title: Revideret forslag til Rådets henstilling angående europæisk samarbejde indenfor kvalitetssikring i de videregående uddannelser

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 02. 07. 1998 KOM(1998) 405 endelig udg. 97/0121 (SYN) Revideret forslag til RÅDETS HENSTILLING angående europæisk samarbejde indenfor kvalitetssikring i de videregående uddannelser (forelagt af Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 189 C, litra d) BEGRUNDELSE 1. Den 28. maj 1998 fremsatte Europa-Parlamentet under andenbehandlingen forslag om en ændring af Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Rådets henstilling angående europæisk samarbejde i de videregående uddannelser1. I overensstemmelse med artikel 189 C, litra d), i EF- traktaten behandler Kommissionen på ny det forslag, på grundlag af hvilket Rådet har fastlagt sin fælles holdning, under hensyn til den af Europa-Parlamentet foreslåede ændring. indenfor kvalitetssikring 2. Ændringen vedrører følgende ændring af del I, punkt A, led 2, i den fælles holdning: 3. 4. "at tilskynde de videregående uddannelsesinstitutioner til og hjælpe dem med at anvende passende midler, navnlig evaluering, som et middel til at forbedre uddannelsens og deres anden vigtige opgave - forskeruddannelsens kvalitet;" Under førstebehandlingen havde Parlamentet vedtaget en ændring, som henviste til indførelse af evalueringssystemer på hele forskningsområdet. Kommissionen havde afvist ændringen, for henstillingens retsgrundlag (artikel 126 og 127 i traktaten) dækker ikke forskning. I modsætning hertil henviser den ændring, der blev foreslået under andenbehandlingen, til forskeruddannelse, der indgår som et vigtigt led i de videregående uddannelsesinstitutioners opgaver, og som ofte er tæt forbundet med uddannelse i almindelighed. En sådan henvisning er en nyttig forklaring, og Kommissionen accepterer derfor den ændring, som Parlamentet har foreslået. Vedtaget den 26. februar 1998; endnu ikke offentliggjort. Kommissionens oprindelige forslag: KOM(97) 159, endelig udg. ; Kommissionens ændrede forslag: KOM(97) 707, endelig udg. Jl REVIDERET FORSLAG Den ændring, som Parlamentet har vedtaget, og som Kommissionen har accepteret, indebærer en ændring af del I, punkt A, i henstillingen, som derfor lyder som følger (ændring understreget): "A. at de støtter og eventuelt indfører gennemsigtige kvalitetsevalueringssystemer med henblik på: - at bevare de videregående uddannelsers kvalitet på de økonomiske, sociale og kulturelle betingelser, der hersker i deres lande, under hensyn til den europæiske dimension og en verden i hastig forandring; - at tilskynde de videregående uddannelsesinstitutioner til og hjælpe dem med at anvende passende midler, navnlig evaluering, som et middel til at forbedre uddannelsens og deres anden vigtige opgave - forskeruddannelsens kvalitet; - at fremme den gensidige udveksling af oplysninger om kvaliteten og kvalitetssikringen på EF- og verdensplan og at tilskynde til samarbejde mellem de højere uddannelsesinstitutioner på dette område;". ISSN 0254-1459 KOM(98) 405 endelig udg. DOKUMENTER DA 16 04 10 06 Katalognummer : CB-CO-98-416-DA-C ISBN 92-78-37500-4 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg 6


title: Erityiskertomus N:o 9/98 Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavan alv:n alalla, sekä komission vastaukset (annettu Europan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

eurovoc_concepts:
EU Member State
VAT
administrative cooperation
approximation of laws
fraud against the EU
intra-EU trade

formats: html pdf print

text: 20. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 356/1 I (Tiedonantoja) TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN ERITYISKERTOMUS NRO 9/98 Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavan alv:n alalla, sekä komission vastaukset (annettu Europan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 356/01) SISÄLLYS Kohdat Sivu 1. ALV- JA BKTL-VARAT. 1. 1 — 1. 18 Kansallisella ja yhteisön tasolla merkittävä ala. 1. 1 — 1. 2 Tammikuun 1. päivän 1993 myötä tapahtuneet muutokset. 1. 3 — 1. 5 Lisääntynyt säännönvastaisuuksien riski. 1. 6 — 1. 9 Siirtymäjärjestelyn kehitysnäkymiä. 1. 10 — 1. 15 Tilintarkastustuomioistuimen ja tiettyjen kansallisten tarkastuselinten yhteiset tarkastukset. 1. 16 — 1. 18 2. YHTEISÖN SISÄISESTÄ KAUPASTA KANNETTAVAAN ALV:OON LIIT- TYVÄT PETOKSET. 2. 1 — 2. 9 Petoksen yhtenäisen määritelmän puuttuminen. 2. 1 — 2. 3 Yhdenmukaisten seuraamusten puute. 2. 4 — 2. 8 Seuraamusjärjestelmän puuttuva arviointi. 2. 9 3. TALOUDELLISTEN ETUJEN SUOJAAMINEN YHTEISÖN SISÄISESTÄ KAUPASTA KANNETTAVAN ALV:N ALALLA. 3. 1 — 3. 48 Jäsenvaltioiden ja komission jaettu vastuu. 3. 1 — 3. 5 Hallinnollinen yhteistyö. 3. 2 — 3. 3 Keskinäinen avunanto. 3. 4 — 3. 5 3 3 3 4 4 5 5 5 6 6 6 6 7 7 C 356/2 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 20. 11. 98 Kohdat Sivu Jäsenvaltioiden toiminta. 3. 6 — 3. 21 Tarkastusstrategiat. 3. 6 — 3. 8 Syytteen nostamiseen liittyvien valtuuksien erot. 3. 9 Tietojen täsmäyttäminen. 3. 10 — 3. 11 Mahdollisuudet perehtyä muiden jäsenvaltioiden lainsäädäntöön. 3. 12 Petoksiin liittyvien määrien perintä. 3. 13 — 3. 14 Jäsenvaltioiden välinen tietojenvaihto. 3. 15 — 3. 21 Komission toiminta. 3. 22 — 3. 34 Jaksoittaiset kertomukset. 3. 22 — 3. 28 Kansallisia järjestelmiä koskevat kertomukset. 3. 22 — 3. 26 Hallinnollista yhteistyötä koskevat kertomukset. 3. 27 — 3. 28 Hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea (SCAC) ja petostentorjuntaa käsittelevä alakomitea (SCAF). 3. 29 — 3. 34 Petostentorjuntaa käsittelevän alakomitean toiminta. 3. 29 — 3. 31 Hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean muu toiminta. Hallinnollisen yhteistyön toteutuminen. 3. 32 — 3. 34 3. 32 — 3. 34 Keskinäinen avunanto saamisten perinnässä. 3. 35 — 3. 42 Hallinnollisen yhteistyön ohjelmat. 3. 37 Petostentorjunnan koordinointiyksikkö (UCLAF). 3. 38 — 3. 42 Petosriskit tietyissä poikkeusjärjestelyissä. 3. 43 — 3. 48 Kaukomyynti. 3. 43 — 3. 45 Yhteisön sisäinen veroton myynti. 3. 46 — 3. 48 4. LOPPUPÄÄTELMÄT. 4. 1 — 4. 15 Taloudellisten etujen suojaamisen vahvistaminen Euroopan unionin ta- solla. 4. 1 — 4. 8 Hallinnollisen yhteistyön ja jäsenvaltioiden keskinäisen tietojenvaihdon pa- rantaminen. 4. 9 — 4. 11 Arviointikeinojen käyttöönotto. 4. 12 — 4. 15 7 7 8 8 8 8 8 8 9 9 10 10 10 11 11 11 11 12 12 12 12 13 13 14 14 Komission vastaukset. 15 20. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 356/3 1. ALV- JA BKTL-VARAT Kansallisella ja yhteisön tasolla merkittävä ala 1977 annetussa neuvoston kuudennessa direktiivissä (5), johon Euroopan unionin nykyinen alv-lainsäädäntö perustuu. 1. 1 Lähes puolet (45 prosenttia vuonna 1997) Euroopan unionin talousarviosta rahoitetaan alv-tulolähteestä (1). Tämä tulolähde luotiin soveltamalla tiettyä verokantaa (vuonna 1998 enintään 1,08 prosenttia) yhdenmukaisesti vahvistettuun määräytymisperusteeseen; tämä määräyty- misperuste vastaa kunkin jäsenvaltion kaikkia sellaisia verollisia liiketoimia, joihin sovelletaan alv:a siten, että ostajalla ei ole vähennysoikeutta. 1. 4 Siirryttäessä yhtenäismarkkinoihin 1. tammikuuta 1993 tuli voimaan yhteisön sisäisestä kaupasta kannetta- van alv:n uusi siirtymäjärjestely (6). Tämän järjestelyn avulla pyritään vastaamaan valtioiden välisiä rajoja vailla olevien sisämarkkinoiden vaatimuksiin jättämään samalla jäsenvaltioille liikkumavaraa verotuksen alalla verokantojen vahvistamisessa sekä verojen kantamisessa ja tarkastamisessa. ja 1. 2 Jäsenvaltioiden alv-varoina yhteisölle suorittamat maksut riippuvat muun muassa näiden jäsenvaltioiden kantamien alv-tulojen määrästä. Maksut ovat näin ollen riippuvaisia osittain myös siitä, millaisia tuloksia jäsenval- tiot saavuttavat petostentorjunnassa, josta kuuluu vastuu ensi sijassa jäsenvaltioille (2). Veropetokset ovat lisäänty- neet huolestuttavasti. Tilintarkastustuomioistuin on suo- rittanut menetettyjen alv-tulojen (valtioiden sisäisten ja yhteisön sisäisten) kokonaismäärää koskevia arvioita, joi- den mukaan menetetyt määrät ovat huomattavia (3). Tammikuun 1. päivän 1993 myötä tapahtuneet muutok- set 1. 3 Yhteinen alv-järjestelmä otettiin käyttöön 1970- luvulla (4). Siitä asti sen tavoitteena on ollut luoda tarvit- tavat olosuhteet sellaisten sisämarkkinoiden perustami- selle, joilla kilpailu on tervettä ja joilla maahantuonnin verollisuus ja viennin verottomuus lakkautetaan jäsenval- tioiden välisessä kaupassa. Tavoite vahvistettiin vuonna (1) Neuvoston päätös 94/728/EY, Euratom, tehty 31 päivänä lokakuuta 1994 (EYVL L 293, 12. 11. 1994, s. 9). Alv- varojen laskennan yksityiskohdista ks. 29 päivänä touko- kuuta 1989 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1553/89 (EYVL L 155, 7. 6. 1989, s. 9). (2) SEC(92) 280 lopullinen, 24. 2. 1992, s. 5 b. Veropetos ja harmaa talous saattavat alv-tulojen lisäksi vaikuttaa haitalli- sesti myös itse BKTL:n laskentaan (ja näin ollen myös BKTL-varoihin, jotka ovat toinen pääasiallinen yhteisön talousarvion rahoituslähde), jos asianmukaisia mukautuksia ei tehdä. Näin ollen vaikutus ei kohdistuisi ainoastaan jäsen- valtioiden rahoitusosuuksien jakautumiseen, vaan myös bud- jettivarojen, jotka vahvistetaan tietyksi prosenttiosuudeksi BKTL:sta, tasoon. (3) Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/98 alv- ja BKTL-varojen järjestelmää koskevasta arviosta, koh- dat 4. 16 — 4. 19. (4) Vuodesta 1967 lähtien liikevaihtoverolainsäädännön yhden- mukaistamisesta annetuissa neuvoston ensimmäisessä ja toi- sessa direktiivissä (11 päivänä huhtikuuta 1967 annetut neuvoston direktiivit 67/227/ETY ja 67/228/ETY, EYVL L 71, 14. 4. 1967, s. 1301) säädetään vielä voimassa olevien kasautuvien monivaiheisten verojen järjestelmien poistami- sesta ja sellaisen yleisen kulutusveron käyttöönotosta kaikissa jäsenvaltioissa, joka on suhteutettu tavaroiden ja palvelujen hintoihin, riippumatta tuotannossa ja jakelussa suoritettujen liiketoimien lukumäärästä. 1. 