title: Documento de trabajo de la Comisión - Comentarios a los artículos de la propuesta de directiva de adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad

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text: ! COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS '"•¡Y ir * i I ! Bruselas, 22. 07. 1998 COM(1998) 480 final 98/0265 (COD) 98/0266 (SYN) 98/0267 (SYN) Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 95/18/CE sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad Documento de trabajo de la Comisión Comentarios a los artículos de la propuesta de Directiva de adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad (Presentada por la Comisión) COMUNICACIÓN GENERAL Introducción El futuro del sistema de transporte europeo precisa imperativamente la revitalización de su sector ferroviario. Así, la política común de transporte pretende invertir el lento declive que experimenta la cuota de mercado del ferrocarril, creando condiciones favorables al desarrollo de un sistema ferroviario dinámico, competitivo y orientado hacia las necesidades de los clientes. El objetivo de la movilidad sostenible está estrechamente vinculado a la revitalización de este modo de transporte respetuoso del medio ambiente. Para competir con los demás modos de transporte, las empresas ferroviarias deben funcionar sobre todo con mentalidad empresarial, con una resuelta orientación hacia el mercado. Deben gestionarse de forma independiente, gozar de una situación financiera saneada y someterse progresivamente, como los demás sectores, a las fuerzas del mercado. Estos objetivos implican una redefinición de las relaciones entre el Estado y las empresas ferroviarias, y una clara distribución de competencias. La presente comunicación propone un nuevo marco para regular las condiciones de acceso a la infraestructura ferroviaria. Antes de finales de año, se completará con otras propuestas sobre los aspectos de financiación (incluida la financiación del servicio público) y una comunicación sobre la integración de los sistemas nacionales. Allí se abordará no sólo la armonización técnica, sino también los aspectos sociales, en particular, las calificaciones del personal ferroviario que trabaja a bordo de trenes a través de las fronteras. La Comisión pretende también realizar un ambicioso estudio sobre la evolución de las oportunidades de empleo en el sector ferroviario, centrado especialmente en los perfiles profesionales, niveles de formación e inversión en recursos humanos. Estos tres paquetes supondrán una importante contribución para que el sector ferroviario pueda competir eficazmente con otros modos de transporte y prestar los servicios que demandan los ciudadanos de Europa. La Comisión reconoce el papel de servicio público desempeñado por el sector ferroviario. El marco reglamentario debe permitir prestar servicios públicos de manera eficiente y al mismo tiempo conservar, e incluso extender, la infraestructura ferroviaria allí donde sea necesario en la Comunidad. La forma más sencilla de alcanzar este objetivo fundamental es adoptar un modelo que mejore la calidad y el valor de los servicios ferroviarios y permita a las fuerzas del mercado mejorar su competitividad en la medida de lo posible. La Directiva 91/440/CEE fue un primer paso en la revitalización de los ferrocarriles comunitarios. Abrió el mercado a empresas ferroviarias en régimen de competencia y les permitió explotar trenes en las mismas líneas que los operadores preexistentes. Además instauró la independencia de gestión y la separación, al menos en la contabilidad, entre la gestión de la infraestructura y la explotación de los servicios de transporte. Ello hizo posible determinar el coste de utilización de las infraestructuras, lo que permite la aplicación de cánones por el uso de las mismas. Los mecanismos de financiación y otros sistemas contractuales, que antes se mantenían ocultos en el interior de una empresa, aparecen ahora en forma de transacciones interempresariales explícitas. Sin embargo, dicha Directiva adolece de un ámbito de aplicación limitado. Algunos Estados miembros han decidido ir más allá de sus disposiciones, creando entidades separadas para la gestión de las infraestructuras y los servicios de transporte, a veces dentro de una misma empresa, otras mediante empresas distintas. También se han introducido a nivel nacional derechos de acceso más amplios de lo prescrito en la Directiva, y se han convocado concursos para la prestación de servicios públicos. Con todo, la Directiva ha permitido sólo una apertura restringida del mercado. La mejor demostración tal vez sea el hecho de que, en todos los Estados miembros, el operador ferroviario preexistente mantiene su posición dominante. Aunque se han definido normas útiles, no se ha podido garantizar todavía su aplicación abierta y equitativa. En particular, las entidades encargadas de aplicarlas tienen la capacidad de fijar las condiciones en que las empresas ferroviarias entran en el mercado y desarrollan en él su actividad. Ahora bien, tales entidades deben ser independientes, es decir, no ser juez y parte en decisiones que puedan generar un conflicto de intereses. Si un operador preexistente asume la doble condición de empresa ferroviaria y organismo regulador, el conflicto de intereses es inherente a la situación, lo cual puede considerarse incompatible con el apartado 1 de del artículo 90 y el artículo 86 del Tratado. Eso tiene que cambiar si se quiere dar contenido a las normas de acceso a las infraestructuras. Es esencial en este momento pasar a la siguiente etapa, en la que se crearán las condiciones para hacer efectivos los derechos de acceso. Las propuestas contenidas en la presente comunicación persiguen dos objetivos: en primer lugar, asegurar a todas las empresas ferroviarias un trato equitativo y no discriminatorio; por otra parte, garantizar una utilización eficiente y competitiva de las infraestructuras. En 1995 se dio un primer paso en esta dirección, con la aprobación de sendas directivas complementarias, una sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias1, y otra sobre sistemas de cánones y adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria2. Aquellas directivas crearon marcos amplios de nivel comunitario, pero no solucionaron todos los problemas normativos. Existe un extendido consenso en torno a la necesidad de ampliar y complementar las disposiciones de la Directiva 95/19/CE sobre adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria y cánones de utilización, así como sobre el hecho de que la separación contable prescrita por la Directiva 91/440/CEE no basta para garantizar la equidad de trato. En el libro blanco "Estrategia para la revitalización de los ferrocarriles comunitarios"3, publicado en 1996, la Comisión señala la necesidad de definir plenamente las condiciones de acceso a la infraestructura ferroviaria. En una Resolución al respecto, el Parlamento pide la aprobación de las medidas complementarias necesarias para definir dichas condiciones de acceso, así como la progresiva apertura del mercado4. En su comunicación de 1998 sobre la aplicación de la Directiva 91/440/CEE5, la Comisión destacó la inadaptación de las disposiciones actuales y la necesidad, ampliamente admitida, de completar el marco reglamentario existente. Directiva 95/18/CE del Consejo, de 19 de junio de 1995, sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias, DO L 143, de 27. 6. 1995. Directiva 95/19/CE del Consejo, de 19 de junio de 1995, sobre la adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y la fijación de los correspondientes cánones de utilización, DO L 143, de 27. 6. 1995. COM(96)421 final. Resolución sobre el Libro blanco de la Comisión "Estrategia para la revitalización de los ferrocarriles comunitarios" y la Comunicación de la Comisión sobre las superpistas ferroviarias transeuropeas de transporte de mercancías, A4-0412/97. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación y las repercusiones de la Directiva 91/440/CEE en el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios y en los derechos de acceso para el transporte de mercancías por ferrocarril COM(98) 202 final. Sin embargo, no basta garantizar el acceso. Para asegurar una utilización eficiente de la infraestructura, los sistemas de cánones deben ser económicamente sólidos y transmitir a las empresas ferroviarias y administradores de infraestructuras las señales correctas. La implantación de sistemas de cánones efectivos exige una gestión financiera transparente de la infraestructura. En materia de adjudicación de capacidad, procede clarificar las necesidades de los distintos usuarios, explicitar las elecciones y definir las soluciones óptimas. De hecho, todo el proceso de concepción y aplicación de normas explícitas supondría una notable contribución a la eficiencia. Un paquete de medidas legislativas en materia de infraestructura ferroviaria La Comisión propone tres medidas para definir las condiciones de utilización de la infraestructura ferroviaria: • • • Una directiva que sustituye las disposiciones de la Directiva 95/19/CE sobre la adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y la fijación de los correspondientes cánones de utilización. Una directiva que modifica la Directiva 91/440/CEE, principalmente por lo que se refiere a la separación contable entre la gestión de las infraestructuras ferroviarias y los servicios de transporte. Una directiva que amplía el ámbito regulado por la Directiva 95/18/CE sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias. Adjudicación de capacidad los derechos de Por lo que respecta a la adjudicación de capacidad, la Directiva propuesta procura delimitar con precisión las empresas ferroviarias y del administrador de infraestructuras; también define un procedimiento pormenorizado de establecimiento de horarios. En este marco, los distintos operadores tendrán la posibilidad de solicitar capacidad, la cual será adjudicada obedeciendo a normas y criterios conocidos de antemano. Con tal procedimiento se pretenden solventar los conflictos entre solicitudes de capacidad y superar los problemas derivados de la escasez de ésta, respetando los derechos de todos los solicitantes. La Directiva dispone también que el organismo encargado de la adjudicación de capacidad no podrá ser proveedor de servicios de transporte, y establece un derecho de recurso. De este modo, el procedimiento de adjudicación de capacidad no sólo garantizará un trato equitativo y no discriminatorio, sino que también promoverá la eficiencia. Permitirá definir claramente las necesidades de los distintos usuarios, incluido el administrador de infraestructuras, el margen de flexibilidad, los auténticos conflictos, las decisiones que han de tomarse y las posibles soluciones. Más específicamente, favorecerá una utilización eficaz de la capacidad escasa, prescribiendo análisis y planes de acrecentamiento de la misma. Cánones por uso de infraestructuras En cuanto a la aplicación de cánones por utilización de la infraestructura, se propone calcular su cuantía sobre la base del coste marginal, es decir, el coste directamente derivado de la circulación del tren. Según las teorías económicas más admitidas, dicho método conduce a la utilización óptima de los recursos, a condición de que se reúnan algunas condiciones. Sin embargo, la Directiva propuesta permite incrementar y adaptar los cánones para alcanzar otros objetivos: mayor recuperación de los costes de lo que permite su establecimiento en el coste marginal, incorporación de costes externos y solución de los problemas vinculados a la escasez de capacidad. De este modo, se podrá establecer un buen equilibrio entre la eficiencia económica y la realización de los objetivos más amplios de la política de transportes. La nueva Directiva dispone también la integración en los sistemas de cánones de un régimen de rendimiento que combine incentivos y penalizaciones, con el fin de acrecentar la eficiencia. Además, la Directiva propuesta contribuye a la equidad de trato, al hacer obligatoria la publicación previa de los sistemas de cánones y los métodos utilizados para su cálculo. Ello constituye en sí un avance significativo, al que se añaden otras disposiciones específicamente destinadas a tal fin. La Directiva establece medidas de protección de las empresas ferroviarias contra todo abuso monopolístico del administrador de infraestructuras cuando éste aplica un sistema de cánones. También prescribe medidas de protección para impedir que un sistema de cánones fijos y descuentos perjudique a las pequeñas empresas ferroviarias, facilitando así el acceso al mercado a nuevos operadores que, a menudo, ejercen su actividad a escala reducida. Separación contable La separación, al menos desde el punto de vista contable, entre la gestión de la infraestructura ferroviaria y la explotación de los servicios de transporte, constituye una de las disposiciones fundamentales de la Directiva 91/440/CE. Esta medida persigue varios objetivos: un funcionamiento eficaz de dos actividades vinculadas pero distintas, un uso transparente de los fondos públicos y la obtención de un sólido fundamento para los sistemas de cánones. Sin embargo, en el caso de los servicios ferroviarios integrados, se han separado a lo sumo las cuentas de pérdidas y ganancias de la gestión de la infraestructura, pero no los balances, a pesar de la enorme importancia que revisten en un sector con tanta intensidad de capital. La Directiva propuesta aclara la situación legal, disponiendo la separación tanto de las cuentas de pérdidas y ganancias como de los balances. Por otra parte, la Comunidad debe ir más lejos en su esfuerzo para sanear la economía del sector ferroviario, creando un amplio marco que regule también las reestructuraciones. Para ello es esencial garantizar la transparencia financiera de las distintas actividades de transporte. El transporte de viajeros y de mercancías tienen lugar en mercados diferentes y poseen fuentes de financiación distintas. En el primero, los servicios públicos desempeñan un papel capital y las correspondientes indemnizaciones constituyen gran parte de los ingresos de las empresas ferroviarias. No sucede lo mismo con el transporte de mercancías, que se caracteriza por una orientación comercial más directa. En aras de una gestión más eficaz de cada una de estas actividades, así como de una mayor transparencia financiera, conviene separar sus contabilidades. Este es uno de los puntos en los que la nueva Directiva propone modificar la Directiva 91/440/CEE. Licencias de las empresas ferroviarias La Directiva 95/18/CE sobre concesión de licencias se aplica sólo a las empresas ferroviarias que prestan los servicios del artículo 10 de la Directiva 91/440/CEE, es decir, las sujetas a derechos de acceso. Además, quedan excluidas de la misma las empresas ferroviarias cuya actividad se limita a la explotación de transportes urbanos, suburbanos o regionales. No obstante, varios Estados miembros han extendido los derechos de acceso a las infraestructuras más allá de lo que dispone la Directiva 91/440/CEE, o convocado concursos para la prestación de servicios urbanos, suburbanos y regionales. Para garantizar una aplicación equitativa y sin discriminación de tales derechos a todas las empresas ferroviarias establecidas en la Comunidad, conviene universalizar la normativa comunitaria en materia de licencias. Éste es el objetivo de la propuesta de Directiva. Medidas para evitar conflictos de intereses Aunque algunos Estados miembros han creado entidades jurídicamente distintas, otros han mantenido sus empresas ferroviarias integradas a cargo de los dos tipos de actividad. En este último caso, nada asegura que las empresas ferroviarias que pretendan introducirse en el mercado vayan a gozar de un trato equitativo. Si las empresas ferroviarias integradas deciden los principios que regirán los sistemas de cánones, la adjudicación de capacidad, el establecimiento de horarios, las normas de seguridad o la atribución de licencias, podrán imponer las condiciones en que sus competidores tendrán que ejercer su actividad. Un administrador de infraestructuras integrado en una empresa ferroviaria tenderá a favorecer los intereses de esta última en su conjunto, incluidos los servicios de transporte. Como, por otra parte, ha de garantizar un trato equitativo a todas las empresas ferroviarias, surge un conflicto de intereses. En la comunicación de la Comisión sobre la aplicación y los efectos de la Directiva 91/440/CEE se destaca que los potenciales operadores perciben como un obstáculo la ausencia de garantías de que todas las empresas gozarán de un trato equitativo y no discriminatorio cuando pretendan acceder a las infraestructuras administradas por empresas ferroviarias integradas. En consecuencia, las tres propuestas de directivas sobre cánones y adjudicación de capacidad, separación entre gestión de la infraestructura ferroviaria y explotación de los servicios de transporte, y concesión de licencias, disponen que las funciones que dan origen a tales conflictos de intereses se confíen a entidades independientes, que no presten servicios de transporte. Conclusión El paquete de medidas que figura en la presente comunicación responde a la petición, las condiciones de acceso a la expresada por amplios sectores, de que se definan infraestructura ferroviaria. El paquete completa las disposiciones de la Directiva 91/440/CEE. Se trata de medidas necesarias al margen de cualquier ulterior liberalización que eventualmente pueda producirse en las distintas categorías de servicios ferroviarios. De hecho, las nuevas normas proporcionarán un marco en el que podrán introducirse distintos tipos de operaciones ferroviarias más liberalizadas. Sin embargo, también resultan fundamentales para el eficaz funcionamiento de los actuales derechos de acceso. El objetivo de estas propuestas es garantizar un trato equitativo y no discriminatorio de las empresas ferroviarias, así como una utilización eficaz de la infraestructura. Sin embargo, su aprobación tendrá consecuencias de mayor alcance. En efecto, dichas propuestas contribuirán, por una parte, a la utilización eficiente de la infraestructura ferroviaria y, por otra, a un transporte ferroviario más competitivo gracias a la mejora de la calidad y de los sistemas de tarifación; ello supondrá acrecentar la competitividad del ferrocarril con respecto a los demás modos de transporte. Si se quiere lograr el objetivo a largo plazo de la revitalización de los ferrocarriles comunitarios, tanto en el transporte de mercancías como en el de viajeros, la rápida aprobación de las propuestas contenidas en la presente comunicación es una medida crucial. La Comisión presentará otras propuestas complementarias en el curso del otoño; en su conjunto, todas ellas constituirán una base esencial para un sistema ferroviario eficiente, competitivo y revitalizado en la Comunidad. Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios Finalidad de la propuesta 1. La Directiva 91/440/CEE es la medida más importante adoptada por la Comunidad para desarrollar el transporte ferroviario. Su objetivo principal consiste en crear un marco para el desarrollo de empresas ferroviarias que operen comercialmente y se adapten a las necesidades del mercado, y comenzar la integración del sector ferroviario en el mercado en régimen de competencia, como los demás modos de transporte. La Directiva dispone que los Estados miembros garantizarán: la independencia de gestión de las empresas ferroviarias; la separación entre la gestión de infraestructuras y la explotación de servicios de transporte, al menos en la contabilidad; la reducción de la deuda de los ferrocarriles y el saneamiento de su situación financiera; determinados derechos de acceso a la infraestructura que permiten a las empresas ferroviarias explotar servicios internacionales. 2. 3. El libro blanco de la Comisión "Estrategia para la revitalización de los ferrocarriles comunitarios"1 y la "Comunicación sobre la aplicación y las repercusiones de la Directiva 91/440/CEE en el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios y en los derechos de acceso para el transporte de mercancías por ferrocarril"2 ponen de manifiesto algunas insuficiencias de la Directiva, que limitan sus efectos e impiden la plena materialización de sus objetivos. Con la presente propuesta se pretende reforzar la Directiva para realizar mejor sus fines. Al mismo tiempo, la Comisión presenta otra propuesta de directiva en materia de cánones por utilización de infraestructura y adjudicación de capacidad. De este modo se aspira a completar el marco que regula el acceso a las infraestructuras y hacer efectivos los derechos de acceso instaurados por la Directiva 91/440/CEE. Por último, también se presenta una propuesta de Directiva sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias. La separación, al menos desde el punto de vista contable, entre la gestión de la infraestructura ferroviaria y la explotación de los servicios de transporte, constituye una de las disposiciones esenciales de la Directiva 91/440/CE. Su objetivo es múltiple: fomentar la eficiencia de dos actividades vinculadas pero distintas, clarificando sus respectivos resultados financieros, hacer más transparente la utilización de los fondos públicos, dado que los Estados miembros subvencionan los ferrocarriles de diversas maneras y con fines diferentes, y establecer sobre bases sólidas los sistemas de cánones por uso de infraestructuras, definiendo con más claridad costes e ingresos. Sin embargo, en el informe elaborado por la Comisión sobre la aplicación y las repercusiones de la Directiva 91/440/CEE se concluye que, en la práctica, la separación contable no ha sido completa, excepto en el caso de las empresas ferroviarias que han sido divididas en varias entidades distintas. Ninguna empresa ferroviaria integrada ha elaborado balances separados, contentándose, a lo sumo, con separar las cuentas de pérdidas y ganancias. Ahora bien, las empresas ferroviarias son un sector de muy alta intensidad de capital, y COM(96) 421 final, 30. 7. 1996. COM(98)202 final, 31. 3. 1998. 4. 