title: Opinion of the Economic and Social Committee on the 'Proposal for a Council Directive on a common system of taxation applicable to interest and royalty payments made between associated companies of different Member States'

eurovoc_concepts:
corporation tax
intra-EU payment
tax harmonisation
tax system
type of business

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text: C 284/50 EN Official Journal of the European Communities 14. 9. 98 In contrast to the Commission’s initial stance, based on its report of 23 July 1998, the regulation of 26 May 1998 abolishes the ‘may contain GMOs’ option. Moreover, it establishes a list of foodstuffs not subject to labelling (the list is initially empty, and will gradually be built up on the basis of opinions from the scientific committees) and in the preamble introduces the concept of a threshold for DNA or protein presence, below which labelling will not be necessary. No threshold value is set. Opinion of the Economic and Social Committee on the ‘Proposal for a Council Directive on a common system of taxation applicable to interest and royalty payments made between associated companies of different Member States’ (1) (98/C 284/09) On 30 March 1998 the Council decided to consult the Economic and Social Committee, under Article 100 of the Treaty establishing the European Economic Community, on the above-mentioned proposal. The Section for Economic, Financial and Monetary Questions, which was responsible for preparing the Committee’s work on the subject, adopted its opinion on 9 June 1998. The rapporteur was Mr Pelletier. At its 356th plenary session on 1 and 2 July 1998 (meeting of 1 July) the Economic and Social Committee adopted the following opinion by 136 votes to seven, with four abstentions. 1. Introduction 1. 1. The ESC welcomes the Commission’s move to rectify a tax discrepancy which is an obstacle to completion of an integrated single market. Abolition of the withholding tax levied by some 1. 2. Member States on interest and royalties has long been recognized as being of major importance for a Community-wide market. 1. 3. The Commission’s first initiative in this direction dates back to 20 April 1990. In 1992 the Ruding report — broadly approved by the ESC (2) — prioritized this reform. Unfortunately the Commission, in the absence of consensus within the Council, decided in 1994 to withdraw its proposal. Eventually, in December 1997, the Ecofin Council gave the Commission the go-ahead to draw up the proposal on which the ESC is now consulted. displayed concerning the plan — approved by the Council and referred to in the explanatory memorandum — for a directive ‘to ensure minimum effective taxation of income from savings’ while bearing in mind the need to preserve the competitiveness of European financial markets at international level, which presupposes exten- sion to non-EU countries and to the Member States’ dependent or associated territories (3). 1. 5. The purpose of the draft directive is to exempt interest and royalty payments made by a company of one Member State to an associated company (in which the first company has directly or indirectly a minimum holding of 25 %) of another Member State from any withholding tax in the Member State from which the payments are made. Hence tax on revenue deriving from such payments shall be levied solely by the Member State in which the beneficial owner is located. 2. Financial justification for the draft directive 1. 4. The ESC acclaims the Commission’s persistence, not to say obstinacy. The same persistence should be 2. 1. From the financial angle, the aim is to avoid double taxation — which is undesirable per se — or, at (1) OJ C 123, 22. 4. 1998, p. 9. (2) ESC opinion of 24. 11. 1992; OJ C 19, 25. 1. 1993, p. 65. (3) Conclusions of the Ecofin Council meeting on 1. 12. 1997 regarding fiscal policy (OJ C 2, 6. 1. 1998). 14. 9. 98 EN Official Journal of the European Communities C 284/51 best, cashflow problems resulting from the inevitable delays sustained by the final beneficiary in recuperating the amounts withheld. external payments outstrip their receipts. Conversely, others are net structural exporters. 2. 2. The proposal for a directive reflects the concern of the international professional bodies representing the companies concerned: UNICE, European Banking Federation, Association of Chambers of Commerce, etc. 2. 3. The tables appended to the draft directive provide a fairly detailed picture of the nature of the problem, in tax terms. It can be seen that, in the absence of a bilateral tax agreement — not the case within the European Union — withholding tax on interest and royalties can be harsh in most States, though rates vary widely (between 45 % and 0 % for interest and between 33 % and 0 % for royalties). 2. 4. In the European Union, bilateral agreements reduce such taxation to far lower levels but they do not always make it possible to avoid double taxation completely and the relevant schemes for levying with- holding tax in the countries of the beneficial owners of the payments are complicated. 3. Why has it taken so long to frame a directive? 3. 6. These difficulties may explain the Commission’s cautious, wait-and-see, pragmatic approach; it is regret- table that this attitude is ultimately akin to being afraid to act. 4. A cautious approach The draft directive hedges implementation with 4. 1. impressive precautions. 4. 2. Interest and royalty payments may serve as device for evasion and fraud in the form, for instance, of unduly large payments made by the subsidiary to the parent company in the guise of interest or royalties. This practice, which corresponds to transfer of profits, usually occurs within a group with the intention of ensuring that profits will be taxed in a country where company income tax is low. 4. 3. Here the draft directive draws logical conclusions as regards the option allowing Member States to readjust transfer charges when interest or royalties exceed ‘arm’s length’ prices. 3. 1. For a long time it has been generally recognized that rules are needed on such an apparently simple matter. 4. 4. As the financial cost of exemption from withhold- ing tax will hit Greece and Portugal hard, these countries are granted a five-year transition period during which taxes will be scaled down. 3. 2. The difficulties stem from with the complexity of tax rules in the European Union and poor harmo- nization — except in the VAT sphere. 5. An over-wary approach 3. 3. In addition, taxation falls within the sphere of national sovereignty because of its vital contribution to national budgetary resources. Hence the Treaty of Rome designated this area as one in which decisions must be taken unanimously. 3. 4. The strict financial constraints imposed by the Maastricht Treaty or the Stability Pact make States particularly vigilant when there is any likelihood of loss of revenue, as in this particular instance. The Member States’ interests differ: some are 3. 5. net importers of capital and technology, viz. their The scope of the proposed directive seems too 5. 1. restricted. 5. 2. It limits exemption from withholding tax to payments between associated companies, despite the fact that this measure is fully justified where such payments are made between companies which are not in a dependent relationship. 5. 3. The status of associated company is recognized only in the case of companies with a minimum sharehold- ing of 25 % in another company although, under bilateral tax agreements, the preferential rules applicable to associated companies usually require a shareholding of 10 %. C 284/52 EN Official Journal of the European Communities 14. 9. 98 6. General comments ings outside its scope may not be delayed beyond the transitional period of five years (possibly extended) stipulated in Article 8(1). ’ 6. 1. The Commission reserves the right to propose at a later stage, as work progresses on the single market, an extension of this exemption to royalty and interest payments between non-associated companies. 6. 2. The Committee does not grasp the logic of this restriction, which is designed to alleviate the proposal’s financial impact on Member States that are net importers of capital and technology, when it is proposed in the case of the countries concerned (Greece and Portugal) to introduce a five-year transitional period over which the tax rate will be gradually scaled down. The general principle is that interest and royalty payments eligible for exemption from withholding tax must be ‘arm’s length’ payments made between independent companies. When payments are made between associated compa- nies, application of the ‘arm’s length’ principle results in any surplus component being regarded as a distri- bution of profits eligible to benefit under Directive 90/435/EEC. 6. 3. The general rule is therefore that interest and royalty payments are made between independent parties; in such circumstances, there are no particular grounds, as in the case of intra-group dividends (where the aim is to ensure tax neutrality, so as to avoid penalizing offices set up within the EU in the form of subsidiaries or controlled companies compared with permanent establishments), by restricting the scope of exemption from withholding tax solely to interest and royalty payments made between associated companies. On the contrary, it is vital to extend such exemption to all payments made between independent undertakings so as to avoid distorting terms of competition in such a way that national suppliers enjoy an unfair advantage. 6. 4. The reasons given in paragraphs 6. 2 and 6. 3 above justify — once the five-year transitional period (possibly extended) has expired — the automatic exten- sion of exemption provisions to interest and royalty payments between associated companies. The Com- mittee therefore calls for Article 10 to be worded as follows: Under Article 7 of the draft directive, Member 6. 5. States may choose not to apply the exemption from withholding tax where interest or royalties paid are subject to preferential corporation tax arrangements in the Member State in which the beneficiaries are registered. On this point Article 10 provides that the report to be made to the Council within three years of the Directive’s entry into force shall particularly review the application of Article 7. The Commission specifies that it will be easier at that stage, especially in the light of progress on the code of conduct for business taxation, to ascertain whether it is necessary to continue to grant Member States the derogation provided under Article 7. 6. 6. As the Commission points out in the explanatory memorandum accompanying the draft Directive, the Ecofin Council of 1 December 1997 gave its agreement to the framing of a code of conduct on company taxation, to provide for the freezing and dismantling of detrimental tax measures on the part of States. Zero taxation, or substantially lower tax rates than those normally applied in the Member State concerned, come into the above category. 6. 7. The Committee would point to the importance of ensuring consistency between the common action envisaged under the code and the derogation provided for in Article 7 of the draft directive, viz. not to apply exemption from withholding tax when interest or royalty payments in the State where the beneficiary company is established are not normally taxed and hence are covered by the above code. Member States may not be authorized to take unilaterally new steps such as levying withholding tax on interest and royalty payments in retaliation against prejudicial tax measures subject to the code of conduct without compromising the consensus on which this code is founded and thereby seriously undermining it. The beginning of the first sentence of Article 7(1) 6. 8. must therefore read: ‘Three years after the date referred to in Article 9(1), the Commission shall report to the Council on the operation of this Directive, in particular with a view to reviewing the application of Article 7. Extension of the directive’s coverage to companies or undertak- ‘1. In addition to the situations covered by Article 6, Member States shall be authorized to retain any existing taxes specified in Article 1 which are applicable to any payments of interest or royalties. ’ 14. 9. 98 EN Official Journal of the European Communities C 284/53 and Article 7(2) as follows: ‘2. If the circumstances referred to in either of points a) or b) of paragraph 1 apply only to a part of the interest or royalties referred to in paragraph 1, the authorization for which the said paragraph provides shall be applicable to that part of the interest or royalties. ’ 7. Specific comments 7. 1. Level of holding (%) required for the status of associated company Since the aim is ultimately to do away with any withholding tax on interest and royalty payments made within the EU between companies, a reduction in the level of holding from 25 % to 10 % is recommended, which would tally with the limit set in most bilateral agreements for purposes of eligibility to benefit from the reduced rate of withholding tax applicable to dividends paid between associated companies. Accordingly, in Article 3(1)(b), ‘25 %’ should be replaced by ‘10 %’. 7. 2. Timespan for maintaining the level of holding two-year timespan for maintaining the level of holding expires, ‘subsequently’ should be inserted before ‘with- draw’ in Article 3(2). 7. 3. Definition of ‘royalties’ Payments made by way of contributions to a group’s central research expenditure must specifically be covered by the exemption from withholding tax. The OECD Fiscal Affairs Committee has clearly stated that no withholding tax should be levied on payments that do not represent royalties but result from agreements on contribution to a group’s central expenditure. Hence Article 2(1)(b) should read: ‘. or for information concerning industrial, commercial or scientific expe- rience which has been, or is in the process of being, acquired. Variable. ’ 7. 4. Interest or Article 5 royalties within the meaning of Insert the following sentence under Article 5: ‘The provisions of Council Directive 90/435/EEC therefore apply to interest or royalty payments reclassified as distribution of profits if these are made between companies covered by the present directive. ’ To highlight the fact that Member States may not delay application of the directive until such time as the Reason: this clarification, and the attendant explanation, are the same as for Article 4. Brussels, 1 July 1998. The President of the Economic and Social Committee Tom JENKINS


title: A agricultura europeia : Uma agricultura para a Europa de amanhã.

