title: Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea ed al Comitato economico e sociale - Un quadro d'azione per la lotta alla frode ed alla falsificazione a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti

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text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE Bruxelles, 01. 07. 1998 COM(1998)395def. COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea ed al Comitato economico e sociale UN QUADRO D'AZIONE PER LA LOTTA ALLA FRODE ED ALLA FALSIFICAZIONE A DANNO DEI MEZZI DI PAGAMENTO DIVERSI DAI CONTANTI Introduzione Se da un lato la realizzazione del mercato unico e la società dell'informazione generano all'interno dell'Unione un potenziale di crescita economica senza precedenti, dall'altro la criminalità organizzata rappresenta una crescente minaccia per la società, in quanto ormai valica le frontiere e trae profitto dalla libera circolazione di beni, capitali, servizi e persone. Alla prova dei fatti, innovazioni tecnologiche quali Internet ed i servizi finanziari elettronici non si limitano ad agevolare gli affari leciti, ma rappresentano anche uno strumento adatto a commettere reati od a trasferire i proventi di reati in attività apparentemente lecite. Affinché l'attività economica e sociale possa svolgersi in modo ordinato e recare vantaggio agli utenti ed ai fornitori di beni e servizi la società deve poter far conto su strumenti di pagamento razionali, di facile impiego, efficienti e sicuri. Per promuovere l'indispensabile clima di fiducia è di cruciale importanza fornire adeguate garanzie che gli strumenti di pagamento non possano essere utilizzati per attività illecite od in connessione ad esse. Il Consiglio europeo di Dublino del dicembre 1996 ha sottolineato la sua assoluta determinazione di combattere la criminalità organizzata ed ha dato rilievo alla necessità di un'impostazione coerente e coordinata da parte dell'Unione. Traducendo in pratica tale determinazione, il Consiglio europeo di Amsterdam del giugno 1997 ha avallato un piano d'azione contro la criminalità organizzata1, in cui invita tra l'altro il Consiglio e la Commissione ad esaminare ed affrontare entro la fine del 1998 il problema della frode e della falsificazione per tutti gli strumenti di pagamento diversi dai contanti, inclusi quelli elettronici2. La presente comunicazione tratta specificamente i suddetti strumenti di pagamento; il problema della contraffazione di monete e banconote in euro viene affrontato dalla Commissione in separata sede. Le frodi a carattere puramente nazionale stanno internazionalizzandosi. I reati a danno delle carte di pagamento possono ad esempio essere commessi in ogni località in cui tali carte siano accettate come mezzo di pagamento o per il prelievo di fondi. Poiché i mezzi di pagamento diversi dai contanti possono di norma essere accettati in transazioni effettuate a distanza, essi svolgono una funzione di rilievo nella maggior parte delle transazioni transfrontaliere, che si tratti di forme tradizionali di compravendita o di commercio elettronico. Inoltre le frodi su larga scala comportano sempre una pluralità di operatori "specializzati" e vengono per lo più commesse da gruppi organizzati di criminali. La sofisticazione e l'internazionalizzazione dell'attività criminosa dimostrano la necessità d'intervenire in modo coordinato a livello europeo. La necessità di affrontare il problema delle attività criminose che interessano direttamente od indirettamente gli strumenti di pagamento si fa più pressante alla luce dei cambiamenti istituzionali, economici e tecnologici in atto od in preparazione, segnatamente: Piano d'azione contro la criminalità organizzata, adottato dal Consiglio il 28 aprile 1997; GU C 251 del 15 agosto 1997, pag. 1. La Commissione sta elaborando un libro verde sulla lotta alla falsificazione ed alla violazione dei diritti di proprietà intellettuale nel mercato interno, che mira a proteggere i suddetti diritti pur consentendo un efficace funzionamento del mercato interno. 1 • • il passaggio alla moneta unica che, soprattutto nel periodo di transizione precedente l'introduzione delle banconote e delle monete in euro, risulterà agevolato dalla disponibilità di strumenti trasparenti e sicuri per i pagamenti elettronici; l'avvento della società dell'informazione e delle varie forme di commercio elettronico che, come evidenzia la comunicazione intitolata "Un'iniziativa europea in materia di commercio elettronico"3, esige la disponibilità di strumenti di pagamento efficienti. Uno studio del 1997 realizzato dalla Commissione sulle forme di frode che si verificano nell'Unione europea pone in particolare risalto la frequenza delle frodi relative alle carte di pagamento e l'entità degli importi in questione4. Nel dicembre 1996 la Commissione ha patrocinato una conferenza che trattava esclusivamente il problema del crimine organizzato relativo alle carte di pagamento, la quale ha dato ulteriore risalto a queste tendenze evidenziando altresì le carenze delle legislazioni nazionali5. La presente comunicazione presenta la valutazione che la Commissione dà del problema e propone una serie di provvedimenti miranti a promuovere un ambiente sufficientemente sicuro per gli strumenti di pagamento ed i relativi sistemi di supporto, costituito da due elementi: In primo luogo la Commissione presenta una proposta di progetto d'azione comune (allegato 1). Tale azione comune mira a garantire che la frode e la falsificazione a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti vengano riconosciute in tutti gli Stati membri come reati penalmente perseguibili e punibili con sanzioni efficaci, proporzionali e dissuasive. In secondo luogo è sottoposta all'esame di tutte le parti interessate una seconda serie d'interventi (allegato 2). Per valutare con chiarezza quali provvedimenti aggiuntivi possano rivelarsi necessari in questo campo, la Commissione invita tutti gli interessati a inoltrare entro il 31 dicembre 1998 le proprie osservazioni scritte in merito a queste iniziative al seguente indirizzo: Direttore Generale - DG XV Commissione europea Rue de la Loi 200 B-1049 Bruxelles Fax: (+32 2) 295 65 00 E-mail: JOHN. MOGG@DG15. CEC. BE rapporto Comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni; COM(97) 157 del 15 aprile 1997. riassuntivo dello studio, Il http://www. deloitte. ca/Whatsnew/Headlines/InternatFraud. htm Il rapporto finale del progetto Co-operation to Combat Organised Payment Card Crime, organizzato dalla polizia metropolitana britannica e dall'Agenzia nazionale di polizia olandese, descrive le ricerche svolte ed i risultati della conferenza. intitolato Fraud Without Frontiers, è reperibile nel sito 1. Natura e portata del problema Benché l'insieme dei mezzi di pagamento diversi dai contanti sia composto da una serie di sistemi 0 strumenti in continua evoluzione (si veda più avanti alla sezione 2. a), i principali dati statistici circa l'entità del problema posto da frodi e contraffazioni riguardano i sistemi più affermati, quali assegni e carte di pagamento. Il fatturato globale dell'industria delle carte di credito si sta rapidamente avvicinando ai 2 000 miliardi di USD all'anno, dei quali circa 3 miliardi di USD vengono dichiarati annualmente persi in seguito ad attività criminose riguardanti tale strumento. Anche se in termini di volume tale percentuale rappresenta lo 0,15% soltanto, gli importi in questione sono nondimeno considerevoli, ed alla luce della prevista crescita nell'emissione di nuove carte (fino al 25% all'anno) tali somme risultano tutt'altro che trascurabili. Circa il 25% di tutte le perdite occasionate dalle carte di credito fanno capo ad emittenti dell'Unione europea. Benché tradizionalmente la maggior parte di tali perdite si verifichi all'interno dello stesso paese, sta crescendo la percentuale di quelle incorse all'estero in seguito ad attività criminose. 1 provvedimenti antifrode vengono presi soprattutto a livello nazionale, il che in diversi casi ha determinato un calo quanto meno temporaneo delle frodi nazionali; la criminalità ha peraltro dato prova della sua capacità di adattarsi aumentando proporzionalmente la propria attività internazionale. Oltre al problema di frodi e contraffazioni riguardanti assegni e carte di pagamento, sussiste il rischio potenziale di frodi contro il sistema, cioè attacchi alle reti informatizzate di supporto ("hacking") con ripercussioni a carico anche degli strumenti e dei sistemi di pagamento. L'attività criminosa transfrontaliera incentrata sulle carte di credito rappresenta pertanto un reale problema per gli Stati membri dell'Unione europea, oltre che per gli operatori del settore dei sistemi di pagamento e per gli utenti. Nell'adottare la propria risoluzione il 15 maggio 1998, il Parlamento europeo, consultato in merito ad un progetto di azione comune mirante allo scambio di informazioni tra le autorità competenti per l'applicazione della normativa e il settore delle carte di pagamento, ha insistito sulla necessità di un'azione coerente e di ampia portata. La fornitura di servizi di pagamento non si realizza in una situazione di vuoto normativo. Il quadro normativo comunitario esistente mira a realizzare una zona integrata all'interno della quale capitali, persone, merci e servizi possono circolare liberamente. Un breve riepilogo degli elementi costitutivi di tale quadro normativo figura nell'allegato 1. 2. I sistemi di pagamento e gli operatori economici interessati La presente sezione descrive gli strumenti di pagamento diversi dai contanti ed i relati\ i sistemi di supporto, le loro caratteristiche, i principali operatori e le loro rispettive funzioni. Vista la rapida evoluzione del settore, la tabella che segue ha valore puramente indicativo; inoltre gli strumenti di tipo più innovativo possono assolvere diverse funzioni. a) Classificazione di strumenti e sistemi di pagamento in base alle loro funzioni Per agevolare l'analisi nel novero degli strumenti di pagamento diversi dalla moneta a corso legale (vale a dire banconote ed in larga misura monete) possono essere inclusi: • strumenti di pagamento cartacei prepagati (ad es. traveller's cheques, buoni per determinate prestazioni o di un dato valore, ecc. ); strumenti elettronici con valore immagazzinato (ad es. carte prepagate e moneta elettronica basata su software); strumenti di pagamento cartacei tradizionali (ad es. gli assegni); strumenti tradizionali elettronici, anche solo parzialmente (ad es. tutti i tipi di carte di pagamento, eccettuate quelle prepagate: carte di credito, carte di debito, carte di debito posticipato, carte T&E); nonché applicazioni bancarie elettroniche a distanza (ad es. le tecniche per compiere operazioni bancarie a domicilio mediante il telefono od il PC). '"*' STRUMENTI DI PAGAMENTO (diversi dai contanti) Al. Strumenti cartacei Prepagati A2. Strumenti elettronici con valore immagazzinato Bl. Strumenti I B2. Strumenti I cartacei tradizionali anche solo parzialmente elettronici BT Operazioni bancarie a distanza i) travellers' cheques i) carte prepagate i) assegni, cambiali ii) moneta elettronica basata su software ii) buoni per prestazioni lii) buoni di valore ii) ordini di trasferimento attivi/passivi cartacei od elettronici i) tutti i tipi di carte utilizza- bili per paga- menti (eccet- tuate quelle prepagate) ii) ordini di trasferimento attivi/passivi cartacei od elettronici i) tecniche di banca a domicilio mediante telefono o PC ii) ordini di trasferimento attivi/passivi cartacei od elettronici b) Definizione degli operatori di un sistema di pagamento Attualmente in un sistema di pagamento si possono individuare quasi invariabilmente i seguenti partecipanti (e le seguenti funzioni) ricorrenti: • • • 7 'emittente ": si tratta tipicamente dell'istituto (finanziario) il quale, nello svolgimento della propria attività commerciale (ed in applicazione di un contratto concluso con l'utente), pone a disposizione dell'utente uno strumento utilizzabile per effettuare pagamenti6; "/ 'utente ": si tratta tipicamente di una persona (fìsica e/o giuridica) la quale (in esecuzione di un contratto concluso con un'emittente) detiene uno strumento che può essere utilizzato per effettuare pagamenti; "// ricevente": si tratta tipicamente dell'impresa commerciale o di servizi che accetta, a nome proprio o della rete di cui fa parte, il pagamento di beni e servizi effettuato dai detentori ricorrendo ad uno degli strumenti in questione; • "l'acquirente": si tratta tipicamente dell'istituto (finanziario) che raccoglie informazioni sulle transazioni dal ricevente ed è responsabile dei pagamenti a favore di quest'ultimo. Poiché tutti i sistemi si basano su una pluralità di emittenti, utenti, riceventi ed acquirenti,non di reciprocamente affidamento rado procedure sistemi fanno tali su Nel caso della moneta elettronica l'emittente di questa moneta, l'emittente della relativa carta e l'istituto che pone a disposizione dell'utente la carta stessa possono essere organismi diversi. concordate per la compensazione (vale a dire trasmissione, pareggio e conferma degli ordini di pagamento) ed il pagamento vero e proprio (vale a dire l'esecuzione degli obblighi in corso realizzata con il trasferimento degli importi dovuti) in relazione alle varie transazioni. Sotto questo profilo va tenuta presente la funzione degli operatori di reti (vale a dire spesso, ma non esclusivamente, gli esercenti delle reti di telecomunicazione) in quanto vettori d'informazioni finanziarie, sebbene essa non comporti una partecipazione diretta ai sistemi di pagamento. 