title: Des redevances équitables pour l'utilisation des infrastructures: une approche par étapes pour l'établissement d'un cadre commun en matière de tarification des infrastructures de transport dans l'UE - Livre blanc

eurovoc_concepts:
approximation of laws
charges for use of infrastructure
common transport policy
competition
transport infrastructure

text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES *** * * * * * * ***. Bruxelles, le 22. 07. 1998 COM{l 998) 466 final Des redevances equitables pour l'utilisation des infrastructures : Une approche par etapes pour l'etablissement d'un cadre common en matiere de tarification des infrastructures de transport dans l'UE Livre blanc (presente par la Commission) RESUME ANAL YTIQUE 1 2 INTRODUCTION. I PROBLEMES DE TRANSPORT RESULTANT DES SYSTEMES DE TARIFICATION EXIST ANTS. 2 3 UNE APPROCHE COMMUNAUTAIRE EN MATIERE DE TARIFICATION DES INFRASTRUCTURES. :. 7 4 UNE MISE EN OEUVRE PAR ET APES. 16 4(a) Premiere etape: 1998-2000. 17 4(b) Deuxieme etape: 2001-2004. 18 4( c) Troisieme etape : a pres 2004. 18 5 MISE EN OEUVRE, ACTIONS PRIORITAIRES ET REPERCUSSIONS MODALES. 20 5(a) Mise au point de methodes de calcul des couts et de methodes comptables coherentes. 20 5(b) Transports routiers. 22 5( c) Transports ferroviaires. 26 5( d) Navigation interieure. 27 5(e) Aviation. 27 5(f) Transports maritimes. 29 5(g) Politique fiscale liee aux transports. 31 6 EVALUATION SOCIO-ECONOMIQUE DE LA STRATEGIE. 37 6(a) Effets economiques generaux. 37 6(b) Effets redistributifs. 40 6( c) Regions beneficiaires du Fonds de cohesion et regions peripheriques. 40 7 CONCLUSION. M••·················. 41 REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES. 42 GLOSSAIRE. 44 ANNEXE I : LES DIFFERENTES APPROCHES EN MATIERE DE TARIFICATION DE L'UTILISATION DES INFRASTRUCTURES. ~. 47 ANNEXE II: APPROCHES EXISTANTES EN MATIERE DE TARIFICATION DE L'UTILISATION DES INFRASTRUCTURES. 49 ANNEXE III : LA TARIFICATION AU COUT SOCIAL MARGINAL ET LA COUVERTURE DES COUTS D'INVESTISSEMENT. 57 -2- ,, 1. a. ,:·~- RESUME ANALYTIQUE 1. La grande diversite qui caracterise les systemes de tarification des infrastructures dans les differents modes de transport et dans les diff erents Etats membres compromet I' efficacite et la durabilite du systeme de transport europeen. 11 existe actuellement neuf systemes de tarification differents pour les infrastructures ferroviaires, les taux de couverture des couts variant entre 0% et 100%. Les systemes de tarification routiere et de taxation des vehicules presentent eux aussi des divergences fondamentales : ainsi, la variation de la taxe annuelle sur les vehicules frappant les camions peut atteindre 3 000 ecus et seuls 4 Etats membres pen;oivent des peages sur des tron9ons importants de leur reseau autoroutier. De meme, le regime de TV A et la taxation de l' energie varient considerablement d 'un mode de transport et d'un Etat membre a l'autre. En outre, les redev~ces sont rarement per9ues au point ou a lieu 1 ~utilisation et sont generalement sans rapport avec les couts environnementaux et autres couts "extemes". Dans ces circonstances, les usagers sont, a l'heure actuelle, peu incites a adapter leurs habitudes de transport et les technologies qu'ils emploient de maniere a reduire les couts, et les recettes derivees des redevances directes versees par les usagers sont rarement suffisantes pour permettre aux gestionnaires des les investissements. infrastructures de financer 2. Cette situation est a e origine de distorsions considerables de la concurrence, tant entre les differents modes de transport qu'au sein d'un meme mode, distorsions qui reposent souvent sur la nationalite du prestataire de transport. En outre, elle n'encourage pas la reduction des couts environnementaux et retarde la foumiture efficace d'infrastructures. 3. Les divers problemes souleves par !'existence d'approches divergentes en matiere de tarification des infrastructures ne sauraient etre traites de maniere efficace isolement. C' est pourquoi la Commission juge necessaire d'entreprendre, a l'echelle de la Communaute, une harmonisation progressive et par etapes des principes de tarification appliques dans I' ensemble des principaux modes de transport commerciaux. Elle propose que le systeme de tarification soit base sur le principe de "l'utilisateur-payeur", suivant lequel tous les utilisateurs des infrastructures de transport doivent supporter l'ensemble des couts qu'ils imposent, y compris les couts environnementaux et les autres repercussions extemes, au point d'utilisation ou aussi pres que possible de celui-ci. II est important de remarquer que les prix finals des services de transport ne refletent pas automatiquement I' evolution des redevances, etant donne que les operateurs commerciaux adaptent parfois !'usage qu'ils font des infrastructures de maniere a reduire leurs couts. En outre les Etats membres peuvent evidemment continuer a financer la foumiture de services publics ou de services d'interet general en subventionnant les operateurs de transports qui utilisent l' infrastructure, compensant ainsi les effets produits sur les prix payes par les consommateurs finals. Ils peuvent aussi dedommager directement les gestionnaires. d'infrastructure par des avantages plus grands (par exemple par !'amelioration de l'amenagement du territoire) que ceux produits par les infrastructures pour les non-utilisateurs. Enfin, les principes retenus n'imposent pas la mise en place d'un systeme de tarification communautaire centralise, mais constituent un cadre a l'interieur duquel les Etats membres pourront fixer les niveaux de tarification comme ils l 'entendent. Le principe de la tarification sur la base du "cout social marginal" devrait ameliorer aussi bien I' efficacite que la durabilite du systeme de transport. Une fois mis en place ce cadre global, il sera possible de s'attaquer efficacement aux problemes specifiques. - 4 - 1. c 4. Cette approche devra etre introduite progressivement, de maniere a donner aux usagers et aux prestataires de services de transport suffisamment de temps pour s'adapter. C'est pourquoi la Commission propose d' adopter pour la mise en reuvre une approche par etapes, encadree par un comite consultatif compose d' experts des Etats membres et garantissant la participation active de tous les interesses. Le comite pourrait debuter ses travaux en se fondant sur les elements disponibles ce qui permettrait de prendre les premieres mesures vers !'introduction complete des principes qui seront decides au cours de la premiere etape. Celle ci devrait <lurer jusqu'a l'an 2000, verrait !'introduction de systemes de tarification dans les infrastructures ferroviaires et les aeroports, actuellement a I' etude, qui viendraient completer le systeme de tarification en vigueur dans les transports routiers et garantiraient ainsi l'etablissement d'une structure generalement compatible dans les principaux modes de transport. La tarification des couts extemes sur la base d'un cadre convenu au niveau communautaire serait autorisee, mais les niveaux de tarification totaux seraient plafonnes par les couts d'infrastructure moyens (comme c'est le cas actuellement). La deuxieme etape Sera consacree a I 'harmonisation et a I' ajustement des systemes de tarification, notamment pour les poids lourds et les transports ferroviaires, qui seront dotes d'un systeme de tarification au kilometrage module en fonction du vehicule et des caracteristiques geographiques, et dans le secteur portuaire, ou sera introduit un cadre de tarification. Des lors, les redevances ne devraient pas depasser les couts sociaux marginaux (y compris les couts extemes ). 11 incomberait aux Etats membres de statuer sur I 'utilisation des recettes. Des options evidentes consistent a affecter des fonds aux operat_eurs d'infrastructure, au budget general - par exemple pour restructurer des taxes existantes, ou affecter certaines recettes aux fonds destines aux infrastructures dans la mesure du possible multimodales, au niveau national, regional ou municipal. De plus lorsque de nouveaux systemes de tarification seront introduits, les redevances existantes devront etre amendees ou eliminees progressivement. Au cours de la troisieme etape, le cadre communautaire sera revise au vu de I' experience acquise durant les deux premieres etapes. 5. Ce principe de tarification permettra aux gestionnaires d'infrastructures de recuperer une partie sensiblement plus importante des couts aupres des usagers (sans que cela represente necessairement un cout supplementaire pour ces derniers, etant donne que les redevances imposees pourraient etre compensees par une reduction des redevances en matiere de la foumiture et le financement d'infrastructures transport) et devrait ainsi faciliter supplementaires. Ce principe combine avec les subventions versees directement par les Etats membres aux gestionnaires des infrastructures pour offrir des avantages sociaux plus vastes aux non-utilisateurs de transport, permettra probablement de couvrir completement les couts d'investissement d'infrastructure au niveau de !'ensemble du systeme de transport. S'il n'est pas possible d'obtenir une couverture complete et si les Etats membres souhaitent un degre plus eleve de couverture, la Commission estime que !'imposition de redevances d'utilisation supplementaires non discriminatoires et ne faussant pas le jeu de la concurrence est un moyen d'y parvenir. En outre, au moins a court et moyen termes, il est cependant probable que certains projets d'investissement exigent des taux superieurs de couverture des couts par les usagers de ces projets. Dans ces cas-la, les Etats membres seront autorises a imposer des redevances plus elevees pendant une periode suffisante, a condition de respecter les regles conimunautaires en_ matiere de non-discrimination et de veiller ace qu'il ne soit degage aucun benefice resultant d'une situation de monopole. En resume les principes de tarification proposes. dans le present document, necessaires pour !'utilisation efficace des reseaux d'infrastructure creeront egalement les conditions de financement des infrastructures par la contribution des utilisateurs qui permettront d'adapter differents modeles de financement. - 5 - Etant donne la forte diversite des systemes de financement des infrastructures existant dans toute l'Union europeenne et compte tenu du principe de subsidiarite, le present Livre blanc n'etablit pas de principes de financement des infrastructures. 6. Le systeme de facturation rendra plus efficace I 'utilisation des infrastructures et, partant, facilitera, en cas de necessite, la fourniture efficace de nouvelles infrastructures. Toutefois, pour pa. f':'enir a ce resultat, le cadre de tarification devra reposer sur des decisions en matiere d'investissement dans les infrastructures qui soient efficaces et basees sur une analyse cofits sociaux/avantages approfondie (y compris ceux lies, par exemple, a I' amelioration de l'amenagement du territoire et de l'accessibilite). Seuls les projets susceptibles de produire des avantages sociaux nets doivent etre entrepris. Dans un marche interieur en cours d'integration, les effets transfrontieres des nouveaux projets d'infrastructure sont susceptibles d'etre de plus en plus marques. Ces effets doivent etre pleinement pris en compte dans !'analyse cofits/avantages et dans les decisions d'investissement et de financement. L' existence d' avantages transfrontieres justifie dans une large mesure le cofinancement des infrastructures de transport transeuropeennes par )e budget communautaire. Cependant, ii n' existe pas a 1 'heure actuelle suffisamment de mecartismes permettant de surveiller les effets transfrontieres negatifs des investissements d' infrastructure et de veiller a leur prise en compte. C'est notamment le cas pour les ports ou de nouvelles infrastructures peuvent etre construites au moyen de fonds publics, en partie aux depens des ports d' autres Etats membres ne beneficiant pas d'un soutien de ce type. C'est pourquoi ii est propose, en plus de l' amelioration de la transparence de la comptabilite, d' assurer un echange d' informations en ce qui concerne les couts et les avantages des investissements publics dans ce secteur, de maniere a garantir que les Etats membres prennent pleinement en compte les effets des deci~ions d'investissement sur les autres Etats membres. La Commission prendra une initiative dans ce sens au titre de 1' article 129 C, paragraphe 2, du Traite. 7. 11 ressort des diverses etudes menees par la Commission que l'approche de l'utilisateur payeur proposee renforcerait sensiblement l 'efficacite technique des divers modes de transport et reduirait considerablement les couts environnementaux. Certaines des redevances payees par les utilisateurs augmenteraient, mais les cofits globaux du systeme de transport baisseraient de maniere significative. Une extrapolation effectuee sur la base des etudes disponibles indique que !'introduction du systeme de l'utilisateur-payeur pourrait permettre d'economiser de 30 a 80 milliards d'ecus par an au moins. D'apres une premiere evaluation, la strategie proposee serait benefique aussi bien pour les regions relativement developpees de la Communaute que pour les regions economiquement moins developpees. Toutefois, la Commission admet qu'il peut etre necessaire de proceder a une introduction plus progressive des principes de tarification dans les regions beneficiaires du Fonds de cohesion. 8. Dans un souci d'efficacite et de durabilite des transports, nous devons imperativement remplacer la mosa1que de mecanismes de tarification en vigueur actuellement dans les differents Etats membres et modes de transport par une approche communautaire harmonisee en matiere de tarification des transports. Le present Livre blanc indique comment realiser cet objectif. - 6 - 1e 1 INTRODUCTION 1. Les infrastructures de transport europeennes revetent une importance capitale pour la croissance economique, la mobilite de la main-d'ceuvre, les consommateurs et la competitivite de la Communaute europeenne. II est des lors vital d'optimaliser l'efficacite de leur fourniture et de leur utilisation. La realisation de cet object. if depend, entre autres choses, des modalites de tarification des infrastructures a l' egard des usagers et des possibilites offertes pour le financement' des investissements. En outre, cet objectif devient de plus en plus difficile a atteindre. 2. 11 est de plus en plus difficile de tabler sur le financement exclusivement public des infrastructures de transport, a l 'heure ou les Etats membres sont confrontes a des charges financieres croissantes et cherchent a stimuler la participation du secteur prive-au financement des projets d'infrastructure. Une autre solution consiste a recuperer une partie des coftts aupres des usagers lors de la mise en place de nouvelles infrastructures publiques. Par ailleurs, on examine les tendances actuelles en ce qui conceme les schemas de circulation et la croissance du trafic, dans la mesure ou l' aggravation des encombrements et de la pollution suscitent certains doutes quant a la durabilite des transports. II est evident que la tarification des infrastructures de transport peut contribuer de maniere appreciable a resoudre tous ces problemes, et~t donne que la modification des redevances influence les prix qui, a leur tour, modifient I 'utilisation des transports. En outre, les usagers et les prestataires de services de transport sont de plus en plus conscients du· fait que les divergences existant entre les redevances imposees dans les differents modes de transport et Etats membres influent sur les coftts du secteur, compromettent sa competitivite et perturbent le fonctionnement du marche umque. 3. Ces trois problemes peuvent etre consideres comme des faiblesses du marche des transports de la Communaute europeenne : les gestionnaires des infrastructures ne sont pas toujours en mesure de rentrer dans leurs fonds pour certains des avantages publics ou prives decoulant de la foumiture d' infrastructures pour couvrir une large part de leurs couts d'investissement et ils hesitent a investir; les prix du marche ne refletent pas les couts extemes, de sorte que I 'utilisation de certains modes est parfois excessive; enfin, les differences existant au niveau de la fiscalite et des redevances deforment les signaux de prix emis par le marche et, partant, les choix operes par l'industrie dans le domaine des transports. Ces trois problemes peuvent etre resolus au moyen d'instruments economiques : un cadre communautaire pour la tarification des infrastructures peut corriger ces defaillances du marche. 4. Le present Livre blanc explique comment la reforme de la- tarification des infrastructures peut resoudre bon nombre des problemes auxquels est confronte le secteur des transports et contribuer au developpement des services de transport europeens. II est le resultat des discussions dont ont fait l'objet le Livre blanc de la Commission de 1993 sur "Le developpement futur de la politique commune des transports" 1, le Livre vert de la Commission de 1995 intitule "Vers une tarification equitable et efficace dans les transports"2, Commission europeenne, COM(92) 494 final. 2 Commission europeenne, COM(95) 691 final. Le Livre vert preconisait, en tant que principes essentiels a appliquer pour parvenir a un systeme de transport efficace, la tarification au cout marginal, un niveau plus eleve de couverture des couts et un renforcement de la transparence, et lan~ait un vaste debat sur la tarification dans les transports. 1/ le rapport de 1996 du groupe a haut niveau sur les accords d'investissements_ conjoints entre le secteur public et le secteur prive 3, et, plus recemment, le rapport du groupe a haut niveau sur la tarification des infrastructures de transport, cree au printemps 1998 et charge de formuler des recommandations sur l'etablissement d'une serie de principes de tarification4• Entin, le Conseil conjoint "transport/environnement" de juin 1988 a lieu aussi demande que des mesures soient prises en vue de parvenir a une utilisation optimale des infrastructures existantes, de favoriser transport plus respectueux de l' environnement, et de recourir a des instruments economiques pour reduire la consommation de carburant, les emissions et le bruit. La structure du document est la suivante : le passage a des modes de (a) synthese des problemes actuels lies a la tarification des infrastructures et de la necessite d'introduire des principes detarification presentant un degre plus eleve de convergence; (b) presentation des principes de tarification a l' echelle cornmunautaire et illustration de leurs repercussions, compte tenu des problemes en cause; (c) indication des grandes lignes d'un plan en vue de la mise en reuvre de ces principes dans tous les modes de transport; ( d) examen des repercussions du regime de tarification propose. 2 PROBLEMES DE TRANSPORT RESULT ANT DES SYSTEMES DE TARIFICA TION EXIST ANTS 1. Pour mieux comprendre les systemes de tarification des infrastructures, il importe d'examiner la structure des couts sur laquelle ces systemes reposent, qui est resumee dans le tableau ci-dessous. Les deux categories principales reprises dans le tableau sont les "couts fixes", qui sont independants du flux de trafic, et les "couts variables" qui, eux, varient suivant le niveau de trafic. Elements des coiits lies a la fourniture et a l'utilisation des infrastructures Couts fixes Couts variables · Couts intemes Couts intemes Autres couts extemes Couts/avantages extemes Couts: Couts d'investissement: Remboursement capital du Effets de cloisonnement Couts de fonctionnement variables: • Frais d'exploitation la de Pollution atmospherique et aquatique: • Polluants locaux (par exemple, les emissions de particules) • Paiement des interets Degradation du • Rendement des actifs paysage Nuisances visuelles (gestion circulation, controle, generaux) services • Polluants regionaux (par exemple, le NOx) Couts de fonctionnement variables: • frais d'entretien (lies Avantages: Amelioration de l' accessibilite • Frais d'entretien lies a I 'utilisation du (refection • Polluants mondiaux (par exemple, le CO2) 3 Groupe a haut niveau sur les accords d'investissements conjoints entre le secteur public et le secteur prive, 1997. Le rapport du groupe a haut niveau soulignait la necessite d'un flux de recettes en provenance des usagers pour faciliter la creation de partenariats public/prive. 4 Groupe a haut niveau sur la tarification des infrastructures de transport, 1998. 2 au climat OU a la duree) A vantages pour le reseau revetement, remplacement des Accidents (partiellement) rails, reparations) Bruit et vibrations • Couts d'exploitation ( eclairage, gestion du Amelioration de la trafic, information) productivite Encombrements ( en partie) • Administration Source : tableau base sur le rapport du groupe a haut mveau sur la tar1ficat1on des mfrastructures de. transport, Jlltn 1998. 2. Dans un secteur des transports efficace5 et competitif, ces differents couts sont pris en compte lorsque sont arretees des decisions concernant la fourniture et I 'utilisation des infrastructures. Pour que la fourniture des infrastructures soit efficace, elle doit reposer sur une analyse des couts et des avantages sociaux approfondie et tenant compte de l' ensemble des avantages et des couts prives et publics. Les effets dans les autres Etats membres doivent eux aussi etre inclus dans !'analyse. Pour un niveau donne de fourniture d'infrastructures, une utilisation efficace des transports est encouragee lorsque les couts variables sont pris en compte dans les prix finals payes par les operateurs et les usagers des transports. Toutefois, lorsque les redevanc~s imposees pour I 'utilisation des infrastructures ne sont plus liees aux couts, !'utilisation des transports n'est plus efficace et la competitivite du secteur des. transports europeen s' en trouve reduite. Des redevances trop faibles se traduisent par une demande excessive entrainant des couts plus eleves que les avantages, et les operateurs individuels sont moins enclins a reduire les couts qu'ils imposent a la societe. Lorsque les redevances sont trop elevees, certains utilisateurs qui seraient en mesure de supporter les couts qu'ils imposent risquent d'etre dissuades d'utiliser !'infrastructure, reduisant ainsi son avantage social. 3. Depuis longtemps, des redevances ou des taxes sans rapport avec les couts sont prelevees dans le secteur des transports des Etats membres. Ces redevances et taxes sont utilisees dans le cadre d'une politique budgetaire destinee a augmenter les recettes publiques, mais aussi pour modifier les prix sur la base de considerations liees a la politique industrielle, sociale et environnementale. 