissiolle perityistä määristä. Ase- jäsenvaltioiden on päivitettävä tusmuutoksen systemaattisesti neljännesvuosittain perintätoimia koske- vat selvitykset, jotka ne toimittavat petos- tai säännön- vastaisuustapausten yhteydessä. jälkeen EMOTR:n tukiosasto 4. 10. EMOTR:n tukiosaston alalla tilanne on viime vuosina jonkin verran parantunut: 5 370 ennen vuotta 1993 ilmoitettua säännönvastaisuustapausta on käsitelty (yhteensä 6 878 tapauksesta); toisin sanoen jäsenvaltiot ovat perineet kaikki maksamatta olleet määrät (5 043 ta- pausta) tai komissio on päättänyt tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä (29) asettaa jäsenvaltion (30) (28 tapausta) tai yhteisön (299 tapausta) maksettavaksi määrät, joita ei saada perittyä. Olisi kuitenkin huomat- tava, että näissä tapauksissa oli kyse suhteellisen pienistä (29) Menettelystä säädetään neuvoston (ETY) N:o 729/70 8 artiklan 2 kohdassa ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 595/91 5 artiklan 2 kohdassa. asetuksen määristä (yhteensä 228,7 miljoonaa ecua) ja että suuriin rahamääriin liittyvissä tapauksissa perintä tavallisesti kestää kauan oikeudellisten menettelyjen vuoksi. Näin ollen EMOTR:n tukiosaston alalla on vielä 1 508 ennen vuotta 1993 ilmoitettua tapausta, joiden käsittely on kesken ja joihin liittyvä määrä on yhteensä 549 miljoo- naa ecua. Näistä 400 tapausta oli vireillä tuomioistui- messa. Yli 80 prosenttia kaikista oikeudellisista menette- lyistä tapahtui kahdessa jäsenvaltiossa (Italia ja Saksa). 4. 11. On syytä huomata, että kaikki jäsenvaltiot eivät ole noudattaneen asetuksen (ETY) N:o 595/91 mukaisia, tietojen toimittamista koskevia velvoitteitaan. Komissio ei kuitenkaan maininnut tästä seikasta vuotta 1996 koske- van tilinpäätöksensä selittävien huomautusten osassa ”ta- seen ulkopuoliset maksusitoumukset — maksuvelvoitteet, mahdolliset kulut ja saamiset”. Lainsäädännön parannukset maatalouden alalla 4. 12. Neuvosto antoi vuonna 1995 asetuksen (EY) N:o 1469 (31), jossa säädetään toimenpiteistä tapauksissa, joissa EMOTR:n tukiosastosta rahoitettujen toimien edunsaajien luotettavuudesta ei ole varmuutta. Kyseisen asetuksen soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annettu komission asetus (EY) N:o 745/96 (32) tuli voimaan 1. heinäkuuta 1996. 4. 13. Tämä on ensimmäinen kerta, kun komission säännöksissä edellytetään toimijoita koskevan luettelon (ns. ”mustan listan”) laatimista. Kyseiseen luetteloon merkitään kaikki luonnolliset tai oikeushenkilöt, jotka ovat tarkoituksellisesti tai vakavan laiminlyönnin vuoksi syyllistyneet säännönvastaisuuteen. Luettelo on tarkoi- tettu jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyt- töön, jotta nämä voisivat toteuttaa tarvittavat ehkäisevät toimenpiteet. Jäsenvaltiot voivat tiukentaa tarkastuksiaan kyseisten toimijoiden osalta tai ryhtyä muihin toimenpi- teisiin ja jopa lakkauttaa kyseisten toimijoiden tukimak- sut tai sulkea nämä väliaikaisesti tukijärjestelmän ulko- puolelle. UCLAF on kehittänyt tietokonejärjestelmän, jonka avulla voidaan tallentaa ja käsitellä tietoja ja var- mistaa, että tiedot on toimitettu myös muiden jäsenval- tioiden viranomaisille. 4. 14. Komissio oli saanut 30. kesäkuuta 1997 men- nessä ainoastaan neljä ilmoitusta kaiken kaikkiaan kol- melta jäsenvaltiolta (33). Tarkasteltaessa ilmoituksia, jotka jäsenvaltiot ovat toimittaneet asetuksen (ETY) N:o 595/ 91 3 artiklan mukaisesti, voidaan kuitenkin havaita, että (30) Jäsenvaltio joutuu maksajaksi silloin, kun se ei ole toteutta- nut kaikkia mahdollisia toimia periäkseen kyseiset määrät tai kun sen on todettu laiminlyöneen tehtävänsä. (31) EYVL L 145, 29. 6. 1995. (32) EYVL L 102, 25. 4. 1996. (33) Ranska, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta. 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/17 listalle olisi pitänyt merkitä huomattavasti mustalle useampia toimijoita (34). Itse asiassa jokainen ilmoitus on tehtävä ”mahdollisimman nopeasti” (asetuksen (EY) N:o 1469/95 1 artikla) ensimmäisen asteen hallinnolli- sella tai oikeudellisella päätöksellä, jolla tarkoitetaan ”toimivaltaisen hallinnollisen tai oikeudellisen viranomai- sen ensimmäistä kirjallista, myös sisäistä, arviointia, jonka perusteella todellisten tietojen avulla todetaan tahallisesti tehty tai vakavasta laiminlyönnistä tapahtunut säännönvastaisuus, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mahdollisuutta, että tämä päätelmä tarkastetaan tai vede- tään takaisin oikeudellisen menettelyn perusteella” (ase- tuksen (EY) N:o 745/96 1 artiklan 2 kohta). Komissio (UCLAF) aikoo jäsenvaltioiden kanssa, miksi ilmoituksia ei ole tehty ja kuinka UCLAFin tutkittavana olevien tapausten osalta on meneteltävä (35). tarkastella yhdessä Rakennerahastot seuraavasti: 4. 15. Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88 23 ar- tiklassa määritellään jäsenvaltioiden ja komission tehtä- väalueet jäsenvaltiolla on pääasiallinen vastuu ja niiltä vaaditaan toimia säännönvastaisuuksien estämiseksi ja torjumiseksi sekä menetettyjen varojen perimiseksi, minkä lisäksi niiden on ilmoitettava komis- siolle kyseisistä toimista ja erityisesti hallinnollisten ja oikeudellisten menettelyjen etenemisestä (23 artiklan 1 kohta). Komissiolla on valtuudet tarkistaa, että nämä velvollisuudet on hoidettu (23 artiklan 2 kohta). 4. 16. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin julisti kuiten- kin pätemättömiksi käytännesäännöt, jotka komissio oli laatinut siitä, kuinka jäsenvaltioiden on ilmoitettava sään- nönvastaisuustapauksista. Tämä johtui siitä, että tuo- mioistuimen mukaan kyseiset säännöt menivät pidem- mälle kuin asetuksen (ETY) N:o 4253/88 (36) 23 artiklan 1 kohdan säännökset. Vaikka tuomioistuimen antamassa tuomiossa ei kyseenalaistettu oikeudellista perustaa, joka liittyi jäsenvaltioiden velvollisuuteen ilmoittaa petos- ja säännönvastaisuustapauksista, tiedonkulku on kuitenkin sen seurauksena hidastunut (37). 4. 17. Asetuksen (ETY) N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohtaa muutettiin vuonna 1993. Nyt kyseisessä koh- (34) Asiakirjassa KOM(97) 417 komissio tuo esiin, että pelkäs- tään vientitukien alalla jäsenvaltiot ilmoittivat 72 säännön- vastaisuudesta, ylittää 100 000 ecun rajan (asetuksen (EY) N:o 745/96 2 artiklan 1 kohdan mukaan saman toimijan yhden vuoden aikana suorittamiin säännönvastaisuuksiin liittyvät rahamäärät on laskettava yhteen). rahamäärä liittyvä joihin dassa sääde tään, että komissio laatii kohdan soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Tämän perusteella annettiin komission asetus (EY) N:o 1681/94 rakennepo- litiikan rahoituksen epäsäännönmukaisuuksista ja aiheet- tomasti maksettujen summien takaisinperinnästä sekä tätä alaa koskevan tietojärjestelmän perustamisesta (38). 4. 18. EMOTR:n tukiosaston alalla jäsenvaltiota voi- daan pitää vastuullisena kaikista laiminlyönneistä, jotka ovat tapahtuneet säännönvastaisuustapauksiin liittyvien määrien takaisinperinnässä, ja jäsenvaltio saattaa joutua maksamaan perittävän määrän tilien tarkastus- ja hyväk- symismenettelyn perusteella. Vastaavasta mahdollisuudes- ta ei kuitenkaan säädetä selkeästi tällä hetkellä rakenne- rahastoja koskevissa asetuksissa. Madridissa joulukuussa 1995 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti tilien tar- kastus- ja hyväksymismenettelyn ulottamista talousarvion muille aloille. Komissio esitti 15. lokakuuta 1997 asiakir- jan, jossa selvitettiin, millaisin perustein se aikoo soveltaa netto- ja mahdollisia kiinteämääräisiä korjauksia raken- nerahastojen alalla neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/ 88 24 artiklan mukaisesti (39). 4. 19. Nykyisin komissio tutkii yhteistyössä jäsenval- tioiden kanssa kumppanuustoiminnan puitteissa kaikki rakennerahastoihin liittyvät säännönvastaisuus- tai lai- minlyöntitapaukset, jotka johtavat varojen perusteetto- maan tai lainvastaiseen käyttöön (40). Käytännössä tuki- maksujen palautukset ovat harvinaisia ja takaisinperityt määrät saatetaan jakaa uudelleen tai ohjata uudelleen sellaisiin toimiin tai sellaisille lopullisille edunsaajille, joita havaittu säännönvastaisuus ei koske. Tämä tapahtuu tietyin edellytyksin, esimerkiksi silloin, kun jäsenvaltio on ilmoittanut säännönvastaisuudesta asetuksen (EY) N:o 1681/94 mukaisesti ja kun tukimäärien uudelleen- ohjaaminen on tapahtunut avoimella tavalla. Komissio otti vuoden 1996 taseen ulkopuolisiin maksusitoumuksiin mukaan yhteensä 81,8 miljoonan ecun määrän, jonka osalta oli tehty ilmoitus asetuksen (EY) N:o 1681/94 mukaisesti, vaikka mahdollisuudet saada kyseinen määrä palautuksina takaisin yhteisöjen talousarvioon näyttävät suhteellisen vähäisiltä. Selittävissä huomautuksissa ei anneta minkäänlaista selvitystä eikä niissä myöskään mai- nita, että jotkin jäsenvaltiot eivät antaneet ilmoitusta systemaattisesti kaikista tapauksista tai perintämenettely- jen tuloksista eivätkä siis näin ollen noudattaneet velvoit- teitaan. Kun varat 4. 20. jaetaan uudelleen (eli osoitetaan johonkin muuhun hankkeeseen säännönvastaisuuksia sisältävän hankkeen sijaan), asiaa koskevien sääntöjen täytäntöönpano edellyttää niiden eri tapaustyyppien mää- rittämistä, joista on ilmoitettava; lisäksi komission yksi- (35) Ks. KOM(97) 417 lopullinen, sivut 2 ja 3. (36) Asia 303/90, Ranskan tasavalta v. komissio, tuomio 13. 11. 1991. (38) EYVL L 178, 12. 7. 1994. (39) Ks. myös asetus (C(97) 3151 lopullinen — II) (EY) (37) Ks. komission vuosikertomus vuodelta 1994: ”Yhteisön taloudellisten etujen suojeleminen, petollisten menettelytapo- jen torjuminen”, KOM(95) 98 lopullinen, s. 10. N:o 2064/97, 15. 10. 1997 (EYVL L 290, 23. 10. 1997). (40) Asetuksen (ETY) N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutet- tuna neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2082/93, 24 artikla. C 230/18 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 köissä on laadittava raportteja koskevat hallintomenette- lyt. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että nykyinen tilanne ei ole tyydyttävä. Tähän mennessä ei ole laadittu minkäänlaista käsikirjaa, josta kävisi ilmi, minkälaisista säännönvastaisuuksista on tehtävä ilmoitus. Jäsenvaltioi- den ilmoittamien säännönvastaisuustapausten osalta ei ole myöskään järjestetty säännöllistä seurantaa. Vaikka ohjelmien päättämistä koskevista käytännön ohjeista onkin sovittu huhtikuussa 1995 pidetyssä yksiköiden välisessä kokouksessa, johon osallistuivat rakennerahas- toja koskevien tulojen ja menojen hyväksyjinä toimivien pääosastojen (pääosastot XIX ja XX), oikeudellisen yksi- kön ja UCLAFin edustajat, näiden ohjeiden täytäntöön- pano ei ole tapahtunut tyydyttävällä tavalla. Rakennera- hastoja koskevien tulojen ja menojen hyväksyjänä toimi- vat pääosastot eivät hyödynnä millään tavalla mahdolli- suuttaan päästä IRENE-tietokantaan. UCLAF lähetti kyseisille pääosastoille helmikuussa 1997 tiedonannon tapauksista, joihin olisi sovellettava asetuksen (ETY) N:o 4253/88 24 artiklan säännöksiä ja joista oli tähän mennessä tehty ilmoitus asetuksen (EY) N:o 1681/94 mukaisesti. Palautetta on kuitenkin saatu hyvin vähän. Jäsenvaltioiden 4. 21. ilmoituksiin sisältyy toisinaan vääriä tai puutteellisia tietoja. Joissakin tapauksissa on vaikea saada selville, mitä erityistä hanketta tai ohjelmaa ilmoitus koskee. Komission on tämän vuoksi vaikea seu- rata varojen mahdollista uudelleenohjaamista. Italiassa sijaitsevaan Campanian maakuntaan liittyy erityinen ongelma. Maakunta ilmoitti UCLAFille suoraan vuoden 1996 lopussa yli 1 000 säännönvastaisuustapauksesta. Ilmoitettujen tapausten lukumäärän sekä ilmoituksissa olleiden virheiden ja puutteiden vuoksi pelkästään asia- kirjojen sisällön tutkimiseen olisi tarvittu UCLAFin kaikki resurssit huomattavan pitkäksi ajaksi. Tapauksia koskevia tietoja ei näin ollen tallennettu IRENE-tietokan- taan, vaan ne palautettiin Italian pysyvälle edustustolle Brysseliin lisätutkimuksia ja luokittelua varten. Koska ilmoitukset vastaanotettiin, on äärimmäisen vaikea saat- taa kyseisen alueen ohjelmat päätökseen laillisella ja asianmukaisella tavalla. 5. PETOSTENTORJUNTAA KOSKEVAAN VUOSIKERTOMUKSEEN SISÄLTYVIEN TIETOJEN LUOTETTAVUUS Esitetyt tiedot Viimeisimmissä julkaisuissa kyseisiä lukuja pide- 5. 2. tään eräänlaisena toiminnan tulosta kuvaavana indikaat- torina, joiden avulla voidaan verrata säännönvastaisuus- tapauksiin liittyviä keskimääräisiä rahasummia ja kum- massakin edellä mainitussa ryhmässä havaittujen sään- nönvastaisuuksien kokonaismääriä (41). Komissio esitti samanlaisia ajatuksia petostentorjuntaa koskevassa vuo- den 1996 vuosikertomuksessaan. Komission hyväksymän kertomuksen mukaan komissiossa tutkittavana olevien tapausten (tapaukset, joista jäsenvaltiot eivät ole antaneet virallista ilmoitusta) rahallinen vaikutus talousarvioon on keskimäärin 1,6 miljoonaa ecua. Jäsenvaltioiden eri ase- tusten nojalla ilmoittamien petos- tai säännönvastaisuus- tapauksiin liittyvien varojen määrä on keskimäärin 130 000 ecua. Komissio ilmoitti käsittelevänsä alle 5 prosenttia 5. 3. kaikista havaituista tiiviissä yhteistyössä tapauksista jäsenvaltioiden tutkintaviranomaisten kanssa. Näihin ta- pauksiin liittyvät määrät vastaavat yhteensä yli puolta kaikista asianomaisista määristä (42). Petostentorjuntaa koskevan vuosikertomuksen mukaan tämä on osoitus siitä, että komissio on vapaaehtoisesti halunnut keskittää järjestäytyneiden tai pitkälle kehitettyjen toimintansa petostentorjuntaan. Ilman aktiivista tukea jäsenvaltioiden on vaikea tunnistaa tällaisia petoksia, joiden tekijöinä ovat tavallisesti yhdestä tai useammasta maasta käsin toimivat henkilöt tai yritykset. Tällaista tukea voidaan antaa vain yhteisön tasolla (43). Tietojen luotettavuus 5. 4. Tilintarkastustuomioistuin yritti analysoida petos- tentorjuntaa koskevassa vuoden 1996 vuosikertomuk- sessa ilmoitettuja lukuja saadakseen selville, antavatko ne luotettavan kuvan todellisesta tilanteesta. Teoriassa luvut, joiden mainitaan olevan peräisin jäsenvaltioiden virallisis- ta ilmoituksista, vastaavat niitä määriä yhteensä, jotka jäsenvaltiot ovat antaneet tiedoksi yhteisöjen tuloja ja menoja koskevien eri asetusten mukaisesti ja jotka on omia varoja lukuun ottamatta tallennettu IRENE-tieto- kantaan (ks. kohta 4. 4 ja liite I, taulukko 1). 5. 5. Vuoden 1996 osalta IRENE-tietokannassa on 645 perinteisiin omiin varoihin liittyvää tapausta, jotka jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet ja joiden yhteisarvo on 123,1 miljoonaa ecua. Petostentorjuntaa koskevassa vuo- den 1996 vuosikertomuksessa ilmoitetaan 1 950 tapaus- Yhteisön talousarvioon kohdistuvien säännönvas- 5. 1. taisuuksien vaikutusta kuvaavat luvut, jotka komissio esittää petostentorjuntaa koskevissa vuosikertomuksis- saan, osoittavat, että ”jäsenvaltioiden virallisesti tiedoksi toimittamiin säännönvastaisuuksiin” liittyvät rahamäärät ovat suuria; samoissa kertomuksissa ilmoitetaan myös ”komission ja jäsenvaltioiden yhteistyössä havaitsemiin säännönvastaisuuksiin” liittyvät rahamäärät. (41) Ks. Böschin mietintö (PE 222. 169), sivu 8, tai yhteisön lainsäädäntöä käsittelevä Yhdistyneen kuningaskunnan par- lamentin valiokunta: Petostentorjuntaohjelma, Lontoo 1997, s. xxiii. (42) Ks. petostentorjuntaa koskeva vuosikertomus vuodelta 1996 (KOM(97) 200 lopullinen, 6. 5. 1997), s. 20. Tällä välin on julkaistu vuoden 1997 vuosikertomus; kertomus ei ole ollut tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena. (43) Ks. petostentorjuntaa koskeva vuosikertomus vuodelta 1995 (KOM(96) 173 lopullinen), s. 80. 