3. La società dell'informazione e l'avvento del commercio elettronico La rivoluzione avviata dall'informazione globale, le cui manifestazioni più salienti sono l'Internet e la crescita del commercio elettronico, sta già trasformando il modo in cui interagiscono imprese e persone. Essa ha il potenziale per diventare il principale fattore di stimolo per l'economia mondiale in questo passaggio di secolo e sembra esser assurta al ruolo di un importante strumento commerciale, con ripercussioni sulla vita quotidiana. L'Internet è potenzialmente in grado di ridurre i costi iniziali e quelli pertinenti alle transazioni ad una frazione di quelli connessi a modalità più tradizionali. Ciò potrebbe risultare particolarmente vero per il settore dei servizi finanziari, e specialmente per sistemi e strumenti utilizzati per effettuare pagamenti. Nel contesto attuale risulta forse più importante capire se la criminalità abbia la possibilità di sfruttare le tecnologie dell'informazione, ed in caso affermativo in che modo. La domanda cui occorre rispondere è se la società dell'informazione, ed in particolare il commercio elettronico, che comportano entrambi un uso più intenso dei sistemi di comunicazione delle informazioni, aprano nuove possibilità di attività criminose o si limitino ad accelerare tendenze e schemi tradizionali7. Nel quadro delle sue attività relative alla Società dell'informazione e al commercio elettronico la Commissione ha già varato diverse iniziative, che mirano in particolare a definire un chiaro quadro per il loro ulteriore sviluppo così da promuovere gli investimenti nei servizi connessi al commercio elettronico, con tutti i benefici che ciò può comportare per l'Unione in termini di crescita, concorrenzialità ed occupazione8. Il fatto di progredire con celerità e di riuscire ad attuare queste iniziative contribuirà indubbiamente a rendere più sicuro l'ambiente operativo, realizzando un progresso da cui trarranno in ultima analisi beneficio anche i sistemi e gli strumenti di pagamento. Uno studio sulle attività criminose connesse agli elaboratori (studio COMCRIME) è stato commissionato dalla DG XIII e recentemente portato a termine dal prof. Sieber dell'Università di WUrzburg e dal prof. Kaspersen della Università libera di Amsterdam. http://www2. echo. lu/legal/en/comcrime/sieber. html Di queste iniziative fanno parte: la comunicazione intitolata "Un'iniziativa europea in materia di commercio elettronico" [COM(97) 157 def. del 15 aprile 1997]; la proposta di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla tutela dei servizi ad accesso condizionato e dei servizi di accesso condizionato [COM(97) 356 def. del 9 luglio 1997 - 97/0198 (COD)]; la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni intitolata "Garantire la sicurezza e l'affidabilità nelle comunicazioni elettroniche - Verso la definizione di un quadro europeo in materia di firme digitali e di cifratura" [COM(97) 503 def. dell'I ottobre 1997]; la proposta di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio su una normativa comune in tema di firme digitali [COM(98) 297 def. del 13 maggio 1998]; la comunicazione intitolata "Globalizzazione e Società dell'informazione - La necessità di rafforzare il coordinamento internazionale" [COM(98) 50 def. ]; il proposto piano pluriennale d'azione comunitaria per promuovere l'uso sicuro d'Internet, che mira specificamente ad aumentare la fiducia nelle reti mediante diverse direttrici d'intervento e rientra dunque nelle attività volte a promuovere il commercio elettronico [GU C 48 del 13 febbraio 1998]. 4. Diritto penale a) Diritto sostanziale - fattispecie di reato La legislazione penale in materia di strumenti di pagamento si basa generalmente in tutti gli Stati membri sulle nozioni di "contraffazione" e "falsificazione"; in un contesto penale questi termini non hanno tuttavia lo stesso significato in tutti gli Stati membri. In generale i due elementi qualificanti di tali comportamenti sono l'atto di fabbricare un falso strumento di pagamento o la falsificazione di uno strumento autentico, e l'intenzione fraudolenta di utilizzarlo. Alcuni ordinamenti esigono peraltro l'esistenza di altri elementi, come ad esempio il sussistere di un "effetto significativo". Tutte le legislazioni penali degli Stati membri hanno reso perseguibile la falsificazione di banconote e monete. Per quanto riguarda gli strumenti cartacei tradizionali (ad es. gli assegni), le divergenze tra le legislazioni degli Stati membri sono più cospicue. Per quanto riguarda metodi di pagamento quali le carte di pagamento la differenza è ancora maggiore. In alcuni paesi perché vi sia reato occorre fare effettivamente impiego dei mezzi di pagamento, ed in alcuni casi è addirittura richiesta una prova dell'intenzione dolosa. Il semplice possesso di una carta di pagamento rubata o falsificata od il furto di una carta di pagamento non sono considerati reati in tutti gli Stati membri. Le difficoltà crescono ulteriormente nei casi in cui i criminali fabbricano, utilizzano e detengono carte di pagamento falsificate invece di fare un impiego abusivo di carte perdute o rubate. La maggior parte degli Stati membri non dispone di leggi che trattino espressamente dei reati a danno delle carte di pagamento, ma fa invece affidamento sulla legislazione vigente, elaborata in funzione di frodi più classiche compiute per mezzo di documenti e che non risulta del tutto adeguata alle innovazioni tecnologiche. L'impiego abusivo d'elaboratori e tecnologie dell'informazione interagisce con le frodi pertinenti ai pagamenti qualora il trasgressore utilizzi un sistema elettronico di pagamento, od addirittura nei casi in cui la transazione che dà luogo a pagamento venga effettuata per via elettronica. L'impiego abusivo a fini criminosi degli elaboratori volto a defraudare il beneficiario di un pagamento, il settore delle carte di pagamento o gli istituti finanziari non è sempre coperto dalla legislazione vigente. L'accesso non autorizzato non costituisce reato in tutti i paesi. La manipolazione di dati mirante a effettuare in modo illecito un trasferimento di fondi non rientra necessariamente nella nozione di truffa laddove questa comporti l'inganno o l'abuso di una credenza erronea, due caratteristiche difficilmente riconducibili alle comunicazioni per via elettronica. Le organizzazioni criminali sfruttano queste differenze e operano a partire dai mercati meno protetti. Queste differenze tra i sistemi giuridici degli Stati membri rendono assai difficile investigare le frodi e perseguirle al di là delle frontiere nazionali. Una prima conclusione da trarre è quindi che nel tentativo di affrontare un problema esteso all'intera Europa si dovrebbe evitare di partire da questi termini già consolidati nell'uso, concentrandosi invece sul comportamento che è all'origine del problema. Una seconda conclusione riguarda l'opportunità di abbandonare qualsiasi classificazione basata sugli strumenti o dipendente da essi per fare invece riferimento a categorie più durevoli e flessibili. Effettivamente l'attività criminosa non è a priori né di per sé specificamente legata agli strumenti di pagamento; è piuttosto vero che i reati penali possono interessare: (i) (ii) lo strumento di pagamento stesso, e le caratteristiche di sicurezza che rendono possibile, limitano e/o tutelano l'accesso alla possibilità di farne uso; la transazione oggetto del pagamento, inclusi i sistemi per ordinare, riscuotere, computare, compensare ed effettuare i pagamenti, e/o (iii) i mezzi per preparare e svolgere l'attività criminosa, inclusa l'apparecchiatura per la fabbricazione di dispositivi o la sua elaborazione. Di conseguenza si propone di descrivere i tipi di comportamento da combattere, evitando di far ricorso a fattispecie consolidate per concentrarsi invece sull'obiettivo del trasgressore. Tale classificazione dovrebbe risultare "basata sugli intenti" e "neutra quanto agli strumenti" così da evitare una codificazione troppo minuziosa delle fattispecie che. oltre a poter essere sovvertita dall'evoluzione delle tecnologie o dei servizi, potrebbe portare ad interpretazioni divergenti dei reati. Giova infine rilevare che un'impostazione basata sui comportamenti è già stata adottata (apparentemente con ampio successo) negli Stati Uniti. In tale paese la legislazione penale più vecchia in materia di tutela dei consumatori per quanto riguarda le carte di credito, combinata con provvedimenti legislativi più recenti applicabili alla maggior parte delle manipolazioni pertinenti ai dispositivi d'accesso ("access devices'"), riesce a coprire tutti i metodi di pagamento non cartacei, facendo riferimento in particolare ai prodotti che consentono un accesso a distanza. b) Diritto procedurale Perché qualsiasi tribunale possa giudicare il comportamento di una persona esso deve avere la certezza della propria giurisdizione o del proprio diritto a giudicare tale persona. in particolare contro Nel diritto penale il criterio che stabilisce la giurisdizione è di norma il fatto che il reato sia stato commesso sul territorio dello Stato in cui ha sede il tribunale, benché in alcuni Stati membri e per determinati reati sia un elemento determinante la nazionalità del trasgressore, a prescindere dal luogo in cui il reato è stato commesso. Per la maggior parte dei reati contro i mezzi di pagamento diversi dai contanti, e infrastrutture di telecomunicazione, una transazione può travalicare una o più giurisdizioni nel suo iter tra il punto d'origine (il colpevole) e l'obiettivo (la vittima) o viceversa. In funzione della struttura del diritto penale negli Stati in questione possono essere chiamate simultaneamente in causa le giurisdizioni dello Stato in cui il pagamento è effettuato e quello in cui esso è ricevuto. Può verificarsi anche il contrario, vale a dire che non sia invocabile la giurisdizione di alcuno Stato. A qualsiasi proposta mirante al ravvicinamento delle disposizioni di diritto penale sostanziale dovrà dunque far seguito una discussione del problema della giurisdizione, che dovrà a sua volta precedere qualsiasi discussione in materia d'assistenza giudiziaria. i sistemi basati sulle La cooperazione tra autorità giudiziarie in campo penale si concreta soprattutto nella fornitura di assistenza giudiziaria reciproca ed in accordi d'estradizione. Nel primo caso lo Stato membro che desideri perseguire un reato ma per farlo debba ottenere elementi di prova da un altro Stato membro può richiederli e riceverli da tale Stato. Le procedure pratiche si basano in primo luogo sugli accordi bilaterali tra Stati e sulla Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 1959 e sul suo protocollo. Gli Stati membri stanno attualmente lavorando ad un progetto di convenzione dell'Unione europea che integri le disposizioni della convenzione del 1959 se ed in quanto esse si applicano agli Stati membri dell'Unione europea. Questa futura convenzione cercherà di migliorare e rendere più efficienti le procedure applicabili. La raccomandazione n. 16 del piano d'azione approvato dal Consiglio europeo di Amsterdam fa riferimento all'importanza di queste attività per garantire una cooperazione giudiziaria efficiente nella lotta contro il crimine organizzato. Sono parimenti in vigore accordi d'estradizione, in forza dei quali uno Stato membro può ottenere che una persona imputata di un reato grave o condannata per un tale reato gli venga rinviata da un altro Stato membro per essere giudicato o per scontare la pena nello Stato membro richiedente. Lo strumento principale in cui s'inquadrano gli accordi in questo campo è la Convenzione europea di estradizione del 1957, con i suoi protocolli. Per integrare ed agevolare l'applicazione di detta convenzione, nel 1995 gli Stati membri hanno adottato una convenzione europea relativa alla procedura semplificata d'estradizione, che permette di applicare tale procedura alle persone che acconsentono ad essere estradate. La Convenzione europea di estradizione del 1996 migliora ulteriormente le condizioni applicabili a queste procedure tra Stati membri rendendo passibile d'estradizione una gamma più ampia di reati grazie ad una riduzione della soglia di durata della sentenza necessaria per rendere applicabile l'estradizione ad un reato. 