5. por ello los balances revisten una importancia crucial para toda evaluación financiera (en algunos casos, ni siquiera hay disponibles cuentas separadas de pérdidas y ganancias). Aunque la normativa comunitaria en materia de contabilidad de sociedades en general, y de contabilidad de empresas ferroviarias en particular3, establece la obligación de llevar por separado las cuentas de pérdidas y ganancias y los balances, conviene reiterar dicha obligación de forma clara y expresa en la Directiva, por las razones indicadas. El saneamiento económico de las empresas ferroviarias es otro aspecto fundamental de la Directiva. Se obliga a los Estados miembros a reducir la deuda a un nivel compatible con una buena administración financiera. En la comunicación sobre la aplicación y repercusiones de la Directiva 91/440/CEE en el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, se indica que el endeudamiento de las empresas ferroviarias ha disminuido considerablemente, si bien el servicio de la deuda sigue siendo una pesada carga en algunos casos. Sin embargo, esto es sólo el principio, y la Comunidad debe crear un marco completo que regule la financiación de las empresas ferroviarias, incluidas disposiciones en materia de ayudas a la reestructuración. A tal fin es esencial garantizar la transparencia financiera de las distintas actividades de transporte. El transporte de viajeros y de mercancías operan en mercados diferentes. En el primero, los servicios públicos desempeñan un papel fundamental, y las correspondientes indemnizaciones públicas constituyen gran parte de los ingresos de las empresas ferroviarias. En el transporte de mercancías, la demanda procede directamente de los clientes y el Estado no interviene para garantizar la prestación de servicios públicos, por lo que la orientación comercial es más directa. Esta diferencia está ampliamente admitida, como lo demuestra que los Estados miembros creen sociedades distintas, o divisiones distintas dentro de una misma empresa, para los servicios de viajeros y de mercancías. La Comisión considera que conviene introducir más transparencia en la financiación de los servicios de viajeros y de mercancías y, en consecuencia, propone modificar la Directiva para hacer obligatoria la separación contable entre estas actividades. Por otra parte, la Directiva establece determinados derechos de acceso a las ferroviarias, con el fin de permitir a empresas ferroviarias y infraestructuras agrupaciones de tales empresas establecidas en la Comunidad la explotación de servicios internacionales. Para que tales derechos sean efectivos, todas las empresas ferroviarias deben gozar de un trato equitativo y no discriminatorio en el acceso a las infraestructuras. Una empresa ferroviaria integrada, que a la vez administra la infraestructura y presta servicios de transporte, tiene la responsabilidad, al mismo tiempo, de definir los principios de la aplicación de cánones, la adjudicación de capacidad, el establecimiento de horarios, las normas de seguridad y la concesión de licencias. Todas estas competencias le permiten en realidad determinar las condiciones en que sus competidores podrán introducirse en el mercado y desarrollar su actividad; semejante situación puede considerarse incompatible con el apartado 1 del artículo 90 y el artículo 86 del Tratado. Un administrador de infraestructuras integrado en una Cuarta Directiva 78/660/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, basada en la letra g) del apartado 3 del artículo 54 del Tratado y relativa a las cuentas anuales de determinadas formas de sociedad Edición especial en español, DO L 222, de 14. 8. 1978. Capítulo 17 Tomo 1 P. 55. Reglamento (CEE) n° 2830/77 del Consejo, de 12 de diciembre de 1977, relativo a las medidas necesarias para hacer comparables la contabilidad y las cuentas anuales de las empresas de ferrocarriles. empresa ferroviaria tenderá a favorecer los intereses de esta última en su conjunto, incluidos los servicios de transporte y, al mismo tiempo, está obligado a tratar equitativamente a todos los proveedores de servicios de transporte. El conflicto de intereses que surge de tal situación desaparecería si las funciones que determinan el acceso a la infraestructura se confiasen a un órgano o empresa independiente que no preste servicios de transporte. Las empresas ferroviarias integradas podrían conservar las demás actividades de gestión de infraestructuras, ya que en ellas no se plantean los mismos conflictos de la Directiva 91/440/CEE de modo que la definición y aplicación de las normas de seguridad se confíen a un organismo o empresa que no exploten servicios de transporte ferroviario. Las propuestas de directivas sobre cánones por uso de infraestructuras, adjudicación de capacidad y licencias siguen una línea paralela. intereses. La presente propuesta modifica también 6. Por último, conviene aclarar algunos elementos de la Directiva a la luz de la experiencia. La Directiva confiere independencia de gestión a las empresas ferroviarias (las que prestan servicios de transporte) y permite administrarlas con criterios comerciales. Esta independencia y orientación comercial son necesarias si se quiere que el ferrocarril pueda competir con otros modos de transporte y hacer realidad todo su potencial. Sin embargo, los Estados miembros pueden legítimamente intervenir en mayor medida en las cuestiones relativas a la infraestructura; de hecho, la Directiva les obliga a desarrollar la infraestructura ferroviaria nacional teniendo en cuenta, según proceda, las necesidades de la Comunidad. Por otra parte, los administradores de infraestructuras pueden recibir competencias reguladoras, además de las de gestión de sus activos. Ello obliga a distinguir entre empresas ferroviarias y administradores de infraestructuras desde el punto de vista de la orientación comercial y el papel del Estado, si bien en los dos casos deberá tratarse de entidades independientes, libres para administrar sus propios asuntos. Explicación de los artículos 7. 8. Segundo guión del artículo 1 Se modifica aquí el resumen de las disposiciones de la Directiva. Hasta el momento sólo era obligatoria la separación contable. Conviene cambiar este texto para aclarar que debe haber separación total de las cuentas y de las funciones que determinan el acceso a la infraestructura ferroviaria, en el sentido de las modificaciones que se introducen en el artículo 6. Segundo guión del artículo 3. Se establece claramente que el administrador de infraestructuras puede ser tanto una empresa pública o privada como una entidad pública. 9. Apartado 1 del artículo 6. Las modificaciones introducidas aquí aclaran que la separación contable entre la explotación de los servicios de transporte y la gestión de infraestructuras ferroviarias implica tanto la separación de las cuentas de pérdidas y ganancias como de los balances. 10. Artículo 7, apartado 1. Para garantizar un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura, conviene confiar la competencia sobre la normativa de seguridad a entidades o empresas que no presten ellas mismas servicios de transporte ferroviario y sean independientes de las entidades o empresas que desempeñan tal actividad. Artículo 7, apartados 4, 5 y 6. Estos nuevos apartados aclaran que, en interés de una mayor eficiencia, los administradores de infraestructuras deben gozar, como las 10 empresas ferroviarias, de un estatuto independiente del Estado, tener planes estratégicos y ser libres para administrar sus propios asuntos. 11. Apartado 4 del artículo 9. Se dispone la separación de las contabilidades entre los servicios de transporte de viajeros y de mercancías, a fin de promover una gestión eficaz y garantizar la transparencia financiera de ambas actividades. Subsidiariedad 12. Competencia. La propuesta se basa en el artículo 75 del Tratado y, por lo tanto, es competencia exclusiva de la Comunidad. Se trata de una modificación de una Directiva existente. 13. Medios de actuación. La Comunidad ha legislado ya sobre la independencia de gestión de las empresas ferroviarias, la separación entre la administración de la infraestructura y la explotación de los servicios de transporte, y los derechos de acceso a la infraestructura ferroviaria. Como se ha indicado, tal legislación es insuficiente para alcanzar los objetivos de la Directiva 91/440/CEE, o hay que aclararla para hacerla efectiva. En consecuencia, la Comunidad debe completarla para que se logren los objetivos fijados y se evite la aparición de medidas nacionales dispares. 14. Instrumento legislativo. Como en la legislación original, la opción por la directiva brindará un correcto equilibrio entre la armonización necesaria para lograr objetivos fundamentales para la Comunidad y el reconocimiento de las diferencias entre los Estados miembros por lo que se refiere tanto a la situación y organización de las empresas ferroviarias como de las relaciones entre éstas y el Estado. 11 Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO 98/0265 (COD) por la que se modifica la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios EL CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 75, Vista la propuesta de la Comisión4, Visto el dictamen del Comité Económico y Social5, De conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 189 C del Tratado, en cooperación con el Parlamento Europeo6, 1) Considerando que procede modificar la Directiva 91/440/CEE del Consejo7, a fin de tener en cuenta la experiencia adquirida con su aplicación y la evolución que se ha registrado en el sector ferroviario desde su aprobación, con vistas a alcanzar sus objetivos; 2) Considerando que, para promover un desarrollo y explotación eficientes de las dos distintas actividades de prestación de servicios de transporte y gestión de la infraestructura, hacer transparente la utilización de fondos públicos destinados al sector ferroviario y crear una base sólida para la fijación de cánones por utilización de infraestructuras, es necesario separar tanto las cuentas de pérdidas y ganancias como los balances de dichas actividades; 3) Considerando que, cuando las empresas ferroviarias y las agrupaciones internacionales que éstas constituyan presten los servicios mencionados en el artículo 10 de la Directiva 91/440/CEE, deben beneficiarse plenamente de los derechos de acceso establecidos en dicho artículo; 4) Considerando que, a tal fin, todas las empresas ferroviarias y agrupaciones internacionales deben recibir un trato equitativo y no discriminatorio en cuanto a las actividades que condicionan el acceso a la infraestructura y que, en consecuencia, deben ser entidades o empresas independientes que no presten servicios de transporte ferroviario las encargadas de la definición y aplicación de las normas de seguridad; 5) Considerando que, para promover una gestión eficiente de la infraestructura que favorezca el interés público, los administradores de la misma deben gozar de 4 5 6 7 DO L 237, de 24. 8. 1991, p. 25. 12 independencia con respecto al Estado, así como de libertad para administrar sus asuntos internos, mientras que los Estados miembros han de adoptar las medidas necesarias para el desarrollo y la seguridad de utilización de dicha infraestructura; 6) Considerando que, para promover la explotación eficiente de los servicios de transporte de pasajeros y mercancías y garantizar su transparencia financiera - incluidas las ayudas a la reestructuración -, es necesario separar sus contabilidades, HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA: Articulo 1 La Directiva del Consejo, 91/440/CEE, quedará modificada como sigue: 1. El segundo guión del artículo 1 se sustituirá por el texto siguiente: "- la separación entre la gestión de la infraestructura ferroviaria y la explotación de los servicios de transporte, siendo obligatorias tanto la separación de las cuentas de pérdidas y ganancias y los balances como la asignación a una entidad o empresa independiente de la responsabilidad sobre las funciones que determinan un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura, y voluntaria la separación orgánica o institucional de otras funciones;" 2. El primer y segundo guión del artículo 3 se sustituirán por el texto siguiente: "empresa ferroviaria": toda empresa pública o privada cuya actividad consista en prestar servicios ferroviarios de transporte de mercancías o viajeros por ferrocarril, debiendo ser dicha empresa quien aporte la tracción; "administrador de infraestructuras": todo organismo o empresa responsable de la instalación y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria; 3. El apartado 1 del artículo 6 se sustituirá por el texto siguiente: "1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que se lleven y publiquen por separado las cuentas de pérdidas y ganancias y los balances de las actividades relativas, por una parte, a la explotación de servicios de transporte y, por otra, a la administración de la infraestructura ferroviaria. Las ayudas estatales que se concedan a una de tales actividades no podrán transferirse a la otra. Las contabilidades de estas dos actividades deberán reflejar esta prohibición. " 4. El apartado 1 del artículo 7 quedará modificado como sigue: 13 a) El apartado 1 se sustituirá por el texto siguiente: "1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para el desarrollo de su infraestructura ferroviaria nacional, teniendo en cuenta, en su caso, las necesidades globales de la Comunidad. Los Estados miembros velarán por que se definan, apliquen y cumplan las normas y reglas de seguridad, mediante un seguimiento y una vigilancia adecuados. Ello correrá a cargo de entidades o empresas que no presten servicios de transporte ferroviario y sean independientes de aquéllas que los presten, a fin de garantizar un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura. " b) Se añadirán los apartados 4, 5 y 6 siguientes: "4. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que los administradores de la infraestructura gocen de un estatuto independiente en materia de dirección, de administración y de control interno de los asuntos administrativos, económicos y contables. 5. 6. Se elaborarán programas de actividad para los administradores de la infraestructura, incluidos planes de inversión y de financiación. Dichos programas irán orientados a alcanzar el equilibrio financiero de las empresas y garantizar un uso y desarrollo óptimos y eficientes de la infraestructura; además, deberán prever los medios necesarios para realizar tales objetivos. En el marco de las líneas directrices de política general adoptadas por el Estado, y habida cuenta de los planes o contratos nacionales, que podrán tener carácter plurianual, incluidos los planes de inversión y financiación, los administradores de la infraestructura gozarán de libertad, concretamente, para: definir su organización interna, sin perjuicio de lo dispuesto en la presente sección; tomar decisiones en materia de personal y compras; gestionar sus propios activos lo más eficientemente posible, desarrollar nuevas tecnologías y servicios y adoptar cualquier técnica innovadora de gestión". En el artículo 9 se añadirá el apartado 4 siguiente: "4. Se llevarán y publicarán por separado las cuentas de pérdidas y ganancias y los balances de las actividades relativas, por una parte, a la explotación de servicios de transporte de pasajeros y, por otra, a la explotación de servicios de transporte de mercancías. Los fondos que se destinen a cada una de estas actividades se consignarán por separado en las cuentas pertinentes, sin poder transferirse de una a otra. " 14 Artículo 2 Los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la presente Directiva en el plazo de un año a partir de la fecha de su entrada en vigor. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión. Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, éstas incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia. Artículo 3 La presente Directiva entrará en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Los destinatarios de la presente Directiva serán los Estados miembros. Artículo 4 Hecho en Bruselas, el Por el Consejo, El Presidente 15 Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 95/18/CE sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias 16 1. 2. 3. 4. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Tras las primeras medidas adoptadas para integrar el mercado de los servicios de transporte ferroviario mediante la concesión de derechos de acceso y tránsito a las empresas ferroviarias y agrupaciones internacionales, con arreglo al artículo 10 de la Directiva 91 /440/CEE1, se aprobaron otras dos directivas, la Directiva 95/18/CE2 y la Directiva 95/19/CE3, para garantizar una aplicación uniforme y no discriminatoria de los derechos concedidos al amparo de la Directiva 91/440/CEE. la Directiva 95/19/CE define los grandes principios que deben regular los servicios mencionados en el artículo 10 de Si la adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su uso, la Directiva 95/18/CE crea un régimen de licencias para las empresas la ferroviarias que explotan Directiva 91/440/CEE4, excluyendo a las demás. Las licencias concedidas conforme a la Directiva 95/18/CE son obligatorias para toda empresa ferroviaria que explote tales servicios. Dichas licencias las concede el Estado miembro donde está establecida la empresa ferroviaria, pero son válidas en toda la Comunidad. Las principales condiciones que deben reunirse para obtener una licencia, tal como se citan en la Directiva, son la honorabilidad, la capacidad financiera y la competencia profesional. En aplicación del principio de subsidiariedad, la Directiva establece los grandes principios y deja a los Estados miembros la responsabilidad de establecer normas más detalladas y administrar el régimen de licencias. Con la reestructuración del sector ferroviario, algunos Estados miembros han llevado los derechos de acceso a la infraestructura ferroviaria más allá de lo que se había previsto en la Directiva 91 /440/CEE. Varios de ellos han concedido derechos de acceso más amplios a las superpistas transeuropeas de transporte ferroviario de mercancías. Incluso se han empezado a convocar concursos para los servicios de transporte urbano, suburbano y regional, o se tiene la intención de hacerlo. Estos acontecimientos suponen nuevas oportunidades para las empresas ferroviarias establecidas en la Comunidad; de hecho, cualquiera de ellas puede entrar en dichos mercados adelantándose a la legislación comunitaria. Los Estados miembros tienden naturalmente a exigir una licencia a las empresas ferroviarias que quieren entrar en estos mercados, con el fin de garantizar unos servicios seguros, fiables y satisfactorios. Sin embargo, son principios comunitarios fundamentales la libre prestación de servicios y el trato equitativo y sin discriminación a las empresas. Un régimen de licencias común permitiría lograr estos dos objetivos e impediría que las licencias pudieran convertirse en obstáculos a la entrada en los mercados. La cuestión de la concesión de licencias a las empresas ferroviarias que se Directiva 91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, DO L 237, de 24. 8. 1991. Directiva 95/18/CE del Consejo de 19 de junio de 1995 sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias, DO L 143, de 27. 6. 1995, p. 70. Directiva 95/19/CE del Consejo de 19 de junio de 1995 sobre la adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y la fijación de los correspondientes cánones de utilización, DO L 143, de 27. 6. 1995. Empresas ferroviarias que operan en el sector del transporte combinado internacional y agrupaciones internacionales de empresas ferroviarias. 17 introducen en nuevos mercados se ha planteado varias veces, en particular, en el marco de los debates sobre las superpistas ferroviarias de mercancías. 5. la Comisión propone extender En consecuencia, la Directiva 95/18/CE sobre concesión de licencias a todas las empresas ferroviarias establecidas en la Comunidad, independientemente de si prestan o no los servicios del artículo 10 de la Directiva 91 /440/CEE. De este modo, todas podrán gozar de las mismas posibilidades de acceso a los nuevos mercados, sobre bases uniformes y no discriminatorias, y se evitará que las licencias terminen por convertirse en barreras de entrada. las disposiciones de 6. Hay que destacar, sin embargo, que esta modificación de la Directiva 95/18/CE no crea nuevos derechos de acceso ni de tránsito y que, por consiguiente, no altera el ámbito de aplicación de la Directiva 91/440/CEE. Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO 98/0266 (SYN) por la que se modifica la Directiva 95/18/CE sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias EL CONSEJO DE LA UNION EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 75, Vista la propuesta de la Comisión5, Visto el dictamen del Comité Económico y Social6, De conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 189 C del Tratado, en cooperación con el Parlamento Europeo7, 1) Considerando que la Directiva 91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios8, otorga determinados derechos de acceso al internacional a empresas ferroviarias y agrupaciones internacionales de empresas ferroviarias; transporte ferroviario 2) Considerando que, para velar por la calidad y fiabilidad de los servicios, es necesario un régimen común de licencias que garantice que todas las empresas ferroviarias cumplen siempre determinados requisitos de honorabilidad, capacidad financiera y competencia profesional, a fin de proteger a sus clientes y a terceros y ofrecer un servicio con un alto nivel de seguridad; 3) Considerando que, para conseguir una aplicación uniforme y no discriminatoria en toda la Comunidad de los derechos de acceso a la infraestructura la Directiva 95/18/CE del Consejo9 introdujo una licencia para las empresas ferroviarias que prestan los servicios a que se refiere el artículo 10 de la Directiva 91/440/CEE, licencia obligatoria para la explotación de tales servicios y válida en todo el territorio de la Comunidad; ferroviaria, 4) Considerando que determinados Estados miembros han ampliado los derechos de acceso más allá de lo previsto en la Directiva 91/440/CEE, por lo que parece necesario garantizar un trato justo, transparente y no discriminatorio a todas las empresas ferroviarias que pudieran participar en este mercado, generalizando los principios de DO L 237, de 24. 8. 1991, p. 25. DOL 143, de 27. 6. 1995, p. 70. 19 concesión de licencias establecidos en la Directiva a todas las empresas activas en el sector; 5) Considerando que, con arreglo al principio de subsidiariedad y al principio de proporcionalidad contemplados en el artículo 3 B del Tratado, los objetivos de la presente Directiva, es decir, el establecimiento de principios generales del sistema de concesión de licencias de empresas ferroviarias y el reconocimiento mutuo de dichas licencias en toda la Comunidad, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, habida cuenta de la dimensión manifiestamente internacional de la expedición de tales licencias, y, por consiguiente, pueden lograrse mejor, debido a sus implicaciones transnacionales, a nivel comunitario; que la presente Directiva se limita a lo estrictamente necesario para alcanzar estos objetivos y no excede de lo necesario a tal fin; 6) Considerando que debe especificarse que tanto las operaciones de transporte mediante servicios de lanzadera prestados a vehículos de carretera a través del túnel del Canal de la Mancha como los servicios de pasajeros que se exploten exclusivamente en una red local aislada o mediante tranvías o ferrocarriles ligeros quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 95/18/CE, al igual que las empresas ferroviarias que únicamente desarrollen sus propias operaciones de transporte de mercancías en una red dedicada exclusivamente a tal fin; 7) Considerando que otras disposiciones de la legislación comunitaria regularán las condiciones comunitarias de acceso a la infraestructura ferroviaria o de tránsito por la misma; 8) Considerando que la Directiva 95/18/CE debe modificarse en consecuencia, HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA: Artículo 1 La Directiva 95/18/CE quedará modificada como sigue: 1. El artículo 1 se sustituirá por el texto siguiente: "Artículo 1 1. La presente Directiva se refiere a los criterios para la concesión, el mantenimiento y la modificación, por un Estado miembro, de licencias destinadas a las empresas ferroviarias que estén establecidas o que se establezcan en la Comunidad. 