11 arrive frequemment qu'elles q. e refletent pas les couts et varient d'un mode de transport et d'un Etat membre a l'autre, ce qui souleve une serie de problemes: (a) distorsions de la concurrence entre les Etats membres (par ex. ports concurrents); (b) distorsions de la concurrence entre les diff erents modes de transport et a l' interieur d'un meme mode (notamment entre les transports de marchandise par route et par rail); ( c) non-prise en compte des aspects sociaux et environnementaux des transports ( de sorte que les prix ne refletent pas l' impact environnemental respectif des differentes options possibles pour effectuer un meme trajet), et 5 Les termes "efficace" et "efficacite" sont utilises dans !'ensemble du present document. Ils qualifient une situation dans laquelle les couts totaux sont minimises pour un niveau donne d'avantages. Cela signifie que toutes les consequences des decisions de transport sont examinees ( extemes/intemes, usagers/non-usagers) et qu'aucune amelioration de }'affectation des ressources ou des choix de transport n'est possible. 3 ( d) difficultes pour financer les investissements d' infrastructure (les usagers des transports devant souvent payer des montants considerables sous forme d' impots, qui ne sont pas necessairement reaffectes au financement du reseau). 4. Ces distorsions sont souvent traitees comme des problemes specifiques isoles, tels que le desequilibre modal (utilisation excessive du transport routier et sous-utilisation des chemins de fer, de la navigation interieure et de la navigation a courte distance, par exemple), les encombrements (dans les zones urbaines ou interurbaines) et la pollution. Les exemples ci apres illustrent la gravite de ces problemes et le fait qu'ils sont en realite lies les uns aux autres. 5. L'existence de structures de tarification differentes selon l'etat membre favorise certains operateurs aux depens des autres. Cette situation est particulierement evidente dans le secteur routier: seul un Etat membre leve des taxes d'immatriculation sur les poids lourds. Cinq Etats membres imposent des peages, sjx autres utilisent l'Eurovignette pour les poids lourds, un Etat membre applique une forme differente de redevance d'utilisation et trois autres n'ont introduit aucune tarification pour !'utilisation des routes. Tous les Etats membres per9oivent des taxes annuelles sur les vehicules, mais ces taxes presentent des ecarts atteignant 3 000 ecus et les droits d'accises sur le carburant diesel peuvent varier de 330 ecus pour 1000 litres suivant le pays. Du fait de ces divergences, les transporteurs routiers des divers Etats membres doivent faire face a des couts sensiblement differents et a une concurrence deloyale. Au lieu d'organiser les transports en choisissant les itineraires et les sites les plus efficaces, les transporteurs routiers peuvent choisir d'implanter leur entreprise dans l'etat membre pratiquant les taxes sur la propriete les mo ins elevees, de s' approvisionner en carburant ou les taxes sur le carburant sont les plus faibles et, s'ils le peuvent, d'opter pour les itineraires qui leur couteront le moins cher en peages. Les choix operes par les transporteurs routiers sont fausses par l' absence de regime de tarification harmonise et cette situation compromet l' efficacite du secteur des transports routiers. 6. Les pratiques de tarification actuelles peuvent aussi permettre a certains exploitants d'infrastructures de profiter d'une situation de monopole. Dans le secteur du transport aerien, les aeroports jouissant d'une situation strategique peuvent tirer parti de leur situation de quasi monopole et imposer aux compagnies aeriennes des prix qui ne refletent pas le cout des services qui leur sont fournis. Ces pratiques pourraient augmenter inutilement les couts du transport aerien et exercer un effet nefaste sur la position concurrentielle des compagnies aeriennes communautaires sur le marche mondial. 7. En outre, l' application de principes de tarification differents suivant le mode de transport fausse l' equilibre modal. Ainsi, la tarification des infrastructures ferroviaires dans la Communaute peut prendre des formes multiples : tarifs binomes, tarifs en plusieurs parties, tarification reposant sur le cout social marginal, negociation basee sur la propension a payer et absence de redevances. Le taux de couverture des couts varie de zero a 100% en. theorie dans certains Etats membres, et on ne constate aucune uniformite quant aux services fournis en contrepartie de la redevance per9ue et quant aux parametres pris en compte pour fixer les redevances. La complexite et l' absence de transparence des redevances perturbent le fonctionnement du marche. La complexite des redevances fait que les usagers ont du mal a comprendre la structure et le niveau des redevances et fausse la concurrence. Elle entrave le developpement de services intemationaux, notamment pour les transports de marchandises qui doivent emprunter plusieurs reseaux ferroviaires. Les divergences existant entre les 4 redevances empechent egalement les usagers de reagir aux signaux communiques par ces redevances : si une serie de redevances encourage la circulation de riuit de rames reduites sur des itineraires peu frequentes, d'autres redevances peuvent encourager !'inverse. Le transport f erroviaire entrant souvent en concurrence avec le transport routier, la navigation interieure et la navigation _maritime a courte distance, la complexite de la tarification dans le transport ferroviaire majore les couts administratifs, ralentit les procedures de soumission et nuit a la - competitivite du rail. L' autre motif de preoccupation evident dans le contexte intermodal est que les chemins de fer ne tirent pas pleinement parti des couts externes relativement faibles qu'ils occasionnent, dans la mesure ou ce facteur ne modifie en rien le niveau des redevances d' infrastructure correspondantes per9ues aupres des usagers. 8. Un autre exemple de distorsion de la concurrence intermodale resultant de !'application de systemes de tarification differents est la traversee de la Manche. La, tant pour les passagers que pour le trafic marchandises, il est possible de choisir entre la route, le rail, la mer et le transport aerien. L'intensification de la concurrence qui a suivi l'ouverture du Tunnel sous la Manche a ete manifestement et fortement influencee par les regimes de tarification des diff erents modes : les redevances portuaires, les redevances d' acces pour le rail et le tunnel, 1' absence de peage sur les voies d' acces, les redevances aeroportuaires, et meme la reglementation concernant les achats hors taxes, tous ces facteurs ont influence d'une maniere ou d'une autre les conditions de la concurrence entre les differents modes de transport et itineraires. Et avec l' amelioration des infrastructures et leur integration dans le reseau transeuropeen de transports, ii arrivera de plus en plus souvent que la concurrence entre tousles modes de transport s'intensifie et, avec elle, la necessite d' attenuer les distorsions liees a l' existence de structures de tarification divergentes. liberalisation du marche des transports, la ~ 9. L'effet · des redevances dans le secteur des ports maritimes est lui aussi un exemple important de distorsion de la concurrence. Les dispositions en vigueur pour les redevances portuaires varient considerablement, et les subventions accordees par les pouvoirs publics peuvent permettre aux ports de baisser leurs prix et de s' approprier le trafic qui, sans cela, transiterait par d' autres ports. 11 est evident que les ports se livrent concurrence et que cette concurrence est egalement influencee par 1 'acces terrestre et maritime au port, de sorte que les structures tarifaires en vigueur dans les transports maritimes, routiers et ferroviaires de marchandises ont des repercussions marquees sur le secteur portuaire. Inversement, !'utilisation plus intensive des ports beneficiant de subventions plus genereuses peut, dans certaines regions, se traduire par une utilisation plus intensive des infrastructures routieres ou ferroviaires, et par une aggravation des encombrements. 10. En resume, la diversite des principes de tarification en vigueur actuellement fausse la concurrence, alors que des principes de tarification communs mettraient tous les operateurs sur un pied d'egalite et corrigeraient les desequilibres existant entre les modes et a l'interieur de ceux-ci. 11. En outre, les systemes de tarification actuels favorisent rarement les technologies propres. Aiosi, le secteur de la navigation produit une proportion considerable des emissions de dioxyde de soufre et d' oxyde d' azote, et ces emissions pourraient etre sensiblement reduites par une utilisation plus generalisee de fuel de soute pauvre en soufre et de pots catalytiques. Toutefois, si le principe du pollueur-payeur n'est pas applique et que les emissions ne donnent pas lieu a des redevances, les proprietaires de navires ne sont pas encourages a prendre des mesures dans ce sens. La mise en place d'un systeme de tarification pour les emissions 5 inciterait les operateurs a etudier la maniere de reduire la pollution de l' environnement, des lors qu'une reduction des emissions entrainerait une reduction des redevances. Si les redevances etaient plus elevees que les depenses necessaires pour reduire les emissions, les proprietaires de navires reduiraient leurs emissions, ce qui ameliorerait I' efficacite du secteur en termes socio-economiques. 11 en irait de meme dans les autres modes de transport. (PPP) pour 12. Enfin, le secteur des transports eprouve certaines difficultes a assurer le financement des nouveaux investissements d'infrastructure. Les problemes rencontres dans le financement public des infrastructures de transport suscitent un interet croissant pour la tarification et la constitution de partenariats public-prive financement des projets d'infrastructure, notamment aux niveaux national et communautaire, tels que les projets faisant partie du reseau transeuropeen de transport. Comme 1' a reconnu le groupe a haut niveau sur le financement par des PPP des projets de transport repris dans le RTE, la participation du secteur prive sera determinee par la perspective d'un niveau de rentabilite raisonnable et de recettes suffisantes, moyennant un degre d'incertitude acceptable. Or, a present moins de 10% des couts des infrastructures routieres et moins de 30% des couts des infr~structures ferroviaires sont couverts par les redevances d'utilisation directes per9ues par les gestionnaires des infrastructures. La tarification directe du trafic constituerait done une source de rentrees financi~res pour les PPP, la necessite d 'un financement public devenant ainsi moins imperieuse. le 13. Plusieurs politiques et regles communautaires ont deja aborde certains de ces problemes. 11 existe par exemple, une directive (93/85/CEE) qui harmonise dans une_ certaine mesure les taxes et les redevances per9ues sur les poids lourds et un reglement du Conseil (2978/94) sur les redevances portuaires imposees aux petroliers a ballast separe qui poursuit des objectifs evidents de securite et environnementaux. En outre, la Commission a entame des procedures d'infraction a l'egard des cas qui s'ecartent des regimes communautaires de tarification et surveille etroitement les aides d'etat allouees dans le secteur des transports. Cependant les cadres existants ne s' attaquent pas aux distorsions qui decoulent de 1' application de certaines redevances et de taxes liees au lieu d'immatriculation du moyen de transport (par exemple taxe annuelle sur les vehicules), !'absence d'un cadre permettant de prendre en compte de maniere harmonisee tous les modes de transport et les differences significatives de niveaux pour la couverture des couts d' infrastructure entre les modes de transport. Ces insuffisances sont institutions communautaires qui ont demande a plusieurs reprises a la Commission de presenter des propositions pour traiter ces problemes. largement reconnues par transport et plusieurs les operateurs de 14. En outre, ces problemes vont probablement s'aggraver avec la liberalisation progressive des marches. Etant donne la complete liberalisation des marches de transport routier et du transport aerien en 1998 et 1' ouverture complete du marche dans des secteurs tels que la navigation interieure ( en I' an 2000) et les efforts pour ouvrir davantage le marche du transport ferroviaire, ii est imperatif de traiter d'urgence la question de !'harmonisation des cadres de tarification. Le manque de correspondance entre les couts au point d' utilisation et les redevances per9ues, combine aux differences existant entre les systemes de tarification d'un mode de transport et d'un Etat membre a l'autre, aux distorsions causees par les interventions des pouvoirs publics et a !'existence d'une tarification monopolistique, compromettent considerablement I' efficacite du systeme de transport europeen. Cette situation se traduit par une augmentation des couts de transport et des couts environnementaux en general, qui reduit la mobilite, l'activite economique et la croissance economique et nuit particulierement aux regions peripheriques de l'UE. Etant donne les possibilites d'amelioration et la dimension 6 · transfrontiere de la politique en matiere de tarification, une approche communautaire dans le domaine de la tarification des infrastructures de transport est manifestement necessaire. 3 UNE APPROCHE COMMUNAUTAIRE EN MATIERE DE TARIFICATION DES INFRASTRUCTURES 1. L' approche cornmunautaire en matiere de tarification des infrastructures doit remedier aux principales defaillances des systemes existants, qui sont analysees au chapitre 2. L'approche proposee vise done essentiellement a ameliorer l'efficacite globale de la fourniture et de !'utilisation des infrastructures de transport europeennes, a promouvoir la concurrence loyale, a sauvegarder le marche unique et a renforcer la durabilite du systeme de transport. 2. L'elaboration d'une approche cornmunautaire en matiere de tarification des infrastructures doit neanmoins aussi tenir pleinement compte du principe de subsidiarite. Cela signifie plus particulierement que le systeme doit mettre en place pour tous les modes de transport cornmerciaux un cadre reposant sur des principes cornmuns, a I' interieur duquel les Etats membres jouiront d'une grande liberte en ce qui concerne la fixation des niveaux de tarification. L 'approche doit egalement garantir que les systemes adoptes sont transparents, non discriminatoires et s'appliquent de la meme maniere aux entites privees et publiques. Les nouvelles regles ne doivent cependant pas porter atteinte aux concessions en vigueur actuellement. Etant donne que, a l 'heure actuelle, les impacts transfrontieres de I 'utilisation privee des voitures particulieres restent limites, le present document est essentiellement axe sur un cadre couvrant les services de transport cornmerciaux. 3. Les principes qui etayent I' approche de tarification proposee pour les vehicules cornmerciaux pourraient etre utilement etendus aux voitures privees, ce qui rendrait I' ensemble du systeme de tarification plus efficace. Toutefois, la Commission considere que, pour des raisons de subsidiarite, ii vaut mieux laisser cette decision aux Etats membres. Or !'elaboration et la mise en reuvre d'un systeme cornmun de tarification, dans la mesure ou celui-ci affecte le transport commercial de passagers, devraient de toute evidence etre liees aux decisions prises sur les voitures particulieres afin d'eviter de compromettre la position des services de transport publics et des autres services commerciaux assurant le transport de passagers6 • 4. Ce cadre doit manifestement etre mis en place pour le transport commercial au niveau cornmunautaire. En effet, les redevances frappant I 'utilisation des infrastructures modifient les conditions de concurrence dans le marche interieur; elles peuvent influencer I' acces au marche et exercer un impact significatif sur le developpement des transports internationaux. Pour realiser les objectifs susmentionnes, l'approche doit reposer sur les concepts de base suivants: (a) Les memes principes fondamentaux doivent s'appliquer a !'ensemble des modes de transport commerciaux de tous les Etats membres de I 'Union europeenne, etant entendu cependant que les structures ainsi obtenues peuvent varier suivant le mode et que le niveau 6 De plus, il est bon de rappeler que la Commission a deja presente une proposition pour ameliorer le fonctionnement du marche interieur qui aborde les problemes transfrontieres d'immatriculation et de taxation des voitures qui decoulent du changement de residence des particuliers d'un Etat membre a un autre. En outre la Commission a egalement l'intention de presenter en 1999 une Communication sur l'etablissement d'un cadre communautaire pour la taxation des vehicules. 7 des redevances peut varier suivant le lieu, afin de tenir compte des besoins et conditions diff erents qui prevalent. (b) Les redevances d'infrastructure doivent rendre plus efficace !'utilisation des infrastructures de transport et, partant, etre basees sur le principe de "l 'utilisateur-payeur" : tous les usagers des infrastructures de transport doivent supporter les couts qu' ils imposent au point d'utilisation ou aussi pres que possible de celui-ci. ( c) Les redevances doivent etre directement liees aux couts que les usagers imposent aux infrastructures et aux autres citoyens, y compris les incidences sur I' environnement et les autres impacts extemes causes par les usagers. Les redevances ne doivent diverger qu'en cas de reelles differences de couts et de qualite du service et ne doivent en aucun cas operer une discrimination entre les utilisateurs sur la base de la nationalite ou du lieu de residence/lieu d' implantation de l' entreprise. ( d) Les redevances doivent promouvoir la foumiture efficace des infrastructures. La seule approche en matiere de tarification repondant a ces criteres est la tarification sur la base du coftt social marginal, qui consiste a faire payer aux usagers les couts, a la fois intemes et extemes, qu'il imposent au point d'utilisation(voir tableau)?. Les usagers seront ainsi incites a adapter leurs habitudes de transport de maniere a reduire les couts totaux imposes a la societe tout en maximalisant les avantages prives et, partant, la prosperite economique et sociale. 11 est probable que ce principe combine avec les subventions versees directement par les Etats membres aux gestionnaires des infrastructures pour compenser les avantages sociaux plus vastes offerts aux non-utilisateurs de transport, la tarification des couts marginaux d'infrastructure (y compris les couts lies aux encombrements mais a !'exclusion des autres elements du cout "exteme") permettra d'atteindre un niveau eleve de couverture des couts d'investissement d'infrastructure, et dans la mesure du possible de leur totalite, au niveau de !'ensemble du systeme de transport. S'il n'est pas possible d'obtenir une couverture complete et si les Etats membres souhaitent un degre plus eleve de couverture, la Commission estime que !'imposition de redevances d'utilisation supplementaires non discriminatoires et ne faussant pas le jeu de la concurrence sera un moyen d'y parvenir. En resume les principes de tarification proposes 9ans le present document, necessaires pour !'utilisation efficace des reseaux d'infrastructure creeront egal~ment les conditions de financement des infrastructures par la contribution des utilisateurs qui permettront d'adapter differents modeles de financement. Etant donne la forte diversite des systemes de financement des infrastructures existant dans toute l'Union europeenne et compte tenu du principe de subsidiarite, le present Livre blanc n'etablit pas de principes de financement des infrastructures. Si elles doivent supporter les couts reels de leurs activites, les entreprises de transport seront fortement incitees a adapter leurs choix de transport, et par exemple : a utiliser des vehicules qui degradent moins les routes et qui soient moins polluants et plus sfus; 7 Dans le present document, on entend par "co-Ot marginal" les couts sociaux marginaux, tels que les extemalites liees a l'environnement, etc. 8 a choisir les itineraires et l' organisation logistique permettant de reduire au minimum la degradation des routes, les encombrements, les risques d' accident et les impacts sur l' environnement, ou a opter pour un mode de transport dont les impacts soient moindres. 5. De meme, le systeme de tarification offrira des incitations pour promouvoir la securite des transports au moyen de reponses tres variees : les usagers de transport peuvent acheter ou se tourner vers des moyens de transport offrant davantage de securite et utiliser des systemes de transport plus surs, alors que les gestionnaires de l' infrastructure beneficieront de mesures incitatives pour ameliorer la securite de leur reseau. Tout en etant susceptible d'augmenter les couts directs, les benefices retires seront superieurs grace a des reductions des couts lies aux accidents. Meme les operateurs de transport qui n' adaptent pas leurs habitudes de transport beneficieront des changements provoques par les autres, a savoir l' attenuation des encombrements routiers, la reduction des risques d'accident, etc. En definitive, !'introduction de redevances refletant plus fidelement et de maniere plus equilibree les couts reels au point d'utilisation, assortie de la suppression de certains systemes de tarification existants ou de la reduction de certaines autres redevances ou taxes, presentera des avantages pour la plupart des usagers. 6. 11 importe egalement de souligner que le principe de tarification au cout social marginal doit cadrer avec d'autres mesures politiques, qu'il contribue a compenser. Les couts sociaux marginaux des transports sont deja reduits par les reglementations en vigueur dans les domaines de la securite et de l 'environnement. Les normes d' emission applicables aux vehicules et aux avions reduisent les couts extemes, les restrictions de poids frappant les poids lourds et les wagons dans les chemins de fer reduisent les couts de la degradation des infrastructures et les normes de securite reduisent les couts lies aux accidents pour tous les modes de transport. Etant donne que les normes reduisent les couts marginaux, les redevances seront moins elevees qu'elles ne l'auraient ete sans cela. Ainsi, d'une maniere generale, un mode de transport qui a mis en place des normes efficaces beneficiera d'une compensation sous forme de redevances plus faibles. Ce type de tarification des infrastructures est totalement coherent avec la foumiture de services d'interet general; surtout les services publics de transport de passagers. Les principes de tarification affectent directement et uniquement les operateurs de transport public, non pas les consommateurs finals, et les gouvemements se reservent la possibilite de subventionner ces services de transport. Alers qu'en !'absence de systemes de tarification directe, les gouvemements financent actuellement les couts d' infrastructure, !'introduction de nouvelles redevances permettra de degager des financements suffisants pour compenser les eff ets sur les operateurs de transport public. Entin, dans les cas ou les gouvemements financent des investissements destines aux infrastructures pour des raisons autres que les besoins purement de transport (par exemple : pour desenclaver des regions peripheriques) ii est probable que la tarification des couts sociaux marginaux aboutira une baisse de niveau des redevances puisque les usagers ne seront plus obliges de payer les emits d'investissement. associes aux couts de ces investissements (voir egalement § 8). 