5. Aspetti internazionali Per garantire che le impostazioni prospettate a livello mondiale risultino coerenti e compatibili con quelle dell'Unione risulta particolarmente importante che tutte le parti in causa (autorità, operatori del settore e gruppi di utenti) si sforzino di coordinare le loro iniziative nelle pertinenti istanze e gruppi di discussione internazionali raggiungendo ogniqualvolta possibile un accordo a livello mondiale. In seguito al vertice di Halifax ad esempio il G8 ha istituito un gruppo d'esperti ad alto livello sulla criminalità organizzata transnazionale, il cosiddetto "Gruppo di Lione", che si è tra l'altro occupato di discutere il varo di progetti comuni volti ad investigare e combattere particolari forme di criminalità organizzata. In questo contesto particolare attenzione è stata dedicata alla frode a danno delle carte di pagamento e di altri dispositivi d'accesso. Attualmente la Commissione partecipa alle discussioni in tutte queste istanze nell'intento di evitare inutili duplicazioni delle iniziative e di agevolare il coordinamento delle attività. Inoltre nell'ambito del Consiglio d'Europa un gruppo di lavoro (il gruppo di lavoro PC-CY, detto anche "Cybercrime") sta attualmente elaborando un progetto di convenzione sui reati connessi agli elaboratori, una cui caratteristica di spicco è un elenco che distingue i reati tradizionali che possono essere perpetrati in un ambiente elettronico (ad esempio la truffa) da quelli di nuovo tipo, intrinsecamente connessi agli elaboratori (ad esempio il cosiddetto "hacking"). A prescindere dalle attività in corso pertinenti allo scambio d'informazioni con i paesi dell'Europa centrale ed orientale e dai progetti finanziati nel quadro di PHARE va rilevato che i programmi GROTIUS e 01 SIN nell'ambito del titolo VI si prestano potenzialmente ad essere utilizzati per finanziare singoli progetti miranti a rafforzare la cooperazione transfrontaliera migliorando le conoscenze, la formazione e la competenza dei gruppi di operatori interessati negli Stati membri, e che questi programmi sono aperti anche a partecipanti provenienti da paesi candidati all'adesione. Infine, nel contesto dei programmi per preparare l'adesione si dovrebbe esaminare in che modo sviluppare programmi che tengano conto delle politiche comunitarie volte a lottare contro la criminalità organizzata, compreso eventualmente il problema della frode e della falsificazione dei sistemi di pagamento diversi dai contanti. 6. Verso una politica comune: condividere le responsabilità Tenuto conto di quanto precede la Commissione ritiene che la risposta al problema vada cercata in un'impostazione comune piuttosto che in iniziative isolate e parziali. L'elemento fondamentale di tale risposta è inoltre l'invito a condividere le responsabilità tra tutte le parti interessate (direttamente od indirettamente) nell'ambito di una graduatoria di responsabilità. In primo luogo gli strumenti, i sistemi di supporto e le caratteristiche che ne consentono l'impiego devono risultare tecnicamente idonei a ridurre le possibilità di abusi criminosi offerte dal sistema. Questa "condicio sine qua non" rappresenta un primo passo imprescindibile verso una risposta efficace alla criminalità. Tanto il settore nel suo insieme quanto i singoli istituti finanziari devono considerare come loro responsabilità primaria l'impegno di raggiungere una sempre maggiore sicurezza nei pagamenti e di indicare chiaramente agli utenti l'effettivo livello di sicurezza associato ai diversi prodotti offerti nel campo dei pagamenti. Questa responsabilità va estesa agli esercenti delle reti, a cui spetta il compito di garantire lo scambio d'informazioni finanziarie in condizioni di sicurezza. È tuttavia indubbio che la sicurezza tecnica da sola risulterà utile soltanto se ed in quanto essa riuscirà ad innalzare la soglia di protezione. Essa non può e non va considerata la soluzione definitiva; tutti gli operatori del settore e le autorità devono assumersi la loro parte nel promuovere e porre in essere la normativa più opportuna che porterà a: fornire incentivi per provvedimenti di rilevazione tempestiva (prevenzione), e stabilire una rete di sicurezza che miri a punire eventuali reati qualora essi siano stati commessi (sanzioni). In secondo luogo l'attività criminosa non ha mai costituito un fenomeno geograficamente limitato, e lo costituirà ancor meno nell'ambito della rivoluzione informatica che si profila all'orizzonte. Per aumentare l'efficacia di qualsiasi iniziativa occorre ogniqualvolta ciò sia possibile garantire la coerenza delle impostazioni seguite a livello internazionale. Ciò vale in particolare per quanto riguarda la criminalità organizzata, che ha in ripetute occasioni dimostrato di potersi trasferire agevolmente in basi più sicure per poter continuare ad operare indisturbata. Azione comune contro la frode e la falsificazione a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti Per far fronte al problema rappresentato dall'attività criminosa nel campo della frode e della falsificazione a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti, la Commissione propone un progetto d'azione comune. Essa ha lo scopo di garantire che venga riconosciuta la perseguibilità penale delle attività fraudolente relative a qualunque forma di mezzo di pagamento diverso dai contanti, cosicché queste diventino punibili in tutti gli Stati membri con sanzioni efficaci, commensurate e dissuasive, ed inoltre far sì che per perseguire efficientemente tali reati vengano posti in essere dispositivi appropriati di cooperazione. Ciò lascia impregiudicata la facoltà degli Stati membri di considerare penalmente perseguibili altre forme di attività criminosa connessa (ad esempio) all'uso degli elaboratori, quali il semplice accesso non autorizzato ad un sistema di pagamento basato sull'informatica. L'azione comune evita deliberatamente di utilizzare le classificazioni specifiche e restrittive del diritto penale già esistente poiché esse non contemplano le stesse fattispecie in tutti i paesi. È stata invece seguita l'impostazione che consiste nel descrivere i diversi comportamenti da definire come reati penali nell'intera Unione in un modo che non limiti l'applicazione dell'azione comune a tipi particolari di strumenti di pagamento diversi dai contanti. A tale scopo l'elenco dell'articolo 2 è stato redatto in funzione dell'obiettivo diretto perseguito dal trasgressore. Esso prende dunque in considerazione quale sia il suo obiettivo immediato, cioè se l'attacco sia rivolto al sistema di pagamento o alla fabbricazione degli strumenti di pagamento, oppure ad una o più transazioni di pagamento, o ancora al sistema per ordinare, riscuotere, trattare, compensare ed effettuare i pagamenti connessi a tali transazioni. Per questo motivo si è preferita la forma dell'azione comune, dato che indica il risultato da conseguire lasciando alle autorità nazionali la scelta del metodo. La relativa proposta è stata ovviamente redatta in riferimento al trattato di Maastricht e con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam andrà quindi adattata al nuovo contesto legislativo, nel cui ambito assumerà la forma di una decisione quadro9. Nell'ambito del trattato vigente l'articolo 3, paragrafi 6 e 7 e l'articolo 6, che trattano della cooperazione giudiziaria, non fanno formalmente parte dell'iniziativa della Commissione, al cui esame vengono sottoposti in questa sede nel solo intento di completare il testo. La proposta va infine vista nel contesto di altri strumenti già adottati o ancora in corso di discussione, quali l'azione comune che rende perseguibile la partecipazione ad un'organizzazione criminale10, l'azione comune che istituisce la rete giudiziaria europea" e il progetto di convenzione sull'assistenza giudiziaria12. Essa comporterà di conseguenza l'applicabilità dell'articolo 35 della versione consolidata del trattato sull'Unione europea, il quale stabilisce la competenza della Corte di giustizia a fornire pronunce pregiudiziali in merito alla validità e all'interpretazione delle decisioni quadro, tenendo in debita considerazione eventuali dichiarazioni degli Stati membri. Esso stabilisce parimenti la possibilità che alla Corte vengano trasmesse memorie od osservazioni scritte e stabilisce la competenza della Corte a valutare la legittimità delle decisioni quadro ed a dirimere eventuali controversie tra Stati membri in merito all'interpretazione delle decisioni quadro nei casi in cui non si arrivi alla soluzione di tali controversie in sede di Consiglio entro sei mesi dalla data in cui siano deferite a tale istituzione da uno Stato membro. Progetto d'azione comune adottata dal Consiglio in base all'articolo K. 3 del trattato sull'Unione europea con cui si rende un reato penalmente perseguibile la partecipazione ad un'organizzazione negli Stati membri dell'Unione europea (non pubblicato). Proposta d'azione comune volta a costituire una Rete giudiziaria europea (non pubblicata). Progetto di convenzione sull'assistenza giudiziaria in campo penale tra gli Stati membri dell'Unione europea (non pubblicato). Ulteriori interventi L'allegato 2 descrive inoltre una serie d'iniziative che tutte le parti interessate sono invitate a prendere in considerazione per poter adottare i provvedimenti necessari ad attuarle in modo efficace. Per valutare quali ulteriori provvedimenti, anche di natura legislativa, possano occorrere in questo campo la Commissione intende altresì avviaré*un dibattito di ampia portata con tutte le parti in causa, incoraggiandole a rispondere alle questioni sollevate nella presente comunicazione. Le osservazioni riguardanti tali iniziative andranno formulate per iscritto e dovranno pervenire alla Commissione entro il 31 dicembre 1998. 12 Allegato 1 AZIONE COMUNE PER LA LOTTA ALLA FRODE ED ALLA FALSIFICAZIONE RELATIVE AI MEZZI DI PAGAMENTO DIVERSI DAI CONTANTI Commento agli articoli RELAZIONE Articolo 1 L'articolo 1 contiene definizioni dei termini utilizzati nell'azione comune. Tali definizioni lasciano impregiudicate quelle più specifiche eventualmente adottate negli Stati memb-;i. 1. I paragrafi 1 e 2 contengono definizioni d'importanza cruciale per l'azione comune. Il paragrafo 1 definisce gli "strumenti di pagamento (diversi dai contanti)" facendo cioè in modo da includervi tutti gli strumenti di pagamento ad eccezione di banconote e monete. 2. Il paragrafo 2 definisce "transazione di pagamento" ogni transazione effettuata per mezzo di uno strumento di pagamento allo scopo di ottenere moneta o valori, pagare o ricevere il corrispettivo di beni, servizi o qualsiasi altro oggetto di valore economico e/o impartire un ordine che comporti il trasferimento di fondi. Le definizioni includono il software e sono connesse all'articolo 2, lettera k laddove sono 3. elencate le attività vietate riguardanti le apparecchiature per la fabbricazione di dispositivi. La definizione di "persona giuridica" è presa dal secondo protocollo della convenzione 4. relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee13. 