2. Quedan excluidas del ámbito de aplicación de la presente Directiva las empresas ferroviarias que presten servicios de transporte de pasajeros en redes locales aisladas o que explotan servicios de pasajeros urbanos o suburbanos utilizando, por ejemplo, tranvías o ferrocarriles ligeros. Asimismo quedan excluidas del ámbito de aplicación de la presente Directiva las empresas ferroviarias que 20 desarrollen sus propias operaciones de transporte de mercancías en una red destinada exclusivamente a tal fin. 3. Las empresas ferroviarias y las agrupaciones internacionales cuyas actividades se limiten exclusivamente a la prestación de servicios de lanzadera para el transporte de vehículos de carretera por el túnel del Canal de la Mancha quedarán excluidas asimismo del ámbito de aplicación de la presente Directiva. 4. La licencia será válida en todo el territorio de la Comunidad. " 2. El artículo 2 quedará modificado como sigue: a) La letra a) se sustituirá por el texto siguiente: "a) "empresa ferroviaria": toda empresa pública o privada cuya actividad consista en prestar servicios ferroviarios de transporte de mercancías o viajeros, debiendo ser dicha empresa quien aporte la tracción;" b) Se suprimirá la letra d). 3. El artículo 3 se sustituirá por el texto siguiente: "Artículo 3 Cada Estado miembro designará el organismo competente para conceder las licencias y asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la presente Directiva. La expedición de licencias estará a cargo de un organismo que no preste servicios de transporte ferroviario y sea independiente de los organismos y empresas que presten tales servicios. " Artículo 2 Los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la presente Directiva en un plazo de un año a partir de la fecha de su entrada en vigor. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión. Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, éstas incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia. Artículo 3 La presente Directiva entrará en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. 21 Artículo 4 Los destinatarios de la presente Directiva serán los Estados miembros. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente 22 Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad 23 EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Sección 1 Introducción 1. 2. 3. 4. 5. La política ferroviaria de la Comisión se inscribe en el marco de la política común de transporte y pretende avanzar hacia varios objetivos de alto nivel: desarrollar el mercado único, fomentar la movilidad sostenible, potenciar la eficiencia del sistema de transporte y estimular el transporte ferroviario de mercancías. La presente propuesta tiene por objeto crear las condiciones adecuadas para que los cánones de utilización y los procedimientos de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria contribuyan a la realización de dichos objetivos. Realizar el mercado interior en toda la Comunidad constituye uno de los objetivos fundamentales del Tratado. Ofreciendo servicios menos costosos y de mejor calidad, en particular en el tráfico entre los Estados miembros, las empresas ferroviarias pueden contribuir a su desarrollo y a la integración de las economías nacionales. Sin embargo, el ferrocarril es el modo de transporte donde menos avances se han registrado hasta la fecha para que las empresas puedan ejercer libremente sus actividades y ofrecer servicios en cualquier Estado miembro. Sólo podrá lograrse este objetivo si se instauran derechos de acceso adecuados y se crea el marco necesario, que deberá incluir un sistema-cánones por uso de infraestructuras de nivel y estructura apropiados. El libro blanco dedicado por la Comisión al desarrollo futuro de la política común de transportes1 cita la movilidad sostenible como uno de los objetivos a que deben contribuir las políticas de transporte. Los distintos modos de transporte tienen diferentes papeles que desempeñar para responder a las necesidades de transporte de la Comunidad, pero es importante velar por que se elija entre ellos de manera sensata y eficiente. La existencia de distintos sistemas de tarifación de los modos y redes de transporte puede afectar negativamente a la distribución de la demanda. Si no hay establecidos cánones que reflejen los costes externos, seguirá falseándose la demanda de transporte y la distribución de esta última entre los distintos modos. Para promover la eficiencia del sistema de transporte es necesario velar por que se realicen las elecciones adecuadas entre los modos de transporte y existan mecanismos que favorezcan las decisiones eficientes en el interior de los modos. Una forma de impulsar las decisiones eficientes en materia de elección entre modos de transporte es hacer soportar a los usuarios el coste adicional total (el coste marginal) que cada uno supone para la sociedad. En el apartado 103 del libro blanco sobre la política común de transportes se afirma que "las medidas relativas a la imputación de los costes del transporte tendrán una repercusión directa sobre la situación de competencia de los sistemas y operadores de transporte. Las autoridades nacionales o locales encuentran dificultades a la hora de actuar en solitario si al hacerlo perjudican la posición competitiva de sus empresas frente a las de otras regiones. Por este motivo, es preferible que este tipo de medidas se adopten en un marco decidido a nivel comunitario". Sin un enfoque coordinado, reducir las tarifas en un tramo de un itinerario internacional puede llevar simplemente a un i El curso futuro de la política común de transportes - Un enfoque global para la elaboración de un marco comunitario de movilidad sostenible, COM(92) 494 final 24 6. 7. 8. 9. incremento en otro lugar de la infraestructura. Tales interacciones muestran hasta qué punto conviene disponer de un marco de tarifación equitativo y orientado al logro de objetivos deseables. El ferrocarril tiene un papel crucial que desempeñar en el logro del objetivo de movilidad sostenible definido por la Comisión, y para ello una parte de las mercancías y viajeros que podrían optar por la carretera deberán volverse hacia el transporte ferroviario. Es necesario tomar medidas para contrarrestar una situación en la que el transporte ferroviario ha visto cómo se sigue reduciendo su cuota de mercado entre 1990 y 1995 en los 15 Estados miembros de la UE, desde el 18,8% hasta el 14,4 % en mercancías (en toneladas-km) y desde un 6,8 % a un 6,0 % aproximadamente en el transporte de viajeros (en viajeros-km). El ferrocarril debería resultar un medio especialmente atractivo para el transporte a larga distancia de grandes volúmenes de mercancías. Sin embargo, Europa no ha sido muy capaz hasta ahora de mantener y desarrollar ese mercado. Este sector del mercado del transporte es importante para el desarrollo del mercado interior, y lo será probablemente cada vez más. En Europa es frecuente que el transporte ferroviario de largo recorrido precise la concesión de derechos de uso y la aplicación de los correspondientes cánones para la utilización de varias redes de infraestructura. Ello supone un obstáculo suplementario para el tráfico ferroviario internacional. Los compradores de servicios de transporte basan sus decisiones en varios factores. Aunque la calidad y la fiabilidad tienen probablemente una importancia notable, en la ponderación influyen otras consideraciones, entre las que el precio del servicio final ocupa un lugar preponderante. El nivel de los cánones que deben abonarse para utilizar una infraestructura tiene en sí mismo una influencia nada desdeñable en el coste "final" del servicio. Tal incidencia varía según el modo de transporte, dado que los costes de infraestructura difieren en relación con el coste total del servicio. En el caso del transporte ferroviario, el coste de la provisión de la infraestructura tiende a ser elevado, mientras que los costes marginales de utilización son generalmente bajos. Los costes de infraestructura representan una parte sustancial de los costes totales del transporte ferroviario y, por lo tanto, pueden tener un efecto significativo sobre el atractivo de este último para un cliente potencial. Si se quiere que los servicios de transporte ferroviario sean competitivos, el establecimiento de cualesquiera sistemas de cánones debe necesariamente tener en cuenta estos factores. La Directiva 91/440/CEE del Consejo sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios2 estableció determinados derechos de acceso a las infraestructuras ferroviarias de la Comunidad en beneficio de las empresas ferroviarias. El artículo 10, en particular, reconoce a las agrupaciones internacionales de empresas ferroviarias el derecho de acceso para prestar servicios de transporte internacional de viajeros y mercancías; también los servicios de transporte combinado gozarán de derechos de acceso en el transporte internacional. Los nuevos derechos de acceso han traído consigo dos cambios fundamentales. En primer lugar, han puesto en marcha un proceso de separación entre la gestión de la infraestructura ferroviaria y la explotación de los trenes. Por otra parte, han hecho posible que distintos usuarios utilicen una misma Directiva del Consejo de 29 de julio de 1991, DO L 237, de 24. 8. 1991, p. 25. 25 infraestructura ferroviaria. Ahora bien, en su momento se admitió que tales derechos tendrían escasos efectos si no iban acompañados de un marco legislativo que regulase las condiciones de acceso. 10. Con posterioridad, en 1995, el Consejo adoptó la Directiva 95/18/CE3, que regula las licencias de las empresas ferroviarias, y la Directiva 95/19/CE4, sobre la adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria y los cánones de utilización de la misma cuando se prestan los servicios del artículo 10 de la Directiva 91/440/CEE. Ni la Directiva 95/19/CE ni la presente propuesta de modificación regulan derechos de acceso. Éstos vienen determinados por la Directiva 91/440/CEE y por los instrumentos legislativos nacionales que puedan ampliarlos. Tanto la Directiva 95/19/CE como la presente propuesta buscan mejorar la adjudicación de capacidad, en el marco de los derechos de acceso existentes. 11. Además del marco jurídico comunitario, la estructura del sector ferroviario también ha empezado a transformarse. En algunos Estados miembros, empresas ferroviarias del sector privado explotan servicios de transporte de viajeros y mercancías. Hay Estados miembros que permiten, e incluso exigen, la celebración de concursos para la explotación de servicios en el marco de contratos con las autoridades públicas; dichos contratos pueden otorgarse a empresas privadas. Sin embargo a pesar de esta evolución, el operador ferroviario preexistente sigue dominando a las demás empresas en la mayoría de los Estados miembros. 12. En el libro blanco que dedicó la Comisión al transporte ferroviario5, se presenta una estrategia para revitalizar el transporte ferroviario de la Comunidad, que debería contribuir a los objetivos de alto nivel arriba citados. La meta fijada por el libro blanco es proseguir la elaboración del marco jurídico comunitario existente y proponer nuevas medidas para desarrollar el mercado. En particular, se resalta la necesidad de adoptar medidas complementarias en los ámbitos de la adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria y los cánones de utilización de la misma (apartados 48 a 55). Como se prevé en el libro blanco, la Comisión ha publicado recientemente una comunicación6 donde examina los efectos de la Directiva 91/440/CEE. En ese documento se constata la necesidad de definir mejor las normas comunitarias en materia de cánones y adjudicación de capacidad. 13. En su dictamen7 sobre el libro blanco, el Parlamento Europeo destaca la necesidad de infraestructuras proseguir la elaboración del marco que regula el acceso a las ferroviarias. Por su parte, el Comité Económico y Social señala en su informe sobre dicho documento que deben examinarse también las cuestiones de los cánones por uso de infraestructuras y las prioridades en materia de horarios8. Estrategia para la revitalización de los ferrocarriles comunitarios, COM(96) 421 final. 3 Directiva del Consejo de 19 de junio de 1995, DO L 143, de 27. 6. 1995, p. 70. 4 Directiva del Consejo de 19 de junio de 1995, DO L 143, de 27. 6. 1995, p. 75. 5 6 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación y las repercusiones de la Directiva 91/440/CEE en el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios y en los derechos de acceso para el transporte de mercancías por ferrocarril COM(1998) 202 final. 7 A4 - 0412/97, de 13 de enero de 1998, DO C 34, de 2. 2. 1998. 8 CES 459/97. 26 14. El libro blanco de la Comisión "Tarifas justas por usar las infraestructuras"9 se propone que el principio "el usuario paga" sirva de base para la elaboración de sistemas de cánones en todos los modos de transporte comerciales. El objetivo a largo plazo es alinear los cánones con los "costes sociales marginales", es decir, los costes en el punto de consumo, incluidos los efectos medioambientales y otros efectos "externos". El libro blanco reconoce que será necesario un planteamiento progresivo en tres etapas, puesto que se parte de situaciones diferentes en los distintos modos. El marco elaborado en la presente comunicación para la fijación de cánones por uso de las infraestructuras ferroviarias cubre las dos primeras etapas de la estrategia propuesta para las empresas ferroviarias. 15. Existen diversos vínculos entre la adjudicación de capacidad y la aplicación de cánones por uso de infraestructuras. El nivel de los cánones influye sobre la demanda, que a su vez condiciona las posibilidades de atender las solicitudes de capacidad. Este mecanismo puede utilizarse específicamente para distribuir capacidad por medio de un mecanismo de subasta, o un canon "de escasez" que refleje el valor de la capacidad. De este modo, los usuarios que valoren más la capacidad serán quienes la utilicen. También pueden aplicarse cánones por reserva de capacidad, para garantizar la utilización efectiva de ésta. La concesión de incentivos económicos para explotar los servicios de acuerdo con las previsiones puede mejorar el rendimiento del sistema y acrecentar la capacidad disponible. Algunas funciones, en particular, la regulación y el examen de recursos en el marco de las dos actividades, pueden ser desempeñadas por una misma entidad. Para que no se pierdan de vista los vínculos entre la adjudicación de capacidad y la aplicación de un sistema de cánones, ambos aspectos se abordan en una sola propuesta, como se hizo en la Directiva 95/19/CE. 16. En consecuencia, es evidente que los procedimientos de adjudicación de capacidad y los sistemas de cánones desempeñarán un papel significativo en el desarrollo futuro del mercado del transporte ferroviario. Sin una actuación comunitaria en estos ámbitos, el ferrocarril permanecerá probablemente en situación de desventaja a causa de su estructura, y una parte de su potencial seguirá sin utilizarse. Al mismo tiempo, esta actuación debe también estimular un uso más eficiente de la infraestructura ferroviaria, tanto por lo que respecta al acceso de los distintos tipos de tráfico como a sus niveles generales de utilización. Sección 2 Los cánones por uso de la infraestructura ferroviaria: situación actual instrumentos 17. La Comunidad se viene interesando desde hace tiempo por la tarifación del transporte, y ya existen legislativos en esa matera. El Reglamento (CEE) n° 1108/7010 instauró un sistema contable para los gastos correspondientes a las infraestructuras del transporte terrestre y dispuso la obligación de que se presentara anualmente esa contabilidad a la Comisión. El contenido de la contabilidad prescrita en el Reglamento (CEE) n° 1108/70 lo estableció el Reglamento (CEE) n° 2598/70". El (CEE) n° 1108/70, Reglamento (CEE) n° 1384/7912 modificó el Reglamento Tarifas justas por usar las infraestructuras: una estrategia gradual para un marco de tarificación de las infraestructuras de transporte en la Unión Europea, COM(1998) 466 final. Reglamento (CEE) n° 1108/70 del Consejo, de 4 de junio 1970, DO L 130, de 15. 6. 1970, p. 4. Reglamento (CEE) n° 2598/70 del Consejo, de 18 de diciembre 1970, DO L 278, de 23. 12. 1970, p. 1. Reglamento (CEE) n° 1384/79 del Consejo de 25 de junio 1979, DO L 167, de 5. 7. 1979, p. 1. 10 u 12 27 reduciendo la obligación de presentación de la contabilidad a una vez cada cinco años en el caso de las pequeñas empresas ferroviarias, e introduciendo otros pequeños cambios. Por su parte, el Reglamento (CEE) n° 2830/7713 define las medidas necesarias para la comparabilidad de las contabilidades de las empresas ferroviarias, y el Reglamento (CEE) n° 2183/7814 establece principios uniformes para el cálculo de los costes del transporte de mercancías. 18. La aplicación de la Directiva 95/19/CE en los Estados miembros ha ocasionado la introducción de sistemas de cánones muy dispares. Los regímenes aplicados actualmente a las infraestructuras ferroviarias presentan enormes diferencias. El nivel global de recuperación de los costes es nulo en algunos Estados miembros, mientras que en otros se persigue, al menos en principio, un objetivo de recuperación del 100%. La estructura elegida varía también significativamente: en algunos casos se utilizan cánones negociados, basados en la aplicación de fórmulas de cálculo; en otros, tarifas fijas, o cánones desglosados. Tampoco existe uniformidad en los servicios prestados como contrapartida de los cánones percibidos, ni en los parámetros que se tienen en cuenta para fijar las cuantías. En el anexo figura un resumen de los distintos sistemas de cánones aplicados en los Estados miembros. 19. Como se explica en el libro blanco "Tarifas justas por usar las infraestructuras", para enviar señales de precios adecuadas que optimen el uso de las infraestructuras, los cánones deberían fijarse en el nivel correspondiente al coste adicional que el servicio supone para la sociedad. En ausencia de tasas que cubran los costes externos en todos los modos de transporte, y dado el nivel relativamente bajo de utilización del transporte ferroviario, consecuencia de su falta de orientación al cliente y elevados costes, los cánones ferroviarios sólo representarían hoy una parte de los costes que supone el suministro de la infraestructura. En la actualidad, un sistema de cánones óptimo sólo permitiría recuperar una parte de los costes de infraestructura, por lo que el único medio de mantener su explotación sería la financiación interior, tradicionalmente a cargo del Estado. Sin embargo, ha de señalarse que todos los sistemas de cánones actualmente en vigor precisan considerables ayudas directas o los administradores de infraestructuras ferroviarias. indirectas del Estado a 20. Existen distintos mecanismos que permiten recuperar una proporción más elevada de los costes de infraestructura, pero tales mecanismos pueden distorsionar en distinta medida las pautas de utilización de la infraestructura. Estos mecanismos se basan en principios como la utilización de tarifas mixtas15, el método Ramsey16 o la percepción de cánones anuales sobre el material rodante. Hasta ahora, los efectos de algunas ineficiencias derivadas de la aplicación de tales mecanismos han podido resultar limitados, ya que las señales transmitidas por precios e incentivos repercuten escasamente en el comportamiento de sectores que se encuentran muy en manos del sector público y para los que existen considerables obstáculos de entrada. Es importante que los regímenes de cánones no desvíen de la infraestructura ferroviaria al tráfico 13 Reglamento (CEE) n° 2830/77 del Consejo de 12 de diciembre 1977, DO L 334, de 24. 12. 1977, p. 13. 14 Reglamento (CEE) n° 2183/78 del Consejo de 19 de septiembre 1978, DO L 258, de 21. 9. 1978, p. 1. 15 Es decir, un canon fijo para recuperar una proporción de los costes fijos, y otro variable, relacionado con el uso que se hace de la infraestructura. 16 Este método consiste en la utilización de márgenes que varían de forma inversamente proporcional a la elasticidad de la demanda. 28 capaz de sufragar los costes adicionales que genera, aunque tal contribución sea limitada. La perpetuación de algunos usos actuales podría conducir a la innecesaria exclusión de la red ferroviaria de servicios sensibles a los precios, y a una frustración de la competencia a causa de las estructuras tarifarias. 21. De los debates con las empresas ferroviarias se desprende claramente que la situación actual dificulta el desarrollo de los servicios internacionales, no sólo por la complejidad de establecer un nivel general de cánones por uso de infraestructuras, sino también por las distintas señales de precios enviadas por los diferentes regímenes. En su informe sobre el libro blanco de la Comisión sobre el transporte ferroviario, el Parlamento Europeo observa el problema que suponen los distintos regímenes de cánones para la infraestructura ferroviaria, y llega a la conclusión de que la Comisión debe presentar propuestas sobre los criterios que han de tenerse en cuenta para calcular el coste de dicha infraestructura. Por su parte, el Comité Económico y Social considera que los actuales sistemas de cánones representan un grave problema, e insta a la Comisión a que conceda la mayor prioridad a la cuestión. 