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/19 ta, joiden yhteisarvo on 320 miljoonaa ecua. Kertomuk- seen sisältyvässä alaviitteessä selvitetään, että näihin lukuihin sisältyvät vuoden 1996 jälkipuoliskon arvioidut määrät. Aikaisempina vuosina oli tapana kertoa kuutta ensimmäistä kuukautta vastaava tapausten lukumäärä/ rahamääräinen arvo kahdella. Ero julkaistujen lukujen ja IRENE-tietokannassa olevien lukujen välillä on näin ollen merkittävä. 5. 6. Omien varojen osalta tällaista ongelmaa ei pitäisi esiintyä tulevaisuudessa, sillä jäsenvaltioiden on raportoi- tava havaituista säännönvastaisuustapauksista neuvoston asetuksen (EY) N:o 1355/96 (44) mukaan entistä useam- min eli kolmen kuukauden välein (ks. kohta 4. 9). 5. 7. Taulukon 5 luvut, joiden on ilmoitettu vastaavan ”komission ja jäsenvaltioiden yhteistyössä havaitsemia säännönvastaisuuksia”, muodostuvat UCLAFin tutkimiin tapauksiin liittyvistä arvioiduista rahamääristä. Tapaukset on koottu useista eri lähteistä ja niiden pitäisi teoriassa vastata UCLAFin pre-IRENE-tietokantaan tallennettujen tapausten yhteismäärää. Koska pre-IRENE ei ole vielä täysin operatiivinen, siitä on saatu luvut neljästä yksikös- tä ainoastaan yhden osalta. Kolmen muun yksikön osalta laadittiin vuosikertomuksesta vastaavalle yksikölle selvi- tys, jossa ilmoitettiin kokonaisarvio havaittuihin tapauk- siin lukujen tarkas- tuksessa ilmeni, että noin 88 prosenttia ilmoitetuista määristä liittyi ainoastaan 12 prosenttiin tapauksista. Tupakka- ja alkoholialan työryhmien tutkimusten perus- teella arvioitiin, että kierrettyjen ja näin ollen yhteisön omista varoista menetettyjen arvonlisäverojen määrä oli vuonna 1996 noin 36 prosenttia kyseisen ryhmän koko rahamääräisestä arvosta. Tämä määrä ei ole suoraan verrattavissa jäsenvaltioiden virallisesti ilmoittamiin lu- kuihin. liittyvistä rahamääristä. Näiden tapausten Taulukosta 5 ilmenevien tapausten kokonaisraha- 5. 8. määrä on suurempi kuin pre-IRENE-tietokantaan tallen- nettujen rahamääräinen arvo todellinen (2 460 miljoonaa ecua). Tämä johtuu siitä, että 49 ta- pauksesta on saatu tietoja useammasta kuin yhdestä tietolähteestä ja ne on näin ollen otettu mukaan useam- min kuin kerran yllä olevan taulukon laskelmiin. Pre- IRENE-tietokannassa on yli 142 tapausta, joiden osalta tietolähdettä ei ole ilmoitettu. Kertomuksissa ei mainita selvästi, että kyseiset 5. 9. havaittuja säännönvastaisuuksia kuvaavat luvut ovat arvioita. Komission tai jäsenvaltioiden ulkopuolisia tieto- lähteitä ei myöskään ilmoiteta. Lisäksi lukuja ei päivitetä vuosittain siten, että niistä ilmenisivät esimerkiksi tapaus- ten vaikutusten muutokset, perityt määrät, arvioidun määrän muutokset tai tapaukset, joiden käsittelystä on luovuttu. Monista tapauksista, jotka ensin katsotaan komission ja jäsenvaltioiden yhteistyössä havaitsemiksi säännönvastaisuuksiksi, tehdään myöhemmin virallinen ilmoitus, minkä vuoksi niitä myöhemmin käsitellään täl- laisina tapauksina. Aikaisempien vuosien tapausten päi- vittämättä jättäminen lisää riskiä siitä, että osa tapauksis- ta ilmoitetaan kummassakin ryhmässä ja otetaan siksi laskelmiin mukaan kahteen kertaan. 5. 10. Kahteen ”UCLAFin tutkittavana olevaan ta- paukseen”, jotka havaittiin tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa, liittyvien rahamäärien il- moitettiin pre-IRENE-tietokannassa olevan yhteensä 30 miljoonaa ecua. Tietolähdettä ei mainittu. Vuosien 1995 ja 1996 vuosikertomuksissa näihin kahteen tapauk- seen liittyväksi rahamääräksi ilmoitettiin 58,5 miljoo- naa ecua. IRENE-tietokantaan on tallennettu yhdeksän ilmoitusta, jotka ovat tulleet neljältä jäsenvaltiolta ja jotka liittyvät samoihin, yhteisarvoltaan 58,8 miljoonan Pre-IRENE-tietokantaan rekisteröidyt tapaukset tietolähteittäin sekä tapauksiin liittyvät rahamäärät TAULUKKO 5 Tapaukset Määrät milj. ecua Muut Ilmiantajiin perustuva menetelmä Jäsenvaltioilta saatu ilmoitus Ilmainen puhelinlinja Varainhoidon valvojalta saadut tiedot Tilintarkastustuomioistuin Jäsenvaltioilta saadut tiedot Tulojen ja menojen hyväksyjältä saadut tiedot Lehdistö Tietolähteet yhteensä Lähde: pre-IRENE huhtikuussa 1997. 81 88 84 31 17 14 149 96 54 614 455 53 1 530 8 6 18 577 187 169 3 003 (44) EYVL L 175, 13. 7. 1996. C 230/20 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 ecun tapauksiin. Koska jäsenvaltioiden ilmoittamat ja IRENE-tietokantaan säännönvastaisuudet tallennetut kootaan (yksikköinä tai tapauksittain) yhdeksi UCLAFille kuuluvaksi tapaukseksi, vuosikertomusten lukija saa todenvastaisen kuvan, jonka mukaan UCLAF-tapauksiin liittyvät keskimääräiset rahasummat ovat suuremmat kuin liittyvät keskimääräiset rahasummat. Edellä mainitun esimerkin kohdalla rahamääräinen arvo on UCLAFin osalta keski- määrin 29 miljoonaa ecua, kun vastaava määrä on jäsen- valtioiden osalta ainoastaan 7 miljoonaa ecua. jäsenvaltioiden käsittelemiin tapauksiin 5. 11. Erityistyöryhmien (esim. tupakka- ja tekstiili- alalla) tutkimuksissa on vuosikertomusten mukaan saatu tulokseksi kaikkein suurimmat rahamäärät. Tähän on kuitenkin suhtauduttava varauksella, sillä luvut ovat arvioita eikä käytettävissä ole tarkkoja lukuja todellisuu- dessa perityistä määristä tai yhteisön talousarvioon koh- distuneista säästöistä. 6. KORRUPTIO JA VIRKAVELVOLLISUUDEN RIKKOMINEN Korruption torjunta 6. 1. Korruptio (ks. liitteen I kohta 26) liittyy kaikkeen sellaiseen vallan väärinkäyttöön tai säännönvastaiseen toimintaan, joka tapahtuu päätöksentekoprosessin yhtey- dessä tietyn vaikuttimen tai aiheettoman edun vuoksi. Korruption keinoin toimii usein järjestäytynyt rikollisuus. Korruptio on haitallista unionin etujen kannalta monella eri tavalla: se ei ainoastaan ole vahingollista Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen kannalta, vaan haittaa asianmukaista päätöksentekoa, vääristää kilpailua ja vaa- rantaa avoimien markkinoiden periaatteen ja erityisesti sisämarkkinoiden toiminnan. 6. 2. Tarve EU:n tasolla tapahtuvaan korruption tor- juntaan on jo tunnustettu ja useita korruption torjuntaan liittyviä aloitteita on tehty (45). Koska toimintaa ei ole kuitenkaan organisoitu yhdenmukaisella tavalla, komissio antoi 21. toukokuuta 1997 neuvostolle ja Euroopan parlamentille tiedonannon (46), jossa vahvistetaan unionin kattavan korruptiontorjuntapolitiikan tärkeimmät osa- alueet. Kyseinen asiakirja on hyvä perusta korruption (45) Korruption torjuntaa koskevassa yleissopimuksessa (ks. kohta 2. 4), 15 päivänä joulukuuta 1995 annetussa Euroo- pan parlamentin päätöslauselmassa korruption vastaisista toimista (esittelijänä Heinke Salisch), järjestäytyneen rikolli- suuden toimintasuunnitelmassa (EYVL C 251, 15. 8. 1997) korostetaan korruption torjunnan tehostamisen tärkeyttä. Lisäksi on annettu yhteinen kanta 6 päivänä ja OECD:ssä käytävistä lahjonnan torjuntaa koskevista neuvot- teluista (EYVL L 279, 13. 10. 1997). lokakuuta 1997 Euroopan neuvostossa koskevassa torjuntaa torjuntaa liittyviä komission ehdotuksia ja toimia varten joillakin yhteisön toiminnan erityisaloilla, mutta se ei kata yhteisön toimielinten sisäistä korruptiota. Petosten- torjuntaa koskeviin komission työohjelmiin ei myöskään sisälly toimintastrategiaa korruption torjuntaa varten (47). Vastuualueiden jakautuminen Ei ole selkeästi määritelty, kenelle vastuu sisäisen 6. 3. korruption lähetti torjunnasta kuuluu. Pääsihteeri 14. huhtikuuta 1997 tiedonannon petos- ja säännönvas- taisuustapauksissa sekä virkavelvollisuuden laiminlyönti- tapauksissa toteutettavista toimista; tiedonannossa muis- tutettiin, että UCLAF vastaa kaikista sellaisiin tapauksiin liittyvistä asioista, joissa epäillään yhteisön talousarvioon kohdistuvaa petosta. UCLAFin johtaja korosti touko- kuussa 1996, että UCLAFin vastuualueisiin liittyvien sekaannusten välttämiseksi olisi laadittava selvät kirjalli- set ohjeet korruption torjunnasta; tästä huolimatta viralli- sia kirjallisia ohjeita siitä, mikä yksikkö hoitaa kyseisen tehtävän, ei ole vieläkään laadittu. 6. 4. Nykyisin UCLAFilla on käsiteltävänä noin 40 ta- pausta, joihin liittyy ”sisäinen ulottuvuus” (volet interne). UCLAF otti käyttöön kyseisen ilmaisun, sillä korruption, eturistiriitojen, suosimisen tai virkatehtävän laiminlyön- nin välille on usein vaikea vetää rajoja; lisäksi tapauksiin saattaa liittyä yksi tai useampia mainituista osatekijöistä. Useimmat näistä tapauksista liittyvät välittömiin menoi- hin, mutta on myös tapauksia, jotka koskevat EMOTR:n tukiosastoa ja rakennerahastoja. Hallinnollisia tutkimuksia koskevien selkeiden ohjeiden puute 6. 5. Vaikka komission kokoisessa organisaatiossa voi- daan olettaa esiintyvän korruptiotapauksia, tällaisten tapausten käsittelemistä varten ei ole otettu käyttöön minkäänlaista vakinaista menettelyä. Vaikka osa tapauk- sista oli havaittu jo useita vuosia aikaisemmin, niiden yhteydessä sovelletut tutkimusmenettelyt improvisoitiin tapauskohtaisesti. Selkeitä ohjeita siitä, kuinka hallinnol- liset tutkimukset on toteutettava, ei ole laadittu. Ei ole myöskään selvää käsitystä siitä, mitkä ovat UCLAFin ja turvallisuustoimiston virkamiesten valtuudet toimitiloissa suoritettujen etsintöjen, omaisuuden ja asiakirjojen taka- varikoinnin sekä virkamiesten kuulemisen suhteen ja mitkä ovat epäilyksenalaisten henkilöiden oikeudet ja velvollisuudet. Vieläkin vakavampi seikka lienee se, että komissiossa ei ole määritelty, milloin jäsenvaltioiden (46) KOM(97) 192 lopullinen. Kyseisen asiakirjan on laatinut (47) Euroopan parlamentti on arvostellut avoimesti kyseistä seik- oikeus- ja sisäasioita käsittelevä task force -ryhmä. kaa vuoden 1997 työohjelmassa (ks. PE 222. 169). 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/21 oikeusviranomaisille on tehtävä ilmoitus tai missä vai- heessa tapahtuu se merkittävä muutos, jolloin hallinnolli- nen tutkimus muuttuu tuomioistuinasiaksi (48). 6. 6. Nykyisessä tilanteessa on olemassa vakava riski siitä, että tutkintamenettelyt saattavat epäonnistua, koska kyseisten tapausten tutkintaan liittyviä lakeja ei nouda- teta, mikä taas johtaa mahdollisten myöhempien kantei- den hylkäämiseen; tällaisen riskin olemassaoloa ei voida hyväksyä. 6. 7. Todistusaineiston keräämiseen ja myöhempään käyttöön liittyvät säännöt vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioiden välillä, erityisesti sellaisten asiakirjojen osalta, jotka rikosoikeudessa syytettynä olevaa henkilöä on vaadittu esittämään alustavassa hallinnollisessa tutki- muksessa. Myös säännöt, jotka koskevat laittomasti han- kitun todistusaineiston hylkäämistä sekä sitä, mistä läh- tien epäilyksenalaisesta henkilöstä tulee syytetty ja mistä lähtien hänellä on näin ollen tiettyjä oikeuksia (erityisesti oikeus saada tietää häntä vastaan esitetyt syytteet, oikeus pidättyä vastaamasta tiettyihin kysymyksiin, oikeus syyte- tyn valitsemaan puolustusasianajajaan jne. ), vaihtelevat jäsenvaltioittain (49). Tavoite, jonka mukaan minkäänlaisia säännönvastaisuuksia ei hyväksytä 6. 8. Useat UCLAFin tutkimista tapauksista ovat saa- neet alkunsa siten, että komission henkilöstön jäsenet ovat ilmoittaneet muihin virkamiehiin kohdistuvista epäi- lyksistään. Tällainen toimintapa on osoittautunut kaiken- tyyppisissä organisaatioissa yhdeksi tärkeimmistä tieto- lähteistä, joiden perusteella voidaan havaita korruptiota- pauksia (50). Jotta jatkossakin voitaisiin taata, että tämän- tyyppisten tietojen perusteella ryhdytään toimiin ja että petollisia tai korruptioon liittyviä käytäntöjä ei hyväk- sytä, komissiolla on oltava selkeä ja yksiselitteinen toi- mintatapa. 6. 9. Organisaation on perustuttava petostenvastaisuu- den periaatteeseen, ja johdon on oltava valmis osoitta- maan, että kaikki tapaukset, joihin liittyy epäilty sisäinen petos, korruptiota, virkavelvollisuuden rikkominen tai virkatehtävän laiminlyönti, tutkitaan asiantuntevalla ta- valla. Asianmukaisia kurinpitotoimia on lisäksi sovellet- tava tiukasti ja avoimella tavalla silloin, kun ne osoittau- tuvat aiheellisiksi. Jos tällaista periaatetta, jonka mukaan minkäänlaisia säännönvastaisuuksia ei hyväksytä (51), noudatetaan yhteisön toimielimissä, toiminnan on perus- tuttava henkilöstösääntöjen ja varainhoitoasetuksen tark- kaan noudattamiseen. Asian osalta ei ole kuitenkaan annettu lainkaan määritelmää tai ohjeita, jotka koskisivat (48) Myös Böschin mietinnössä (PE 222. 169, s. 4) arvostellaan komission sisäiseen lahjontaan ”puuttumista koskevien mää- räysten riittämättömyyttä”. (49) Ks. ”Corpus Juris”, s. 134—140. (50) Zero tolerance, S. Burns, Accountancy August 1997. (51) Ks. Fraud without Frontiers, An Executive Summary of the Study for the EC on International Fraud within the Euro- pean Union, Deloitte & Touche European Fraud and Inter- national Disputes Group, s. 1. kurinpitomenettelyä ja korvausvelvollisuutta varainhoito- menettelystä vastaavien henkilöiden — tulojen ja menojen hyväksyjien, varainhoidon valvojien, tilinpitäjien ja enna- koiden hoitajien — kohdalla. Tilintarkastustuomioistuin on jo aikaisemmin huomauttanut asiasta (52). johdon tai henkilöstön 6. 10. Lisäksi olisi otettava käyttöön velvoite, jonka perusteella kaikista petos- ja korruptioepäilyistä on ilmoi- tettava vastuullisille oikeusviranomaisille. Tässä yhtey- ja dessä on tehtävä selväksi se, että erioikeuksista vapauksista tehtyä pöytäkirjaa ei voida eikä ole määrä käyttää suojaamaan jäseniä. Komissio ei myöskään saisi vaatia jäsenvaltion vastuulli- sia oikeusviranomaisia perustelemaan koskemattomuuden perumista koskevaa pyyntöä siten, että kyseisten viran- omaisten on lähetettävä asiaan liittyvät asiakirjat. Tällai- sessa tapauksessa pitäisi riittää, että esitetään perusteltu pyyntö erityisten kansallisten sääntöjen ja menettelyjen perusteella. Jos komissio on vakuuttunut, että sen palve- luksessa oleva virkamies on noudattanut velvoitteitaan, se voi myöntää kyseiselle virkamiehelle oikeussuojan henki- löstösääntöjen 24 artiklan nojalla. Tässä yhteydessä olisi muistettava, että ainoastaan virallisen tuomioistuinkäsit- telyn ja mahdollisen oikeudenkäynnin perusteella voidaan todeta, onko syytetty henkilö syyllinen vai ei rikoslainsää- dännön nojalla (53). Havaitut ongelmat Komission nykyinen toimintapa on kaikkea 6. 11. muuta kuin selkeä. Tapausten käsittely pitkittyy vuosia, ja asianomaiset henkilöstön jäsenet on siirretty johonkin toiseen toimeen, edelleen kuitenkin samassa organisaa- tiossa (54). Useissa tapauksissa UCLAF ei pystynyt esittä- mään riittävää näyttöä korruptiosta. Tähän saattoi olla syynä se, että epäilys ei ollut alun perin aiheellinen tai että UCLAF ei pystynyt paljastamaan vääriä toimintata- poja. UCLAFin on joka tapauksessa vaikea saada riittä- västi todistusaineistoa tapauksissa, joissa maksut on esi- merkiksi suoritettu ulkopuolisille henkilöille, sillä Euroo- pan yhteisön toimielimillä ei ole valtuuksia suorittaa esimerkiksi kotietsintää tai pankkitilejä koskevia tarkis- tuksia. Tällaiset toimet voidaan suorittaa ainoastaan asianomaisten henkilöiden suostumuksella tai toimival- (52) Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 4/97, joka kos- kee ehdotusta neuvoston asetukseksi (Euratom, EHTY, EY) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1997 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta (EYVL C 57, 23. 2. 1998). Jäljempänä ’lau- sunto 4/97’. (53) Ks. Euroopan tuomioistuimen määräys 13. 7. 1990, asia C-2/88 Imm. Zwartfeld, (1990) ECR I- 3372, 19 kohta. yhteisöjen (54) Myös Böschin mietinnössä (PE 222. 