5. Il "riciclaggio" viene definito come nella direttiva del Consiglio 91/308/CEE del 10 giugno 1991 sulla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite. 6. Il termine "cittadino" va inteso conformemente alle dichiarazioni fatte dagli Stati membri in rapporto all'articolo 6, paragrafo 1, lettera b) della convenzione europea d'estradizione del 13 dicembre 1957. Detta convenzione sarà applicabile ai casi gravi contemplati dalla presente azione comune, di cui all'articolo 3, paragrafo 3, lettera a). Articolo 2 L'articolo 2 descrive i comportamenti che l'azione comune propone vengano resi penalmente perseguibili in tutti gli Stati membri, laddove già non lo siano, fatto salvo quanto disposto dagli articoli 3, 4, 5 e 6. I comportamenti elencati all'articolo 2 non contemplano le semplici violazioni di obblighi contrattuali. a) corrisponde tipicamente al furto di assegni o carte; b ) contempla ad esempio la fabbricazione di carte integralmente false, nonché la falsificazione di quelle già esistenti; 5 GU C 221 del 19 lugliol997, pag. 11. 14 e) corrisponde alla vendita, cessione, ecc. di strumenti di pagamento falsi o falsificati, nonché di strumenti autentici, ma senza l'autorizzazione del legittimo titolare; d) contempla il possesso intenzionale di uno strumento di pagamento di cui alle lettere a) o b); e) prende di mira l'effettivo uso di uno strumento di pagamento di cui alle lettere a) o b); f) riguarda i casi in cui un commerciante o un fornitore di servizi consapevolmente accetta un pagamento effettuato nelle circostanze di cui alla lettera e); g) riguarda i casi in cui ad esempio dati autentici per l'identificazione di una carta vengano utilizzati senza l'autorizzazione del legittimo titolare per effettuare un pagamento per telefono; h) contempla il caso in cui allo stesso scopo vengano utilizzati dati completamente falsi, ma non va peraltro inteso come un divieto fatto al legittimo titolare di utilizzare uno pseudonimo a fini d'identificazione; i) riguarda i casi in cui ad esempio informazioni che circolano all'interno del sistema di trattamento dati vengano intenzionalmente modificate per indirizzare l'ordine ad un conto diverso da quello che ne sia il legittimo beneficiario; j) tratta il caso in cui i dati d'identificazione vengano trasmessi ad una persona che non ha diritto a tali informazioni e che li usi o possa usarli per ottenere valori o vantaggi pecuniari; k) tratta dei mezzi per preparare o eseguire uno dei reati descritti in precedenza; 1) contempla ad esempio il caso di chi sia in possesso di ologrammi appositamente progettati o dalla carta su cui vengono stampati gli assegni; m) rende incriminabile chiunque coadiuvi o istighi uno dei comportamenti sopra descritti o ne tragga consapevolmente beneficio. Articolo 3 Questo articolo prescrive agli Stati membri di riesaminare la legislazione e le pratiche 1. vigenti nell'intento di garantire che divengano operativi i provvedimenti di cui ai paragrafi da 1 a 7. Il paragrafo 1 dispone che gli atti che figurano nella lista di cui all'articolo 2 siano 2. classificati come reati penalmente perseguibili. Il paragrafo 2 dispone che alle persone giuridiche venga attribuita la responsabilità per i 3. reati di cui ai paragrafi 1 e 5 commessi a loro vantaggio da qualsiasi persona che agisca a titolo individuale o in quanto parte di un organo della persona giuridica ai sensi delle disposizioni del diritto nazionale. Il testo di questo paragrafo è redatto sulla falsariga dell'articolo 3 del secondo protocollo alla convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, ma è stato modificato eliminando la prescrizione che la persona che commette il reato debba detenere una posizione di preminenza nell'organizzazione ed escludendo la responsabilità giuridica derivante dalla mancanza di vigilanza o di controllo. 15 4. Il paragrafo 3 impone agli Stati membri l'onere di disporre sanzioni adeguate per i reati. Se ed in quanto ciò interessa persone fisiche le disposizioni sono redatte sulla falsariga di quelle contenute nella convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari della Comunità europea, del protocollo a tale convenzione e del protocollo sulla lotta contro gli atti di corruzione nei quali sono coinvolti funzionari sia nazionali che comunitari. Le sanzioni devono essere efficaci, commensurate e dissuasive14. Neil'uniformarsi a tale prescrizione gli Stati membri dispongono di una certa discrezionalità nel determinare la natura ed il rigore delle sanzioni comminabili, le quali non devono necessariamente comportare sempre la reclusione, in alternativa (od in aggiunta) alla quale potrebbero essere imposte ammende. L'articolo prescrive tuttavia che nei casi più gravi gli Stati membri dispongano sanzioni che comportano privazione della libertà personale, con possibilità d'estradizione. Spetterà agli Stati membri decidere in base a quali criteri determinare la gravità di un reato alla luce delle rispettive tradizioni giuridiche. Per quanto riguarda le persone giuridiche in alcuni ordinamenti non esiste la nozione di responsabilità penale di tali persone. Questo fatto è riconosciuto nell'articolo 4 del secondo protocollo alla convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, articolo che è servito da modello per la disposizione in esame, nel cui testo non sono state però inserite sanzioni più adeguate a reati in cui siano coinvolti funzionari delle Comunità e degli Stati membri. Ciò che è prescritto sono sanzioni efficaci, commensurate e dissuasive; l'obbligo minimo è quello d'imporre ammende di carattere penale o non penale. 5. Giacché la convenzione europea del 1990 sul riciclaggio, le perquisizioni, il sequestro e la confisca dei proventi d'attività illecite non è stata ancora ratificata da tutti gli Stati membri il paragrafo 4 prescrive agli Stati membri di prendere i provvedimenti necessari per rendere possibile il sequestro e la confisca o la rimozione degli strumenti e dei proventi dei reati di cui al paragrafo 1 e del riciclaggio, nonché di beni per un valore corrispondente a tali proventi. Gli strumenti, i proventi ed i beni d'altro genere sequestrati o confiscati verranno trattati conformemente alla legge nazionale. 6. Le disposizioni in materia di riciclaggio della convenzione europea del 1990 si applicano ai reati definiti tali conformemente alle dichiarazioni rese dalle parti a tale convenzione. La portata della direttiva CE è attualmente limitata ai proventi di attività illecite pertinenti al traffico di stupefacenti, anche se in futuro potrà essere estesa a tutti i reati più gravi. Il paragrafo 5 stabilisce la perseguibilità del riciclaggio dei proventi di attività illecite definite dalla presente azione comune. Nell'articolo 1 il riciclaggio viene definito conformemente alla direttiva del Consiglio 91/308/CEE del 10 giugno 1991. 7. La natura internazionale delle frodi a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti fa sì che per combatterle efficacemente debbano essere stabilite chiare norme in materia di giurisdizione e di estradizione, che dovranno inoltre dimostrarsi quanto più progressive possibile nei limiti consentiti dai sistemi giuridici nazionali per offrire una garanzia contro la possibilità che qualcuno possa evitare l'azione penale. Per questo motivo le disposizioni del presente paragrafo sono redatte sulla falsariga di quelle utilizzate per forme di reato con una dimensione Questa espressione è ripresa da una sentenza della Corte di giustizia della Comunità europea (in causa 68/88, sentenza del 21. 9. 1989, in Race, pag. 2965) che si esprime nei termini seguenti: (gli Stati membri) "devono segnatamente vegliare a che le violazioni del diritto comunitario siano sanzionate, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in termini analoghi a quelli previsti per le violazioni del diritto interno simili per natura e per importanza e che in ogni caso conferiscano alla sanzione stessa un carattere d'effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva". 16 internazionale particolarmente marcata. I modelli utilizzati sono le disposizioni in materia di giurisdizione della convenzione. relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, il protocollo di tale convenzione ed il protocollo sulla lotta agli atti di corruzione nei quali sono coinvolti funzionari sia nazionali che comunitari. Il paragrafo 6 stabilisce una serie di criteri che conferiscono alle autorità nazionali, sia i reati 8. giudiziarie che amministrative, la competenza per perseguire casi che configurino contemplati dall'azione comune. La giurisdizione di uno Stato membro è acquisita in due situazioni: - qualora il reato sia commesso anche solo parzialmente sul suo territorio, a prescindere dallo status o dalla nazionalità del trasgressore (principio di territorialità); - qualora il trasgressore sia un cittadino di quello Stato (principio della personalità attiva). Il criterio basato sullo status delle persone comporta l'acquisizione della giurisdizione a prescindere dalla lex loci delieti. Spetta agli Stati membri perseguire reati commessi all'estero; ciò risulta di particolare importanza per Stati membri che non estradano i loro cittadini. Tuttavia, poiché la possibilità di giurisdizione extraterritoriale non è riconosciuta in tutte le tradizioni giuridiche degli Stati membri, questi ultimi hanno la facoltà di limitare la propria competenza alla prima di queste due situazioni, fatti salvi gli obblighi di cui al paragrafo 7. Qualora non si avvalgano di tale facoltà essi possono inoltre subordinare l'applicazione del principio della giurisdizione nel secondo caso al verificarsi di situazioni o circostanze specifiche. 9. Il paragrafo 7 tiene conto del fatto che alcuni Stati membri non estradano i loro cittadini e cerca di garantire che tale rifiuto di principio dell'estradizione in rapporto alla nazionalità non consenta alle persone imputate di frode a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti di evitare l'azione penale. Uno Stato membro che non estrada i propri cittadini ha l'obbligo di prendere i provvedimenti necessari ad acquisire la giurisdizione sui reati in questione commessi dai suoi cittadini al di fuori del proprio territorio, vale a dire in un altro Stato membro o in un paese terzo. In tali circostanze lo Stato membro cui si applichi tale prescrizione deve deferire il caso alle proprie autorità giudiziarie. Questa prescrizione non intende incidere sulle norme nazionali in materia di procedura penale. Ogni Stato membro deve trasmettere gli atti, le informazioni e le prove riguardanti il reato allo Stato membro in cui esso sarà perseguito. Lo Stato membro richiedente è informato dell'inizio del procedimento e del suo esito. Articolo 4 Scopo dell'articolo 4 è predisporre la cooperazione tra organismi pubblici o privati ed organismi che si occupano della vigilanza su sistemi di pagamento, da un lato, ed autorità responsabili delle indagini e delle sanzioni relative ai reati descritti nell'azione comune, dall'altro. Nel rispetto del proprio ordinamento, ogni Stato membro deve prendere i provvedimenti necessari a garantire che gli organismi in questione informino le competenti autorità qualora vi siano ragionevoli motivi di sospettare che è stato commesso un reato, forniscano tutte le informazioni del caso e, all'occorrenza, prendano parte al procedimento in qualità d'esperti. Questo articolo è redatto sulla 17 falsariga della disposizione dell'azione comune per la lotta contro la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini15. Articolo 5 Questa prescrizione mira a chiarire che ogni Stato membro deve garantire l'adempimento degli obblighi che gli competono in forza della direttiva 95/46/CE in rapporto al trattamento dei dati personali nonché alla libera circolazione di tali dati anche in relazione allo scambio di tali dati disposto dalla presente azione comune. La possibilità dello scambio di dati personali deriva in particolare dall'articolo 4. La formulazione proposta è subordinata ai risultati di una prossima discussione generale del problema della protezione dei dati