5 Alv:n siirtymäjärjestelyn olennaiset piirteet ovat seu- raavat: a) Jäsenvaltioiden välistä vientiä ja tuontia tarkoittavat termit poistetaan käytöstä (näin toteutetaan yksi ensimmäisen direktiivin tavoitteista) ja korvataan käy- tännössä vastaavanlaisella järjestelmällä: ”Tavaroiden yhteisöluovutukset” (aikaisemmin vienti) vapautetaan alv:sta alkuperäjäsenvaltiossa, jos ostaja on rekiste- röity alv-velvolliseksi jossakin toisessa jäsenvaltiossa ja jos tavarat siirretään pois alkuperäjäsenvaltion alu- eelta. ”Tavaroiden yhteisöhankinnoista” (aikaisemmin tuonti) kannetaan vero siinä jäsenvaltiossa, jossa tava- rat päätyvät kulutukseen; ostajan on ilmoitettava näistä hankinnoista jaksoittaisessa alv-ilmoitukses- saan. b) Tullimuodollisuuksien ja -tarkastusten poistamisen vastapainoksi ja verotulojen menetysten välttämiseksi kansallisten hallintojen välillä on otettu käyttöön tie- tokonejärjestelmä tavaroiden yhteisöluovutusten arvoa koskevien tietojen automaattista vaihtoa varten (VIES- järjestelmä) (7). c) Kuluttajat voivat vastedes maksaa alv:n toisessa jäsen- valtiossa hankituista tavaroista alkuperämaassa ilman myöhempiä muodollisuuksia. Yhteisön sisällä liikku- via matkustajia varten luotu verovapaan myynnin eri- tyisjärjestely, jota sovelletaan lentokentillä sekä lento- koneissa ja laivoissa, päättyy 30. kesäkuuta 1999. d) Kolmen ”erityisjärjestelyn” yhteydessä (kaukomyynti, uudet kulkuneuvot, vakiokantajärjestelmään kuulu- vien maanviljelijöiden yhteisöhankinnat, verosta va- pautetut verovelvolliset sekä oikeushenkilöt, jotka eivät ole verovelvollisia) toimista kannetaan vero yleensä kulutusmaassa. (5) Neuvoston direktiivi 77/388/ETY, annettu 17 päivänä touko- kuuta 1977 (EYVL L 145, 13. 6. 1977, s. 1) ja myöhemmät muutokset. (6) Neuvoston direktiivi 91/680/ETY, annettu 16 päivänä joulu- kuuta 1991 (EYVL L 376, 31. 12. 1991, s. 1). (7) Neuvoston asetus (ETY) N:o 218/92, annettu 27 päivänä tammikuuta 1992, hallinnollisesta yhteistyöstä välillisen verotuksen (alv) alalla (EYVL L 24, 1. 2. 1992, s. 1). C 356/4 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 20. 11. 98 Lisääntynyt säännönvastaisuuksien riski tulevina vuosina nykyisen järjestelyn soveltaminen jatkuu edelleen. 1. 6 Yhtenäismarkkinoiden perustaminen merkitsi järjes- telmällisten tarkastusten loppumista sisärajoilla. Näin ollen luotiin jälkikäteen tapahtuvan tietojenvaihdon jär- jestelmä (VIES-järjestelmä). Koska alv:a ei enää makseta tavaroiden tuonnin yhteydessä vaan vasta myöhemmin verovelvollisen jaksoittaisen ilmoituksen perusteella, pe- toksen mahdollisuus on entistä suurempi. 1. 7 Petokset voidaan jaotella kahteen päätyyppiin: a) olemattomien yhteisöluovutusten ilmoittaminen: vero- vapaat tavarat myydään todellisuudessa sisämarkki- noilla ja tämän seurauksena on lopullisesta kulutuk- sesta kannettavaa alv:a koskeva petos b) yhteisöhankinnoista kannettavan alv:n ilmoittamatta jättäminen: tällöin saattaa seurata lopullisesta kulu- tuksesta kannettavaa alv:a koskeva petos, jos tavarat myydään edelleen laittomilla markkinoilla; myös tuo- tantopanoksesta maksettavan veron vähennysoikeutta voidaan tässä yhteydessä käyttää väärin, jos ostaja vaatii alv-ilmoituksessaan perusteettomasti veron pa- lauttamista hankinnoista, joista hän ei ole maksanut alv:a. 1. 8 Osa jäsenvaltioista on huolissaan siitä, että niiden alv-tulot ovat olleet viime aikoina ennakkoarvioita alhai- sempia. Näistä jäsenvaltioista kaksi on todennut veron perustan murentuneen; tämä saattaa liittyä alv:n siirtymä- järjestelyn aiheuttamaan harmaan talouden lisääntymi- seen (8). 1. 9 Komission mukaan yhteisön sisäinen kauppa, jonka yhteydessä tavarat liikkuvat tällä hetkellä vapautettuna alv:sta, on yksinään arvoltaan yli 700 miljardia ecua, mikä puolestaan merkitsee 100 miljardin ecun veroja. Yhteisön sisäisessä kaupassa on siis kyse huomattavista rahamääristä. Siirtymäjärjestelyn kehitysnäkymiä 1. 10 Alv:n siirtymäjärjestelyn käyttöönottoa koskevaa direktiiviä annettaessa oli tarkoitus, että järjestelyä sovel- lettaisiin 31. joulukuuta 1996 asti. Koska neuvosto ei ole tehnyt päätöstä lopullisesta järjestelystä, sovelletaan edel- leen ”siirtymäjärjestelyä”. Lisäksi näyttää siltä, että myös (8) Komissio määrittelee harmaan talouden seuraavasti: se käsit- tää lailliset toimet, joista ei ole tehty ilmoitusta, toisin sanoen: a) sellaisten tuotantoyksiköiden toimet, jotka on rekisteröity laillisesti mutta jotka ilmoittavat tuloksensa liian alhai- seksi tuotannon ja tulojen osalta b) sellaisten yksiköiden toimet, jotka harjoittavat toimin- taansa salaa ja käyttävät pimeää työvoimaa. Ks. SEC(92) 588, lopullinen, 24. 4. 1992, s. 30. 1. 11 Lopullisen järjestelyn käyttöönottoa koskevassa komission ehdotuksessa (9) vaaditaan ainakin kahden ennakkoehdon toteutumista. Ehdotuksen mukaan valtioi- den sisäisiä ja yhteisön sisäisiä liiketoimia (tavaroiden verotus alkuperämaassa) ei enää saisi erottaa toisistaan ja yhteisön taloudellisten toimijoiden rekisteröinnin ja vero- tuksen olisi tapahduttava samassa paikassa. Tämä edel- lyttää, että tavaroihin ja palveluihin sovellettavat alv- kannat ovat kaikissa jäsenvaltioissa samankaltaiset. Jos näin ei ole, taloudellinen toimija voisi myydä tavaroita muissa jäsenvaltioissa, tarvittaessa sivuliikkeen kautta, soveltaen sen jäsenvaltion verokantaa (mahdollisesti kaksi tai kolme prosenttiyksikköä alhaisempaa), jossa hänet on rekisteröity. Tällä tavoin yhden jäsenvaltion lopulliseen kulutukseen päätyisi keskenään samanlaisia tavaroita, joi- hin on kuitenkin sovellettu erilaista alv-kantaa myyjän verotuspaikasta riippuen. 1. 12 Jos taloudelliset toimijat suorittaisivat alv-tulojen maksun kulutusmaan sijaan rekisteröintimaassa, kyseinen ehdotus merkitsisi lisäksi sitä, että alv-tulot jouduttaisiin osoittamaan jäsenvaltioille uudelleen näiden kansallisen kulutuksen perusteella. Jotta kullekin jäsenvaltiolle voi- daan kuitenkin taata nykyisen järjestelmän mukaista tasoa vastaava tulotaso, komissio ehdottaa makrotalou- dellisen mekanismin käyttöönottoa. Mekanismin avulla on tarkoitus määrittää verollinen kulutus uudelleen tilas- tollisesti; tämä tapahtuu vähentämällä harmaaseen talou- teen liittyvät liiketoimet (10), joista ei siis ole kannettu alv:a. Jos näin ei tehdä, jäsenvaltioiden erilainen petosten kokonaistaso aiheuttaisi vääristymiä niille osoitettaviin tuloihin. 1. 13 Makrotaloudellisen mekanismin valinta edellyttää yhdenmukaisten tai toisiaan vastaavien tietolähteiden, menetelmien, keinojen ja tilastollisten menettelyjen käyt- töönottoa. Tällainen valinta saattaa aiheuttaa jäsenval- tioiden keskinäisiä erimielisyyksiä, jotka koskevat kunkin jäsenvaltion omaa tilastollista verollista kulutusta koske- vaa arviota, erityisesti niiden harmaaseen talouteen liitty- vien vähennysten osalta, jotka tehdään kunkin jäsenval- tion määräytymisperusteeseen. Aihetta on tutkittu jo useita vuosia, muun muassa kansantalouden tilinpidon yhteydessä. Esitetyt arviot eroavat toisistaan huomatta- vasti sen mukaan, mitä menetelmiä ja tietolähteitä on käytetty (11). 1. 14 On totta, että jäsenvaltioilla on jo kansantalouden tilinpidon yhteydessä kattavuutta koskevia velvoitteita, (9) KOM(96) 328 lopullinen, 22. 7. 1996. (10) Harmaan talouden määritelmä annetaan loppuviitteessä 8. (11) Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/98 alv- ja BKTL-varojen järjestelmää koskevasta arviosta, koh- dat 4. 8 — 4. 26. 20. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 356/5 jotka on täytettävä vuoden 1998 loppuun mennessä (12). On kuitenkin syytä korostaa, että kansantalouden tilinpi- don kattavuus nostaa markkinahintaista bruttokansantu- loa (BKTL) (13) ja saattaa jäsenvaltiot siksi nykyisin nii- den etujen kannalta ristiriitaiseen tilanteeseen. Tämä joh- tuu siitä, että aina BKTL:n noustua myös asianomaisen jäsenvaltion osuus yhteisön talousarvion rahoittamisessa kasvaa BKTL-varojen kautta. Komission ehdotus pahen- taa ristiriitaa ennestään, sillä ehdotetun alv-järjestelmän toteutuessa olisi jäsenvaltioiden edun mukaista rajoittaa harmaan talouden merkitystä kansantalouden tilinpidossa ja jopa ilmoittaa verollinen kulutus todellista suurem- maksi; näin ne voisivat varmistaa itselleen mahdollisim- man suuren osuuden kaikkien alv-tulojen uudelleen- jaossa. Tällöin olisi vielä nykyistäkin tärkeämpää tarkas- taa BKTL:n laskemisen yhteydessä, kuinka kansantalou- den tilinpito kussakin jäsenvaltiossa toteutetaan. 1. 15 Komissio myöntää kuitenkin, että Eurostat ei mit- taa suoraan harmaan talouden laajuutta jäsenvaltioissa ja että tämänhetkisiin BKTL:n kattavuutta koskeviin tutki- mustuloksiin ei ole määrä liittää luotettavuuden tai vaih- televuuden indikaattoreita (14). Tämä osoittanee, että har- maan talouden objektiivinen arviointi ei ole nykyisin mahdollista. Tilintarkastustuomioistuimen ja tiettyjen kansallisten tarkastuselinten yhteiset tarkastukset 1. 16 Kansallisten tarkastuselinten ja Euroopan tilintar- kastustuomioistuimen edustajista koostuva työryhmä on vuodesta 1994 alkaen tarkastellut yhteisön sisäisestä kau- pasta kannettavaan alv:oon liittyviä eri näkökohtia. Työ- ryhmän tutkimuksissa ilmeni, että automaattisessa VIES- tietojenvaihtojärjestelmässä on edelleen puutteita, huoli- matta järjestelmän käyttöönoton jälkeen tehdyistä paran- nuksista. Osoittautui lisäksi tarpeelliseksi, että jäsenvalti- oiden tarkastusmenetelmissä otetaan huomioon erityisesti ne veronkierron riskit, jotka liittyvät suoraan verotuksel- listen rajojen poistamiseen. Jäsenvaltioita ja komissiota kehotettiin myös valvomaan mahdollisimman tarkasti yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavien alv-tulojen kehi- tystä (15). 1. 17 Työryhmä tarkasteli vuosina 1996 ja 1997 yhtei- sössä käytettäviä petostentorjuntajärjestelmiä sekä osaa (12) Komission päätös 97/619/EY, Euratom, tehty 3 päivänä syyskuuta 1997 (EYVL L 252, 16. 9. 1997, s. 33). Määräai- kaa on pidennetty vuoteen 1999 Itävallan, Suomen ja Ruot- sin osalta. (13) Markkinahintainen bruttokansantulo määritellään 13 päi- vänä helmikuuta 1989 annetussa neuvoston direktiivissä 89/ 130/ETY, Euratom (EYVL L 49, 21. 2. 1989, s. 26). (14) Ks. vastaus kirjalliseen kysymykseen P-1748/97 (EYVL C 45, 10. 2. 1998, s. 103). (15) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoito- vuodelta 1994, kohdat 1. 90 — 1. 111 sekä vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, kohdat 1. 72 — 1. 103. kansallisista petostentorjuntajärjestelmistä. Samassa yh- teydessä analysoitiin joitakin yhteisön sisäisiä petosta- pauksia, joita toimivaltaiset kansalliset viranomaiset pitä- vät tyypillisinä; erityistä huomiota kiinnitettiin siihen, kuinka hallinnollisen yhteistyön mekanismit olivat toimi- neet. 1. 