7. De meme le developpement d'un systeme commun de tarification fonde sur les principes proposes dans le present Livre blanc faciliterait aussi I' amenagement coherent du territoire aux differents niveaux politiques. L' amelioration de I' efficacite du systeme de transport permettrait de valoriser les liaisons de transport entre les differents lieux et contribuerait a rationaliser les decisions prises en matiere d'amenagement du territoire. Le systeme commun 9 de tarification des infrastructures est egalement -lie au developpement de la Perspective Europeenne de Developpement Spatial (PEDS) qui vise a realiser les objectifs fixes en matiere de cohesion et de transport en recherchant les besoins de meilleure accessibilite et une utilisation plus durable des infrastructures au niveau de !'Union europeenne. · 10 DEFINITION PRA TIQUE DES COUTS SOCIAUX MARGIN AUX Les coOts marginaux soot les coOts variables qui refletent le coOt d'un vehicule ou d'une unite de transport supplementaire utilisant l'infrastructure. Au sens strict, ces coOts peuvent varier d'une minute a l'autre, en fonction des usagers, du moment, des conditions et de l'endroit. En outre, les coOts marginaux correspondant au dernier wagon supplementaire d'un train, a la derniere voiture supplementaire sur one route, ou au dernier bateau supplementaire dans la mer, soot souvent pratiquement nuls. II est clair qu'une definition aussi stricte ne saurait etre d'aucune utilite pratique et que, comme dans le cas de toute tarification operee dans le domaine commercial, l'elaboration de structures de tarification pratiques et comprehensibles passe par certaines operations d'approximation et de calcul de moyennes. Parfois, les coOts marginaux correspondent simplement a one moyenne des couts variables. Ils sont cependant plus utiles lorsqu'ils tiennent compte de la degradation des infrastructures et des couts lies aux encombrements et a la pollution, et qu'ils varient des lors en fonction de facteurs tels que le poids unitaire ou le nombre d'essieux, la plage horaire, la localisation du transport (ville ou rase campagne) et les emissions du moteur. Les coOts marginaux peuvent notamment comprendre les elements suivants : • • • • • les coOts d'exploitat~on : energie, main-d'reuvre et certaines depenses d'entretien; les coOts lies a la degradation des infrastructures : depenses d'entretien et usure de l'infrastructure, comme la refection du revetement des routes, des voies ferrees et des pistes d'atterrissage, les coOts lies aux encombrements et a Ia rarete: cout des retards causes aux usagers et aux non-usagers par l'engorgement du trafic (encombrements routiers, queues dans les aeroports ou les gares). En outre, }'utilisation d'une infrastructure par un operateur de transport peut empecher un autre operateur de l'utiliser (par ex. pour une piste d'atterrissage); les coOts environnementaux : pollution de l'air et de l'eau et pollution sonore; les coOts lies aux accidents : couts en termes de degats materiels, souffrance et pertes a la production. 8. La Commission propose que soit elabore un cadre introduisant ce type·de tarification dans tousles modes de transport au niveau communautaire. Ce systeme devrait bien evidemment etre elabore progressivement et graduellement, et tousles elements de cout ne pourraient pas etre inclus des le debut. Ces questions sont abordees au chapitre 4. 9. On peut egalement demontrer que la tarification au cout social marginal est une condition prealable importante de 1' efficacite des decisions concernant la fourniture d' infrastructures. Les infrastructures ne sauraient etre pleinement efficaces elles-memes que si les decisions d'investissement reposent sur des niveaux actuels et futurs efficaces d'utilisation des infrastructures. Comme 1' a confirme le groupe a haut niveau sur la tarification des infrastructures, les decisions d' investissement doivent etre basees sur une analyse couts sociaux-avantages approfondie couvrant l'ensemble des couts et des avantages resultant de cette decision pour la societe, aussi bien au niveau public que prive. Etant donne que certains avantages d'un projet donne peuvent beneficier a des non-usagers, par exemple une reduction de la pollution a la suite du remplacement d'une route a chaussees doubles par une autoroute ou une augmentation de la valeur des terrains dans les villes reliees a un axe ferroviaire a grande vitesse, i1 serait profondement inefficace d'exiger que tous les couts de chaque projet d' investissement soient recuperes. aupres des usagers directs. Si cette approche avait ete suivie, bien peu d'axes ferroviaires a grande vitesse auraient ete construits en Europe. Imposer 11 une couverture totale des couts au niveau des projets individuels nuirait done gravement fl l'efficacite de !'utilisation des transports et fausserait en outre les decisions d'investissement. TARIFICATION AU COUT MARGINAL ET COUVERTURE DES COUTS D'INVESTISSEMENT Les redevances reposant sur le cout social marginal ne sont pas liees aux couts d'investissement etant donne que ces demiers ne varient pas avec !'utilisation des transports. On peut alors se demander si un systeme de tarification base sur le cout social marginal peut permettre de recuperer les couts d' infrastructure au pres des usagers. la capacite de !'infrastructure et des depenses qu'exigerait son extension 11 est facile de prouver que, en !'absence d'avantages pour les non-usagers, la reponse a cette question depend de l'hypothese d' investissements efficaces reposant sur une approche coO. ts-avantages, une tarification basee uniquement sur le coO. t marginal de !'infrastructure (c'est-a-dire comprenant les redevances liees aux encombrements, mais pas les autres coO. ts extemes) permettra de couvrir les coO. ts d'infrastructure s'il n'y a pas d'economies d'echelle lors la construction de !'infrastructure (Newbery, 1988, Winston 1985 et Annexe III). Toutefois, certains investissements d'infrastructure ont d'autres caracteristiques techniques. Les etudes realisees sur des segments· du reseau europeen de transport indiquent que, pour le systeme de transport dans son ensemble, ce type de redevances garantirait un taux eleve de couverture des coO. ts. La raison principale en est que les niveaux efficaces de foumiture d'infrastructures sont generalement caracterises par une certaine sous capacite, ce qui voudrait dire que les encombrements sont un element positif du point de vue de l'efficacite des redevances. En ce qui conceme les infrastructures routieres, l'inclusion des voitures particulieres est determinante. : dans Toutefois, en realite, toutes les foumitures d'infrastructure ne sont pas efficaces. Et il existe des avantages pour les non-usagers qui indiquent que certains couts ne peuvent pas etre recuperes aupres des usagers. En revanche, le cadre de tarification propose integrerait egalement les c. :oO. ts extemes. 11 ressort des donnees disponibles (par ex. Roy 1998, CEMT 1998) qu 'une application coherente du principe de tarification au cout social marginal preconise dans le present Livre blanc permettrait, dans les circonstances actuelles, d'atteindre dans l'UE un taux de couverture des coO. ts d'infrastructure par les redevances des usagers sensiblement superieur aux taux actuels, et ce pour tous les modes de transport terrestres. En outre, au niveau du systeme de transport dans son ensemble, il est probable que les recettes derivees de !'application de redevances efficaces avoisineraient les niveaux necessaires pour parvenir a une couverture totale des couts d'infrastructure par les redevances des usagers. Ainsi, bien que l'approche proposee ne garantisse pas la couverture des couts de chaque projet d'infrastructure individuel, elle produirait suffisamment de recettes pour financer les depenses d'investissement en infrastructures du systeme de transport et d'autres investissements. 10. Etant entendu que des redevances reposant sur le cout social marginal pour I 'utilisation des infrastructures de transport devraient produire des recettes suffisantes pour couvrir · !'ensemble des couts d'infrastructure au niveau de !'ensemble du systeme de transport, il appartiendra aux Etats membres de decider des modalites d'utilisation de ces recettes. Les options les plus evidentes seraient d'octroyer des fonds aux exploitants d'infrastructures ou au budget general de l' administration par exemple pour restructurer des taxes existantes ou encore d' affecter une partie des recettes a des fonds d' infrastructure, dans la mesure du possible multimodale, aux niveaux national, regional ou municipal en outre si l'on introduit de nouveaux systemes de tarification, il faut amender ou eliminer progressivement les redevances de transport existantes. 11. Des redevances, soit publiques soit pnvees, seront pen;ues par les gestionnaires des infrastructures. 11 se pose la question de savoir comment ces recettes seront reparties entre les differentes entites (par exemple le gestionnaire de !'infrastructure, l'Etat) et leur reaffectation. N aturellement le gestionnaire de I' infrastructure conservera la partie des recettes liee aux 12 couts d' infrastructure ( qui couvre a la fois les degats causes aux infrastructures et Ies encombrement/la rarete)8• Les redevances liees a d'autres elements du coiit reviendront logiquement a l'Etat. Le groupe a haut niveau sur la tarification des infrastructures de transport a recommande d'utiliser les recettes liees aux coiits externes pour reduire les dommages externes causes en diminuant ou en evitant les externalites ou bien si cela n'est pas possible, de compenser ces dommages d'une maniere ou d'une autre (tout en respectant les regles en matiere d'aide d'Etat). Meme si cette affectation etait souhaitable, la Commission estime qu'en vertu du principe de subsidiarite ii vaut mieux laisser aux Etats membres le soin de decider en la matiere. 12. Bien que l' analyse presentee dans le tableau sur la tarification au coiit social marginal et dans I' annexe III indique que cette tarification permettrait de deriver des redevances directes _d'utilisation des recettes nettement superieures aux recettes actuelles, ii est probable que la situation varie d'un reseau d'infrastructure (ou d'une partie de reseau d'infrastructure) a un(e) autre. Lorsque les coiits marginaux des infrastructures sont superieurs aux coiits moyens (par exemple lorsque les coiits d'investissement ne representent qu'un faible pourcentage des coiits totaux et lorsque les limites de capacite sont atteintes ), la tarification aux coiits marginaux permet a la fois de parvenir a une utilisation aussi efficace que possible des infrastructures et de couvrir plus que largement les coiits au moyen de !'element "infrastructures" des redevances de transport reposant sur les couts sociaux marginaux. Une telle situation indique !'existence d'une penurie de capacites et genere des fonds supplementaires pour resoudre le probleme. Lorsque les coiits marginaux sont inferieurs aux coiits moyens, c'est !'inverse qui se produit : les recettes ne permettent pas de couvrir les coiits. Dans les cas ou les infrastructures font partie de reseaux egalement caracterises par certaines sous-capacites, ii est probable que les gestionnaires d'infrastructure puissent "compenser" leurs deficits et leurs excedents sur !'ensemble des reseaux. Lorsque c'est impossible et que des avantages plus generaux entrent en jeu, !'intervention des pouvoirs publics s'impose, que !'infrastructure en question soit publique ou privee. II convient cependant de souligner que, a l'heure actuelle dans !'Union europeenne, les projets d'infrastructures qui sont finances entierement par le secteur prive sans soutien financier de l'Etat sont extremement rares. A vec l'approche proposee, le recours aux subventions publiques pour la couverture des couts des infrastructures deviendra done nettement moins necessaire. 13. Meme si la mise en place de systemes de tarification reposant sur le cout marginal pour I 'utilisation de toutes les infrastructur~s de transport, de quelque mode que ce soit, y compris les terminaux et autres systemes d' information et de communication, offre des avantages significatifs, ii devrait etre possible, au moins a court ou moyen terme, dans certains cas, de parvenir a une meilleure couverture des couts par les usagers au niveau de certains projets d'infrastructure individuels. 11 se peut en effet que certains investissements souhaitables, qu'ils soient publics, mixtes ou prives, ne puissent etre realises que si un taux plus eleve de couverture des coiits peut etre garanti, et le cadre mis en place doit manifestement prevoir des dispositions pour les projets de ce type. 8 11 est clair que des coOts eleves resultant des encombrements indiquent une penurie de capacite et la necessite d'augmenter celle-ci en procedant a des investissements. Les decisions d'investissement doivent etre basees sur une analyse couts sociaux-avantages (voir §, 9). 13 Nouveaux projets 14. Le financement des nouvelles infrastructures est l'une des principales preoccupations des responsables de la politique des transports en Europe, et il est possible qu'il faille en tenir compte dans le choix du systeme de tarification des nouvelles infrastructures. C' est notamment le cas pour les ouvrages couteux tels que les ponts et les tunnels. Jusqu'ici, les infrastructures etaient generalement foumies par le secteur public. Toutefois, les budgets publics etant de plus en plus sollicites, cette fa9on de proceder n' est plus automatique, car une dependance totale a l' egard du financement public peut limiter indument le niveau de foumiture d'infrastructures et accroitre ainsi l'inefficacite. 15. C'est pour cette raison, ainsi que pour tirer parti d'autres efficiences du secteur prive, que l' on a de plus en plus souvent recours a des partenariats public-prive pour la foumiture de nouvelles infrastructures9• Toutefois, les entreprises privees doivent etre certaines de pouvoir realiser des recettes couvrant la totalite de leurs couts et, suivant le niveau de financement public assure, cela peut passer par la fixation de redevances superieures aux couts marginaux tout particulierement au debut d'un projet lorsquev !'utilisation est relativement faible et les redevances liees a la rarete peuvent etre negligeables. Bien que cette situationsoit susceptible de reduire les avantages socio-economiques d'un projet, elle peut etre inevitable si, en raison des contraintes qui:pesent sur les finances publiques, c'est la seule solution pour que le projet en question voie le jour. 16. Etant donne que la differenciation inherente a la tarification au cout marginal devrait donner le resultat le plus efficace, ces redevances supplementaires devraient avoir un impact aussi limite que possible sur I 'utilisation des transports, en termes de volume de transport total ou de concurrence inter- ou intramodale. Pour cela, les redevances devraient idealement etre forfaitaires et ne pas varier en fonction de !'utilisation de !'infrastructure. Des variations entre categories de vehicules ou d'unites de transport peuvent cependant etre necessaires pour des raisons pratiques. Dans la pratique, la solution appropriee serait differente d'un projet a un autre. Ainsi, on pourrait envisager, pour les redevances forfaitaires, un systeme de vignettes dans lequel les usagers verseraient un "droit d'entree" fixe pour utiliser une infrastructure donnee pendant uncertain temps (tarifs binomes). Ou bien on pourrait segmenter le marche et imposer des redevances superieures aux segments ou la demande est peu sensible aux prix (tarification Ramsey). 1 7. Au bout de quelques annees, lorsque les redevances supplementaires ont pennis de recuperer les couts d'investissement et de realiser un taux approprie de rendement du capital, elles doivent etre supprimees. 18. En outre, les Etats membres ont besoin d'une certaine souplesse de maniere a adopter une definition des "nouveaux projets d'infrastructure" qui soit adaptee aux conditions locales. 11 serait par exemple approprie, en cas d'ajout d'une voie de circulation a une autoroute, de definir !'ensemble de l'axe autoroutier comme nouveau projet et, par consequent, d'imposer les memes redevances sur toutes les voies de circulation. Par ailleurs, la possibilite d'inclure certaines bretelles de raccordement ou liaisons paralleles dans un nouveau proj et a des fins de 9 Groupe a haut niveau sur les accords d'investissements conjoints entre le secteur public et le secteur prive, 1997. 14 tarification ne doit pas etre exclue. En revanche, il serait inopportun et inefficace de donner une definition trop large des nouveaux projets. 19. De meme, l 'une des incertitudes auxquelles les investisseurs potentiels des PPP sont confrontes conceme les regimes de tarification futurs ( applicables a leur propre mode de transport, mais aussi aux modes potentiellement concurrents), dans la mesure ou ces regimes determinent les flux de trafic, les recettes et, partant, la rentabilite : la mise en place d'un cadre clair en matiere de tarification eliminera l 'un des obstacfes qui entravent le developpement des PPP. Infrastructures concurrentes 20. C'est surtout dans le cas des terminaux et des points d'interconnexion se trouvant dans la meme aire d' attraction, tels que les grands ports et les terminaux de transport combine, voire les aeroports, que des secteurs ou projets d'infrastructure peuvent entrer en concurrence directe au niveau europeen. Tant que les Etats membres restent entierement libres de prendre les decisions d'investissement qu'ils jugent opportunes, sans tenir compte des effets de leurs decisions sur les autres Eta ts membres, il est possible que l' introduction, au niveau communautaire, d'un systeme de tarification base sur le cout marginal ne suffise pas pour eviter de graves distorsions dans la foumiture des infrastructures. En effet, certains Etats membres risquent, en invoquant la necessite de sauvegarder certains avantages au niveau local, d'investir plus qu'il n'est necessaire du point de vue du systeme de transport dans son ensemble. Ces investissements pourraient donner lieu a une surenchere d' investissements concurrents dans les Etats membres voisins, desireux de conserver leur part de marche. Au niveau communautaire, une telle situation se traduirait par une foumiture excedentaire d' infrastructures, entrainant un gaspillage de ressources rares. 21. C' est pourquoi, pour les grands terminaux concurrents, le principe de la tarification au cout marginal doit etre complete en vue d'assurer une couverture des couts plus complete qui reflete le niveau de l'investissement. Cette disposition facultative n'exclurait cependant pas la possibilite de creation d'une surcapacite. 11 faut done prevoir d'autres instruments, qui font l'objet de la partie 5(h). Conclusion societe. 11s devraient 22. La coordination de la tarification des transports et l'etablissement de niveaux de tarification efficaces devraient produire des avantages nets considerables pour l 'ensemble de la technologique, operationnelle et organisationnelle, modifier legerement la repartition modale dans la direction souhaitee et reduire quelque peu la croissance de la demande de mobilite 10• Les etudes menees par la Commission indiquent egalement que !'introduction d'une politique de tarification basee sur le cout social marginal au niveau de l'UE produirait des avantages sociaux globaux de l'ordre de 30 a 80 milliards d'ecus par an au moins (voir partie 6a). l' efficacite ameliorer 23: Le systeme de tarification presente ici permettra de I utter directement contre la plupart des problemes evoques au chapitre 2. 11 favorisera la concurrence loyale a l'interieur des modes en IO CEMT 1998. 15 garantissant des redevances basees uniquement sur les couts · imposes par les operateurs de transport, independamment de leur nationalite ou du lieu d'implantation de leur entreprise. Lorsque les couts extemes et les autres couts seront factures correctement, les operateurs qui investissent dans des vehicules ou des navires moins polluants ou plus resp~ctueux de I' environnement seront recompenses par des redevances reduites. Ces investissements rapporteront au lieu de compromettre la capacite concurrentielle des entreprises. Les principes de tarification proposes conduiront egalement a une concurrence plus loyale a l'interieur et entre les modes, les prix de transport etant alors influences par une concurrence loyale au lieu d'etre le resultat des distorsions des systemes de tarification. A vec l' application des memes principes fondamentaux dans taus les Etats membres, les conditions de concurrence seront equitables pour taus les operateurs, ce qui permettra d' eviter la delocalisation artificielle des entreprises de transport vers les Etats membres dont les regimes fiscaux sont plus favorables. L 'harmonisation et la mise en ceuvre transparente des systemes de tarification reduiront les couts administratifs supportes par les operateurs de transport· et faciliteront les comparaisons de couts entre les diff erentes options de transport. Les inconvenients actuels resultant de I' existence de redevances complexes et non transparentes dans le secteur ferroviaire disparaitront. · 24. La tarification au cout marginal produirait egalement des recettes considerables. Dans bien des cas, ce phenomene devra etre compense par une reduction des redevances liees au transport. Dans le meme temps, le nouveau systeme de tarification permettra d'utiliser plus efficacement les infrastructures et, partant, de reduire dans une certaine mesure la necessite de nouveaux investissements. 25. Certains projets beneficieront d'une derogation permettant !'imposition de redevances superieures au cout marginal, lorsque des redevances elevees sont necessaires pour financer des projetsd'infrastructure importants et benefiques du point de vue socio-economique. 26. Le lien entre les redevances et les couts empechera que certains terminaux ne profitent d'un marche local de caractere monopolistique, et des mesures pourront etre prises en vue d'interdire la concurrence deloyale dans la fourniture d'infrastructures, qui pourrait conduire a une surcapacite inutile. L' impact de ces propositions est examine de maniere detaillee au chapitre 6. 