eurovoc_concepts:
common agricultural policy
economic and social cohesion
reform of the CAP
rural development


title: A Bizottság 1406/98/EK rendelete (1998. július 1.) az egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó engedmények közösségi vámkontingens formájában történő megállapításáról, valamint a többoldalú kereskedelmi tárgyalások uruguayi fordulója során kötött, a mezőgazdaságról szóló megállapodás figyelembevétele céljából az Európa-megállapodásokban előírt bizonyos mezőgazdasági engedmények önálló és átmeneti intézkedésként történő kiigazításáról szóló 3066/95/EK rendeletben szereplő egyes engedmények felfüggesztéséről szóló 703/98/EK tanácsi rendelet 1. cikkében szereplő intézkedések hatályon kívül helyezéséről

eurovoc_concepts:
agreement (EU)
agricultural product
import policy
tariff quota

text: 02/9. kötet HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja 9 31998R1406 L 188/25 AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK HIVATALOS LAPJA 1998. 7. 2. A BIZOTTSÁG 1406/98/EK RENDELETE (1998. július 1. ) az egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó engedmények közösségi vámkontingens formájában történő megállapításáról, valamint a többoldalú kereskedelmi tárgyalások uruguayi fordulója során kötött, a mezőgazdaságról szóló megállapodás figyelembevétele céljából az Európa-megállapodásokban előírt bizonyos mezőgazdasági engedmények önálló és átmeneti intézkedésként történő kiigazításáról szóló 3066/95/EK rendeletben szereplő egyes engedmények felfüggesztéséről szóló 703/98/EK tanácsi rendelet 1. cikkében szereplő intézkedések hatályon kívül helyezéséről AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG, tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre, Fordulója tekintettel az egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó enged- mények közösségi vámkontingens formájában történő megálla- pításáról, valamint a többoldalú kereskedelmi tárgyalások Uru- szóló guayi Európa- megállapodás megállapodásokban előírt bizonyos mezőgazdasági engedmények önálló és átmeneti intézkedésként történő kiigazításáról szóló 3066/95/EK rendeletben szereplő egyes engedmények felfüggesz- téséről szóló, 1998. március 17-i 703/98/EK tanácsi rendeletre (1) és különösen annak 2. cikkére, során kötött, figyelembevétele a mezőgazdaságról céljából az mivel a legutóbb az 1595/97/EK rendelettel (2) módosított 3066/95/EK tanácsi rendelet (3) az egyes feldolgozott mezőgaz- dasági termékekre közösségi vámkontingens formájában enged- ményeket állapít meg, valamint a többoldalú kereskedelmi tárgya- lások uruguayi fordulója során megkötött mezőgazdasági megállapodás figyelembevétele céljából az Európai Megállapodá- sokban foglalt egyes mezőgazdasági engedmények önálló és átmeneti intézkedés formájában történő kiigazítását írja elő; mivel miután a Cseh Köztársaság egyoldalúan növelte a Közös- ségből származó egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó behozatali vámokat, a 703/98/EK rendelet a Közösség kereske- delmi érdekeinek megóvása érdekében ugyanilyen önálló módon felfüggesztette a 3066/95/EK rendeletben megállapított egyes engedményeket; mivel a Cseh Köztársaság a közelmúltban hatályon kívül helyezte az egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó behozatali vámo- kat, újra megteremtve a viszonossági alapon történő elbánást; mivel az e rendeletben foglalt intézkedések összhangban vannak az érintett irányítóbizottságok véleményével, ELFOGADTA EZT A RENDELETET: 1. cikk A 703/98/EK rendelet 1. cikkében megállapított intézkedések hatályukat vesztik. 2. cikk Ez a rendelet az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában való kihirdetését követő napon lép hatályba. Ez a rendelet teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Kelt Brüsszelben, 1998. július 1-jén. a Bizottság részéről Franz FISCHLER a Bizottság tagja (1) HL L 98. , 1998. 3. 31. , 1. o. (2) HL L 216. , 1997. 8. 8. , 1. o. (3) HL L 328. , 1995. 12. 30. , 31. o


title: Parere del Comitato economico e sociale sul tema «I costi della povertà e dell'esclusione sociale in Europa»

eurovoc_concepts:
aid to disadvantaged groups
fight against unemployment
marginalisation
poverty
social cost

text: 14. 9. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 284/25 di partenariato tra imprese e centri di cooperazione industriale consentirebbe di promuovere scambi tecnolo- gici e accordi tecnologici (licenze, cessioni di brevetti, ecc. ) tra le imprese. Il Comitato raccomanda di avvalersi a tal fine dei mezzi offerti dagli strumenti Phare, Tacis e MEDA. 9. 2. Nonostante la priorità accordata ai paesi candi- dati all’adesione, ai nostri altri vicini ed allo Spazio euromediterraneo, è auspicabile che l’Unione europea preveda di eliminare le compartimentazioni, in base alla regola della reciprocità e dell’interesse reciproco, delle reti d’informazione, di incentivazione e di valorizzazione della RST con i paesi sviluppati che rappresentano i nostri principali partner. Bruxelles, 1o luglio 1998. 9. 3. Con i paesi in via di sviluppo, e in particolare i firmatari della Convenzione di Lomé, si potrebbero intraprendere azioni intese a creare le condizioni per la diffusione, in un contesto favorevole, di tecnologie adeguate alle esigenze delle loro economie, specie in relazione alle PMI e all’artigianato locale. Nel parere in merito al «Libro verde sulle relazioni tra l’Unione europea e gli Stati ACP all’alba del XXI secolo» (1) il Comitato aveva proposto di mettere a punto degli strumenti orizzontali di cooperazione e di diffusione delle innovazioni tecnologiche nel quadro del nuovo Fondo europeo di sviluppo. (1) GU C 296 del 29. 9. 1997, pag. 65. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS Parere del Comitato economico e sociale sul tema «I costi della povertà e dell’esclusione sociale in Europa» (98/C 284/07) Il Comitato economico e sociale, in data 11 luglio 1996 ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 23, terzo comma, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Burnel, in data 18 giugno 1998. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 1o luglio 1998, nel corso della 356a sessione plenaria, con 130 voti favorevoli, 6 contrari e 14 astensioni, il seguente parere. I. IL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE — «Azione provvisoria nel campo della lotta contro la LANCIA UN GRIDO D’ALLARME povertà» (3). 1. Il Comitato ha sempre prestato una grande atten- zione alle situazioni di disuguaglianza e di ingiustizia e, di conseguenza, alla povertà e alla sua forma più estrema, l’esclusione. Al riguardo, è sufficiente ricordare alcuni titoli di pareri e relazioni adottati dal Comitato: — «Programma di progetti e di ricerche pilota contro la povertà» (1). — «Azione specifica comunitaria di lotta contro la povertà» (4). — «Modifica della decisione relativa ad un’azione specifica comunitaria di lotta contro la povertà» (5). — «Relazione informativa sulla povertà» (marzo 1989) (non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale) — «Integrazione economica e sociale dei gruppi meno — «Modifiche al programma di progetti e di ricerche favoriti» (6). pilota contro la povertà» (2). (1) GU C 263 del 17. 11. 1975. (2) GU C 180 del 28. 7. 1977. (3) GU C 113 del 7. 5. 1980. (4) GU C 25 del 28. 1. 1985. (5) GU C 263 del 20. 10. 1986. (6) GU C 159 del 26. 6. 1989. C 284/26 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 14. 9. 98 — «Povertà» (parere d’iniziativa) (1). II. UNA RIFLESSIONE INCENTRATA SUL COSTO DELLA POVERTA` E DELL’ESCLUSIONE — «Risorse e prestazioni sufficienti nei sistemi di protezione sociale» (2). — «Esclusione sociale» (parere d’iniziativa) (3). — «Programma d’azione per combattere l’esclusione e per l’integrazione economica dei gruppi meno favoriti» (4). 2. L’attenzione del Comitato in materia non si espri- me solo attraverso documenti specifici, poiché, tra i suoi pareri, alcuni trattano in modo indiretto le origini e gli effetti della povertà. Al riguardo si possono menzionare quelli sulla situazione economica e sociale, la disoccupa- zione, i giovani, l’invecchiamento, la formazione, l’infor- mazione, la coesione economica e sociale, l’integrazione, o in merito alle persone e alle fasce della popolazione più esposte agli imprevisti della vita e ai rivolgimenti della storia. 3. In particolare, vanno ricordate le azioni del Comi- tato per sviluppare il concetto di cittadinanza, basato a sua volta sull’indispensabile riconoscimento di tutti gli esseri umani nella pienezza delle loro responsabilità e dei loro diritti politici, sociali, economici, culturali, individuali e familiari. 4. Gli Stati, ciascuno secondo la propria situazione, i propri mezzi e le proprie scelte politiche, adottano misure per debellare la povertà e combatterne gli effetti. 5. L’Unione europea interviene attraverso programmi generali, interventi mirati, ad esempio contro la disoccu- pazione di lunga data, a favore della formazione e dell’inserimento sociale, o ancora per lo sviluppo delle zone e dei settori d’attività in difficoltà. 6. Le istituzioni pubbliche e gli organismi e i movi- menti privati che lottano contro la povertà svolgono un’attività febbrile. 7. La vita associativa, con mezzi spesso esigui e precari, sviluppa le proprie attività sul territorio. Le chiese ed i difensori dei diritti dell’uomo rammentano i principi di libertà, giustizia e solidarietà e portano avanti azioni concrete. TUTTAVIA LA POVERTA` SI ESTENDE E SI 8. AGGRAVA. Pertanto, il Comitato si affianca a voce alta e forte, a quanti sono indignati dalla miseria, per lanciare un grido di allarme. (1) GU C 221 del 28. 8. 1989. (2) GU C 14 del 20. 1. 1992. (3) GU C 352 del 30. 12. 1993. (4) GU C 52 del 19. 2. 1994. 1. Questa scelta del Comitato costituisce un esercizio difficile considerata la diversità delle situazioni ed una certa mancanza di informazioni. 2. Il «costo della povertà e dell’esclusione» puo` intendersi in due modi: la povertà e l’esclusione compor- tano un costo per coloro che le subiscono e per chi le combatte. 3. La povertà e l’esclusione hanno un costo per i poveri e per gli esclusi, dovuto al deficit di qualità della vita che impongono a chi ne è vittima. Questo deficit non è, a priori, impossibile da misurare in termini qualitativi. In diritto, il pretium doloris non dà forse adito a valutazioni quantificate e suscettibili di riparazione economica? Tale deficit si esprime anche in un notevole calo del soddisfacimento dei bisogni dei nuclei familiari. 4. Il deficit di consumo non penalizza solo i poveri, ma incide sull’insieme dell’economia: sulle imprese con una perdita di fatturato, sui lavoratori con il calo delle assunzioni, sullo Stato e sulla previdenza sociale con la riduzione del gettito fiscale relativo ai redditi e al consumo, nonché con la diminuzione del gettito dei contributi sociali basati sull’attività professionale. Un potere d’acquisto ridotto induce i consumatori ad orientarsi verso prodotti più economici, spesso prove- nienti da paesi terzi. Il costo della povertà e dell’esclusione comprende 5. anche il costo degli aiuti pubblici e privati forniti dalla collettività ai poveri e agli esclusi: azioni di prevenzione, accompagnamento sociale, prestazioni diverse in denaro e in natura. 