169, s. 15) arvostellaan sellaisen periaatteen puuttumista, jossa ei hyväksytä min- käänlaista säännönvastaisuutta: ”joukko viimeaikaisia ta- pahtumia on saanut huomion kiinnittymään siihen, kuinka komission melko löysä varainhoito on mahdollistanut sisäi- set lahjontatapaukset, ja mikä kenties vielä huolestuttavam- paa, siihen, että niitä koskevien tutkimusten aloittaminen on kestänyt kauan”. C 230/22 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 taisten oikeusviranomaisten myöntämällä luvalla. UCLAF onnistui kuitenkin löytämään kaikissa oletetuissa korrup- tiotapauksissa selvää näyttöä virkavelvollisuuden rikko- misesta (virkatehtävän vakava laiminlyönti, suosiminen, eturistiriidat jne. ). Kurinpitomenettelyihin ryhdyttiin kui- tenkin vain poikkeustapauksissa (55). 6. 12. Joissakin tapauksissa oli aloitettu hallinnollinen tutkimus (tutkinnan aikana tai UCLAFin loppukertomuk- sen jälkeen), joka ei kuulu henkilöstösääntöjen tai mui- den säännösten alaan. Näissä tapauksissa kyseisen nimen- omaisen tapauksen tutkinnasta vastaava virkamies (taval- lisesti asianomaisesta pääosastosta riippumaton johtaja) saattaa kohdata ongelmia (kuulemisia/kuulusteluja/haas- tatteluja koskevien pöytäkirjojen puhtaaksikirjoitus; laki- miehen läsnäolo; asiakirjojen etsintä ja takavarikointi). Tällaiseen tutkintaan liittyvistä menettelyistä ei ole myös- kään olemassa ohjeita. 6. 13. Tähän mennessä saatujen kokemusten perus- teella herää kysymys, onko UCLAF nykyisessä muodos- saan sopiva käsittelemään korruptiotapauksia, joissa on mukana komission henkilöstöä. Tämä saattaisi olla risti- riidassa siihen nähden, että UCLAFin tutkintamenettely- jen onnistuminen edellyttää UCLAFin ja operatiivisten pääosastojen välistä ”kumppanuutta”. Olisikin harkittava sellaisen erillisen yksikön perustamista, jolle ilmoitettai- siin automaattisesti kaikista korruptioepäilyistä ja jolla olisi tutkinnan suorittamisessa tarvittavat toimivaltuudet ja resurssit. 7. LOPPUPÄÄTELMÄT Koska tämä tutkimus ei kattanut perusteellisesti 7. 1. jäsenvaltioita ja komission operatiivisia pääosastoja, suu- rin osa havainnoista koskee UCLAFia. Komissio on eri- tyisesti vuodesta 1990 lähtien toteuttanut merkittäviä toimenpiteitä Euroopan yhteisön varoihin kohdistuvien petosten torjunnassa. Näiden toimien ansiosta on saatu parannettua petostentorjunnan oikeudellisia ja hallinnolli- sia puitteita. Vuoden 1994 lopussa komissio alkoi järjes- tää UCLAFista keskusyksikköä, jolla olisi tarvittava asiantuntemus talouden, poliisitoimen, tullin, oikeuden ja verotuksen alalla. On kuitenkin olennaisen tärkeää kehit- tää suojatoimenpiteitä, sisäisiä hallintomenettelyjä, tie- donhankinta- ja tietojärjestelmiä sekä yhteistyötä jäsen- valtioiden vastuullisten viranomaisten kanssa. 7. 2. On vaikea laatia kattavaa arviota UCLAFin tähän mennessä saavuttamista tuloksista. Jäsenvaltioiden ilmoit- tamat ja petostentorjuntaa koskeviin vuosikertomuksiin sisältyvät tiedot takaisinperityistä määristä eivät ole luo- tettavia eikä niissä erotella UCLAFin tutkimusten seu- rauksena perittyjä määriä jäsenvaltioiden viranomaisten tutkimusten seurauksena perityistä määristä. On myös huomattava, että välittömien menojen osalta ei ole saata- villa helposti tietoja UCLAFin tutkintatoimien seurauk- sena takaisinperittävistä yhteismääristä. Lisäksi ”mustan listan” ja ”lainsäädännön aukkojen poistamisen” kaltai- set keinot on otettu käyttöön vasta vähän aikaa sitten, ja niiden vaikutukset ovat toistaiseksi olleet vähäiset. 7. 3. UCLAF tarvitsee hallintojärjestelmän, jossa on tie- dot tämänhetkisten tai aikaisempien tapausten tilanteesta kaikissa eri vaiheissa (epäilysten perustana olevien tieto- jen saaminen tai hankkiminen, hallinnollinen tutkimus, tapauksen käsittelyn siirtäminen jäsenvaltioiden viran- omaisille, esitutkinta, syyttäminen, oikeudenkäynti, tuo- mio järjestelmää on käytännössä mahdotonta suorittaa kokonaisarviota UCLAFin toiminnan tuloksista. ja takaisinperintä). Ilman tällaista 7. 4. Ensimmäisiin toimenpiteisiin on ryhdytty aloitta- malla kunnianhimoinen ohjelma, jonka tarkoituksena on petostentorjunta samanaikaisesti kaikilla osa-alueilla (pe- tosten torjunta ja ehkäisy, hallinnollinen ja oikeudellinen yhteistyö). Näiden aloitteiden kokonaisvaltainen täytän- töönpano edellyttää kuitenkin vielä huomattavia ponnis- tuksia. Yhtäkään kolmannen pilarin yhteydessä tehdyistä sopimuksista ja pöytäkirjoista ei ole vielä ratifioitu. 7. 5. Yhteisön talousarvioon kohdistuvat petokset ovat usein luonteeltaan valtioiden rajat ylittäviä. Petosten ehkäisystä vastaavat yksiköt joutuvat siksi noudattamaan hyvin monia erilaisia menettelyjä sekavassa järjestyksessä tavalla, jossa aikaa kuluu paljon hukkaan. Petokseen syyllistyneet voivat sitä vastoin toimia reaaliajassa hyö- dyntäen kansainvälisiä yhteysverkostojaan. Käytössä ole- vat menettelyt eivät yksinkertaisesti tehoa uusiin rikollis- verkostoihin. Komission antama apu ja UCLAFin ja jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten keskinäinen tiedon- vaihto ovat ensimmäinen askel ratkaisuun pääsemiseksi. Suurin este on kuitenkin vieläkin todistusaineistoa koske- vien yhteisten standardien puuttuminen, mikä estää jäsen- valtioita hyväksymästä muissa jäsenvaltioissa kerättyä todistusaineistoa. Näin ollen olisi tarpeen perustaa ”Eu- roopan oikeusalue” (56), jolla olisi selvät ja tarkkaan mää- (55) Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen lausunto 4/97, erityi- sesti kohdat 5. 20—5. 23. (56) Euroopan parlamentin puhemiehen Klaus Hänschin puhe petoksia koskevassa parlamenttien välisessä kokouksessa, joka järjestettiin parlamentissa toimivan talousarvion val- vontavaliokunnan aloitteesta 23. —24. huhtikuuta 1996. 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/23 ritetyt tavoitteet, jotka vastaisivat toimielinten erityisiä vastuualueita yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen alalla. 7. 6. UCLAFin asema on vaikea. Sillä on ensimmäisen pilarin alaan kuuluvia hallinnollisia tehtäviä yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen alalla, mutta lisäksi sillä on oikeudenkäyntimenettelyihin liittyviä velvollisuuksia, jotka kuuluvat kolmannen pilarin alaan; UCLAFilla ei ole kuitenkaan tukenaan riippumatonta eurooppalaista oi- keusviranomaista, joka voisi aloittaa ja johtaa tutkinta- toimia tarpeen vaatiessa. Koh- dassa 3. 4. mainittua rikosoikeuden asiantuntija- ja yhteistyöryhmää voidaan pitää vain ongelmien alustavana ratkaisuna (57). Komissio lähetti 25. marraskuuta 1997 Euroopan parlamentissa toimivalle talousarvion valvonta- ja nostaa syytteen valiokunnalle tiedonannon (asiakirja SEC(97) 2182/2), jonka aiheena oli epäpätevyyden, talouteen liittyvien säännönvastaisuuksien, petosten ja korruption vastaisten toimien tehostaminen. UCLAFilla ei ole valtuuksia suorittaa tutkimuksia, 3. 7. jotka koskevat muita yhteisön toimielimiä. Yhteisön tapauksessa tätä on pidettävä merkkinä vakavista puut- teista petostentorjuntaan liittyvissä oikeussäännöksissä ja organisaatiossa. Tärkeimpänä tavoitteena olisi pidettävä ratkaisun löytämistä kyseiseen ongelmaan, ja ongelma olisikin otettava huomioon kaikissa yhteisön tasolla tapahtuvan petostentorjunnan uudelleenorganisointia koskevissa ehdotuksissa. Samassa yhteydessä on myös tarpeen määrittää Europolin ja UCLAFin vastuualueet siten, että synergiavaikutuksista voidaan hyötyä. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 10. ja 11. kesä- kuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN Presidentti (57) Näin ei kuitenkaan ratkaista sitä ongelmaa, että UCLAFilta puuttuu oikeus käsitellä muissa yhteisön toimielimissä tapahtuneita petoksia. Lisäksi on kyseenalaista, pitäisikö UCLAFin olla vastuussa korruption torjunnasta. C 230/24 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 LIITE I PETOSTENTORJUNTAA KOSKEVA PERUSLAINSÄÄDÄNTÖ Johdanto 1. Jäsenvaltiot keräävät käytännössä kaikki yhteisön omat varat, ja noin 80 prosenttia yhteisön varoista (erityisesti EMOTR:n tukiosaston ja rakennerahastojen alalla) maksetaan lopullisille edunsaajille jäsenval- tioiden välityksellä (välilliset menot). Maatalouden alan menojen hallinnoinnista huolehtivat jäsenvaltioiden maksutoimistot. Rakennerahastojen hallinnoinnista huolehtivat ne jäsenvaltioiden viranomaiset, jotka vas- taavat yhteisön ohjelmien täytäntöönpanosta, erityisesti alueellisella ja paikallistasolla. Komissiolla on tärkeä koordinaattorin ja valvojan tehtävä. Viimeaikaiset lainsäädännön muutokset ovat vahvistaneet komission asemaa valvonnan alalla. 2. Välittömien menojen hallinnoinnista huolehtii komissio itse sopimuksen mukaisesti; jäsenvaltioilla ei ole välittömien menojen hallinnoinnissa virallisia velvoitteita hallinnon, energian, tutkimuksen, ympäristön, sisämarkkinoiden, ja audiovisuaalisten viestimien, Euroopan kehitysrahaston (EKR) sekä Keski- ja Itä-Euroopan maiden (Phare), entisen Neuvostoliiton itsenäisten valtioiden (Tacis), Välimeren alueen maiden (MED) sekä Latinalaisen Amerikan ja Aasian kanssa toteu- tettavan yhteistyön alalla. teollisuuden, matkailun, kulttuurin Kaksi pilaria ja petostentorjunta Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa luotiin petostentorjuntaa varten uusi institutionaalinen 3. kehys, joka perustuu ensimmäiseen ja kolmanteen pilariin. Ensimmäinen pilari Kolmeen perussopimukseen sisältyvät määräykset 4. Petostentorjuntaa koskevasta tavoitteesta määrätään virallisesti yhteisön kolmessa perussopimuksessa eli Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa, Euroopan atomienergiayhteisön (Euratom) perustamissopi- muksessa ja Euroopan hiili- ja teräsyhteisön (EHTY) perustamissopimuksessa; määräykset annetaan yhteydessä, jota kutsutaan unionin institutionaalisen rakenteen ensimmäiseksi pilariksi (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 209 a artikla, Euratomin perustamissopimuksen 183 a artikla ja EHTY:n perustamis- sopimuksen 78 i artikla). Niissä määrätään selvästi jäsenvaltioiden velvoitteesta, jonka mukaan (1) ”jäsenval- tiot toteuttavat samat toimenpiteet suojatakseen yhteisön taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä kuin ne toteuttavat suojatakseen omia taloudellisia etujaan petolliselta menettelyltä”. Jäsenvaltiot ”sovittavat yhteen toimintansa, jonka tarkoituksena on suojata yhteisön taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä. Tätä varten ne komission avulla järjestävät toimivaltaisten hallintoyksikköjensä kiinteän ja säännöllisen yhteistoi- minnan”. 5. Perussopimusten valvojan ominaisuudessa komission on varmistettava, että kyseistä velvoitetta nouda- tetaan. Jäsenvaltioiden ja komission välisessä yhteistyössä noudatetaan toissijaisuusperiaatetta, jonka avulla varmistetaan, että yhteisön taloudelliset edut suojataan parhaalla mahdollisella tavalla. Amsterdamissa 16. —17. kesäkuuta 1997 kokoontunut Eurooppa-neuvosto tarkasteli joitakin ehdotuk- 6. sia, jotka koskivat perustamissopimukseen tehtäviä muutoksia yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen alalla. Neuvosto hyväksyi Tanskan ehdotuksen, jonka mukaan petostentorjuntatoimille olisi luotava erityinen oikeudellinen perusta. Sopimusluonnoksessa määrätään uudesta 209 a artiklaan lisättävästä kohdasta, joka mahdollistaa tällaisten toimenpiteiden toteuttamisen sen jälkeen, kun tilintarkastustuomiois- tuinta on kuultu, yhteispäätösmenettelyn yhteydessä, suhteellisella ääntenenemmistöllä (2). Kyseisessä koh- dassa määrätään kuitenkin, että toimenpiteet eivät saa koskea kansallisen rikoslainsäädännön soveltamista eivätkä kansallisia lainkäyttöelimiä (3). (1) Ks. asia 68/88 komissio v. Kreikan tasavalta (1989) ECR 2965, 24 kohta. (2) Tähän asti yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevat asetukset on annettu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 235 artiklan nojalla; kyseisen artiklan mukaan sovelletaan yksimielisyyden periaatetta. (3) Ks. yhteisön lainsäädäntöä käsittelevä Yhdistyneen kansakunnan parlamentin valiokunta, petostentorjuntaohjelma, Lontoo 1997, s. xxiv. 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/25 Neuvoa-antava komitea ja petosten ennalta ehkäisy Komissio teki 23. helmikuuta 1994 päätöksen (4) petollisen menettelyn torjunnan yhteensovittamista 7. käsittelevän neuvoa-antavan komitean (CoCoLaf) (5) perustamisesta. Komitean tehtävänä on neuvoa komis- siota kaikissa laaja-alaisissa, petostentorjuntaan ja petossyytteisiin liittyvissä asioissa sekä yhteisön taloudel- listen etujen oikeudelliseen turvaamiseen liittyvissä kysymyksissä. Komitea koostuu jäsenvaltioiden edustajis- ta, ja sen puheenjohtajana toimii komissio (UCLAF). Komitea perustaa omia työryhmiä erityisten kysy- mysten käsittelemiseksi. Laaja-alaiset säännökset Raportointi ja tarkastukset 8. Ensimmäiseen pilariin perustuvien nykyisten asianomaisten oikeussäännösten mukaan yhteisön talou- dellisten etujen kannalta haitallisten petosten torjuntatoimista ovat ensisijaisesti vastuussa jäsenvaltiot, joilla on viranomaistensa kautta käytettävissään keinot unionin talousarvioon kohdistuvien petosten havaitsemi- seksi ja torjumiseksi sekä seuranta- ja rankaistutoimien toteuttamiseksi. Jäsenvaltioiden hoitama tietojen toimitus ja tietojen laatu ovat olennaisen tärkeitä, komission työskentelyä ohjaavia tekijöitä. Tämän vuoksi useiden eri toiminnan alojen osalta on nyttemmin annettu asetukset, joissa määritetään petoksista ja säännönvastaisuuksista raportointiin liittyvät komission ja jäsenvaltioiden velvollisuudet. 9. Yhteisön tuloihin ja menoihin kohdistuvia tarkastuksia koskevien asetusten osalta voidaan yleisesti todeta, että yhteisön tulojen alalla on käytettävissä paremmat suojakeinot kuin yhteisön menojen alalla ja että menoista maatalousmenoja tarkastetaan ilmeisesti perusteellisemmin kuin rakennerahastojen menoja. Tulliviranomaisilla, jotka vastaavat omista varoista ja osasta maatalousmenoja (erityisesti maataloustuottei- den vientiin ja tuontiin liittyvät menot), on käytössään erityiset tutkintayksiköt, joilla on pitkä kokemus petostentorjunnan alalta. 10. Maatalousmenojen ja rakennerahastojen menojen muilla aloilla tarkastuksista vastaavat sitä vastoin erityisesti alueellisella tai paikallistasolla hallintoyksiköt tai viranomaiset, jotka huolehtivat yhteisön ohjelmien täytäntöönpanosta. Suurin osa näistä yksiköistä ja viranomaisista ei tunne suuren luokan petosten tai pitkälle kehiteltyjen petosten torjuntatekniikoita. Tämän vuoksi ne usein turvautuvat perinteisiin tilintarkastuksiin ja kirjanpidon tarkastuksiin, jotka eivät ole välttämättä tehokkain mahdollinen tapa paljastaa suuren luokan petoksia tai järjestäytynyttä rikollisuutta (6). 11. Viime vuosina maatalouden tukimenojen osuus yhteisön talousarviosta on jatkuvasti pienentynyt, kun taas rakennerahastojen menot ovat kasvaneet. Tämän vuoksi komission olisi tarkistettava petostentor- junnan painopistealueet uudelleen ja kohdistettava toimet tarvittaessa uudelleen muutoksen edellyttämällä tavalla. 12. Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2988/95 (7) vahvistetaan lähes kaikkia ensimmäiseen pilariin kuuluvia aloja koskevat laaja-alaiset säännöt yhteisön tarkastusten, toimenpiteiden ja hallinnollisten seuraamusten osalta (8). Asetukseen sisältyy ensimmäistä kertaa säännönvastaisuuden määritelmä, joka kattaa sellaisen petoksen, yhteisön säännösten väärinkäytön tai muun yhteisön säännösten mukaisen velvoitteen laiminlyönnin (9), jolla on haitallinen vaikutus toimielinten varojen kannalta joko meno- tai tulopuolella. Myönnettyjen tukien takaisinperimisen lisäksi asetuksessa säädetään edellytyksistä, joilla voidaan toteuttaa tiettyjä toimenpiteitä ja määrätä yhteisön hallinnollisia seuraamuksia tai sakkoja ja muita taloudellisia seuraamuksia rikokseen syyllistyneille oikeus- ja luonnollisille henkilöille. (4) Päätös 94/140/EY, EYVL L 61, 23. 2. 