18 Seuraavat huomautukset perustuvat tutkimuksiin, jotka työryhmä on suorittanut viidessä jäsenvaltiossa ja komission yksiköissä. Tutkimusten tuloksista on toimi- tettu tiedonannot asianomaisille hallintoyksiköille. Ko- mission eri kertomusten (16) ja komission yksiköissä saa- tujen tietojen perusteella näyttää siltä, että suurin osa havaituista puutteista ja esitetyistä suosituksista koskee myös muita tai jopa kaikkia jäsenvaltioita. 2 YHTEISÖN SISÄISESTÄ KAUPASTA KANNETTAVAAN ALV:OON LIITTYVÄT PETOKSET Petoksen yhtenäisen määritelmän puuttuminen 2. 1 Tarkastettujen jäsenvaltioiden oikeudellisissa määri- telmissä petokseen liittyy aina yksittäisen henkilön (17) tahallinen aikomus. Petoksen käsitettä ei aina määritellä erityisesti alv:n osalta vaan se voi olla yleisempi. Alv- ilmoituksen antamatta jättäminen, virheellisten tai epä- täydellisten tietojen esittäminen ilmoituksessa, asiakirjo- jen väärentäminen tai väärennettyjen asiakirjojen käyttö katsotaan yleensä rikokseksi. Joissakin jäsenvaltioissa rik- komus on kuitenkin sidoksissa tuloksen saavuttamiseen, kun taas toisissa jäsenvaltioissa rikkomukseksi katsotaan jo itse toiminta (esimerkiksi ilmoituksen antamatta jättä- minen). (16) Kyseessä ovat pääasiassa seuraavat kertomukset: — toinen asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 12 arti- klan mukainen kertomus, KOM(95) 354 lopullinen — tutkimus jäsenvaltioissa käytössä olevista hallinnollisten seuraamusten ja rangaistusten järjestelmistä sekä yhteisön seuraamusjärjestelmän perusperiaatteista, SEC(93) 1172, 16. 7. 1993 — komission vertaileva tutkimus jäsenvaltioiden kertomuk- sista, jotka koskevat kansallisella tasolla toteutettuja toi- menpiteitä, joiden tavoitteena on yhteisön varojen tuh- lauksen ja kavallusten torjunta, KOM(95) 556 lopullinen, 14. 11. 1995 — vuosikertomus ”Petostentorjunta”, vuodelta 1995, KOM(96) 173 lopullinen, 8. 5. 1996 — toinen asetuksen N:o 218/92 14 artiklan mukainen kerto- mus, KOM(96) 681 lopullinen — direktiivin 77/388/ETY 28 artiklan 1 kohdan mukaisesti annettu komission kertomus, KOM(94) 515 lopullinen. (17) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, että ”ve- ronkierto”, joka on puhtaasti objektiivinen käsite ja ”verope- tos”, johon liittyy verovelvollisen tahallinen aikomus, on erotettava toisistaan. Ks. yhdistetyt asiat 138 ja 138/86, Direct Cosmetics, tuomio 12. 7. 1988, (Kok. 1988, s. 3937, 20 — 23 kohta). C 356/6 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 20. 11. 98 2. 2 Petosten ehkäisemisen ja rikosoikeuden alan oikeu- dellisen yhteistyön kannalta haitallisten aukkojen ja risti- riitaisuuksien vuoksi jäsenvaltiot tekivät 26. heinäkuuta 1995 yleissopimuksen Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta (18). Sopimuksen tavoitteena on luoda rikosoikeudelliset vähimmäissäännökset ja ottaa ensiksi käyttöön yhtenäinen petoksen määritelmä sekä yhteisön menoja että tuloja varten. Tulojen osalta petok- sella tarkoitetaan sopimuksessa ”väärien, virheellisten tai puutteellisten ilmoitusten tai asiakirjojen käyttämistä tai esittämistä, josta seuraa, että Euroopan yhteisöjen ylei- seen talousarvioon tai Euroopan yhteisöjen hoidossa ole- viin tai sen puolesta hoidettuihin budjetteihin sisältyvät varat vähenevät oikeudettomasti; erityistä velvoitetta rik- koen tapahtuvaa tietojen ilmoittamatta jättämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä; laillisesti saadun edun väärinkäyttämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä”. 2. 3 Neuvoston hyväksymässä yleissopimusta koskevassa selittävässä muistiossa alv on kuitenkin jätetty yleissopi- muksen soveltamisalan ulkopuolelle; syyksi on esitetty se, että alv ”ei ole suoraan yhteisölle kannettavia omia varoja” (19). Näin ollen alv-tulojen — toisin kuin kaik- kien muiden yhteisön alojen — osalta ei ole määrätty tasoltaan samanlaisen suojan järjestämisestä kaikissa jäsenvaltioissa, vaikka näillä tuloilla rahoitetaan lähes puolet yhteisön talousarviosta (20). Yhdenmukaisten seuraamusten puute 2. 4 Alv:n jättäminen yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle tarkoittaa sitä, että petoksen määrittelyssä esiintyvät erot ovat edelleen olemassa ja vaikuttavat alv:oon liittyvien petostoimien oikeudellisiin seuraamuk- siin. Samanlaisista toimista saatetaan tällöin rangaista eri jäsenvaltioissa hyvin eri tavoin. Tästä annetaan esimerk- kejä seuraavissa kohdissa. 2. 5 Tapauksia, joissa yrityksen johtaja väärentää kirjan- jäsenvaltiossa pitoaineiston tietoja, pidetään yhdessä vakavana petoksena, josta on rikosoikeudellisia seuraa- muksia (vankeusrangaistus). Toisessa jäsenvaltiossa nämä tapaukset sitä vastoin katsotaan rikoksen valmistelu- teoksi, josta rangaistaan hallinnollisena rikkomuksena (sakkorangaistus). 2. 6 Lisäksi joissakin jäsenvaltioissa voidaan määrätä samassa tapauksessa rikosoikeudellisten seuraamusten (18) Ks. EYVL C 316, 27. 11. 1995, s. 48. On syytä huomata, että yleissopimus ei ole vielä voimassa, sillä jäsenvaltiot eivät ole vielä ratifioineet sitä. (19) EYVL C 191, 23. 6. 1997, s. 1 ja 4. (20) On syytä huomata, että alv-petos saattaa vaikuttaa myös BKTL-varoihin, jotka ovat yhteisön toinen pääasiallinen rahoituslähde, ks. loppuviite 2. lisäksi hallinnollisia seuraamuksia. Vain joissakin jäsen- valtioissa voidaan kuitenkin määrätä useita eri rangais- tuksia samasta rikkomuksesta. 2. 7 Mahdollisen rikoskumppanin rangaistusta voidaan usein lieventää, jos hänen osuutensa on ollut hyvin vähäi- nen. Jäsenvaltioiden lainsäädännöissä on kuitenkin eroja petostoimiin osallistumisen muotojen osalta (yllyttäjä, päätekijä, avunantaja, välillinen tekijä jne. ). Lisäksi kah- dessa jäsenvaltiossa rikoskumppania ei voi rangaista, jos asianomaisella petoksella ei ole ollut taloudellisia seu- rauksia. Se, että tällainen petos saattaa aiheuttaa talou- dellisia menetyksiä muille jäsenvaltioille, ei riitä perus- teeksi syytteen nostamiseen. 2. 8 Lisäksi havaittiin eroja seuraavien seikkojen osalta: — sellaisen yrityksen tai oikeushenkilön rikosoikeudelli- nen vastuu, johon petokseen syyllistynyt yritysjohtaja kuuluu; rikosoikeudellisen vastuun olemassaolo tun- nustetaan joissakin jäsenvaltioissa mutta ei kaikissa — rangaistuksen määrääminen jo petoksen ”täytäntöön- panon alkamisesta” tai ainoastaan silloin, kun teko on täysin suoritettu — seuraamusten määrääminen rikoksen vakavuuden mu- kaan; esimerkiksi joissakin jäsenvaltioissa määrätään sakkorangaistus, jolle on asetettu tietyt vähimmäis- ja enimmäismäärät, kun taas toisissa jäsenvaltioissa seu- raamukset suhteutetaan petoksen kohteena olevaan rahamäärään. Seuraamusjärjestelmän puuttuva arviointi 2. 9 Useimmissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa ei suoriteta arviota seuraamusjärjestelmän soveltamisesta eikä varsin- kaan siitä, kuinka tehokas kyseinen järjestelmä on ja miten se on suhteutettu petoksiin nähden. Tällaisen ana- lyysin ansiosta voitaisiin kuitenkin arvioida paremmin, kuinka tehokas ehkäisevä vaikutus veropetoksista määrä- tyillä rangaistuksilla on. Tämän tarpeellisuutta lisännee se, että eri jäsenvaltioiden määritelmät ja seuraamusten soveltamistavat ovat — kuten edellä esitettiin — vielä yhdenmukaistamatta. 3 TALOUDELLISTEN ETUJEN SUOJAAMINEN YH- TEISÖN SISÄISESTÄ KAUPASTA KANNETTAVAN ALV:N ALALLA Jäsenvaltioiden ja komission jaettu vastuu 3. 1 Alv:oon liittyvien säännönvastaisuuksien ja petosten havaitsemisesta ja korjaamisesta vastaavat ensi sijassa jäsenvaltiot, joiden on huolehdittava tehokkaista ehkäise- mis- ja torjuntatoimista ja menetettyjen varojen takaisin- perinnästä. Alv:oon perustuvien yhteisön omien varojen 20. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 356/7 kantomenettelystä annetussa asetuksessa (21) annetaan komissiolle tehtäviä, jotka liittyvät näiden verojen kanto- menettelyjen tehokkuuden valvontaan ja säännönvastai- suuksien ehkäisemiseen. Mainitun asetuksen säännökset, erityisesti alv-varojen paikan päällä toimitettavia tarkas- tuksia koskevat menettelyt, ovat komission mukaan petostentorjunnan oikeudellinen perusta (22). yhteistyön toteutumista. Lisäksi on perustettu kaksi ala- komiteaa, joista toinen vastaa petostentorjunnasta ja toi- nen atk:hon liittyvistä kysymyksistä. Samassa asetuksessa säädetään, että komissio julkaisee kahden vuoden välein arviointikertomuksen. Hallinnollinen yhteistyö 3. 2 Hallinnollista yhteistyötä välillisen verotuksen alalla koskeva asetus (ETY) N:o 218/92 (23) annettiin sisämark- kinoiden perustamisen ja niiden muutosten yhteydessä, jotka sisämarkkinoiden seurauksena tehtiin alv-lainsää- däntöön. Asetus mahdollistaa yhteisen sähköisen tietojen- vaihtojärjestelmän luomisen alv:oon liittyvien tietojen vaihtamiseksi tapauksissa, jotka koskevat jäsenvaltioiden välisiä tavaroiden luovutuksia; tietojenvaihtojärjestelmän avulla on tarkoitus varmistaa, että alv:n siirtymäjärjestely voidaan ”saattaa tosiasiallisesti voimaan ilman kilpailun vääristymiin johtavien petosten vaaraa” (24). Jokainen jäsenvaltio on luonut sähköisiä tietokantoja, joiden tie- toja ne vaihtavat keskenään komission ohjaaman järjes- telmän kautta; komissio toimittaa neljännesvuosittain yhteenvetotilastoja (hallinnon seuranta, liikevaihtoa kos- kevien tietojen vaihtoa kuvaavat luvut jne. ). Keskinäinen avunanto 3. 4 VIES-järjestelmän lisäksi jäsenvaltioiden välisestä tie- tojenvaihdosta säädetään 19 päivänä joulukuuta 1977 annetussa neuvoston direktiivissä 77/799/ETY (25). Tämä lainsäädäntö, jota alun perin sovellettiin välittömien vero- jen alalla, on nyttemmin ulotettu koskemaan myös alv:a, sillä ”keskinäisen avun ulottaminen on osoittautunut eri- tyisen tarpeelliseksi ja kiireelliseksi arvonlisäveron osalta sen kulutukseen kohdistuvan yleisveron ominaisuuden ja sen aseman yhteisöjen omien voimavarojen järjestelmässä vuoksi” (26). Direktiivissä säädetään jäsenvaltioiden väli- sen tietojenvaihdon menettelyistä ja vahvistetaan saatui- hin kokemuksiin liittyvät, jäsenvaltioiden ja komission väliset konsultointi- ja tiedonantomenettelyt (27). Hallin- nollisen yhteistyön pysyvä komitea on toimivaltainen myös tämän direktiivin soveltamiseen liittyvissä kysymyk- sissä. 3. 5 Saatavien perinnässä tapahtuvasta keskinäisestä avunannosta 15 päivänä maaliskuuta 1976 annetun neu- voston direktiivin 76/308/ETY (28) soveltamisala on ulotettu alv:oon direktiivillä 79/1071/ETY (29). On myös perustettu perintäkomitea ”tiiviin ja tehokkaan yhteis- työn järjestämiseksi jäsenvaltioiden ja komission välillä tällä alalla”. 3. 