6. Occorre tuttavia chiedersi che cosa significa, per uno Stato o per una collettività, l’espressione «costo elevato della lotta contro la povertà». È il risultato della presenza di un numero considerevole di poveri? O è l’effetto di una politica e di interventi forti portati avanti in materia di prevenzione e di lotta alla povertà? 7. Non sono solo i poteri pubblici a lottare contro la povertà. Ad esempio, i genitori educano i propri figli nell’interesse di questi ultimi e cosı` facendo investono parte del loro tempo e delle loro risorse al servizio dell’interesse generale del paese e della società. L’eserci- zio delle responsabilità familiari contribuisce all’educa- zione dei bambini e dei giovani e quindi al loro inserimento. Tale contributo parentale è, insieme ad altri, un argomento a favore dello sviluppo delle politiche per la famiglia. 14. 9. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 284/27 8. Il ruolo delle associazioni e dei movimenti che si occupano specificamente della prevenzione e della lotta contro la povertà è molto importante come gesto di solidarietà e presenza attenta e quanto mai ravvicinata alle realtà. Queste associazioni fanno ampio ricorso al volontariato, che è una delle espressioni concrete della solidarietà. Per finanziare le loro attività, le associazioni ricevono sovvenzioni, fanno appello alla generosità pubblica e percepiscono i contributi dei propri membri. Il ruolo fondamentale degli operatori sociali e degli educatori professionali non puo` essere contrapposto a quello dei volontari. Strumento chiave dell’inserimento sono l’insegnare o il riabituare le vittime dell’esclusione, o coloro che rischiano di diventarlo, a «fare da soli». Cio` esige la presenza e la pazienza degli «accompagnatori» e di conseguenza una grande disponibilità umana. Tenen- do presenti tutte le conseguenze della povertà e dell’esclu- sione e i gravissimi rischi che ne comportano per le persone, e addirittura per gli Stati, tutti i cittadini devono effettivamente capire che sono chiamati ad agire, ciascuno a suo modo, con le sue competenze e i suoi mezzi. l’analisi della povertà monetaria, la definizione statistica e l’analisi dell’esclusione sociale e la qualità della valutazione e dei rapporti. L’obiettivo concreto di Eurostat è quello di stabilire una procedura di regolare presentazione di rapporti sulla povertà e l’esclusione sociale per gli Stati membri dell’UE. La prima relazione dovrà essere pronta per la fine del 1999. Si tratta di decisioni di importanza capitale. 2. 3. La maggior parte dei dati statistici presentati nel presente parere provengono da un’inchiesta realizzata da Eurostat nel 1993. 2. 3. 1. All’epoca, l’Unione europea si componeva di dodici Stati. Austria, Finlandia e Svezia sono membri dal 1995. 2. 3. 2. È plausibile che dal 1993, si siano registrate delle evoluzioni in un certo Stato o in un altro, quanto al livello di povertà. Tuttavia, esse non inficiano il significato dei dati presentati in appresso. III. LE FONTI UTILIZZATE Il presente parere si basa soprattutto su quattro 1. fonti: — i lavori di Eurostat, di istituti ed organismi nazionali, di studi di statistica; — i sondaggi di parere; — le riflessioni concettuali e i dati nazionali raccolti con l’ausilio dei membri del gruppo di studio costituito dal Comitato; — altre informazioni basate sull’esperienza di organis- mi che prendono parte alla lotta contro la povertà e l’esclusione. 2. Giova formulare immediatamente tre osservazioni: 2. 1. La documentazione sui costi della povertà appena enunciati è spesso carente e la sua presentazione varia da un paese all’altro. 2. 2. L’Eurostat e gli istituti nazionali di statistica svolgono un ruolo molto importante di accompagna- mento strategico della decisione politica e di aiuto nella valutazione del suo seguito. Pertanto, dopo aver lamentato che Eurostat per mancanza di mezzi non avesse risposto alle sue domande, il Comitato ha preso atto con interesse ed attenzione che, in data 15 aprile 1998, sono state adottate disposizioni per l’istituzione di una task force incaricata di trattare le statistiche sull’esclusione sociale e la povertà. Nell’autunno 1998 devono essere presentate delle raccomandazioni sull’a- dozione di concetti e definizioni comparabili del reddito, IV. PRIMA DI AFFRONTARE IL PROBLEMA DEI COSTI OCCORRE ESAMINARE LA REALTA` CONCRETA DELLA POVERTA` Rispondendo in particolare a quattro domande: 1) Come è definita e misurata la povertà? 2) Come è definita l’esclusione? 3) Quanti poveri vi sono in Europa? 4) Perché si diventa poveri? 1. Definizione e misura della povertà a fini statistici 1. 1. La fenomenologia della povertà ha senso solo se viene misurata a livello di «nuclei familiari» (1). Si presuppone quindi una certa solidarietà dei membri di uno stesso nucleo familiare, in relazione al loro tenore di vita. Il nucleo familiare statistico non va confuso con la famiglia, la quale è costituita da una coppia (o da un individuo solo) e dai suoi figli. Dal punto di vista statistico, una famiglia puo` benissimo essere suddivisa in diversi nuclei familiari. Viceversa, un nucleo familiare statistico puo` essere composto da persone non unite da legami di parentela. (1) Secondo la definizione statistica internazionale, per «nucleo familiare» si intende un individuo o un gruppo di persone che vivano abitualmente in uno stesso alloggio. C 284/28 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 14. 9. 98 1. 2. La Commissione europea ha formulato una definizione statistica della povertà la quale fa riferimento alla media delle spese per unità di consumo o «equivalen- te adulto» (1). I nuclei familiari poveri si collocano al di sotto del 50 % di tale media, che rappresenta quindi la «soglia di povertà». 1. 5. Più un paese è globalmente ricco, più la sua soglia di povertà è elevata. Cosı`, un nucleo familiare lussemburghese che oltrepassi la soglia di povertà nel suo paese, dispone di un potere d’acquisto più che triplo rispetto a quello di un greco o di un portoghese che superino la soglia di povertà nei rispettivi paesi. 1. 3. Date tutte le ripercussioni sulla vita delle sue vittime, la povertà va misurata in modo quanto più ravvicinato possibile al luogo di vita. Per ciascuno degli Stati si è calcolato quindi, nella rispettiva moneta nazionale e sulla base dell’insieme dei redditi rilevati nel paese in questione, la soglia di povertà adottata. 1. 6. Se, da un canto, esistono forti differenze tra uno Stato ed un altro, dall’altro si rilevano disparità anche all’interno di uno stesso Stato. Ad esempio, il medesimo livello di reddito non assicura le stesse condizioni di vita in regioni diverse, nel centro di una grande città, nei diversi quartieri della sua periferia o in un villaggio. Stati Soglie di povertà in moneta nazionale, calcolate in base alla media del reddito Soglie di povertà in moneta nazionale (e tenori di vita medi), comparate in indici. La base 100 indica la media europea ponderata delle dodici soglie Lussemburgo 38 750 LUF Germania Regno Unito Belgio Danimarca Paesi Bassi Francia Italia Irlanda Spagna Grecia Portogallo 1 248 DM 378 UKL 22 930 BEF 5 328 DKK 1 175 HFL 3 716 FRF 667 600 LIT 294 IRL 48 090 PTA 67 990 DRA 42 580 ESC 202 115 111 110 108 106 106 84 82 77 66 64 Il tenore di vita medio varia considerevolmente 1. 4. da un paese all’altro. Per mettere a confronto le soglie di povertà, le diverse valute sono state percio` trasformate in un’unica moneta, utilizzando tassi di cambio che tengono conto dei divari del livello generale dei prezzi tra gli Stati membri, in modo che le disparità di reddito corrispondenti alle 12 soglie di povertà rispecchino le differenze di potere d’acquisto dei nuclei familiari nei vari Stati. Tali tassi di cambio assicurano la «parità del potere d’acquisto». (1) Valutazione delle unità di consumo — Scala di Oxford — la persona, generalmente un adulto: 1 unità — Persone seguenti di 14 anni di età e oltre: 0,7 unità — Persone di età inferiore a 14 anni: 0,5 unità. Scala utilizzata da Eurostat e da alcuni istituti nazionali: 1a persona — nessuna variazione — Persone di 14 anni di età e oltre: 0,5 unità — Persona di età inferiore a 14 anni: 0,3 unità — Esempio: nucleo familiare composto di due genitori, un ragazzo di 15 anni e due di 10 e 7 anni rispettivamente. Scala Oxford: 3,4 unità. Altro metodo: 2,6 unità. 2. Come è definita l’esclusione 2. 1. Il Comitato si è già espresso sul tema dell’esclusio- ne in un parere d’iniziativa redatto dalla relatrice Maddocks che è stato adottato all’unanimità il 30 settem- bre 1993 (2). Tra i nuclei familiari poveri si puo` rilevare una 2. 2. gradazione, determinata anzitutto dall’importo del loro reddito ma anche, a volte, da altri fattori. Ad esempio, lo stato psicologico delle persone interessate, la qualità dei legami familiari, le relazioni personali e l’ambiente sociale, le regole di accesso all’intervento ed agli aiuti sociali, la presenza di un accompagnamento sociale, sono tutti fattori non necessariamente apprezzabili in termini finanziari, ma che incidono fortemente sull’origi- ne e lo sviluppo della povertà. 2. 3. Si è pertanto introdotto un concetto di «grande povertà» per qualificare la situazione di persone e famiglie che si trovano al limite dell’emarginazione o che lo hanno addirittura già varcato. Ogni persona emarginata rischia di sprofondare, prima o poi, nell’es- clusione, a meno che non vengano prese misure adeguate per aiutarla, il più presto possibile. 2. 4. L’esclusione in qualche modo «globale» è la conclusione estrema di un succedersi di esclusioni specifiche dai diritti fondamentali: l’esclusione dal diritto di formarsi, di avere accesso ad un lavoro, avere un alloggio decente, vivere una vita di coppia e una vita familiare responsabile, accedere alla protezione sociale e al sistema sanitario, avere un tenore di vita dignitoso. L’escluso — individuo o famiglia — non è più riconosciu- to dalla «Città» come titolare dei diritti e delle caratteris- tiche che rendono leggibili la dignità dell’Uomo attraver- so segni che qualificano la sua integrazione sociale, economica e culturale e manifestano il riconoscimento civico. L’escluso non ha più accesso all’esercizio legitti- mo dei diritti fondamentali, nella loro forma più abituale. È, in qualche modo, senza diritti e senza voce. (2) GU C 353 del 30. 12. 1993. 14. 9. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 284/29 2. 5. Non tutti i poveri, tuttavia, sono condannati all’emarginazione e all’esclusione. Analogamente, se è vero che poveri ed esclusi possono essere spinti verso la delinquenza e la violenza, si tratta comunque di casi estremi. È pero` innegabile che la povertà e l’esclusione possono determinare misure giudiziarie e trattamenti educativi e repressivi che implicano costi per la società, per non parlare dei costi che gli atti di violenza comportano per chi ne è vittima, per chi li commette e per le famiglie degli uni e degli altri. Il figlio non è responsabile degli atti dei suoi genitori, non dovrebbe quindi esserne la vittima. 2. 6. Parallelamente, non tutti gli esclusi sono poveri. Taluni tipi di esclusione sono dovuti principalmente a cause fisiche, psicologiche, sociali, o a fattori etnici, culturali, religiosi, politici, oppure sono legati a disabi- lità, senza essere necessariamente accompagnati da indigenza pecuniaria (anche se cio` accade di frequente). 