nel contesto delle tematiche del titolo VI. Articolo 6 Scopo di questo articolo è aumentare il numero di strumenti di cooperazione internazionale 1. a cui partecipano gli Stati membri che verranno utilizzati per questa azione comune. La cooperazione internazionale tra autorità giudiziarie in campo penale assume soprattutto la forma d'assistenza giudiziaria e di accordi d'estradizione. Le disposizioni in materia d'assistenza reciproca sono contenute in diversi accordi bilaterali e multilaterali, segnatamente la convenzione europea del 1959 sull'assistenza giudiziaria ed il suo protocollo del 1978, la convenzione del 1990 sull'accordo di Schengen e il trattato del Benelux. Gli Stati membri dell'Unione stanno attualmente lavorando a un progetto di convenzione europea e ad un protocollo che integrino le disposizioni della convenzione europea del 1959 sull'assistenza giudiziaria e del suo protocollo. Gli accordi d'estradizione figurano nella convenzione d'estradizione del 1957 e nei suoi protocolli, nonché nella convenzione di Schengen e nel trattato del Benelux. Nel 1995 gli Stati membri hanno adottato una convenzione europea relativa a procedure semplificate d'estradizione, che contempla la possibilità di una procedura semplificata per le persone che acconsentono ad essere estradate. Una convenzione firmata nel 1996 in materia d'estradizione migliora ulteriormente le condizioni applicabili alle estradizioni tra Stati membri. Entrambi questi strumenti entreranno in vigore una volta espletate le procedure nazionali di ratifica. Altri strumenti comunitari concordati o programmati per far fronte alla criminalità organizzata avranno ripercussioni sulla lotta contro la frode a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti. A titolo d'esempio possiamo citare l'azione comune sull'istituzione di una rete giudiziaria per agevolare la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri e l'azione comune che rende penalmente perseguibile la partecipazione ad un'organizzazione criminale. 2. Il paragrafo 1 prescrive agli Stati membri di offrirsi vicendevolmente la più ampia assistenza per quanto riguarda le indagini, l'azione penale e l'esecuzione della sanzione comminata in rapporto ai reati contemplati nella presente azione comune. 3. In caso di conflitto di giurisdizioni positivo, il paragrafo 2 stabilisce che gli Stati membri si consultino a vicenda nell'intento di coordinare le loro iniziative per pervenire ad un'azione penale efficace. GU L 63 dei 4 marzo 1997, pag 2 Il paragrafo 3 impone agli Stati membri l'onere di garantire che le informazioni relative ai 4. reati descritti nell'azione comune e quelle sulle persone condannate per tali reati oppure utili per indagini ed azioni penali vengano organizzate in modo da renderle accessibili ai fini di un loro impiego efficace e dello scambio con altri Stati membri. Questa disposizione è redatta sulla falsariga di una disposizione analoga dell'azione comune per la lotta contro la tratta di essere umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini16. Articolo 7 Questo è un articolo tipo che fa riferimento alle iniziative ed agli impegni per l'attuazione di questa azione comune. Esso stabilisce che entro la fine del 2000 il Consiglio provvederà a valutare l'adempimento degli obblighi che incombono agli Stati membri sulla base di una relazione della Commissione. GU L 63 del 4 marzo 1997, pag. 2. 19 AZIONE COMUNE adottata dal Consiglio in base all'articolo K. 3 del trattato sull'Unione europea relativa alla frode ed alla falsificazione di mezzi di pagamento diversi dai contanti IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato sull'Unione europea, in particolare l'articolo K. 3, paragrafo 2, lettera b), visto il rapporto del gruppo ad alto livello sulla criminalità organizzata, approvato dal Consiglio europeo di Amsterdam il 16 e 17 giugno 1997, ed in particolare la raccomandazione n. 18 del relativo programma d'azione; considerando che la frode e la falsificazione dei mezzi di pagamento diversi dai contanti hanno spesso luogo su scala internazionale; considerando altri strumenti concordati dal Consiglio, quali l'azione comune che istituisce la Rete giudiziaria europea e l'azione comune che rende penalmente perseguibile la partecipazione ad un'organizzazione criminale negli Stati membri dell'Unione europea, che coadiuveranno la lotta contro la frode a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti; riconoscendo l'importanza dell'attività svolta da diverse organizzazioni internazionali (vale a dire Consiglio d'Europa, G8, OCSE, Interpol ed ONU); considerando che il Consiglio ritiene che la gravità e lo sviluppo di determinate forme di frode relative ai mezzi di pagamento diversi dai contanti esigano soluzioni globali, le quali comportano sia provvedimenti repressivi che strategie preventive basate su una condivisione delle responsabilità tra gli operatori del settore dei sistemi di pagamento, i singoli utenti e le autorità; considerando che la Commissione ha presentato una comunicazione intitolata "Un quadro per la lotta alla frode ed alla falsificazione a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti", la quale auspica una politica comune che contempli tanto gli aspetti preventivi quanto quelli repressivi del problema; considerando che la presente azione comune costituisce un elemento dell'impostazione globale di cui sopra; considerando che per pervenire ad un ravvicinamento delle legislazioni in materia di lotta contro la frode e la falsificazione di mezzi di pagamento diversi dai contanti occorre uno strumento giuridico chiaro, HA ADOTTATO LA PRESENTE AZIONE COMUNE: 20 Articolo 1 - Definizioni Ai fini della presente azione comune, e fatte salve le definizioni più specifiche contenute nelle legislazioni degli Stati membri, s'intende per 1. 2. 3. 4. 5. 6. "strumento di pagamento (diverso dai contanti)" uno strumento diverso dalla moneta a corso legale (vale a dire banconote e monete) che consenta al legittimo titolare/pagatore, da solo o in associazione ad un altro strumento (di pagamento), di ottenere moneta o valori, di pagare o ricevere il corrispettivo di beni, servizi o qualsiasi altro oggetto di valore, d'inviare un ordine o un messaggio che richieda od autorizzi in altro modo il trasferimento di fondi (sotto forma di diritto ad esigere una somma di denaro da un terzo) all'ordine di un beneficiario; "transazione di pagamento" Tatto con cui per mezzo di uno strumento di pagamento si ottengono moneta o valori, si paga o si riceve il corrispettivo di beni, servizi o qualsiasi altro oggetto di valore, e/o s'invia un ordine o un messaggio con cui si richiede o si autorizza in altro modo il trasferimento di fondi (sotto forma di diritto ad esigere una somma di denaro da un terzo) all'ordine di un beneficiario; "apparecchiature per la fabbricazione di dispositivi" qualsiasi apparecchiatura (software incluso) progettata od adattata per accedere, fabbricare od alterare, anche solo in parte, qualsiasi strumento di pagamento o transazione di pagamento; in questo ambito rientrano apparecchiature progettate o adattate per modificare o alterare qualsiasi informazione o dato riportato in o su qualsiasi strumento o transazione di pagamento; "persona giuridica" qualsiasi entità che sia tale in forza del diritto nazionale applicabile, ad eccezione degli Stati o di altre istituzioni pubbliche nell'esercizio dei pubblici poteri e delle organizzazioni internazionali pubbliche; "riciclaggio" il comportamento definito all'articolo 1, terzo trattino della direttiva del Consiglio 91/308/CEE del 10 giugno 1991, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi d'attività illecite; "cittadino" di uno Stato membro chi risponda alle caratteristiche stabilite da qualsiasi dichiarazione resa da tale Stato in forza dell'articolo 6, paragrafo 1, lettera b) della Convenzione europea d'estradizione del 13 dicembre 1957. 21 Articolo 2 - Descrizione di comportamenti Per lottare contro la frode e la falsificazione a danno di strumenti di pagamento diversi dai contanti e di transazioni di pagamento, ogni Stato membro s'impegna a riesaminare la propria legislazione nazionale in questo settore in riferimento ai provvedimenti di cui agli articoli 3, 4, 5 e 6 riguardanti le seguenti fattispecie: a) appropriazione indebita di uno strumento di pagamento; b) contraffazione o falsificazione di uno strumento di pagamento; e) impiego intenzionale di uno strumento di pagamento senza l'autorizzazione del titolare; d) possesso intenzionale di uno strumento di pagamento indebitamente ottenuto, contraffatto o falsificato; e) impiego intenzionale di uno strumento di pagamento indebitamente ottenuto, contraffatto o falsificato; f) accettazione consapevole di un pagamento effettuato nelle circostanze di cui alla lettera precedente; g) impiego intenzionale non autorizzato di dati d'identificazione per avviare o elaborare una transazione di pagamento; h) impiego consapevole di dati fittizi d'identificazione per avviare od elaborare una transazione di pagamento; i) manipolazione di dati, tra cui informazioni relative ad un conto od altri dati d'identificazione, per avviare o trattare una transazione di pagamento; j) trasmissione non autorizzata di dati d'identificazione per avviare o trattare una transazione di pagamento; k) fabbricazione, manipolazione, possesso od impiego non autorizzati di apparecchiature per la fabbricazione di dispositivi allo scopo di: • • fabbricare od alterare qualsiasi strumento di pagamento o parte di esso, avviare o trattare transazioni di pagamento, ovvero • modificare od alterare qualsiasi informazione riportata su od in qualsiasi strumento o transazione di pagamento; 1) possesso intenzionale non autorizzato di un elemento o di una parte di uno strumento di pagamento; m)partecipazione in qualità di complice od istigatore in uno qualsiasi dei comportamenti sopra descritti con finalità criminose, od ottenimento consapevole di valori o vantaggi pecuniari derivati da tali comportamenti. 22 Articolo 3 - Provvedimenti da prendere a livello nazionale Ogni Stato membro riesamina la legislazione e le pratiche vigenti nell'intento di provvedere a che: 1. Le fattispecie di cui all'articolo 2 vengano classificate tra quelle penalmente perseguibili. 2. Le persone giuridiche possano essere considerate responsabili per i reati di cui ai paragrafi 1 e 5 commessi a loro vantaggio da qualsiasi persona che agisca a titolo individuale o in quanto parte di un organo della persona giuridica, secondo modalità da definirsi nel diritto nazionale dello Stato membro in questione. 3. Le sanzioni per questi reati e per la partecipazione intenzionale ad essi od il tentativo di commetterli risultino: in quanto interessano persone fisiche, sanzioni penali efficaci, a) se ed commensurate e dissuasive incluse, almeno nei casi più gravi, pene detentive che comportino privazione della libertà e possano dar luogo a procedure d'estradizione; b) se ed in quanto interessano persone giuridiche, sanzioni efficaci, commensurate e dissuasive, tra cui ammende di carattere penale o non penale. 4. Vengano presi i provvedimenti necessari a rendere possibile il sequestro e (senza recar pregiudizio ai diritti di terzi in buona fede) la confisca o la rimozione degli strumenti e dei proventi dei reati di cui ai paragrafi 1 e 5 ovvero di beni per un valore corrispondente a tali proventi. Gli strumenti, proventi o beni sequestrati o confiscati saranno trattato conformemente agli ordinamenti nazionali degli Stati membri. 5. Il riciclaggio relativo ai proventi dei reati di cui al paragrafo 1 sia inquadrato come reato. 6. Sia stabilita la sua giurisdizione in rapporto ai reati di cui ai paragrafi 1 e 5 laddove: a) il reato sia commesso anche solo parzialmente sul suo territorio; b) il trasgressore sia un suo cittadino. Fatto salvo il disposto del paragrafo 7, qualsiasi Stato membro può limitare l'applicazione della propria giurisdizione a quanto stabilito dal paragrafo 6, lettera a). Uno Stato membro che non si avvalga della facoltà di applicare tale limitazione può tuttavia limitare l'applicazione della propria giurisdizione nei casi di cui al paragrafo 6, lettera b) unicamente a casi o circostanze specifici. 