3 Asetuksen N:o 218/92 11 artiklassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden ja komission on tarkistettava ja arvioi- tava uudelleen tässä asetuksessa annettujen hallinnollista yhteistyötä koskevien säännösten toimivuutta, ja komis- sion on näiden säännösten toimivuuden parantamiseksi koottava jäsenvaltioiden kokemuksia erityisesti uusista veron kiertämisen ja veropetosten keinoista”. Hallinnolli- sen yhteistyön pysyvän komitean (SCAC), joka koostuu jäsenvaltioiden edustajista ja jonka puheenjohtajana on komission edustaja, tehtävänä on arvioida hallinnollisen (21) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1553/89, annettu 29 päivänä toukokuuta 1989 (EYVL L 155, 7. 6. 1989, s. 13). (22) Ks. komission vastaus kirjalliseen kysymykseen E-2630/94 (EYVL C 75, 27. 3. 1995, s. 62 ja julkaisematon liite). (23) EYVL L 24, 1. 2. 1992. (24) Ks. asetuksen (ETY) N:o 218/92 johdanto-osan kolmas kohta. Komissio oli suunnitellut ensimmäisessä asetusehdo- tuksessaan (KOM(90) 183 lopullinen, 19. 6. 1990) myös muita säännöksiä, jotka koskivat jäsenvaltioiden ja komis- sion välistä tietojenvaihtoa alv- ja valmisteveropetosten tor- junnan tehostamiseksi; mallina oli käytetty samanlaista mal- lia, jota oli käytetty tullialalla (asetus N:o 1468/81). Jäsenval- tiot eivät tuolloin antaneet hyväksyntäänsä. Jäsenvaltioiden toiminta Tarkastusstrategiat 3. 6 Kaikki tarkastetut jäsenvaltiot käyttävät riskianalyy- sia kohdentaakseen verovelvollisten tarkastukset parem- min ja tunnistaakseen alat, joihin liittyy huomattava petoksen riski. Jäsenvaltiot voivat tällä tavoin vahvistaa tarkastusten painopistealueet ja tehostaa näin resursse- jaan (30). Jäsenvaltioilla ei ole kuitenkaan yleensä käytös- sään yksityiskohtaisia tietoja petostentorjunnasta vastaa- (25) EYVL L 336, 27. 12. 1977, s. 15. (26) Neuvoston direktiivi 79/1070/ETY, annettu 6 päivänä joulu- kuuta 1979 (EYVL L 331, 27. 12. 1979, s. 8). (27) Neuvoston direktiivi 77/799/ETY, annettu 19 päivänä joulu- kuuta 1977, 9 ja 10 artikla. (28) EYVL L 73, 19. 3. 1976, s. 18. (29) EYVL L 331, 27. 12. 1979, s. 10. (30) Kolmatta kertomusta koskevassa luonnoksessaan, joka on laadittu asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 velvoittei- den mukaisesti, komissio esittää yksityiskohtaisesti jäsenvalti- oissa käytössä olevat tarkastusmenetelmät. C 356/8 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 20. 11. 98 vien yksikköjensä toiminnasta ja tuloksista. Käytettyjen kriteerien asianmukaisuutta on tällöin mahdoton arvi- oida, mikä heikentää riskianalyysin tehokkuutta. 3. 7 Välttääkseen aiheettomien veronpalautusten mah- dollisen takaisinperinnän, joka on usein hankalaa, useim- mat tarkastetut jäsenvaltiot kiinnittävät erityistä huomio- ta sellaisten alv-ilmoitusten tarkastukseen, joihin liittyy veronpalautuksia. Jäsenvaltioiden tarkastusstrategioihin ei kuitenkaan kuulu toimittajan laskuttaman alv:n maksun systemaattinen tarkastus. Yksi jäsenvaltio on toteuttanut erityiset toimenpiteet, joiden avulla on mahdollista jää- dyttää verovelvollisen alv-palautukset silloin, kun havai- taan merkkejä mahdollisesta petoksesta; palautukset ovat jäädytettynä siihen saakka, kunnes niiden aiheellisuus on vahvistettu ja tarvittaessa, kunnes muiden jäsenvaltioiden viranomaisilta pyydetyt tiedot on saatu. 3. 8 Joihinkin petosmekanismeihin liittyy pöytälaatikko- yrityksiä, jotka rekisteröinnin jälkeen voivat ennen katoa- mistaan vaatia aiheettomia palautuksia, väärentää las- kuja, jättää liikevaihdon ilmoittamatta tai jättää niille kuuluvan alv:n maksamatta. Tästä syystä jäsenvaltiot huolehtivat erityisesti uusien verovelvollisten tarkastuk- sista. Yhdessä jäsenvaltiossa toimitetussa tarkastuksessa ilmeni lisäksi, että petoksentekijät käyttävät entistä enem- män yrityksiä, joiden tarvitsee ennen kaikkea alhaisen liikevaihtonsa vuoksi jättää alv-ilmoituksensa vain kerran vuodessa. On näin ollen usein mahdotonta täsmäyttää tiedot sellaisen verovelvollisen antamiin tietoihin, joka pyytää palautusta neljännesvuosittaisen tai jopa kuukau- sittaisen ilmoituksen perusteella. Syytteen nostamiseen liittyvien valtuuksien erot 3. 9 Tilanne vaihtelee jäsenvaltioittain. Joissakin tapauk- sissa petosepäilysten yhteydessä on aina nostettava syyte. Toisinaan syyte voidaan nostaa vain virallisen syyttäjän tai veroviranomaisten vaatimuksesta. Tietojen täsmäyttäminen 3. 10 Tilintarkastustuomioistuin toi esille varainhoito- vuotta 1995 koskevassa vuosikertomuksessaan (31) jäsen- valtioiden välisen kaupan tilastoja koskevien VIES-tieto- jen ja Intrastat-tietojen ristikkäisvertailujen hyödyllisyy- den (32). Tarkastukseen valittujen jäsenvaltioiden asian- omaista oikeudellista perustaa tarkasteltaessa havaittiin, että vain yhdessä jäsenvaltiossa veroviranomaisilla oli oikeus hyödyntää verovelvollisten Intrastat-ilmoituksia alv-tarkastusten yhteydessä. (31) EYVL C 340, 12. 11. 1996, kohdat 1. 80 — 1. 88, s. 38. (32) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3330/91, annettu 7 päivänä 3. 11 Atk-tietojen käyttömahdollisuudet ovat tarkaste- tuissa jäsenvaltioissa hyvin erilaiset. Esimerkiksi yhden jäsenvaltion petostentorjuntayksiköillä on rajoitettu pääsy pelkkiin veroilmoituksiin. Lisäksi näihin tietoihin (mu- kaan lukien VIES-tietokanta) ei voi perehtyä reaaliajassa. Joissakin muissa jäsenvaltioissa veroviranomaisilla on sitä vastoin suora ja rajoittamaton pääsy muihin tietoihin. Mahdollisuudet perehtyä muiden jäsenvaltioiden lainsää- däntöön 3. 12 Yhtenäismarkkinoiden kehittymisen seurauksena kaikki verohallinnot ovat tilanteessa, jossa myös muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden verovelvollisten toimet vaikuttavat niihin viime kädessä. Erityisesti petostapauk- sissa saattaa olla hyvin tärkeää tuntea menettelyt, joita unionin muissa maissa sovelletaan seuraamusten ja van- hentumisaikojen osalta. Kaikissa tarkastetuissa jäsenvalti- oissa havaittiin puutteita asiakirja-aineistossa, joka kos- kee muiden jäsenvaltioiden alv-lainsäädännön oikeudelli- sia ja käytännön näkökohtia. Petoksiin liittyvien määrien perintä 3. 13 Kuten komissio mainitsee, petostentorjuntatoimet osoittautuisivat turhiksi, jos ne eivät johtaisi maksamatto- man veron tehokkaaseen perintään; petosten toteamisesta ja petoksista syyttämisestä on täydellisesti hyötyä vain, jos niiden seurauksena maksamattomat verot saadaan perittyä oikeamääräisinä (33). 3. 14 Useimmilla tarkastetuilla jäsenvaltioilla on käytet- tävissään veron määräytymisperusteeseen tehtyjä korjauk- sia koskevat kokonaisluvut; tiedot ovat peräisin tarkas- tuksista, jotka näiden jäsenvaltioiden yksiköt ovat toimit- taneet verovelvollisten luona. Yksikään näistä jäsenvalti- oista ei kuitenkaan ole pystynyt toimittamaan tietoja perityistä määristä ja/tai syistä, joiden vuoksi maksamat- tomat määrät ovat jääneet perimättä. Tällaisessa tilan- teessa on mahdotonta esittää arviota petostentorjunnan tehokkuudesta ja kaikista niistä menettelyistä, joiden tar- koituksena on veroviranomaisilta pimitettyjen määrien periminen. Jäsenvaltioiden välinen tietojenvaihto 3. 15 Hallinnolliseen yhteistyöhön ja keskinäiseen avun- antoon kuuluva tietojenvaihto on ollut kaiken kaikkiaan vähäistä. Se on kuitenkin lisääntynyt vuodesta 1995 lähtien, mutta toisaalta jäsenvaltioiden välillä on huomat- tavia eroja. Vaikka kaikki jäsenvaltiot myöntävät yhteisön tasolla tapahtuvan, petosten torjuntaa, totea- mista ja tutkimista edistävän tietojenvaihdon tarpeelli- marraskuuta 1991 (EYVL L 316, 16. 11. 1991, s. 1). (33) KOM(94) 471 lopullinen, 3. 11. 1994, kohta 101. 20. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 356/9 suuden, ne eivät ole vielä päässeet sopimukseen siitä, minkälaisia tietoja olisi syytä vaihtaa (34). 3. 16 Yhdessä tarkastetuista jäsenvaltioista tuotiin esille vaikeudet, joita oli koettu tietojen saamisessa toisen jäsenvaltion lainsäädännön vuoksi. Kyseinen toinen jäsen- valtio oli vedonnut kansallisiin säännöksiin, jotka eivät salli sitä, että tietoja koskeva pyyntö johtaa myöhemmin toiseen, samaa verovelvollista koskevaan pyyntöön. 3. 17 Jäsenvaltiot olivat vain muutamassa tapauksessa käyttäneet mahdollisuutta toimittaa muille asianomaisille jäsenvaltioille tiedot, jotka on saatu keskinäistä avunan- toa koskevan direktiivin ja hallinnollista yhteistyötä kos- kevan asetuksen nojalla. Direktiivissä 77/799/ETY sääde- jäsenvaltioiden välisestä neuvottelumenettelystä, tään jonka avulla voidaan päättää, minkä tyyppisissä tapauk- sissa tietojenvaihto voisi tapahtua automaattisesti. Tar- kastettujen jäsenvaltioiden osalta havaittiin vain yksi tapaus, jossa asiasta oli sovittu. 3. 18 Ennen hallinnollisesta yhteistyöstä annetun asetuk- sen 5 artiklan nojalla tapahtuvaa tietojenvaihtoa täsmäy- tetään yleensä VIES-tiedot, jotka on saatu muista jäsen- valtioista verovelvollisten ilmoittamien yhteisöhankinto- jen yhteydessä. Useat verovelvolliset eivät kuitenkaan toimita kokoavia ilmoituksia yhteisöluovutuksistaan, joista on syötetty tiedot VIES-järjestelmään (35). Joulu- kuussa 1996 yksi tarkastetuista jäsenvaltioista ei vielä pystynyt suorittamaan näitä täsmäytyksiä vuoden 1995 osalta, sillä verovelvollisille myönnetty alv-ilmoitusten jät- tämismääräaika ei ollut vielä päättynyt. Toisen tarkaste- tun jäsenvaltion oli määrä suorittaa varainhoitovuotta 1994 koskevat kyseiset täsmäytykset maaliskuussa 1997. 3. 19 Lisäksi näissä täsmäytyksissä saattaa ilmetä huo- mattavia eroja (jopa 85 prosenttia), joiden syyn selvittä- minen vaatii huomattavaa tutkimustyötä kansallisissa hal- linnoissa. Tällainen tarkastusmahdollisuus saatetaan jopa jättää käyttämättä; sitä pidetäänkin usein liian kalliina — erityisesti henkilöstöresurssien osalta — ja epäsopivana sellaisten talouden alojen havaitsemiseksi, joilla petoksen riski on kaikkein suurin. 3. 20 Tarkastetut jäsenvaltiot eivät vaihda keskenään pöytälaatikkoyrityksiä koskevia tietoja. Yksi tarkaste- tuista jäsenvaltioista ehdotti vuonna 1995 kaikille jäsen- valtioille tarpeellisten tietojen vaihtoa, jotta petoksista johtuvat aiheettomat palautukset voitaisiin estää. Vain kaksi jäsenvaltiota suostui ehdotukseen. (34) Asiakirjat SCAC N:o 178, 7. 11. 1997 ja SCAC N:o 39, 16. 2. 1998. (35) Toisen asetuksen (ETY) N:o 218/92 14 artiklan mukaisen kertomuksensa luvussa 2. 2. 2 komissio ilmoittaa kokoavien ilmoitusten yhdenmukaisuusprosentiksi 95 prosenttia vuosina 1994 ja 1995 kaikkien jäsenvaltioiden osalta. 3. 21 Tarkastetuissa jäsenvaltioissa yhteydenpito muiden jäsenvaltioiden virkamiehiin tapahtuu yleensä vain kes- kustasolla. Muiden jäsenvaltioiden verohallinnon virka- miesten osallistuminen tutkimuksiin paikan päällä on hyvin vähäistä, vaikka asiasta on olemassa sopimusluon- nos kahden tarkastetun jäsenvaltion välillä (36). Komission toiminta Jaksoittaiset kertomukset Kansallisia järjestelmiä koskevat kertomukset 3. 