4 UNE MISE EN OEUVRE PAR ET APES 1. Le systeme de tarification propose devra etre introduit graduellement et progressivement. II importe en effet de tenir compte des situations de depart differentes des divers modes de transport eu egard a la legislation europeenne en vigueur, des problemes complexes lies a la mise en pla~e de nouvelles redevances, ainsi que d'autres contraintes, telles que les exigences en matiere de production de recettes. Parfois, les redevances imposees actuellement se rapprochent suffisamment des couts marginaux, et dans ce cas, ii se peut qu'aucun changement ne soit necessaire dans l'immediat. Ainsi, la directive en vigueur sur la tarification des TGV et le projet de directive sur les taxes aeroportuaires ont deja jete les bases necessaires a l' etablissement des redevances. II en va cependant diff eremment dans d' autres modes. En outre les decisions en matiere de conception et de couverture des nouveaux systemes de tarification pour ce qui est des reseaux d'infrastructure et des categories de moyens de transport, devront prendre pleinement en compte les couts d'exploitation et demise en ceuvre (couts de transaction). 16 2. La Commission propose une approche en trois etapes. La premiere etape sera consacree a la mise en place du cadre de tarification. Durant la deuxieme etape, la Commission et les Etats membres commenceront a adapter les regimes de tarification. pour mettre en ceuvre le cadre convenu. Pendant la troisieme etape, enfin, la transition serait achevee et tous les modes de transport devront appliquer la tarification au cout marginal. Les principales caracteristiques de chaque etape sont resumees ci-dessous et les act~ons prioritaires sont presentees de maniere plus detaillee au chapitre 5. 4(a) Premiere etape : 1998-2000 3. Pendant la premiere etape preparatoire, on cherchera a s' entendre sur des methodologies permettant de mesurer les couts marginaux et a promouvoir l' idee de la tarification au point d'utilisation. Conformement a la legislation existante, des redevances pouvant aller jusqu'aux couts d' infrastructure moyens seront generalement jugees acceptables. 4. Pour preparer la mise en <J?UVre des principes de la tarification au cout marginal, ii faut elaborer des methodes communes permettant d'evaluer les couts marginaux, y compris les couts extemes, pour tous les modes de transport. Par consequent la Commission proposera de creer un "Comite d'experts gouvemementaux sur la tarification pour l'utilisation des infrastructures" ("ci-apres denomme "le comite"") qui se verra attribuer un role consultatif effectif. 11 sera charge de formuler des orientations communautaires sur les methodes d'evaluation des couts marginaux du transport et de conseiller la Commission ace sujet, de mettre au point des pratiques promouvant la transparence de la comptabilite, de favoriser le developpement d'une "comptabilite du transport" au niveau des Etats membres · et de conseiller la Commission sur les besoins et priorites en matiere de statistiques et de recherches. Ce comite sera assiste par des experts independants et d' autres operateurs concemes comprenant des operateurs de transport, des usagers, des industriels, des consommateurs, des travailleurs du transport et autres interesses. Evidemment ii appartiendra a la Commission de presenter les propositions legislatives necessaires, lesquelles prendront en compte les resultats du comite. 5. La proposition de 1998 concemant la tarification des infrastructures ferroviaires devra etre adoptee aussi rapidement que possible afin qu'un cadre communautaire soit mis en place pour les deux principaux modes de transport terrestre 11 • La proposition de la Commission concemant une directive du Conseil sur les redevances aeroportuaires doit etre mise en ceuvre et il convient egalement d' etablir un cadre pour les redevances portuaires. Enfin, une proposition de revision du reglement 1107 /70 relatif aux aides accordees dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable sera presentee dans le courant de 1998 et on etudiera la necessite de preciser encore les regles et orientations concemant les aides d 'Etat pour les autres modes. Outre le developpement de redevances basee·s sur le cout des infrastructures, la Corrilllission encouragera, pour tous les modes, l' etablissement de redevances basees sur les couts extemes, a condition que cette pratique ne se traduise pas par des redevances plus elevees que les couts d'infrastructure moyens. Ces redevances sont deja examinees au sein du Conseil dans le contexte du debat sur la modification de la directive relative aux redevances frappant les poids lourds et devraient etre autorisees au titre de la nouvelle proposition concemant les redevances applicables aux infrastructures ferroviaires. 11 Les transports routiers sont deja couverts par la directive 93/89/CEE. 17 6. La Commission estime que cette premiere etape devrait se poursuivre jusqu'a la fin de l'an 2000. La deuxieme etape pourrait ainsi debuter en 2001 avec des systemes de tarification de base generalement compatibles pour la route, le rail, les ports et les aeroports, en plus des dispositions susmentionnees concemant les aides d'Etat. 4(b) Deuxieme etape: 2001-2004 7. Une fois mis en place le cadre de tarification et les approches methodologiques, la deuxieme etape sera consacree a I' alignement de redevances particulieres sur la nouvelle approche et a I 'harmonisation des systemes de tarification entre les modes. Durant cette etape, ii est prevu que les redevances soient, d'une maniere generale, fixees de maniere a correspondre aux couts sociaux marginaux totaux, c'est-a-dire aux couts d'infrastructure marginaux et aux couts externes. Les niveaux des redevances liees aux couts externes revetant une dimension communautaire doivent etre fixees au niveau cornmunautaire, probablement a un taux initial peu eleve convenu entre les Etats membres~ Les recettes reviendront evidemment aux Etats membres. Les Etats membres seront encourages a imposer d'autres redevances pour les encombrements et les autres couts extemes locaux. Les redevances introduites dans ce cadre devront reposer sur une methodologie communautaire mise au point au sein du comite. Le comite devra continuer a etudier les methodologies de tarification, mais aussi entreprendre I' examen des pratiques de tarification susceptibles d' avoir des impacts transfrontieres significatifs. les Etats membres pourront s'ils le souhaitent 8. Le passage a des redevances refletant !'utilisation effective de !'infrastructure devrait permettre d' atteindre un taux plus el eve de couverture des couts directement par les usagers. Toutefois, imposer des redevances supplementaires afin d'atteindre, pour les nouveaux projets d'infrastructure, un taux de couverture des couts encore superieur. Ces redevances supplementaires devraient idealement etre forfaitaires (abonnements ou tarifs binomes). Certaines des recettes derivees des redevances imposees pour couvrir les couts extemes pourront egalement etre utilisees pour financer de nouveaux investissements. Les niveaux de tarification dans les differents modes de transport ne doivent cependant en aucun cas depasser la sornme des couts d'infrastructure moyens et des couts extemes. 9. L' introduction de nouvelles redevances de transport devra non seulement s' inscrire dans le cadre d'une restructuration du cadre fiscal et tarifaire en vigueur dans le secteur des transports, mais aussi etre compatible avec I' evolution de la politique fiscale en general. Cette approche permettra de proceder a de nouvelles reformes sans repercussions budgetaires pour l'economie dans son ensemble 12• 4(c) Troisieme etape: apres 2004 " 10. Outre les leyons a tirer de l' experience acquise pendant les premiere et deuxieme etapes, la troisieme etape sera, d'une maniere generale, consacree a la mise en ceuvre plus poussee des principes de tarification harmonises, a la fois en termes de calcul sur la base du cout marginal et de coherence de l' evaluation des couts. Le niveau des redevances communautaires correspondant aux extemalites sera lui aussi examine. On etudiera egalement la possibilite 12 La Commission a deja propose les dispositions applicables en matiere de taxes sur les carburants dans le document COM(97) 30 final. Cette question est approfondie dans la section 5 (g). 18 d'imposer des structures (et non des niveaux) tarifaires obligatoires pour les couts extemes locaux. Une approche de ce type attenuerait les pressions qui pesent sur les Etats membres et les poussent a reduire Jes redevances locales pour faire face a la concurrence intemationale. 19 Vue d'ensemble des regles de tarification Maximum Premiere etape varient le mode, mais reposent generalement sur les couts d' infrastructure moyens4 suivant Deuxieme etape Troisieme etape couts d'infrastructure marginaux plus couts extemes 3 2 locaux et communautaires 1 • • Tarification au cout social marginal 1 3 2 • · Minimum couts d' infrastructure varient suivant le mode, entre zero et marginaux plus couts extemes 3 2 locaux et communautaires 1 les couts d'infrastructure moyens4 • • Couts Differenciation autorisee extemes 1 sur la base de parametres/methodologies convenus 2 redevances supplementaires pour les nouveaux projets autorisees dans la rnesure ou elles ne depassent pas la somme des couts d'infrastructure marginaux et des coats extemes 3 cornpenses par des reductions des taxes et redevances existantes 4 ceci reflete Jes niveaux minimums et maximums existant dans Jes differents modes de transport 5 MISE EN OEUVRE, ACTIONS PRIORIT AIRES ET REPERCUSSIONS MO DALES 1. Le present chapitre est consacre aux actions prioritaires a mener pendant les deux premieres etapes de la mise en reuvre. Ces actions sont decrites separement pour les differents modes. S(a) Mise au point de methodes de calcul des couts et de methodes comptables coherentes 2. Pour mettre en reuvre les principes de tarification exposes ci-avant, il faut analyser un certain nombre de questions liees a l' evaluation des couts. II est necessaire de mettre au point des methodes pratiques d'evaluation des couts et une bonne coordination entre les travaux de la Commission et des Etats membres dans ce domaine serait d'une grande utilite. A cette fin, le "Co mite d' experts gouvernementaux sur la tarification des infrastructures de transport" ( ci apres denomme "le comite"), preside par la Commission, va commencer a fonctionner de maniere effective pour etudier ces questions et assister la Commission dans ses activites liees a la tarification des infrastructures. 3. Le mandat du comite sera remis a jour. II indiquera clairement que le comite couvre tous les modes de transports et definira cinq objectifs specifiques. (1) Elaborer des orientations communautaires concernant les methodes d'evaluation des couts marginaux des transports. Les debats sur la dimension alpine de l'Eurovignette menes recemment au Conseil ont demontre !'existence d'un nombre inacceptable d'approches divergentes en ce qui concerne le calcul et la tarification des couts pour les infrastructures routieres. II existe un large eventail de methodes possibles pour evaluer les differents couts marginaux de I 'utilisation des infrastructures de transport et de nombreuses recherches ont ete menees dans ce domaine. Le comite ne doit pas necessairement chercher a determiner une methode unique pour mesurer une certaine categorie de couts, ~ais definir la maniere d'appliquer correctement differentes 20 methodes d'estimation ou d'evaluation. Certes, l'ideal serait d'aboutir a une approche intermodale pour !'elaboration d'une methodologie, mais les differences qui separent les divers modes de transport peuvent fort bien justifier certaines variations specifiques de chaque mode. L'evaluation des couts de la degradation des· infrastructures et des couts lies aux encombremenis doit etre prioritaire, mais le comite doit egalement examiner l 'evaluation des impacts sur l'environnement et des risques d'accident. Une approche communautaire en matiere d'evaluation des couts fixes, comprenant egalement des methodes d'amortissement, doit aussi etre elaboree. (2) Developper des pratiques promouvant la transparence des comptes au niveau des Etats membres. Pour faciliter la mise en reuvre et l' application des regles en matiere de tarification et d' aides d'Etat, notamment en ce qui conceme les terniinaux, ii faut developper des pratiques comptables transparentes. Sur ce point, le comite devrait s' attacher a definir les meilleures pratiques en matiere de comptabilite des couts. L' inventaire des principes de tarification actuels dans les ports maritimes qui sera realise prochainement devrait servir de point de depart a l' evaluation. Le comite devrait egalement formuler des conseils quant aux methodes a employer pour · determiner le taux de couverture des couts au niveau modal et au niveau du secteur des transports, et s'attachera a promouvoir l'etablissement d'une comptabilite des couts et des recettes des transports au niveau de chaque Etat membre. Le comite conseillera la Commission sur une eventuelle revision du reglement 1108/70 instaurant une comptabilite des depenses aff erentes aux infrastructures pour tous les modes de transport. (3) Examiner les pratiques de tarification Lorsque les Etats membres commenceront a appliquer des redevances reposant sur les principes exposes dans le present document, le comite jouera un role important consistant a examiner les pratiques de tarification et a conseiller la Commission sur les questions liees au respect des principes de tarification enonces ici. 11 devra determiner si les redevances au cout marginal reposent sur des estimations des couts appropriees, etant donne le contexte national ou local, si le tarif en deux parties envisage ( afin d' assurer la couverture des couts) evite suffisamment les distorsions et si les redevances sont non discriminatoires et suffisamment transparentes. ( 4) F ormuler des conseils quant aux besoins et priorites en matiere de statistiques et de recherche L'evaluation des couts marginaux et le developpement d'une comptabilite du transport doivent etre soutenus par de nouveaux travaux de recherche. C'est pourquoi le comite veillera a une exploitation optimale des activites de recherche financees par la Communaute et conseillera les interesses sur les questions liees aux recherches qui seront menees dans le contexte du cinquieme programme-cadre de la Communaute europeenne pour des actions de recherche, de developpement technologique et de demonstration. 11 sera accorde une attention particuliere au projet CAPRI, qui conceme une action de recherche concertee portant sur la tarification dans les transports, et notamment sur la formulation d' orientations relatives aux meilleures pratiques de tarification. Les travaux de recherche seront en outre axes sur les lacunes existant au niveau de la theorie et sur la bonne repartition des responsabilites entre les differents niveaux d'administration (local, regional, national et communautaire). 21 L' evaluation des couts marginaux et le developpement d_'une comptabilite du transport passent par l' amelioration des statistiques des transports. Les efforts entrepris pour ameliorer les statistiques doivent etre coordonnes avec les activites menees actuellement par la Commission en vue d' ameliorer les sources des donnees sur les couts et les autres donnees economiques et sociales relatives au secteur des transports. La Commission a deja, en cooperation avec Eurostat, defini certains domaines dans lesquels une amelioration des donnees s'impose, tels que les investissements dans le secteur des transports. 4. Le comite d'experts gouvemementaux sur la tarification des infrastructures de transport doit etre complete par un forum plus vaste compose d'experts independants et de representants des organismes concemes. Sur la base des recommandations du comite et de ce forum, la Commission elaborera les orientations et les propositions legislatives necessaires. infrastructures de ACTION: • Assurer une utilisation effective du comite d'experts gouvemementaux sur la tarification transport, qui sera charge d'assister la Commission dans des !'elaboration de methodes d'evaluation des couts marginaux des transports, de promouvoir le developpement d'une comptabilite du transport au niveau des Etats membres, d'elaborer des methodes comptables garantissant la couverture des couts pour les terminaux, de formuler des conseils quant aux besoins et priorites en matiere de statistiques et de recherche et d'examiner les pratiques de tarification. • Lancer, dans le contexte du 5e programme-cadre, des recherches portant sur !'evaluation des couts marginaux, sur les principes de mesure et d'evaluation a retenir pour la comptabilite du transport et sur les regimes de tarification en vue d'une couverture totale des couts d'infrastructure. • Mettre au point une approche globale dans la perspective de statistiques communes des transports. Envisager une revision du reglement (CEE) n° 1108/70 instaurant une comptabilite des depenses afferentes aux infrastructures pour tous les modes de transport. 5(b) Transports routiers 5. Le principal objectif a long terme est de favoriser !'utilisation efficace du reseau routier europeen, de promouvoir la durabilite du transport routier et d'encourager la realisation d'investissements appropries dans les reseaux transeuropeens. Pour y parvenir, la Commission a l' intention de mettre au point pour les poids lourds et les transports commerciaux de voyageurs un systeme de tarification routiere global qui soit compatible avec les systemes de tarification routiere en milieu urbain. 6. Pendant la premiere etape, le comite examinera les methodologies de calcul des couts afin que soit convenue une base commune pour la fixation de redevances reposant sur les couts d'infrastructure et les couts lies aux encombrements. 11 faudra pour cela elaborer des methodes comptables et des methodes de calcul des couts communes. Ces mesures devront s' accompagner de travaux visant a developper des normes applicables aux technologies de tarification. Les Etats membres seront alors encourages a harmoniser ou a adopter des systemes compatibles de tarification routiere pour les poids lourds, soit au moyen des systemes existants reposant sur des peages ou sur l 'Eurovignette, soit, de preference, par la mise au point de redevances au kilometrage davantage axees sur les couts. La Commission estime que bon nombre d'Etats membres devraient · considerer que ce systeme remplacera avantageusement les systemes ne comportant aucune redevance d'utilisation ou uniquement 22 des redevances d 'utilisation basees sur la duree. 11 contribuera egalement a une generalisation des redevan. ces basees sur la distance dans l 'ensemble de la Communaute. La Commission va en outre elaborer une proposition concernant la classification environnementale des poids lourds afin de faciliter le developpement de redevances refletant davantage les couts respectifs des impacts environnementaux lies a I 'utilisation des vehicules. Enfin, les Etats membres sont encourages a mettre au point des systemes de tarification routiere en milieu urbain de maniere a tenir compte des couts externes des transports urbains, y compris des couts lies aux encombrements. 11 ne serait pas opportun que ces systemes soient organises au niveau communautaire, mais la Commission continuera a financer des projets de recherche et de demonstration en rapport avec la tarification routiere en milieu urbain. Toute legislation communautaire susceptible d'entraver la mise en reuvre de ces mesures devrait etre revisee afin d' eliminer les obstacles potentiels. 7. Durant la deuxieme etape, les redevances basees sur la distance devraient etre etendues de maniere a inclure les couts externes en plus des couts d'infrastructure. Ces redevances s' appliqueraient egalement aux nouvelles concessions routieres, ce qui permettrait une tarification garantissant la couverture des couts dans le cas ou de nouveaux investissements sont prevus. Des efforts devraient aussi etre entrepris en vue de promouvoir la mise en reuvre de systemes de tarification routiere en milieu urbain qui soient compatibles avec la tarification applicable aux poids lourds. 8. Pendant la troisieme etape, le systeme commun devrait devenir obligatoire. Les systemes de tarification existants devraient alors etre remplaces, pour les poids lourds et les transports commerciaux de voyageurs, par des redevances harmonisees basees sur le cout marginal et reposant sur divers instruments dont les peages et les redevances d'utilisation. Tarification electronique 13 9. 11 est desormais technologiquement possible et economiquement realisable de mettre en place une tarification routiere electronique refletant avec une precision raisonnable les couts marginaux de !'utilisation des routes. Les principales technologies sont la technologie hertzienne, dans laquelle une unite embarquee communique avec des equipements installes en bordure de route, et les systemes de positionnement et de navigation par satellite et le GSM, dans lesquels l'unite embarquee communique avec un satellite et la telephonie mobile est utilisee pour percevoir le paiement. Divers systemes de type hertzien ont ete introduits sur des itineraires specifiques et, bien que des prenormes CEN aient ete adoptees, des efforts supplementaires seront necessaires pour etablir des normes europeennes pour ces technologies. Compares aux systemes de type hertzien, le GPS et le GNSS presentent l'avantage de n'exiger aucun equipement installe en bordure de route et d'etre potentiellement moins couteux a long terme. En fait, la technologie permettant de mettre en reuvre des redevances fortement differenciees est deja en cours de deploiement dans d' autres contextes, tels que la gestion des pares de vehicules et sera prochainement installee dans les nouveaux veh~cules, etant donne que la legislation communautaire rend obligatoire !'utilisation du tachygraphe electronique (pour control er les temps de conduite et de repos ). 13 Ces questions seront developpees dans une Communication de la Commission sur les systemes de telepeage electronique dans l'Union europeenne. 