2. 7. Se si è riusciti a fissare una soglia aritmetica a partire dalla quale comincia la povertà, più disagevole risulta per contro tracciare il limite tra «semplice povertà», per cosı` dire, ed esclusione. Solo l’abbandono più estremo, quello dei senza fissa dimora, trova una tuttavia affermare che collocazione precisa. Si puo` la povertà combattuta in modo insufficiente, o non abbastanza tempestivamente, rischia di portare prima o poi all’emarginazione e all’esclusione. Gi emarginati e gli esclusi non sono accuratamen- 2. 8. te registrati dalle statistiche, dato che per la maggior parte non vivono in contesti ordinari. In gran parte sono accolti in centri di alloggio e di reinserimento sociale, centri di accoglienza occasionali, camere ammobiliate, baraccopoli, roulotte, o, nella peggiore delle ipotesi, non hanno fissa dimora e vivono per strada, nelle stazioni o sotto i ponti. La fase finale dell’esclusione è quel decadimento 2. 9. che puo` portare al suicidio: l’ultimo appello rimasto senza risposta che è una causa di mortalità importante ed in aumento, specie tra i giovani, le persone molto isolate o anziane. 3. 1. 1. La preferenza per la metà del reddito medio è giustificata dalla preoccupazione di mantenere la continuità con le stime della povertà precedentemente elaborate dalla Commissione. Come si osserverà in seguito, la proporzione di poveri che ne consegue è nettamente superiore a quella cui si perviene calcolando le soglie di povertà in base alla metà del reddito mediano. 3. 1. 2. Il riferimento al reddito anziché alle spese ha l’effetto di far aumentare in modo considerevole la percentuale dei nuclei familiari poveri. Per quanto riguarda il cambiamento provocato dal sistema di calcolo delle unità di consumo, esso modifica solo lievemente la percentuale di nuclei familiari poveri nella popolazione totale, ma ne riduce la proporzione tra le famiglie numerose e ne accresce l’incidenza tra i nuclei composti da una sola persona. 3. 1. 3. Nella colonna di sinistra della tabella figurano le percentuali di nuclei familiari poveri calcolati secondo i principi appena enunciati (2) in ciascuno dei dodici Stati membri dell’Unione europea nel 1993. Percentuale di nuclei familiari poveri calcolati in base alla metà del reddito medio Percentuale di nuclei familiari poveri calcolata in base alla metà del reddito mediano Stati Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Regno Unito 13 9 13 24 19 16 21 18 14 14 29 23 9 5 10 18 11,5 11 6 13 7 10 19 14 12 3. Quanti sono i poveri in Europa? Europa dei 12 17,3 I calcoli di Eurostat hanno determinato le soglie 3. 1. di povertà dei diversi Stati sulla base della metà del reddito medio per unità di consumo. Il computo di dette unità è stato effettuato sulla base di una «scala» diversa da quella tradizionale di Oxford (1). (1) Valutazione delle unità di consumo — Scala di Oxford — la persona, generalmente un adulto: 1 unità — Persone seguenti di 14 anni di età e oltre: 0,7 unità — Persone di età inferiore a 14 anni: 0,5 unità. Scala utilizzata da Eurostat e da alcuni istituti nazionali: 1a persona — nessuna variazione — Persone di 14 anni di età e oltre: 0,5 unità — Persona di età inferiore a 14 anni: 0,3 unità — Esempio: nucleo familiare composto di due genitori, un ragazzo di 15 anni e due di 10 e 7 anni rispettivamente. Scala Oxford: 3,4 unità. Altro metodo: 2,6 unità. 3. 1. 4. Questa statistica, come tutte le altre, non costituisce evidentemente una graduatoria degli Stati, cosa che sarebbe offensiva per i poveri, per gli Stati ed i rispettivi governi che devono far fronte a situazioni difficili applicando le misure che ritengono più adeguate. Giova osservare la percentuale di nuclei familia- 3. 1. 5. ri poveri che si avrebbe in ciascuno dei dodici Stati della tabella precedente utilizzando come soglie di povertà non la metà del reddito medio, bensı` la metà del reddito (2) Cfr. pt. 3. 1. 1. C 284/30 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 14. 9. 98 mediano. L’istituto nazionale francese di statistica e di studi economici ha effettuato tale calcolo i cui risultati figurano nella colonna di destra della tabella. familiari poveri se si assume come riferimento il reddito (o il tenore di vita) mediano europeo, che non quando si calcola la percentuale di nuclei familiari poveri in base al tenore di vita mediano degli Stati stessi. 3. 1. 6. Una grande differenza tra le due percentuali significa che nel paese in questione la proporzione di redditi molto elevati è particolarmente forte (lo scarto tra la metà del reddito medio e la metà del reddito mediano è ampio). 3. 1. 9. Nella Comunità a 12 Stati si contavano, in base all’indagine del 1993, 57 milioni di poveri, se le soglie di povertà si fissano con riferimento alla metà del reddito medio e 38, 7 milioni se si impiega la metà del reddito mediano. La percentuale di poveri calcolata in base alla 3. 1. 7. metà del reddito medio o mediano, si è sempre fondata sul tenore di vita (medio o mediano) dello Stato in questione. Poiché il tenore di vita varia da uno Stato all’altro, un nucleo familiare considerato povero in un paese non lo sarebbe, con lo stesso tenore di vita, se vivesse altrove. Questa osservazione induce a considera- re quale sarebbe la percentuale di poveri in ciascuno Stato dell’Unione europea se ci si basasse per il calcolo del tenore di vita alla metà del reddito medio o mediano, dell’Unione considerata come un’entità economica uni- ca. I risultati di questo calcolo figurano nella colonna di destra della tabella che segue. La metà del reddito mediano nell’Europa dei dodici nel 1993, preso come riferimento, è stato ottenuto dai redditi rilevati in ogni Stato tradotti in un’unica moneta con l’ausilio di un tasso di cambio tale da garantire la «parità dei poteri d’acquisto». Percentuale di nuclei familiari poveri calcolata Stati in base alla metà del reddito mediano in ciascun paese (%) in base alla metà del reddito mediano nell’Europa dei 12 (%) (*) Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Regno Unito Media dell’Eu- ropa dei 12 9 5 10 18 11,5 11 6 13 7 10 19 14 12 7 5 7 36 25 10 25 19 1 9 44 13 13,7 (*) Calcolo effettuato dall’Istituto nazionale francese di statistica e di studi economici (INSEE) sulla base dei dati del sondaggio realizzato dall’Eurostat nel 1993. 3. 1. 8. Gli Stati che registrano un tenore di vita e, di conseguenza, una soglia di povertà inferiore alla mediana europea presentano una percentuale più elevata di nuclei L’Austria, la Finlandia e la Svezia hanno aderito all’Unio- ne europea due anni dopo l’indagine del 1993. Con un’estrapolazione prudente e tenendo conto delle informazioni raccolte da diverse fonti, è possibile assu- mere che, per i quindici Stati, il numero dei poveri potrebbe collocarsi intorno ai 59 milioni o ai 39,5 milioni, in funzione del metodo di calcolo, vale a dire, rispettiva- mente, un abitante su 6 o un abitante su 9. 3. 2. Dopo aver tracciato un bilancio della povertà in Europa, appare opportuno gettare un breve sguardo alle informazioni disponibili sulla gravità della situazione nel mondo. 3. 2. 1. Molti popoli aspirano allo sviluppo. Il loro sguardo, rivolto verso l’Unione europea, è carico di ambizioni e di speranza, talvolta influenzate da una conoscenza più o meno oggettiva delle situazioni euro- pee. Bisogna far sı` che le legittime aspettative di tali popoli non vengano deluse, se non si vuole contravvenire ai principi della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, la quale afferma all’articolo 1 che «tutti gli esseri umani nascono liberi ed uguali. e devono interagire reciprocamente in uno spirito di fratellanza». 3. 2. 2. Nel 1994, 4,3 miliardi di esseri umani, ovvero i tre quarti della popolazione mondiale, vivevano nel Terzo mondo. Secondo dati del 1992, 57 Stati (pari a una popolazione di 3,7 miliardi di persone) avevano un PIL annuale pro capite inferiore a 675 dollari USA. Oltre un miliardo di esseri umani dovevano sopravvivere con meno di un dollaro al giorno. Anche tenendo conto degli effetti, difficili da valutare, delle economie informali, la differenza di risorse disponi- bili tra tale popolazione e quella dell’Unione europea è in un rapporto di 1 a 25. 3. 2. 3. Questa crudele constatazione non viene fatta per tentare di convincere gli Europei poveri che avrebbe- ro torto a lamentarsi visto che in altri continenti miliardi di esseri umani versano in condizioni ben peggiori, bensı` per mettere in evidenza una duplice responsabilità: — da una parte, nei confronti di quanti, nei nostri paesi, vivono nell’indigenza e nella miseria; — dall’altra, nei confronti di coloro, che in paesi ancora troppo poco sviluppati (legati a taluni Stati europei da vincoli storici), aspirano a migliorare le proprie condizioni di vita e, in molti casi, a non morire di 14. 9. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 284/31 fame. L’indifferenza, o addirittura il ricorso alla forza, non sono «armi normali» contro la miseria, come non lo sono le belle parole di commiserazione rivolte a quanti ne sono colpiti. — Tale constatazione sottolinea l’importanza del dialo- go nord-sud e il dovere urgente, per ragioni di umanismo e di equilibrio geopolitico, di incorporare nei dibattiti economici e commerciali a livello mon- diale il terribile avvilimento delle popolazioni che vivono una situazione di grande indigenza. — pensionati, ex operai o impiegati non qualificati, di età superiore ai 75 anni e i rispettivi coniugi superstiti; — famiglie con più di 4 figli in cui il capofamiglia, pur non essendo disoccupato, è operaio o impiegato e il cui coniuge non esercita alcuna attività professionale o è disoccupato; — famiglie monoparentali il cui capofamiglia, nella maggior parte dei casi una donna, non è qualificato. 4. Perché si è o si diviene poveri? Le cause dirette delle povertà sono alimentate 4. 1. tutte da situazioni che limitano fortemente e a lungo termine le risorse di un nucleo familiare, turbandone pesantemente l’esercizio dei diritti, l’espletamento delle responsabilità e la qualità della vita. 4. 1. 2. Dalle statistiche dell’Eurostat si possono evin- cere i principali fattori della povertà. I primi due sono la disoccupazione e la scarsa qualificazione professiona- le: si tratta di elementi spesso correlati, dato che il secondo rende precarie le prospettive occupazionali e assicura solo una remunerazione insufficiente, anche a quanti non sono disoccupati. Seguono l’elevato numero di persone a carico (4 o più figli) e l’età (oltre i 75 anni). Quest’ultimo fattore corrisponde in ampia misura a un effetto generazionale: le persone più avanti negli anni non sempre godono di pensioni di entità paragonabile a quelle cui hanno avuto diritto le generazioni più recenti. Combinando diversi criteri (categorie socioeco- 4. 1. 