22 Komissio on laatinut asetuksen (ETY) N:o 1553/89 velvoitteiden mukaisesti kaksi kertomusta jäsenvaltioissa käytetyistä alv:n perimis- ja valvontamenettelyistä (37). Nämä kertomukset ovat ainoastaan koosteita jäsenvalti- oiden toimittamista tiedoista. Alv-säännönvastaisuuksista toimitettuja tietoja ei ole analysoitu, ja kertomusten rakenteelliset erot estävät ilmiön kehittymisen arvioin- nin. 3. 23 Näiden kertomusten vaikutusta heikentää se, että kansallisten hallinnointi- ja valvontamenettelyjen tehok- kuuden säännöllistä seurantaa ei ole järjestetty esimer- kiksi seurantakaavion avulla ja että petoksista ja sään- nönvastaisuuksista ei ole saatavilla riittävästi tietoja. Komissio ei myöskään käy läpi jokaisen jäsenvaltion valvontajärjestelmään liittyviä menettelyjä ja järjestelmän avulla saatuja tuloksia. Se ei näin ollen pysty esittämään mahdollisia parannusehdotuksia. 3. 24 Kolmatta kertomusta koskevassa luonnoksessaan komissio analysoi alv:oon liittyviä petoksia ja säännön- vastaisuuksia. Se esittää kuitenkin vain yleisiä ehdotuksia petostentorjunnassa käytettäviksi valvontamenettelyiksi, viittaamatta lainkaan asianomaisiin jäsenvaltioihin. 3. 25 Tulevaisuudessa komissio aikoo käydä jokaisessa jäsenvaltiossa läpi kaikki voimassa olevat valvontamenet- telyt yhdessä vastuullisten viranomaisten kanssa. Sen tar- koituksena on keksiä mahdollisia parannuskeinoja ja antaa näistä selvitys neljännessä kertomuksessa. 3. 26 Jos komissio arvioi voivansa suorittaa tällaisen tarkastuksen nykyisten valtuuksiensa perusteella, on syytä kysyä, miksi tämä ei ole ollut mahdollista aikaisemmin. Jos komissio sitä vastoin tarvitsee lisävaltuuksia, sen olisi ilmoitettava, mitä uusia tekijöitä on ilmaantunut vuoden 1996 jälkeen, jolloin se veti neuvoston vastustuksen (36) Kyse on direktiivin 77/799/ETY 6 artiklan soveltamisesta. (37) SEC(92) 280, 24. 2. 1992 ja KOM(95)354 lopullinen, 20. 7. 1995. C 356/10 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 20. 11. 98 vuoksi takaisin lainsäädäntöehdotuksensa; ehdotuksen mukaan komissiolla olisi ollut oikeus suorittaa kansallis- ten viranomaisten luona paikan päällä tarkistuksia, ja esittää tarkistusten perusteella mahdollisesti suosituk- sia (38). Hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea (SCAC) petostentorjuntaa käsittelevä alakomitea (SCAF) ja Petostentorjuntaa käsittelevän alakomitean toiminta Hallinnollista yhteistyötä koskevat kertomukset 3. 27 Komissio on julkaissut vuosina 1994 ja 1997 kaksi kertomusta, jotka koskevat hallinnollisesta yhteistyöstä alv:n alalla annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 218/92 soveltamista (39). Ensimmäisessä kertomuksessa komissio antoi selvityksen yhteisön ja jäsenvaltioiden tasolla käytössä olevista hallinnollisista rakenteista ja esitti kuvauksen VIES-järjestelmän toiminnasta. Komissio totesi ”koneiston” käyttöönoton onnistuneen, vaikka tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan siinä oli tiettyjä heikkouksia, joita käsiteltiin tilintarkastustuomio- istuimen varainhoitovuodelta 1994 (40). Komission kertomuksessa huomautettiin erityi- sesti, että sisämarkkinoihin siirtymisen jälkeen ei ollut todettu lainkaan uusia petostapauksia. Lisäksi komissio esitti tulevaisuudennäkymiä keskinäisen avunannon osalta. Tulevaisuuden tehokkaaksi petostentorjuntaväli- neeksi esiteltiin ”verotuksen alan SCENT-tietoverkko”, joka mahdollistaa petostentorjuntaan liittyvien viestien kohdennetun vaihdon valvontaviranomaisten välillä. Li- säksi aikomuksena oli tehostaa direktiivin 76/308/ETY, joka koskee keskinäistä avunantoa saatavien perinnässä, soveltamista. vuosikertomuksessa 3. 28 Toisessa kertomuksessaan komissio arvioi hallin- nollisen yhteistyön ja keskinäisen avunannon toteutu- mista vuosina 1994 ja 1995. Komissio toteaa, että näiden keinojen käyttö on edelleen riittämätöntä, asianmukaisen yhteisön sisäisten liiketoimien valvonnan varmistamiseksi kaikissa jäsenvaltioissa. Komissio suosittelee erityistoimia sekä yhteisön että jäsenvaltioiden tasolla. Kertomuksessa myönnetään myös, että yhteisöltä puuttuu petostentor- juntastrategia. Syyksi ilmoitetaan toisaalta se, että hallin- nollisen yhteistyön pysyvän komitean alakomitealle osoi- tettiin alun perin vain suppea tehtäväalue, ja toisaalta tiettyjen jäsenvaltioiden vähäinen halukkuus monenkeski- seen yhteistyöhön oletettuja petostapauksia koskevissa tutkimuksissa. Komissio arvioi, että apua, jota se pystyy antamaan yhteisön toiminnan koordinoinnille, rajoittaa sellaisen riittävän oikeudellisen perustan puuttuminen, joka on olemassa tullin ja maatalouden alalla. (38) KOM(94) 283, 14. 7. 1994. (39) KOM(94) 262 lopullinen, 23. 6. 1994 ja KOM(96) 681 lopul- linen, 8. 1. 1997. (40) EYVL C 303, 14. 11. 1995, kohdat 1. 90 — 1. 111. 3. 29 Komission johtaman petostentorjuntaa käsittelevän alakomitean tehtävänä on koota ”jäsenvaltioiden koke- muksia erityisesti uusista veron kiertämisen ja veropetos- ten keinoista” (41). Ensimmäisinä toimintavuosinaan ala- komitea keskittyi työssään sähköisen viestintäverkon perustamiseen; verkko mahdollistaa petostentorjuntaan liittyvien viestien vaihdon, ja sitä kutsutaan ”verotuksen alan SCENT-tietoverkoksi” (ks. kohta 3. 27). Tätä järjes- telmää on kuitenkin käytetty tuskin lainkaan jäsenvalti- oissa, jotka ovat hyvin vastahakoisia vaihtamaan keske- nään petoksia koskevia tietoja. 3. 30 Hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea käynnisti petostentorjuntaa käsittelevän alakomitean toiminnan uudelleen vasta vuonna 1996. Alakomitean toiminnan- alaa laajennettiin ja uusi työohjelma hyväksyttiin. Aloitet- tiin tutkimus, jonka tarkoituksena oli arvioida alv-petok- sen laajuutta Euroopan unionissa. Jäsenvaltioita pyydet- tiin toimittamaan tiedot merkittävimmistä vuonna 1995 havaituista petostapauksista. Tarkoituksena oli tyypitellä petokset erilaisten kriteerien (liikevaihto, toiminnanala, asianomaisten yritysten henkilöstön määrä) mukaan (42). Tutkimuksessa analysoitiin hieman alle 500 tapausta, mutta tutkitun otoksen edustavuus voidaan useista syistä asettaa kyseenalaiseksi. Edustavuus riippuu kansallisista valvontajärjestelmistä, joiden tehokkuutta komissio ei tes- tannut (ks. kohdat 3. 22 — 3. 25), eikä varsinkaan tarkas- tanut tässä yhteydessä, onko järjestelmät mukautettu uusiin petosriskeihin (ks. kohdat 1. 6 — 1. 9). Lisäksi kerätyt tiedot olivat usein epätäydellisiä ja epäyhtenäisiä. 3. 31 Tutkimuksessa tehtiin seuraavat päätelmät (edellä mainittujen ongelmien vaikutuksia ei ole otettu huo- mioon): a) Huomattava osuus petoksentekijöistä oli toimintaa yksin harjoittavia toimijoita tai sellaisia toimijoita, joilla oli alle viisi työntekijää; nämä toimijat olivat olleet alv-velvollisiksi rekisteröityinä useita vuosia. b) Yhdeksästä tutkimuksessa havaitusta petostyypistä kaksi yleisintä olivat seuraavat: myynnistä kannetun alv:n ja ostoihin liittyvän alv:n vähennysoikeuden väärin- käyttö (25 prosenttia). Jäsenvaltioiden välisiin toimiin liittyvissä petosryhmissä 14 prosenttia tapauksista jättäminen (32 prosenttia) ilmoittamatta (41) Asetus N:o 218/92, 11 artikla. (42) Petostentorjuntaa käsittelevä alakomitea päätti tämän tutki- muksen seurauksena aloittaa toisen tutkimuksen, joka koskee vuoden 1998 alkupuoliskon aikana havaittuja petoksia. Tut- kimuksen avulla pyritään syventämään tietoja pöytälaatikko- yrityksiin, ”ketjupetoksiin” ja yhteisön sisäisiin toimiin perustuvien petosten mekanismeista ja esiintymistiheydestä sekä niihin liittyvistä rahamääristä. 20. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 356/11 koski yhteisön sisäisen menettelyn väärinkäyttöä; samasta joukosta yhdeksän prosenttia koski tuontiin/ vientiin liittyvien sääntöjen rikkomista ja kolme pro- senttia ”ketjupetoksia” (43). c) Lähes puolet pöytälaatikkoyrityksiin liittyvissä petok- sissa tai ”ketjupetoksissa” mukana olevista verovel- vollisista on rekisteröity vuoden 1992 jälkeen. Tämän tyyppisissä petoksissa pimitetyt summat näyttävät ole- van kaikkein suurimmat (44). d) Kaikkialla yhteisössä havaittiin samanlaisia petosme- kanismeja. e) Rutiininomaisilla alv-tarkastuksilla on aina suuri mer- kitys petosten havaitsemisessa. Veron vähennysoikeu- den väärinkäyttötapausten havaitsemisessa rutiinitar- kastuksilla tarkoitetaan laskujen ristikkäistarkastuksia ja yhteisön sisäisen kaupan yhteydessä jäsenvaltioiden keskinäistä tietojenvaihtoa. 1998 ensimmäisestä neljänneksestä lähtien, tapahtuneesta edistyksestä. Keskinäinen avunanto saamisten perinnässä 3. 35 Hallinnollisen yhteistyön pysyvässä komiteassa on usein keskusteltu välillisten verojen alan saamisten perin- tään liittyvästä keskinäisestä avunannosta. Keskusteluissa ilmeni nopeasti, että kyseisessä järjestelmässä oli useita puutteita. Komission vuonna 1995 suorittamassa tutki- muksessa todettiin viisi eri ongelmatyyppiä: a) perintään liittyvissä valtuuksissa on huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä b) jäsenvaltioiden keskinäisiä saamisia ja kansallisia saa- tavalla oikeudellisella misia ei käsitellä samalla tasolla Hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean muu toi- minta c) muille jäsenvaltioille kuuluvien saamisten perintä ase- tetaan harvoin etusijalle H a l l i n n o l l i s e n y h t e i s t y ö n t o t e u t u m i n e n 3. 32 Hallinnollisen yhteistyön komitea pyrki arvioimaan niiden hallinnollisen yhteistyön keinojen tehokkuutta, jotka perustuvat monikansallisten yritysten valvontaa koskevaan yhteisön lainsäädäntöön. Se tukeutui näin ollen vuonna 1994 ja 1995 toimivaltaisten viranomaisten keskinäistä avunantoa koskevaan direktiiviin toimittaak- seen koordinoituja tarkistuksia muiden jäsenvaltioiden kanssa (45). 3. 33 Ilmeni, että näitä keinoja voitiin hyödyntää moni- kansallisten toimijoiden toimintaa koskevan valvonnan tehostamisessa. Täysin tehokkaan yhteistyön toteutumista haittasivat kuitenkin tietyt oikeudelliset ja käytännön esteet. 3. 34 Pannakseen täytäntöön hallinnollisen yhteistyön toteutumista koskevassa toisessa kertomuksessa esitetyt suositukset (ks. kohta 3. 