1994. (5) Eri aloja koskevien komiteoiden (keskinäisen avunannon komitea, omia varoja käsittelevä neuvoa-antava komitea, hallinnollista yhteistyötä välillisen verotuksen alalla käsittelevä pysyvä komitea) ja alakomiteoiden (maatalouden alan säännönvastaisuuksia käsittelevä alakomitea, omia varoja käsittelevän komitean alaisuudessa toimiva perintätoimien komitea, hallinnollista yhteistyötä välillisen verotuksen alalla käsittelevän pysyvän komitean alaisuudessa toimiva petostentorjunnan alakomitea) luonne ja tehtävät petostentorjunnan alalla säilyivät entisellään. (6) On huomattava, että komissio päätti 15. lokakuuta 1997 yksityiskohtaisista ohjeista, jotka koskevat jäsenvaltioiden suorittamaa varainhoidon valvontaa rakennerahastojen yhteisrahoittamien toimien alalla; ks. asetus (EY) N:o 2064/97, 15. 10. 1997, EYVL L 290, 23. 10. 1997. (7) EYVL L 312, 23. 12. 1995. (8) Asetusta sovelletaan kaikkiin menoihin ja kaikkiin perinteisiin omiin varoihin. Asetus ei koske alv:oa. (9) Kyseinen säännönvastaisuuden käsite kattaa sekä pelkän virheestä tai huolimattomuudesta johtuvan laiminlyönnin, jolla saattaa olla haitallinen vaikutus yhteisöjen talousarvioon, sekä tahalliset ja tarkoitukselliset toimet, jotka vastaavat rajatumpaa petoksen käsitettä, sellaisena kuin se on määritetty rikosoikeudellisia puitteita koskevassa yleissopimuk- sessa. C 230/26 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 13. Jos päätöksenteosta vastaavan oikeushenkilön lukuun tai sen suojissa toimivan petoksentekijän vastuu määritetään kyseisellä tavalla, asianomaisen yrityksen katsotaan olevan vastuussa ja yritystä olisi näin ollen selkeästi pidettävä vastuullisena rikoslainsäädännön mukaan. Lisäksi erään säännöksen mukaan taloudellisia toimijoita pidetään vastuullisina niiden lukuun toimivan henkilöstön suorittamista rikoksista. Lisäksi asetuksessa säädetään tarkastusmekanismista ja määritetään tarkastusten yleiset puitteet; 14. yksityiskohtaiset säännöt vahvistetaan asetuksessa, joka koskee komission paikan päällä suorittamia tarkastuksia ja todentamisia (10), sekä yksittäisiä aloja koskevissa asetuksissa. Raportointia koskevat säännökset Taulukko I. 1: Petoksista ja säännönvastaisuuksista raportointia koskevat perusasetukset Omat varat (tullit ja maatalousmaksut) Neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89, 6 artiklan 3 kohta (1) EMOTR:n tukiosasto Rakennerahastot Koheesiorahasto Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 595/91 3 ja 5 ar- tikla (2) Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88 24 ar- tikla (3) ja komission asetuksen (EY) N:o 1681/94 3 ja 5 artikla (4) Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1164/94 12 ar- tikla (5) ja komission asetuksen (EY) N:o 1831/94 3 ja 5 artikla (6) Keskinäinen avunanto tullin ja maatalouden alalla Neuvoston asetus (ETY) N:o 1468/81 (7) (1) EYVL L 155, 7. 6. 1989. Tätä neuvoston asetusta on muutettu neuvoston asetuksella (Euratom, EY) N:o 1355/96 (EYVL L 175, 13. 7. 1996). (2) EYVL L 67, 14. 3. 1991. (3) EYVL L 374, 31. 12. 1988. (4) EYVL L 178, 12. 7. 1994. (5) EYVL L 130, 25. 5. 1994 (6) EYVL L 191, 27. 7. 1994. (7) EYVL L 144, 2. 6. 1981. 5. Näiden säännösten perusteella komissio saa suuren määrän tietoa, mikä edistää avoimuutta, jota komissio tarvitsee tapausten taloudellisessa, hallinnollisessa ja oikeudellisessa seurannassa ja operatiivisissa tarkastuksissa. Hallinnollista yhteistyötä koskevat asetukset 16. Neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1468/81 (11) määritetään maatalous- ja tulliasioista vastaavien jäsenvaltioiden viranomaisten keskinäiseen avunantoon liittyvät menettelyt sekä kyseisten viranomaisten ja komission välisen yhteistoiminnan edellytykset. Asetuksessa säädetään lisäksi tietojenvaihdosta sellaisten tapausten osalta, joissa konkreettisia tosiasioita ei ole vielä todettu mutta joita tutkitaan tai aiotaan tutkia. Neuvosto antoi vuonna 1997 uuden asetuksen (EY), jolla korvataan neuvoston asetus (ETY) N:o 1468/81, parantaakseen petostentorjuntatoimenpiteiden organisointia ja taatakseen yhteisön ulkorajojen yhdenmukai- sen turvaamisen keskinäistä avunantoa ja hallinnollista yhteistyötä tehostamalla (12). Neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 218/92 säädetään hallinnollisesta yhteistyöstä välillisen verotuksen alalla. (10) Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2185/96 (EYVL L 292, 15. 11. 1996). (11) EYVL L 144, 2. 6. 1981. (12) Asetus (EY) N:o 515/97 jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäisestä avuannosta sekä jäsenvaltioiden hallintovi- ranomaisten ja komission yhteistyöstä tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi (EYVL L 82, 22. 3. 1997). 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/27 17. Rakennerahastojen tapauksessa hallinnollista yhteistyötä säätelee kumppanuusperiaate, joka edellyt- tää komission ja kaikkien keskus-, alue- ja paikallistason toimivaltaisten kansallisten viranomaisten välistä tiivistä yhteydenpitoa ohjelmoinnin kaikissa vaiheissa. Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2052/88 (13) 4 artik- lan mukaan kumppanuusperiaatetta on sovellettava ottaen täydellisesti huomioon kaikkien osapuolten institutionaaliset, oikeudelliset ja taloudelliset toimivaltuudet. Tarkastuksia koskevat asetukset 18. Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta annetussa neuvoston asetuksessa (EY, Euratom) N:o 2988/95 otetaan käyttöön ns. ”kahden tason menetelmä” paikan päällä suoritettavien tarkastusten tapauksessa. Asetuksen 8 artiklassa säädetään tietyistä yleisistä velvoitteista, jotka koskevat jäsenvaltioiden toimittamia perinteisiä tarkastuksia. Yhteisön alakohtaisten säännöstöjen avulla puolestaan varmistetaan, että tarkastusten tiukkuuden taso on yhtäläinen kaikkialla yhteisössä. Toisaalta asetuksen 9 artiklaan sisältyy sääntöjä, jotka koskevat komission toimittamia tarkastuksia; joitakin yksityiskohtaisem- pia säännöksiä annetaan kuitenkin neuvoston asetuksessa (Euratom, EY) N:o 2185/96 (14) sekä alakohtai- sissa säännöstöissä. Jäsenvaltiot ovat näin ollen vastuussa sekä tulojen keräämiseen liittyvien toimien että EMOTR:n 19. tukiosastosta ja rakennerahastoista rahoitettaviin menoihin liittyvien toimien laillisuudesta ja asianmukai- suudesta. On jäsenvaltioiden tehtävä huolehtia petosten ja säännönvastaisuusrikkomusten ehkäisemisestä sekä petoksista ja säännönvastaisuuksista syyttämisestä samoin kuin periä takaisin määrät, jotka kierretty tai jotka on maksettu aiheettomasti. Komission tehtävänä on valvoa asiaan liittyvien menettelyjen moittee- tonta toteutumista. Sille annetaan erityisissä asetuksissa valtuudet toimittaa tarkastuksia suoraan paikan päällä omasta aloitteestaan tai pyytää jäsenvaltioiden viranomaisia toimittamaan erityisiä tarkastuksia, joihin komission virkamiehet voivat osallistua (ks. taulukko). Taulukko I. 2: Tarkastuksia koskevat perusasetukset Omat varat Asetuksen (ETY) N:o 1552/89 18 artiklan 2 ja 3 kohta (1) EMOTR-tuki Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 9 artikla (2) ja asetuksen (ETY) N:o 595/91 6 artikla (3) Rakennerahastot Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (ETY) N:o 2082/93, 23 artiklan 2 kohta (4) (1) Asetusta on muutettu neuvoston asetuksella (Euratom, EY) N:o 1355/96 (EYVL L 175, 13. 7. 1996). (2) EYVL L 94, 28. 4. 1970. (3) Näiden kaikkia aloja koskevien asetuksen lisäksi on olemassa myös asetuksia, jotka kattavat erityiset yhteiset markkinajärjestelyt (esim. neuvoston asetus (ETY) N:o 2048/89 tarkastuksista viinialalla; EYVL L 202, 14. 7. 1989; sekä neuvoston asetus (ETY) N:o 1319/85 tarkastuksista hedelmä- ja vihannesalalla; EYVL L 137, 27. 5. 1985. (4) EYVL L 193, 31. 7. 1993 Petostentorjuntaan liittyvät tarkastukset ja todentamiset 20. Tammikuun 1 päivänä 1997 voimaantulleessa asetuksessa (Euratom, EY) N:o 2185/96 komissiolle luodaan uusi, laaja-alainen oikeudellinen perusta, joka koskee erityisiä petostentorjuntaan liittyviä tarkas- tuksia ja todentamisia; kyseiset tarkastukset ja todentamiset suoritetaan toimijoille suoraan kohdistettujen kyselyjen muodossa (15). Tällaisella järjestelyllä täydennetään näin ollen nykyisiä tarkastuksia, jotka komis- sion eri yksiköt toimittavat varmistaakseen, että jäsenvaltiot soveltavat yhteisön asetuksia asianmukaisesti. 21. Uudessa asetuksessa on lisätty komission toimivaltaa jäsenvaltioissa paikan päällä toteutettavien tarkastusten osalta. Säännökset, joiden puitteissa komissiolla on valtuudet toimia, ovat kuitenkin olleet ennenkin määritettyjä; asiaan liittyvät jäsenvaltioiden perusvelvollisuudet eivät myöskään muutu. Toissijai- (13) EYVL L 185, 15. 7. 1988. Asetusta on muutettu neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2081/93 (EYVL L 193, 31. 7. 1993). (14) EYVL L 292, 15. 11. 1996. (15) Lukuun ottamatta alv:oa ja aloja, joilla ei ole vaikutusta unionin talousarvioon. C 230/28 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 suusperiaatteesta on seurauksena se, että komissio voi toimittaa petostentorjuntaan liittyviä tarkastuksia ja todentamisia ainoastaan silloin, kun siitä on jotakin lisähyötyä. Asetuksessa säädetään tämän vuoksi tapaukset, joissa tarkastuksia ja todentamisia voidaan suorittaa paikan päällä: — tutkittaessa vakavia tai rajojen yli ulottuvia tai sellaisia väärinkäytöksiä, joissa voi olla osallisena useissa jäsenvaltioissa toimintaa harjoittavia taloudellisia toimijoita, — tutkittaessa väärinkäytöksiä, jos erityistapauksessa tilanne jossain jäsenvaltiossa vaatii paikan päällä suoritettavien tarkastusten ja todentamisten tehostamista taloudellisten etujen suojaamisen parantami- seksi ja yhtäläisen suojelun tason varmistamiseksi tällä tavoin yhteisössä, — sen jäsenvaltion pyynnöstä, jota asia koskee. 22. Asetuksessa todetaan, että yhteisön talousarviosta varoja saavien tai yhteisön talousarvioon velkaa olevien taloudellisten toimijoiden lisäksi tarkastuksia ja todentamisia voidaan toimittaa paikan päällä myös muiden toimijoiden luona (tavarantoimittajat, kuljetusliikkeet, vakuutusyhtiöt jne. ). Komission työntekijöillä on oikeus saada perehtyä kaikkiin tietoihin ja asiakirjoihin, ottaa näytteitä ja päästä käymään yritysten toimitiloissa samoin edellytyksin kuin kansalliset tarkastajat. Ne voivat tarpeen vaatiessa pyytää apua asianomaisen jäsenvaltion viranomaisilta. Kolmas pilari Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastossa määrätään hallitustenvälisen yhteistyön eri 23. muodoista oikeus- ja sisäasioiden alalla (kolmas pilari). Tässä osastossa käsitellään useita yleisen edun kannalta tärkeitä seikkoja, erityisesti kansainvälisten petosten torjuntaa, oikeudellista yhteistyötä siviili- ja rikosoikeuden alaan kuuluvissa tapauksissa sekä tullialan yhteistyötä. Lisäksi osasto kattaa poliisiasian yhteistyön tietyillä aloilla, joihin kuuluu erityisesti vakava kansainvälinen rikollisuus, mukaan lukien tarvittaessa tietyt tulliasiain yhteistyön muodot, Euroopan poliisivirastossa (Europol) järjestettävän unionin laajuisen tietojenvaihtojärjestelmän järjestämisen yhteydessä (16) (K. 1 artiklan 5—9 kohta). 24. Jäsenvaltioiden on annettava toisilleen tietoja ja neuvoteltava keskenään neuvostossa toimintansa yhteensovittamiseksi. Tätä varten ne järjestävät toimivaltaisten hallintoyksikköjensä välisen yhteistoiminnan. Neuvosto voi hyväksyä yhteisiä kantoja, yhteisen toiminnan sekä tehdä yleissopimuksia tai pöytäkirjoja jäsenvaltion tai komission aloitteesta (K. 3 artikla). Vähentääkseen petoksia koskevan eri jäsenvaltioiden lainsäädännön ristiriitaisuuksia, jotka muodos- 25. tavat kasvualustan kansainvälisille petoksille (17) komissio esitti K. 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan perusteella ehdotuksen sellaisen neuvoston säädöksen antamiseksi, joka koskee yleissopimuksen tekemistä yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi rikoslainsäädännön puitteissa (18). Neuvosto antoi 26 päivänä heinäkuuta 1995 säädöksen, joka koskee yleissopimuksen tekemistä Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi (19). Säädöksen tarkoituksena on antaa yhteinen määritelmä petoksesta ja muista yhteisön talousarvion kannalta vahingollisista vakavista rikkomuksista, sisällyttää erityisen rikkomuksen periaate jäsenvaltioiden rikoslainsäädäntöön sekä ottaa käyttöön säännökset, jotka koskevat asianmukaisia rangaistuksia, lainkäyttövaltaa, rikoksentekijän luovuttamista ja keskinäistä yhteistyötä. Vakava petos, johon liittyvä rahamäärä on yli 50 000 ecua, on katsottava vastedes rikokseksi, johon syyllistyvä henkilö on luovutettava ja josta voidaan antaa vankeusrangaistus. Henkilöt, joilla on yrityksessä päätösvaltaa, olisi asetettava rikosoikeudellisesti vastuuseen, vaikkakin kansallisessa laissa määritettyjen periaatteiden mukaisesti. Lisäksi yleissopimuksessa on säännöt oikeudenkäynnin keskittämisestä sekä periaatteesta, jonka mukaan joko luovutetaan rikoksentekijä toiselle valtiolle tai aloitetaan oikeudenkäynti kyseessä olevassa valtiossa. (16) Ks. 26 päivänä heinäkuuta 1995 tehty yleissopimus Euroopan poliisiviraston perustamisesta (EYVL C 316, 27. 11. 1995. (17) Kansallisten järjestelmien välisiä eroja selvitetään useissa tutkimuksissa (ks. Corpus Juris tai professori Delmas Martyn joka esitellään petostentorjuntaa koskevassa vuosikertomuksessa vuodelta 1993 johdolla suoritettu tutkimus, (KOM(94) lopullinen). (18) EYVL C 216, 6. 8. 1994. Jo maaliskuussa 1994 Yhdistynyt kuningaskunta esitti ehdotuksen rangaistuksia koskevaksi yhteiseksi toiminnaksi. (19) EYVL C 316, 27. 11. 1995. 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/29 26. Oikeusministerit allekirjoittivat 27. syyskuuta 1996 yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavaa korruptiota koskevan yleissopimuksen ensimmäisen pöytäkirjan (20). Pöytäkirjan päätarkoituksena on auk- kojen poistaminen sellaisesta korruptiotapauksia koskevasta nykyisestä rikoslainsäädännöstä, joissa on kyse yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta ja joissa on osallisina yhteisön ja/tai kansallisia virkamiehiä. Komissio oli liittänyt jo vuoden 1976 sopimusluonnokseensa toisen välineen, joka koskee rikoslainsäädän- nön mukaisia Euroopan yhteisöjen virkamiesten ja muiden toimihenkilöiden vastuualueita, mutta neuvotte- luja ei koskaan aloitettu. Maaliskuun 11 päivänä 1994 annetussa päätöslauselmassa Euroopan parlamentti pyysi perustamissopimuksen 138 b artiklan nojalla komissiota kehittämään oikeudellisen välineen, joka koskee yhteisön talousarviosta maksettavista menoista vastaavien virkamiesten velvoitteita (21). 27. Neuvosto antoi 26. maaliskuuta 1997 K. 3 artiklan 2 kohdan perustella uuden säädöksen, joka koskee yleissopimuksen tekemistä korruption torjunnan alalla (22). Tätä uutta säädöstä tarvittiin, sillä jäsenvaltioiden oikeudellisen yhteistyön kehittämiseksi rikosoikeuden alalla on tarpeen mennä kyseistä pöytäkirjaa pitemmälle ja ”tehdä yleissopimus, jolla pyritään torjumaan sellaista lahjontaa, jossa on osallisina Euroopan yhteisöjen virkamiehiä tai Euroopan unionin jäsenvaltioiden virkamiehiä” yleensä, sillä lahjontaa voi esiintyä myös yhteisön talousarvioon kohdistuviin petoksiin kuulumattomissa yhteyksissä. Kyseisessä säädöksessä säädetään rikkomuksesta, joka kattaa sekä teot että laiminlyönnit. Euroopan yhteisön virkamiehet rinnastetaan rikoslain alaisiin jäsenvaltioiden virkamiehiin, ottaen kuitenkin huomioon yhteisöjen erioikeuksia ja vapauksia koskevan pöytäkirjan mukainen koskemattomuus. Yhteisön toimielin- ten jäsenet rinnastetaan virkamiesten sijaan heidän poliittisiin kansallisen tason vastineisiinsa. Jäsenvaltion viranomaiset voivat pyytää rikosasioiden käsittelyä omassa oikeuslaitoksessaan sellaisissa rikostapauksissa, joissa on mukana kyseisen jäsenvaltion alueelle asettautuneen yhteisön toimielimen virkamiehiä. Koska tietyillä erityisaloilla tapahtuvaa Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koske- 28. vassa yleissopimuksessa vahvistetaan ainoastaan joitakin perusperiaatteita, sopimusta täydennettiin toisella välineellä, oikeudellista yhteistyötä koskevalla pöytäkirjalla (23). Pöytäkirjassa määrätään paitsi oikeushenki- löiden vastuusta myös rahanpesua koskevien tapausten saattamisesta rikosoikeuden alaiseksi, petoksista saadun tuoton takavarikoinnista sekä komission jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaisten välisestä yhteistyöstä petosten, korruption ja rahanpesun alalla. Lisäksi siinä annetaan säännöt oikeusviranomaisten ja komission välisestä tietojenvaihdosta ja määrätään, että komission on annettava teknistä ja operatiivista apua. ja (20) EYVL C 313, 23. 