7. Sia stabilita la sua giurisdizione sui reati di cui ai paragrafo 1 e 5 commessi dai propri cittadini al di fuori del suo territorio nazionale, laddove lo Stato membro in questione non autorizzi l'estradizione dei propri cittadini. 23 Ogni Stato membro che non autorizza l'estradizione di uno dei suoi cittadini in un altro Stato membro, nel quale egli è imputato di un reato indicato ai paragrafi 1 e 5, unicamente a causa della sua nazionalità, deve all'occorrenza deferire il caso alle proprie autorità competenti per eventualmente intraprendere l'azione penale. Per rendere possibile l'azione penale, la documentazione, le informazioni e le prove relative al reato sono trasmesse conformemente alle procedure di cui all'articolo 6 della Convenzione europea d'estradizione del 13 dicembre 1957. Lo Stato membro richiedente è informato dell'inizio del procedimento e del suo esito. Articolo 4 - Cooperazione di servizi od organismi pubblici e privati Ogni Stato membro prende i provvedimenti necessari a garantire che i servizi e gli organismi pubblici e privati che si occupano di gestire, controllare e vigilare i sistemi di pagamento cooperino, nel rispetto del diritto nazionale dello Stato membro, con le autorità competenti ad effettuare indagini e a comminare sanzioni relative ai reati definiti dalla presente azione comune. In particolare essi devono: - informare di propria iniziativa tale autorità in ogniqualvolta vi sia motivo ragionevole di ritenere che sia stato commesso uno dei suddetti reati; - fornire, di propria iniziativa o su richiesta, a tali autorità tutte le informazioni utili; - all'occorrenza, partecipare al procedimento in qualità di esperti. Articolo 5 - Tutela dei dati Per quanto riguarda il trattamento dei dati personali la presente azione comune è attuata in modo da garantire un livello di tutela equivalente a quello prescritto dalla direttiva 95/46/CE relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali nonché alla libera circolazione di tali dati. I dati devono essere utilizzati unicamente per gli scopi per i quali sono stati trasmessi. 24 Articolo 6 - Cooperazione tra Stati membri 1. Conformemente alle convenzioni ed agli accordi di vario tipo multilaterali e bilaterali applicabili, gli Stati membri si prestano reciprocamente la più ampia assistenza in rapporto ai proventi dei reati di cui alla presente azione comune. 2. Qualora diversi Stati membri siano competenti a giudicare reati descritti nella presente azione comune, essi si consultano tra loro nell'intento di coordinare la loro attività per pervenire ad un'azione penale efficace. 3. Ogni Stato membro garantisce che le informazioni relative a reati descritti nella presente azione comune nonché a persone condannate per tali reati e le informazioni potenzialmente utili per investigare e perseguire tali reati vengano organizzate in modo tale da renderle agevolmente accessibili, efficacemente utilizzabili e scambiabili con altri Stati membri, fatte salve le disposizioni nazionali in materia di segretezza dei procedimenti. Articolo 7 - Impegno e atti successivi 1. Ogni Stato membro trasmette alle autorità competenti opportune proposte per l'attuazione di questa azione comune, nell'intento di ottenerne l'adozione. 2. Sulla base di una relazione della Commissione, il Consiglio valuterà entro la fine del 2000 in che misura gli Stati membri abbiano adempiuto gli obblighi che loro incombono in forza della presente azione comune. 3. La presente azione comune è pubblicata nella Gazzetta ufficiale. 4. Essa entra in vigore alla data della sua pubblicazione. 25 Allegato 2 Iniziative volte a prevenire la frode a) Il settore dei sistemi di pagamento nel suo insieme, esercenti di rete inclusi, è invitato a: 1) 2) 3) migliorare la sicurezza intrinseca dei prodotti di pagamento offerti e dei sistemi utilizzati per elaborare le transazioni cui essi danno origine, incluso il sistema di reti vettrici; migliorare la sicurezza degli strumenti che consentono un accesso condizionato e discriminatorio all'impiego dei loro prodotti di pagamento; realizzare strutture per lo scambio d'informazioni ed imparare dalle esperienze compiute, pur garantendo un livello elevato di riservatezza e tutelando i diritti e le libertà fondamentali delle persone fisiche, ed in particular modo il diritto alla vita privata. Il settore dei sistemi di pagamento è inoltre invitato a: 4) 5) varare programmi di formazione destinati in primo luogo al personale degli istituti finanziari, nonché sviluppare le capacità necessarie per segnalare in modo sistematico le attività criminali alle autorità competenti; produrre materiale didattico per gli utenti dei diversi prodotti di pagamento (soprattutto dettaglianti e titolari dei differenti dispositivi). La Commissione è del parere che gli operatori del settore dovrebbero tener conto in particolare della necessità di rilevare tempestivamente gli atti criminosi al momento di progettare gli strumenti di pagamento ed i relativi sistemi di supporto (punti 1 e 2), e di denunciare eventuali (o potenziali) frodi agli organismi competenti (punto 3). Per garantire che il mercato dei servizi di pagamento si sviluppi in modo armonioso e favorevole alla concorrenza, la Commissione ritiene che si debba prestare attenzione a garantire che le iniziative di cui ai punti 1) e 2) non comportino indesiderabili ostacoli alla concorrenza e allo sviluppo della società dell'informazione nel suo insieme, segnatamente in connessione a pratiche che equivalgano a restringere l'accesso ad un sistema o la libertà d'uso di servizi transfrontalieri ovvero in seguito ad accordi d'esclusiva. b) / singoli emittenti e singoli utenti (dettaglianti e titolari di vari dispositivi) sono invitati a: promuovere una ragionevole ed equa condivisione delle responsabilità pratiche e giuridiche tra i vari partecipanti ad un sistema di pagamento (ad es. tra emittente e detentore, tra acquirente e dettagliante), che favorisca: 26 rispetto il l'impiego e l'accettazione di uno strumento di pagamento, condizioni delle che disciplinano il rilascio, una procedura di notifica quanto più tempestiva possibile. La Commissione è del parere che in termini di politica generale si debba considerare prioritario l'obiettivo di garantire che i singoli utenti non subiscano le conseguenze di un reato riguardante l'impiego di uno strumento e/o di un sistema di pagamento, a meno che non sia possibile provare la loro complicità nell'attività criminosa. In considerazione inoltre degli aspetti tecnologici che rientrano nel controllo degli istituti (finanziari) partecipanti al sistema, l'onere della prova non dovrebbe essere accollato al titolare dei dispositivi. Gli utenti dovrebbero peraltro essere informati in merito alle consegne di sicurezza che devono rispettare e dovrebbero assumersi, in quanto cittadini, il dovere civico di partecipare attivamente alla lotta contro la frode, segnatamente segnalando il più rapidamente possibile eventuali anomalie riscontrate, soprattutto nelle informazioni che ricevono in seguito ad una transazione. e) Le autorità sono invitate a: coordinare iniziative per la raccolta d'informazioni e la potranno essere estese all'intero settore17, sensibilizzazione, che coadiuvare le iniziative di operatori del settore, singoli emittenti ed utenti volte a garantire la sicurezza operativa. A livello dell'Unione europea, ciò comprende la promozione della realizzazione di un quadro di sostegno, normativo e non, in tutta l'Unione. La Commissione ha già intrapreso alcune iniziative al riguardo. A livello dell 'Unione europea La Commissione fa rilevare che la normativa comunitaria esistente mira sostanzialmente a realizzare un mercato unico nell'ambito del quale i servizi finanziari, ed in particolare quelli di pagamento, possano circolare liberamente. La legislazione comunitaria in questo settore si prefigge inoltre come scopo principale quello di garantire un'applicazione efficace delle disposizioni del trattato. Questo risultato è stato conseguito coordinando le disposizioni relative all'avviamento ed allo svolgimento delle attività degli istituti finanziari, disposizioni sostenute da un numero di prescrizioni specifiche che armonizzano le norme fondamentali della vigilanza cautelare. Il Regno Unito ha recentemente proposto un'iniziativa comune volta a stabilire una rete di punti di contatto negli Stati membri per migliorare lo scambio d'informazioni in rapporto alle frodi imperniate su carte di credito. Nell'ottobre 1997 l'assemblea generale dell'Interpol ha adottato una proposta per stabilire un sistema universale di classificazione delle carte di credito "fasulle", che in realtà attribuisce al segretariato dell'Interpol una funzione di stanza di compensazione, nell'ambito della quale esso raccoglierebbe informazioni con l'assistenza del settore delle carte di credito per diffonderla in seguito attraverso le linee di contatto con le forze nazionali di polizia di cui l'Interpol già dispone. Il PC-YC del Consiglio d'Europa ha ricevuto la proposta di un esperto belga mirante ad istituire punti di contatto in relazione ai reati informatici in generale. 27 Alcune iniziative specifiche della Commissione mirano a stabilire un quadro normativo adeguato nel settore contemplato dalla presente comunicazione. In questo contesto la Commissione sta attualmente lavorando ad un progetto di proposta che mira a garantire l'integrità finanziaria degli emittenti di moneta elettronica e a promuovere in tal modo la fiducia dei consumatori in questo nuovo mezzo di pagamento. Inoltre, nel contesto specifico della società dell'informazione e del commercio elettronico la Commissione ha già adottato recentemente diversi provvedimenti, tra cui la proposta di direttiva sulla tutela dei servizi ad accesso condizionato e dei servizi di accesso condizionato e la proposta di una direttiva sulle firme digitali. Per quanto riguarda la sicurezza dei sistemi di pagamento per il commercio elettronico la Commissione ha inoltre cofinanziato diverse iniziative di R&S estese all'intero settore nel quadro di diversi programmi sulle tecnologie dell'informazione e delle telecomunicazioni18. formulato una raccomandazione19 relativa La Commissione ha già recentemente all'impiego dei mezzi elettronici di pagamento nelle transazioni ed in particolare alla relazione tra emittente e titolare, precisando in tal modo le prescrizioni minime in materia di trasparenza, responsabilità pratica e giuridica, e ricorsi. La Commissione si è assunta il compito di controllarne l'attuazione fino alla fine del 1998; qualora tale attuazione non risulti soddisfacente, la Commissione proporrà una direttiva in questa materia. La Commissione ha inoltre annunciato che intende modernizzare ed aggiornare una precedente raccomandazione del 198720 nell'intento d'inquadrare chiaramente la relazione tra acquirenti e riceventi in rapporto agli strumenti elettronici di pagamento. In questo contesto la Commissione potrebbe prendere in considerazione la possibilità di applicare particolari condizioni alla raccolta delle carte di credito così da tener conto dell'assenza o della ripetizione di comportamenti fraudolenti. Ciò contribuirebbe a ridurre il fattore di rischio dello strumento di pagamento e del relativo sistema di supporto. Si veda ad esempio il progetto AC026 SEMPER - Un mercato elettronico sicuro per l'Europa. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, all'Istituto monetario europeo ed al Comitato economico e sociale intitolata "Accrescere la fiducia dei consumatori negli strumenti di pagamento elettronici nel mercato unico"; COM(97) 353 def. del 9 luglio 1997; GU L 208 del 2 agosto 1997, pag. 52. Raccomandazione della Commissione 87/598/CEE dell'8 dicembre 1987 relativa ad un codice europeo di buona condotta in materia di pagamento elettronico (Relazioni fra istituti finanziari, commercianti-prestatori di servizi e consumatori); GU L 365 del 24 dicembre 1987, pag. 72 La normativa comunitaria corrispondente Allegato 3 Il presente allegato riepiloga brevemente gli elementi fondamentali del diritto comunitario che costituiscono il quadro normativo nell'ambito del quale vengono offerti, trattati ed utilizzati servizi finanziari, ed in particolare quelli di pagamento. La fonte primaria del diritto è il trattato CE. In primo luogo, a titolo di condizione preliminare indispensabile per l'integrazione dei mercati finanziari interni, e quindi per la realizzazione di un mercato unico dei servizi finanziari, gli articoli da 73B a 73G del trattato introducono il regime di libera circolazione dei capitali e dei pagamenti all'interno della Comunità e nei confronti di paesi terzi. In secondo luogo, gli articoli 52 (libertà di stabilimento) e 59 (libertà di prestazione di servizi) del trattato costituiscono i pilastri dell'edificio del mercato unico dei servizi finanziari, in quanto consentono alle imprese rispettivamente di cominciare ad operare (ed ottenere la relativa autorizzazione) in uno Stato membro, sotto la vigilanza delle autorità di tale Stato, oltre che di fornire liberamente servizi nell'intera Comunità unicamente in base all'autorizzazione dello Stato membro in cui l'impresa ha sede. La fonte secondaria del diritto nel settore dei servizi finanziari va ricercata nei diversi strati di legislazione comunitaria miranti a fare in modo che le suddette disposizioni del trattato vengano applicate in maniera efficace. relative Questo risultato è stato ottenuto istituiti finanziari, e all'avviamento ed allo svolgimento dell'attività commerciale degli segnatamente degli enti creditizi, delle imprese d'investimenti e delle compagnie d'assicurazione. Queste disposizioni sono state accompagnate e sostenute da diverse disposizioni specifiche che armonizzano le norme fondamentali della vigilanza cautelare. luogo coordinando le disposizioni in primo Tra le direttive nel settore dei servizi finanziari vi è la direttiva del Consiglio relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi d'attività illecite21. Basandosi sul riconoscimento del fatto che il riciclaggio dei proventi in questione ha spesso luogo in un contesto internazionale, allo scopo di celare meglio l'origine criminosa dei capitali e dei loro frutti, tale direttiva stabilisce le basi per un coordinamento internazionale di carattere non penale, stabilendo una serie di prescrizioni per gli Stati membri, segnatamente quella di vietare il riciclaggio dei proventi d'attività illecite; quella, diretta agli istituti creditizi e finanziari, d'individuare i loro clienti e di registrare le transazioni per somme superiori a determinati importi come pure di esaminare e segnalare qualsiasi transazione che considerino probabilmente connesse al riciclaggio dei proventi d'attività illecite; ed infine la prescrizione che le autorità responsabili per la lotta a questo fenomeno cooperino con gli istituti creditizi e finanziari e con le loro autorità di vigilanza. 21 Direttiva del Consiglio del 10 giugno 1991; GUL 166 del 28 giugno 1991, pag. 77 29 Benché le direttive relative ai servizi finanziari siano dirette in primo luogo agli operatori di questo settore, esse si occupano anche dei diritti e degli interessi dei consumatori, in quanto contengono determinate disposizioni che salvaguardano i diritti dei consumatori ad ottenere informazioni corrette e complete, ne tutelano gli interessi giuridici e garantiscono l'accesso agli strumenti di ricorso. Recentemente si sono fatte sempre più insistenti le richieste di ribadire l'idea che il mercato unico dei servizi finanziari non riguarda unicamente le imprese. Nel maggio 1996 la Commissione ha deciso di pubblicare un libro verde intitolato "Servizi finanziari: come soddisfare le aspettative dei consumatori", per avviare un dibattito di ampia portata sulla politica dei consumatori nel settore dei servizi finanziari. Il 26 giugno 1997 la Commissione ha dato seguito a questo passo adottando una comunicazione intitolata "Servizi finanziari: come rafforzare la fiducia dei consumatori"12. La comunicazione annuncia una serie d'iniziative imminenti, alcune delle quali sono già state varate (ad esempio una proroga della raccomandazione relativa ai nuovi mezzi di pagamento) o lo saranno prossimamente, tra cui una futura proposta sui contratti a distanza relativi a servizi finanziari. COM(97) 309 def. del 26 giugno 1997 ISSN 0254-1505 COM(98) 395 def. DOCUMENTI IT 09 10 N. di catalogo : CB-C0-98-432-IT-C ISBN 92-78-37890-9 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo


title: Parecer do Comité Económico e Social sobre «A valorização dos produtos agrícolas típicos de qualidade como instrumento de desenvolvimento no contexto de uma nova PAC»

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common agricultural policy
designation of origin
product quality

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text: C 284/62 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 14. 9. 98 Parecer do Comité Econo´ mico e Social sobre «A valorizaça˜o dos produtos agrı´colas tı´picos de qualidade como instrumento de desenvolvimento no contexto de uma nova PAC» (98/C 284/12) Em 29 de Janeiro de 1998, o Comité Econo´ mico e Social decidiu, nos termos do nu´mero 3 do artigo 234 do Regimento, elaborar um parecer sobre «A valorizaça˜o dos produtos agrı´colas tı´picos de qualidade como instrumento de desenvolvimento no contexto de uma nova PAC». Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secça˜o de Agricultura e Pescas emitiu parecer em 16 de Junho de 1998. Foi relatora M. L. Santiago. Na 3561 reunia˜o plena´ria de 1 e 2 de Julho de 1998 (sessa˜o de 1 de Julho), o Comité Econo´ mico e Social adoptou, por unanimidade, o seguinte parecer. 1. Introduça˜o 1. 1. A decisa˜o do Comité Econo´mico e Social de elaborar um parecer de iniciativa sobre produtos agrı´co- las tı´picos de qualidade enquanto instrumentos de desenvolvimento no contexto duma nova PAC, foi tomada na o´ptica da necessidade de valorizaça˜o e divulgaça˜o destes produtos e inspirada pela visita da Secça˜o de Agricultura e Pescas aquando da sua reunia˜o de 18 e 19 de Setembro de 1997, em Portugal, na regia˜o do Douro. A padronizaça˜o e a tendência para a uniformi- 1. 2. zaça˜o das caracterı´sticas de muitos produtos alimentares sa˜o, por um lado, consequência de, mas também incentivo para, uma maior abundância dos produtos a serem oferecidos no mercado. Mas tal também pode ter efeito na oferta do nu´mero de produtos que têm caracterı´sticas especı´ficas ligadas à sua origem e com métodos de produça˜o e crescentes garantias de qualidade que lhes sa˜o pro´prias e de difı´cil imitaça˜o. 1. 3. Os produtos tı´picos de qualidade sa˜o produtos oriundos de métodos originais de transformaça˜o que integram sempre matérias primas de qualidade, cuja configuraça˜o fisiono´ mica e gosto especı´fico lhe conferem um atractivo superior diferente dos restantes produtos afins, sendo estas caracterı´sticas sempre ligadas a um territo´rio determinado. A existência destes produtos esta´ muitas vezes 1. 4. ligada a situaço˜es difı´ceis ou impossı´veis de reproduzir fora dos seus locais de origem e, a na˜o ser que as suas especificidades e caracterı´sticas sejam reconhecidas e protegidas, é difı´cil tais produtos poderem continuar a ser oferecidos no mercado, pois tal reconhecimento é factor importante para o conseguimento de um valor acrescentado, que beneficie todos os elos da cadeia e em particular o agricultor. acrescido e esta maior valorizaça˜o permitir uma maior estabilidade do sistema produtivo e do emprego, contri- buindo para a fixaça˜o e dignificaça˜o das populaço˜ es e consequentemente um auxiliar precioso do desenvolvi- mento rural, através de Polı´ticas de Desenvolvimento Local Integrado. 2. Consideraço˜es gerais A agricultura europeia tem por vocaça˜o na˜o so´ 2. 1. a produça˜o de produtos agrı´colas, alimentares e na˜o alimentares, sa˜os e de boa qualidade, como ainda desempenha um papel primordial na ocupaça˜o e desen- volvimento do territo´ rio, na preservaça˜o do emprego e animaça˜o do meio rural, da cultura e das tradiço˜ es locais, dos recursos naturais e do ambiente e da beleza das paisagens. A identidade da agricultura europeia assenta no 2. 2. equilı´brio entre os homens, as produço˜ es e o territo´ rio, na sua dimensa˜o humana e no seu patrimo´nio cultural. 2. 3. Numa conjuntura de acentuada e crescente libe- ralizaça˜o dos mercados e no âmbito da reorientaça˜o da Polı´tica Agrı´cola Comum, impo˜e-se uma diversificaça˜o da produça˜o agrı´cola de modo a obter um melhor equilı´brio entre a oferta e a procura no mercado. 2. 3. 1. A produça˜o actual de produtos tı´picos de qualidade representa, segundo estimativas da Comissa˜o, apenas 10 % da produça˜o agrı´cola europeia e 20 % do valor acrescentado. Se se conseguir aumentar esta tendência de crescimento, o peso destes produtos no mercado podera´ atingir um valor significativo e represen- tar chave do progresso econo´ mico das zonas menos favorecidas do mundo rural. Neste sentido deveria ser reorientada a nova reforma da Polı´tica Agrı´cola que esta´ agora em discussa˜o. Uma vez reconhecido um produto como produto 1. 5. de qualidade, é mais fa´cil conseguir-se para ele um valor A Europa tem produtos agrı´colas de produça˜o 2. 4. limitada que, pela sua origem ou pelos seus modos particulares de produça˜o, se distinguem dos produtos 14. 9. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 284/63 similares do mercado e que privilegiam uma alimentaça˜o de qualidade em detrimento de uma produça˜o massifi- cada. raça˜o dos produtores em cooperativas e outras organi- saço˜es afins pode contribuir significativamente para tal. 2. 4. 1. O aumento da procura de produtos de quali- dade impo˜e que os mesmos sejam, do ponto de vista do consumidor, uma produça˜o segura, com sabor, textura e aparência pro´prias, mantenham razoavelmente cons- tantes o sabor e outras caracterı´sticas, garantam a certeza dum controle de qualidade credı´vel e se destaquem, por diferentes, de outros produtos do mesmo tipo. Um produto tı´pico de qualidade, por recorrer 2. 4. 2. a técnicas de fabrico e receitas tradicionais, na˜o carece de cuidados ou tratamentos adicionais nem utiliza métodos nem produtos agressivos do ambiente, o que contribui para o aumento da confiança dos consumido- res nestes produtos. A promoça˜o e a valorizaça˜o destes produtos de 2. 5. qualidade com determinadas caracterı´sticas especı´ficas pode tornar-se um trunfo importante para o mundo rural, nomeadamente nas zonas desfavorecidas ou afas- tadas e zonas de montanha (donde provêm 80 % destes produtos) e o seu papel cultural ter um papel relevante, numa perspectiva de desenvolvimento rural sustentado, de fixaça˜o das populaço˜ es locais e de criaça˜o de emprego. Apesar dos produtos de qualidade poderem 2. 5. 1. tirar partido das inovaço˜ es tecnolo´gicas e do emprego de métodos que facilitem o trabalho, o rigor das operaço˜es e os percursos obrigatoriamente utilizados, estabelecem um vı´nculo apertado entre os produtos de qualidade e a ma˜o-de-obra. 2. 5. 2. Esta ligaça˜o pode muitas vezes traduzir a necessidade de empregar mais ma˜o-de-obra na execuça˜o destes produtos o que significa a existência dum valor acrescentado mais elevado. 2. 6. 3. Para além do valor que em si mesmo encerra o facto de se encontrarem protegidos os nomes dos produtos (geogra´ficos ou tradicionais), tem sido também extremamente valorizador o facto de os respectivos produtores se encontrarem consciente e objectivamente inseridos dentro de uma regra de produça˜o que eles mesmos ajudaram a construir e a fixar, obrigando-se voluntariamente ao seu cumprimento, o que facilita uma acça˜o conjugada envolvendo todos parceiros do processo (produtores e distribuidores) e aproveitando as potencialidades do controlo interprofissional. 2. 6. 4. Ja´ sa˜o patentes os efeitos benéficos destes instrumentos comunita´rios quer ao nı´vel da melhoria das condiço˜ es de produça˜o de alguns produtos, quer ao nı´vel da adesa˜o de um nu´mero crescente de produtores, quer ao nı´vel do respeito pelas condiço˜es naturais de produça˜o e respeito pelo ambiente, quer ainda ao nı´vel da melhoria dos rendimentos dos produtores. 2. 6. 5. Os progressos ao nı´vel da comercializaça˜o sa˜o também ja´ evidentes, particularmente no cuidado das embalagens e na apresentaça˜o do produto, criando assim uma maior apetência no consumidor do que resulta uma conquista de uma faixa cada vez maior do mercado. 2. 6. 