3. nomiche, grado di qualificazione del capofamiglia, durata della disoccupazione, persone a carico, età) si puo` stabilire una tipologia delle famiglie tra le quali il rischio di povertà è maggiore: — nuclei familiari (coppie con o senza figli e famiglie monoparentali) i cui membri adulti sono tutti disoc- cupati; — disoccupati di lunga durata (oltre un anno, ma soprattutto più di due anni) di età superiore ai 25 anni, anche se qualificati; — disoccupati, soprattutto quelli di lunga durata e di età inferiore ai 25 anni che non vivono in famiglia; — lavoratori attivi ma mal retribuiti a causa delle scarse qualifiche o perché costretti loro malgrado ad esercitare attività a tempo parziale o discontinue, ecc. ; — operai o impiegati non qualificati che costituiscono l’unica fonte di reddito del nucleo familiare; — agricoltori (policoltura, allevamento) le cui aziende presentano caratteristiche tali (piccole superfici, rese mediocri, prodotti poco redditizi) da riuscire a garantire solo un reddito modesto e il cui nucleo familiare non dispone di altre fonti di reddito (per esempio, redditi salariali); Fra i fattori della povertà, la disoccupazione 4. 1. 4. ha un impatto particolarmente forte, anche se non ne è sempre la causa prima. Tuttavia, non tutti i disoccupati sono poveri, ma vi sono sempre più poveri fra le persone che hanno un impiego poco o per nulla qualificato e, di conseguenza, remunerazioni basse e spesso precarie. 4. 2. La povertà puo` anche avere altre cause, più indirette di quelle menzionate sopra. Si puo` citare l’insufficienza o l’inadeguatezza della formazione ricevu- ta che rendono difficili la ricerca e il mantenimento di un posto di lavoro, soprattutto in periodi di crisi economica o di rapida evoluzione tecnologica. Parimenti l’insufficienza o la mancanza di una cattiva salute, cure mediche possono dare origine a un’instabilità professionale o perfino costringere ad abbandonare qualsiasi attività lavorativa. 4. 3. Occorre menzionare in particolar modo l’influen- za delle condizioni di alloggio. La loro precarietà è spesso una conseguenza della povertà, ma puo` esserne anche la causa o in ogni caso costituire un fattore di accelerazione del cammino verso la povertà, l’emargina- zione e l’esclusione. 4. 3. 1. L’alloggio influisce considerevolmente sulla qualità della vita, sulla felicità delle coppie e sull’educa- zione dei figli. Senza alloggio non vi è ancoraggio sociale e raramente è possibile trovare un impiego stabile. L’alloggio incide sulla considerazione sociale. La man- canza di alloggio puo` talvolta privare di ogni considera- zione civica se non dei diritti di cittadino. Alcuni Stati hanno adottato disposizioni che consentono di votare a coloro che non hanno fissa dimora. Le condizioni di alloggio differiscono in base all’ubica- zione, la quale a sua volta incide sulla maggior parte delle voci del bilancio (spese di trasporto, tasse scolastiche, condizioni degli acquisti, e di conseguenza il loro costo) e talvolta anche sulle relazioni sociali. 4. 3. 2. Essere proprietario di un alloggio equivale a disporre di un reddito supplementare. Per meglio misura- livelli di vita, numerosi paesi re la scala reale dei aggiungono quindi al reddito o alla spesa dei nuclei familiari proprietari del loro alloggio un reddito fittizio che esprime tale vantaggio. La soglia di povertà risulta pertanto più elevata di quanto non sarebbe se non se ne tenesse conto, e la percentuale di nuclei familiari poveri subisce un lieve aumento. C 284/32 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 14. 9. 98 4. 3. 3. Alcuni nuclei familiari si trovano nella situazio- ne di chi sta per «accedere alla proprietà». Essi devono far fronte al rimborso di mutui e al pagamento di interessi talvolta troppo elevati che possono incidere negativamente sul loro tenore di vita. L’indebitamento eccessivo puo` innescare un processo di povertà o aggravarlo fortemente. Da qui l’importanza di un’infor- mazione oggettiva e di un aiuto alla decisione prima di impegnarsi nell’acquisto di una proprietà, nonché la necessità di intraprendere una politica di qualità in materia di alloggi sociali in locazione. 4. 3. 4. Il 18 marzo 1997, la Commissione per gli affari sociali e l’occupazione del Parlamento europeo ha adottato una proposta di risoluzione in cui si conferma che nell’Unione europea «non meno di 18 milioni di persone possono essere ritenute senza fissa dimora o sono ridotte a vivere in alloggi con servizi scadenti o sovraffollati». La risoluzione sostiene che «l’alloggio deve costituire la base per tutti gli altri diritti sociali fondamentali» (1). Il Comitato condivide tale analisi e la sua conclusione. 4. 4. Al di là dell’osservazione obiettiva della povertà, è necessario soffermarsi un istante su quanto emerge dai sondaggi d’opinione, ovvero sul modo in cui la povertà è percepita. 4. 4. 1. I risultati dei sondaggi condotti presso i nuclei familiari per ottenere una valutazione soggettiva della povertà in base a giudizi personali sul proprio benessere divergono talvolta da quelli fondati su dati in linea di principio obiettivi, quali le spese dei nuclei familiari. Le principali discrepanze riguardano i pensionati e le famiglie numerose. 4. 4. 2. I pensionati sono inclini a considerarsi molto più poveri di quanto non riveli invece l’osservazione del loro tenore di vita. Forse per taluni si tratta della paura del domani, dell’effetto dell’inattività o dell’isolamento, della tendenza a non tenere conto dei servizi che talvolta vengono loro forniti gratuitamente o a costo ridotto. 4. 4. 3. Nonostante livelli di vita relativamente bassi, le famiglie numerose sono spesso più soddisfatte del proprio destino di quanto non lo siano alcune persone sole e persino le coppie senza figli a carico con tenori di vita nettamente più elevati. Tali famiglie numerose trovano nei loro figli, che per i poveri rappresentano spesso l’unica speranza, una forte capacità di reazione contro la povertà (2). I sondaggi d’opinione confermano d’altro can- 4. 4. 4. to la primordiale importanza attribuita all’attività pro- fessionale, come fattore di ottimismo e di integrazione sociale. Nuclei familiari «aritmeticamente» poveri sostengono di non esserlo quando almeno un membro del nucleo espleta un’attività remunerata stabile, mentre nuclei familiari aritmeticamente non poveri dichiarano di versare nella miseria se nessun loro componente svolge un’attività retribuita. 4. 4. 5. La valutazione soggettiva della povertà è quindi influenzata da parametri diversi da quelli relativi al tenore di vita. La disoccupazione, la solitudine, ecc. , mettono l’uomo di fronte alla propria vulnerabilità e lo inducono a porsi l’angosciante interro- gativo della sua utilità e del suo destino. la vecchiaia, V. COME VALUTARE I COSTI DELLA POVERTA` E DELL’ESCLUSIONE 1. Osservazioni preliminari 1. 1. Il calcolo dei costi della povertà e dell’esclusione suppone che anzitutto ci si intenda sul significato dei termini, e che si riescano a definire e a calcolare le categorie di persone coinvolte. I precedenti punti hanno cercato di predisporre la riflessione in merito e di definire degli ordini di grandezza. 1. 2. La fase successiva presuppone, da un lato, che si riesca a determinare il costo del trattamento delle situazioni di povertà e di esclusione e quello delle politiche di prevenzione, e dall’altro che si quantifichino con esattezza gli effetti del sottoconsumo dei poveri e degli esclusi su produzione, occupazione, gettito fiscale e contributi sociali. 1. 3. Si tratta di un’operazione complessa e delicata. Ad esempio, pur conoscendo il peso della disoccupazione sull’evoluzione della povertà, non si puo` includere nel costo della povertà l’intero costo della disoccupazione. Analogamente, le prestazioni familiari non possono essere ritenute globalmente un elemento di prevenzione della povertà. Del resto, le famiglie povere vengono aiutate in quanto famiglie o in quanto povere? Al di là dell’imputazione contabile, la risposta è importante per definire la natura della compensazione degli oneri familiari (compensazione o assistenza?) ed eventualmen- te per precisare gli aventi diritto. Si ricordi tuttavia che, per alcune famiglie e persone molto povere, le prestazioni sociali costituiscono spesso l’unica risorsa stabile, se non l’unica entrata. (1) P. E. 219. 267/ def. Parte A — Relatore: il Deputato Brian Crowley. (2) Tali famiglie ricevono spesso aiuti da associazioni che pongono l’accento sull’apprendimento o la riconquista della dignità sotto tutti i suoi aspetti: dignità parentale, dignità sociale, dignità del cittadino. 1. 4. In termini più generali, se il costo di talune misure intese espressamente a lottare contro le conseguenze della povertà (prestazioni e servizi specifici) puo` sembrare misurabile, è più difficile isolare all’interno dei bilanci globali, come quelli dell’insegnamento, della formazio- ne, dell’informazione, dell’alloggio, della sanità, ecc. , la 14. 9. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 284/33 cifra specificamente relativa alla prevenzione. Tutte le politiche sono implicitamente preventive. La scuola lotta contro l’analfabetismo, la medicina fa progredire la salute pubblica curando casi individuali, e cosı` via. quello della produzione, calcolando quanto produrreb- bero i disoccupati parziali e totali poveri, se si fornisse loro un lavoro, e quello del consumo, calcolando a quanto ammonterebbe la domanda globale, se si appagassero i bisogni insoddisfatti dei poveri. Sulla scorta di dati parziali che si è riusciti ad 1. 5. attingere da diverse fonti, si puo` già anticipare che i costi economici della povertà e dell’esclusione sono elevati e in genere tendono ad aumentare. Attualmente — lo si è già affermato — l’Eurostat non è in grado di fornire elementi completi e armonizzati in proposito. Con i mezzi a sua disposizione, il Comitato non puo` elaborare un quadro esauriente dei costi della povertà e dell’esclusione. Tuttavia, per tentare di far progredire la riflessione al riguardo, e lungi dal voler impartire lezioni, il Comitato ha tracciato qui di seguito, con l’aiuto di esempi, lo schema di un metodo di misurazione. L’applicazione flessibile di tale schema da parte dei membri del gruppo di studio della Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura» del Comitato, che in parte hanno già raccolto informazioni, dovrebbe contribuire, in una fase successiva, a far compiere ulteriori passi in avanti. 2. Contributo ad uno schema di metodo di misurazione 2. 1. Tra i costi della povertà, alcuni costituiscono spese effettive, mentre altri sono assimilabili a «mancato lucro» o a «mancato introito». Tali costi possono essere misurati sotto quattro diverse angolature: 2. 1. 1. gli aiuti in denaro e in natura, forniti da Stati, enti territoriali, organismi sociali e sanitari pubblici a quanti sono colpiti dalla povertà, per consentire loro di vivere un po’ meglio, e gli oneri collettivi assunti dalla società per il reinserimento professionale e sociale e per la riparazione dei danni provocati talvolta da individui spinti dalla miseria; 2. 1. 2. zione della povertà e dell’esclusione; il costo dell’attuazione di politiche di preven- la penalizzazione delle finanze pubbliche a 2. 1. 3. causa della mancata riscossione di imposte e di contributi sociali, dovuta a sua volta alla sottoccupazione, alla riduzione dei redditi ed al sottoconsumo dei nuclei familiari poveri e, a fortiori, degli esclusi; 2. 1. 4. il «costo», per l’apparato produttivo, della mancata produzione, a causa della sottoccupazione e della debolezza del potere di acquisto dei poveri. Si puo` tentare di misurare tale costo in base a due metodi: Il primo tipo di costi dovrebbe essere calcolabile 2. 2. sin d’ora in ciascuno Stato membro: 2. 