10. 1996. Pöytäkirjalla on sama asema ja sitovuus kuin yleissopimuksella, sillä se on hyväksyttävä samoin menettelyin (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastossa määrätyt menettelyt ja erityisesti ratifiointi kansallisissa parlamenteissa). (21) EYVL C 91, 28. 3. 1994. (22) EYVL C 195, 25. 6. 1997. Tämän yleissopimuksen yhteydessä passiivinen ja aktiivinen korruptio määriteltiin samalla tavalla kuin pöytäkirjassa. (23) EYVL C 221, 19. 7. 1997. C 230/30 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 LIITE II PETOSTENTORJUNTAAN OSOITETUT VARAT Taulukko II. 1: Petostentorjuntaan osoitetut varat Budjettikohta Nimike 1995 1996 31. 8. 1997 Siirtojen jälkeen käytettävissä olevat määrärahat A-3 5 3 0 Petostentorjuntaa koordinoiva yksikkö 200 000 200 000 190 000 A-3 5 3 1 (1) Petostentorjuntaan liittyvät tarkastukset, tutki- mukset, analyysit 3 308 000 4 000 000 3 980 000 A-3 5 3 2 (2) Tafi (tekstiilialan petosten vastaiset toimet) 800 000 800 000 800 000 A-3 5 5 B2-1 0 1 B2-1 1 1 B2-1 2 1 B2-1 3 1 B2-1 5 0 B2-3 0 1 Eurooppalainen asiakirjojen kokoamiseen liit- tyvä yhteensovittamis- ja tutkimusverkko, joka on tarkoitettu petosten ja rikosten torjumiseen yli rajojen 400 000 p. m. p. m. Petosten vastaiset toimet Euroopan maatalou- den ohjaus- ja tukirahaston ohjausosaston alalla 200 000 Petosten vastaiset toimet kalatalouden ohjauk- sen rahoitusvälineen alalla 50 000 Petosten vastaiset toimet Euroopan aluekehi- tyksen alalla 300 000 Petosten vastaiset toimet Euroopan sosiaalira- haston alalla 200 000 Petostentorjunta alalla rakenteellisen toiminnan 750 000 750 000 Petosten vastaiset alalla toimet koheesiorahaston 300 000 300 000 300 000 B2-5 1 9 Petosten vastaiset toimet maatalouden alalla 1 650 000 B5-9 1 0 Petostentorjunnan yleiset toimet 4 175 000 5 000 000 B6-7 9 2 B6-9 1 0 B7-5 3 0 B7-6 5 0 Yhteensä Yhteisön politiikkojen tieteellinen ja tekninen tukitoiminta kilpailulliselta pohjalta 993 452 800 000 916 200 Petosten vastaiset toimet kustannustenjako- periaatteella toteutetun tutkimuksen alalla 50 000 50 000 Toimenpiteet petosten estämiseksi yhteistyön alalla 100 000 Toimenpiteet petosten estämiseksi yhteistyön alalla 50 000 8 551 452 11 075 000 11 936 200 (1) UCLAFin yhdessä pääosastojen VI, XIX, XX ja XXI kanssa hallinnoima budjettikohta. (2) UCLAFin yhdessä pääosaston I kanssa hallinnoima budjettikohta. Lähde: UCLAF. 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/31 LIITE III TIETOKANNAT IRENE-tietokanta 1. IRENE-tietokanta (IRregularities, ENquiries, Exploitation) on ollut toiminnassa 1. joulukuuta 1992 lähtien. Siihen sisältyi 6. lokakuuta 1997 tiedot 25 619 petos- tai säännönvastaisuustapauksesta (14 332 EMOTR:n tukiosaston alalla, 9 509 omien varojen alalla, 821 rakennerahastojen alalla ja 957 keskinäisen avunannon alalla). Tiedot perustuivat tiedonantoihin, jotka jäsenvaltioiden on annettava komissiolle. Tietokannassa on erityisesti tietoja säännönvastaisuuksien toteuttamiseen liittyvistä käytännöistä, säännön- vastaisuuksien havaitsemistavoista, säännönvastaisuuden todenneista kansallisista viranomaisista, taloudelli- sista vaikutuksista sekä takaisinperintämahdollisuuksista ja käyttöönotetuista oikeudellisista ja hallinnollisis- ta menettelyistä. Taulukko III. 1: IRENE-tietokantaan rekisteröidyt tapaukset 6. 10. 1997 Keskinäinen avunanto Rakennerahastot: EMOTR-tuki Omat varat: Rekisteröidyt tapaukset Yhteensä EAKR EMOTR-ohjaus KOR ESR Rakennerahastot yhteensä Vanha järjestelmä Omat varat Omat varat yhteensä 97 363 11 350 8 900 609 957 821 14 332 9 509 25 619 2. Ei ole useinkaan mahdollista tiedonantovaiheessa eritellä esimerkiksi kirjoitusvirheestä aiheutuneita säännönvastaisuuksia sellaisista säännönvastaisuuksista, joihin liittyy petos tai laiminlyönti. Todellisuudessa useimmissa tapauksissa säännönvastaisuuksien tahallisuus ja vakavuus ilmenevät vasta hallinnollisten ja oikeudellisten menettelyjen aikana — ja nämä menettelyt ovat usein kestoltaan hyvin pitkiä. IRENE-tietokannan yhtenä tarkoituksena oli alun perin mahdollistaa kaikkien niiden petos- ja 3. säännönvastaisuustapausten systemaattinen seuranta, joista jäsenvaltioiden on ilmoitettava. Lisäksi tietokan- taa käytetään myös tietolähteenä. Tietokannan heikkoutena ovat kuitenkin pitkät viiveet raportoinnissa, joidenkin tietojen epätäydellisyys, hankittujen tietojen luotettavuusvarmennusten puuttuminen sekä vähäinen käyttäjäystävällisyys. Lisäksi yksittäisiä tapauksia koskevat tiedot toimitetaan systemaattisesti ilmoittamatta olennaisia yksityiskohtia (tapahtumapaikkoja, asianomaisten henkilöiden tai yksiköiden nimiä jne. ). Tieto- kannasta on näin ollen vain vähän hyötyä käytännön tutkimustyössä. Pre-IRENE-tietokanta 4. Periaatteessa Pre-IRENE-tietokantaan (UCLAFin sisäinen, tapausten hallinnointiin tarkoitettu tieto- kanta) sisältyy tietoja (oletetuista) petostapauksista, joita UCLAF tutkii ja joista jäsenvaltioiden ei vielä tarvitse toimittaa erityistä ilmoitusta. Toimitettujen tietojen ei periaatteessa pitäisi liittyä ainoastaan tapausten yksilöimiseen (luokka, ohjelmatyyppi, maa tai alue, säännönvastaisuuden laatu, tapaukseen liittyvä rahamäärä), vaan myös petos- tai säännönvastaisuusmenetelmien yksityiskohtiin sekä parhaillaan toteutettaviin toimiin. Tavoitteena on kehittää kyseisestä tietokannasta hyödyllinen hallintoväline, jonka avulla tutkijat voivat hoitaa tapauksensa itsenäisesti ja vastuuhenkilöt hallinnoida tutkintatoimintaa ja laatia C 230/32 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 yhteenvetoja. Tietokannan on tarkoitus tietojen korrelaatiota parantamalla edistää UCLAFin toimien suunnittelua kyseisellä alalla sekä tiedonhankintamenetelmää entistä tarkemman käsityksen saamiseksi petostentorjunnasta ja talousrikollisuudesta. Pre-IRENE-tietokanta olisi näin ollen lähtökohtana tiedon- hankintaan perustuvalle strategialle, jonka yhteydessä tietojen hallinnointi olisi keskitettyä. Lisäksi tieto- kannan on määrä olla siihen tallennettujen tapausten analyysin jälkeen lähtökohtana kohdennetuille operatiivisille toimenpiteille. Komission mukaan Pre-IRENE oli kokeiluvalmis vuonna 1994 (1); lisämuutoksia tietokantaan joudut- 5. tiin tekemään vuonna 1995. Huhtikuun 1997 alussa tietokannan avulla hallinnoitiin yhteensä 756 tapausta: näistä tapauksista 356 liittyi rakennerahastoihin ja välittömiin menoihin, 39 maatalouden yhteisiin markki- najärjestelyihin, 260 maataloustuotteiden vientiin tai tuontiin ja 101 muihin kuin maatalouden alaan liittyviin omiin varoihin (tullit). IRENE 95 -tietokanta 6. Komissio alkoi vuonna 1995 kehittää integroitua tietojärjestelmää, jossa otettaisiin huomioon eri tietolähteet. Tämän uuden integroidun tietojärjestelmän on määrä perustua IRENE-tietokannan uuteen versioon, jossa yhdistyvät kaksi aikaisemmin erillistä tietokantaa, IRENE ja Pre-IRENE. Lisäksi uuden tietokannan yhteydessä otetaan käyttöön suora yhteys ”keskinäiseen hallinnolliseen avunantoon” liittyviin viesteihin, joilla on vaikutusta yhteisön talousarvion kannalta. Kyseinen uusi tietokanta (IRENE 95) ei ole pelkkä tietokanta, johon tallennetaan tietoja petostapauksista, vaan sitä käytetään myös hallintoväli- neenä (2). IRENE 95 -tietokanta ei ole teknisten ongelmien vuoksi vielä operatiivinen. SCENT 7. Vuodesta 1987 operatiivista SCENT-järjestelmää (System Customs Enforcement Network) oli määrä täydentää vuodesta 1996 alkaen SCENT-verojärjestelmällä, joka on ollut kehittämisvaiheessa vuodesta 1993. Järjestelmä mahdollista välillistä verotusta koskevien tietojen vaihdon SCENT-verkon kautta. CIS-tietokantaan (Customs Information System) (3), joka on ollut operatiivinen vuodesta 1993, sisältyy tietoja (esimerkiksi henkilöistä, kulkuneuvoista, tavaroista, petollisista toimintatavoista jne. ), joita jäsenval- tiot ovat toimittaneet toisilleen SCENT-järjestelmän kautta. Yli 300 päätettä on asennettu tarkoituksena yhdistää toisiinsa unionin alueen saapumis- ja poistumistullitoimipaikat, jotta ne voisivat olla yhteydessä 24 tuntia vuorokaudessa, seitsemänä päivänä viikossa keskushallintoonsa ja komission yksiköihin. CIS- järjestelmää hyödynnetään myös erityistoimissa (herkkiä tavaroita sisältävien lähetysten valvonta passitus- menettelyn yhteydessä, valvonta merialueilla jne. ). Komissio tarjoaa käyttäjille teknistä apua ja huolehtii jäsenvaltioissa toimivien käyttäjien koulutuksesta (1) Vuosikertomus vuodelta 1994 (KOM(95) 98 lopullinen, 29. 3. 1995), s. 24. (2) Ks. petostentorjuntaa koskeva vuosikertomus vuodelta 1995, s. 78. (3) Jäsenvaltiot ovat tehneet osaston VI yhteydessä yleissopimuksen, joka koskee tietojärjestelmän käyttöä tullin alalla. Lisäksi on tehty yleissopimus, joka koskee tietostrategioita tullin alalla. Yleissopimukset ovat vielä ratifioimatta. 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/33 LIITE IV TORJUNTATOIMET Tullialalla toteutettavat toimet 1. Maaliskuun 29 päivänä 1995 päivätyn tiedonannon (1) lisäksi komissio antoi 3. huhtikuuta 1996 tiedonannon toteutetuista ja toteutettavista hätätoimenpiteistä, perusti passituksia käsittelevän työryhmän ja esitti selvityksen passitusmenettelyjen tulevaisuudesta (2). Lisäksi komissio toimi tiiviissä yhteistyössä Euroo- pan parlamentissa toimivan, passitusjärjestelmän väliaikaisen tutkintavaliokunnan (3) kanssa (EY:n perusta- missopimuksen 138 c artiklan c kohta). Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 19. joulukuuta 1996 toimintaohjelman yhteisön tullin osalta (Customs 2000) (4). Ohjelman tavoitteena on parantaa tullitoimien yleistä tehokkuutta ja tarkastusten yhdenmukaisuutta yhteisön ulkorajoilla. Seminaarit 2. UCLAF järjestää osana komission yleistä koulutustoimintaa seminaareja, joiden avulla opastetaan jäsenvaltioiden petostentorjuntayksikköjä ja yhteisön varoja hallinnoivia viranomaisia koko Euroopan tasolla tapahtuvista petoksista. Yleisiä peruskursseja on järjestetty kaikissa jäsenvaltioissa. Viime aikoina komissio on keskittynyt entistä enemmän kohdennettuihin koulutustoimiin, jotka on tarkoitettu yhteisön varoja hallinnoiville erityisyksiköille ja oikeusviranomaisille. Jäsenvaltioissa arvostetaan kyseisiä koulutustoi- mia. (1) Ks. komission tiedonanto 29. maaliskuuta 1995 passitusmenettelyyn liittyvistä petoksista, ehdotetuista ratkaisuista ja tulevaisuudennäkymistä, KOM(95) 108 lopullinen. (2) Ks. SEC(96) 290 lopullinen ”komission toimet passituksiin liittyvien petosten ehkäisemiseksi” ja KOM(96) 477 lopullinen. Lisätietoja vuoden 1996 vuosikertomuksessa, s. 38—39. (3) Ks. PE 220. 895/lop. (4) Päätös 210/97/EY, EYVL L 33, 4. 2. 1997. C 230/34 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 KOMISSION VASTAUKSET 1. JOHDANTO Tarkastuksen ala 1. 1. Komissio on iloinen tilintarkastustuomioistuimen kertomusluonnoksen tarjoamasta mahdollisuudesta tar- kastella petostentorjunnan kehitystä. UCLAFin tehok- kuus riippuu suurelta osin yhteistyön laadusta ja jäsenval- tioiden rakenteista. Tärkeimmät havainnot 1. 2. Komissio on iloinen siitä, että tilintarkastustuo- mioistuin tukee komission sitoumusta torjua petoksia ja sen avulla aikaansaatuja oikeudellisen ja hallinnollisen kehyksen parannuksia. Komissio on erittäin huolissaan siitä, että jäsenvaltiot eivät vielä ole ratifioineet yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevaa yleissopimusta ja sen kahta pöytäkirjaa eivätkä korruption torjuntaa koskevaa yleissopimusta. Komissio huomauttaa siitä, että jäsenvaltiot ovat Amsterdamin Eurooppa-neuvoston ko- kouksessa kesäkuussa 1997 sitoutuneet ratifioimaan nämä välineet vuoden 1998 puoliväliin mennessä, ja se seuraa tiiviisti tämän sitoumuksen täyttämisen edistymis- tä. UCLAFin ja muiden valvonta- ja poliisiyksiköiden 1. 3. välisen yhteyden laajempi tutkimus tarjoaisi hyödyllisen perustan kaikkien käyttöön otettujen järjestelmien arvioi- miseksi. Niitä tapauksia varten, jolloin toimielimen pii- rissä epäillään petosta tai korruptiota, komissio on otta- nut käyttöön selkeän politiikan ja sitoutunut suoritta- maan sarjan toimenpiteitä, joihin sisältyy virallinen pää- tös UCLAFin asemasta ja toimivallasta osana komission moitteettomasta ja tehokkaasta varainhoidosta 18. mar- raskuuta 1997 antamaa päätöslauselmaa: virkavirheitä, ja korruptiota koskeva keskustelumuistio petoksia (SEC(97) 2198 (katso 1. 7 kohta jäljempänä). Suojatoi- menpiteiden osalta komissio on tehnyt useita aloitteita, jotka ovat asteittain lisänneet turvallisuuden paranemista UCLAFissa (katso myös 2. 26—2. 28 kohdasta esitettyjä huomautuksia jäljempänä). 1. 4. Komissio on samaa mieltä siitä, että UCLAFin tilapäisen henkilöstön osuus koko henkilöstöstä on liian suuri. Useimpien tilapäisten toimihenkilöiden sopimukset päättyvät syksyn 1998 ja kesän 1999 välillä, ja on laadittu suunnitelma, jonka mukaan huomattava määrä näistä toimista muutetaan pysyviksi toimiksi tilapäisten toimien vapautuessa. Tämän pitäisi auttaa luomaan asianmukainen tasapaino pysyvien virkamiesten ja tilapäi- sen henkilöstön välille ja varmistamaan asianmukainen jatkuvuus. Komissio huomauttaa kuitenkin, että nykyinen tilanne johtuu suurelta osin budjettivallan käyttäjän vuonna 1994 tekemästä päätöksestä lisätä UCLAFin hen- kilöstöä 50 henkilöllä, joista 35 oli tilapäisiä. Etu siitä, että vuosina 1994/95 voitiin ottaa palvelukseen huomat- tava määrä tilapäista henkilöstöä, oli se, että UCLAF pystyi palkkaamaan eri tasojen erityisasiantuntemusta, ja näin siitä muodostui useaa alaa edustanut ryhmä, joka pystyi aloittamaan toiminnan nopeasti. 1. 5—1. 6. Yleiset toteamukset UCLAFin tietokantojen tehokkuudesta ja käytöstä olisi ymmärrettävä oikeassa yhteydessään. UCLAFin nopea kehittyminen muutaman viime vuoden kuluessa on antanut aihetta arvioida jatku- vasti UCLAFin tarpeita sen tietojärjestelmien kannalta. Tällä hetkellä UCLAF on yhä suurelta osin riippuvainen vanhoista järjestelmistä, joiden ohjelmat ovat vanhentu- neita ja jotka eivät ole asianmukaisia UCLAFin aseman kannalta. Nykyiset järjestelmät ovat kuitenkin siirtymä- kauden järjestelmiä, ja niiden pitäisi poistua käytöstä vuoden 1998 aikana, jolloin otetaan käyttöön uusi inte- groitu IRENE-tietokanta. 1. 7. Komissio viittaa 18. marraskuuta 1997 anta- maansa tiedonantoon, jossa se on selkeästi selittänyt sitoutuneensa varmistamaan, että tapaukset, joissa on perusteita syytetoimille rikoslain nojalla, käsitellään nopeasti ja tehokkaasti. Valmisteilla on komission viralli- nen päätös, jossa todetaan UCLAFin asema ja toimivalta suhteessa kansallisiin oikeusviranomaisiin. On totta, että kansalliset lainsäädäntövaatimukset ovat tärkeitä suori- tettaessa tutkimuksia erityisesti asetuksen (EY) N:o 2185/ 96 nojalla. Tätä kohtaa käsitellään yksityiskohtaisemmin kohtaa 3 koskevissa huomautuksissa. 1. 