28) komitea neuvotteli vuonna 1997 joukosta erityisiä toimenpiteitä, jotka jäsenvaltioi- den olisi toteutettava. Tarkoituksena oli muun muassa vahvistaa vähimmäistaso alv-tarkastuksista vastaavien virkamiesten VIES-tietokannan käytölle, taata jäsenvalti- oiden osallistuminen monenkeskisiin tarkastustoimiin ja lyhentää muista jäsenvaltioista tulevien tiedonsaantipyyn- töjen vastauksille myönnettyä määräaikaa. Jäsenvaltiot hyväksyivät kolmea jäsenvaltiota lukuun ottamatta kaikki kyseiset tavoitteet ja raportoivat säännöllisesti, vuoden (43) ”Ketjupetoksissa” on mukana kokonainen ketju yrityksiä (todellisia tai tekaistuja), joiden avulla on tarkoitus saada kokonainen sarja aiheettomia alv-etuja (vähennys tai palau- tus). Samalla yritetään hävittää jäljet tavaroista, joista on tehty tuonti-ilmoitus mutta jotka on todellisuudessa myyty mustassa pörssissä. (44) Asiakirja SCAF N:o 26, tarkistettu versio 1, 20. 10. 1997. (45) Ks. direktiivin 77/799/ETY 4 artiklan 2 ja 3 kohta. d) keskinäisen avunannon mekanismit ovat hitaita ja monimutkaisia ja niitä ei ole ymmärretty riittävän hyvin e) jo pelkästään joidenkin velallisten löytäminen on vai- keaa. 3. 36 Jo kauan sitten todettiin, että keskinäinen avun- anto toteutuu huonosti saamisten perinnässä. Komissio valmistelee parhaillaan lainsäädäntöehdotuksia nykyisten sopimusten uudistamiseksi. Hallinnollisen yhteistyön ohjelmat 3. 37 Parantaakseen sisämarkkinoiden välillisen verotuk- sen järjestelmien toimintaa komissio esitti Euroopan par- lamentille ja neuvostolle huhtikuussa 1997 ehdotuksen toimintaohjelmasta (Fiscalis) (46), jolla oli kolme tavoi- tetta: välillisestä verotuksesta vastaavien virkamiesten hyvä perehtyneisyys yhteisön oikeuden alaan, jäsenvaltioi- den keskinäinen sekä jäsenvaltioiden ja komission välinen tehokas yhteistyö sekä hallintomenettelyjen jatkuva pa- rantaminen. Ohjelman ilmoitettiin muodostavan uuden yhteisen alv-järjestelmän ensimmäisen vaiheen (ks. kohdat 1. 10 — 1. 15), ja se on pohjimmiltaan entisen Matthaeus Tax -ohjelman (47) viisivuotinen jatko-osa (1. tammikuuta 1998 — 31. joulukuuta 2002). Sillä kootaan yhteen ja säilytetään erilaiset nykyiset toimet, jotka on aikaisemmin rahoitettu talousarvion eri luvuista, kuten VIES-järjes- telmä, verotuksen alan SCENT-tietoverkko ja monenkes- kinen tarkastustoiminta. Ohjelman hallintokomiteana on (46) KOM(97) 175, 23. 4. 1997. (47) Neuvoston päätös, tehty 9 päivänä lokakuuta 1993 (EYVL L 280, 13. 11. 1993, s. 27). C 356/12 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 20. 11. 98 hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea, joka toisaalta asetuksen N:o 218/92 yhteydessä toimii neuvoa-antavana komiteana (ks. kohdat 3. 2 ja 3. 3). Komission mukaan näiden erilaisten hallinnollisen yhteistyön toimenpiteiden koordinointi jäsenvaltioiden ja komission tasolla lisää huomattavasti toiminnasta saatavaa hyötyä. Jotkin jäsen- valtiot ovat kuitenkin suhtautuneet kyseiseen ohjelmaeh- dotukseen vastahakoisesti. Kun muutettu ehdotus (48) oli saatu lopulta laadittua marraskuussa 1997, ohjelma hyväksyttiin 30. maaliskuuta 1998 (49). Petostentorjunnan koordinointiyksikkö (UCLAF) 3. 38 UCLAFin tehokkuuden parantamiseksi yksikköä organisoitiin uudelleen, ja vuonna 1995 virkamiehet, jotka olivat aikaisemmin huolehtineet petostentorjunnasta komission eri pääosastoilla, kerättiin yhteen. Alv:n osalta muutos tarkoitti käytännössä vain yhden virkamiehen siirtoa UCLAFiin. Nykyisin alv-petosten torjuntaan on osoitettu kaksi väliaikaista toimenhaltijaa, jotka työsken- televät täysipäiväisesti omista varoista vastaavan yksikön- päällikön alaisuudessa. 3. 39 Selityksenä alv-petosten torjunnan koordinointiin osoitettujen resurssien riittämättömyyteen UCLAF mainit- see seuraavat seikat: riittävän oikeudellisen perustan puuttuminen ja joidenkin jäsenvaltioiden vastahakoisuus myöntää yhteisön operatiivisen toiminnan oikeutus, toisin kuin tullin ja maatalouden aloilla, joilla jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle todettuihin säännönvastai- suuksiin liittyvät rahamäärät. Ainakin yksi jäsenvaltio toimia yhteistyössä UCLAFin pitää mahdottomana kanssa, koska kansallisella tasolla ei ole olemassa asian- mukaista oikeudellista perustaa. 3. 40 Muista tietolähteistä saatavia tietoja ei ole käytetty. Esimerkiksi IRENE-tietokannan, johon tallennetaan tulli- alan petoksiin liittyvät rahamäärät, perusteella ei ole suoritettu edes keskimääräistä arviota unionin ulkopuoli- tuontitavaroista kannettavaan sista maista alv:oon liittyvistä petoksista. Vaikka jäsenvaltiot vastaa- vat perinnästä, komission tasolla ei ole myöskään järjes- tetty systemaattista seurantaa asianomaisen alv:n perintä- menetelmien ja -asteen tarkistamiseksi. tulevista 3. 41 Valtioiden rajat ylittävien petosten erityistapauk- sissa UCLAF järjestää jäsenvaltioiden eri vastuullisten yksikköjen (tullin, poliisin ja veroviranomaisten) välisiä koordinointikokouksia. Lisäksi järjestetään seminaareja, joiden tarkoituksena on kannustaa asiantuntijoiden keski- näistä yhteydenpitoa ja mielipiteiden vaihtoa alv-petosten (48) KOM(97) 621, 24. 11. 1997. (49) Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 888/98/EY, tehty 30 päivänä maaliskuuta 1998 (EYVL L 126, 28. 4. 1998, s. 1). tunnistamisessa ja torjumisessa tarvittavien käytännön menetelmien osalta. 3. 42 Petostentorjuntaa käsittelevän alakomitean — jonka johtamiseen UCLAF osallistuu ja käyttää tilaisuutta hyväkseen levittääkseen tietoa omasta toiminnastaan — aloitettua hiljattain toimintansa uudelleen, UCLAF kat- soo taivuttelumahdollisuuksiensa saavuttaneen nyt ra- jansa. Se pitää olennaisen tärkeänä, että jäsenvaltiot suos- tuvat vaihtamaan tietoja, joita niillä on alv-petoksista. UCLAFin mukaan on lisäksi välttämätöntä muuttaa oikeudellista perustaa, jotta yksikkö voisi toimia yhteisön tasolla. Petosriskit tietyissä poikkeusjärjestelyissä Kaukomyynti 3. 43 Niissä kaukomyynnin tapauksissa (50), jota harjoi- tetaan tietyn jäsenvaltion sisällä sellaisista yrityksistä yksi- tyishenkilöille, joiden päätoimipaikka sijaitsee asianomai- sen jäsenvaltion ulkopuolella, sovelletaan alkuperämaan alv:a, jos myyjän liikevaihto ei ylitä tiettyä määräjäsenval- tion vahvistamaa enimmäismäärää ja jos on kyse tuot- teista, joista ei kanneta valmisteveroa. Kyseisen enimmäis- määrän (35 000 tai 100 000 ecua jäsenvaltiosta riippuen) ylityttyä sovelletaan erityistä poikkeusjärjestelyä. Täyt- tääkseen kaikki alv:n ilmoittamiseen liittyvät velvoitteet myyjän on rekisteröidyttävä alv-velvolliseksi määräjäsen- valtiossa ja tarvittaessa osoitettava siellä itselleen verotus- asioissa edustaja. 3. 44 Mainitun enimmäismäärän ja tarvittaessa alv-ilmoi- tuksen esittämistä koskevan velvoitteen valvominen on hankalaa. Joissakin tarkastetuissa jäsenvaltioissa toimijat eivät joudu ilmoittamaan erikseen verollista liikevaihtoa unionin muissa maissa tapahtuneen kaukomyynnin osalta. Koska jäsenvaltiot eivät harjoita säännöllistä tieto- jenvaihtoa ja tarkastuksia toimitetaan vain rajallinen määrä, verojen kantamatta jäämisen mahdollisuus on todellinen. 3. 45 Lisäksi tapauksissa, joissa enimmäismäärä on yli- tetty ja alkuperäjäsenvaltion alv on alhaisempi kuin mää- räjäsenvaltion alv, ei ole myyjän edun mukaista ilmoittaa tällaisesta ylityksestä. Myyjään kohdistuisi tällöin moni- mutkaisia hallinnollisia ja ilmoituksen antamiseen liittyviä velvoitteita, jotka ovat lisäksi erilaisia eri määräjäsenval- tioissa. Veroviranomaisilla, joiden toimivallan alaisuuteen myyjä kuuluu, ei myöskään ole kiinnostusta enimmäis- määrän valvomiseen, sillä määrän ylittyminen merkitsee tulojen menetyksiä. (50) Kaukomyynti (esimerkiksi postimyynti) tarkoittaa kaikkea sellaista tavaroiden luovutusta, jonka yhteydessä kuljetuk- sesta huolehtii myyjä itse tai ulkopuolinen taho myyjän lukuun. Ostajat ovat yksityishenkilöitä, verovelvollisia, joilla ei ole vähennysoikeutta, tai oikeushenkilöitä, jotka eivät ole verovelvollisia (direktiivin 77/388/ETY 28 artiklan 3 kohta). 20. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 356/13 Yhteisön sisäinen veroton myynti 3. 46 Periaatteessa yhteisön sisäisen verottoman myynnin olisi pitänyt loppua siirryttäessä sisämarkkinoihin 1. tam- mikuuta 1993. Ministerineuvosto on kuitenkin hyväksy- nyt siirtymäkauden 30. kesäkuuta 1999 asti, jotta asian- omaiset talouden alat voisivat valmistautua yhteisön sisäi- sen verottoman myynnin loppumiseen. Jotta matkustajat eivät ylittäisi paljouksina ja arvoina asetettuja verotto- mien ostosten enimmäismääriä, jäsenvaltiot ovat sopineet valvonnan vähimmäistasosta (51), josta myyjien on huo- lehdittava ja jonka noudattaminen kansallisten veroviran- omaisten olisi varmistettava. Lisäksi komissiota kehotet- tiin ”tarkastelemaan kertyneen kokemuksen valossa jäsenvaltioiden valvonnan toimivuutta ja. mahdolli- simman pian ja viimeistään 31 päivään joulukuuta 1993 mennessä antamaan kertomuksen tämän valvonnan toi- minnasta ja tarvittaessa ehdottamaan toimenpiteitä”. esitti kertomuksensa 3. 47 Komissio heinäkuussa 1996 (52). Se toteaa kertomuksessa, että yksikään jäsen- valtio ei ole ottanut käyttöön tehokasta valvontajärjestel- mää, että kyseinen tilanne saattaa aiheuttaa kilpailun vääristymiä kaupan lisäksi eri kuljetusmuotojen välille ja että tilanne on todennäköisesti johtanut yhteisön omien varojen perustan pienentymiseen. Lisäksi komissio huo- mauttaa, että verottoman myynnin sektori ei ole suinkaan valmistellut verottoman myynnin poistamista, vaan kehit- tänyt sitä entisestään, erityisesti ro-ro-aluksilla, liiketilaa ja tuotevalikoimaa lisäämällä. 3. 48 Vastoin neuvoston ohjeita tilanteen korjaamiseksi ei ole ehdotettu minkäänlaisia toimenpiteitä. Komissio katsoo, että tiukempien velvoitteiden ehdottaminen olisi ollut hyödytöntä, koska jäsenvaltiot ovat ilmeisen halut- tomia huolehtimaan valvonnan vähimmäistasosta ja koska kyseinen erityismenettely päättyy 30. kesäkuuta 1999. 4 LOPPUPÄÄTELMÄT Taloudellisten etujen suojaamisen vahvistaminen Euroo- pan unionin tasolla maan käyttöön. Tämä pitää paikkansa erityisesti silloin, kun petoksella ei ole budjettiin liittyviä vaikutuksia jäsen- valtiossa ja tämä jäsenvaltio ei siksi katso olevan syytä ryhtyä toimiin (ks. erityisesti kohdat 2. 2—2. 8, 3. 12, 3. 15—3. 17, 3. 20—3. 21, 3. 28, 3. 35—3. 37, 3. 39, 3. 44—3. 45, 3. 47—3. 48). 4. 