22. La existencia de distintos mecanismos de cánones puede tener efectos especialmente graves para el transporte de mercancías. La opción del transporte ferroviario de mercancías debería de incrementar su atractivo a medida que aumenta la distancia. Sin embargo, en Europa el transporte de largo recorrido precisa a menudo utilizar distintas redes ferroviarias. Para el transporte de mercancías, el ferrocarril está casi siempre en situación de dura competencia con el transporte por carretera y, a menudo, también con el transporte por vías navegables y el transporte marítimo de corta distancia. En relación con estos otros modos de transporte, la proporción de los costes del ferrocarril imputable a la infraestructura es más elevada; por lo tanto, el tipo de sistema de cánones elegido puede tener un considerable efecto sobre la competitividad. La situación empeora por el hecho de que el transporte por carretera está sometido actualmente a tarifas relativamente bajas, basadas en los costes marginales, y no sufraga en el punto de consumo los elevados costes externos que genera. Por otra parte, las empresas ferroviarias necesitan saber cuanto antes los cánones que tendrán que pagar, para poder presentar rápidamente ofertas de transporte de mercancías en competencia con las empresas de transporte por carretera. Este problema se agudiza cuando para un mismo servicio de transporte hay que utilizar varias redes de infraestructuras. Por último, si los sistemas de cánones de los distintos Estados miembros están concebidos para orientar los comportamientos de los usuarios en sentidos divergentes, ello puede crear una situación confusa para los operadores de servicios de largo recorrido, incapaces de responder a estas distintas señales. 23. La conclusión que cabe extraer es que resulta urgente avanzar en la armonización de la estructura de los sistemas de cánones por uso de infraestructuras en los servicios internacionales de transporte ferroviario de mercancías. Las razones se resumen como sigue: distintos objetivos de los administradores de infraestructuras, que generan sistemas de cánones divergentes, que a su vez pueden crear discriminación, diferencias en los paquetes de servicios, utilización de parámetros distintos para el cálculo de los cánones, no reconocimiento de la especificidad del mercado del transporte internacional de mercancías ni de la necesidad de promover su competitividad y, por último, imposibilidad de fijar precios rápidamente, debido a los factores que se acaban de mencionar. 29 24. Otro problema es que el mercado del suministro de infraestructuras ferroviarias es por indispensable naturaleza fundamentalmente monopolístico. Por este motivo, es controlar el comportamiento del administrador de infraestructuras de modo que no abuse de su posición. En particular, puede ser necesario establecer límites cuando el administrador otorga derechos de acceso diferentes en función del tipo de tráfico y puede terminar aplicando cánones excesivos, en particular, al tráfico muy dependiente del uso del ferrocarril. No menos importante es asegurarse de que el administrador de infraestructuras tiene los incentivos necesarios para mejorar sus niveles de eficiencia y, de este modo, reducir costes y cánones, mejorar el rendimiento de la red y realizar las inversiones necesarias. 25. Históricamente, y a la luz de la reciente evolución del sector ferroviario en la Comunidad, estas cuestiones han suscitado gran interés. La Unión Internacional de Ferrocarriles (UIC), consciente de los problemas y de la necesidad de actuar, ha iniciado una serie de estudios sobre los sistemas de cánones por utilización de infraestructuras ferroviarias. Algunos revisten considerable interés: el estudio sobre los mecanismos de tarifación que propician una distribución eficiente de la capacidad17, y el titulado "Peage II"18, que pretende descubrir los aspectos potencialmente susceptibles de armonización en este ámbito. La Comisión ha sido informada del desarrollo de estos trabajos y ha tenido debidamente en cuenta sus resultados. También la Conferencia Europea de Ministros de Transportes (CEMT) ha organizado recientemente una mesa redonda en torno al tema "Tarifación del uso de la infraestructura ferroviaria", y publicado un informe19. 26. Tras la publicación del libro blanco sobre el ferrocarril, la Comisión encargó un estudio sobre los principios y problemas vinculados a la aplicación de los sistemas de cánones a las la Comunidad. Dicho estudio fue seguido de cerca y dirigido por un comité de representantes de los Estados miembros, asistido por observadores de los organismos y entidades interesados21 y por representantes de pequeñas empresas ferroviarias. ferroviarias,20 y los sistemas actualmente aplicados en infraestructuras Naturaleza de los problemas que deben abordarse 27. El debate sobre los cánones por utilización de infraestructuras ferroviarias puede resultar complejo, debido a los numerosos objetivos diferentes que aquéllos pueden perseguir. A menudo, los regímenes de cánones están sometidos a exigencias antagónicas, fruto de la diversidad de objetivos planteados. Ahora bien, aunque un sistema de cánones puede servir a metas muy distintas, sus objetivos generales son una utilización y suministro eficientes de la infraestructura ferroviaria, una mayor eficiencia de los demás segmentos del sector ferroviario, y el fomento de metas de política económica y social. 17 "Infrastructure cost recovery under allocatively eficiente pricing", estudio de Rana Roy para la UIC/CER, marzo de 1988. 18 "UIC Le Péage study", informe de Coopers y de Lybrand para la UIC, abril de 1998. 19 CEMT/CS/RE (98) 3. Committee of Deputies, Economic Research Committe, Conclusions of Round Table 110, User charges for Railway infraestructure, mayo de 1998 - ÑERA. "An examination of rail infraestructure charges", informe para la Comisión Europea, mayo de 1998. 20 21 CFE, UIC, ESC, UIRR, Comité Mixto. 30 El precio de un uso eficiente 28. Como se explica en el libro blanco de la Comisión "Tarifas justas por usar las infraestructuras", el precio que óptima la utilización de la infraestructura es igual al coste adicional que supone para la sociedad el uso de dicha infraestructura por parte de una unidad de transporte adicional. Tal coste se denomina "coste marginal a corto plazo". La mesa redonda de la CEMT refrendó esta tesis afirmando como principio fundamental que los sistemas de cánones por uso de infraestructuras deben establecer un vínculo entre la explotación de trenes adicionales y los costes adicionales que implica la circulación de los mismos. Para un servicio que opere en una infraestructura ferroviaria sin escasez de capacidad, dichos costes son atribuibles a factores como: • el desgaste de las vías; • la corriente de tracción consumida; • los costes de señalización adicionales; • los costes de planificación de los trenes; • los costes adicionales de gestión y administración; • los costes de escasez y congestión del tráfico; • el ruido, la contaminación y otros efectos externos. 29. En realidad, el sistema de cánones que vaya a aplicarse en el sector ferroviario debe tener en cuenta los cánones y tarifas por uso de infraestructuras que se perciben en otros servicios de transporte que compiten con los servicios ferroviarios o los complementan. Un problema particular para las empresas ferroviarias es la tarifación de los servicios de transporte por carretera, dado que a los usuarios de la red viaria sólo se les factura directamente una pequeña proporción de los costes que acarrea la utilización de la infraestructura. Esta cuestión se estudia en el libro verde "Hacia una tarificación justa y eficaz del transporte" y el libro blanco "Tarifas justas por usar las infraestructuras". Este último concluye que la situación más deseable y eficiente sería aquélla en que todos los usuarios del transporte sufraguen los costes que imponen a la sociedad en el punto de consumo. Sin embargo, hasta que exista la voluntad de llevar a la práctica tal sistema, la mejor solución es ofrecer una compensación a los usuarios del transporte que generan costes relativamente escasos. Hasta que se tarifen los efectos externos de todos los modos de transporte estará justificada la aplicación de un sistema de compensaciones que reduzca los cánones de acceso a la infraestructura ferroviaria. Sin embargo, todo sistema de este tipo precisará una justificación rigurosa de los niveles de compensación propuestos. Otros objetivos 30. Aunque la tarifación basada en el coste adicional sea tal vez la mejor manera de garantizar una utilización óptima de la infraestructura, el procedimiento tiene sus límites. Se le puede criticar que se concentra exclusivamente en la infraestructura ferroviaria (y no en otros aspectos del sector ferroviario, de los transportes o de la economía en general), y ello en un momento determinado en el tiempo. En la práctica, a 31 menudo se pretende que el mecanismo de precios sirva a otros objetivos importantes, que se suman al estímulo de decisiones eficientes de consumo y producción inmediatos. En particular, es importante crear incentivos para atraer el tráfico, en la medida en que esto se justifique desde el punto de vista económico, ampliar la capacidad donde proceda y hacer más eficiente tanto la explotación de los trenes como la gestión del administrador de infraestructuras. Objetivos de política económica y social 31. Dada la importancia que revisten las empresas ferroviarias para la actividad económica y social, es frecuente que los Gobiernos tengan objetivos específicos que les impulsen a apartarse de los motivos exclusivamente comerciales en relación con la tarifación y la toma de decisiones. El objetivo de una gestión independiente de las empresas ferroviarias y, a largo plazo, de un equilibrio de las cuentas de los administradores de infraestructuras, forma parte de una política comunitaria bien establecida. Reconciliar este principio con los demás objetivos de las autoridades públicas puede requerir importantes aportaciones de los Estados. 32. Por ejemplo, un Estado miembro puede desear, por razones de política regional, asegurar la prestación de servicios ferroviarios en zonas rurales o aisladas. Es injustificable obligar al administrador de infraestructuras a soportar la carga financiera de la provisión de tales servicios; en este caso, el Gobierno debe comprar la prestación del servicio ferroviario necesario, incluyendo en el precio el nivel adecuado de cánones por uso de la infraestructura. Necesidad de medidas armonizadoras 33. Desde el punto de vista de la eficiencia del transporte a nivel europeo, conviene procurar que los sistemas de cánones por uso de infraestructuras ferroviarias se rijan por los mismos principios. Esta armonización facilitará los viajes a través de distintas redes y enviará señales claras a los usuarios, permitiéndoles tomar las decisiones adecuadas en caso de que exista competencia entre infraestructuras. Sección 3 Situación actual de la adjudicación de capacidad la Directiva 91/440/CEE. Desde 34. La Directiva 95/19/CE estableció un marco comunitario para la adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria para la prestación de los servicios del la artículo 10 de Directiva 91/440/CEE, el procedimiento de distribución internacional de la capacidad se ha modificado en el marco del Foro Tren Europa - organización constituida por un gran número de empresas ferroviarias europeas - en función de los cambios introducidos por dicha Directiva; en particular, los trabajos del Foro han dado como resultado la sincronización de una serie de puntos. Con frecuencia, los procedimientos prácticos de establecimiento de horarios se realizan según un método similar en la mayoría de los Estados miembros. la entrada en vigor de 35. Los distintos sistemas de adjudicación de capacidad actualmente en vigor en los Estados miembros y el papel del Foro Tren Europa fueron evaluados en un estudio22 22 Coopers & Lybrand, Examination of Train Path Allocation, mayo de 1998. 32 realizado por cuenta de la Comisión. Dicho estudio, cuya realización ha seguido un comité de expertos de los Estados miembros y representantes del sector (CFE, UIC, CES, UIRR, Comité Mixto y pequeñas empresas ferroviarias) evidenció la existencia de diferencias entre los Estados miembros en cuanto a los procedimientos de adjudicación y la secuenciación de las medidas para establecer los horarios regulares. El informe final sintetiza las mejores prácticas y presenta propuestas para el futuro desarrollo de los procedimientos de adjudicación, que contribuirán a solucionar los problemas planteados por los distintos participantes en el proceso. 36. A medida que el mercado de los servicios ferroviarios empezó a evolucionar, se puso de manifiesto que existen numerosas necesidades que los sistemas existentes no satisfacen. Los procedimientos de adjudicación son frecuente blanco de críticas, en el sentido de que no se tienen lo bastante en consideración las necesidades de determinados tipos de transporte, los procedimientos no son imparciales, se hace mal uso de la información y, en general, todo el proceso es demasiado lento y rígido. Aunque no se puede negar que se estén realizando algunos esfuerzos para remediar esta situación a nivel nacional, muchos de estos problemas afectan también a los mercados a nivel comunitario y, por lo tanto, precisan un marco legislativo para toda la Comunidad. 37. El procedimiento de adjudicación de capacidad no puede considerarse aisladamente. Se inscribe en un marco más amplio que va del desarrollo a largo plazo de las infraestructuras hasta el control del tren, pasando por el control de acceso y el proceso de programación. Está también vinculado a otros aspectos de la gestión de las infraestructuras ferroviarias, como el sistema de cánones. Todos estos factores afectan al procedimiento de adjudicación en una red, pero también se plantean espinosas cuestiones cuando se busca una colaboración eficiente que permita la explotación de servicios que abarquen varias redes. 38. Es patente que la actual situación dista mucho de ser ideal, es más, dificulta la explotación de servicios internacionales, el desarrollo del mercado ferroviario y el crecimiento del transporte de mercancías por vía férrea. Tales dificultades se relacionan en gran medida con el hecho de que buena parte de las decisiones que deben adoptarse son cuestión de juicio y buen sentido, pues no existen soluciones claras e inmediatas. Es necesario, pues, ocuparse sobre todo de los procedimientos que conviene seguir, en lugar de buscar el establecimiento de normas rígidas, y dejar a los Estados miembros el cuidado de los detalles. Objetivos de la Comisión 39. Así pues, los principales objetivos que la Comisión persigue con la presente propuesta son, por una parte, garantizar la equidad y la eficiencia de los procedimientos de adjudicación, en particular por lo que se refiere a las franjas internacionales y, por otra, reforzar la colaboración cuando se trata de adjudicar capacidad que abarca varias redes. La equidad en las decisiones de adjudicación requiere un mejor equilibrio entre las necesidades de los distintos usuarios de la red, reconociendo, en particular, las necesidades consustanciales al transporte de mercancías, y cubrir de manera adecuada las diversas necesidades de los usuarios y del administrador de infraestructuras. Para hacer más eficiente el procedimiento de adjudicación, es necesario racionalizarlo, emplear mejor la capacidad y afrontar las situaciones de escasez. Para mejorar la colaboración entre los organismos de adjudicación de distintas redes, habrá que decidir 33 las modalidades de dicha colaboración y los mecanismos correctores que deberán aplicarse en caso de que se presenten problemas. Problemas específicos que deben abordarse Igualdad de trato 40. Es evidente que todos los solicitantes de capacidad deben ser tratados de manera equitativa y no discriminatoria; sin embargo, es frecuente que los sistemas existentes no proporcionen a los candidatos garantías suficientes en esta materia. El problema va más allá de las cuestiones de imparcialidad, y se extiende al tratamiento de información comercialmente confidencial durante el procedimiento. Como en toda actividad en la que una entidad determina las condiciones y requisitos de acceso a un mercado de otras empresas, es importante que no exista la posibilidad de que un agente económico de dicho mercado pueda influir deslealmente en las decisiones. En consecuencia, las relaciones entre las empresas ferroviarias, el administrador de infraestructuras y la ejecución del procedimiento de adjudicación de capacidad deben estar presididas por una mayor claridad. 41. Todas las partes, por diferentes motivos, están interesadas en que el procedimiento de adjudicación se desarrolle en buenas condiciones: las empresas quieren estar seguras de que sus necesidades se tienen debidamente en cuenta, y los administradores de infraestructuras quieren garantizar una utilización óptima del patrimonio que gestionan. Las empresas que no gozan de posición dominante en el mercado son probablemente las más atentas a estos aspectos, pero, a medida que se acentúe el movimiento hacia una separación efectiva entre la gestión de la infraestructura y la explotación de empresas ferroviarias, incluso las mayores compañías demandarán probablemente garantías similares. 42. Todas las solicitudes de capacidad deben ser tratadas con igual prioridad por el organismo adjudicador. El respeto de este principio es esencial para evitar la discriminación entre los candidatos. También es conveniente para optimar la utilización de la red ferroviaria. En efecto, si en el proceso de adjudicación se empieza por definir una serie de servicios preferenciales que no pueden ser después alterados o modificados de ninguna manera, se crean limitaciones inmediatas para otros servicios. Ello restringe la utilización de la infraestructura, así como la disponibilidad de franjas ferroviarias que podrían satisfacer las necesidades de otros servicios. 43. En consecuencia, conviene que el organismo adjudicador comience sus tareas con un perfecto conocimiento de todas las solicitudes que se le han presentado y de las correspondientes necesidades comerciales. Su misión consiste, pues, en llegar al resultado óptimo, a saber, el que mejor satisface las solicitudes presentadas. Sólo cuando sea incapaz de satisfacer satisfactoriamente todas las solicitudes, podrá aplicar las normas de prioridad previamente establecidas para determinar las solicitudes que deben rechazarse. 44. El organismo adjudicador ha de velar por la confidencialidad de la información que obtenga sobre las actividades de transporte de una empresa, dado que este tipo de datos presenta un considerable interés para sus competidoras. Al término del procedimiento de adjudicación, todas las empresas deben estar convencidas de que su solicitud ha sido tratada con arreglo a las normas declaradas y con la misma prioridad que las solicitudes 34 similares procedentes de otras empresas. En caso contrario, deberán tener la posibilidad de interponer un recurso. Transparencia tienen un carácter 45. En una red ferroviaria integrada en la que no existe competencia, las decisiones en materia de adjudicación de capacidad fundamentalmente administrativo. No puede hablarse de discriminación puesto que todos los participantes dependen de una misma empresa. Tal situación presenta menor complejidad, lo que, sin embargo, no significa necesariamente que el procedimiento conduzca a un resultado óptimo. Podría suceder que las normas administrativas tengan por objetivo hacer eficiente la tarea de adjudicación, pero no reflejen la realidad de los mercados en que se explotarán los distintos servicios. Ello puede producirse, en particular, si los mercados han evolucionado de un modo que no se refleja en el procedimiento de adjudicación. Incluso cuando una sola empresa organiza los servicios ferroviarios, conviene que las elecciones entre los distintos servicios y tipos de tráfico dejen de estar ocultas y se hagan explícitas. Para solucionar estos problemas de transparencia, es necesario que las normas que regulan el procedimiento se establezcan tras un debate con los usuarios y, a continuación, se comuniquen a todos los candidatos antes de que se ponga en marcha el procedimiento. Necesidades de los distintos tipos de transporte 46. Es absolutamente necesario tener en cuenta las necesidades de los distintos tipos de tráfico, tanto cuando se establece el sistema de adjudicación como durante el propio procedimiento adjudicador. Los diferentes usuarios de la red ferroviaria tienen necesidades diversas y, a menudo, antagónicas. No es posible preverlas satisfactoriamente, puesto que varían según las empresas y los flujos de tráfico generados por ellas. A este respecto, cabe establecer una distinción entre las necesidades comerciales del candidato durante un período de vigencia de horario y la necesidad de continuidad entre un período de vigencia de horario y el siguiente. 47. Las dificultades de la adjudicación de capacidad pueden deberse a numerosos factores. Los distintos tipos de material rodante difieren en sus características de velocidad máxima, desaceleración y aceleración. Los diversos servicios tienen pautas de parada heterogéneas y, por lo tanto, algunos precisan acceder a instalaciones que pueden no ser necesarias para otros servicios que operan en la misma ruta. En fin, las necesidades del transporte de mercancías son muy diferentes a las del transporte de viajeros. 48. En general, la mayoría de los servicios de viajeros, sobre todo los que atienden un mercado local o regional, quieren horarios estables, conocidos de antemano, y que evolucionan progresivamente para reflejar los cambios de la demanda o la mejora del servicio. Pretenden ofrecer buenas frecuencias y correspondencias que respondan a las necesidades de sus clientes y permitan el desarrollo de la actividad. Estas necesidades difieren si se trata de servicios locales o de largo recorrido. 49. Por lo que se refiere al transporte de mercancías, el cumplimiento del horario en los sucesivos puntos del recorrido suele ser menos importante que la hora de salida y llegada y la duración total del trayecto. Por otra parte, puede suceder que una gran proporción del mercado potencial del transporte de mercancías se oriente hacia el ferrocarril solamente a condición de que éste sea capaz de responder rápidamente a la 35 demanda, ya sea en forma de servicios regulares u ocasionales. Los servicios de mercancías deben a menudo demostrar flexibilidad para adaptarse a otros aspectos de la cadena logística. Sin embargo, una vez establecidos, puede suceder que desarrollen un interés legítimo en conservar determinados aspectos de sus formas de explotación en sucesivos períodos de vigencia de horario. 