23 10. Le systeme de tarification des poids lourds revet un caractere prioritaire pour la Commission europeenne dans la mesure ou le secteur concerne est clairement international et que ce trafic est tres important pour le developpement du marche unique. L' etablissement d'un systeme communautaire pour la tarification des poids lourds representera une etape importante dans la mise en reuvre des principes de tarification proposes. Le systeme devrait etre con~u de maniere a concorder avec les systemes elabores par les villes et les regions pour la tarification routiere en milieu urbain. La mise en place d'un systeme de tarification electronique pour les camions semble done etre le successeur tout indique du systeme actuel base sur l'Eurovignette. Pour promouvoir une telle evolution, ii faudrait ajouter a la legislation communautaire concernee I' option de la tarification electronique standard. Cela exigera cependant une analyse plus approfondie des aspects techniques, de I 'harmonisation et des questions administratives. Autres mesures 11. Dans l'intervalle, la Commission encouragera les Etats membres a elaborer et a mettre en place de maniere harmonisee des systemes electroriiques de collecte des redevances. La voie a suivre sera presentee dans une Communication sur l'interoperabilite des systemes de telepeage electronique dans l'Union europeenne. En fonction des conclusions de cette communication, ii importera de veiller a l'interoperabilite technologique et administrative des systemes afin d'assurer une mobilite illimitee dans !'ensemble de la Communaute. Sur cette base la Commission presentera egalement une proposition sur la convergence a assurer en matiere de peages electroniques. Redevance au kilometrage envisagee pour les poids lourds Les poids lourds imposent toute une serie de couts qu'ils ne paient bien souvent pas. Il s'agit notamment de la degradation des routes, du bruit et de la pollution atmospherique, qui varient tous en fonction de la taille, du poids, du moteur et du type de vehicule. L'etablissement d'une redevance basee sur ces couts et prelevee au point d'utilisation communiquerait done un signal clair aux transporteurs routiers, et ces couts seraient payes. Deuxiemement, les transports routiers etant un secteur international, ii importe que la tarification ait lieu au point d'utilisation, de maniere a respecter le principe de territorialite. Les Etats membres disposent d'un large eventail d'options techniques, electroniques ou non, pour imposer une tarification pour !'utilisation des routes. D'ici deux ans, les vehicules neufs devront etre equipes de tachymetres electroniques numeriques permettant de mesurer les kilometres parcourus et des systemes de positionnement global embarques (tels que le GPS) ont ete mis au point, de sorte que l'on peut desormais detecter et enregistrer electroniquement la distance, la duree, le lieu, la categorie de vehicule et le type de route. Ces systemes sont deja utilises pour la gestion des pares de vehicules. Les unites electroniques embarquees les plus sophistiquees coutent aux environs de 500 ecus et I' experience de la Suede indique que les couts administratifs d'un systeme de ce type sont relativement foibles et s'etablissent a quelque 2,6% des recettes. Le niveau de tarification par kilometre pourrait, dans un premier temps, etre base sur les couts d'infrastructure marginaux au km et sur les couts marginaux des encombrements interurbains. Une etude menee recemment pour la Commission a evalue les couts des po ids lourds pour l' ensemble des routes dans les differents Etats membres. Les couts d'infrastructure marginaux estimatifs vont de 0,02 ecus en Espagne a 0,08 ecus en Allemagne, et les couts lies aux encombrements se situent entre 0,02 et 0,3 ecus suivant la densite du trafic et varient essentiellement en fonction de la valeur de temps. II est evident que les differences devraient varier en fonction de la categorie du vehicule, du type de route et de l'etat membre, de maniere a refleter la difference entre les couts. Toutefois, une tarification coherente eliminerait les distorsions qui caracterisent actuellement le marche europeen des transports routiers. Pour les vehicules non equipes effectuant des deplacements occasionnels, on pourrait envisager un simple 24 systeme de permis (papier) base sur la duree ou sur l'itineraire. Ce pennis pourrait etre achete a l'avance et pourrait contenir des renseignements concemant le lieu, le type et la categorie de vehicule, ainsi que la distance autorisee. Ce systeme ne devrait cependant etre utilise que pour un nombre limite de vehicules, notamment ceux provenant de pays qui n 'ont pas encore deploye de systeme electronique. L'impact des redevances au km a egalement ete etudie. Ces redevances pourraient se traduire par une utilisation plus efficace de la capacite des poids lourds et par un eff?t positif net sur le budget de l'etat, ce qui permettrait d'utiliser les recettes pour reduire d'autres redevances ou taxes moins efficaces. 12. La Commission europeenne a egalement un role a jouer dans le financement des projets de recherche, developpement et demonstration en rapport avec la tarification routiere. Les. questions social es, telles que "I' acceptation des utilisateurs", seront considerees comme prioritaires et des ressources seront aff ectees a ces travaux dans le contexte du 5e programme cadre de recherche. 13. La Commission continuera a promouvoir les echanges de bonnes pratiques en matiere de tarification routiere dans la Communaute et apporte egalement son soutien aux projets de demonstration dans · Ie domaine de la tarification routiere en milieu urbain. Pour faciliter la mise en reuvre de ces systemes, elle a I' intention de cooperer avec les groupes transnationaux d'autorites urbaines ou regionales qui envisagent serieusement d'appliquer la tarification routiere. Elle proposera une approche coordonnee afin de garantir que ces groupes tirent pleinement parti des travaux de recherche et des travaux techniques menes par la Commission dans ce domaine, ainsi que de l'experience acquise dans ce cadre ace jour. 14. Une etape importante dans le developpement des systemes de tarification est la creation de methodes harmonisees de calcul des couts pour determiner les couts de !'infrastructure routiere. Com. me nous l'avons indique ci-dessus, la Commission est convaincue que des discussions conjointes organisees a un stade precoce pourraient contribuer a !'adoption de methodologies communes susceptibles d'etre appliquees dans I' ensemble de I 'UE. 15. Une autre initiative que la Commission soutient est !'analyse du traitement des couts des accidents de la route dans la tarification pour !'utilisation des transports. Le cout des accidents de la route est un domaine complexe du point de vue theorique, empirique et ethique. Dans une certaine mesure, ces couts sont supportes directement par l'individu conc~me ou le systeme d'assurance. Certains couts sont cependant "extemes" et ne sont pas supportes par les usagers des transports. Si les prix refletaient mieux le cout des accidents, cela inciterait les gestionnaires et les usagers de transport a ameliorer la securite, ce qui diminuerait les couts lies aux accidents. La Commission propose que des travaux supplementaires soient entrepris en vue d' etudier le moyen de mieux internaliser les couts et les risques d' accident dans les systemes d'assurance, et la necessite d'une intervention des pouvoirs publics dans ce domaine. Afin d' etudier la question et de formuler des orientations quant aux meilleures pratiques, la Commission propose de creer un groupe d' experts issus du secteur des assurances, des universites et des associations de consommateurs qui sera charge de formuler des conseils sur la meilleure pratique en matiere de regime d'assurance en responsabilite civile pour les vehicules. 16. Le reglement 1107170 sur les aides d'Etat sera revise compte tenu des principes de tarification exposes dans le present document. Les nouvelles regles concemant les aides d'Etat contribueront a l'etablissement d'une concurrence loyale. 25 ACTION: • Communication sur les systemes compatibles de peage electronique en Europe. • Proposition sur correspondantes. la convergence des systemes de peage electronique et normes • Poursuite de !'elaboration d'une proposition sur la tarification pour les poids lourds et les transports commerciaux de voyageurs. • Creation de groupes reunissant les autorites urbaines et regionales envisageant serieusement d'appliquer la tarification routiere. • Creation d'un groupe consultatif charge de developper la meilleure pratique en matiere de regime d'assurance en responsabilite civile pour les vehicules et d'intemalisation des risques d'accident de la route. • Revision du reglement 1107 /70 sur les aides d'Etat dans les transports terrestres. S(c) Transports ferroviaires 17. Les principaux problemes auxquels est confronte le secteur des chemins de fer sont la necessite de promouvoir une utilisation efficace des infrastructures ferroviaires, les risques de distorsions de la concurrence intermodale, notamment du transport routier, et la necessite de financer les nouveaux investissements. La mise en place d'une tarification au cout marginal pour les infrastructures ferroviaires transmettra des signaux de prix appropries aux compagnies ferroviaires quant au cout reel de chaque trajet. Les regimes de tarification futurs pourraient reposer sur les couts marginaux et, si cela est necessaire, on pourrait envisager d' etendre les redevances sur les nouvelles infrastructures suivant des modalites faussant le moins possible ces signaux de prix. 18. Afin que les deux principaux modes de transport terrestre soient mis sur un pied d'egalite, la Commission a presente une proposition de directive sur la tarification des infrastructures ferroviaires preconisant la mise en place de redevances basees sur les couts d 'infrastructure marginaux. Cette proposition devrait etre adoptee pendant la premiere etape. Elle autorise !'imposition de redevances assurant une couverture totale des couts lorsque }'exploitation de I' infrastructure ne serait pas viable sans cela. Les modalites de mise en reuvre de ces redevances doivent permettre d'eviter les distorsions, par exemple en assurant un taux plus eleve de couverture des couts pour les services voyageurs moins sensibles au niveau des prix. La differenciation des redevances en fonction des couts extemes sera egalement autorisee, dans la mesure ou les couts externes des transports ferroviaires sont moins eleves que ceux de certains autres modes de transport. 19. Une solution plus efficace consisterait a mettre en place une tarification reposant sur les couts extemes marginaux. C'est pourquoi, dans le cadre de la deuxieme etape et du developpement des redevances destinees a couvrir les couts extemes, la Commission examinera la maniere de mettre en reuvre des redevances environnementales pour la pollution sonore causee par les transports ferroviaires, parallelement a des redevances correspondant a d' autres couts extemes dans les autres modes. 20. La demande concemant des itineraires, lignes, tron9ons, et gares particuliers varie en fonction du moment, de la nature du trafic et des autres itineraires possibles. C'est pourquoi, 26 en principe, les entreprises ferroviaires devraient payer des montants differents suivant l'itineraire et la plage horaire, afin de tenir compte de la rarete des capacites et de garantir une repartition plus efficace. Des redevances de cette nature sont envisagees dans la proposition de la Commission. 21. Durant la troisieme etape, on etudiera la possibilite de rendre plus efficace la repa~ition des capacites d'infrastructure. Des recherches plus approfondies sont cependant necessaires pour cela et un projet dans ce sens est actuellement finance au titre du quatrieme programme cadre de la Communaute europeenne pour des actions de recherche, de developpement technologique et de demonstration. ACTION: • Proposition de directive du Conseil sur la tarification des infrastructures ferroviaires et la repartition des capacites. • Revision du reglement 1107 /70 sur les aides d'Etat dans les transports terrestres. 5( d) Navigation interieure 22. La Commission soutient l 'elaboration de principes plus transparents et coherents en matiere de tarification dans tous les modes de transport. Les objectifs sont done dans le secteur des voies navigables, comme dans les autres modes, de mettre au point _des normes communes en matiere de tarification, ainsi que des methodes communes de comptabilite et d'estimation des couts de !'infrastructure. Les couts marginaux de la navigation interieure sont tres bas, et le transport n'est qu'une des multiples utilisations des voies navigables, qui jouent egalement un role important dans la gestion de l' approvisionnement en eau, ce qui devrait etre pris en compte dans tout calcul pour la fixation de redevances d 'utilisation des voies navigables. En outre, les couts financiers et environnementaux de la navigation interieure sont parmi les plus faibles de tous les modes. 23. Etant donne le bas niveau des couts, et en l' absence de toute indication que les tarifs pratiques actuellement ait un effet negatif sur le jeu de la concurrence, la Commission est d'avis qu'une reforme de la tarification dans la navigation interieure doit etre etudiee par le comite, et qu'une proposition doit etre soumise pour la troisieme phase. ACTION: • Revision du reglement 1107 /70 relatif aux aides d'Etat. 5(e) Aviation Services de la circulation aerienne (ATS) 24. Les redevances actuelles pour I 'utilisation des services de la circulation aenenne comprennent principalement des redevances de route qui sont fonction du poids de l' aeronef et de la distance parcourue; lorsque des redevances de controle de la zone terminale sont per9ues, elles ne tiennent pas compte de la distance. Ces redevances permettent de recuperer 27 les couts totaux, et non pas seulement les couts variables, sans prendre pleinement en compte les couts lies a I' environnement et a la congestion. Les principes gouvemant les redevances ATS sont etablis par des organisations internationales comme l'OACI et Eurocontrol. Au sein d'Eurocontrol, un accord multilateral a ete signe par 27 Etats europeens (dont t~us les Etats membres saufla Finlande) en vue de !'adoption d'une politique commune en ce qui conceme le calcul, l'assiette et la perception de ces redevances. En vertu de l'accord, les revenus sont repartis par Eurocontrol, sur la base d'un taux unitaire calcule en divisant les couts totaux des A TS par le volume de trafic. 25. Etant donne le degre d'harmonisation et de differenciation relativement eleve des redevances en vigueur, et compte tenu du fait que, a l'heure actuelle, les mecanismes de tarification refletent les couts reels lies aux infrastructures et une partie des couts lies aux encombrements, ce secteur n' exige pas d' action de la Commission dans l' immediat. En vue de definir des redevances en appliquant les principes de l 'utilisateur-payeur et du pollueur payeur, ii faudrait egalement tenir compte : • du type de moteur et de carburant ( afin de refleter le niveau des emissions et le bruit, qui varient en fonction de la taille du moteur) • de l'heure (les couts d'exploitation sectoriels augmentent aux heures de pointe). 26. Si les redevances refletent de maniere significative ces differents couts, les usagers de 1' espace aerien peuvent reagir en modifiant les itineraires, les horaires, les aeronefs, les carburants, les moteurs, etc. 27. Le comite sera invite a etudier la possibilite de baser davantage les redevances sur les couts, de maruere a· refleter notamment les couts lies aux emissions dues au transport aerien. Lorsque les redevances refleteront les couts lies aux infrastructures, les couts extemes et les couts lies a la saturation, les services de la circulation aerienne devraient parvenir a recuperer la totalite des couts, ce qui facilitera leur commercialisation. 28. La position actuelle de la Commission en ce qui concerne la taxation des carburants aeronautiques est que cette taxation devra etre introduite lorsque la situation juridique intemationale permettra a la Communaute d' imposer une taxe sur tous les transporteurs aeriens, y compris ceux des pays tiers. Cette strategie a ete adoptee a 1' issue d 'une etude, suivie d'un rapport, concemant !'exoneration obligatoire en vigueur actuellement. Afin de disposer d'informations plus completes sur les consequences de cette politique et en reponse a une demande du Conseil, la Commission a lance une vaste etude sur les effets d'une telle taxation. Les resultats seront disponibles a l'automne 1998. Cette etude servira de base aux discussions futures concernant la proposition de la Commission sur la taxation des produits - energetiques qui se tiendront au sein du Conseil de !'Union europeenne et du Parlement europeen. ACTION: • Communication sur le transport aerien et l'environnement. • Suivi de l' etude sur la taxation des carburants aeronautiques. • Analyse des possibilites de lier les redevances du controle aenen aux niveaux de pollution au lieu de mettre en place un regime separe a cette fin. • Livre vert sur le financement de !'infrastructure de gestion du trafic aerien. 28 Aeroports 29. Afin d'ameliorer !'utilisation des aeroports et de reduire les risques de redevances excessives, la proposition de la Commission concemant une directive du Conseil sur les redevances aeroportuaires prevoit !'application du principe de l"'adequation aux couts". Cela implique d'une part que les redevances aeroportuaires soient basees sur les couts des installations et des services foumis par l 'aeroport, de maniere a permettre un taux de retour sur investissement raisonnable, l'amortissement correct des actifs, ainsi qu'une gestion efficace des capacites. La directive proposee prevoit egalement l 'amelioration de la transparence des comptes des aeroports en etablissant des procedures de consultation obligatoires. En outre, la proposition, si elle est adoptee, prevoira la possibilite de mettre en place une tarification proportionnelle a la congestion (heures de pointe/heures creuses ), la modulation des redevances aeroportuaires en fonction des couts environnementaux (par ex. le bruit), ainsi que des dispositions concemant le controle de l'efficacite des aeroports. 30. En complement de cette approche, ii faudra etudier la possibilite d'ameliorer le processus d'attribution des creneaux horaires. C'est ,pourquoi la Commission envisage de reviser le reglement en vigueur en la matiere. A plus long terme, ii serait souhaitable d'aligner cette. reglementation sur les principes generaux definis dans le present Livre blanc pour les redevances. ACTION: • Adoption d'une directive du Conseil sur les redevances aeroportuaires. • Communication sur le transport aerien et I' environnement. • Communication sur le marche du transport aerien. • Communication sur les capacites aeroportuaires et !'evolution des cofits des aeroports dans l'UE (comprenant des options pour remedier a la congestion). S(f) Transports maritimes Navigation maritime 31. La navigation maritime presente des couts d'infrastructure et des couts extemes relativement bas, bien que les emissions de dioxyde de soufre et d'oxydes d'azote soient importantes et suscitent des inquietudes. Les actions preparatoires au cours de la premiere phase devraient done comprendre l' examen des emissions dues a la navigation dans le contexte des discussions intemationales en la matiere. A l 'heure actuelle, la legislation communautaire prevoit une exoneration d' impot obligatoire pour les carburants utilises dans la navigation. Au cours de la deuxieme phase, on etudiera la possibilite de mettre en place des normes minimales pour la qualite des carburants, et la Commission devra egalement envisager !'institution de redevances environnementales sur les carburants modulees en fonction des emissions. On peut egalement imaginer de prelever des redevances sur les chenaux empruntes, en mqdulant sur la meme base. 11 faut rappeler que la aussi, tout changement devra etre compatible avec intemationaux en vigueur. Des discussions concemant I' ajustement des normes et des redevances interviendront done egalement dans des forums intemationaux tels que MARPOL. les accords 29 Ports et infrastructures maritimes 32. Comme l'indique le livre vert de la Commission sur les ports et les infrastructures maritimes, la politique communautaire concemant les ports devrait viser a creer des conditions equitables de concurrence entre les ports de l 'UE, tout en maximisant l' efficacite de !'utilisation du secteur portuaire dans son ensemble. Un cadre communautaire en matiere de redevances d'utilisation des ports peut contribuer a la realisation de cet objectif. Conformement aux principes generaux definis dans ce livre vert, la Commission considere que les usagers des ports devraient payer pour les couts qu'ils imposent. On reconnait cependant que la tarification fondee sur le cout marginal ne suffira pas toujours a assurer la recuperation de la totalite des couts d'infrastructure. 11 convient done d'autoriser la perception de redevances plus elevees, a condition qu'elles ne faussent pas le jeu de la concurrence. Le cadre communautaire dans ce domaine prevoirait done com. me exigence minimale une tarification liee aux couts marginaux. '. 33. Le debat suscite par le livre vert a demontre qu'il existe un large consensus sur la necessite d' ameliorer la transparence dans le financement des ports. C' est pourquoi, dans une premiere etape, il conviendra d' etablir un inventaire des systemes de financement des principaux ports communautaires, indiquant I 'utilisation qui est faite des sources publiques et des sources privees. La Com. mission prendra les mesures appropriees pour que cet inventaire soit une tache prioritaire, notamment en modifiant au besoin les exigences en matiere de comptabilite et d'informations a communiquer. Un interet considerable s'est egalement fait jour en ce qui conceme la possibilite d'une clarification supplementaire sur la question de !'application des regles du traite en matiere d'aides d'Etat dans le cas des decisions d'investissements dans le secteur portuaire. Cette possibilite sera inscrite en parallele a l'etablissement de l'inventaire. Ces deux exercices se derouleront en liaison etroite avec les organismes representant le secteur portuaire, dont la cooperation active peut etre decisive pour leur bonne realisation. 34. Pour les raisons indiquees plus haut, les regles relatives aux aides d'Etat n'apporteront pas une solution complete aux problemes du secteur, car elles s'appliquent uniquement aux paiements beneficiant a des entreprises donnees, et non a la mise a disposition d'une infrastructure publique ouverte a toutes les entreprises. En consequence, il sera egalement necessaire de continuer a travailler sur la definition d'un cadre pour les redevances portuaires com. me element d'une approche plus generale de la coordination des investissements dans les infrastructures decrites a la section 6(h). La mise a disposition d'une infrastructure maritime en dehors des ports sera egalement abordee dans ce contexte. ACTION: • Etat des finances portuaires et de la transparence des pratiques ·comptables. • Evaluation de la necessite de clarifier davantage les_ orientations concernant les aides d'Etat dans le secteur portuaire. • Elaboration d'un cadre pour la tarification portuaire. 30 5(g) Politique fiscale Iiee aux transports 35. 11 est clair que la mise en place d'un cadre pour la tarification de !'utilisation de !'infrastructure devrait cadrer avec !'evolution des regimes existants au niveau communautaire pour la TV A et les droits d' accise sur les carburants. 36. La TVA fait l'objet d'un regime communautaire conformement aux dispositions de la Sixieme Directive sur la TVA (77/388/CEE) Celle-ci est une taxe generale sur la consommation visant uniquement a produire des recettes et ne constitue des lors pas un instrument approprie pour poursuivre des objectifs non fiscaux tels que la protection de l'environnement ou la politique des transports. Toutefois on constate des differences importantes dans la maniere dont les Etats membres taxent le transport de passagers. 11 en est de meme pour la taxation des diff erents modes. Dans certains cas, les differentes de regime de TVA faussent le jeu de la concurrence entre les modes de transport. 