2 Kuten yhteisön passitusten alalla, vaikutukset voivat ulottua myös alv:oon, sillä ”Euroopan unioni on kuiten- kin jäänyt kiinni itse luomaansa perusristiriitaan: sillä on yhtenäismarkkinat, joilla henkilöt ja tuotteet liikkuvat vapaasti sisäisten rajojen yli, kun taas noiden markkinoi- den valvonnasta ja hallinnosta vastaavat viranomaiset joutuvat kunnioittamaan noita samoja rajoja. Käytän- nössä petoksella on yhtenäismarkkinat mutta lainvalvon- nalla ei. Tämä on looginen ristiriita, jonka käytännön vaikutukset näkyvät siinä, että viranomaisten kapasiteetti ei riitä passituskriisiin” (53). Lisäksi tilintarkastustuomi- oistuimen tekemät arviot verotulojen (valtion sisäisten tai yhteisön sisäisten) menetysten kokonaismäärästä osoitta- vat, että nämä menetykset ovat huomattavia (54). 4. 3 Jos rangaistavista tapauksista, syyttämismenettelyistä ja sovellettavista seuraamuksista annettaisiin vertailukel- poinen oikeudellinen määritelmä, samoista teoista toden- näköisesti rangaistaisiin samalla tavalla jäsenvaltioissa. Koska petos on määritelty eri jäsenvaltioissa eri tavalla ja koska jäsenvaltioissa näin ollen määrätään myös erilaisia seuraamuksia, seuraamusten ehkäisevä vaikutus saattaa heikentyä. Tilanne on samanlainen rangaistusjärjestelyjen kansallisten erityispiirteiden ja vanhentumisaikojen osalta (ks. erityisesti kohdat 2. 1, 2. 4—2. 8). ja taloudellisten etujen 4. 4 Jotta petostentorjuntaa jäsenvaltioiden välistä rikosoikeuden alan yhteistyötä haittaavat puutteet ja yhteensopimattomuudet voidaan korjata, tehtiin yleisso- pimus yhteisön suojaamisesta. Vuonna 1995 allekirjoitetun sopimuksen, joka ei ole vielä tullut voimaan, tavoitteena on varmistaa jäsenvaltioiden rikosoikeudellisten säännösten mahdollisimman suuri yh- teensopivuus ottamalla käyttöön rikosoikeudelliset vä- himmäissäännökset. Koska alv-tulolähde on jätetty yleis- sopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle, alv-varojen osalta ei voida taata samantasoista suojaa kaikissa jäsen- valtioissa, vaikka alv-varoilla rahoitetaan lähes puolet yhteisön talousarviosta (ks. erityisesti kohdat 2. 2—2. 3). 4. 1 Petostentorjunnan alalla ei ole yleensä yhtenäistä strategiaa, jolloin on vaarana, että etusijalle asetetaan kansallisella tasolla tapahtuva toiminta, mikä taas saattaa johtaa toiminnan hajanaisuuteen ja voimavarojen tehotto- 4. 5 Oikeudellisen ja hallinnollisen kehyksen erot ovat myös riskitekijöitä, joita erilaisten oikeudellisten järjestel- mien heikot kohdat tuntevat petoksentekijät saattavat käyttää hyväkseen. Riskitekijänä voidaan pitää myös sitä, että kaikki jäsenvaltiot eivät pysty torjumaan petoksia (51) ”Ohjeet verottoman myynnin valvonnasta yhteisön alueella” ministerineuvoston 14 päivänä joulukuuta 1992 tekemän päätöksen mukaisesti, KOM(96) 245 lopullinen, 26. 7. 1996, liite 3. (52) Kertomus jäsenvaltioiden myynninvalvontajärjestelmistä. KOM(96) 245 lopullinen, 26. 7. 1996. (53) Asiakirja PE 220. 895/lopullinen (A4-0053/97, 20. helmi- kuuta 1997, osa I, kohta 10. 5. 2. (54) Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/98 alv- ja BKTL-varojen järjestelmää koskevasta arviosta, koh- dat 4. 16—4. 19. C 356/14 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 20. 11. 98 yhtä tehokkaasti. Tässä yhteydessä kansallisten hallinto- jen tarkastusmenetelmien ja -strategioiden lähentäminen mahdollistaisi tämän entistä monikansallisemmaksi muut- tuneen ilmiön tehokkaamman torjunnan (ks. erityisesti kohdat 3. 6—3. 8). syynä yhteistyökeinojen liian vähäiseen käyttöön. Olisi siksi suotavaa huolehtia siitä, että näitä keinoja voidaan käyttää laajalti ja että jäsenvaltioiden nykyisestä, erityi- sesti petoksia koskevien tietojen vaihtoon liittyvästä vas- tahakoisuudesta päästään eroon (ks. erityisesti kohdat 3. 15—3. 17). 4. 6 Komission vastuualueilla, jotka liittyvät siihen, miten yhteisön oikeutta sovelletaan jäsenvaltioissa ja miten alv- petokset vaikuttavat yhteisön talousarvioon, vaaditaan entistä purevampia toimenpiteitä. Komission järjestämät seminaarit ja muut koulutukseen liittyvät aloitteet mah- dollistavat hyödyllisen kokemustenvaihdon kansallisten yksikköjen välillä. Nämä toimet eivät kuitenkaan vapauta komissiota vastuusta tunnistaa kansallisten petostentor- juntajärjestelmien puutteet ja ehdottaa sopivia parannus- keinoja asianomaisille jäsenvaltioille (ks. erityisesti koh- dat 3. 22—3. 26, 3. 38—3. 42, 3. 48). 4. 7 Lopullisen järjestelmän käyttöönotto edellyttää usei- den ennakkoehtojen täyttymistä. Jotkin näistä ennak- koehdoista olisivat tarpeellisia jo nykyisen järjestelmän moitteettoman toiminnan kannalta. Olisi näin ollen huo- lehdittava viipymättä niiden täyttämisestä. Alv-lainsää- däntöjen soveltamiserot aiheuttavat äärimmäisen moni- mutkaisen tilanteen ja sen, että useimmilta toimijoilta puuttuu oikeusvarmuus täysin, mitä petostentekijät voisi- vat lisäksi hyödyntää. Kansallisten viranomaisten toimin- nan yhdenmukaistaminen on yksi aloista, joilla on toimit- tava viipymättä (ks. erityisesti kohdat 1. 10—1. 15). 4. 8 Nykyiseen siirtymäjärjestelyyn sisältyy poikkeusjär- jestelyjä tai erityisjärjestelyjä, joiden valvonta on hyvin vaikeaa ja jotka tarjoavat tilaisuuden petoksiin ja kilpai- lun vääristymiseen. Jäsenvaltioiden ja komission olisi ja kyseenalaistettava näiden huolehdittava todellisuudessa tehokkaiden valvontajärjes- telmien kohdat 3. 43—3. 47). järjestelyjen olemassaolo käyttöönotosta erityisesti (ks. Hallinnollisen yhteistyön ja jäsenvaltioiden keskinäisen tietojenvaihdon parantaminen 4. 9 Jäsenvaltioiden välisiä yhteistyökeinoja ei käytetä kokonaisuudessaan, vaikka tilintarkastustuomioistuimen ja tiettyjen kansallisten tarkastuselinten tutkimuksessa ilmeni, että näiden keinojen käyttö tehostaa todettuihin petoksiin liittyviä syytetoimia. Menettelyjen hitaus ja toi- sinaan jopa käytössä olevien keinojen huono tuntemus, erityisesti paikallisten viranomaisten tasolla, ovat usein 4. 10 Jotta kaikista hyödyllisistä saatavia, yhteisön sisäiseen tavarakauppaan liittyviä tietoja voitai- siin hyödyntää tuloksekkaasti, näiden tietojen laatua ja erityisesti niiden kattavuutta on parannettava huomatta- vasti (ks. erityisesti kohdat 3. 18—3. 19). lähteistä 4. 11 Koska tiedetään, että ajan kulumisella on usein suuri merkitys petosmekanismeissa, jäsenvaltioiden vero- viranomaisten keskinäisen yhteistyön mahdollisuuksia olisi helpotettava ja nopeutettava (ks. erityisesti kohdat 3. 20—3. 21). Arviointikeinojen käyttöönotto 4. 12 Riskianalyysi mahdollistaa tarkastusten painopiste- alueiden vahvistamisen. Alv-petosten tehokkaan torjun- nan varmistamiseksi jäsenvaltioiden on kuitenkin otettava käyttöön järjestelmiä, joilla voidaan mitata petoksen laa- juutta ja etenkin arvioida säännöllisesti tarkastustoimien tehokkuutta ja tuloksia (ks. erityisesti kohta 3. 6). 4. 13 Ei ole käytössä minkäänlaista järjestelmää, jonka avulla voitaisiin suorittaa arvio seuraamusten määräämi- sestä ja soveltamisesta varsinkaan seuraamusten tehok- tai suhteuttamisen kuuden, ehkäisevän vaikutuksen osalta. Tämän puutteen korjaaminen on ensisijaisen tär- keää. (ks. erityisesti kohta 2. 9). 4. 14 Kun on kyse petoksiin liittyvien rahamäärien takai- sinperinnästä ja siitä, miten voidaan arvioida jäsenvaltioi- den valvontamenettelyjen tehokkuutta ja käsittää ilmiön merkittävyys, jäsenvaltioilla olisi oltava käytössään tiedot korjatuista määristä ja lopullisista perityistä määristä (ks. erityisesti kohta 3. 14). 4. 15 Kertomusten, jotka komission on annettava, on mahdollistettava suoritettujen toimien ja edistymisen arvi- ointi, niin komission kuin jäsenvaltioidenkin tasolla (ks. erityisesti kohdat 3. 23—3. 25). Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 2. heinäkuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN presidentti 20. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 356/15 KOMISSION VASTAUKSET 1. ALV JA BKTL-VARAT Tilintarkastustuomioistuimen ja tiettyjen kansallisten tarkastuselinten yhteiset tarkastukset 1. 16. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että VIES-järjestelmässä (Value Added Tax Information Exchange System) on edelleen aukkoja, ja että kansalliset valvontamenetelmät eivät ota riittävästi huomioon verotuksellisten rajojen poistamiseen liittyvää veronkierron mahdollista yleistymistä. Jatkuvaan kansal- liseen valvontaan ei vieläkään ole yhdistetty hallinnollista yhteistyötä. Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessaan va- rainhoitovuodelle 1995 tekemien huomautusten perus- teella komissio on ryhtynyt toimiin tarkkaillakseen perus- teellisemmin jäsenvaltioiden alv-tulojen kehitystä. Kaik- kien jäsenvaltioiden kanssa käytyjen kahdenvälisten kes- kustelujen tuloksista on keskusteltu verotuksesta vastaa- vien varapääjohtajien kanssa 24. maaliskuuta 1998 pide- tyssä kokouksessa. Jäsenvaltiot hyväksyivät tuolloin komission ehdottaman menettelyn alv-tuloja koskevien tietojen tekijöiden automaattiseksi ilmoittamiseksi. ja niiden kehitystä selittävien 2. YHTEISÖN SISÄISET KAUPASTA KANNETTAVAAN ALV:OON LIITYVÄT PETOKSET Petoksen yhtenäisen määritelmän puuttuminen 2. 3. Komissio pahoittelee, että neuvoston kannan mu- kaan arvonlisäverotus on jätettävä Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuk- sen soveltamisalan ulkopuolelle. Tämä on vastoin yhteisön ja jäsenvaltioiden taloudellisia etuja. 3. TALOUDELLISTEN ETUJEN SUOJAAMINEN YH- TEISÖN SISÄISESTÄ KAUPASTA KANNETTAVAN ALV:N ALALLA Jäsenvaltioiden toiminta Tarkastusstrategiat 3. 6. Komissio suhtautuu erittäin vakavasti tähän monien jäsenvaltioiden havaitsemaan ongelmaan. Yksityiskohtai- set ja tarkat luvut petosten torjuntatoimien tuloksista antavat tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mu- kaan tärkeää palautetta, jonka perusteella menetelmiä voidaan tehostaa. maksujen valvonta on myös toteutettava. Yksi jäsenvaltio on toiminut edelläkävijänä tällaisessa ”tapahtumaketjun” valvonnassa ja komissio suosittaa tämän menetelmän laajempaa käyttöä kolmannessa 12 artiklan mukaisesti annetussa kertomuksessaan. Tietojen täsmäyttäminen 3. 11. Komissio jakaa tilintarkastustuomioistuimen näke- myksen näistä erilaisista tiedonsaantimahdollisuuksista. Komissio painotti kolmannessa 12 artiklan mukaisessa kertomuksessaan, että kaikkien merkityksellisten tietoläh- teiden on oltava nopeasti saatavilla. Mahdollisuudet perehtyä muiden jäsenvaltioiden lainsää- däntöön 3. 12. Myös komission mielestä on tärkeää, että jäsenval- tioilla on hyvät tiedot toistensa verojärjestelmistä ja -hal- linnosta. Komissio osallistuu myös näiden tietojen välittä- miseen. Tätä valtavaa tehtävää ja siihen liittyvää kään- nöstyön määrää ei ole syytä aliarvioida. Työ on kuitenkin jo aloitettu. Matthaeus-Tax-ohjelman yhteydessä komis- sio on lähettänyt kaikille kansallisille verohallinnoille perusohjeet kolmella kielellä. Fiscalis-ohjelmassa edellyte- tään, että tulevaisuudessa yhteisössä laaditaan käsikirjat ja oppaat kansallisista vero- ja hallintojärjestelmistä. Jäsenvaltioiden välinen tietojenvaihto 3. 