50. Cuando es necesario adoptar medidas de coordinación, han de tenerse en cuenta las necesidades de los distintos servicios. En caso de modificación de una solicitud, deben considerarse las consecuencias del cambio para la explotación del servicio, no solamente en la proximidad inmediata, sino en toda la ruta. También han de tenerse en cuenta los efectos sobre la actividad de la empresa afectada. Habida cuenta de estos factores, el procedimiento debe realizarse de manera transparente y en consulta con las empresas ferroviarias interesadas. Equilibrio entre el transporte de mercancías y de viajeros 51. Hasta que los costes externos vinculados a los distintos modos de transporte se reflejen en mayor medida en los precios, el transporte ferroviario de viajeros de largo recorrido seguirá limitado a distancias para las que el tiempo de viaje no es significativamente mayor que el del avión. En cambio, las mercancías no están sometidas a esta limitación y, de hecho, el transporte de mercancías de largo recorrido e internacional será probablemente uno de los ámbitos donde el ferrocarril dispondrá de considerables posibilidades de incrementar su cuota de mercado. Sin embargo, la explotación de estos servicios tropieza con numerosas dificultades. 52. Tradicionalmente, el transporte de mercancías ha venido ocupando un lugar bastante bajo en el orden de prioridades de la red ferroviaria. En parte, ello es un reflejo del pasado, cuando el ferrocarril transportaba normalmente mercancías a granel de escaso valor, como carbón, acero y cereales, para las que la rapidez del viaje no tenía mucha importancia. Ahora bien, si se quiere ampliar la cuota de mercado del ferrocarril, éste deberá probablemente incrementar su cuota de mercancías de alto valor, para las cuales el tiempo de entrega constituye un factor importante. En teoría, el ferrocarril es ideal a este respecto, pues ofrece seguridad sin congestión, por lo que puede garantizar los tiempos de viaje. 53. Tradicionalmente, el establecimiento de horarios se ha organizado alrededor de los servicios de viajeros pero, dadas las nuevas necesidades del mercado del transporte de mercancías, los métodos de adjudicación de capacidad deben comenzar a tenerlas más en cuenta. El marco temporal de las solicitudes puede variar mucho: las necesidades del transporte de viajeros pueden determinarse meses antes de que finalice el proceso de establecimiento del horario, mientras que, en el caso del transporte de mercancías, lo ideal sería aguardar al momento de la salida de los trenes, si tal cosa fuese posible. Habida cuenta de estos factores, conviene que el administrador de infraestructuras intente reducir el plazo de preparación de sus horarios, lo que le permitirá conservar cierto grado de flexibilidad durante más tiempo. Por otro lado, un mayor uso de las tecnologías de información permitirá proceder a adaptaciones posteriores. Evidentemente existen limitaciones, como, por ejemplo los plazos necesarios para la planificación de los servicios de viajeros y la necesidad de publicar y distribuir los horarios. Cuando adjudique capacidad a servicios regulares, el administrador de la 36 infraestructuras deberá tener en cuenta las posibles futuras necesidades imprevistas (solicitudes de "uso inminente" de la infraestructura). Servicios prestados bajo contrato por cuenta de las autoridades públicas 54. El transporte público de viajeros desempeña un papel esencial, pues reduce la agresión al medio ambiente y favorece la cohesión social. Por este motivo, la sociedad demanda a menudo más servicios de transporte público ~ por carretera o ferrocarril — de lo que sería aconsejable si ello dependiese de decisiones puramente comerciales. Estos servicios se denominan servicios públicos. En el pasado, las autoridades públicas los garantizaban imponiendo una serie de obligaciones a los operadores. En la actualidad, la legislación comunitaria23 dispone que los servicios de transporte que reciben financiación pública estarán definidos claramente en contratos de servicios públicos, y que los operadores que los presten percibirán la debida compensación. Sin embargo, los Estados miembros tienen la facultad de eximir de estas prescripciones a los operadores que sólo prestan servicios de transporte local y regional de viajeros. 55. Para garantizar la integración de servicios, conviene a menudo otorgar a los operadores del sector del transporte ferroviario de viajeros el derecho exclusivo a explotar algunos tipos de servicios bien definidos dentro de una zona geográfica determinada. Las autoridades públicas no están obligadas expresamente a hacer intervenir a las fuerzas del mercado en la atribución de tales derechos exclusivos o contratos de servicios públicos, pero cada vez son más los Estados miembros que se deciden a ello, en particular, para la adjudicación de contratos plurianuales de explotación de servicios ferroviarios regionales. Este proceso debe acogerse con satisfacción, en la medida en que incita a los operadores a ofrecer servicios eficientes y eficaces. 56. Existe un vínculo entre el procedimiento de adjudicación de capacidad y la posibilidad de que las autoridades locales compren servicios que se explotarán por su cuenta bajo contrato. Cuando una empresa ferroviaria es sometida a obligaciones de servicio público o se compromete a ellas mediante un contrato de servicios públicos, el régimen de adjudicación de capacidad debe capacitarla para desempeñar esa labor. Si las autoridades públicas van a convocar un concurso para un contrato de servicios públicos, el régimen de adjudicación de capacidad debe permitirles definir - dentro de parámetros aceptables -la capacidad que estará disponible para el adjudicatario del contrato mientras éste esté vigente. La Directiva 95/19/CE comenzó a precisar estos vínculos, pero conviene aclararlos en mayor medida. 57. Es importante poder obtener capacidad con un grado de certidumbre a largo plazo que sea suficiente para poder prestar este tipo de servicios, y que las autoridades puedan solicitar esta capacidad aunque no se haya designado todavía al operador que hará uso de ella. Sin embargo, estas necesidades deben ponderarse conjuntamente con las del administrador de infraestructuras, que ha de llevar a cabo una gestión eficaz del patrimonio puesto bajo su responsabilidad, y con las de otras empresas que en relación con el acceso a la infraestructura en cuestión. 23 Reglamento (CEE) n° 1191/69 (DO L 156, de 28. 6. 1969), modificado por el Reglamento (CEE) n° 1893/91 (DO L 169, de 29. 6. 1991). 37 Colaboración internacional 58. La creación de franjas internacionales añade una dimensión nueva y un conjunto de problemas suplementarios que pueden ser especialmente nocivos para el transporte de mercancías. Por una parte, la necesidad de colaboración internacional puede retrasar todo el procedimiento de adjudicación y comprometer la calidad del producto final, debido a las dificultades derivadas de todas las interacciones que se producen en una situación de este tipo. Por otra parte, hay que velar por que las decisiones se tomen con la misma equidad como en el transporte exclusivamente nacional. 59. Cuanto mayor es la distancia que debe recorrer un tren, más numerosas son las interacciones con otros flujos de tráfico, mientras que se incrementa la probabilidad de encontrar tramos de líneas sujetos a limitaciones de capacidad. No obstante, en determinadas circunstancias, un largo viaje ofrece la posibilidad de crear desvíos para evitar estas dificultades. Conviene prestar la debida atención a estos problemas, y a las formas de superarlos, tanto cuando se establecen las normas de adjudicación como al realizarse efectivamente esta última. 60. Algunas mejoras son posibles reforzando la colaboración entre las distintas entidades encargadas de la adjudicación de capacidad y mejorando la comunicación y el intercambio de los procedimientos internacionales debe vincularse estrechamente a los procedimientos de adjudicación nacionales, para que ninguno de los dos niveles constriña en exceso al otro. información. En todo caso, el desarrollo cronológico de Derechos de capacidad 61. La legislación comunitaria no precisa los derechos asociados a la capacidad de infraestructura ferroviaria. La incertidumbre a la que se enfrentan las empresas ferroviarias es un reflejo de la que sufre el administrador de infraestructuras. Es necesario aclarar varios aspectos: el período por el que se concede el derecho a utilizar la capacidad; las expectativas que puede albergar el usuario en cuanto a sus posibilidades de explotar un servicio similar en el futuro; y la posibilidad de utilizar capacidad adjudicada para un determinado servicio en otro servicio similar, pero distinto. Es necesario precisar también si existe el derecho a trasmitir a otra empresa capacidad adjudicada, con o sin compensación. Capacidad disponible 62. No es posible definir con precisión la capacidad de infraestructura ferroviaria en términos de número de franjas ferroviarias por hora, sino que se trata de un concepto que reúne factores como la distribución del tráfico, las características del material rodante, etc. Si bien ello implica que la adjudicación de capacidad no puede resumirse en la distribución de un número dado de derechos entre una serie de solicitudes en competencia mutua, el hecho de que haya de decidirse qué solicitudes serán atendidas y en qué medida obliga a un considerable grado de apertura y transparencia, que permitirá ofrecer garantías de imparcialidad. Cuando la capacidad es escasa, las decisiones sobre qué necesidades se atenderán deben adoptarse en un marco explícito. Las empresas que piden capacidad podrán así evaluar sus posibilidades de éxito, lo cual les evitará esfuerzos inútiles y les permitirá presentar sus solicitudes con mejor conocimiento de 38 causa. Podrán también valorar si la aplicación de estos criterios se ha traducido en un resultado coherente con los principios declarados. Papel de las tecnologías de la información 63. Las tecnologías de la información han tardado en introducirse en este ámbito de actividad, pero están comenzando a desempeñar un papel cada vez más importante. Sin embargo, la falta de compatibilidad entre sistemas puede aún impedir que desplieguen todo su potencial y faciliten la creación de franjas ferroviarias que abarquen varias redes de infraestructura. Conviene seguir los avances en este terreno y procurar que los resultados de la investigación comunitaria y nacional puedan utilizarse rápidamente para potenciar la mejora de los procedimientos de adjudicación. Cánones 64. Existe una relación evidente entre los cánones que se aplican por el acceso a una capacidad escasa y la distribución de esta última entre los candidatos. Idealmente, los cánones deberían fijarse en un nivel que reflejase el coste de oportunidad para el administrador de infraestructuras del tráfico que dicho nivel disuade de utilizar la red ferroviaria. De este modo, no habría en teoría problemas de distribución en una infraestructura dada, puesto que las solicitudes de capacidad no excederían de las disponibilidades. 65. Cuando el procedimiento de adjudicación revela la existencia de limitaciones de la capacidad, se plantea la cuestión sobre la necesidad o no de acrecentar esta última. Debido a la situación monopolística del administrador de infraestructuras, es importante prever procedimientos adecuados para tratar los problemas de escasez de capacidad de manera abierta y garantizar que se tienen en cuenta los puntos de vista de todas las partes en la planificación de eventuales mejoras. Sección 4 La propuesta de la Comisión 66. Los principales problemas que han de abordarse mediante los sistemas de cánones y adjudicación de capacidad se han comentado ya en las secciones 2 y 3. El hecho de que la capacidad tiene un valor y que el nivel de los cánones influye sobre la demanda vincula fuertemente ambos mecanismos y, por lo tanto, la Comisión considera que la solución de los problemas precisa un planteamiento unificado. Como se ha mencionado anteriormente, los principales objetivos de la propuesta son los siguientes: • Hacer más eficiente la utilización de la infraestructura ferroviaria y reducir sus costes. Hacer efectivos los derechos de acceso existentes, clarificando las normas de aplicación de cánones y atribución de franjas ferroviarias. Facilitar el suministro y utilización de franjas internacionales de alta calidad armonizando los procedimientos de adjudicación y los principios de tarifación. Velar por que los procedimientos de aplicación de cánones y adjudicación de capacidad no constituyan obstáculos a la entrada en el mercado. 39 Independencia de las funciones reguladoras 67. Es evidente que, si los procedimientos de adjudicación y los cánones han de aplicarse de manera equitativa a todas las empresas ferroviarias, su puesta en práctica deberá realizarse de manera independiente de estas últimas. Para garantizar una colaboración real que permita la explotación eficiente de servicios internacionales, es necesaria la cooperación entre las entidades responsables, cooperación que debe estar sometida a determinadas reglas. El procedimiento de adjudicación sigue dependiendo en gran parte del criterio del adjudicador, e incluso si éste es imparcial, sus decisiones pueden ser contestadas. Cuando la negociación de precios forma parte integrante del marco de tarifación, conviene también supervisarla estrechamente. Así pues, parece necesario disponer de un organismo poderoso, que pueda garantizar la equidad del marco establecido y la ausencia de discriminación. Un organismo regulador de este tipo supervisará el procedimiento, examinará las reclamaciones e impondrá las oportunas condiciones a las partes, según proceda. La propuesta contiene disposiciones para garantizar la realización de estos objetivos. Transparencia 68. Los usuarios actuales y posibles de la infraestructura ferroviaria necesitan información sobre el acceso a la misma y sobre las normas y procedimientos aplicables a la adjudicación de franjas y el establecimiento de cánones. Esta información debe incluir una descripción detallada de la infraestructura disponible, las normas y procedimientos utilizados para la adjudicación y el método empleado para establecer los cánones, así como los cánones que se aplicarán cuando existan haremos. Se propone, por lo tanto, que los administradores de infraestructuras hagan pública una "Declaración de la Red" dedicada a estas cuestiones. Este documento servirá de manual de referencia para los distintos aspectos del acceso a la infraestructura ferroviaria. Gestión y provisión eficientes de la infraestructura ferroviaria 69. La naturaleza monopolística de la infraestructura ferroviaria obliga a adoptar un planteamiento múltiple para abordar los problemas que plantea. En efecto, la explotación de una actividad ferroviaria requiere el acceso a varios tipos de servicios. Buen número de ellos sólo tienen un único proveedor, que a menudo es el administrador de infraestructuras. Por esta razón, son necesarios mecanismos de protección, regulados por normas generales, para garantizar un trato equitativo. Por otra parte, es importante, por motivos de eficiencia y de equidad, introducir más transparencia en los costes de infraestructura y la imputación de los mismos. Asimismo son necesarios mecanismos que incentiven a los administradores a adoptar medidas de reducción de costes y desarrollo de la infraestructura, según proceda. En el caso de infraestructuras de capacidad limitada, se propone que los administradores elaboren planes de acrecentamiento de la capacidad. Principios de tarifación 70. Es necesario adoptar medidas armonizadoras en el ámbito de los principios de tarifación. La propuesta pretende que se envíen a los usuarios las señales adecuadas en relación con el uso del ferrocarril, por medio de un sistema de cánones basado en el coste marginal a corto plazo. Este sistema incluye un canon vinculado a la escasez de capacidad. Asimismo integra la posibilidad de ofrecer descuentos, con disposiciones 40 para establecerlos en niveles aceptables, que garanticen una competencia leal entre las empresas. Los cánones desempeñan otro papel importante, relacionado con los efectos externos. Si bien cabe abogar por unos cánones que conduzcan a la reducción de los efectos externos generados por la actividad de transporte, son necesarios también determinados mecanismos de protección. A falta de un marco de tarifación intermodal, se propone que puedan diferenciarse los cánones en función de los costes externos, aunque sin que ello suponga un incremento de los cánones ferroviarios medios. Por esta razón es necesario autorizar pagos compensatorios al transporte público, que permitan abordar situaciones en las que otras operaciones de transporte (por ejemplo el transporte de mercancías por carretera) no tienen que sufragar todos los costes que imponen a la sociedad. Se permiten algunas excepciones a los principios fundamentales de tarifación cuando existe un objetivo de recuperación de costes o son necesarias nuevas inversiones, que no se pueden financiar de otra forma. Sin embargo, dada la importancia de los servicios de transporte de mercancías para el mercado interior, no se permite el establecimiento de cánones suplementarios a dichos servicios. En general, se autorizan los cánones mixtos (fijo-variable) y la negociación y publicación de precios Ramsey, aunque con algunas condiciones, a fin de evitar distorsiones de la competencia24. Incentivos para el uso eficiente de la infraestructura 71. Son necesarias diferentes medidas para fomentar una utilización óptima y un acceso equitativo a la capacidad de infraestructura. Se debe velar por que la capacidad reservada se utilice realmente. A tal efecto pueden establecerse incentivos económicos. Por otro lado, deben definirse sistemas generales para la restitución de la capacidad que ha sido reservada pero no se va a utilizar, a fin de no impedir artificialmente el uso de la infraestructura. Para que las empresas ferroviarias y administradores de infraestructuras se esfuercen en evitar perturbaciones en la red, conviene enviarles señales económicas que indiquen el coste de dichas perturbaciones. Ello puede realizarse mediante un régimen de rendimiento. También pueden ser necesarios mecanismos específicos cuando un administrador de infraestructuras desee optimar la utilización de éstas destinando un elemento específico a un uso determinado. Tal decisión puede justificarse, por ejemplo, en el caso de algunas líneas de mercancías o de alta velocidad. Evidentemente, ello es muy recomendable si conduce a una mejor utilización de la infraestructura, aunque también aquí es necesario establecer mecanismos de protección. La propuesta contiene diversas disposiciones para la realización de estos objetivos. Candidatos autorizados 72. El acceso a reviste ferroviaria la capacidad interés para distintos agentes. Evidentemente, dicho acceso es vital para las empresas ferroviarias, que son las únicas que pueden explotar servicios ferroviarios, pero también es fundamental que otros agentes económicos que deseen utilizar los servicios ferroviarios pero necesitan certezas sobre la futura satisfacción de sus necesidades y las posibilidades de recibir un servicio atractivo, puedan también adquirir los derechos necesarios. De acuerdo con la propuesta, todas las personas físicas o jurídicas que tengan interés comercial o de 24 Estos conceptos se desarrollan en el libro blanco "Tarifas justas por usar las infraestructuras: una estrategia gradual para un marco de tarificación de las infraestructuras de transporte en la Unión Europea", COM(1998) 466 final. 41 servicio público en adquirir capacidad de infraestructura para la explotación de servicios ferroviarios (denominadas "candidatos autorizados") podrán hacerlo. Todas las empresas ferroviarias titulares de una licencia serán candidatos autorizados, aunque otras entidades, ya se trate de cargadores o de autoridades locales, podrán también solicitar ese estatuto. Por supuesto, sólo las empresas ferroviarias titulares de licencia y que gocen de los derechos de acceso definidos en la Directiva 91/440/CEE (u otros más amplios concedidos por los servicios ferroviarios. los Estados miembros) podrán explotar Los servicios ferroviarios internacionales en el establecimiento de horarios 73. Para coordinar eficientemente la adjudicación de capacidad a nivel internacional, es importante armonizar calendarios y examinar las solicitudes de franjas internacionales en una fase temprana del procedimiento por el que se establecen los horarios. Ello figura entre la eficiencia del procedimiento y las posibilidades de participación de las empresas, conviene definir normas generales en relación con la presentación de solicitudes y el proceso de programación. Con ese mismo objetivo, se velará por que se apliquen una serie de principios generales durante el proceso de adjudicación de capacidad. las medidas propuestas. Además de garantizar Escasez de infraestructura 74. Cuando la capacidad es escasa conviene disponer de normas comunes que garanticen un trato equitativo y potencien un uso eficiente de la infraestructura. En consecuencia, se proponen algunas normas que regularán el procedimiento de coordinación y los procedimientos específicos en caso de escasez absoluta. Tales procedimientos se vinculan a normas específicas que abordan la escasez absoluta de capacidad analizando su utilización y elaborando un plan de acrecentamiento de la misma en caso necesario. Solicitudes de uso inminente y utilización de las tecnologías de la información 75. Los servicios que no pueden planearse con antelación presentan un reto particular. El trato que se les da suele ser inadecuado y, por ese motivo, se proponen una serie de medidas para darles acomodo a este tipo de solicitudes. Al respecto, puede resultar de gran utilidad un mayor concurso de las tecnologías de la información. Resolución de litigios 76. Debido a la naturaleza del procedimiento de adjudicación, sujeto a un calendario y caracterizado por decisiones en las que las valoraciones y criterios de las personas tienen un peso considerable, y que puede suponer beneficios comerciales para empresas, los litigios son bastante probables. Aunque conviene prever vías de recurso en caso de trato no equitativo, también es aconsejable crear un procedimiento de arbitraje que facilite la resolución rápida de los litigios simples. Sección 5 Fundamento jurídico 77. La presente propuesta se basa en el artículo 75 del Tratado y, por consiguiente, es de competencia exclusiva de la Comunidad. 