3 7. Consciente de ce probleme, La Commission a lance une etude sur le regime de TV A et sur ses eff ets sur la concurrence dans le secteur des transports de voyageurs. Elle publiera, dans le courant de l'annee, un document de consultation officiel qui presentera les differentes options envisageables pour modifier la situation actuelle. Ces options devront garantir que les operateurs de transport etablis dans l'UE ne sont pas desavantages par rapport aux autres operateurs et que, dans la mesure du possible, les differents modes de transport ne sont pas desavantages par rapport aux modes concurrents. Les propositions qui resulteront de la procedure de consultation devront etre elaborees et examinees a la lumiere du regime de TV A com. mun futur. En outre, la TVA ne doit en aucun cas entraver le developpement des services de transport publics. 11 est clair que le developpement et !'introduction progressive de regles e~ orientations communautaires en matiere de taxation dans les transports et la mise en reuvre de l'approche proposee en matiere de tarification dans ce secteur devront tenir pleinement compte de ces imperatifs et deboucher sur la creation d'un systeme de tarificatioh reellement equilibre pour tous les modes de transport. la nouvelle proposition, 38. 11 existe des dispositions communautaires etablissant des taux d'accise minimums sur les carburants. Les Etats membres peuvent, s'ils le desirent, appliquer des taux plus eleves, ce que la plupart font d'ailleurs. Le 12 mars 1997, la Commission a adopte une proposition de directive du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits energetiques (COM(97) 30). La nouvelle proposition vise essentiellement a etendre le champ d' application du systeme communautaire existant, qui conceme les huiles mineral es, aux taxation autres carburants. En vertu de communautaires minimums concemant notamment les carburants ( adoptes en 1992 et done bien souvent sensiblement inferieurs aux taux appliques par les Etats membres) sont remis a jour. Les augmentations proposees sont echelonnees sur une periode de quatre ans. Pendant la premiere etape, le niveau de taxation minimum frappant I' essence sans plomb doit etre rel eve de 45%. Une augmentation correspondante de 27% est proposee pour le diesel. A l'heure actuelle, la plupart des Etats membres appliquent des taux de taxation nettement superieurs aux taux minimums en vigueur dans l'UE. C'est pourquoi l'effet de la proposition sur la plupart des taux de taxation nationaux serait limite. Avec le nouveau cadre, les Etats membres seraient plus libres d'operer des differenciations entre les taux d'imposition au-dessus des niveaux minimums imposes. Ce cadre permettrait aussi, sous certaines conditions, aux Etats membres qui introduisent de nouveaux instruments de tarification routiere directe de reduire le niveau de taxation qu'ils imposent pour les carburants, meme si cette reduction se traduit par des niveaux de taxation inferieurs a ceux prevus par la nouvelle directive. L'adoption de les niveaux de 31 cette proposition de la Commission ameliorerait la situation du point de vue des differences entre les taux de taxation frappant le carburant diesel. 3 9. Dans le domaine de la taxation des vehicules, la Commission a procede a un vaste reexamen de la situation actuelle dans !'Union europeenne. Elle a !'intention - sur la base des conclusions de ce reexamen - de s' attaquer a ce probleme dans le courant de 1999. Efficacite de la fourniture d 'infrastructures 40. Pour que les investissements dans les infrastructures se situent a un niveau assurant l'efficacite du systeme, il y a lieu de realiser une analyse cofi. t-benefice rigoureuse prenant en compte la totalite des cofi. ts, y compris les cofi. ts d' equipement, avant toute decision d'investissement. L 'utilisation des nouvelles infrastructures serait alors tarifee sur la base du cofi. t marginal, sauf dans les cas ou des redevances plus elevees se reveleraient necessaires pour recuperer les couts d'equipement et permettre ainsi la construction de !'infrastructure. Un degre plus el eve de financement prive devrait etre possible, et I' on pourrait meme exiger des financements publics un retour sur investissement. 41. Une mauvaise coordination dans I' evaluation des investissements futurs peut entrainer des distorsions importantes. Ainsi, la non inclusion de certains benefices pour les ressortissants de pays tiers peut aboutir a la sous-estimation des benefices totaux de projets viables et a une foumiture insuffisante d'infrastructure pour les RTE de transport. Cette consideration est a la base du montant des lignes budgetaires allouees aux RTE et de !'intervention au niveau communautaire. Inversement, on peut se retrouver dans une situation de fourniture excessive d'infrastructures lorsque les Etats membres ne tiennent pas compte des couts des projets de nouvelles infrastructures pour les autres Etats membres. Ces couts peuvent resulter d'une perte d'activite dans les infrastructures existantes au profit de !'infrastructure prevue; cela peut notamment se produire lorsque les prix prevus dans la nouvelle installation sont bas. Cela est notamment le cas pour des terminaux de transport soumis a une concurrence internationale, en particulier les ports et les terminaux de transport combine. 42. Les regles concernant les aides d'Etat peuvent s'appliquer dans le domaine de l'investissement dans des infrastructures, et ainsi eliminer les distorsions lorsque !'allocation des fonds publics favorisent certaines entreprises ou la production de certains biens. Ainsi, Iorsque des fonds publics sont utilises pour mettre en place une infrastructure destinee a un operateur de transport particulier, ce qui donne a ce demier un avantage deloyal sur ses concurrents, les regles en matiere d' aides d'Etat s' appliquent 14. De meme, la participation du secteur privee, que ce soit par un apport de capital ou une contribution a la gestion, a augmente ces demieres annees dans les projets d'infrastructure. La position adoptee en pareil cas est qu'il peut y avoir un avantage pour l'entreprise concemee si la compensation fournie par l'etat est plus important que necessaire pour atteindre le but recherche 15. Une adjudication non discriminatoire est un bon moyen de garantir que la compensation ne soit pas excessive. En !'absence d'adjudication, la Commission doit examiner avec une attention particuliere Ies dispositions financieres. 14 Reference aux orientations en matiere d'aviation. 15 Reference 32 43. Par ailleurs, lorsque les infrastructures sont financees et gerees directement par les autorites publiques et sont ouvertes a tous les usagers potentiels dans des conditions egales et en conformite avec la legislation communautaire applicable, aucune entreprise ni production n'apparait favorisee d'une maniere qui fausse le jeu de la concurrence et affecte le commerce entre les Etats membres au sens de }'article 92(l)CE. C'est pourquoi l'investissement dans les infrastructures de transport est traditionnellement considere comme une mesure generale de politique economique qui ne releve pas normalement des regles concemant les aides d'Etat. 44. Toutefois les regles concemant les aides d'Etat ont un role croissant a jouer a mesure que les Etats membres se toument davantage vers les societes privees aux fins du developpement et de la gestion des infrastructures de transport. II est necessaire de definir plus en detail les cas ou les fonds publics alloues aux infrastructures favorisent certaines entreprises ou productions d'une maniere qui fausse le jeu de la concurrence et affocte le commerce entre les Etats membres, Elle envisage de clarifier et de mettre a jour son approche en matiere d'aides d'Etat dans le secteur des transports terrestres, en revisant le reglement 1107 /70, qui met en reuvre !'article 77 du Traite. La Commission evaluera l'opportunite de clarifier davantage les orientations relatives aux aides d'Etat, en particulier en ce qui conceme les ports et les autres terminaux. Mais d'autres moyens sont necessaires pour garantir que les investissements publics, et en particulier ceux de grande ampleur, n'aboutissent pas a la creation de surcapacites et a une concurrence deloyale. La Commission considere qu'en premier lieu, une initiative volontaire de coordination des investissements au niveau communautaire, qui pourrait etre fondee sur l'article 129 C, par. 2 16 pourrait contribuer considerablement a la realisation de cet objectif. La necessite d'adopter des mesures supplementaires a caractere contraignant dans le domaine de la coordination des investissements sera etudiee a la lumiere des resultats de ces actions. 45. L'initiative volontaire de coordination des investissements devra se fonder sur deux elements : une certaine convergence des methodologies adoptees pour l'analyse des couts/avantages sociaux, de maniere que la coordination s' effectue sur des bases fiables, et des procedures de coordination. L' analyse couts/avantages a realiser dans ce contexte etant par nature etroitement apparentee a celle necessaire a la determination des avantages transeuropeens des projets RTE, les travaux portant sur les methodologies devront avancer dans le cadre des preparations en vue du prochain reexamen des orientations relatives aux RTE dans le secteur des transports, qui abordera la question des avantages transeuropeens. ACTION: • Initiative volontaire concemant la coordination des investissements (Art. 129 C, par. 2. ) • Examen de la necessite de clarifier les orientations relatives aux aides d'Etat, notamment en ce qui conceme les ports et les autres terminaux. • Revision du reglement 1107 /70 sur les aides d'Etat dans le secteur des transports terrestres. 16 Les Etats membres coordonnent entre eux, en liaison avec la Commission, les politiques menees au niveau national qui peuvent avoir un impact significatif sur la realisation des objectifs vises a !'article 129 B. La Commission peut prendre, en etroite collaboration avec les Etats membres, toute initiative utile pour promouvoir cette coordination. 33 Tableau synoptique: regles et actions communautaires en matiere de tarification des infrastructures de transport Troisieme etape: transition complete de tous les modes de transport vers des principes communs de tarification Exploitation Obligation de mettre en place un systeme de redevances liees aux couts pour les operateurs commerciaux. Co mite d' experts Premiere etape (1998-2000): definition et Deuxieme etape (2001- mise en place d'une approche detaillee 2004): consolidation d'une base coherente concemant la tarification pour la tarification routiere, ferroviaire, aeroportuaire et portuaire Comme pour la premiere phase, plus examen des pratiques en matiere de tarification. des dans d' estimation infrastructures !'elaboration des • Utilisation effective du comite d'experts gouvemementaux sur la tarification pour !'utilisation de transport, charge d'une part d'assister la de Commission methodes couts marginaux du transport, la promotion du la comptabilite du developpement de transport au niveau des Etats membres, la mise au point de methodes comptables propres a assurer la couverture des c01lts pour les terminaux, et d' autre part de conseiller sur les besoins et les priorites en matiere de statistiques et de recherche. Usagers route de la Promotion de la tarification routiere. En particulier, autorisation de la differenciation transports des pour commerciaux type de vehicule, liee au cout marginal), mais limitee aux couts moyens des infrastructures. (tarification par redevances les Communication compatibles de peage Europe. sur les system es electronique en • Creation d'un groupe consultatif en vue la meilleure pratique en en de definir matiere de responsabilite civile pour les vehicules. regime d'assurance • R & D en matiere de tarification routiere en milieu urbain • Projets de demonstration en matiere de tarification routiere urbaine • Aide a la mise en place d'une tarification liee au kilometrage pour les camions Promotion de systemes harmonises de peage electronique. Niveau maximal de la tarification fixe aux couts moyens de !'infrastructure et aux couts extemes (structure fondee sur les couts marginaux et extemes des infrastructures) • Poursuite du developpement des systemes et normes envisageables, et propositions concemant la convergence des systemes de peage electronique pour les camions • Suite du groupe consultatif en matiere de responsabilite juridique. • Examen des options pour la reduction des redevances et autres taxes liees au transport. Operateurs Proposition de directive du Conseil sur la Etudier la possibilite de Mise a jour et 34 ferroviaires Voies navigables tarification des infrastructures, fondee sur la distance parcourue et les couts marginaux, avec redevances additionnelles optionnelles (niveau maximal: et paiements compensatoires pour les couts des modes couverts externes concurrents. • couts moyens), non redevances liees au bruit. - proposition d'extension du regime en place aux operateurs de trains de passagers, sur la base des coiits des infrastructures et des couts extemes. la Directive sur des tarification infrastructures sur la base des couts des infrastructures et des couts extemes 35 Premiere etape (1998-2000): definition et mise en place d'une approche detaillee concemant la tarification Services de la circulation aerienne Les redevances actuelles sont (grosso modo) fondees sur les couts et liees a !'utilisation • Communication sur le transport aerien et l' environnement. • Communication sur le marche du transport aerien. • Lancement d'une etude sur la taxation des carburants aeronautiques. • Analyse des possibilites de lier les redevance de route aux niveaux de pollution plutot que de definir un regime separe a cette fin. • Livre vert sur le financement de !'infrastructure de gestion du trafic aerien. Aeroports Directive relative aux redevances d'utilisation des infrastructures faisant obligation de baser ces redevances sur les couts. • Adoption de la directive du Conseil sur les redevances aeroportuaires. • Communication sur le transport aerien et l'environnement. • Communication sur le marche du transport aerien. Troisieme etape: transition complete de tous les modes de transport vers des principes communs de tarification. Mise ajour Deuxieme etape (2001- 2004 ): consolidation d'une la base coherente pour routiere, tarification ferroviaire, aeroportuaire et portuaire. Directive sur la tarification autorisant les redevances liees aux couts d'infrastructure et aux extemalites (bien que les couts extemes soient aussi partiellement pris en compte dans les redevances aeroportuaires). Mise ajour Redevances obligatoirement liees aux couts extemes (par ex. redevances d' atterrissage en Suede). capacites sur • Communication aeroportuaires leur les developpement dans l'UE (options d'action pour remedier a la saturation). les couts de et Transports maritimes • Examen des options pour la reduction des • Amelioration des Mise ajour emissions polluantes. normes intemationales • Ports et infrastructures maritimes Inventaire des financements publics et des pratiques tarification portuaire. en matiere de 36 • Instrument communautaire pour la mise en reuvre des normes Directive sur les redevances d'utilisation des infrastructures faisant obligation de lier ces redevances aux couts, les couts marginaux etant lies a la fois aux couts Mise ajour d'infrastructure et aux coiits externes. • Mise en ceuvre de la directive sur la tarification. Aides d'Etat Clarification et mise a jour des regles en matiere d'aides d'Etat autorisant la coordination des transports interieurs en applicatio_n de !'article 77. En particulier, exemption des paiements compensatoires pour les coiits externes non couverts dans les modes concurrents Projet d'extension de la structure a tous _les modes de transport. • Elaboration d' orientations en matiere d'aides d'Etat Mise ajour • Modification du reglement 1107 /70 sur des orientations en matiere d'aides d'Etat. • Initiative volontaire de coordination des investissements. • Evaluation de la necessite de clarifier les orientations en matiere d'aides d'Etat. Taxation l'energie /TVA de La taxation ne devrait pas fausser les decisions Poursuite de !'harmonisation en matiere de transport ni faire obstacle a la redevances promouvant mise en place de I' efficacite dans les transports • Adoption de la proposition concemant la taxation de l'energie. • Document de consultation suivi si possible d'une proposition de directive concernant la TVA applicable dans les transports; Poursuite !'harmonisation de 6 EVALUATION SOCIO-ECONOMIQUE DE LA STRATEGIE 6(a) Effets economiques generaux 1. L'elaboration d'une approche communautaire pour la tarification dans les transports fondee sur la fixation de niveaux efficaces de redevance devrait, en favorisant l' efficacite, entrainer des benefices nets importants pour l' ensemble de la societe. 11 devrait notamment en resulter une amelioration de 1 'efficacite technologique, operationnelle et organisationnelle, une leg ere modification, dans le sens souhaitable, de l' equilibre modal, et une legere reduction de la demande de mobilite 17. La Commission a realise (pour elle-meme) de nombreuses etudes sur les effets de tels systemes de tarification sur l'economie, l'industrie, les consommateurs ainsi que sur les regions peripheriques 18 et celles beneficiaires du fonds de cohesion. Les 17 CEMT 1998 18 Voir par exemple !'analyse presentee dans le Livre vert sur une tarification equitable et efficace (en particulier au chapitre 8) et celle figurant dans !'expose des motifs de la proposition de modification de la Directive -Eurovignette (93/89/CE) presentee par la Commission. 37 conclusions fondamentales de ces analyses indiquent que l'etablissement de cadres efficaces de tarification produiraient generalement des avantages pour la realisation des objectifs fixes, a condition que les recettes qui en decoulent soient utilisees de maniere efficace 2. Dans une perspective economique generale, la politique envisagee ne devrait a long terme avoir que tres peu d'eff~t direct, voire aucun, sur la croissance du PIB, mais degagerait des avantages secondaires du fait du recyclage des recettes. En outre, etant donne que la mise en place de regles de tarification communes reduirait la concurrence fiscale potentiellement prejudiciable, la restructuration des systemes fiscaux en vue de reduire les taxes et redevances a l' origine de distorsions s' en trouverait facilitee. En fonction, notamment, des reformes fiscales connexes, !'introduction d'un nouveau systeme de tarification exercerait un impact positif sur l'emploi en cas de redistribution d'une partie des recettes sous forme d'une baisse de la fiscalite du travail. Enfin, le passage des taxes aux redevances devrait, en clarifiant la base des revenus du transport, ameliorer les conditions en vue de l' investissement du secteur prive dans les infrastructures et leur exploitation. ' 3. Plus precisement, l' internalisation de couts environnementaux augmentera l' efficacite en matiere de protection de l' environnement: lorsque les redevances refleteront le cout marginal des emissions, le niveau de celles-ci devrait bai~ser jusqu'au point ou le c011t d'une reduction supplementaire des emissions est egal au benefice marginal. En outre, !'institution d'une tarification plus directe et liee a la distance amenera a evaluer plus precisement chaque trajet en fonction de ses propres couts et benefices. Chaque trajet devra apporter un benefice net, taus les couts etant pris en consideration. D'un point de vue social, c'est done le bien-etre general, et non le nombre de trajets qui se trouve maximise. 4. Dans une perspective financiere, une utilisation plus efficace du systeme de transport devrait reduire le besoin de depenses publiques · pour les infrastructures, les soins de sante et l'environnement (toutefois, idealement, les benefices financiers directs devraient etre servir a financer des reductions fiscales). L'effet net sur le secteur commercial devrait etre positif, l' effet direct de l' augmentation des redevances etant contrebalance par la reduction des couts associes aux encombrements et aux accidents, ainsi que part d'eventuelles reductions fiscales decidees par les pouvoirs publics. On pourra observer une contraction de l' activite des industries a haute intensite de transports, mais elle sera tres peu importante car l' augmentation globale des prix du transport sera faible et les entreprises ajusteront en premier lieu leur logistique et leurs operations 19. 5. Pour chaque mode, !'evolution relative des prix sera differente d'un pays a l'autre suivant la structure des couts ainsi que les structures initiales des taxes et des redevances. Une etude realisee en Suede20 donne une estimation des effets de l' internalisation des couts marginaux lies aux accidents, a l' environnement et aux infrastructures dans les diff erents modes de transport, dans l 'hypothese d 'une elimination des taxes actuellement prelevees dans les transports. (Toutefois, cette etude ne tient pas compte des couts lies aux encombrements et au bruit). 11 res. sort que lorsque !'internalisation des couts marginaux s'accompagne de reductions fiscales, les redevances sur l' essence, les voitures particulieres et les navires marchands baissent, et celles des autres modes augmentent. L' etude conclut que le principal effet sera l9 CEMT 1998 20 Per Kageson, 1998. 38 I' amelioration de la position concurrentielle des transports maritimes. L' etude indique egalement que les prix du transport seront en definitive moins modifies que les redevances, les entreprises reagissant aux nouvelles redevances en modifiant leurs schemas de transport, et les exploitants de flottes de vehicules en reduisant leurs couts plutot qu' en repercutant la totalite de I' augmentation sur les consommateurs. 6. Pour comprendre les incidences des modifications les plus importantes et probables des redevances dans les transports, la Commission a engage de nombreuses analyses dans le cadre de diverses etudes et projets de recherche. Le projet "TRENEN" examine la mise en reuvre de regimes efficaces de tarification dans quatre agglomerations (Amsterdam, Bruxelles, Dublin et Londres) et deux cas de relations interurbaines (en Belgique et en Irlande). Le projet "EUNET" concerne I' etude des consequences de differentes politiques de tarification mises en reuvre a Londres et dans le nord-est de I' Angleterre, ainsi qu' a Helsinki, Naples et au Pays basque. 11 ressort d'une maniere generale que la mise en place d'une tarification efficace beneficie aux consommateurs dans les quatre villes et les deux regions etudiees. Cela tient aux reductions des encombrements et de la pollution, combinees au remboursement de taxes qui contrebalancent les "pertes" liees aux augmentations de prix de certains services de transport. 