8. Komissio on samaa mieltä siitä, että tarvitaan lisätoimia niiden menettelyjen parantamiseksi, joiden tar- koituksena on seurata ja lisätä takaisinperintätoimia jäsenvaltioissa. Se korostaa kuitenkin myös tähän men- nessä tapahtunutta edistymistä. Tähän sisältyy rakennera- hastoja koskevan kertomusjärjestelmän käyttöönotto, asetuksen (ETY) N:o 1552/89 muuttaminen omia varoja koskevan kertomusjärjestelmän parantamiseksi sekä me- neillään oleva SEM 2000:n yhteydessä tapahtuva työ samanlaisten taloudellisten korjausmenettelyjen käyttöö- nottamiseksi omien varojen ja rakennerahastojen alalla, joita jo käytetään maataloudessa. Lisäksi kaikilla aloilla on otettu käyttöön tietokonepohjaiset järjestelmät kirjaa- mis- ja seurantatoimien helpottamiseksi. 1. 9. Komissio on samaa mieltä siitä, että tähän men- nessä ns. mustan listan menettelyn tulokset eivät ole 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/35 tyydyttävät, ja se tutkii keinoja jäsenvaltioiden aktiivisuu- den lisäämiseksi tällä alalla. Komissio huomauttaa siitä, että asianomaisen lainsäädännön nojalla vain jäsenvaltiot voivat lisätä nimiä ns. mustalle listalle. 1. 10. Komissio korostaa SEM 2000:n aiheuttamia perusuudistuksia sekä SEM 2000:n täytäntöönpanosta aiheutuvia edellä 1. 8 kohdassa tarkoitettuja erityistoimia. Yhteisen tutkimuskeskuksen suorittama tutkimus kärsi viivästyksistä; sen kattavuutta muutettiin tutkimuksen suoritusaikana tehdyn sopimuksen nojalla. Komissio on huolissaan tilintarkastustuomiois- 1. 11. tuimen väitteestä, jonka mukaan komission vuosikerto- muksessa petostentorjunnasta julkaistut luvut ovat har- haanjohtavia. Komissio tutkii tarkkaan seuraavan vuosi- kertomuksensa esittämistä varmistaakseen, että siinä seli- tetään selkeästi kyseessä olevien tapausten ja määrien alkuperä ja laskutapa. Komissio huomauttaa kuitenkin, että on hyvin ongelmallista arvioida petosten vaikutusta yhteisön talousarvioon. Tämä johtuu siitä, että yksin- omaan jäsenvaltioiden eri aloilla sovellettavien asetusten nojalla virallisesti ilmoittamien lukujen käyttäminen joh- taa helposti ongelman järjestelmälliseen aliarvioimiseen, mitä osoittaa niiden petostapausten kasvava merkitys, jotka komissio itse havaitsee yhteistyössä jäsenvaltioiden petostentorjunnan asiantuntijoiden kanssa. Komission on tarpeellista seurata ilmoitettuja tapauksia sekä niiden kehitystä ja takaisinperintää samalla, kun se kirjaa tapauksia, joita jäsenvaltiot eivät ole tai eivät ole vielä virallisesti ilmoittaneet. Tämä on monimutkainen ja vai- kea tehtävä, ja siinä tarvitaan huolellista todentamista. Uusi IRENE-tietokanta sisältää erityisominaisuuksia, joi- den tarkoituksena on varmistaa tapausten asianmukainen korrelointi. 1. 12. Komissio viittaa uudelleen 18. marraskuuta 1997 antamaansa tiedonantoon (SEC(97) 2198), jossa on luotu selkeät poliittiset suuntaviivat ja aloitettu uusien menettelyjen luominen samoin kuin tiettyjen entisten menettelyjen virallistaminen. kaikilla aloilla”, kuten tilintarkastustuomioistuin mainit- seekin kertomuksen 2. 20 kohdassa. Tämä on johtanut erityisesti joukkoon lainsäädäntöaloitteita, jotka koskevat valvontavaltuuksia, hallinnollisia seuraamuksia ja rikosoi- keutta ja jotka mainitaan kertomusluonnoksen muissa osissa. Tämä toiminta, joka on jo nyt tärkeätä, tulee vieläkin tärkeämmäksi tulevaisuudessa Amsterdamin so- pimuksen uuden 280 artiklan nojalla mahdollisten lain- säädäntöaloitteiden yhteydessä sekä kehitettäessä jo luo- tua kehystä petosten torjumiseksi. Käsitettä ”yhtenäinen oikeudenkäyttöalue” koskeva CORPUS JURIS -tutkimuk- sen yhteydessä tapahtuva jatkuva työ edustaa myös huo- mattavan tärkeätä aluetta. Henkilöresurssien siirto UCLAFille koski vain pääosas- toja VI ja XXI, ja operatiiviset budjettisiirrot olivat hyvin vähäisiä. Sekä pääosasto VI että pääosasto XXI säilytti- vätkin yhteisten budjettikohtien määrärahoja talousar- vion osassa A. Osaan B luotiin Euroopan parlamentin toimien johdosta joukko uusia budjettikohtia UCLAFin toiminnan tukemiseksi, ja myöhemmin osa näistä yhdis- tettiin, jolloin päädyttiin nykytilanteeseen. Nämä on esi- tetty liit- tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen teessä II. On syytä huomata, että liite II sisältää vain ne budjettikohdat, joita UCLAF hallinnoi joko yksin tai yhdessä jonkun pääosaston kanssa. 2. 5. Neuvoston toimintasuunnitelma on riippumaton komission petostentorjuntaa koskevasta työohjelmasta, ja se kattaakin hyvin monia asioita, jotka eivät kuulu UCLAFin erityistehtävien toimialaan, joskin suuri osa toimintasuunnitelmassa esitetyistä kysymyksistä esiintyy myös komission työohjelmassa. UCLAF oli edustettuna neuvotteluissa, jotka johtivat toimintasuunnitelman hy- väksymiseen, ja useat kohdat lisättiin komission aloittees- ta soveltamisalan laajentamiseksi niin, että se kattoi tietyt yhteisön kannalta merkittävät alat. Petostentorjunta SEM 2000 2. KOMISSION ORGANISAATIO PETOSTENTORJUNNASSA Komission toimintastrategia petostentorjunnan alalla 2. 3. Komissio päätti helmikuussa 1995 (viite SEC(95) 249) paitsi keskittää operatiiviset petostentorjuntatoimet UCLAFiin (tämä vaikutti pääasiassa pääosastoihin VI ja XXI) myös määritellä selkeästi UCLAFin tehtävät petos- tentorjuntapolitiikan osalta. Näin ollen UCLAFin tehtä- väksi annettiin muun muassa ”yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen” ja ”petostentorjunnan suunnittelu 2. 14—2. 15. Komissio on samaa mieltä siitä, että sen ehdottama pyrkimys lainsäädännön aukottomuuteen pe- tosten osalta vaatii jatkuvia ponnisteluja, joita on kuiten- kin sovellettava jatkuvasti ja erityisesti uusiin lainsäädän- töaloitteisiin. Painopistealueiden määrittäminen 2. 18. Tutkimusta haittasi pre-IRENE- ja IRENE-tieto- kantojen epätäydellisyys. Kyseiset alat valittiin, koska ne edustivat herkkiä aloja. Yhteisen tutkimuskeskuksen C 230/36 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 kanssa suoritettu hallinnollinen järjestely osoitti selvästi, että osa erityistutkimuksesta keskitettäisiin UCLAFin valitsemille aloille. Pääosasto XX:n kieltäytyminen antamasta hyväksymis- merkintää liittyi asiakirjojen esittämistä koskeneeseen muodolliseen ongelmaan: oli vaikeata löytää budjettini- mikkeistöstä alakohta, joka olisi soveltunut kyseisiin menoihin. Sama ongelma ilmeni useissa muissa yksi- köissä, jotka käyttävät budjettikohdan B6-7 9 2 määrära- hoja. Pääosasto XX:n kanssa käytyjen keskustelujen jäl- keen ongelma ratkaistiin, ja loppumaksu hyväksyttiin. Komissio huomauttaa, että tutkimusten tulosten yksityis- kohtainen tarkastelu jatkuu yhä ja että seuraava vaihe tietojen arvioinnin edistymisessä saavutetaan vasta, kun uusi IRENE-tietokanta saadaan käyttöön vuoden 1998 aikana. UCLAFin tarkastusten painopistealueita ei määritetä vain ilmoitettujen petostapausten historiallisen kehityksen pe- rusteella, vaan niihin vaikuttavat myös jatkuva tiedon- hankintatyö sekä uusien politiikkojen riskien arviointi samoin kuin komission muiden yksiköiden toimittamien valvontakertomusten arviointi. Koska UCLAFin toiminta on luonteeltaan kohdistettua petostentorjunnan tutkimus- ja tiedonhankintatyötä, sen perusteella ei ole helppo laatia tarkastusohjelmaan perustuvaa lähestymistätapaa, jonka tarkoituksena olisi kattaa laajalti eri alueet, joilla yhteisön varat ovat vaarassa. Työ painopistealueiden sel- vittämiseksi tarvittavien välineiden kehittämiseksi jatkuu kuitenkin edelleen. Suojatoimenpiteet luotettavuuden 2. 26—2. 28. Komissio hyväksyy sen, että sen suojatoi- menpiteitä koskevan päätöksen yksityiskohtaisia sääntöjä ei ole vielä pantu täysimääräisesti täytäntöön UCLAFissa. Se huomauttaa kuitenkin, että päätöksen täytäntöönpano tarkoittaa olennaisesti sitä, että vain henkilöillä, joiden luotettavuus on tarkastettu, voi olla säännöllinen pääsy eriasteisiin luottamuksellisiksi luokiteltuihin asiakirjoihin. Tämän vuoksi UCLAF käynnisti kaikkien vakituisten virkamiestensä tarkastamismenettelyn toukokuussa 1997. Menettely merkitsee kyseisen virka- miehen kotijäsenvaltion toimivaltaisten kansallisten viran- omaisten suorittamaa tutkimusta, ja siihen voi kulua lähes vuosi. Tämän vuoksi päätettiin keskittyä vakituisiin virkamiehiin, koska UCLAFin tilapäinen henkilöstö ja kansalliset asiantuntijat valitaan yleensä yksiköistä, jotka jo käsittelevät arkaluontoisia tietoja ja joihin on kohdis- tettu tarkastustoimia, samoin kuin sen vuoksi, että tila- päisen henkilöstön ja kansallisten asiantuntijoiden sopi- mukset ovat kestoltaan rajoitettuja (suurin osa tilapäisen henkilöstön sopimuksista päättyy syyskuun 1998 ja huh- tikuun 1999 välillä). Tarkoituksena on kuitenkin soveltaa tarkastusmenettelyä palkattaessa tulevaisuudessa henki- löstöä näihin tehtäviin. Väliaikana UCLAFin yksiköihin levitettiin ohjeita asiakirjojen luokittelusta ja ryhdyttiin toimenpiteisiin, joilla varmistettiin riittävän turvalliset säi- lytystilat samoin kuin UCLAFin tilojen yleinen turvalli- suus. Erityishuomiota on kiinnitetty myös tietokonetur- vallisuuteen uuden integroidun IRENE-tietokannan luo- misen tärkeyden vuoksi. Tämän vuoksi turvallisuustoi- miston suorittamaa työtä täydennettiin yksityiskohtaisella yhteisen tutkimuskeskuksen lisätutkimuksella, joka suori- tettiin samalla, kun tutkittiin UCLAFin yleistä tietoko- neita koskevaa turvallisuuskäsitettä. Tuloksia pannaan täytäntöön IRENE-tietokannan parhaillaan tapahtuvan loppuunsaattamisen yhteydessä. On syytä huomata, että elektronisesti välitettävien tieto- jen turvallisuutta koskee selkeämmin komission päätös C(95) 1510. Turvallisuustoimiston suorittama UCLAFin tarkastus oli laaja-alainen tarkastelu, joka kattoi asiakirjat, tilat, tieto- tekniikan ja henkilöstön luotettavuuden: luotettavuuden tarkastamista koskevia suosituksia on turvallisuustoimis- ton kertomuksen 4. 1 ja 5. 2 kohdassa. 2. 30. Turvallisuustoimiston tapana ei ole suorittaa komission henkilöstön henkilötietorekisterien rutiinitar- kastuksia turvallisuusselvityksiä varten. Näitä selvityksiä koskevat kansalliset menettelytavat mukaan lukien kansa- laisten oikeudet: näissä menettelyissä olisi tultava ilmi oikeudellisia todisteita rikollisesta toiminnasta. 2. 32. Komissio aikoo kiinnittää entistäkin suurempaa huomiota sen varmistamiseen, että kaikki turvallisuuteen liittyvät seikat pannaan täytäntöön vuoden 1998 aikana. Se huomauttaa, että yksi virka on varattu täysipäiväisen suojatoimista vastaavan virkamiehen palvelukseen ottami- seksi UCLAFiin vuonna 1998. Virkamies, joka ei työs- kennellyt UCLAFissa, on sittemmin siirretty yksikössään muihin tehtäviin. Olisi otettava huomioon, että UCLAFin ulkopuolisilla yksiköillä on pääsy vain tietokantaan, joka sisältää jäsenvaltioiden virallisia ilmoituksia, eikä siihen, joka sisältää UCLAFin tutkittavina olevia tapauksia. Lisäksi pääsy on vain tietyillä näiden yksiköiden virka- miehillä ja vain tiettyihin tapausryhmiin. Kyseisen päivän jälkeen pääsy rajoittuu lisäksi tapauksiin, jotka ovat suoraan tärkeitä kyseisille yksiköille. Sisäiset hallinnolliset tutkimukset 2. 33. Komissio on samaa mieltä siitä, että on syytä virallistaa ja lujittaa nykyisiä menettelytapoja, joiden nojalla UCLAF toimii sisäisissä tapauksissa. Juuri tästä syystä komissio antoi tiedonantonsa 18. marraskuuta 1997 (SEC(97) 2198). Lisäksi valmisteilla on virallinen komission päätös UCLAFin toimivallasta, johon sisältyvät 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/37 tiedonannossa mainitut seikat. Matkailun alaa koskevan viittauksen osalta olisi todettava, että mainittu asiakirjo- jen hävittäminen samoin kuin tapauksen alku ovat peräi- sin ajalta, jolloin UCLAFin ei vielä ollut perustettu näistä asioista vastaavaa operatiivista yksikköä. huomauttaa, että nykyisen IRENE-hankkeen tarkoituk- sena on luoda yhteinen perusta tapausten hallinnoimi- seksi UCLAFissa. Järjestelmä otetaan tällä hetkellä käyt- töön yksikkö kerrallaan samalla, kun siirrytään WIN- DOWS NT -käyttöjärjestelmään. Sen pitäisi suuresti lisätä järjestelmän avoimuutta sen valtuutettujen hoitajien kannalta samalla, kun se parantaa turvallisuutta. 2. 34. Erityisseikkoja, jotka liittyvät komission virka- miesten kuulemiseen ja etsintöjen suorittamiseen komis- sion rakennusten arkistoissa ja toimistoissa, käsitellään edellisessä kohdassa mainitussa UCLAFin toimivaltaa koskevassa päätösluonnoksessa. Olisi kuitenkin otettava huomioon, että ensimmäisen asteen tuomioistuin on tuo- miossaan 19. maaliskuuta 1998 tapauksessa Tzoanos v Komissio vahvistanut komission oikeuden ottaa asiakir- joja viranomaisten virastoista ja tietokoneista ennen kurinpitomenettelyn aloittamista sisäisen hallinnollisen tutkimuksen yhteydessä. Tuomion tätä samoin kuin tutkitaan huolellisesti valmisteltaessa muita puolia UCLAFin toimivaltaa koskevaa päätösluonnosta. 3. UCLAFIN ORGANISAATIO Henkilöstöresurssien kehitys 3. 4. Komissio on iloinen siitä, että tilintarkastustuo- mioistuin tukee sen politiikkaa kosketuspinnan ja yhtey- denpidon luomiseksi kansallisiin oikeusviranomaisiin, mikä vastaa täydellisesti sitä uutta asemaa, joka komis- siolla on sen jälkeen, kun yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskeva yleissopimus ja sen pöytäkirjat on ratifioitu (erityisesti toisen pöytäkirjan 7 artikla). Vuosien 1997/98 petostentorjuntaa koskevan työohjelmansa si- luo yhteystoimistoa toumuksen mukaisesti komissio UCLAFin yleisistä asioista ja oikeudellisista asioista vas- taavaan yksikköön. On selvää, että tarvittaisiin lisää henkilöresursseja, jos pantaisiin täytäntöön tilintarkastus- tuomioistuimen suositus vähintään yhdestä tuomarista tai muusta vastaavasta kansallisesta asiantuntijasta kustakin jäsenvaltiosta. Työmenetelmät työn 3. 8—3. 9. Erot pre-IRENE-tietokonejärjestelmän käy- tössä heijastavat jossakin määrin tutkimusyksiköissä suo- ritettavan jäljempänä 3. 14—3. 16 kohdan huomautuksissa selitetään, toisten yksikköjen työ on tietopohjaisempaa kuin toisten. Tällai- nen työ soveltuu huonommin sellaiseen tapauskohtaiseen seurantaan, johon pre-IRENE suunniteltiin. Komissio eroja. Kuten välisiä UCLAFin meneillään olevan organisaatiouudis- 3. 12. tuksen yhteydessä kiinnitetään huomiota sen varmistami- seen, että koordinaattorin asema määritellään selkeäm- min. Uusi IRENE tarjoaa järjestelmällisen hallinnoinnin raportointijärjestelmän. Olisi kuitenkin korostettava sitä, että tapausten suuri lukumäärä aiheuttaa väistämättä paineita koordinaattoreille, kun otetaan huomioon UC- LAFin käytössä olevat rajalliset resurssit. Tapauksiin liittyvän asiakirja-aineiston hallinnointi 3. 14—3. 16. Komissio hyväksyy tarpeen järjestää tutki- musten asiakirja-aineisto asianmukaisesti. Kun otetaan huomioon UCLAFissa käsiteltyjen aiheiden suuri määrä ja sovellettavat erilaiset oikeudelliset kehykset ja menette- lykehykset, yhden ainoan järjestelmän käyttö on kuiten- kin vaikeata. Ensimmäisenä askeleena standardoitujen menettelyjen kehittämiseksi UCLAF on laatinut käsikirjan paikan päällä suoritettavien tarkastusten toimittamisesta neuvoston asetuksen (EY) N:o 2185/96 nojalla ottaen huomioon, kuinka tärkeitä UCLAFin kertomukset ovat jäsenvaltioissa mahdollisesti nostettavien syytteiden kann- alta sen merkityksen vuoksi, joka asetuksella niille anne- taan. Toinen alue, jolla kertomusten esittäminen on tär- keätä, ovat UCLAFin suorittamat tarkastusmatkat kol- mansiin maihin, joissa tarkastuskertomuksia voidaan myöhemmin käyttää tuomioistuinmenettelyissä. Tämä onkin se UCLAFin asiakirja-aineiston näkökanta, johon suhtaudutaan nyt ja tulevaisuudessa kaikkein huolellisim- min (katso 3. 