15. Komissio pitää tilintarkastustuomioistuimen lailla huolestuttavana sitä, että se ei ole päässyt jäsenvaltioiden kanssa sopimukseen vaihdettavien tietojen täsmällisestä sisällöstä. Jäsenvaltiot ilmoittavat edelleen sitoutuvansa periaatteessa ajatukseen, mutta eivät suostu sopimaan yksittäisten tietojen vaihdosta yhteisön tasolla. 3. 17. Tämä tilintarkastustuomioistuimen huomautus osoittaa suositusluontoisten säännösten heikkouden tieto- jen vaihtoa koskevassa yhteisön lainsäädännössä. Jäsen- valtiot käyttävät harvoin hyväkseen tällaisten vapaaeh- toisten säännösten suomia mahdollisuuksia, joten niiden käyttökelpoisuus tällä alalla voitaneen kyseenalaistaa. 3. 18. Komissio on toistuvasti kehottanut jäsenvaltioita korjaamaan nämä heikot kohdat. VIES-järjestelmän käyt- töä ristiintarkastuksen valvontamenetelmänä ei kuiten- kaan ole syytä ylikorostaa. 3. 7. Komissio pitää veronpalautusten valvontaa erittäin tärkeänä, mutta toimittajien laskuttamien edellisten alv- 3. 19. Komissio yhtyy huoleen, jonka mukaan näiden tutkintavaatimusten kustannukset ylittävät niistä saatavat C 356/16 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 20. 11. 98 valvontahyödyt. Komissio on myös sitä mieltä, että VIES- järjestelmää ei voida sopeuttaa käytettäväksi alakohtai- sessa tutkimuksessa. Komissio toteaa vielä, että tulevai- suutta ajatellen VIES-järjestelmän käyttömahdollisuudet ovat hyvin rajalliset. Pitkällä aikavälillä tulevat kysymyk- seen yhteisön välineet, jotka ottavat huomioon sekä kus- tannukset että hyödyt, ja joiden avulla jäsenvaltiot voivat asettaa riskit tärkeysjärjestykseen. Tulevaisuudessa tarvi- taan myös sellaisia yhteisön välineitä, joihin sisältyy ala- kohtainen lähestymistapa. 3. 20. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen ana- lyysiin. Tietojen antaminen tekaistuista yhtiöistä ja niiden taustalla toimivista henkilöistä on välttämätöntä, mikäli yhtenäismarkkinoista ei haluta petoksentekijöiden paratii- sia. Tilintarkastustuomioistuimen havaitsema jäsenvaltioi- den haluttomuus ryhtyä näihin toimiin paljastaa selvästi niiden asenteen hallinnolliseen yhteistyöhön. 3. 21. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen ana- lyysiin. Kentällä toimivien virkamiesten välinen yhteistyö on menestyksekkään toiminnan ehdoton edellytys. Direk- tiivissä 77/799/ETY säädetään paikallisten viranomaisten välisestä tietojenvaihdosta. Jäsenvaltiot eivät juuri sovella tätäkään vapaaehtoista säännöstä. Komissio on pettynyt, koska jäsenvaltioiden keskushallinnot ovat vastahakoisia valtuuttamaan kentällä toimivia asiantuntijoita vaihta- maan tietoja. Tämä paljastaa jälleen selvästi jäsenvaltioi- den perusasenteen hallinnollista yhteistyötä kohtaan. Komission toiminta Jaksoittaiset kertomukset Kansallisia järjestelmiä koskevat kertomukset 3. 22—3. 26. Komissio hyväksyy tilintarkastustuomiois- tuimen edellisistä 12 artiklan mukaisista kertomuksista esittämän kritiikin sekä kysymykset, joita se esittää komission tulevista aikomuksista. Tilintarkastustuomiois- tuimen huomautuksissa ei kuitenkaan oteta huomioon, että komission on toimittava käytännön olosuhteiden asettamissa rajoissa. Ensimmäisten kahden kertomuksen sisältöä rajoitti se tosiasia, että komissio on täysin riip- puvainen tiedoista, jotka jäsenvaltiot antavat kansallisista valvontajärjestelmistään. Lisäksi komissio ei ole verovi- ranomainen, joten sillä ei ole ollut riittävän yksityiskoh- taista tietämystä ja kokemusta valvontaprosessista. Ottamalla tämä huomioon voidaan paremmin ymmärtää komission asema. Kahta ensimmäistä kertomusta varten komission oli ensin kartoitettava valvonnan tila jäsenval- tioissa, mikä oli erittäin monimutkainen tehtävä. Ollak- seen uskottava komission oli osoitettava, että se tuntee valvontajärjestelmät. Kolmannessa kertomuksessa komis- sion oli ilmoitettava näkemyksensä valvonnan tasosta. Komission kanta ilmenee kertomuksesta. Vasta näiden alustavien vaiheiden jälkeen komissio voi siirtyä seuraavaan arkaluonteiseen ja vaikeaan tehtävään eli jokaisen jäsenvaltion valvontajärjestelmän yksityiskoh- taiseen tutkimiseen, ja antaa sen perusteella suosituksia. Kuten kolmannessa kertomuksessa todetaan, komissio aikoo tutkia jäsenvaltioiden kanssa niiden valvontajärjes- telmät kokonaisuudessaan käyttäen kolmatta kertomusta lähtökohtana tai mallina. Tutkimuksen tulokset esitellään neljännessä kertomuksessa. Niillä aloilla, joilla komissiolla ei ole toimivaltaa velvoit- taa jäsenvaltioita muuttamaan valvontajärjestelmiään, komission kannattaa ensin kehittää omaa asiantuntemus- taan. Jäsenvaltiot ovat huomattavasti halukkaampia toteuttamaan muutokset, jos suositusten perustana on monimutkaisen valvontajärjestelmän syvällisempi tunte- mus. Hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea (SCAC) petostentorjuntaa käsittelevä alakomitea (SCAF) ja Petostentorjuntaa käsittelevän alakomitean toiminta 3. 29. Komissio jakaa tilintarkastustuomioistuimen näke- myksen tullivalvonnan tietoverkon käytöstä (System for Customs Enforcement Network, Fiscal SCENT). Komis- sio on jo jonkin aikaa yrittänyt korjata tilannetta, mutta viime kädessä se on jäsenvaltioiden tehtävä. Jotkut jäsen- valtiot ovat käyttäneet järjestelmää äärimmäisen vähän, mikä jälleen osoittaa niiden asenteen hallinnolliseen yhteistyöhön. Keskinäinen avunanto saamisten perinnässä 3. 36. Komissio teki 25. kesäkuuta 1998 (KOM(98) 364) ehdotuksen neuvoston direktiiviksi keskinäisestä avunan- nosta perinnässä annetun neuvoston direktiivin 76/308/ ETY muuttamisesta. Tässä ehdotuksessa laajennetaan direktiivin soveltamisalaa, poistetaan tiettyjä soveltami- seen liittyviä rajoituksia, taataan oikeudellisen asiakirjan automaattinen tunnustaminen, varmistetaan jäsenvaltion omien ja jäsenvaltioiden välisten saatavien tasa-arvoinen kohtelu ja säädetään suuremmasta avoimuudesta jäsen- valtioiden soveltaessa ja täyttäessä direktiivin mukaisia velvoitteitaan. Petostentorjunnan koordinointiyksikkö (UCLAF) 3. 39. Komissio katsoo, että UCLAF:lla on tärkeä asema alv-petosten torjunnan tehostamisessa. UCLAF:n tärkein tehtävä on avustaa ja koordinoida jäsenvaltioiden kamp- paillessa alv-petoksia vastaan, koska jäsenvaltiot ovat pääasiassa vastuussa näistä toimista. Riittävän oikeuspe- rustan puuttuminen ja joidenkin jäsenvaltioiden pidätty- 20. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 356/17 vyys toimivallan antamisessa yhteisön tasolla tapahtuvaa alv-petosten torjumista varten osoittaa, että UCLAF:n voimavaroja voidaan nykyään käyttää paremmin muilla alueilla. tavaroista 3. 40. Muiden saatavilla olevien tietolähteiden, erityisesti IRENE-tietokannan, käyttö kolmansista maista tulevaan tuontiin liittyvien alv-petosten määrän arvioimisessa olisi erittäin hankalaa tai jopa mahdotonta. Tämä vaatisi myös paljon voimavaroja. Jotta voitaisiin määrittää petoksen kohteena olevan alv:n määrä yksittäistapauk- sissa, olisi tarpeen tuntea tuote, kyseinen valtio ja kussa- kin tapauksessa sovellettava alv-kanta. Lisäksi olisi tiedet- tävä, minkä tyyppisestä väärinkäytöksestä on kysymys. Jos esimerkiksi tuotaessa väärä tullausilmoitus alemman tullimaksun toivossa, petoksen kohteena on vain se alv, joka sisältyy korkeampaan tullimaksuun (eikä tavaroiden täydestä arvosta laskettua alv:tä). Arviot eivät voi olla tarkkoja, koska tietoja saa- daan vain tapauksista, joihin liittyy tullimaksuja. Koska arvonlisäverovelvolliseksi rekisteröitynyt tuoja on lähes aina oikeutettu tuontitavaroihin sisältyvän alv:n vähen- nykseen, menetetyn veron todellinen määrä on entistä vaikeampi laskea. Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että käytettävissä olevia tietoja on aina mahdollisuuksien mukaan käytettävä petoksiin liittyvän alv:n arvioimiseksi. Komissio tutkii, mitä asialle voidaan tehdä. tehdään 4. LOPPUPÄÄTELMÄT toimet ovat ten petoksentorjuntajärjestelmien puutteiden tunnistami- sesta, ja sen on ehdotettava jäsenvaltioille korjaavia toi- menpiteitä. Komissio on samaa mieltä siitä, että tehok- kaammat tarpeen. Kuten kohdissa 3. 22—3. 26 esitetyt huomautukset osoittavat, komissio on täysin sitoutunut tähän toimintaan. On kuitenkin selvää, että jäsenvaltiot hyväksyvät komission ehdotukset vain siinä tapauksessa, että nämä parantavat selvästi nykyisiä järjestelmiä. Viime aikoihin asti komissiolla ei ole ollut riittävästi kokemusta tilintarkastustuomioistuimen ehdot- tamien perusteellisten arvioiden ja suositusten tekemiseen. Edellisten vuosien aikana kertyneiden tietojen ja koke- muksen avulla komissiolla on nyt mahdollisuudet täyttää tilintarkastustuomioistuimen määrittelemät velvollisuu- det. 4. 8. Poikkeuksellisilla tai erityisillä järjestelmillä, jotka sallivat verotuksen määräjäsenvaltiossa, on kaksi tarkoi- tusta. Verojärjestelmällä varmistetaan ensinnäkin, että verotulot saa se jäsenvaltio, jossa kulutus tapahtuu. Toi- seksi mahdollistetaan eri alv-kantojen soveltaminen jäsen- valtioissa. Juuri nämä järjestelyt tekevät nykyisen järjes- telmän monimutkaiseksi, koska: — ne houkuttelevat verovelvollisia olemaan noudatta- matta verovelvoitteita, jotka tuntuvat liian hankalilta ja kalliilta, — ne vastaavasti edellyttävät suurempaa voimavarojen käyttöä, jotta verohallintoa voidaan valvoa riittävän tehokkaasti. Taloudellisten etujen suojaamisen vahvistaminen Euroo- pan unionin tasolla 4. 1—4. 5, 4. 9—4. 15. Komissio hyväksyy tilintarkastus- tuomioistuimen huomautukset. Komissio tutkii parhail- laan, mitä toimia tarvitaan yhteisön tasolla ongelmien korjaamiseksi. 4. 6. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen näke- mykseen, jonka mukaan komissio on vastuussa kansallis- Ainoastaan verojärjestelmä, jolla varmistetaan, että jäsen- valtioiden välillä liikkuvista tavaroista on maksettu kaikki verot, voi poistaa valvontaongelmat, jotka liittyvät tava- roiden verovapaaseen liikkeeseen yhteisön sisäisessä kau- passa. Komissio on aina suhtautunut avoimen kielteisesti määräjäsenvaltion erityisiin verojärjestelmiin. Yhtenäis- työohjelmassaan komissio on selvästi markkinoiden ilmaissut suosivansa järjestelmää, jossa verotus tapahtuu alkuperäjäsenvaltiossa. Järjestelmän on oltava todellisille yhtenäismarkkinoille soveltuva, ja sen avulla poistetaan sellaiset erityiset järjestelmät, joissa verotus suoritetaan määräjäsenvaltiossa