7. Dans les etudes concernant les villes, on a observe que les augmentations de prix entrainaient des ameliorations technologiques, ainsi qu'une baisse des volumes de trafic aux heures de pointe comprise entre 19 et 33%, et une reduction des couts externes comprise entre 13 et 35%. Dans les etudes concernant les relations interurbaines, !'utilisation de la voiture particuliere decroit tandis que I 'utilisation des transports publics augmente a Londres et dans le Sud-Est de I' Angleterre ainsi qu'au Pays basque. Le nombre d'accidents de la circulation baisse de 20%, et la duree moyenne des trajets en voiture aux heures de pointe diminue de 16%. Les etudes EUNET et TRENEN indiquent ainsi que la mise en place d'une politique de tarification fondee sur le cout social marginal au niveau de l 'UE pourrait entrainer des avantages sociaux generaux de l'ordre d'au moins 30 a 80 milliards d'ecus par an. 8. Une autre etude realisee pour la Commission porte sur la mise en reuvre d'une des premieres mesures possibles: une taxe sur le fret routier partout en Europe. Le modele est celui de !'institution d'une redevance basee sur la tonne-kilometre par camion dans !'ensemble de l'Union europee,nne21. Dans le modele, les redevances sont mises en place progressivement afin de refleter les couts externes moyens du fret routier, a !'exclusion de ceux dus aux encombrements, et le produit de ces redevances est reinjecte dans I' economie sous forme de reductions de la fiscalite du travail. Les principaux resultats de I' etude indiquent l'effet de ces redevances sur un scenario de reference a !'horizon 2010: • le PIB augmente de 0,3% et la production industrielle de 0,21 % • l'emploi augmente de 0,5% • le trafic de fret routier baisse de 6,6%. 9. La reinjection dans l'economie du produit des redevances sous forme de reductions de la fiscalite du travail encourage la production, 1' emploi et la croissance, ce qui represente un benefice superieur a !'augmentation des couts du transport routier. 21 Barker, T. et Kohler, J. L'UE est definie comme les 12 EM en 1995 moins la Grece. 39. 6(b) Effets redistributifs 10. L'objectif de la tarification est d'ameliorer l'efficacite du secteur des transports. Dans l 'hypothese ou cela entrainerait des effets redistributifs indesirables, il faut alors prevoir des actions compensatoires. Toutefois, il faut remarquer que la "consornmation" de transport est en general progressive, c' est-a-dire que les menages riches depensent une part plus importante de leurs revenus dans les transports. Par consequent, une augmentation des tarifs du transport peut avoir un effet progressif plutot que regressif en relation avec la repartition des revenus22 • Les effets redistributifs finaux dependent cependant beaucoup des secteurs ou du type de transport concemes par I' augmentation des couts, et du type d' action compensatoire prevue par l'etat membre. Enfin, I' etude precitee sur les effets de la mise en place d 'une taxe sur le fret routier suggere qu'un tel systeme de tarification aurait des effets positifs sur toutes les categories de revenus. En effet, le revenu personnel disponible reel augmenterait pour chaque categorie socio-economique. 6(c) Regions beneficiaires du Fonds de cohesion et regions peripheriques 11. Les effets de la modification des prix du transport sur les regions peripheriques ou en retard de developpement doivent egalement etre etudies. Les infrastructures et la congestion etant peu developpees dans ces regions, les redevances refletant ces couts seront par consequent faibles, et ii n'y a aucune raison de penser que ces regions seront penalisees par !'application d'un systeme de tarification fonde sur le cout marginal. En outre, comme souligne precedernment, un tel systeme devrait produire des benefices generaux important qui profiteront a toutes les regions, y compris celles en retard de developpement. 12. Dans les cas ou existent des raisons de craindre qu'une augmentation des prix du transport ne fasse obstacle au developpement economique des regions peripheriques ou de regions economiquement moins developpees, ii peut s'averer souhaitable de proceder a une refonne tarifaire souple et tres progressive, pour autant que cela ne fausse pas le jeu de la concurrence. C'est notarnment le cas lorsque certaines installations constituent l'unique lien avec le reste de l'Union et/ou representent un centre d'activite vital pour l'economie locale. En revanche, lorsque le niveau d'equipement en infrastructures de transport est relativement faible et qu'il est necessaire de proceder a des investissements importants afin d' ameliorer l' accessibilite et/ou de faire face aux previsions d'augmentation du trafic, ii peut etre necessaire de mettre en place des strategies de tarification permettant d' atteindre un niveau superieur de couverture des couts. 13. L'introduction de systemes tarifaires differencies modifiera le schema et la repartition des couts du transport. En ameliorant l'efficacite, elle reduira les couts du transport pour !'ensemble de la societe. Elle se traduira egalement par une diminution des couts directs pour certains producteurs. Toutefois, ii est possible que les producteurs qui ne parviennent pas a adapter suffisarnment leur comportement en fonction des nouveaux systemes de tarification enregistrent une augmentation de leurs couts de transport. Cornme nous l'avons deja <lit, les couts du transport ne representent generalement qu'une faible proportion des couts de production totaux. Ces producteurs risquent cependant, du mains a court tenne, d'etre particulierement touches s'ils sont etablis dans des regions peripheriques qui dependent d'un mode de transport unique et qui parcourent de longues distances pour aller vendre sur des 22 (cela depend en partie du type d'augmentation), R lten et al. 1998. 40 marches centraux importants et qui se trouvent en concurrence avec les producteurs locaux. Cette situation peut justifier !'introduction dans le cadre communautaire de dispositions specifiques visant a traiter ce probleme. De plus, certaines regions peripheriques peuvent prendre, dans le respect des regles relatives aux aides d'Etat, certaines mesures en vue de promouvoir la position concurrentielle de ces producteurs sur les marches centraux, par exemple en les aidant a adapter leurs structures de production en faveur de produits presentant une valeur elevee par rapport au poids et en ameliorant la qualite et la diversite des principaux systemes de transport, avec, le cas echeant, le soutien des Fonds structure ls et du Fonds de cohesion 7 CONCLUSION 1. L'approche triphasee proposee par la Commission pour !'institution d'une tarification equitable et efficace dans les transports permettra de parvenir a une tarification de !'utilisation des infrastructures efficace et liee aux couts dans tousles Etats membres et tousles modes de transport. La Commission, assistee par un "comite d'experts gouvemementaux", elaborera des orientations detaillees et concretes sur les meilleures pratiques en matiere de tarification de !'utilisation des infrastructures liee aux encombrements et aux couts extemes, ainsi que des textes legislatifs nouveaux ou modifies (voir le po~nt 4. 1), ce qui garantira !'adoption d'une approche coherente (d'ici a 2004 pour les modes prioritaires, et peu apres pour tousles autres modes). En veillant ace que les redevances soient fondees sur des couts specifiques definis d'un commun accord, la Commission espere parvenir a un consensus general quant a la necessite de lier la tarification des. infrastructures a !'utilisation, et ameliorer ainsi l'efficacite du secteur europeen des transports. 41 REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES Barker, T et Kohler, J, Charging for road freight in the EU (Tarification du fret routier dans l'UE), Cambridge Econometrics, mai 1998. 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Winston C. , Conceptual developments in the economies of transportation: an interpretative survey (Les developpements conceptuels dans l' economie des transports : etude interpretative), Journal of Economic Letefature, 23, 1985. 43 GLOSSAIRE Couts moyens Couts d'investissement Congestion Couts congestion de la Approche par les coots Couverture couts des Relation coots aux Amortissement Approche par les depenses Couts extemes Couts fixes Redevance forfaitaire importante des coOts interets, et representent souvent une part Les coOts moyens sont les coOts totaux de !'infrastructure divises par une mesure de la production, telle que les vehicules-kilometres ou les heures de vol. Ils indiquent done les coOts de mise a disposition des routes par unite de trafic. 11s sont particulierement important pour la couverture des couts, puisque les prix fixes au meme niveau que les coOts moyens assurent la couverture de la totalite des coOts (les coots totaux inclus les coOts fixes et les coots variables). Les couts d' equipement comprennent la consommation de capital fixe -et le paiement des totaux d'infrastructure. 11s different des depenses annuelles en capital, qui ne couvrent pas necessairement tous les couts (Lorsque les depenses sont inferieures aux coftts, la qualite et la valeur de !'infrastructure vont se degrader). La congestion survient lorsque le trafic depasse la capacite des infrastructures et que la vitesse de circulation baisse. On peut la definir comme une situation oil le trafic est plus lent qu'il ne le serait avec des flux de trafic bas. La definition de ces "bas niveaux" (niveau de reference) est complexe et varie d'un pays a l'autre. Ces couts comprennent les coOts directs (lies au temps et au fonctionnement) et les coots indirects ( coOt d' opportunite lie au temps perdu, co tits supportes par les tiers du fait des retards de livraison des marchandises, couts lies a l'environnement). L' approche fondee sur les coOts pour la mesure des finances liees aux infrastructures consiste a determiner des valeurs pour la structure des actifs (a l'aide de methodes d'amortissement) et la structure de fonctionnement. (L'autre formule -est appelee approche par les depenses). 11 s'agit d'une approche de la tarification de l'utilisation des infrastructures dans laquelle les couts de !'infrastructure (fixes et variables) sont recuperes entierement ou partiellement par l'intermediaire de redevances d'utilisation des infrastructures. Cette approche est en general fondee sur les couts et permet d'obtenir un revenu utilise pour investir dans la foumiture d'infrastructure. Ce terme est defini a l' article 4 de la proposition de directive du Conseil concemant les redevances aeroportuaires, et s'applique d'une maniere generale aux terminaux de transport. 11 signifie que les redevances devraient au minimum assurer la couverture des couts marginaux, et que l' operateur devrait etre en mesure de faire la preuve que les redevances sont liees aux couts marginaux. 11 est egalement lie a la couverture des couts, puisqu'il implique que les operateurs peuvent prelever des redevances additionnelles (dans le respect des regles de concurrence) en vue d'assurer la (pleine) couverture des couts. L'amortissement est un poste comptable destine a tenir compte de la depreciation d'un actiftout au long de sa vie economique (esperance de vie). L'amortissement consiste a calculer des couts d'investissement a partir de la valeur en capital des routes existantes. Certains Etats membres estiment la valeur des infrastructures sur la base des depenses anmielles que celles-ci occasionnent. Cette demarche inclut souvent a la fois infrastructures ainsi que pour l'investissement annuel l'elargissement et le remplacement des actifs), et les frais de gestion (maintenance, exploitation et administration). Dans le cas de l' evaluation des finances du transport, il est preferable de suivre l'approche par les coOts. Les couts extemes sont ceux qui ne sont pas supportes par l'usager d'un bien ou d'un service (tel qu'une infrastructure) : ils comprennent !'utilisation des infrastructures lorsque celle-ci est gratuite, les dommages, la pollution, le bruit, les coO. ts sanitaires associes a I 'utilisation des transports et aux accidents. La non prise en compte de ces couts entraine une utilisation excessive du bien ou du service en cause. Les coOts fixes sont les coOts in dependants du flux · de trafic ( construction de !'infrastructure, eclairage). Redevance d'utilisation de !'infrastructure, souvent combinee a des redevances variables, qui est toujours la meme quelle que soit l'utilisation. Les pennis annuels, les droits d'entree et autres peages d'acces sont des exemples de redevances (dans de nouvelles 44 Harmonisation Couts internes Interet Depenses d' investissement forfaitaires (synonyme de redevance fixe). La coordination et eventuellement !'unification entre Etats des regles et codes de conduite, regissant des methodes d'estimation des c011ts, des classifications des · vehicules, de la signalisation, etc. Les couts internes sont ceux supportes par les usagers. Les charges d'interet font partie des couts d'investissement lies aux infrastructures. Ils refletent le coOt d'opportunite du capital (s'ils n'etaient pas investis dans les infrastructures de transport, les fonds pourraient etre utilises ailleurs dans le pays). Le taux d'interet est habituellement comparable au cout de refinancement pour les prets des etablissements publics. Elles refletent les depenses annuelles occasionnees par les infrastructures presentant des caracteristiques durables, dont la duree de vie est superieure a un an, par exemple dans le cas de la construction d'une nouvelle infrastructure. Ces depenses doivent etre "capitalisees" avec un taux d'amortissement et un taux d'interet refletant le coot d'opportunite pour le capital investi. Entretien maintenance) Couts marginaux (ou Les cotlts d 'entretien refletent les coOts de maintien en etat de l' infrastructure existante. On peut distinguer entre la maintenance ordinaire, par exemple le nettoyage et la mise en condition pour l'hiver, qui est independante de l'utilisation, et l'entretien lie au volume de trafic (par ex. revetement). Ces derniers couts, variables et fonction du trafic, constituent des cot1ts marginaux. Lorsque le tenne cout marginal est utilise dans le present document, ii se refere aux cotlts sociaux marginaux a court tenne qui sont des couts variables specifiques lies a l'utilisation des infrastructures existantes (sans tenir compte de l'augmentation de capacite). Les coots marginaux a long terme comprennent en plus les coots resultant des augmentations futures de capacite. Ils sont cependant tres difficile a calculer dans les transports. En outre la fixation de redevances sur la base des couts marginaux a long tenne entrainerait des effets indesirables importants sur l'utilisation des transports au cours des periodes pendant lesquelles les augmentations de capacite ne sont pas considerees. C'est pourquoi la plupart des economistes s'accordent sur le fait que la tarification sur la base du coOt marginal a court terme convient davantage au secteur des transports. II s' agit des depenses necessaires pour l' exploitation des infrastructures existantes (administration, police, signalisation, nettoyage). Elles constituent des depenses de gestion qui n'ont pas besoin d'etre capitalisees. Les couts de l'achat d'un bien ou d'un service. de Le coot de remplacement d'un actif donne, d'une qualite donnee, par un actif d'une qualite equivalente. Le coOt de remplacement peut depasser le cout d'acquisition initiale en raison de I' evolution du prix des ac_tifs. Les coOts correspondant au maintien en exploitation d'un actif particulier, mais qui ne renforcent pas la valeur de cet actif. Dans le cas des infrastructures, les depenses afferentes sont les depenses annuelles necessaires pour assurer une qualite acceptable du service (et comprenant notamment les couts d'exploitation), mais non pour maintenir cette qualite au-dela d'un certain laps de temps. II s'agit de postes tels que : nettoyage; desherbage; maintenance hivernale (deneigement, sablage); eclairage; police. Definition d'approches techniques, de technologies et de specifications uniformes entre les Etats membres. Maintenance imputable sur le capital. Un bon exemple de maintenance structurelle est la reconstruction du corps de chaussee et du revetement. Les benefices lies a cette depense sont per~us sur plusieurs annees et non uniquement sur l'annee des travaux. · Le cout des actifs qui ont depasse leur duree de vie officielle et n'ont done plus de valeur en capital ou de revente officielle, est considere comme nul. Somme des couts fixes et des coOts variables, ou bien des c011ts d'investissement et des coOts de gestion. Les coOts totaux representent par consequent le coOt total annuel de la fourniture de l'infrastructure. Les coOts qui varient avec le niveau du trafic. II s'agit par exemple des couts lies a l'usure de l'infrastructure et aux encombrements. Couts OU d' exploitation frais Couts d' acquisition Valeur/coOt rem placement Couts de gestion Normalisation Maintenance structure Ile Couts non recuperables Couts totaux Couts variables 45 ANNEXE I: LES DIFFERENTES APPROCHES EN MATIERE DE TARIFICATION DE L'UTILISATION DES INFRASTRUCTURES Tarification sur la base du coot marginal Les couts marginaux sont des couts variables specifiques lies a I 'utilisation des infrastructures existantes (sans tenir compte d'une eventuelle augmentation de la capacite). Ils refletent les couts additionnels lies a un vehicule OU a une unite de transport supplementaire, et comprennent les couts de maintenance et d'exploitation des infrastructures lies a l'utilisation. Sur le long terme (50 ans par exemple), tous l_es couts (meme d'investissement et en capital) deviennent variables; les couts marginaux tendent done a converger avec les couts moyens ( du fait que la distinction entre couts fixes et couts variables disparait). Neanmoins, dans le cadre d'une politique visant l'utilisation efficace des infrastructures existantes, seul compte le statut des couts marginaux a court terme. Si la tarification fondee sur les couts marginaux entrainera une utilisation efficace de 1_' infrastructure, elle n' assurera pas· la couverture totale des couts dans les secteurs a economies d'echelle (le ferroviaire notamment). En second lieu, les autres objectifs tels que le developpement, la securite et la mobilite, peuvent conduire a des investissements au-dessus de 1' optimum theorique, ce qui peut egalement aboutir a ce que la tarification aux couts marginaux ne couvrent pas entierement les couts. En troisieme lieu, on ne peut envisager actuellement que d'instituer plusieurs niveaux de redevances, et non des tarifs finement modulables, ce qui peut empeche de refleter fidelement les couts marginaux. Voir ace sujet l'article sur la discrimination au niveau des prix. Entin, dans le cas de marches imparfaits, il peut s'averer necessaire de proceder a des ajustements des couts marginaux. Tarification fondee sur les coots moyens Les couts moyens sont les couts totaux de l'infrastructure divises par une mesure de la production, tels que les vehicules-kilometres ou les heures de vol. Ils indiquent done les couts demise a disposition de !'infrastructure par unite de trafic. 11s sont particulierement important pour la couverture des couts, puisque les prix fixes au meme niveau que les couts moyens assurent la couverture de la totalite des couts (les couts totaux incluent les couts fixes et les couts variables). L' approche par les couts moyens est assez simple, mais elle peut aboutir a des inefficacites, certains transporteurs payant un tarif trop eleve (lorsque leurs couts marginaux sont faibles, comme c' est le cas des petites voitures particulieres) et d' autres un tarif trop faible. Tarification Ramsey Cette theorie considere que le degre auquel une entreprise eleve les prix au-dessus des couts marginaux devrait dependre de la sensibilite de la demande aux modifications de prix (son "elasticite"). 11 vaut mieux hausser le prix d'un produit pour lequel la demande est insensible a son prix ou a celui d'autres biens, plutot que d'imposer une hausse sur un produit dont la demande sera sensiblement modifiee par un changement de prix. Dans le cas des infrastructures de transport, la demande des passagers est moins elastique que celle du fret. La 4,(9. , 47 tarification Ramsey implique done que les prix du transport de passagers seraient plus eleves, le producteur pouvant alors couvrir davantage de ses couts et limiter les pertes en termes d'efficacite. Une telle analyse presuppose cependant la possibilite et l'acceptabilite d'une segmentation du marche, et ne tient pas compte de la question de la repartition des recettes ni des effets plus generaux en matiere sociale. Discrimination au niveau des prix Cette strategie consiste a moduler la tarification en fonction de la propension a payer des usagers. Ceux dont les benefices marginaux sont nettement plus eleves que leur cout marginal devront payer davantage, tandis que les usagers aux benefices plus faibles paieront pour leur cout marginal. Cette formule est toutefois tres difficile a mettre en pratique, notamment du fait que les usagers n'ont aucune raison de reveler leur reelle propension a payer. On peut envisager en theorie des systemes fondes sur la negociation, mais cela peut entrer en conflit avec le principe de la transparence des tarifs. On peut egalement se demander si de telles approches sont equitables. Tarifs binomes 11 s' agit de combiner une tarification sur la base du cout marginal avec un tarif forfaitaire tel que ceux deja couramment utilises (par ex. pour l'immatriculation) afin de couvrir les couts. Les decisions sur des trajets individuels sont prises en fonction des couts marginaux : un tarif forfaitaire est susceptible d' apporter des recettes supplementaires, sans induire d' effet sur I' efficacite. Toutefois, ce tarif peut aussi influer sur les decisions en abaissant le revenu ou en modifiant la perception du cout du transport, ce qui se repercute sur le marche. 48 ANNEXE II: APPROCHES EXISTANTES EN MATIERE DE TARIFICATION DE L'UTILISATION DES INFRASTRUCTURES Le tableau suivant fait apparaitre les disparites entre modes dans le cas de la taxation des carburants. Tableau 1 : Droits d'accises sur les carburants dans l'UE pour les differents modes, janvier 1998 (en ecus) Mode Carburant automobile, minimum Carburant automobile, maximum Carburant aeronautique Rail (carburant) Navigation Voies navigables Essence plombee, par kilolitre Essence sans plomb, Diesel, par GPL/tonne (kl) par kl kl GNC/methane , par tonne 396 617 0 349 576 252 0 501 776 0 pour les vols intemationaux variable d'un Etat membre a l'autre* 0 0 0 0 sur le Rhin (plus de 70% de la totalite du trafic europeen) 0 776 0 • A, D, G, L: meme ta,ce que pour le carburant automobile; P, S, DK, I: exemption; UK , Irl: meme taxe que pour le combustible de chauffage Source: DGXXI Route La legislation communautaire adoptee en 199223 a fixe des taux minimaux pour les droits d'accise applicables aux carburants routiers dans !'ensemble de la Communaute. L'annee suivante24, la directive 93/89/CEE a fixe un cadre pour les regles concernant les taxes sur les vehicules ainsi que les peages et droits d'usage per~us pour utilisation des infrastructures routieres par les poids lourds. La taxation du trafic routier varie considerablement d'un Etat membre a l'autre, comme l'indiquent les tableaux suivants. On voit dans le tableau 1 que quelques Etats membres n'appliquent au carburant diesel qu'un taux legerement superieur au niveau minimum (Luxembourg, Grece, Espagne ). Le tableau illustre les differences considerables existant entre les Etats membres. 