20 ja 21 kohta jäljempänä). Olisi korostet- tava, että laadinnan tarkastusmatkojen kertomusten osalta UCLAF on luonut vakioasettelun, johon sisältyy resurssien käyttö ja jonka allekirjoittaa myös tutkimuk- sesta vastaava virkamies, kyseisen yksikön päällikkö sekä UCLAFin johtaja. Kysymys asiakirja-aineiston ja muistiinpanojen standardia koskevista mahdollisista suuntaviivoista, jotta ne täyttäi- sivät jäsenvaltioiden lainsäädännössä rikosasioiden todis- teille asetetut vähittäisvaatimukset, aiheuttaa myös erityi- sen ongelman, koska hyvin monenlaisia tilanteita esiintyy. Komissio korostaa UCLAFin tehtävän luonnetta tutki- musten suorittajana. Valtaosan tapausten tutkimustyöstä suorittavat jäsenvaltioiden eri- tyisyksiköt. Tämä johtuu UCLAFin ja näiden yksiköiden välisestä työnjaosta sekä UCLAFin käytettävissä olevien voimavarojen rajallisuudesta. Tämän vuoksi syyttäjä- viranomaisten käyttöön tulevan asiakirja-aineiston val- mistelun suorittavat useissa tapauksissa kansalliset yksi- tiedonhankinnan ja C 230/38 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 köt UCLAFin avustuksella, mutta ei UCLAF yksin. Lisäksi UCLAFin piirissä vallitsee huomattavia eroja eri tutkimusyksiköiden suorittamien tehtävien välillä. Eräät yksiköt toimivat tapauskohtaisesti, kun sitä vastoin tois- ten työ on tietopainotteisempaa. kertomuksen pätevyyttä). Komissio edellytti tätä sana- muotoa tästä tekstistä neuvoteltaessa nimenomaan tilin- tarkastustuomioistuimen esittämien syiden vuoksi. UCLAFin on ollut pakko omaksua pragmaattinen lähes- tymistapa työnsä kehittämiseen erityisesti, koska sen teh- tävät ovat kehittyneet nopeasti. Lisäksi on otettava huo- mioon sen monialaisuus samoin kuin se, että se on luotu yhdistämällä useita aikaisemmin erillisiä sektoreita. Täysi- määräinen tutkimus UCLAFin työn tähän puoleen käyn- nistetään meneillään olevan asetuksen (EY) N:o 2185/96 soveltamista koskevan työn yhteydessä. Lisäksi on koros- tettava sitä, että useissa ja erityisesti eri erityistyöryhmien tapauksissa huomattava osa työstä perustuu tiettyihin tietoihin pikemminkin kuin tiettyihin tapauksiin. Tämän vuoksi syntyvät asiakirja-aineistot ovat tiedonhankinta- asiakirjoja silloinkin, kun niihin saattaa sisältyä sellaisten tapausten yksityiskohtia, toimivat UCLAFin avustamina. jäsenvaltiot joissa 3. 18. Asiakirja-aineiston manipulointi edellyttää virka- miehen sellaista toimintaa, joka voisi johtaa kurinpitotoi- menpiteisiin, ja liittyy luonnollisesti turvallisuusmenette- lyjä koskevaan kysymykseen. Lisäksi UCLAFin keskusar- kisto on suunniteltu uudelleen niin, että asiakirja-aineistot voidaan koota uudelleen kirjattujen tulevien ja lähtevien asiakirjojen perusteella tutkimusaineistojen varmistustie- dostoiksi. UCLAF tutkii kuitenkin sisäisiä suojamenette- lyitään tämän asian osalta. Yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa Komission yksiköiden toimintaa rajoittavat tekijät 3. 20—3. 21. On totta, että asetuksen (EY) N:o 2185/ 96 mukaan UCLAFin tarkastajien on noudatettava kans- allisia menettelysääntöjä kussakin jäsenvaltiossa, jossa ne suorittavat tarkastuksia, ja komissio on tilintarkastustuo- mioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että tämä aiheut- taa vaikeuksia UCLAFin tarkastajille. Aina, kun suoritetaan yhteinen tutkimus, komission tar- kastajat voivat hyötyä heidän kanssaan toimivien jäsen- valtion viranomaisten asiantuntemuksesta. Jälkimmäiset ovatkin velvolliset antamaan tarvittavaa apua tarkastuk- sen asianmukaiseksi suorittamiseksi. 3. 22. Käsikirja ohjaa tarkastajia soveltamaan asetusta sen sitoumuksen mukaisesti, jonka komissio antoi neu- vostossa asetusta annettaessa. 3. 23. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että asetusta oli sovellettu vain viidessä tapauksessa tarkastusta suori- tettaessa. Komissio korostaa useita tärkeitä seikkoja, jotka johtuvat siitä, että on tarpeen luoda tietyt käytäntö- säännökset ensimmäisen toimintavuoden aikana, esimer- kiksi seuraavat: — käsikirjan laatiminen — komission menettelytapojen luominen UCLAFin tar- kastusvaltuuksien antamiseksi — UCLAFin tarkastajien sisäinen koulutus — joukko yhteyksiä tiettyihin kansallisiin hallintoihin ensimmäisten tarkastusmatkojen suorittamiseksi par- haimmissa mahdollisissa olosuhteissa. Tämä työ oli tarpeen, jotta asetuksen säännösten nojalla suoritettavat tehtävät pystyttiin aloittamaan selkeän ja lujan kehyksen avulla. Olisi otettava huomioon, että tilintarkastustuomioistuimen tarkastusryhmän vierailun jälkeen niiden tapausten lukumäärä, jossa asetusta on sovellettu, on kaksinkertaistunut. On selvää, että asetuk- sen uutuuden, sen oikeusvaikutusten ja toiminnallisen yhteyden vuoksi UCLAF on vasta päässyt alkuun sen käyttämisessä. Olisi otettava huomioon, että komissio antaa neuvostolle kertomuksen asetusta koskevista koke- muksistaan vuoden 1998 lopussa. Käsikirjaa tarkistetaan jatkuvasti. Olisi kuitenkin korostettava, että asetuksessa vaaditaan komissiota ottamaan huomioon kansalliset menettelyta- vat vain laadittaessa valvontakertomuksia. Käytännössä tämän pitäisi tarkoittaa, että menettelyvaatimuksen luon- teesta riippuen komissio voi soveltaa sitä (kuten pakolli- sissa tilanteissa, esimerkiksi kuulemismenettelyn ollessa kyseessä) tai olla soveltamatta (esimerkiksi silloin, kun kyse on vähäisistä menettelytavoista, jotka eivät vähennä Esitettyjen pyyntöjen käsittely 3. 26—3. 27 jäsenvaltioiden Komissio korostaa, että omien yksiköiden organisaatio ja erityisesti silloin, kun jäsenvaltiolta puuttuu elin, jolla olisi yleiskäsitys maansa tapahtumista, aiheuttaa käytännön ongelmia tapausten käsittelyssä. Yksi jäsenvaltio on hajauttanut petostentor- 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/39 juntatoimenpiteensä niin, ettei UCLAFilla ole mitään keskitettyä yhteistyökumppania. Toiset sitä vastoin ovat perustaneet keskitettyjä yksiköitä, jotka vastaavat UCLAFia. Lisäksi silloin, kun jotakin tapausta koskevan työn yhteydessä syntyy oikeudellinen ongelma, tätä ei voida perustellusti liittää UCLAFin operatiivista tehtävää ja sen suhteita jäsenvaltioihin koskevan yleisen rakenteen ongelmiin. Komissio korostaa, että tilintarkastustuomioistuimen kohdassa 3. 26 mainitsemasta kolmesta tapauksesta, joissa jäsenvaltiot eivät olleet käynnistäneet UCLAFin pyytämiä perintätoimia, yhdessä oli ryhdytty laajamittaiseen perin- tään toukokuussa 1997. Kaksi muuta tapausta ovat vielä oikeusviranomaisten käsiteltävinä. Kun kyseessä oli kol- men virkamiehen koskemattomuuteen puuttuminen, alus- tavat pyynnöt tuottivat vaikeuksia ja johtivat pitkään kirjeenvaihtoon ennen kuin asia ratkesi. Kohdasta 3. 27 komissio esittää seuraavat huomiot. Komission mielestä kuulemisen ja palautteen laiminlyön- tiä koskeva huomautus perustuu siihen, että jäsenval- tiossa oli käynnistetty oikeudellinen tutkimus, jolloin tut- kinnan salassapitovelvollisuus esti antamasta yksityiskoh- taista palautetta muille jäsenvaltioille. Esteen poistuttua asianomaiset viranomaiset saivat tiedot. Esitetyssä tieto- jen ilmoittamattajättämistapauksessa UCLAF oli saanut tietoa, joka ei suoranaisesti koskenut tutkimuksen koh- teena olleen maan toimijoita. UCLAF ei osannut yhdistää tietoa ja meneillään ollutta tutkimusta ajoissa, jotta olisi voinut antaa viranomaisille tietoa ennen tutkimusta. Komissio korostaa, että kaikissa kolmessa tapauksessa, joissa tilintarkastustuomioistuimella oli aihetta olettaa tutkimisen keskeytetyn perusteettomasti, tutkimuksia itse asiassa jatkettiin. Yhdessä tapauksessa, jossa tilintarkas- tustuomioistuin katsoi asian olleen UCLAFin hallussa pitkään ilman käytännön toimenpiteiden käynnistymistä, tutkimusmatkan järjestämisen hankaluus yhteisön ulko- puoliseen maahan esti asian saattamisen nopeaan päätök- seen. Tutkimuksen suorittamiseen tarvittavan aineiston kokoaminen vei kyseiseltä jäsenvaltiolta lähes yhdeksän kuukautta. Asia on edennyt sittemmin UCLAFin ja jäsen- valtion yhteisellä komennuksella yhteisön ulkopuoliseen maahan ja merkittävää petostoimintaa on paljastunut. Tilintarkastustuomioistuin on kohdassa 3. 27 viitannut kahteen muuhun tapaukseen, joissa palautetta ei ole saatu (kirjeet, matkakertomukset). Toisessa tulokset oli ilmoitettu virallisesti kyseisten maiden hallinnolle marras- kuussa 1997. Toisessa tapauksessa, johon tilintarkastus- tuomioistuin viittaa myös petostoiminnan esiintymisen toteamisongelman yhteydessä, komission eri yksiköt saat- toivat ottaa kantaa monimutkaisiin säännöksiin vasta perusteellisen analyysin jälkeen. Tietojärjestelmät Tietokannat Kuten 3. 28—3. 29. tilintarkastustuomioistuin huo- mauttaa, on totta, että IRENE-tietokannan käyttäjien määrä on hyvin vähäinen. Olisi kuitenkin pidettävä mie- lessä, että IRENEn nykyinen versio (joka on määrä korvata uudella tänä vuonna) on 1970-luvulla kehitetty järjestelmä, jonka käyttö edellyttää erityisen (ja nykyisin vanhentuneen) tietokonekielen osaamista. Tämän vuoksi sen käyttö UCLAFissa on rajoittunut suhteellisen harvoi- hin koulutettuihin käyttäjiin. Tästä huolimatta käyttäjien lukumäärä ei ole riittävän tarkka osoitus järjestelmän käytöstä. Muita seikkoja, jotka on otettava huomioon, ovat käytön toistuvuus ja kesto. Luxemburgissa sijaitse- van IRENEä ylläpitävän laskentakeskuksen tilastojen mukaan IRENE on kooltaan ja käytöltään yksi tärkeim- piä tietokantoja. Tämä perustuu siihen, että vaikka käyt- täjien määrä on suhteellisen pieni, he käyttävät sitä säännöllisesti ja huomattavasti. 3. 30. Kuten edellä on mainittu, komissio korvaa par- haillaan vanhentunutta tietokonerakennetta, joka suunni- teltiin UCLAFin alkuperäistä tehtävää varten. Parannuk- set pre-IRENE -tietokannassa, joka on kehittynyt jo huo- mattavasti sen jälkeen, kun se luotiin, jolloin se toimi samalla pohjalla kuin IRENE ja kärsi saman erityisen tietokonekielen käytöstä, ovat osa uudenaikaistamisme- nettelyä ja sopeutumista uuteen tilanteeseen. UCLAF odottaa tilanteen paranevan pian, kun IRENE ja pre- IRENE yhdistetään vuonna 1998 käyttöön otettavaan IRENE-versioon. ”UCLAFin integroitu tietojärjestelmä UIIS)” oli yhteisen toimielimille myöntämällä tuella rahoitettu hanke. Hankkeesta sinänsä ei luovuttu. Sen tuloksia käytettiin kahden muun hank- keen, SURCOMin ja IIMS-hankkeen (Integrated Intelli- gence and Management System) pohjana, jotka jatkuvat edelleen. tutkimuskeskuksen APSO-ohjelma (Antifraud Policy Support Office) oli joka koski sen yhteisen tutkimuskeskuksen ehdotus, UCLAFille antaman tuen sisäistä organisointia. Käytän- nöksi yhteinen tutkimuskeskus valitsi yksiköiden välisen sopimuksen, jota tukevat UCLAFin ja yhteisen tutkimus- keskuksen kesken sovitut vuotuiset työohjelmat. Tässä yhteydessä antanut UCLAFille arvokasta tukea välineiden ja järjestelmien kehittämisessä. Kunhan uusi IRENE-tietokanta on menes- tutkimuskeskus yhteinen on C 230/40 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 tyksellä otettu käyttöön ja kun UCLAFin nykyinen orga- nisaatiouudistus toteutetaan, tarkoituksena on käyttää enemmän voimavaroja komission omiin tietopankkeihin sisältyvien tietojen analysointiin perustuvaan tiedonhan- kintatyöhön. Olisi otettava huomioon, että tärkeä osa UCLAFin tiedonhankintatyöstä suoritetaan operatiivisissa yksiköissä ja erityisesti eri erityistyöryhmien työn osana. IRENE-tietokannassa samoin kuin komission tilinpitäjän CORE-tietokannassa, johon UCLAFilla on pääsy. Kaikki välittömiä menoja koskevat tapaukset luetellaan pre- IRENEssä, ja uusi IRENE-sovellus kattaa erityisesti tämän alueen. Komissio hyväksyy sen, että tiedotusjärjestelmien 3. 31. ja tietokantojen kehittäminen on ollut hyvin ongelmallis- ta. Se huomauttaa kuitenkin, että nämä ongelmat eivät ole ainutlaatuisia. Kun otetaan huomioon vanhentunei- den ja soveltumattomien järjestelmien korvaaminen sellai- silla monimutkaisilla tieto- ja hallintajärjestelmillä, joita tilintarkastustuomioistuin itsekin edellyttää, ei voida aliarvioida ongelmien esiintymisen mahdollisuutta. Ko- missio uskoo, että uuden IRENE-järjestelmän pitäisi tar- jota vankka perusta sekä jäsenvaltioiden ilmoittamien tapausten että UCLAFissa tutkittavina olevien tapausten luotettavalle ja tehokkaalle hallinnoimiselle. 3. 32. On olemassa vaara, että UCLAF ja jäsenvaltiot voisivat suorittaa samoja tapauksia koskevia tutkimuksia toisistaan tietämättä, mutta se on pieni. Jäsenvaltiot ovat tietenkin velvolliset ilmoittamaan komissiolle havaites- saan tapauksia, joissa ilmenee petosta tai sääntöjenvastai- suutta. UCLAF keskittyy tärkeisiin ylikansallisiin tapauk- siin, ja jäsenvaltioille ilmoitetaan tästä työstä eri erityis- työryhmien työn sekä tiedottamisen avulla. Lisäksi val- taosa UCLAFin tutkimuksista (muilla kuin välittömien menojen alalla) suoritetaan yhdessä jäsenvaltioiden viran- omaisten kanssa. Uuteen IRENEen sisältyy ominaisuus, joka täsmäyttää mahdolliset päällekkäiset tapaukset. 3. 33. On toki totta, että UCLAF voi tuoda ja se tuo merkittävää lisäarvoa tiedonhankintatyöhön ja että tämä on alue, johon kiinnitetään enemmän huomiota. Komis- sion on kuitenkin täytettävä myös viralliset valvonta- ja tarkastustehtävänsä yhteisön lainsäädännön nojalla. Li- säksi suuri osa sen tiedoista tulee sen oman operatiivisen toiminnan tuloksena luoduista yhteyksistä. EUROPOLiin on luotu yhteydet. Tämä on kuitenkin monimutkainen kysymys, koska siihen liittyy niin monenlaisia aloja (tul- liasioista maatalousmenoihin, jne. ) sekä periaatteellisia oikeudellisiin perusteisiin liittyviä kysymyksiä. UCLAF käy parhaillaan EUROPOLin kanssa keskusteluja neuvos- ton toimintasuunnitelmassa mainitun käytännön luomi- sesta järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi ensimmäi- senä askeleena yhteistyön lisäämiseksi (kuten komission vuotuisessa petostentorjuntaa koskevassa työohjelmassa määrätään (KOM(97) 199, 1. 9 kohta). Komission käsi- tyksen mukaan tietojärjestelmän luominen edellyttäisi tiettyjä muutoksia nykyiseen oikeudelliseen kehykseen. 3. 34. Välittömiä menoja koskevissa tapauksissa takai- sinperittävät tai takaisinperityt määrät luetellaan pre- 3. 36. Ennakkovaroitusjärjestelmä (EWS) luotiin hyvin nopeasti kriisitilannetta varten. Tämän vuoksi jouduttiin tekemään joitakin kompromisseja. Ennakkovaroitusjärjes- telmän täydellisen tietokoneistamisen osalta olisi otettava huomioon, että ennakkovaroitusjärjestelmä ei korvaa entisiä siirtymämenettelyjä ja että siirtymäjärjestelmän perusheikkous edellyttää täydellistä tietokoneistamista, jota käsitellään komission johtamassa jäsenvaltioiden kanssa meneillään olevassa hankkeessa, joka on pääosas- ton XXI vastuulla. Sikäli kuin se on mahdollista, ennakkovaroitusjärjestel- mään otetaan jo asteittain käyttöön parannuksia erityises- ti ottamalla käyttöön vastaustoiminto. Tietopyyntöjen osalta UCLAF pyytää aina jäsenvaltioilta tietoja määrät- tyyn tarkoitukseen, ja sen periaatteena on tiedottaa kan- sallisille yksiköille työnsä tuloksista. UCLAF harkitsee kuitenkin tämän kysymyksen käsittele- mistä kansallisten viranomaisten kanssa neuvoston ase- tuksessa (ETY) N:o 1468/81 säädetyn keskinäisen avu- nantokomitean piirissä. 4. TALOUDELLINEN SEURANTA JA TAKAISINPERINTÄ Yleistä Komissio on tilintarkastustuomioistuimen 4. 1—4. 4. kanssa samaa mieltä siitä, että on tärkeätä, että sen käytettävissä on tarkat tiedot jäsenvaltioiden suorittamis- ta takaisinperintätoimista. Uusi integroitu IRENE-tieto- kanta, jonka oletetaan olevan käytettävissä vuoden 1998 puoliväliin mennessä, auttaa komissiota seuraamaan takaisinperinnän kokonaistilannetta samoin kuin useita hyvin tärkeitä perinteisiä omia varoja koskevia tapauksia. Lisäksi kun kyseessä ovat perinteiset omia varoja koske- vat petos- ja sääntöjenvastaisuustapaukset, jäsenvaltiot toimittavat tähän tietokantaan uusimmat tiedot mukaan lukien päivitykset sähköisen verkon välityksellä. Alaviit- teen 24 osalta olisi todettava, että komissio suunnittelee ottavansa vuosien 1997/1998 petostentorjuntaa koske- vassa työohjelmassaan käyttöön hallinnollisia seuraamuk- sia välittömien menojen alalla. Lisäksi harkitaan säännök- siä, joiden nojalla tietyt julkista palvelua koskevat sopi- jolloin mukset perustuisivat yhteisön julkisoikeuteen, 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/41 perustamissopimuksen 192 artiklan nojalla olisi mahdol- lista säätää, että komissio voisi panna takaisinperintäpää- tökset suoraan täytäntöön. määräyksistä kiistettiin, ja ne olivat vireillä tuomioistui- messa, tai jäsenvaltio pyysi, että komissio hyväksyisi, että määriä ei voitu enää periä takaisin. Tilanne, jossa ei ollut tarkkaa kuvaa siitä, missä 4. 