6. É significativo o nu´mero crescente de estruturas comerciais, incluindo as grandes superfı´cies, interessadas nestes produtos que os exibem de uma forma cuidada e atractiva que serve de chamariz para a polı´tica de qualidade prosseguida por algumas dessas empresas. 2. 7. A Comunidade Europeia criou, em 1992, sistemas de valorizaça˜o e de protecça˜o das denominaço˜ es geogra´- ficas (DOP e IGP) e das especialidades tradicionais (ETG). 2. 6. Os dois instrumentos jurı´dicos comunita´rios, de protecça˜o das Denominaço˜es de Origem e das Indicaço˜ es Geogra´ficas nos produtos agrı´colas e géneros alimentı´- cios (reg. (CEE) n4 2081/92) a atribuiça˜o de Certificados de Especificidade (reg. (CEE) n4 2082/92) revelaram-se como instrumentos de valorizaça˜o das produço˜ es agrı´- colas. 2. 7. 1. O que é uma DOP? A Denominaça˜o de Origem Protegida, é o 2. 7. 1. 1. nome de um produto cuja produça˜o, transformaça˜o e elaboraça˜o ocorrem numa a´rea geogra´fica delimitada com um saber fazer reconhecido e verificado. 2. 6. 1. Em relaça˜o aos vinhos os critérios de qualidade e denominaça˜o de origem têm regulamentaça˜o separada no Regulamento (CEE) n4 823/87 do Conselho que estabelece as disposiço˜ es particulares relativas aos vinhos de qualidade produzidos em regio˜ es determinadas. 2. 7. 1. 2. No interesse dos consumidores, a DOP podera´ eventualmente ser substituı´da por menço˜es tradicionais equivalentes (AOC francesa, DOC italiana) ou pela mença˜o espanhola «denominacio´n de origen», e portuguesa «denominaça˜o de origem controlada». Embora ja´ significativo o nu´mero de produtos 2. 6. 2. com denominaça˜o de origem e de indicaça˜o geogra´fica, é necessa´ria a aquisiça˜o de dimensa˜o competitiva, devendo tal ser considerado nos projectos de desenvolvi- mento regional, através da melhor organizaça˜o da oferta, modernizaça˜o tecnolo´gica e de desenvolvimento de técnicas de comercializaça˜o apropriadas. A colabo- 2. 7. 2. O que é uma IGP? 2. 7. 2. 1. No caso da Indicaça˜o Geogra´fica Protegida, a relaça˜o com o meio geogra´fico subsiste pelo menos numa das fases da produça˜o, transformaça˜o ou elabo- raça˜o. Neste caso, a mença˜o IGP podera´ constar da embalagem. C 284/64 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 14. 9. 98 2. 7. 3. O que é uma ETG? A Especialidade Tradicional Garantida na˜o 2. 7. 3. 1. faz referência a uma origem mas tem por objectivo distinguir uma composiça˜o tradicional do produto ou um modo de produça˜o tradicional. A tendência crescente por parte dos consumido- 2. 8. res no sentido de privilegiarem na sua alimentaça˜o a qualidade vai ao encontro da necessidade de uma divulgaça˜o adequada destes produtos muitas vezes so´ conhecidos e apreciados por restritas minorias. 2. 8. 1. Uma vez que certos aspectos da PAC podem tornar mais difı´ceis a existência e a penetraça˜o de alguns destes produtos, faz-se sentir a necessidade de campanhas de promoça˜o e divulgaça˜o no interior e no exterior da Comunidade, campanhas essas que podem aproveitar os fundos comunita´rios existentes para o efeito através de adequada inventariaça˜o e melhor conhecimento dos seus processos de produça˜o e visando conseguir despertar junto do consumidor um interesse e uma apetência que os leve a procurar com mais frequência os produtos tı´picos de qualidade. 3. Um caso particular: A regia˜o do Vinho do Porto 3. 5. Apesar das grandes transformaço˜es tecnolo´gicas que se verificaram desde o século XVIII até os nossos dias, os processos utilizados na produça˜o da vinha permitiram a conservaça˜o do equilı´brio entre a cultura e o ambiente. 3. 6. Os socalcos de reduzida largura apenas permitem o recurso a tecnologias tradicionais muito intensivas em ma˜o de obra. O aproveitamento da insolaça˜o e do bino´mio solo/efica´cia da radiaça˜o solar da´ origem nestes vinhedos à obtença˜o dos vinhos generosos do Porto, de elevada qualidade. Como factores de alteraça˜o, refira-se que a 3. 7. configuraça˜o dos socalcos tem vindo a ser adaptada às exigências da mecanizaça˜o dos granjeios de mobilizaça˜o do solo, estabelecendo nos seus extremos zonas de passagem para as ma´quinas sem contudo alterar os cena´rios da paisagem. 3. 8. Fazendo contraponto à paisagem dos vinhedos das encostas do Douro, podem ver-se os «morto´rios», socalcos abandonados desde as devastaço˜es da filoxera, actualmente recobertos de mato ou, mais recentemente, suporte para instalaço˜ es de paisagens florestais. 3. 1. Muitos exemplos havera´ de produtos tı´picos de qualidade através da Unia˜o Europeia e a prova disso é o elevado nu´mero de produtos ja´ registados. A apologia dos produtos tı´picos de qualidade 3. 1. 1. é o grande objectivo deste parecer, no entanto vamos confinar as nossas consideraço˜es ao caso do Vinho do Porto e da zona onde é produzido, a regia˜o do Douro. 3. 9. Subsidiariamente, desenvolviam-se nesta zona sistemas de horticultura e fruticultura semi-intensiva com acentuado impacto na economia das exploraço˜es agrı´colas tradicionais, mas com reduzida expressa˜o em termos de a´rea ocupada. Tais sistemas, ocupando os vales abrigados, representam unidades complementares da paisagem da vinha, fundamentais para o equilı´brio da subsistência. 3. 2. A regia˜o do Douro, com o modo particular de conduça˜o dos seus vinhedos e a valorizaça˜o do seu vinho de renome mundial, é a primeira regia˜o demarcada em todo o mundo (a denominaça˜o data do 34 quartel do século XVIII) e um exemplo vivo da transformaça˜o duma zona agreste numa zona produtiva de excelência, levada a cabo pelo engenho, capacidade e esforço das suas gentes. 3. 3. A regia˜o demarcada do Douro tem um acentuado clima mediterrânico, com Vero˜ es quentes e secos e uma relativamente baixa precipitaça˜o anual, e esta´ confinada a uma estreita faixa de terreno no vale do Douro indo de montante de Barqueiros à fronteira com a Espanha. Aqui encontra-se um sistema de caracterı´sticas 3. 4. muito peculiares que se desenvolve na zona de influência do Douro a montante de Armamar e nos vales abrigados interiores deste rio em solos derivados de xistos; a sua instalaça˜o em encostas que até enta˜o so´ davam mato teve inı´cio no século XVII. A armaça˜o numa escadaria de geios ou socalcos destinados a suster a terra traduz uma intensa intervença˜o humana que se tem mantido na exploraça˜o do sistema e conduziu ao estabelecimento de uma paisagem agra´ria extremamente original e de grande beleza, estabelecendo-se uma ı´ntima relaça˜o entre a qualidade do produto e a beleza da paisagem. 3. 10. A especificidade da regia˜o do vinho do Porto foi bem caracterizada pelo geo´grafo americano Dan Stanislawski em 1970 como segue: «O vinho do Porto é um grande vinho porque é o produto de uma longa experimentaça˜o, meticulosa atença˜o do pormenor e controles restritos, e nenhum viticultor português duvidara´ que o ambiente do vale do Douro, seu lugar de origem, desempenham uma parte importante no seu cara´cter fundamental. É um aristocrata entre os altamente elaborados produtos agrı´colas do mundo, na˜o ha´ uva nele usada que na˜o tenha sido sujeita a um inquérito quanto ao seu nascimento e criaça˜o, os seus condicionamentos presentes, companhias, ha´bitos e aparência. Até este momento aceita-se assumpça˜o de que o lugar de nascimento e os subsequentes cuidados sa˜o condiça˜o “sine qua non”, mas como todo o produto nobre tem, dentro de qualquer grupo selecto, mediocrida- des, bem nascidos, bem educados, têm de ser feitos testes selectivos para eliminar todos os que na˜o sa˜o de provada excelência. Tais testes sa˜o feitos pelos provadores, experimentados juizes desconhecedores do lugar de nascimento ou dos antecedentes dos objectos do seu julgamento. Eles têm de julgar todos os vinhos e normalmente aprovam apenas cerca de um terço da produça˜o da zona; os outros dois 14. 9. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 284/65 terços sa˜o vendidos como vulgar vinho de mesa ou transformados em aguardente. » (1) desfavorecidas de montanha pode ser encarado, dum ponto de vista sociolo´ gico curioso, como uma vingança histo´rica e geogra´fica da natureza. 3. 11. Condiço˜es de vida das populaço˜ es da regia˜o do Douro e sua dependência do sistema 3. 11. 1. Apesar de se tratar de uma regia˜o com caracterı´sticas ambientais pouco propı´cias ao aproveita- mento agrı´cola, os sistemas implementados permitem uma densidade populacional de 57 habitantes por km2. É uma regia˜o em que domina a exploraça˜o de pequenas dimenso˜es, onde 8 000 viticultores produzem de 5 a 15 hectolitros, 15 000 produzem até 25 hectolitros e 10 000 produzem mais de 25 hectolitros. Na˜o ha´ além disso recursos mineiros nem actividade industrial de importância assinala´vel. O vinho é, assim, a maior parte do rendimento das populaço˜es locais, com um peso indiscutı´vel do valor acrescentado do produto de quali- dade que é o vinho do Porto nos rendimentos da regia˜o. 3. 11. 2. As populaço˜ es locais conseguiram, assim, numa regia˜o difı´cil, instalar um sistema de exploraça˜o de terra que na˜o agride o ambiente, antes pelo contra´rio o protege, e deste modo criar uma paisagem humanizada de caracterı´sticas muito especiais, ta˜o especiais que se defende que ela possa ser considerada como elemento a ser classificado de patrimo´ nio mundial, como paisagem cultural representativa de trabalhos combinados da natureza e do homem. 4. Concluso˜es 4. 1. Os produtos tı´picos de qualidade têm, em deter- minadas regio˜ es, dado uma contribuiça˜o para o bem estar das populaço˜es, o desenvolvimento rural susten- tado, a promoça˜o do turismo rural e nomeadamente a fixaça˜o das camadas jovens em ambientes rurais, constituindo uma contribuiça˜o so´lida para a manutença˜o dos valores culturais. 4. 1. 1. Parece deseja´vel a generalizaça˜o deste processo que através duma melhor formaça˜o profissional pode contribuir para manter ou aumentar o fluxo desta produça˜o. 4. 2. O facto ja´ mencionado anteriormente de 80 % dos produtos tı´picos de qualidade provirem de zonas (1) Esta u´ltima afirmaça˜o era totalmente verdadeira ha´ trinta anos atra´s. Os progressos técnicos e inovaça˜o conduziram a que grande parte das massas na˜o utilizadas para a produça˜o de vinho do Porto dê hoje origem a vinhos de mesa de alta qualidade. Bruxelas, 1 de Julho de 1998. Deste feno´meno outros exemplos havera´ nos 4. 3. outros paı´ses da Unia˜o Europeia e a prova disso é o elevado nu´mero de produtos ja´ registados com DOP, IGP e ETG. 4. 4. O Comité ja´ em 1989, no seu parecer sobre o futuro do mundo rural salientou «a necessidade duma polı´tica de qualidade de cara´cter global» e ainda «que na maioria das regio˜es mais desfavorecidas, os produtos de qualidade têm uma tradiça˜o que ha´ que manter e desenvolver» (2). 4. 5. O Comité sublinha neste parecer de iniciativa a necessidade de a Comissa˜o no contexto de uma nova PAC, e no limiar de mais uma etapa de grande mudança para os agricultores europeus, como é a Agenda 2000 pôr em pra´tica medidas e métodos eficazes de valorizaça˜o e promoça˜o dos produtos tı´picos de qualidade que sa˜o parte integrante do seu patrimo´ nio histo´rico e cultural. Como condiça˜o para o aumento da procura de produtos de qualidade impo˜e-se que os mesmos sejam do ponto de vista dos consumidores, uma produça˜o segura e de qualidade. 4. 6. Essas medidas passam ainda pela defesa intransigente dos produtos tı´picos de qualidade nas negociaço˜es no âmbito do GATT e da OMC, tal como aconteceu nos Acordos de Marraqueche de 1994; artigos 23 e 24. A utilizaça˜o das denominaço˜ es de origem em 4. 7. imitaço˜es de produtos produzidos fora do seu local de origem, como é o caso do vinho do Porto, do Quianti, do Champanhe, do queijo Parmesa˜o e tantos outros produtos, na˜o pode ser autorizada, e, quanto a paı´ses terceiros, devem ser utilizadas as normas internacionais de propriedade intelectual, a fim de proibir a utilizaça˜o de denominaço˜es de origem bem como a comercializaça˜o dos produtos. Nenhum paı´s dentro, ou mesmo fora da Unia˜o Europeia, nenhuma regia˜o, nenhum produto tem o direito de usurpar o que com tanto esforço foi construı´do pelos produtores de produtos tı´picos de qualidade. (2) JO C 298 de 27. 11. 1989, p. 32. O Presidente do Comité Econo´ mico e Social Tom JENKINS


title: Arbeitslosigkeit. 6 1998 Monatlich.

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