42 Medios de actuación 78. La Comunidad ha adoptado ya medidas legislativas para establecer normas generales que regulen la adjudicación de capacidad y la tarifación de la infraestructura ferroviaria (Directiva 95/19/CE). Sin embargo, estas normas son sólo aplicables a los servicios definidos en la Directiva 91/440/CEE, y han resultado insuficientes para resolver los problemas que pueden derivarse de interpretaciones legítimas de dicho texto legal. En estos momentos parece indiscutible que una utilización eficiente de la capacidad de infraestructura ferroviaria, así como el propio desarrollo del sector, requieren una definición más clara de los procedimientos y principios que deben aplicarse. Ello ha de adoptar la forma de un instrumento legislativo; sin embargo, la propuesta se limita a los aspectos que deben establecerse a nivel comunitario, y deja a las autoridades competentes de los Estados miembros la regulación de los aspectos administrativos y de carácter más concreto. Elección del instrumento legislativo 79. Como se ha indicado, es necesario adoptar medidas que permitan el desarrollo de sistemas más coherentes y no discriminatorios para la tarifación del acceso a la infraestructura ferroviaria y la adjudicación de capacidad. Sin embargo, no es necesaria una armonización exhaustiva de los distintos sistemas y, de hecho, hasta pueden presentar variaciones sustanciales que se justifican perfectamente. En particular, los regímenes de cánones pueden presentar diferencias motivadas por razones políticas o porque se han de tener en cuenta realidades geográficas diferentes, y los sistemas de adjudicación de capacidad deben poder adaptarse en función de los distintos tipos de tráfico. Tal enfoque puede materializarse aprobando una directiva, que establece el marco y los principios generales del sistema, pero deja a los Estados miembros los aspectos prácticos y la responsabilidad de la aplicación. Subsidiariedad 80. Son necesarias medidas para garantizar un acceso equitativo al mercado de los servicios ferroviarios y para que los sistemas de cánones y adjudicación de capacidad no obstaculicen la libre circulación de mercancías en la Comunidad. Es evidente que cuando se toman medidas para garantizar un acceso equitativo al mercado, éstas deben aplicarse a todas las entidades interesadas. Así pues, aunque pueden ser legítimas algunas diferencias entre los distintos regímenes de cánones y sistemas de adjudicación de capacidad, todos deben garantizar que no existe discriminación entre las empresas habilitadas para utilizar la capacidad en cuestión. La presente medida legislativa no aborda el tema del acceso al mercado, y sólo pretende garantizar un trato equitativo en caso de existir tal derecho. 81. Puesto que el sector del transporte ferroviario funciona en red y sería inoportuno trazar una distinción entre tráfico nacional y tráfico internacional, ha de establecerse un marco común que cubra todos los servicios. Una propuesta de directiva que sólo se ocupase del transporte internacional generaría distorsiones innecesarias y contraproducentes en el mercado. Un régimen que aplique cánones distintos al transporte nacional e internacional sería discriminatorio y podría incluso ser imposible de llevar a la práctica, por ejemplo, en el caso de un tren nacional al que se enganchen vagones internacionales durante una parte del recorrido. Lo mismo sucede con la adjudicación de capacidad: el transporte nacional e internacional deben utilizar las mismas vías e integrarse en un 43 horario. En consecuencia, conviene que los procedimientos y horarios estén suficientemente armonizados para que todos los servicios con derecho legítimo de acceso a sobre bases equitativas y no discriminatorias. Todo ello requiere legislación comunitaria. infraestructura puedan ejercerlo la 82. Se ha observado que resultaría provechoso armonizar hasta cierto punto a nivel comunitario los servicios que se prestan a las empresas ferroviarias. Por otra parte, el libro blanco sobre la política común de transportes destaca la dificultad de tratar los problemas de tarifación en cada Estado miembro, dados los efectos sobre la competencia que repercutirían sobre las empresas y el sector. También hacen falta medidas para que la adjudicación internacional de la capacidad de infraestructura ferroviaria se haga de manera conforme al Tratado. Está claro que este tipo de actuación no compete a los distintos Estados miembros y, por lo tanto, ha de ser abordado mediante un instrumento legislativo comunitario. 83. Todos estos factores ponen de manifiesto la necesidad de una actuación comunitaria, como evidenció la Directiva 95/19/CE, que define los grandes principios y métodos que deben regir los sistemas de cánones y de adjudicación de capacidad, dejando a la discreción de los Estados miembros los detalles precisos de tales sistemas. Por consiguiente, la Comisión propone la Directiva cuyo texto se adjunta. Síntesis de los actuales sistemas de cánones por uso de infraestructuras ferroviarias en la Comunidad Austria Los cánones comprenden un canon fijo anual por km. de vía utilizado, un canon variable por tonelada-km bruta y un canon variable por tren-km. Bélgica En el curso de 1998 se establecerá un sistema de cánones por uso de infraestructuras. Se trata de un sistema de cánones variables. El canon aplicado a cada servicio de tren se calculará mediante una fórmula que implica un precio de referencia común (por tren-km) multiplicado por coeficientes. Dinamarca Actualmente sólo se percibe un único canon por kilómetro de red ferroviaria utilizada. En 1999 se introducirá un nuevo sistema, que comprenderá un canon anual fijo por kilómetro de línea, un canon variable y un canon de capacidad diurno en las líneas más utilizadas. Finlandia Existe un canon simple por tonelada-km bruta, que diferencia entre los trenes de viajeros y de mercancías, al que se añade un canon adicional por tonelada neta en el transporte de mercancías, no vinculada a la distancia. 44 Francia Para las líneas de alta velocidad, líneas suburbanas y líneas principales ordinarias, existe un canon fijo mensual por km. de línea, un canon de reserva por tren-km y un canon de uso por tren-km. En las demás, existe solamente un canon de reserva por tren-km. Alemania Los cánones por uso de infraestructuras se calculan a partir de un conjunto de cánones normalizados por tren-km, que varían en función del tipo y calidad de la línea y la clase de tren. Los cánones básicos pueden adaptarse para tener en cuenta las necesidades mayores o menores de fiabilidad y el peso de los trenes superior o inferior al normal; se ofrecen descuentos por volumen de tráfico de hasta un 5%, que pueden llegar al 6 % en el marco de contratos a largo plazo. Grecia No se aplican actualmente cánones por uso de infraestructuras. Irlanda No se aplican actualmente cánones por uso de infraestructuras. Italia No se aplican actualmente cánones por uso de infraestructuras. Luxemburgo No se aplican actualmente cánones por uso de infraestructuras. Países Bajos Con excepción de las superpistas de transporte de mercancías, el canon por uso de infraestructuras se ha fijado en 0 hasta el año 2000, lo que refleja las preocupaciones políticas que suscita su introducción. Portugal No se han introducido aún cánones de utilización de las infraestructuras ferroviarias, y el marco correspondiente deberá ser designado por la autoridad reguladora (todavía pendiente de designación) España No se aplican actualmente cánones por uso de infraestructuras. Suecia Los cánones por uso de infraestructuras comprenden actualmente: un canon fijo anual por eje, que varía en función del tipo de material rodante, cánones variables y un canon de control del tráfico. 45 Reino Unido Para los servicios franquiciados de transporte de viajeros, el marco de tarifación incluye: un canon fijo elevado, un canon variable bajo y un régimen de rendimiento. El nivel global de los cánones fijos se ha calculado para permitir al administrador de infraestructuras cubrir la totalidad de sus costes si obtiene los incrementos de eficiencia esperados. Los cánones para los otros servicios son objeto de negociación. Por lo que se refiere a los servicios de mercancías, los márgenes deben ser compatibles con una estructura de cánones que permita la recuperación de los costes fijos de la red mercancías (aunque con un tope máximo de costes repercutibles en cada canon). Para los servicios de viajeros no franquiciados, todo margen debe representar una parte de los beneficios netos esperados de un nuevo servicio que corresponda a su parte de los riesgos asociados al mismo. En Irlanda del Norte, con excepción de algunos servicios de carga explotados por IE, por los que abona un único canon global anual convenido con NIR, no se aplican actualmente cánones por uso de infraestructuras, ni existe ningún proyecto para introducirlos. 46 Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO 98/0267 (SYN) relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad EL CONSEJO DE LA UNION EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 75, Vista la propuesta de la Comisión25, Visto el dictamen del Comité Económico y Social26, De conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 189 C del Tratado, en cooperación con el Parlamento Europeo27, 1) Considerando que una mayor integración del sector ferroviario de la Comunidad constituye un elemento esencial para la realización del mercado interior y contribuye a la movilidad sostenible; 2) Considerando que la Directiva 91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios28, otorga determinados derechos de acceso al transporte ferroviario internacional a empresas ferroviarias y agrupaciones internacionales constituidas por éstas; que tales derechos suponen que la infraestructura ferroviaria puede ser utilizada por múltiples usuarios; 3) Considerando que la Directiva 95/19/CE del Consejo de 19 de junio de 1995 sobre la adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y la fijación de los correspondientes cánones de utilización29, establece un marco amplio para la adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria; 4) Considerando que las citadas Directivas han permitido una diversidad considerable en la estructura y cuantías de los cánones por utilización de infraestructura, y en la forma y duración de los procesos de adjudicación de capacidad; 5) Considerando que la combinación de, por una parte, unos regímenes adecuados de adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y, por otra, la competencia entre empresas explotadoras, contribuirá a mejorar la distribución intermodal del transporte; 25 26 27 28 DO L 237, de 24. 8. 1991, p. 25. 29 DO L 143, de 27. 6. 1995, p. 75. 47 6) Considerando que fomentar un uso óptimo de la infraestructura de transporte reducirá el coste que este último acarrea para la sociedad; 7) Considerando que un número creciente, aunque todavía pequeño, de empresas ferroviarias está intentando utilizar la infraestructura ferroviaria de la Comunidad; 8) Considerando que interesa a los compradores de servicios ferroviarios poder entrar directamente en el proceso de adjudicación de capacidad; 9) Considerando que los regímenes de cánones y adjudicación de capacidad deben permitir un acceso idéntico y no discriminatorio a todas las empresas y procurar, en la medida de lo posible, atender las necesidades de todos los usuarios y tipos de tráfico de manera justa y no discriminatoria; 10) Considerando que los regímenes de cánones y adjudicación de capacidad deben estimular a los administradores de infraestructuras ferroviarias para que optimen la utilización de estas últimas para el conjunto de la sociedad; 11) Considerando que las empresas ferroviarias deben recibir señales claras y coherentes de los regímenes de adjudicación de capacidad que las lleven a tomar decisiones racionales; 12) Considerando que conviene otorgar cierto grado de flexibilidad a los administradores de infraestructuras, a fin de posibilitar un uso más eficiente de las mismas; 13) Considerando que, por lo que respecta a los regímenes de cánones y de adjudicación de capacidad, es posible que haya de tenerse en cuenta el hecho de que diversos elementos de la red de infraestructuras ferroviarias fueron concebidos en función de otros usuarios principales; 14) Considerando que las necesidades del transporte de viajeros pueden entrar a menudo en conflicto con las del transporte de mercancías; que de las primeras puede derivarse una red más costosa de construir y mantener que otra que estuviese destinada exclusivamente a las mercancías; 15) Considerando que debe alcanzarse un correcto equilibrio entre las necesidades de los diferentes servicios; 16) Considerando que el creciente diferencial de velocidad entre el material rodante utilizado en el transporte de viajeros y de mercancías puede exacerbar el conflicto entre estos dos tipos de tráfico; 17) Considerando que los servicios explotados mediante contrato con las autoridades públicas pueden precisar normas especiales que protejan el atractivo de este tipo de transporte para los usuarios; 18) Considerando que, con frecuencia, la repercusión sobre la capacidad de distintos usuarios y tipos de usuarios es también diferente; 19) Considerando que los regímenes de cánones y adjudicación de capacidad deben tener en cuenta la creciente saturación y, en último término, la escasez de capacidad; 48 20) Considerando que, en razón de los distintos marcos temporales de planificación de los diversos tipos de tráfico, conviene garantizar que puedan atenderse las solicitudes de capacidad que se realicen tras haberse completado el proceso de establecimiento de horarios; 21) Considerando que el uso de las tecnologías de la información puede incrementar la rapidez y flexibilidad del proceso de establecimiento de horarios, facilitar las ofertas de posibles compradores y contribuir al establecimiento de franjas ferroviarias a través de redes gestionadas por distintos administradores de infraestructuras; 22) Considerando que, con el fin de obtener óptimos resultados de operadores y tipos de tráfico, conviene prescribir un examen del uso de la capacidad cuando haga falta coordinar la capacidad de infraestructura para atender las necesidades de los usuarios; 23) Considerando que, dada administrador de infraestructuras, conviene prescribir un examen de la capacidad disponible y los métodos para acrecentarla cuando el proceso de adjudicación no permita atender las necesidades de los usuarios; la posición monopolística del 24) Considerando que las empresas ferroviarias encuentran dificultades para hacer óptimas sus solicitudes cuando no disponen de información sobre las presentadas por otras empresas y sobre las limitaciones del sistema; 25) Considerando que es importante mejorar la coordinación de los regímenes de adjudicación a fin de incrementar el atractivo del ferrocarril para el transporte que utiliza redes gestionadas por varios administradores de infraestructuras, especialmente en el tráfico internacional; 26) Considerando que es importante reducir al mínimo el falseamiento de la competencia entre infraestructuras ferroviarias o modos de transporte que pueda derivarse de la existencia de diferencias significativas en los principios que rigen la aplicación de cánones; 27) Considerando que conviene definir los componentes del servicio de infraestructura esenciales para que el operador pueda desarrollar su actividad, y que éstos deben prestarse por un canon de acceso mínimo; 28) Considerando que la inversión en infraestructura ferroviaria es provechosa y que los regímenes de cánones deben animar a los administradores de infraestructuras para que realicen las inversiones adecuadas cuando éstas se justifiquen desde el punto de vista económico; 29) Considerando que cualquier régimen de cánones transmitirá señales económicas destinadas a los usuarios; que es importante que tales señales a las empresas ferroviarias sean coherentes y favorezcan la adopción de decisiones racionales; 30) Considerando que la aplicación de regímenes de cánones adecuados a la infraestructura ferroviaria, junto con iniciativas paralelas en otras infraestructuras de transporte y operadores en competencia, darán como resultado un equilibrio óptimo entre los diferentes modos de transporte; 49 31) Considerando que se debe otorgar cierto grado de flexibilidad a los administradores de infraestructuras en relación con la cuantía de los cánones, a fin de fomentar un uso más eficiente de la red, por ejemplo, mediante modificaciones de franjas o compromisos a largo plazo de los operadores; 32) Considerando que, para fijar cánones adecuados y equitativos, el administrador de infraestructuras precisa determinar el valor de su patrimonio y conocer claramente sus factores de coste de explotación; 33) Considerando que conviene tener en cuenta los costes externos en la toma de decisiones en materia de transporte, según se sostiene en el Libro Verde de la Comisión "Hacia una tarificación justa y eficaz del transporte"30; 34) Considerando que conviene que, en todo régimen de cánones por utilización de infraestructura ferroviaria, el tráfico que usa la red pague al menos el coste adicional que impone a la sociedad; 35) Considerando que, si bien el sistema de negociación en torno a franjas ferroviarias concretas puede reflejar el valor de mercado del acceso a estas últimas, no obstante las asimetrías de que adolece la información disponible pueden deformar su resultado, y las propias negociaciones pueden suponer un coste excesivo; 36) Considerando que la infraestructura ferroviaria es un monopolio natural; que en consecuencia, es preciso incentivar a sus administradores para que reduzcan costes y apliquen una gestión eficaz; 37) Considerando que es importante garantizar que los cánones aplicados al transporte internacional no impidan al ferrocarril satisfacer las necesidades del mercado; 38) Considerando que el nivel general de recuperación de costes mediante cánones por uso de infraestructuras repercutirá en las necesidades de financiación pública; 39) Considerando que los descuentos ofrecidos a los operadores deben guardar relación con los ahorros de costes efectivamente obtenidos; 40) Considerando que conviene incentivar a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras para que se reduzcan al mínimo las perturbaciones de la red; 41) Considerando que la adjudicación de capacidad lleva aparejados unos costes para el administrador de infraestructuras cuyo pago se debe proteger; 42) Considerando que, con arreglo al principio de subsidariedad y al principio de proporcionalidad contemplados en el artículo 3 B del Tratado, los objetivos de la presente Directiva, es decir, la coordinación de mecanismos de los Estados miembros en lo relativo a la asignación de capacidad de infraestructura ferroviaria y a los cánones derivados de su uso, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, a la vista de la necesidad de garantizar unas condiciones adecuadas y no discriminatorias de acceso a la infraestructura, así como de tener en cuenta la dimensión manifiestamente internacional, implicada en la operación de importantes elementos de 30 COM(95) 691 final. 50 las redes ferroviarias, y, por consiguiente, pueden lograrse mejor, debido a la necesidad de coordinar la actuación transnacional, a nivel comunitario; que la presente Directiva se limita a la estrictamente necesario para alcanzar estos objetivos y no excede de lo necesario a tal fin; 43) Considerando que le Reglamento (CEE) n° 2830/77 del Consejo, de 12 de diciembre de 1977, relativo a las medidas necesarias para hacer comparables la contabilidad y las cuentas anuales de las empresas de ferrocarriles31, el Reglamento (CEE) n° 2183/78 del Consejo, de 19 de septiembre de 1978, relativo al establecimiento de principios uniformes para el cálculo de los costes de las empresas de ferrocarriles32 y la Decisión 82/529/CEE del Consejo, de 19 de julio de 1982, relativa a la formación de precios para los transportes internacionales de mercancías por ferrocarril33, cuyas últimas modificaciones las constituye el Acta de Adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia, han quedado obsoletos y deben por tanto ser derogados; 44) Considerando que deben reiterarse en la presente Directiva las prescripciones de la la seguridad; que la Directiva 95/19/CE en relación con la certificación de Directiva 95/19/CE debe, por tanto, derogarse, HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA: CAPÍTULO I - Disposiciones preliminares Artículo 1 Ámbito de aplicación 1. La presente Directiva regula los principios y procedimientos que han de seguirse para la fijación y percepción de cánones por utilización de infraestructuras ferroviarias y para la adjudicación de capacidad de las mismas. Los Estados miembros velarán por que los regímenes de cánones y adjudicación de capacidad aplicados a la infraestructura ferroviaria se ajusten a los principios instaurados en la presente Directiva y permitan al administrador de infraestructuras comercializar la capacidad disponible y optimar su uso. 2. La presente Directiva se aplicará a la infraestructura de las grandes líneas utilizadas por los servicios ferroviarios nacionales e internacionales. 3. Quedan excluidas de su ámbito de aplicación las redes locales aisladas o que sólo pueden utilizarse para la prestación de servicios de viajeros urbanos o suburbanos, por ejemplo, mediante tranvías o ferrocarriles ligeros. 31 DO L 334, de 24. 12. 1977, p. 13. 32 DO L 258, de 21. 9. 1978, p. 1. 33 DO L 234, de 9. 8. 1982, p. 5. 51 Quedan asimismo excluidas del ámbito de la aplicación de la presente Directiva las redes de propiedad privada utilizadas sólo por su propietario para el transporte de sus propias mercancías. 4. Quedan igualmente excluidas del ámbito de aplicación de la presente Directiva las empresas ferroviarias y agrupaciones internacionales cuya actividad se limita a la prestación de servicios de transporte de vehículos de carretera a través del túnel del Canal de la Mancha. Artículo 2 Definiciones A efectos de la presente Directiva se entenderá por: a) Adjudicación: la adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria por parte de un administrador de infraestructura u organismo adjudicador. b) Candidato autorizado: la persona física o jurídica interesada comercialmente o por razones de servicio público en adquirir capacidad de infraestructura para la explotación de un servicio ferroviario, que ha cumplido los requisitos que la habilitan para reservar capacidad y que desea hacerlo en la infraestructura ferroviaria en cuestión. Las empresas ferroviarias con licencia se consideran candidatos autorizados. c) d) Infraestructura de capacidad limitada: el tramo de infraestructura para el cual no puede atenderse la demanda de capacidad, ni siquiera tras coordinación de las distintas solicitudes. Plan de acrecentamiento de la capacidad: la medida o conjunto de medidas, acompañadas de un calendario de aplicación, propuestas para mitigar las limitaciones de capacidad que hayan motivado la calificación de un tramo como "infraestructura de capacidad limitada". e) Coordinación: el proceso mediante el cual el organismo adjudicador y los candidatos autorizados intentan resolver situaciones de conflicto de solicitudes de capacidad. f) Acuerdo marco: el acuerdo general que especifica en detalle las necesidades de capacidad de infraestructura ferroviaria de un candidato autorizado por una duración superior a un período de vigencia de horario. g) Capacidad de infraestructura: el potencial para programar franjas ferroviarias en un elemento de la infraestructura. h) Administrador de infraestructuras: Todo organismo o empresa responsable de la instalación y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria. i) j) toda Red: infraestructuras, que se encarga de su gestión. infraestructura la ferroviaria propiedad de un administrador de Declaración de la Red: la declaración que enuncia pormenorizadamente las normas generales, plazos, procedimientos y criterios relativos a los regímenes de cánones y 52 adjudicación de capacidad. Asimismo contiene cualquier otra información que pueda ser necesaria para la solicitud de capacidad. k) Empresa ferroviaria: toda empresa pública o privada cuya actividad consista en prestar servicios ferroviarios de transporte de mercancías o viajeros, debiendo ser dicha empresa quien aporte la tracción 1) Organismo regulador: la entidad encargada de supervisar los regímenes de cánones y de adjudicación de capacidad de infraestructura. m) Proceso de programación: el proceso que comienza con las solicitudes de capacidad de infraestructura y concluye con la elaboración del horario de servicio. n) Solicitud de uso inminente: la solicitud de capacidad que, por no conocerse las necesidades con suficiente antelación, no ha podido presentarse en el proceso normal de programación. o) Franja: la capacidad de infraestructura necesaria para que un tren circule entre dos puntos en un momento determinado; p) Horario de servicio: los datos que definen todos los movimientos planificados de trenes y material rodante que tendrán lugar en una determinada infraestructura en el período en que dicho horario está vigente. Artículo 3 Declaración de la Red 1. 