2. 1. sia sulla base di un elenco delle prestazioni sociali che, in linea di massima, sono assegnate solo alle categorie svantaggiate (salari sociali minimi e talune indennità concesse a determinate condizioni relative al reddito), e di un elenco di prestazioni che, in principio, hanno portata più ampia, ma di cui una parte, più difficile da valutare, è destinata in effetti ai nuclei familiari e alle persone poveri; 2. 2. 2. sia con sondaggi condotti su un campione di nuclei familiari, invitati a redigere con l’ausilio di un rilevatore, l’elenco dei propri redditi (provenienti da attività e da «trasferimenti»). Tale approccio consente di appurare chi sia povero, ad esempio in base alla definizione della Commissione, e di misurarne i vari redditi sociali. 2. 3. Se si decide di enumerare le prestazioni destinate in principio ai poveri o che possono essere attribuite a questi ultimi, ci si potrebbe riferire al seguente elenco: — sussidi di disoccupazione, detti di «solidarietà», e concessi ai disoccupati di lunga durata, che vanno distinte dalle «indennità di assicurazione contro la disoccupazione»; — indennità di disadattamento, di riadattamento o di reinserimento professionale, versate ai disoccupati di lunga durata, specie ai giovani e ai più anziani; — redditi minimi di inserimento (salario minimo garan- tito, complemento di reddito, ecc. ), concessi a persone prive di risorse; — assistenza sociale ai bambini provenienti da ambienti svantaggiati, ai giovani in difficoltà, ai disabili con bassi redditi; — prestazioni familiari corrisposte senza condizioni di reddito minimo a famiglie con tre o più figli, allocazioni per famiglie monoparentali, aiuti alle famiglie disagiate; — pensione minima di vecchiaia, assistenza sociale o aiuto domestico agli anziani senza risorse; — assistenza sanitaria ai malati con bassi redditi, agli invalidi, ai disabili e, più generalmente, alle persone che non beneficiano di protezione sociale o tutelate in maniera oltremodo insufficiente; — aiuti per l’alloggio, concessi senza condizioni di reddito minimo, qualora i redditi non consentano alle famiglie o agli individui di beneficiare di un habitat decoroso; alloggiamento di persone svantag- giate o senza fissa dimora; centri d’accoglienza aperti C 284/34 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 14. 9. 98 ai giovani in difficoltà, ospizi e ricoveri per anziani privi di redditi, ecc. ; — sostegno scolastico a bambini provenienti da quartie- ri o da ambienti svantaggiati, alfabetizzazione, riedu- cazione di giovani in difficoltà, ecc. ; — riduzione del prezzo o gratuità di accesso a determi- nati servizi collettivi: trasporti, mense, riscaldamen- to, informazioni, tempo libero, cultura, ecc. ; — remunerazione degli operatori sociali che si occupa- no dei poveri in tutte le fasce d’età, dei giovani in difficoltà, dei disoccupati di lunga durata, ecc. ; investimenti e spese di funzionamento dei servizi in cui sono occupati, ecc. ; — costi di funzionamento della prevenzione e della repressione di talune forme di delinquenza ascrivibili alla miseria, tra cui il trattamento dell’alcolismo e della tossicodipendenza legati alla povertà. 2. 3. 1. Le denominazioni di tali prestazioni variano da un paese all’altro. Questo elenco di riferimento, pur non essendo del tutto esauriente, è tuttavia di ampia portata. Occorre conoscere, attraverso la contabilità degli organismi erogatori, l’importo globale di ogni prestazione concessa, e, nel caso in cui l’ambito dei beneficiari travalichi la categoria dei «poveri» in senso stretto, valutare la parte che corrisponde a questi ultimi. 2. 3. 2. Una delle carenze di tale metodo consiste nel fatto che spesso gli aiuti vengono destinati a persone anziché a nuclei familiari, per cui una persona puo` percepire una determinata indennità, pur vivendo in effetti in un nucleo non povero. Potrà accadere quindi che il totale delle prestazioni summenzionate superi a priori l’importo degli aiuti concessi alle vittime della povertà in senso stretto. 2. 3. 3. Un questionario ispirato che riprende quasi interamente l’elenco di cui sopra è stato trasmesso ai membri del gruppo di lavoro del Comitato, i quali sono stati invitati a interpellare gli organismi competenti dei rispettivi paesi per ottenere informazioni al riguardo. Sono pervenute risposte da Austria, Belgio, Spagna, Francia, Germania, Grecia, Italia e Regno Unito. Sono state fornite informazioni talvolta molto esaurienti sul numero e sulle caratteristiche dei disoccupati e, in diversi casi, sull’importo dei sussidi di disoccupazione e sugli altri elementi della protezione sociale. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, si è rivelato praticamente impossibile appurare quale parte di tali sussidi o presta- zioni venga attribuita unicamente ai poveri. Per ottenere risultati attendibili, occorre effettuare una ricerca specifi- ca e di ampio respiro con la partecipazione di numerose istituzioni, che richiede in ciascuno Stato membro un notevole sforzo di coordinamento. 2. 3. 4. Molto rari sono stati i tentativi di sintesi. Si possono segnalare, sempre a titolo d’esempio, gli studi effettuati nel 1994 in Germania dal Dott. Rudolf Mar- tens, il quale valuta a circa 70 miliardi di marchi (circa 37 miliardi di ECU) l’incidenza sui bilanci pubblici delle indennità per la disoccupazione di lunga durata, dell’assistenza sociale, nonché delle diverse cure e terapie. Ancora a titolo indicativo, si puo` notare che all’inizio del 1997 il ministero francese degli Affari sociali ha annunciato che avrebbe destinato per l’anno scorso 126 miliardi di franchi (19,5 miliardi di ECU) alla lotta contro la povertà e l’esclusione. A tale cifra deve aggiungersi l’apporto degli enti locali, dell’ordine di 40 miliardi di franchi (6 miliardi di ECU). 2. 4. I costi della lotta alla povertà possono calcolarsi anche in base a sondaggi condotti presso i nuclei familiari, e relativi a tutte le loro fonti di reddito. Questo tipo di sondaggio, realizzato nel 1993 dall’Eurostat su taluni nuclei familiari europei campione, ha reso in merito al numero dei poveri, alcune disponibili, informazioni già presentate nel presente parere. Il ministero francese degli Affari sociali ha cercato di analizzare i dati relativi alla parte francese di tale sondaggio sui redditi dei nuclei familiari poveri: i risultati appaiono qui di seguito a puro titolo esemplificativo. 2. 4. 1. I sondaggi effettuati presso i nuclei familiari possono mostrare taluni punti deboli, come il rischio di sottovalutare i redditi, sia che si tratti di nuclei familiari ricchi (o «non poveri») che di nuclei poveri. Questi ultimi, pur essendo aiutati attivamente dai rilevatori a rispondere in maniera obiettiva, possono essere tentate di tacere l’esistenza di talune fonti di reddito, temendo di esserne private, specie se si tratta di prestazioni condizionate a un reddito minimo. Detto comportamen- to è dettato più dalla paura che dalla volontà di frodare. Tale sottovalutazione si deve anche a un’altra causa, non imputabile agli interpellati, e cioè il fatto che il sondaggio non tiene conto di proposito dell’assistenza sanitaria in natura. Altrettanto dicasi per i costi della lotta alla povertà, i quali non sono solo il risultato del versamento di redditi sociali ai nuclei familiari stessi, ma derivano anche, ad esempio, dalla remunerazione di operatori e di educatori, dall’accesso gratuito o a prezzi ridotti a taluni servizi pubblici (es. Trasporti, pasti. ). 2. 4. 2. Un altro inconveniente dei sondaggi realizzati direttamente presso i cosiddetti nuclei familiari «comu- ni» è che essi producono una conoscenza imperfetta di cio` che gli statistici denominano «residui di distribuzio- ne». Nel caso in questione, i sondaggi hanno molta difficoltà a includere le categorie più colpite dalla miseria, che non sono solo povere ma anche «escluse» (1). Per questo motivo, il Consiglio economico e sociale (1) Essi trascurano altresı` i poveri che vivono all’ospedale o, in linea più generale, in «istituti» pubblici o privati. 14. 9. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 284/35 francese, in vista di una relazione sulla povertà presentata dalla signora Geneviève de Gaulle, ha dovuto fare eseguire dal Centro di ricerca e di documentazione sulle condizioni di vita (CREDOC) un sondaggio specifico su un campione di persone che vivono in «luoghi di povertà». 2. 4. 3. I dati del sondaggio dell’Eurostat sono stati analizzati assumendo come soglia di povertà la metà del reddito mediano dei nuclei familiari per unità di consumo. Di conseguenza, l’11 % dei nuclei familiari francesi erano ritenuti poveri nel 1993, laddove, assu- mendo come soglia un valore pari alla metà del reddito medio, la percentuale di nuclei familiari considerati «poveri» sarebbe stata pari al 16 %. Inoltre, la scala di misurazione delle unità di consumo è quella dell’Eurostat. Rispetto ai risultati che emergereb- bero utilizzando la scala di Oxford, la percentuale dei nuclei familiari francesi poveri risulta in lieve aumento (dal 9,6 % al 10 %), a fronte del calo delle persone povere (dal 10,4 al 9 %). 2. 4. 4. In base a tali metodi di calcolo, l’autore dello studio del ministero degli Affari sociali francese nota che, attenendosi strettamente alle risposte dei nuclei familiari interpellati per il sondaggio di Eurostat, la quota dei redditi «sociali» sul reddito dei poveri equivale- va nel 1993 a 63 miliardi di franchi (poco meno di 10 miliardi di ECU). Se tale cifra viene corretta dagli effetti della sottovalutazione, attribuendo a ogni nucleo familiare le prestazioni non dichiarate ma probabilmente percepite, tenuto conto dei diritti del nucleo e delle prassi correnti delle amministrazioni preposte alla distri- buzione di aiuti sociali, e se si integra la valutazione con i costi di realizzazione dell’azione contro la povertà, non presi in considerazione dal sondaggio Eurostat, si giunge a un totale stimabile intorno ai 130 miliardi di franchi francesi (20 miliardi di ECU). Se al posto delle convenzioni adottate per tale 2. 4. 5. analisi si fa riferimento alla metà del reddito medio anziché alla metà di quello mediano, e se si utilizza la scala «di Oxford» anziché quella nuova, la porzione di redditi sociali che rientrano attualmente nel reddito dei poveri raggiunge i 115 miliardi di franchi, sempre basandosi rigorosamente sulle dichiarazioni dei nuclei familiari interpellati. Se si corregge tale cifra tenendo conto degli effetti della sottovalutazione derivanti dalla tecnica di sondaggio utilizzata, si ottiene un valore compreso tra i 180 e i 200 miliardi di franchi (circa 30 miliardi di ECU). Quanto agli appelli alla pubblica generosità, in genere essi sono più efficaci quando riguardano la lotta contro certe malattie (cancro, miopatia, AIDS) di quanto non siano per la lotta alla povertà. D’altro canto, non è sempre facile distinguere, nell’ambito degli importi raccolti dalle associazioni, la parte destinata agli aiuti per la lotta al sottosviluppo nei paesi di altri continenti e quella destinata ai poveri d’Europa. Il Comitato auspica che non si 2. 4. 