5. vaiheessa perintätoimet olivat ilmoitetuissa perinteisiä omia varoja koskevissa petos- tai sääntöjenvastaisuusta- pauksissa, syntyi sen vuoksi, että vuoden 1996 puoliväliin asti jäsenvaltiot eivät olleet velvolliset noudattamaan tiet- tyä kaavaa kertomuksissaan. Sen jälkeen kun asetusta (ETY) N:o 1552/89 muuttava asetus (EY) N:o 1355/96 tuli voimaan 14 päivänä heinäkuuta 1996, jäsenvaltioi- den raportointivelvoitteet on määritelty selkeästi. Uuden integroidun IRENE-tietokannan käyttöönoton pitäisi an- taa komissiolle mahdollisuus saada yleiskäsitys takaisin- perintätilanteesta jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella. Perinteiset omat varat 4. 7—4. 9. Heinäkuuhun 1996 mennessä jäsenvaltioilla ei ollut virallista velvollisuutta tiedottaa komissiolle ase- tuksen (ETY) N:o 1552/89 nojalla ilmoitettuja tapauksia koskevasta takaisinperintätilanteesta. Sen jälkeen, kun ja uuden asetus (EY) N:o 1355/96 tuli voimaan, ilmoituksia koskevan järjestelmän (OWNRES) perusteella komissiolla on paljon paremmat mahdollisuudet seurata takaisinperintää. Ensimmäiset lisääntyneen avoimuuden tulokset esitetään vuoden 1997 vuosikertomuksessa. Vie kuitenkin huomattavan paljon aikaa koota tarvittavat tiedot myös ennen heinäkuuta 1996 ilmoitetuista tapauksista. tietokonepohjaisen 4. 8. Komission seurantatoimet eivät voi kattaa kaik- kien takaisinperintätapausten jatkuvaa tarkastelua. Tä- män asemesta se tarkastelee takaisinperintää koskevaa yleistilannetta. Lisäksi komissio seuraa erityisesti useita riskianalyysin avulla tunnistettuja merkittäviä tapauksia niiden loppuun asti. Budjettivallan käyttäjälle ilmoitetaan säännöllisesti näiden seurantatoimien tuloksista. Komis- sion käsityksen mukaan useimmat jäsenvaltiot päivittävät nykyisin säännöllisesti petoksia koskevat ilmoituksensa, joskin joillakin on yhä teknisiä ongelmia. Komissio jatkaa tilanteen tarkkaa seurantaa. Komissio sisällyttää tuleviin päätöksiinsä kohtaan ”tili- menettelyn selvittäminen” järjestelmällisesti kaikki ne määrät, joiden osalta takaisinperintää ei suoriteta heti. Jos jäsenvaltio ei toimita riittäviä tietoja, jotka osoittavat, että sen syyksi ei jää sääntöjenvastaisuutta tai tuottamus- ta, komissio veloittaa määrät jäsenvaltiolta asetuksen (ETY) N:o 729/70 8 artiklan mukaisesti odottamatta välttämättä tuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn lopputulosta. Lainsäädännön parannukset maatalouden alalla 4. 14. Komissio on huolestunut jäsenvaltioiden ilmoi- tusten puuttumisesta, ja se aikoo tarkastella menettelyn toimivuutta uudelleen vuoden 1998 aikana. Rakennerahastot Komissio sitoutuu antamaan taseen ulkopuolisia 4. 19. maksusitoumuksia koskevissa selittävissä huomautuksissa enemmän tietoja rakennerahastoja koskeviin petoksiin ja sääntöjenvastaisuuksiin perustuvista vaatimuksista. 4. 20. Jäsenvaltiot ovat velvolliset ilmoittamaan kaikki rakennerahastoja koskevat sääntöjenvastaisuustapaukset. UCLAF seuraa ilmoituksia ja tutkii erityisesti tapauksia, jotka tulevat sen tietoon muilla tavoin, varmistaakseen, että ne sisältyvät virallisiin ilmoituksiin. UCLAF on laati- nut typologioita ja tiedottanut niistä asianomaisille kan- sallisille viranomaisille sekä suoraan kahdenvälisesti että neuvoa-antavan komitean (COCOLAF) kokouksissa ja UCLAFin tukemissa seminaareissa. 4. 21. On syytä huomauttaa, että Campanian maakun- nasta vuoden 1996 lopussa saadut 1 000 tapausta palau- tettiin Italian pysyvälle edustustolle, koska tapausten virallinen ilmoittaminen on jäsenvaltioiden eikä alueiden vastuulla asianomaisen lainsäädännön nojalla. EMOTR:n tukiosasto 5. PETOSTENTORJUNTAA KOSKEVAAN VUOSIKERTOMUKSEEN SISÄLTYVIEN TIETOJEN LUOTETTAVUUS Komissio 4. 10—4. 11. jatkaa ponnistelujaan selven- tääkseen perintätilannetta erityisesti vanhimmissa eli ennen vuotta 1994 ilmoitetuissa tapauksissa. Vaikka onkin totta, että vuoden 1997 lopussa 65 prosenttia ennen vuotta 1994 ilmoitettuihin tapauksiin liittyvistä määristä oli yhä perimättä, noin 30 prosenttia perintä- Tietojen luotettavuus 5. 4—5. 6. Käytäntö, jonka mukaan lukuihin sisällytet- tiin vuoden jälkipuoliskoa koskeva arvio, oli välttämätön, C 230/42 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 koska asetuksen (ETY) N:o 1552/89 säännösten perus- teella komissiolla ei ollut mahdollisuutta saada vuoden jälkipuoliskon lukuja ajoissa niiden sisällyttämiseksi vuo- sikertomukseen. Kuten tilintarkastustuomioistuin aivan oikein toteaa, tarvetta suorittaa arvioita ei pitäisi tulevai- suudessa esiintyä sen jälkeen, kun tapausten ilmoittamista koskevia säännöksiä muutettiin vuonna 1996. On syytä ottaa huomioon, että tämä oli nimenomaan se tarkoitus, jota varten komissio esitti asetuksen (ETY) N:o 1552/89 muutosta. 5. 7. Komissio uskoo, että on tarpeellista korostaa niitä yhteisön varoista tapahtuneita menetyksiä, jotka aiheutu- vat tiettyjen tupakkaa koskevien petosten arvonlisävero- osuudesta. Komissio pitääkin hyvin tärkeänä sitä, että saadaan mahdollisimman tarkka kuva sen vuoksi, että aikaisemmin vain jäsenvaltioiden virallisiin ilmoituksiin perustuneissa arvioinneissa on aliarvioitu todellista tilan- netta. Komissio hyväksyy sen, että kyseisiä määriä ei tältä osin voida suoraan verrata jäsenvaltioiden perinteisiä omia varoja koskeviin ilmoituksiin, kun otetaan huo- mioon kyseessä olevien tulojen erilainen luonne. Se ryhtyy toimenpiteisiin, jotta tulevaisuudessa kertomuksen taulu- koiden alaviitteissä ilmoitetaan selvästi niiden lukujen alkuperä ja luonne, jotka on edellisinä vuosina selitetty kertomuksen tekstissä. 5. 9. Komissio ilmoittaa tulevissa kertomuksissa sel- västi, että komission havaitsemia sääntöjenvastaisuusta- pauksia koskevat luvut ovat arvioita, joskin tämä pitäisi luonteen perusteella. tietysti ymmärtää tutkimustyön Komissio on varuillaan tiettyjen tapausten kahteen ker- taan laskelmiin mukaan ottamisen varalta, ja se olettaa, että seuraavan IRENE-järjestelmän avulla varmistutaan riittävästi siitä, että tapaukset esiintyvät laskelmissa vain kerran. Järjestelmän pitäisi myös helpottaa tapausten päivittämistä. Käytäntönä ei ole ollut ilmoittaa yksityis- kohtaisesti komission tutkittavina olevien tapausten tieto- lähdettä. 5. 10. Vuoden 1996 vuosikertomuksessa komissio on selittänyt, että se keskittyy monimutkaisiin rajat ylittäviin tapauksiin ja suuriin rikollisverkkoihin, jotka toimivat useissa eri jäsenvaltioissa. Se käsittelee tämän vuoksi yleensä yhtenä tapauksena tapauksia, jotka sen mielestä liittyvät yhteen eri jäsenvaltioissa. Näin komissio muo- dostaa yleisnäkemyksen, jota yksittäisillä jäsenvaltioilla ei välttämättä ole. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuk- sessa mainittujen tapausten osalta tässä vaiheessa ilman lähdettä oleviin tapauksiin kohdistetaan sisäinen uudel- leentarkastelu. 5. 11. Komission käsityksen mukaan on vaikeata ilmoittaa tarkkoja lukuja tai säästöjä tai takaisinperittyjä määriä, jotka ovat seurausta eri erityistyöryhmien tiedon- hankinta- ja tutkimustyöstä, ja se tutkii tapoja, joilla voidaan selkeämmin ilmaista tämän työn edut vaaranta- matta meneillään olevia operatiivisia toimia. 6. KORRUPTIO JA VIRKAVELVOLLISUUDEN RIKKOMINEN Korruption torjunta Komissio viittaa uudelleen 18. marraskuuta 1997 6. 2. antamaansa tiedonantoon, jossa se on selkeästi määritel- lyt toimielimen sisäistä korruptiontorjuntatyötä koskevan politiikkansa. Vastuualueiden jakautuminen 6. 3. Komission 18. marraskuuta 1997 antamassa tie- donannossa selvennetään myös UCLAFin vastuualueet korruptiontorjuntatapauksissa. Hallinnollisia tutkimuksia koskevien selkeiden ohjeiden puute 6. 5. Komission 18. marraskuuta 1997 antama tiedon- anto muodostaa menettelyiden standardoinnin perustan. Tilintarkastustuomioistuimen esiin ottamia UCLAFin toi- mivaltaa koskevia kysymyksiä käsitellään komission tule- vassa UCLAFin valtuuksia koskevassa virallisessa päätök- sessä. Oikeusviranomaisille tehtävien ilmoitusten osalta UCLAFin käytäntönä on ollut ilmoittaa viranomaisille heti, kun on todettu, että siihen on perusteita. On kuiten- kin pidettävä mielessä, että UCLAFin tutkimusten tarkoi- tuksena on todentaa tosiseikat, joille toimivaltaiset viran- omaiset voivat sittemmin perustaa päätöksensä. 6. 6—6. 7. Komissio on tietoinen tarpeesta huolehtia yksilöiden oikeuksien suojaamisesta ja tutkimusta koske- vien lakien noudattamisesta. Se huomauttaa kuitenkin, että UCLAFilla ei ole poliisivaltuuksia eikä oikeudellisia valtuuksia ja että sen suorittamat epäiltyjä toimielimen sisäisiä korruptio- tai petostapauksia koskevat tutkimuk- set ovat väistämättä hallinnollisia tutkimuksia, joiden tarkoituksena on todentaa tosiseikat. Jos tulokset antavat aiheen uskoa, että on tapahtunut rikollista toimintaa, asiakirjat toimitetaan asianomaisille kansallisille oikeusviranomaisille, joiden on sen jälkeen päätettävä, onko rikollista toimintaa tapahtunut. Näissä ja muissa tapauksissa tutkimuksen tulokset voivat antaa aihetta päätökseen, jonka nojalla komissio ryhtyy kurin- pitomenettelyyn. Kun komissio harkitsee virallista UCLAFin toimivaltaa koskevaa päätöstä, tähän kysymyk- seen kiinnitetään kuitenkin vakavaa huomiota. 22. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 230/43 Tavoite, jonka mukaan minkäänlaisia sääntöjenvastaisuuksia ei hyväksytä 6. 8—6. 9. Komission kanta on esitetty selkeästi sen 18. marraskuuta 1997 antamassa tiedonannossa samoin kuin sen sitoutuminen selkeään toimintatapaan epäillyissä sisäistä petosta ja korruptiota koskevissa tapauksissa. Lisäksi komissio on jokin aika sitten tehnyt ehdotuksen (EYVL C 359, 25. 11. 1997, sivu 9), joka sisältää sään- nöksiä kurinpitomenettelystä ja varainhoitomenettelystä vastaavien henkilöiden korvausvastuusta. Komission 18. marraskuuta 1997 antama 6. 10. tiedonanto on selkeä syyttäjäviranomaisille annettavien ilmoitusten osalta. Komissio on samaa mieltä siitä, että asiaa koskevia asiakirjoja ei olisi välttämättä lähetettävä sille, jos koskemattomuuden perumista koskeva pyyntö on riittävän selkeästi perusteltu, mutta se korostaa, että koskemattomuuden peruuttamiseksi komission on saa- tava riittävän perusteltu pyyntö pystyäkseen tekemään päätöksen. Havaitut ongelmat 6. 11. Komission 18. marraskuuta 1997 antamassa tie- donannossa on selvennetty komission politiikka. Olisi otettava huomioon, että käytännössä on äärimmäisen vaikeata saada todisteita korruptiosta ja että sen vuoksi poliisiviranomaiset tai oikeusviranomaiset ovat tavallisesti ne viranomaiset, joilla on tähän tarvittava toimivalta ja jotka hankkivat nämä todisteet, kun niille on ilmoitettu kyseisestä tapauksesta. 6. 12. Komissio viittaa uudelleen ensimmäisen asteen tuomioistuimen jokin aika sitten antamaan tuomioon tapauksessa Tzoanos v Komissio (katso huomautukset edellä 2. 34 kohdan yhteydessä), jossa tuomioistuin otti selkeän kannan komission toimivaltaan suorittaa hallin- nollisia tutkimuksia ennen kurinpitomenettelyjä. 6. 13. Komissio aikoo UCLAFin käytettävissä olevien resurssien asettamissa rajoissa vahvistaa sen korruption vastaisia tapauksia käsittelevää ryhmää perustamalla eri- tyisjaoston, joka vastaa näistä tapauksista olemassa ole- vassa yksikössä. Tässä vaiheessa ei ole käytettävissä voi- mavaroja erillistä yksikköä varten. 7. LOPPUPÄÄTELMÄT heessa, mikä johtuu siitä, että UCLAF on nykymuodos- saan ollut olemassa täysin operatiivisessa muodossa vasta vuoden 1995 lopusta lähtien. Lisäksi uusien toimien täysimääräinen täytäntöönpano ja näiden toimien tulos- ten näkyminen vie aikaa. 7. 2. Komissio hyväksyy sen, että on jatkettava työtä takaisinperinnän parantamiseksi, mikä on monimutkai- nen ja vaikea useita toimijoita koskeva tehtävä. Se, että UCLAFin työn perusteella takaisinperittyjä määriä ei ole eroteltu kansallisten viranomaisten työn perusteella takai- sinperityistä määristä, on yleensä perusteltua komission ja jäsenvaltioiden välisen yhteistyön perusteella. Näin ollen valtaosa UCLAFin käsittelemistä tapauksista on seurausta kansallisten viranomaisten kanssa tehdystä yhteistyöstä. Takaisinperinnän muodossa ilmeneviä lopputuloksia ei pitäisi tämän vuoksi laskea vain komission (UCLAFin) ansioksi. Välittömien menojen alalla tilanne on kuitenkin jossakin määrin erilainen, ja tältä osin takaisinperintää koskevat tiedot sisältyvät UCLAFin ylläpitämään pre-IRENE -tie- tokantaan. Komissio panee parhaillaan täytäntöön ensisijai- 7. 3. sen tärkeänä pitämäänsä integroitua hallintojärjestelmää. Se odottaa, että tämän IRENEn uuden toisinnon käyt- töönotto vuonna 1998 tarjoaa asianmukaiset keinot, joilla voidaan huolehtia jäsenvaltioiden virallisesti ilmoit- tamien tapausten ja UCLAFin itsensä käsittelemien ta- pausten selkeästä valvonnasta ja niitä koskevista ristiviit- tauksista. 7. 4. Komission mielestä on ensisijaisen tärkeätä, että kaikki jäsenvaltiot ratifioivat yleissopimukset ja pöytäkir- jat mahdollisimman nopeasti. 7. 5. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen il- maisemaan kantaan ongelmista, joita voi syntyä sen joh- dosta, että jäsenvaltioissa on niin monia yksiköitä ja organisaatioita, jotka ovat vastuussa petostentorjuntatoi- mista. Se panee ilolla merkille yleisen suuntauksen luoda keskusyksiköitä, joilla on laaja vastuu ja asianmukainen yleiskäsitys kussakin jäsenvaltioissa tapahtuvien toimien merkityksestä Euroopan unionin kannalta, kuten asian- laita on Ranskassa, Italiassa, Tanskassa, Portugalissa ja Ruotsissa. Lisäksi UCLAF luo erityisiä yhteistyösopimuk- sia useiden eri yksiköiden kanssa varmistaakseen mahdol- lisimman laajan yhteistyön. Komissio jatkaa edelleen CORPUS JURIS -tutkimusta tutkiakseen tarkemmin täy- täntöönpanon alaa koskevien lainsäädäntöaloitteiden vaihtoehtoja. 7. 1. Komissio arvostaa petoksen torjunnan alalla suo- rittamiensa toimien saamaa tunnustusta. Monet sen yleisstrategian piirteet ovat vasta täytäntöönpanovai- 7. 7. Kuten komission vuosien 1998/99 petostentorjun- taa koskevassa työohjelmassa määrätään (KOM(98) 278 C 230/44 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22. 7. 98 lopullinen), komissio harkitsee tarvittavien sopimusten solmimista muiden toimielinten kanssa ja UCLAFin val- tuuttamista antamaan teknistä apua petostentorjunnan tutkimuksissa. myös huomauttanut siitä ristiriidasta, että neuvosto, joka budjettivallan käyttäjänä voi päättää talousarviosta suh- teellisella ääntenenemmistöllä, voi päättää toimenpiteistä menojen valvomiseksi ja petosten torjumiseksi vain ehdottomalla ääntenenemmistöllä. Liite I — 6 kohta — Hallitustenvälisen konferenssin suunnitteluryhmälle antamassaan lausunnossa komissio ehdotti myös perustamissopimuksen muuttamista niin, että siihen lisätään petostentorjuntatoimien erityinen oikeusperusta. Perustamissopimuksen uusi 280 artikla on myös tämän komission aloitteen seurausta. Komissio on Liite I — 18 kohta — On syytä huomata, että asetuksessa (EY) N:o 2185/96 säädetään, että komissiolle nimen- omaisesti säädetyt valvontavaltuudet tulevat niiden ala- kohtaisten valtuuksien lisäksi, jotka olivat olemassa jo ennen asetuksen antamista