2. El administrador de infraestructuras, tras consultar con los candidatos autorizados y otras partes interesadas, elaborará y publicará una Declaración de la Red. La Declaración de la Red expondrá la naturaleza de la infraestructura puesta a disposición de las empresas ferroviarias, y contendrá información sobre las condiciones de acceso a la misma. Además, incluirá un capítulo dedicado específicamente a los principios de tarifación y cánones, según proceda, conforme a lo dispuesto en el artículo 7, y otro sobre los criterios y normas de adjudicación de capacidad, con arreglo al artículo 17. La Declaración de la Red aportará también información detallada sobre plazos y procedimientos. 3. La Declaración de la Red se pondrá a disposición de todo candidato autorizado o persona que desee serlo, a un precio que no excederá del coste de su publicación. 4. La Declaración de la Red se actualizará y modificará según proceda. 53 1. 2. 3. 4. 5. 6. 1. 2. 3. CAPÍTULO II - Cánones por utilización de infraestructuras Artículo 4 Fijación, aplicación y cobro de cánones Los Estados miembros podrán crear un marco de tarifación, sin perjuicio de la independencia de gestión del artículo 7 de la Directiva 91/440/CEE. El administrador de infraestructuras determinará las normas específicas de fijación de cánones por uso de infraestructuras, aplicación y cobro de los mismos. Si el administrador de infraestructuras depende de alguna empresa ferroviaria en los aspectos legal, organizativo o de toma de decisiones, las funciones mencionadas en el apartado 1 y descritas en el presente Capítulo serán desempeñadas por un organismo de tarifación que goce de dicha independencia. Los administradores de infraestructuras colaborarán para la explotación eficiente de los servicios ferroviarios que atraviesen más de una red. Dichos administradores podrán crear entidades conjuntas adecuadas para ese fin. Toda colaboración o entidad conjunta estará sujeta a lo prescrito en la presente Directiva. Salvo en los casos específicos previstos en el apartado 1 del artículo 9, los administradores de infraestructuras velarán por que el sistema de cánones utilizado se ajuste a los mismos principios en toda la red. Los administradores de infraestructuras velarán por que el sistema de cánones aplicado dé como resultado que las empresas ferroviarias que presten servicios de naturaleza semejante en una parte similar del mercado abonan cánones objetivos, equivalentes y no discriminatorios. El administrador de confidencialidad comercial de autorizados. infraestructuras u organismo de tarifación la respetará los candidatos la información que le faciliten Artículo 5 Servicios Las empresas ferroviarias tendrán derecho a recibir los servicios del paquete mínimo de acceso descrito en el Anexo, así como los servicios de acceso del mismo anexo que soliciten. Para garantizar la seguridad de funcionamiento de la red, el administrador de infraestructuras podrá exigir a las empresas ferroviarias que compren determinados servicios. Dichos servicios, denominados servicios obligatorios en el Anexo, podrán ser prestados por el administrador de infraestructuras o por otra entidad habilitada por un organismo regulador independiente. Si el administrador de infraestructuras ofrece cualesquiera de los servicios que figuran en el Anexo como servicios suplementarios, deberá prestarlos a petición de un candidato autorizado. 54 4. Las empresas ferroviarias podrán solicitar otros servicios auxiliares, que se enumeran en el Anexo, al administrador de infraestructuras u otros proveedores. El administrador de infraestructuras no estará obligado a prestar dichos servicios. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 1. 2. Artículo 6 Costes y contabilidad de la infraestructura Los Estados miembros crearán las condiciones - incluido, en su caso, el establecimiento de pagos ex ante - para que, en circunstancias empresariales normales y a lo largo de un período de tiempo razonable, la contabilidad del administrador de infraestructuras refleje como mínimo una situación de equilibrio entre, por una parte, los cánones por utilización, los excedentes de otras actividades comerciales y las ayudas del Estado y, por otra, los gastos derivados de la infraestructura. Las mencionadas ayudas del Estado deberán ajustarse a los artículos 77, 92 y 93 del Tratado. Sin perjuicio de la seguridad, el mantenimiento y la mejora de la calidad del servicio de las infraestructuras, se incentivará a los administradores para que reduzcan los costes de su provisión y la cuantía de los cánones de acceso. Los Estados miembros velarán por la observancia de lo dispuesto en el apartado 2, bien mediante acuerdo contractual entre la autoridad competente y el administrador de infraestructuras, por un período que no será inferior a tres años y con ayudas del Estado con arreglo al apartado 1, o bien estableciendo un régimen regulador apropiado con las facultades adecuadas. Cuando exista un acuerdo contractual como el previsto en el apartado 3, sus condiciones y la estructura de los pagos en concepto de ayuda económica al administrador de infraestructuras serán convenidos anticipadamente por toda la duración del contrato. Los administradores de infraestructuras elaborarán y mantendrán un inventario del patrimonio sometido a su gestión, en el que especificarán su valoración actual y harán constar en detalle los gastos en concepto de mejoras y renovación de la infraestructura. El administrador de infraestructuras establecerá un método de prorrateo de costes entre los distintos tipos de material rodante y operaciones, sobre la base de los mejores conocimientos disponibles sobre el origen de aquellos. Artículo 7 Declaración de la Red - Cánones y sistemas de tarifación El administrador de infraestructuras, en consulta con los candidatos autorizados, y otras partes interesadas, redactará un capítulo dedicado a los cánones y sistemas de tarifación, que se incorporará a la Declaración de la Red. El capítulo especificará en detalle tanto el régimen de tarifación como los cánones aplicados a los servicios enumerados en el Anexo que preste un solo proveedor. Además, contendrá información sobre el régimen de cánones vigente, así como 55 3. 4. 5. 1. 2. 3. 4. 5. indicaciones de la previsible evolución del mismo en el quinquenio siguiente. Asimismo comprenderá un análisis general de ventas e ingresos, el cual no debe permitir conocer los cánones aplicables a una empresa por un servicio específico. Cuando el administrador de infraestructuras aplique un régimen de descuentos, definido en el artículo 10, un régimen de rendimiento, con arreglo al artículo 12, o cánones por reserva, con arreglo al artículo 13, se harán constar en el capítulo los pormenores de tales sistemas. Previa solicitud razonable de un candidato autorizado, el organismo regulador pedirá al administrador de infraestructuras que le presente, en el plazo de un mes y con carácter gratuito, información suficientemente detallada sobre el cálculo de costes utilizado para establecer los cánones por uso de las infraestructuras sometidas a su gestión, así como la manera en que ha realizado el prorrateo de costes entre los distintos tipos de material rodante y servicios, a fin de garantizar que los cánones cumplen lo dispuesto en la presente Directiva. Para permitir que se evalúe la viabilidad de la explotación de un servicio, el administrador de infraestructuras facilitará gratuitamente al candidato autorizado, en el plazo de un mes desde la presentación de la oportuna solicitud por este último, información sobre los cánones aplicables a los tipos de material rodante o servicios que no figuren en la información publicada. Artículo 8 Principios de tarifación Los cánones por utilización de infraestructura ferroviaria se abonarán al administrador de infraestructuras y se utilizarán para financiar su actividad. Los Estados miembros podrán exigir al administrador de infraestructuras que facilite toda la información necesaria de modo que se garantice, a juicio de aquéllos, que los cánones se aplican de manera no discriminatoria. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 5, el canon por utilización de infraestructuras ferroviarias, que comprende el paquete de acceso mínimo y cualesquiera servicios de acceso solicitados, será equivalente al coste generado directamente por la explotación del tren. El administrador de infraestructuras incluirá en el canon una partida que refleje la escasez de capacidad. Este canon de escasez se aplicará solamente en segmentos identificables de la infraestructura que sufran limitaciones de capacidad. Para el cálculo de su cuantía se utilizará un método consultado previamente con las partes interesadas. Dicho método figurará en el capítulo de la Declaración de la Red dedicado a los principios de tarifación. El canon por utilización de infraestructuras podrá ser modificado por otro canon que se establezca para incorporar el coste de los efectos externos de la explotación de los trenes. Este último canon deberá diferenciarse según las distintas magnitudes del efecto causado. Su cuantía se calculará mediante un método público que habrá sido consultado 56 con las empresas ferroviarias que utilicen o se propongan utilizar la infraestructura. De no existir una tarifación comparable de los costes externos en otros modos de transporte que compitan con el ferrocarril, la suma de cualesquiera cánones por efectos externos deberá tener una repercusión nula en los ingresos del administrador de infraestructuras. Si la incorporación al canon de un componente de efectos externos supone ingresos adicionales, corresponderá a los Estados miembros decidir el destino de los mismos. 6. A fin evitar fluctuaciones excesivas indeseables, los cánones de los apartados 3, 4 y 5 podrán ser promediados sobre una diversidad razonable de trenes y períodos. Sin embargo, las magnitudes relativas de los cánones guardarán relación con las diferencias de costes entre los servicios. 7. 8. 1. 2. 3. Si los servicios enumerados en el Anexo como suplementarios, obligatorios y auxiliares sólo pueden ser prestados por un proveedor, el canon aplicado estará en relación con el coste de su prestación, basándose en su uso real. Se aplicarán cánones por la capacidad que se utilice con fines de mantenimiento de la infraestructura. Dichos cánones no excederán de la pérdida de ingresos neta que suponga para el administrador de infraestructuras los efectos de dicho mantenimiento. Artículo 9 Excepciones a los principios de tarifación En circunstancias excepcionales y para proyectos específicos, los sistemas de cánones por uso y mejora de infraestructuras podrán basarse en los costes adicionales a largo plazo de las inversiones realizadas, más una tasa de rentabilidad razonable. Sólo podrá utilizarse esta base de cálculo de los cánones a condición de que el administrador de infraestructuras acredite ante el organismo regulador que: a) b) la inversión necesaria no se realizaría de no percibirse el canon, y la inversión y el régimen de cánones incrementan conjuntamente la eficiencia económica. En principio, los Estados miembros deben intentar que el régimen de cánones no impida utilizar capacidad de infraestructura a aquéllos servicios que podrían pagar al menos el coste que generan. Si el organismo de tarifación desea recuperar costes en mayor cuantía de lo que autorizan los apartados 3, 4 y 5 del artículo 8, sólo podrá imponer cánones suplementarios a servicios que no sean de transporte de mercancías, con arreglo a una de las reglas que figuran en los apartados 3, 4 y 5. Se podrá de un canon fijo a la empresa ferroviaria que más utilice un elemento de la infraestructura, y de un sistema mixto de canon fijo y variable a las restantes. A tal fin, se podrá dividir la red en elementos; cada elemento tendrá una longitud no inferior a 1000 km. El canon se basará en los costes asociados al elemento de la infraestructura que no estén cubiertos por el canon del apartado 3 del artículo 8, sin poder exceder de los mismos. Cuando se aplique un canon fijo, el organismo de tarifación garantizará que otras empresas ferroviarias que exploten un servicio equivalente en el mismo período y mercado no han de abonar un canon medio o por explotación de un servicio adicional 57 4. 5. 1. 2. superior en un 10% al pagado por la empresa ferroviaria que más utilice el elemento de la infraestructura en cuestión. Se podrán incrementar y adaptar los cánones mediante negociaciones basadas en la elasticidad de la demanda para distintos servicios y tipos de servicios. Ello sólo se permitirá bajo la estrecha supervisión de un organismo regulador y con las pertinentes medidas de protección, que garanticen que los cánones aplicados a los usuarios que dependen del transporte ferroviario no resultan excesivos. Los organismos reguladores, tras realizar las consultas oportunas, elaborarán y publicarán las correspondientes reglas. Los cánones así definidos figurarán en un contrato entre el administrador de infraestructuras y el candidato autorizado. El administrador de infraestructuras podrá publicar tarifas, distinguiendo entre tipos de tráfico claramente definidos en función de su disposición a pagar cantidades superiores a los costes generados. Ello sólo se permitirá si existen medidas de protección que garanticen que los cánones que vayan a aplicarse a los usuarios que dependen del transporte ferroviario no son excesivos, así como sistemas que garanticen que pueda aceptarse el tráfico que es capaz de pagar al menos los costes que genera. Los organismos reguladores supervisarán las tarifas para los distintos tipos de tráfico y velará por que sean adecuadas. Artículo 10 Descuentos Todo descuento sobre los cánones aplicados en cualquier concepto de servicio a una empresa ferroviaria por el administrador de infraestructuras cumplirá los criterios establecidos en los apartados 2, 3 y 4, sin perjuicio de los artículos 85, 86 y 90 del Tratado. Los descuentos no podrán exceder del ahorro real de costes de que se beneficia el administrador de infraestructuras con respecto al coste que supondría un viaje aislado equivalente. Para determinar el nivel del descuento, no se considerará el ahorro ya integrado en los cánones aplicados. 3. Los descuentos sólo podrán deducirse de los cánones aplicados a una determinada sección de la infraestructura. 4. Se aplicarán distintos regímenes de descuento a los distintos tipos de servicios. Artículo 11 Sistemas de compensación por los costes marginales externos y de infraestructura no pagados 1. Los Estados miembros podrán implantar, por un período limitado, un sistema que compense, en beneficio de la infraestructura ferroviaria, los costes marginales externos y de infraestructura que no paguen otros modos de transporte - lo cual deberá 58 acreditarse - en la medida en que los mismos excedan de los costes marginales externos y de infraestructura del ferrocarril. 2. El método utilizado y los cálculos efectuados deberán hacerse públicos. En particular, será necesario acreditar los costes específicos no tarifados de la infraestructura de transporte en competencia que se evitan gracias al uso del ferrocarril, y garantizar que el sistema se aplica a las empresas sin discriminación. 3. Los Estados miembros velarán por que tal sistema sea compatible con los artículos 77, 92 y 93 del Tratado. Artículo 12 Régimen de rendimientos 1. Los regímenes de cánones deben incentivar a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras para que reduzcan al mínimo las perturbaciones y mejoren el rendimiento de la red ferroviaria. Para ello se utilizará un régimen de rendimientos que penalice las acciones que perturben el funcionamiento de la red, indemnice a las empresas que las sufran, y premie los rendimientos superiores a lo previsto. 2. Los principios básicos del régimen de rendimientos se aplicarán en la totalidad de la red. Artículo 13 Cánones por reserva 1. 2. 3. 4. 5. Los administradores de infraestructuras podrán aplicar cánones por la capacidad que, habiéndose solicitado, no se utiliza, con arreglo a los principios establecidos en los apartados 2 a 6. El canon por reserva se aplicará de manera que incentive el uso eficiente de la capacidad. Si todas las solicitudes de capacidad pueden atenderse sin necesidad de coordinación, el canon no podrá ser superior a los costes de provisión de la franja ferroviaria de que se trate. Si es necesaria coordinación, el canon no podrá exceder del valor de la capacidad solicitada. Podrán aplicarse medidas especiales cuando una empresa haya concluido un acuerdo que le permita utilizar uno o más trenes sin especificar el período exacto. 6. No se cobrarán los cánones por reserva hasta transcurrido el período de uso de la infraestructura que se haya solicitado. 59 CAPÍTULO III - Adjudicación de capacidad Artículo 14 Derechos de capacidad El derecho a autorizar la utilización de trenes en una infraestructura ferroviaria corresponderá al administrador de la misma. La capacidad será adjudicada por el administrador de infraestructuras y, una vez atribuida a un candidato autorizado, éste no podrá transmitirla a otra empresa o servicio. No se considerará transmisión la utilización de capacidad por parte de una empresa ferroviaria que ejerza las actividades de un candidato autorizado que no sea empresa ferroviaria. El derecho a utilizar una capacidad de infraestructura ferroviaria específica en forma de franja ferroviaria podrá concederse a los candidatos autorizados por una duración máxima de un período de vigencia de horario. El administrador de infraestructuras y el candidato autorizado podrán vincularse mediante un acuerdo marco de uso de capacidad de la infraestructura ferroviaria correspondiente por un período superior al período de vigencia de horario de conformidad con lo establecido en el artículo 20. Los administradores de infraestructuras y candidatos autorizados se vincularán mediante contratos que definan sus derechos y obligaciones en toda adjudicación de capacidad. Artículo 15 Adjudicación de capacidad Los Estados miembros podrán crear un marco para la adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria, si bien respetarán la independencia de gestión amparada por infraestructuras el artículo 7 de la Directiva 91/440/CEE. El administrador de establecerá las reglas específicas de adjudicación de la capacidad y llevará a cabo el proceso de adjudicación. En particular, velará por que la capacidad se adjudique de manera justa y no discriminatoria, y de conformidad con el derecho comunitario. Si el administrador de infraestructuras depende de alguna empresa ferroviaria en los aspectos legal, organizativo o de toma de decisiones, la función de adjudicación será ejercida por un organismo adjudicador. Dicho organismo será independiente de toda empresa ferroviaria en los aspectos legal, organizativo y de toma de decisiones. 1. 2. 3. 4. 5. 1. 2. 3. Los administradores de infraestructuras y organismos de adjudicación respetarán la confidencialidad comercial de la información que les sea facilitada. 60 Artículo 16 Colaboración en la adjudicación de capacidad en más de una red 1. Los administradores de infraestructuras colaborarán entre sí para la creación y adjudicación eficiente de capacidad cuando ésta abarque más de una red. A tal fin, podrán crear las entidades conjuntas correspondientes. Toda colaboración o entidad conjunta deberá someterse a lo prescrito en la presente Directiva. 2. 3. 4. En particular, los administradores de infraestructuras crearán una entidad que coordine la adjudicación de capacidad a nivel internacional, en la que estarán representados todos los administradores cuyas decisiones de adjudicación repercutan en dos o más redes ajenas a la propia. En dicha entidad podrán estar representados administradores de infraestructuras de terceros países, según proceda. La Comisión será oportunamente informada e invitada a las reuniones de la mencionada entidad, en calidad de observadora. Sólo los representantes de los administradores de infraestructuras podrán participar en las decisiones que se adopten en las reuniones o cualesquiera actividades relativas a la adjudicación de capacidad de infraestructura a servicios ferroviarios que utilicen más de una red. Los participantes en la colaboración mencionada en el apartado 1 se asegurarán de que se hacen públicas sus identidades, procedimientos y todo criterio que utilicen para evaluar y adjudicar capacidad. En el marco de la colaboración contemplada en el párrafo primero del apartado 1, los administradores de infraestructuras podrán evaluar la necesidad de crear franjas ferroviarias internacionales y, en caso necesario, organizar y pedir dicha creación, a fin de facilitar la explotación de los trenes de mercancías que presentan solicitudes de uso inminente de infraestructura. Estas franjas internacionales preestablecidas se pondrán a disposición de los candidatos autorizados a través de cualquiera de infraestructuras participantes. los administradores de Artículo 17 Declaración de la Red - Adjudicación de capacidad 1. Los administradores de infraestructuras, en consulta con los candidatos autorizados, otras partes interesadas y, si procede, otros administradores de infraestructuras, redactarán un capítulo que contenga los principios y criterios que rigen la adjudicación de capacidad, el cual formará parte de la Declaración de la Red. 2. Dicho capítulo explicitará la infraestructura disponible para las empresas ferroviarias, así como cualesquiera restricciones de su uso, incluidas las necesidades previsibles de mantenimiento. las características de capacidad generales de 61 3. En ese capítulo se detallarán los procedimientos y plazos del proceso de adjudicación de capacidad. Asimismo se incluirán los criterios específicos utilizados en dicho proceso y, en particular: a) Las modalidades con arreglo a las cuales los candidatos autorizados pueden solicitar capacidad al administrador de infraestructuras b) Las disposiciones que deben cumplir los candidatos autorizados c) El calendario para las solicitudes y procesos de adjudicación d) Los principios que rigen el proceso de coordinación e) f) g) Los procedimientos y criterios utilizados en caso de limitación de la capacidad Pormenores de las infraestructuras especializadas Toda condición por la que se tengan en cuenta los precedentes niveles de uso de la capacidad para el establecimiento de prioridades en el proceso de adjudicación. 