7. ignorino i trasferimenti all’interno delle famiglie e tra le generazio- ni, specie quelli destinati ai giovani in difficoltà, ad esempio a causa della disoccupazione. Tali trasferimenti rivestono un ruolo molto importante in materia di prevenzione e di lotta contro l’aggravarsi della povertà. fa dall’Istituto Uno studio effettuato quattro anni nazionale francese di statistica e di studi economici ha stimato i trasferimenti intorno ai 140 miliardi di franchi (circa 23 miliardi di ECU). Tali trasferimenti vengono effettuati nell’80 % dei casi da persone più anziane a giovani, e nel 20 % nel senso inverso. Sarebbe interessante raccogliere tale tipo di informazione per ciascuno Stato. intrafamiliari 2. 5. Il calcolo del costo delle politiche di prevenzione della povertà è più difficile di quello degli aiuti destinati direttamente alle persone attualmente povere o degli altri interventi resi necessari da una situazione contingente. Si è visto, infatti, che, per misurare il costo della prevenzio- ne, occorreva determinare a quale percentuale delle prestazioni intese a compensare parzialmente gli oneri familiari, a finanziare le spese sanitarie (ad esempio, la protezione della maternità e dell’infanzia) o talune pensioni, fosse attribuibile un effetto preventivo nei riguardi della povertà e dell’esclusione. Bisognerebbe inoltre cercare di misurare la parte delle spese di integrarla nel costo formazione iniziale e continua, della prevenzione (ad esempio, bisogna includere i finanziamenti destinati a tutte le scuole materne ed elementari delle periferie delle grandi città considerati gli allievi che esse accolgono o solo a una parte di esse?). A quanto ci consta, nessun calcolo del genere è stato effettuato fino ad ora. Realizzarlo appare un’impresa difficile. 2. 6. Quasi altrettanto rari sono stati i tentativi di misurare le ultime due componenti dei costi della povertà, vale a dire la mancata riscossione di imposte e di contributi sociali e la «non produzione» derivante dal sottoconsumo dei nuclei familiari poveri. Come si noterà, si è omesso di esaminare il 2. 4. 6. costo dell’assistenza fornita alle persone in difficoltà da associazioni e organismi privati. Le informazioni statistiche attualmente a disposizione sono troppo esigue per effettuare una valutazione globale di tale costo. Sarà interessante interpellare gli organismi su base locale, tenuto conto dell’importanza sociale della loro attività. Lo studio del Dott. Rudolf Martens relativo 2. 6. 1. alla Germania calcola tuttavia che nel 1995, la mancata riscossione di imposte e di contributi sociali da parte dei bilanci pubblici, dovuta alla disoccupazione ufficiale registrata, è stata pari a 65 miliardi di marchi (35 miliardi di ECU). Tale somma è da suddividere approssimativa- mente in parti eguali tra la mancata riscossione delle C 284/36 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 14. 9. 98 imposte e quella dei contributi sociali. Se si considerano poveri solo i disoccupati di lunga durata, la mancata riscossione delle imposte e dei contributi sociali ascrivibi- le alla disoccupazione dei poveri sarebbe pari a 13 mi- liardi di marchi (7 miliardi di ECU), partendo implicita- mente dall’ipotesi che, sul piano del mancato pagamento di imposte e di contributi, un disoccupato di lunga durata equivale a un «disoccupato medio». 2. 6. 2. Per quanto concerne la «non produzione» determinata dalla disoccupazione, l’Istituto tedesco per il mercato del lavoro e la ricerca professionale (Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung — IAB) ha calcolato (1) che nel 1987, nella Repubblica federale tedesca, essa ammontava a 190 miliardi di marchi (92 miliardi di ECU), se si tiene conto del «non lavoro» della totalità dei disoccupati, cosı` come li misura l’IAB, vale a dire che siano o non siano ufficialmente registrati come tali (si ipotizza una produttività fittizia di tali disoccupati pari in media al 75 % di quella dei lavoratori attivi). In questo caso, tuttavia, si tratta dell’insieme dei disoccupati, e non solo di quelli che possono essere considerati «poveri». Se ci si arrischia a stimare come poveri un quinto di tutti i disoccupati, registrati o meno, la «non produzione» risultante dalla loro disoccupazione si aggirerebbe intorno ai 38 miliardi di marchi (18 mi- liardi di ECU). 2. 6. 3. Nel 1991, la perdita di contributi per la Sicurez- za sociale in Francia, a causa della disoccupazione, è stata stimata a 138 miliardi di franchi (21 miliardi di ECU) (2). La «perdita» di imposte è stata valutata a 25 miliardi di franchi (3,8 miliardi di ECU) per l’imposta sul reddito, a 14 miliardi di franchi per l’IVA (effetto del sottoconsumo), per un totale di 39 miliardi di franchi (6 miliardi di ECU). Dato che non tutti i disoccupati possono essere qualificati come «poveri», in tali calcoli il numero di questi ultimi è stato stimato al 25 % del totale dei disoccupati; il che probabilmente rappresenta un minimo. Si tratta di individui che percepiscono una remunerazione inferiore alla media. Tenuto conto di queste due osservazioni, l’impatto negativo sui soli contributi sociali nel 1991 è stato valutato intorno ai 25 miliardi di franchi (circa 3,9 miliardi di ECU). 2. 6. 4. I due casi — quello tedesco e quello francese — vengono presentati solo a titolo di esempi precisi senza trarne conclusioni né, a fortiori, generalizzazioni valide per gli altri Stati. VI. CONCLUSIONI: l’EUROPA, UN’UNIONE PER MOLTI O UN’UNIONE PER TUTTI? 1. Il vero interrogativo è stato posto dal Commissario Pa´draig Flynn in termini lapidari e conta di più della prevenzione e del trattamento della povertà, per quanto importanti essi siano. (1) In base a un documento fornito dal Dott. Martens. (2) Prime sintesi — Ministero francese dell’Occupazione — 16. 11. 1994. 1. 1. L’Unione europea aspira a costituire un insieme politico, economico, sociale e culturale forte, ma non «dominatore», perché si è formata attingendo ai valori dell’umanesimo e della democrazia, e di conseguenza è improntata al rispetto degli individui e dei loro diritti fondamentali. Tuttavia, in una società democratica, qual è l’obiettivo finale di qualsiasi attività umana, se non il bene comune ricercato migliorando in modo equo le condizioni di vita libera e responsabile, nella consapevolezza che la giustizia, la solidarietà e il rispetto della vita umana impongono di attribuire in prospettiva un carattere prioritario alla tutela dei più vulnerabili? 1. 2. Tra le due possibilità proposte dal Commissario Flynn si puo` solo optare per la seconda, a meno che non si intenda rinnegare la fede dei padri fondatori dell’Europa e disconoscere i principi su cui basa la Dichiarazione dei diritti dell’uomo. 2. Dinanzi alle situazioni di povertà ed esclusione ci si trova a constatare un fallimento flagrante: fallimento di taluni politici forse, ma soprattutto rispetto ai diritti dell’uomo. Che i poveri siano 40 o 60 milioni, non è certo aritmeticamente la stessa cosa — in primo luogo per coloro che sono colpiti dalla sfortuna e dalla miseria — ma gli errori o le mancanze nei confronti della dignità umana hanno, fondamentalmente lo stesso peso morale e civile, dinanzi agli imperativi etici e ai punti fermi della morale sociale! A seconda del metodo di calcolo usato, almeno 2. 1. un abitante su 9 dell’Unione europea è povero in termini statistici. Il numero degli esclusi è stimato intorno a 4 milioni di persone. Una persona su cinque di età compresa tra 0 e 6 anni vive in un nucleo familiare povero. Tuttavia il nostro livello di sviluppo è globalmente elevato e la nostra cultura è ancorata ai valori perenni dell’umanesimo. Fintanto che ci sarà anche un solo essere umano privato della sua dignità, si potrà avere la coscienza a posto? Da uno Stato all’altro dell’Unione europea si 2. 2. riscontrano notevoli differenze per quanto riguarda la povertà, le quali richiedono il rafforzamento di misure adeguate a livello comunitario per una maggiore solida- rietà fra i nostri popoli. 2. 3. Per conseguire tale obiettivo occorre rafforzare nei cittadini di ogni Stato la volontà politica di superare lo stretto ambito della difesa degli interessi personali e di categoria immediati, in modo che l’idea del «ciascuno per sé» sia sostituita da una cultura della solidarietà. 14. 9. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 284/37 2. 4. Sarebbe necessario agire presto e incisivamente sia contro le cause che contro gli effetti della povertà e dell’esclusione. Indugiare vorrebbe dire danneggiare non solo i poveri, ma anche l’immagine e la coesione dell’Unione europea. Chi intende correre tale rischio? Il Comitato fa propria la volontà espressa dal 2. 5. Consiglio europeo nell’allegato al Trattato di Maastricht e di Amsterdam di fare della lotta contro l’esclusione uno degli obiettivi della politica sociale dell’Unione. 3. Il Comitato si rallegra per la messa in atto di procedure volte a pervenire a una conoscenza attendibile della povertà e dell’esclusione. Ogni situazione nazionale dovrà formare oggetto di uno studio monografico, aggiornato in base a ricerche nazionali, secondo regole fissate in concertazione dalle autorità comunitarie per assicurare l’armonia statistica. La sicurezza e l’obiettività di una diagnosi condizionano la fondatezza di qualsiasi terapia. 4. Tale necessario miglioramento della conoscenza della realtà andrebbe completato con uno sforzo educati- vo rivolto all’intera società, con la partecipazione di quest’ultima e mediante azioni nei seguenti ambiti: 4. 1. l’integrazione sistematica della «dimensione della povertà e dell’esclusione» in tutti i dibattiti e i processi decisionali nazionali e comunitari: politica, istruzione, formazione, informazione, occupazione, protezione sanitaria e sociale, alloggi, accesso all’assistenza sanita- ria, sviluppo delle nuove tecnologie, ecc; 4. 2. lo sviluppo dell’educazione civica e la compren- sione dei valori etici, al fine di accrescere il «rispetto civico» per tutti gli esseri umani e tutti i gruppi sociali, specie per quelli maggiormente vulnerabili e per tutti quelli che le avversità, la sorte o le circostanze, rendono diversi da noi; la formazione di operatori sociali, educatori, 4. 3. personale sanitario, giudici, personale di polizia, sul modo di avvicinare, accogliere e accompagnare le persone e le categorie sociali povere vulnerabili; scambi di esperienze fra Stati e organismi preposti 4. 4. alla lotta contro la povertà; conferma del ruolo del «dialogo sociale» quale 4. 5. strumento molto attivo di rispetto e promozione della dignità umana; devono essere più apprezzate e riconosciute di quanto non avvenga talvolta; 4. 7. l’accesso degli esclusi all’espressione collettiva, con l’ausilio, delle organizzazioni in cui essi liberamente si «riconoscono». Potranno cosı` ritrovare e scoprire la libertà, apprendendo l’autonomia, primo elemento della cittadinanza. Al di là degli 5. intesi a migliorare le interventi condizioni di vita dei poveri e degli esclusi, occorre, in parallelo, intensificare la prevenzione della povertà. Come il Comitato continua a sostenere, la lotta 5. 1. contro la disoccupazione assume un carattere prioritario fra le misure di prevenzione e di cura della povertà. Certo, non tutti i disoccupati hanno problemi finanziari, ma molti, se non tutti, sono feriti psicologicamente, socialmente ed emotivamente. La disoccupazione — a maggior ragione quella di lunga durata — comporta in ogni caso una degradazione delle condizioni di vita e quindi della qualità di vita di un gran numero di famiglie. Nessun cittadino puo` rifiutarsi di sostenere attivamente la lotta contro la disoccupazione per i rischi umani che comporta. Il diritto ad un vero posto di lavoro è un diritto fondamentale. 