23 Directive 92/82/CEE du Conseil, JO L 316 du 31. 10. 1992, p. 19. 24 Directive 93/89/CEE du Conseil, JO L 279 du 12. 11. 1993, p. 32. 49 Tableau 2: droits d'accise sur le carburant diesel au ler janvier 1998, en ecus _ Etat Membre MINIMUM CE TAUX MINIMAL TAUX MAXIMAL DIFFERENCE Diesel I 000 I 245 248 585 333 Le tableau 2 fait apparaitre les types de structures des taxes sur les vehicules dans l' ensemble de l'UE. Si les structures sont assez proches d'un Etat membre a l'autre, les niveaux de taxation varient en revanche dans des proportions importantes. Tableau 3 : taxes sur les poids lourds dans les Etats membres au ler janvier 1998 Taxes annuelles Taxes sur la circulation Etat membre Taxe sur les vehicules Droits d'accise sur les carbu- rants +TVA Peages routiers et sur les ponts Redevances d'utilisation (Eurovignette, etc. ) Belgique Allemagne Danemark Espagne Grece France ltalie lrlande Luxembourg Pays-Bas Autriche Portugal Finlande Suede Royaume-Uni * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *I * * * * * * * ' * * * 1) Les peages appliques jusqu'a present sont des redevances privees et non des contributions publiques. Le tableau 3 couvre a la fois les poids lourds et les voitures particulieres et met en evidence l' importance diff erente accordee aux di verses formes de redevances. Certaines de ces variations ne causent pas de distorsions et refletent uniquement des differences de coftts. 11 est toutefois peu probable que les variations evoquees ci-dessus soient intentionnelles ou resultent de structures de couts diff erentes. 50 Tableau 4 : Comparaison des taxes prelevees sur l'ensemble du transport routierl (1993,1995, ou 1996), en % " Pays Autriche Finlande Allemagne ltalie Portugal Espagne Royaume-Uni Carburant Vehicule 62% 55% 83% 67% 73% 83% 80% 32% 45% 17% 32% 21% 8,5% 20% Peages 6% - - 1% 6% 8,5% -. 1 Tousles veh1cules routters. - Proportion des taxes peryues, horrms les recettes provenant des redevances d'ut1hsat1on(eurov1gnettes). Les taxes sur le carburant ne comprennent pas la TVA; les taxes sur Jes vlhicuJes comprennent Jes taxes annuelles sur Jes vlhicuJes et les taxes per~ues a J'achat Source: DGVII 1998 D'une maniere generale, les revenus provenant du secteur routier sont assez importants dans les Etats membres, mais ne couvrent pas toujours la totalite des couts Rail La directive 95/19/CE du Conseil definit les regles generales formant le cadre communautaire qui regit la tarification de I 'utilisation des infrastructures ferroviaires. On observe des differences importantes entre les approches adoptees par les Etats membres. Les systemes mis en place varient de la grille tarifaire aux redevances nulles en passant par des tarifs binomes, une tarification fondee sur le cout marginal social ou comprenant des elements negociables. Ces systemes refletent des differences importantes entre les structures des marches et la nature du reseau ferroviaire de chaque Etat membre, ainsi que des differences dans les politiques suivies en matiere de transport public, et enfin dans les fonds publics disponibles. On peut neanmoins considerer deux principaux types d'approche: • • l' approche "scandinave", qui consiste en un systeme de tarification relativement simple fonde sur le cout marginal a court terme (CMCT); mais ajuste de maniere a tenir compte des priorites plus generales de la politique des trarisports; l'approche par les "couts moyens ajustes", qui cherche a produire un niveau de recettes fixe a I' avance, principalement en modulant les redevahces. Bien que ces redevances variables puissent etre ajustees de fa9on a tenir compte de divers facteurs lies aux couts et au marche, et qu'une part limite des recettes puisse etre tiree de redevances forfaitaires, cette approche aboutit souvent a des redevances sensiblement plus elevees que le CMCT , ce qui depend egalement du niveau des contributions de l'Etat (le cas echeant). Une difference essentielle entre ces deux approches reside dans le lien causal entre les contributions publiques aux infrastructures ferroviaires et le niveau des redevances pour !'utilisation de ces infrastructures. Dans l'approche scandinave, le niveau des redevances (et de ce fait le revenu total qu'elles produisent) est determine principalement par les conditions et les comparaisons de couts avec les autres modes de transport, le niveau des contributions publiques necessaires etant alors determinee par la difference entre les couts totaux de 1' infrastructure et le revenu des redevances. En revanche, dans le cas de 1' approche par les couts moyens ajustes, le montant de la contribution publique (le cas echeant) aux 51 infrastructures ferroviaires est en general determine en relation avec des decisions d'ordre plus general sur les priorites en matiere de depense publique, les redevances pour I 'utilisation de ces infrastructures devant alors rapporter suffisamment pour couvrir la difference entre la contribution publique et les couts totaux d' infrastructure. L'approche adoptee au Royaume-Uni ne correspond exactement a aucune de ces deux categories. Elle combine I' accent sur le CMCT de I' approche scandinave avec le haut degre · de couverture des couts obtenu dans l'approche par les couts moyens ajustes. Cas unique dans l 'UE, certains droits d' acces sont determines au RU dans le cadre de negociations entre les operateurs ferroviaires et le gestionnaire de !'infrastructure; le cadre tarifaire applique au Royaume-Uni apparait egalement nettement plus complexe que celle en vigueur dans de nombreux autres Etats membres. Les tableaux suivants presentent une synthese des differences de situation financiere des chemins de fer dans les Etats membres, ainsi que les differentes approches adoptees en matiere de tarification: Tableau 5 : Couts et subventions dans les transport ferroviaires, 1989. (£M, 1989) Pays RU France Allemagne (Quest) Italie Belgique Pays-Bas Cout total des chemins de fer Subvention publique totale Rapport "revenus"1 /cout 3 591 6 201 8 763 7 226 1 309 834 636 3 194 3 611 6 059 761 377 82% 48% 59% 16% 42% 55% l revenus=coOts-subventions. Source: OEIL 1997 Tableau 6 : Redevances ferroviaires indicatives dans divers Eta ts membres ( ecus, 1997) Pays Redevance annuelle Redevance sur la distance Redevance sur le poids Taux de couverture des couts Autriche 9 700-18 900/km 0, 73 /train km 0,001/tkm 26% Belgique Danemark 200-400/km I • 2, 7-3/trainkm 0,0015-0,0017 / t brute-km 20-25% 15% Finlande France Allemagne Suede RU 38-1 680/km 0, 13- l 5/trainkm2 2,5- l 2,6/trainkm3 I • 0,0027-0,1 /train km • • 2 vane en fonct1on du temps de traJet 3 vane en fonct1on de l'1tmera1re Source: NERA 1998. l a partir de 1999 ( dans les autres Etats membres, ii n' existe pas encore de redevances ferroviaires) 52 Voies navigables Environ 7 ,6% des transports en Europe se font par voies navigables, dont 70% sur le Rhin, ou les redevances, aux termes de la convention de Mannheim, sont interdites. Sur la plupart des autres voies navigables, les Etats membres prelevent des redevances sur diverses bases. Contrairement ace qui se passe dans le cadre de la convention de Mannheim, plusieurs Etats membres (Luxembourg, France, Allemagne ( dans le cadre de la convention de la Moselle), Belgique, Ffnlande, Royaume-Uni (essentiellement pour la navigation de plaisance) et Pays Bas, mettent en reuvre des systemes de tarification assez complexes, modules en fonction du type et du gabarit des navires, du type et du volume de la cargaison, du nombre des passagers, de la frequence des trajets, de leurs horaires (chaque pays a son approche propre). Les redevances contribuent a la couverture de divers couts de maintenance, de fonctionnement et d' equipement, mais la demande semble tres sensible aux modifications de ces redevances, qu'il est done delicat d'augmenter. , En Allemagne, les redevances sont moins frequentes: ii n'en existe pas sur le Rhin, ni sur l'Elbe, ni sur l'Oder, ni sur le Danube. Surles autres voies navigables (qui representent moins de 20% du trafic) des redevances sont prelevees (par exemple en application de la convention de la Moselle) selon des approches analogues a celles precedemment decrites. Ces redevances couvrent jusqu' a 25% des couts d' exploitation et de maintenance. Certains pays (en particulier la France et le RU) font payer des redevances a d'autres usagers des reseaux de canaux (notamment les compagnies des eaux ainsi que des entreprises industrielles et des agriculteurs). Ces usagers se servent en effet davantage des canaux que les transporteurs (le rapport est d'environ 80/20) et dans ces pays, contribuent de maniere importante aux couts de !'infrastructure. D'une maniere generale, les redevances appliquees pour I 'utilisation des voies navigables dans les Etats membres contribuent a la couverture des couts variables de I' infrastructure, sans en assurer la totalite. Des subventions publiques sont encore requises a des degres divers dans tousles Etats membres. Le tableau suivant presente les diverses approches adoptees dans differents Etats membres. Tableau 7 : Couts des voies navigables et taux de couverture, 1998 Pays Type de redevance Taux de couverture des couts Remarque Belgique variable 1 7,5% des investissements 11 faut garder a l' esprit que France variable 10% des recettes seuls 20% de !'utilisation des Allemagne variable pour 20% du trafic RU variable Finlande variable 13% des couts de gestion. voies navigables sont 8,75% des cofits de maintenance 21 % des couts de maintenance et de developpement consideres comme imputables a la navigation. 1 les redevances vanables sont en general modulables en fonctlon du po1ds, de la distance, du Source: questionnaire de la DGVII type de nav1re et de trajet '53 Aeroports Les systemes de redevances aeroportuaires couvrent !'utilisation d'un large eventail installations d'installations et de services aeroportuaires. d'atterrissage, d'eclairage, de statiorinement, d'avitaillement et de stockage, ainsi que des services concemant l' aeronef, les passagers et les marchandises. Aucune norme n' existant concemant ces redevances, elles ne se rapportent pas toujours aux memes installations et services. Elles sont fondees sur plusieurs criteres, qui varient d'un systeme a l'autre. Certains criteres sont cependant d'une application courante, notamment: 11 s'agit notamment des • • • l 'origine ou la destination du vol, une distinction etant frequemment faite entre les vols interieurs et intemationaux en ce qui concernant les redevances d' atterrissage, de passagers et d' eclairage; la masse de 1 'aeronef, souvent le poids maximal au decollage, pour les redevances d' atterrissage et de stationnement; la classe sonore de 1' aeronef pour les redevances sur le bruit ou, lorsque aucune redevance de ce type n'existe, pour la redevance d'atterrissage lorsque celle-ci est modulee en fonction des emissions sonores de l' aeronef; • le temps de stationnement, parfois module en fonction de l 'horaire des vols, pour la redevance de stationnement; • le nombre des passagers, leur age et parfois la distance de vol pour la redevance passager; • le tonnage de fret charge ou decharge pour la redevance de fret. Le niveau des redevances aeroportuaires varie sensiblement d'un Etat membre a l'autre et parfois d'un aeroport a l'autre dans un meme Etat membre. Services de la circulation aerienne La redevance globale EUROCONTROL ex1gee par un Etat est egale a la somme des redevances prelevees pour chaque vol entre dans 1' espace aerien de cet Etat. La redevance pour un vol est calcule en multipliant le taux unitaire national de redevance par le nombre d"'unites de service" de ce vol. Pour chaque pays, le taux unitaire national de la redevance est fixe chaque annee en divisant l'assiette nationale des services en route par le total des "unites de service" dans l' espace aerien de ce pays au cours de l' annee consideree. Le calcul des "unites de service" est fonction de la distance parcourue par un aeronef ( exprime en termes de centiemes de la distance orthodromique entre le point d'entree dans l'espace aerien du pays en cause et le point de sortie de cet espace ), multipliee par le coefficient du poids de 1' aeronef ( exprime par la racine carree de son poids maximal certifie au decollage ). Des "taux unitaires de redevance" sont fixes pour un an a la fin de l 'annee precedente, sur les bases des cofi. ts reels. Un mecanisme permet de proceder ulterieurement a des ajustements en cas de disparites importantes. Enfin, ces valeurs ne doivent se referer qu'aux seuls vols soumis a redevances. (Certains vols sont en general exemptes, tels que ceux des aeronefs de moins de 2 tonnes, des aeronefs d'Etat, ainsi que les vols de recherche et de sauvetage, les vols militaires, les vols d'apprentissage et les vols de controle dans la cadre de l'aide a la navigation). 54 Le calcul de 1' assiette est realise conformement aux principes comptables generalement admis en ce qui concerne les depenses d'investissement et les couts d'exploitation. Les depenses d' investissemerit, pour les equipements et les batiments, sont pris en compte en amortissant le cout final sur la base de la vie utile prevue. Les deux elements de ce cout sont la depreciation (la part du capital effectivement en service), et les interets (lies a la valeur nette du capital investi, en termes d'amortissement des couts). Les couts d'exploitation sont ceux des services de trafic aerien, des communications, des services meteorologiques, des services d'information aeronautiques, classes selon les categories suivantes: maintenance, operations, formation, redevances sont collectees par EUROCONTROL et redistribuees aux Etats membres en fonction des volumes de trafic. recherche et administration. Toutes les La presente approche reflete la realite des couts de production et permet leur pleine couverture. Ports maritimes Le secteur ·des ports maritimes fonctionne ~ur la base de lignes commerciales; ii est fortement concurrentiel, tant a l'interieur de chaque Etat membre qu'entre les Etats membres. On observe des tendances vers une participation encore plus grande du secteur prive aux activites portuaires, en particulier celles a caractere essentiellement commercial, telles que la manutention des cargaisons. De ce fait, le financement des installations portuaires aux fins de ces activites relevent de plus en plus de la responsabilite du secteur prive, tandis que les autorites portuaires tendent a se limiter de plus en plus a leur role de "proprietaire" et au financement et a !'exploitation des installations indispensables a la surete et a l'efficacite du fonctionnement de I' ensemble du port en cause. Les systemes de tarification en place dans la Communaute varient considerablement d'un port a 1 'autre. Ils comportenf neanmoins certains elements de base en commun, tels que la description de l' installation portuaire et des services couverts par chaque type de redevance, 1' assiette des differentes redevances et la methode de calcul. En general, on peut distinguer trois types de paiements25 : ceux lies a la prestation de services et a la mise a disposition d'installations permettant a un navire d'entrer dans le port en toute securite et d'en utiliser les installations; ceux correspondant a des services ou des fournitures specifiques; ceux correspondant a des loyers ou des redevances pour !'utilisation de terrains ou d'equipements dont le port est proprietaire. La plupart des ports de mer appliquent des redevances pour les marchandises chargees ou dechargees, et certains egalement pour les vehicules et les passagers qui utilisent le port. Les revenus portuaires proviennent de la location des equipements, batiments et terrains aux operateurs portuaires, ainsi que de la prestation directe de services. Dans la majorite des pays, les droits et redevances portuaires sont encore soumis a l' approbation du gouvernement ou des autorites municipales. Toutefois, I' objectif general de la plupart des ports, tant publics que prives, est d'assurer la recuperation des couts. Transports maritimes 25 ESPO, 1996. 55 11 n'existe pas de redevances pour l'exploitation des navires en mer, mais certains Etats membres font payer I 'utilisation des chenaux navigables. Le 1 er janvier 1998, la Suede a introduit des redevances d'utilisation des chenaux navigables modulees en fonction de criteres environnementaux. 56 ANNEXE III : LA TARIFICATION AU COUT SOCIAL MARGINAL ET LA COUVERTURE DES COUTS D'INVESTISSEMENT Les redevances reposant sur les couts marginaux ne sont pas directement liees aux cofits fixes des infrastructures. Toutefois, lorsque la fourniture des infrastructures est efficace, les couts fixes peuvent, des lors que certaines conditions sont rem plies, etre couverts par l' element de saturation ou de sous-capacite des redevances basees sur les couts sociaux marginaux. Du point de vue de l 'efficacite et sur la base d'une evaluation couts/avantages sociaux des projets d'infrastructure, ii est rarement justifie de construire des capacites permettant de garantir un trafic fluide ( capacite disponible) meme aux heures de pointe. En fait la capacite devrait etre adaptee en fonction des niveaux de la demande nonnale. En effet, les avantages supplementaires lies a l' absence d' encombrements quelle que soit la plage horaire/la periode de I' annee sont generalement inf erieurs aux couts additionnels des investissements d'infrastructure requis. En d'autres tennes, la fourniture efficace d'infrastructures passe par une certaine sous-capacite et une certaine saturation pendant certaines periodes. L' approche proposee en matiere de tarification comprendrait un element de saturation/sous capacite. Etant donne que ces elements de tarification ne correspondent pas a des depenses directes des exploitants des infrastructures, elles pourraient servir a financer les couts fixes. Dans un systeme optimal de ce type, la partie des redevances qui correspond a la saturation compenserait generalement les cofits fixes des infrastructures dans l 'hypothese de rendements d' echelle constants ( ce qui suppose que les couts moyens seraient egaux aux couts marginaux et que les redevances reposant sur le cout marginal permettraient de couvrir totalement les couts fixes). Toutefois, !'existence d'economies d'echelle et de facteurs indivisibles peut compliquer la situation. L' existence d' economies d' echelle suppose que les couts unitaires de la fourniture d'infrastructure sont d'autant plus faibles que la capacite fournie est importante, et par consequent que les couts marginaux sont inferieurs aux co fits moyens. Par ailleurs, l' existence de facteurs indivisibles limite les possibilites de choix des niveaux de capacite. Ainsi, lors de la construction d'une voie de chemin de fer, on peut choisir entre une voie simple ou ~e voie double, mais ii n. ' existe pas d' option correspondant a un niveau de capacite intermediaire. Dans de telles circonstances, on peut considerer qu'une infrastructure con~ue de maniere efficace est caracterisee par des niveaux de capacite ou il n'est pas possible de tarifer la saturation ou la sous-capacite de maniere a couvrir la totalite des couts fixes. Au contraire, s'il y a des rendements d' echelle decroissants ( co fits marginaux superieurs aux cofi. ts moyens d'infrastructure), ce qui peut etre le cas dans les zones densement peuplees, lorsque l' expansion de la capacite se heurte a des limites physiques ou dans les situations ou les facteurs indivisibles donnent lieu a des niveaux de capacite relativement foibles, la tarification de la saturation sera relativement elevee et pennettra nonnalement de recuperer plus que la totalite des couts. 11 est difficile de classifier les divers modes de transport sur la base des differents cas de figure evoques ci-dessus, et les donnees varient considerablement selon les projets. Toutefois, d'une maniere generale, on peut conclure qu'une large part des infrastructures routieres, les grands aeroports et les services de la circulation aerienne sont souvent caracterises par des rendements d'echelle constants, alors que les infrastructures ferroviaires et les voies 57 navigables beneficient d'economies d'echelle. C'est l'une des raisons qui justifient les degres inferieurs de couverture des couts escomptes du rail et des voies navigables, par rapport aux routes et a l' aviation. En tout etat de cause, il est clair que la tarification au cout marginal des infrastructures (tenant compte d'un element de saturation/sous-capacite, mais pas des extemalites) ne permettra pas toujours de couvrir !'ensemble des couts pour la totalite du reseau en question mais d'une maniere generale, cependant, les cofi. ts qui ne sont pas recuperes dans certaines parties du reseau seront compenses par une couverture excedentaire des couts dans d'autres parties. Cet equilibre est particulierement evident en ce qui conceme les infrastructures routieres. 11 ressort des recherches financees par la Commission que la tarification au cofi. t marginal exigerait des augmentations de prix de l 'ordre de 200% sur certaines voies urbaines en Belgique et couvrirait plus que largement les couts d'infrastructure totaux pour ces routes. En revanche, ii est evident que la tarification au cout marginal se traduirait par des contributions tres limitees aux couts fixes dans les regions rurales faiblement peuplees. Le present document indique que les recettes provenant de la tarification au cout. social marginal des elements de penurie pourraient etre utilisees pour operer un financement croise par des fonds d'infrastructure mis en place au niveau modal, regional ou national. En outre, il ressort des donnees disponibles que la tarification au cout social marginal des infrastructures pourrait permettre d'atteindre des niveaux eleves de couverture des couts au niveau du secteur des transports dans son ensemble. Du point de vue du financement des infrastructures, cela represente une amelioration importante par rapport a la situation actuelle. L' analyse presentee par Roy (1998) indique meme que les recettes totales du systeme de transport dans son ensemble pourraient depasser largement les couts d'infrastructure. La facturation des elements de tarification correspondant aux autres extemalites genererait des recettes supplementaires. Comme l'indique le document principal, il peut etre souhaitable, du point de vue de l' equite, de dedommager les individus qui subissent un prejudice ou de financer des mesures visant a limiter les impacts futurs. 11 est cependant evident que, si ces fonds etaient aff ectes au secteur des infrastructures en general, la couverture des couts serait meilleure. 58 ISSN 0254-1491 COM(98) 466 final DOCUMENTS FR 02 07 06 10 N° de catalogue CB-C0-98-493-FR-C ISBN 92-78-38618-9 Office des publications officielles des Communautes europeennes L-2985 Luxembourg