5. 2. La prevenzione della povertà va avviata dalla società nel suo insieme a monte, nella fase dell’istruzione e della formazione. Indispensabili in tal senso appaiono un’istruzione di base che faciliti la padronanza di diversi linguaggi (e che insegni a leggere, a scrivere, a parlare, a calcolare e a «pensare con le mani») e una formazione professionale iniziale e permanente. Il Comitato ha sempre attribuito grande importanza a tali aspetti. 5. 3. Le misure di appoggio alle funzioni parentali di educazione e di cura dei bambini e dei giovani (ad esempio servizi di custodia dei bambini di elevata qualità) costituiscono un notevole fattore di inserimento e di responsabilizzazione, e di conseguenza, di prevenzio- ne contro i rischi di emarginazione. Uno dei ruoli delle politiche familiari e dell’istruzione è quella di permettere alle famiglie ed agli insegnanti di esercitare pienamente le loro funzioni e le loro responsabilità. 5. 4. Il rafforzamento delle politiche di alloggio, soprattutto sociale, e di controllo sanitario dei più vulnerabili sono fattori molto importanti di prevenzione della povertà e dell’esclusione. il riconoscimento e l’aiuto effettivo delle istituzio- 4. 6. ni sociali e delle associazioni di volontariato e di tutte le organizzazioni che lottano contro la povertà, che comporta un sostegno concreto al volontariato, specie per quanto riguarda la formazione dei volontari, come complemento indispensabile all’intervento di professio- nisti dell’azione sociale ed educativa le cui competenze 6. Nel caso sia di azioni dirette contro la povertà e l’esclusione, sia di misure che agiscono indirettamente, tramite disposizioni in materia di occupazione, alloggio, istruzione, salute, vita familiare, gioventù, ecc. , il ruolo delle istituzioni comunitarie è maggiore di quanto non sembri a prima vista. Sarebbe pertanto opportuno informare meglio i cittadini, tanto più che puo` trattarsi C 284/38 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 14. 9. 98 di azioni meno percepibili nell’immediato di quanto non lo siano altre, del tutto utili, che comportano, per esempio, la costruzione di un’autostrada o il sostegno di attività economiche. Si tratta di un circolo vizioso che si dovrebbe poter spezzare. Il dialogo sociale contribuisce a tracciare dei percorsi equi e realistici. Esso va rafforzato. «Solidarietà» è — a giusto titolo — la parola 7. chiave della lotta contro la povertà e l’esclusione. Nondimeno, nel corso degli ultimi quindici anni, l’evolu- zione delle società sviluppate, e quindi di quella europea, è stata più o meno caratterizzata dal progresso dei più forti al prezzo talvolta del regresso dei più svantaggiati, dal rifiuto dei più deboli, da ricchi sempre più ricchi e da poveri sempre più poveri e sempre più numerosi. Talune scelte politiche o di altro tipo hanno avuto la tendenza a decurtare progressivamente le spese sociali, affidando sempre più spesso alla solidarietà privata cio` che prima incombeva alla solidarietà collettiva. Il pretesto è stato quello di favorire la migliore combinazio- ne delle leggi del mercato, credendo (magari in buona fede) di poter cosı` tutelare al meglio la competitività delle imprese necessaria alla lotta contro la disoccupazione e prevenire quindi la povertà. È possibile tuttavia sviluppa- re una società improntata alla libertà effettiva di tutti in un «universo» d’insicurezza e di ingiustizia per molti? La risposta è priva di ambiguità: no, non è possibile! 8. La risposta alla sfida lanciata a tutti i responsabili politici e a tutti i cittadini dall’aumento della povertà e dell’esclusione non puo` tuttavia ridursi a misure assistenziali. Quest’ultima rappresenta solo una compo- nente, che dovrebbe rivestire carattere provvisorio, di una politica globale di progresso economico e sociale. Purtroppo sono sempre più numerose le persone di tutte le età e le famiglie per le quali le prestazioni sociali costituiscono le uniche risorse percepite con regolarità. 8. 1. Certo, a chi sta annegando, bisogna tirare la testa fuori dall’acqua, ma la politica sociale non puo` essere solo una sorta di pronto soccorso incaricato di sistemare e porre rimedio agli errori strategici, politici, economici, sociali od educativi. Si deve trattare certa- mente di una politica di protezione e di rimedio ma che miri anche alla promozione individuale e collettiva dei diritti e dei doveri di tutti. I poveri non si aiutano togliendo ai meno poveri: 9. sarebbe ingiusto e poco efficace. Se la lotta contro la povertà mediante aiuti sociali 9. 1. comporta costi elevati, bisogna ammettere che in larga misura detti costi sono imputabili all’insufficienza dei tassi di crescita derivanti a loro volta dall’insufficienza della domanda interna delle categorie sociali con il maggior numero di bisogni insoddisfatti, che sono altresı` le meno abbienti e il cui numero non fa che aumentare. 9. 2. L’aiuto agli attuali poveri ed esclusi, e la preven- zione contro il rischio futuro di povertà e di esclusione, presuppongono che si possa avviare una vigorosa politica economica di crescita interna, che venga maggiormente incontro alle esigenze delle famiglie, specie quelle di cui la domanda non è soddisfatta appieno (fasce basse e medie). A medio-lungo termine, tutti, ivi comprese le categorie privilegiate, hanno interesse a che cio` si realizzi. 10. Insistere sull’importanza capitale della crescita non significa certo trascurare l’aspetto dell’assistenza sociale in tutte le sue forme, poiché si tratta di due ambiti complementari. Il Commissario Pa´draig Flynn ha proposto la stessa analisi: «La crescita economica e i progressi compiuti negli Stati membri dell’Unione sono una condizione necessaria, ma probabilmente insuffi- ciente, della coesione sociale». In maniera del tutto opportuna, egli si dichiara a favore di «una necessaria politica di accompagnamento (. ), altrimenti il processo di creazione di un’Unione sempre più compatta tra i popoli d’Europa resterà un sogno lontano». Il Comitato condivide appieno tale visione. Se non si uniscono gli sforzi di tutti gli operatori 11. pubblici e privati, esiste il rischio molto grave che il divario tra ricchi e poveri si acuisca, e che cio` accentui il cammino della società europea verso un dualismo tale da accelerare le tensioni all’interno degli Stati dell’Unione europea e nel mondo. Ogni cittadino deve essere formato a prendere coscienza d’avere una respon- sabilità permanente nella costruzione di una società giusta e armoniosa. Pertanto, il Comitato rifiuta la visione della povertà come fatalità ineluttabile e come conseguenza, o addirittura condizione, di una «società futura» incapace di conciliare le sue enormi capacità di progresso scientifico e tecnolo- gico con i valori etici che, cio` nonostante, propugna a spada tratta. I poveri non possono essere le scorie ineluttabili di un progresso economico aperto solo ad una parte della società. La povertà e l’esclusione costano care, in primo 12. luogo alle loro vittime, molto spesso senza colpe. Costano care agli Stati e all’Unione europea. e, di conseguenza, ai cittadini in quanto contribuenti. Penalizzano l’economia. 13. La conoscenza di tutti questi costi è pertanto necessaria. La «politica dello struzzo» che rifiuta di guardarsi intorno si è dimostrata inefficace in tanti campi. 14. 9. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 284/39 Tutti hanno da guadagnare dalla conoscenza della verità dei fatti, i poveri non chiedono certo di vedere perpetuata la loro situazione. La soluzione sta anche nella ripartizione equa e realistica delle condizioni e dei frutti dello sviluppo. Il Comitato auspica che la presente bozza possa 14. essere condotta rapidamente a buon fine. Sebbene ancora parziali, le prime constatazioni mostrano, se ce ne fosse bisogno, che si tratta — al di là degli aspetti etici, morali e civici — di un grave problema sociale ed economico. Tutti i cittadini ne sono interessati. Nessuno puo` restare indifferente al problema oggi, e chissà domani, per se stesso, per i suoi figli e per il futuro delle nostre società e per la protezione e la promozione dei valori cui esse si rifanno. 15. Nella relazione informativa del 1989 il Comitato si esprimeva negli stessi termini. Le osservazioni che precedono non significano che nel frattempo non si siano compiuti progressi, bensı` che dinanzi all’aggravarsi di talune situazioni bisogna adottare atteggiamenti politici consensuali fermi e realistici. Non vi è un solo cittadino europeo che non sia pienamente coinvolto. Bruxelles, 1o luglio 1998. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Gli organismi geneticamente modificati in agricoltura: conseguenze per la politica agricola comune» (98/C 284/08) Il Comitato economico e sociale, in data 11 dicembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 23, 3o comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione «Agricoltura e pesca», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Sanchez Miguel, in data 15 giugno 1998. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 1o luglio 1998, nel corso della 356a sessione plenaria, con 145 voti favorevoli, 2 contrari e 6 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1. 1. Il ricorso alla moderna biotecnologia in agricoltu- ra sta fornendo nuove soluzioni che, di primo acchito, garantiscono le rese, contribuiscono a ridurre l’impiego dei prodotti fitosanitari nella lotta ai parassiti e alle malattie e consentono una produzione di qualità. Nell’U- nione europea si sta aprendo un dibattito circa l’uso degli organismi modificati geneticamente in agricoltura che prende in considerazione le opinioni su possibili effetti non desiderati che possono avere conseguenze a medio e lungo termine sia per la salute dei consumatori che per l’ambiente, data la loro applicazione al settore dei vegetali. Contemporaneamente si stanno commercia- lizzando prodotti geneticamente modificati provenienti da paesi terzi, in particolare dagli Stati Uniti. Attualmente (stime 1998) le piante modificate 1. 1. 1. geneticamente coprono 30 milioni di ettari di superficie coltivata nel mondo (contro i 14 milioni di ettari nel 1997). Esse si trovano essenzialmente negli Stati Uniti (nella misura dell’88 %), in America del Sud (cotoni argentini) (6 %) e in Giappone (anche qui nella misura del 6 %). Le superfici coltivate in Cina, probabilmente estese, non sono note. Si stima che nel 2000 il totale delle superfici coltivate nel mondo sarà di 60 milioni di ettari, di cui solo l’1 % sarà situato in Europa. 1. 2. Il presente parere, assumendo una posizione flessibile, ma che tiene pur sempre conto di tutte le parti interessate (agricoltori, consumatori e agroindustrie) intende giungere a conclusioni rappresentative dell’opi- nione del Comitato; concentrandosi in modo speciale sugli effetti della coltivazione di organismi modificati geneticamente sulla PAC e di conseguenza sui prezzi finali dei prodotti, nella prospettiva dell’impatto che la loro diffusione generalizzata sul mercato internazionale puo` avere