4. Asimismo se consignarán expresamente las medidas adoptadas para garantizar que se da trato adecuado a los servicios de mercancías, servicios internacionales y solicitudes de uso inminente 5. El capítulo de la Declaración de la Red sobre adjudicación de capacidad se publicará como mínimo cuatro meses antes de que finalice el plazo de solicitudes de capacidad de infraestructura. Artículo 18 Principios de adjudicación En el establecimiento de los principios y criterios que regirán la adjudicación de capacidad, el administrador de infraestructuras considerará la necesidad o conveniencia de factores tales como: a) Distribución de la capacidad y desarrollo de la infraestructura para el transporte de viajeros y mercancías en el tráfico nacional e internacional del modo más eficiente y económico, en interés de todos los usuarios de los servicios ferroviarios. b) No discriminación entre empresas o clases de empresas. c) Fomento de la competencia en la explotación de los servicios ferroviarios. d) Mantenimiento y mejora de la fiabilidad del servicio. e) Atención de las necesidades razonables de los candidatos autorizados y el administrador de infraestructuras con respecto al desarrollo futuro de sus actividades. f) Máxima flexibilidad del administrador de la adjudicación de capacidad, sin perjuicio de la atención de las necesidades razonables de los candidatos autorizados. infraestructuras con respecto a 62 g) No imposición de excesivas restricciones a las aspiraciones y proyectos de actividad de las empresas que disfrutan de derechos de uso de la infraestructura o aspiran a obtenerlos. h) Debida consideración de los intereses económicos de los proveedores de fondos públicos con respecto a la compra de servicios de viajeros. i) Incentivos para mejorar el rendimiento. 1. 2. 3. 1. 2. 3. 4. 5. Artículo 19 Candidatos autorizados Las solicitudes de capacidad de infraestructura ferroviaria sólo podrán ser presentadas por candidatos autorizados. El administrador de infraestructuras, a fin de proteger sus legítimas expectativas en materia de ingresos futuros y utilización de la infraestructura que gestiona, podrá establecer requisitos de obligado cumplimiento para los candidatos autorizados. Dichos requisitos serán adecuados, transparentes y no discriminatorios. Asimismo, se publicarán en el capítulo dedicado a los principios de adjudicación de la Declaración de la Red, y se informará de su contenido a la Comisión. Los requisitos mencionados en el apartado 2 no podrán exceder de la aportación de un aval económico, que será proporcional al nivel de actividad previsto del candidato autorizado y no podrá superar un máximo adecuado, y la presentación de garantías de que el candidato está en condiciones de cursar solicitudes de capacidad conformes. Artículo 20 Acuerdos marco Sin perjuicio de los artículos 85, 86 y 90 del Tratado, el candidato autorizado y el administrador de infraestructuras podrán concluir un acuerdo marco que establezca las características de la capacidad de infraestructura ferroviaria que el candidato autorizado precisa por una duración superior a un período de vigencia de horario. El acuerdo marco no especificará franjas ferroviarias en detalle, pero intentará satisfacer las legítimas necesidades comerciales del candidato autorizado. Los acuerdos marco no impedirán la utilización de la infraestructura que regulen por parte de otros candidatos autorizados o para otros servicios. El acuerdo marco deberá prever la modificación o limitación de sus cláusulas para permitir un mejor uso de la infraestructura ferroviaria. Los signatarios del acuerdo marco podrán acordar penalizaciones en caso de modificación o rescisión. En principio, los acuerdos marco no tendrán una vigencia superior a 5 años. En casos concretos, el administrador de infraestructuras podrá acordar un período mayor. Toda 63 6. 7. 1. 2. 3. exención en tal sentido estará justificada por la existencia de contratos comerciales, inversiones especiales o riesgos. Respetando debidamente la confidencialidad comercial, se informará a todos los interesados de las líneas generales del acuerdo marco. El usuario con necesidades específicas puede querer definir, dentro del acuerdo marco, algunos aspectos de la capacidad con más detalle de lo que normalmente se permite, debido a su importancia económica o social. El administrador de infraestructuras podrá admitir tales solicitudes de capacidad más específicamente definidas, a condición de que en el contrato de compra de la capacidad se repercuta el coste que ello le supone, y de que lo acordado sea compatible con los principios establecidos en la Declaración de la Red. Artículo 21 Calendario del proceso de adjudicación El administrador de infraestructuras se ajustará, para la adjudicación de capacidad, a lo previsto en los apartado 2 a 7. El horario de servicio se establecerá una vez por año natural. El cambio de horario se realizará a media noche del último sábado de mayo. En caso de cambio o ajuste después del verano, éstos se realizarán, todos los años, el último sábado de septiembre, así como en otros momentos entre las mencionadas fechas, según proceda. 4. Las solicitudes para incorporar capacidad al horario de servicio deberán presentarse como mínimo doce meses antes de la entrada en vigor del mismo. 5. Once meses antes de que entre en vigor el horario de servicio, los administradores de infraestructuras establecerán las franjas ferroviarias internacionales provisionales, en colaboración con los demás organismos adjudicadores interesados, de conformidad con el artículo 16. Los administradores de infraestructuras velarán por que, en la medida de lo posible, dichas franjas se respeten en los procesos posteriores. 6. 7. Los administradores de infraestructuras acordarán entre sí las franjas ferroviarias internacionales, que figurarán en el horario de servicio, antes de empezar las consultas sobre el proyecto de horario. Sólo se introducirán cambios en caso absolutamente necesario. En un máximo de 4 meses desde que concluya el plazo de presentación de ofertas por parte de los candidatos autorizados, el administrador de infraestructuras elaborará un proyecto de horario. 64 1. 2. 3. 4. 5. 1. 2. 3. Artículo 22 Solicitudes Los candidatos autorizados podrán solicitar al administrador de infraestructuras la concesión del derecho a utilizar una infraestructura ferroviaria, por el que deberán abonar un canon, de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo II. Las solicitudes referentes al horario regular deberán presentarse en los plazos establecidos en el artículo 21. El candidato autorizado que sea signatario de un acuerdo marco presentará su solicitud de conformidad con las cláusulas que figuren en el mismo Los candidatos autorizados podrán solicitar capacidad que abarque más de una red, dirigiéndose a un solo administrador de infraestructuras. En tal caso, éste podrá actuar en nombre del candidato autorizado, con el fin de obtener capacidad de los otros administradores de infraestructuras competentes. Cuando la capacidad abarque más de una red, los administradores de infraestructuras se asegurarán de que los candidatos autorizados pueden solicitarla directamente a cualquier entidad conjunta que los mencionados administradores puedan crear. Artículo 23 Programación El administrador de infraestructuras atenderá, en la medida de lo posible, todas las solicitudes de capacidad, incluidas las franjas que atraviesan más de una red, y tendrá en cuenta todas las limitaciones que afectan a los candidatos autorizados, incluidos los efectos económicos sobre su actividad empresarial. El administrador de infraestructuras garantizará que, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 7 del artículo 20, el apartado 3 del artículo 25 y el artículo 27, no se dé preferencia a ningún tipo de servicio o candidato autorizado en el proceso de programación y coordinación. El administrador de infraestructuras consultará el proyecto de horario con los interesados, los cuales dispondrán de al menos un mes para presentar sus observaciones. Se considerará parte interesada a los solicitantes de capacidad, así como a quienes deseen aprovechar la ocasión para manifestarse sobre el modo en que el horario puede afectar a su capacidad de compra de servicios ferroviarios en el período de vigencia del mismo. 4. El administrador de infraestructuras tomará las medidas oportunas para responder a cualesquiera preocupaciones que se hayan podido manifestar. 65 1. 2. 3. 4. 5. 1. 2. 3. 4. 5. Artículo 24 Proceso de coordinación Cuando, en el proceso de programación, el administrador de infraestructuras descubra conflictos entre distintas solicitudes, intentará el acomodo óptimo de estas últimas mediante un proceso de coordinación. Cuando sea necesaria la coordinación, el administrador de infraestructuras gozará del derecho, dentro de límites razonables, de proponer adjudicaciones de capacidad que difieran de lo solicitado. El administrador de infraestructuras procurará, consultando con los candidatos interesados, resolver cualesquiera conflictos, en función de los principios establecidos en el artículo 18. Se harán constar en la Declaración de la Red los principios que regirán el proceso de coordinación. En particular, dichos principios recogerán la dificultad de organizar las franjas ferroviarias internacionales, y los efectos que una modificación de las mismas puede tener en otros administradores de infraestructuras. Cuando no sea posible atender las solicitudes de capacidad sin una iniciativa de coordinación, el administrador de infraestructuras utilizará esta última para intentar acomodar todas las solicitudes. Artículo 25 Escasez de capacidad Cuando, tras coordinar las franjas solicitadas y consultar con los candidatos, siga sin ser las solicitudes de capacidad, el administrador de posible atender debidamente infraestructuras otorgará inmediatamente al elemento de la infraestructura en cuestión la calificación de infraestructura de capacidad limitada. Idéntica calificación recibirá la infraestructura para la que se prevea una insuficiencia de capacidad en un futuro próximo. Cuando una infraestructura se declare de capacidad limitada, el administrador competente llevará a cabo un análisis de capacidad, conforme al artículo 28, a menos que se esté aplicando ya un plan de acrecentamiento de la capacidad conforme al artículo 29. Cuando los cánones aplicados en virtud del apartado 4 del artículo 8 no hayan dado resultado satisfactorio, y la infraestructura haya sido declarada de capacidad limitada, el administrador de infraestructuras podrá también utilizar criterios de prioridad para adjudicar la capacidad disponible. Los criterios de prioridad se definirán en función de la importancia del servicio para la sociedad, en comparación con otros servicios que pudieran verse excluidos. En este sentido, se tendrán en cuenta los posibles efectos en otros Estados miembros. En la definición de los criterios de prioridad, recibirán la debida consideración los servicios de transporte de mercancías y, en especial, los de carácter internacional. 66 6. En las infraestructuras de capacidad limitada, el administrador tomará las medidas apropiadas para dar acomodo a las solicitudes de uso inminente que se prevean o puedan preverse en el momento en que tiene lugar el proceso de programación. Asimismo, velará por que las posibilidades de atender tales solicitudes sean comparables a las posibilidades de que gozan las solicitudes presentadas durante el proceso de elaboración de los horarios. 7. Los procedimientos y criterios que se utilizarán en caso de capacidad limitada de la infraestructura figurarán en la Declaración de la Red. 1. 2. 3. 4. 1. 2. Artículo 26 Solicitudes de uso inminente El administrador de infraestructuras garantizará que puede responder en todo momento a las solicitudes de uso inminente de franjas ferroviarias específicas en un plazo no superior a cinco días. El período medio de respuesta a este tipo de solicitud será inferior a dos días. En caso necesario, los administradores de infraestructuras evaluarán la necesidad de disponer de un excedente de capacidad dentro del horario establecido, a fin de poder responder con rapidez a las solicitudes de uso inminente de capacidad. El administrador de infraestructuras velará por que la información sobre el excedente de capacidad que pueda destinarse a atender solicitudes de uso inminente se pone a disposición de todos los candidatos autorizados que puedan estar interesados en utilizarlo. Se publicarán estadísticas generales del tiempo de respuesta a las solicitudes de uso inminente y del resultado de las mismas para cada período de vigencia de horario a que se hace referencia en el artículo 21. Artículo 27 Infraestructuras especializadas Salvo si existen rutas alternativas adecuadas, se considerará que la capacidad de infraestructura ferroviaria está disponible para todo tipo de servicio que reúna las características necesarias para utilizar la línea. tras consultar con rutas alternativas adecuadas, el administrador de En caso de que existan infraestructuras, interesadas, podrá designar una infraestructura concreta para uso de determinados tipos de tráfico. Sin perjuicio de los artículos 85, 86 y 90 del Tratado, cuando se haya producido tal designación, el administrador de infraestructuras podrá otorgar prioridad a dichos tipos de tráfico en la adjudicación de capacidad. las partes Dicha designación no impedirá el uso de la infraestructura por otros tipos de tráfico cuando exista capacidad y el tren reúna las características necesarias para utilizar la línea. 67 Si una infraestructura es designada conforme a lo establecido en el apartado 2, ello se hará constar en la Declaración de la Red. Artículo 28 Análisis de capacidad 1. 2. 3. 4. El análisis de capacidad mencionado en el apartado 2 del artículo 25 tiene por objetivo determinar las limitaciones de capacidad que impiden atender debidamente las solicitudes, y proponer métodos que permitan atender solicitudes adicionales. El análisis establecerá las causas de dichas limitaciones y las medidas que cabe adoptar a corto y medio plazo para mitigarlas. El análisis considerará la infraestructura, los procedimientos de explotación, la naturaleza de los distintos servicios que se prestan y el efecto de todos esos factores sobre la capacidad. Entre las medidas propuestas podrán figurar la asignación de rutas alternativas, cambios de horario, modificaciones de velocidad y mejoras de la propia infraestructura. El análisis de capacidad será efectuado por el administrador de infraestructuras, en consulta con los usuarios actuales y potenciales de la infraestructura en cuestión. El análisis de capacidad se llevará a término en el plazo de dos meses tras la declaración de la infraestructura como infraestructura de capacidad limitada. Artículo 29 Plan de acrecentamiento de la capacidad 1. A los seis meses de la realización del análisis de capacidad del artículo 28, el administrador de infraestructuras propondrá un plan de acrecentamiento de la capacidad. 2. 3. 4. El plan de acrecentamiento de la capacidad se elaborará en consulta con los usuarios de la infraestructura de capacidad limitada. En él se establecerán las causas de las limitaciones de capacidad, las opciones de mejora, la evolución previsible del tráfico, las limitaciones que afectan al desarrollo de la infraestructura, los costes de las distintas opciones, incluidos cambios en los cánones de acceso, y un análisis de costes- beneficios de las posibles medidas de acrecentamiento de la capacidad. El plan propuesto contendrá un programa de acción y un calendario de aplicación de medidas. Si el administrador de infraestructuras no hace avanzar el programa de acción incluido en el plan de acrecentamiento de la capacidad - a menos que pueda aducir causas ajenas a su control - deberá, a petición de las empresas ferroviarias que utilicen la infraestructura, dejar de aplicar en ella cualesquiera cánones en concepto de escasez de capacidad que pudiese estar percibiendo. 68 Artículo 30 Uso de las franjas ferroviarias Los administradores de infraestructuras fijarán las condiciones de utilización de las franjas ferroviarias que concedan a los candidatos autorizados con arreglo a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4. En las infraestructuras de capacidad limitada, el administrador deberá exigir la cesión de las franjas ferroviarias que, en un período mínimo de un mes, hayan sido utilizadas menos del 75% de las veces para las que fueron reservadas. En los tramos de infraestructura para los que haya sido necesaria una iniciativa de coordinación, pero que no hayan recibido la calificación de capacidad limitada, el administrador podrá exigir la cesión de las franjas ferroviarias que, en un período mínimo de un mes, hayan sido utilizadas menos del 75% de las veces para las que fueron reservadas. En la Declaración de la Red, el administrador de infraestructuras podrá especificar las condiciones en que tendrá en cuenta el nivel previo de utilización de las franjas ferroviarias para determinar las prioridades del proceso de adjudicación. Artículo 31 Reserva de capacidad con fines de mantenimiento Las solicitudes de reserva de capacidad para operaciones de mantenimiento se presentarán durante el proceso de establecimiento del horario. El administrador de infraestructuras tomará debidamente en consideración el efecto de la reserva de capacidad con fines de mantenimiento sobre otros candidatos autorizados. Artículo 32 Arbitraje Cuando el administrador de infraestructuras adjudique capacidad o participe en una entidad conjunta de adjudicación de capacidad de infraestructura internacional, garantizará la provisión de un procedimiento de arbitraje capaz de resolver litigios en el plazo de tres días hábiles. El arbitraje contribuirá a la solución de litigios relacionados con la adjudicación de capacidad de infraestructura. Sus procedimientos y métodos serán acordados en consulta con los candidatos autorizados y se publicarán en la Declaración de la Red. Cuando se solicite arbitraje, cada participante sufragará sus propias costas. Las costas adicionales serán repartidas por igual entre las partes. Cuando un candidato autorizado y un administrador de infraestructuras o entidad conjunta soliciten arbitraje, se comprometerán a facilitar toda la información necesaria para que el organismo de arbitraje pueda dictar laudo, así como a aceptar este último. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 1. 2. 3. 69 CAPITULO IV - Medidas generales Artículo 33 Organismo regulador 1. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 32, los Estados miembros crearán un organismo regulador. Dicho organismo será independiente de todo administrador de infraestructuras, organismo de tarifación, organismo adjudicador y candidato autorizado en los planos organizativo, financiero, legal y de toma de decisiones. El citado organismo actuará de conformidad con los principios establecidos en los apartados 2 a 8. 2. Las empresas podrán recurrir al organismo regulador si consideran haber sufrido injusticia, discriminación o cualquier otro perjuicio, en particular a causa de las decisiones adoptadas por el administrador de infraestructuras en relación con: a) la Declaración de la Red; b) los criterios contenidos en la Declaración de la Red; c) el proceso de adjudicación y sus resultados; d) el régimen de cánones; 3. 4. 5. 6. 7. e) el nivel o estructura de los cánones que se les exigen o pueden exigírseles. El organismo regulador velará por que los cánones establecidos por el administrador de infraestructuras cumplan lo dispuesto en el Capítulo II y no sean discriminatorios. Sólo se permitirá la negociación entre empresas y administradores de infraestructuras sobre el nivel de los cánones, con arreglo al apartado 4 del artículo 9, si las negociaciones tienen lugar bajo la supervisión del organismo regulador. El organismo regulador deberá intervenir si se prevé que el resultado de las negociaciones puede contravenir las disposiciones de la presente Directiva. El organismo regulador tendrá la facultad de pedir la información pertinente al administrador de infraestructuras, candidatos autorizados y cualquier tercero interesado de un Estado miembro, información que deberá serle facilitada sin dilación. El organismo regulador deberá examinar toda denuncia y tomar medidas para remediar la situación que la haya originado en el plazo de dos meses desde la recepción de toda la información. Las decisiones del organismo regulador vincularán a todas las partes afectadas. En caso de recurrirse una negativa a conceder capacidad, o las condiciones de una oferta de capacidad, el organismo regulador podrá optar por confirmar que no procede modificar la decisión del administrador de infraestructuras, o bien exigir que dicha decisión se modifique de conformidad con las directrices que haya establecido. 70 8. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las decisiones adoptadas por el organismo regulador puedan ser objeto de recurso por vía judicial. Artículo 34 Certificación de seguridad 1. 2. 3. Los mecanismos de certificación de seguridad aplicables a las empresas ferroviarias establecidas o que se establecerán en la Comunidad y las agrupaciones internacionales que éstas constituyan, cuando dichas empresas y agrupaciones presten los servicios del artículo 10 de la Directiva 91/440/CEE, se ajustarán a lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del presente artículo. Los Estados miembros establecerán la obligación de presentar un certificado de seguridad en el que figuren las condiciones impuestas a las empresas ferroviarias para garantizar un servicio seguro en los itinerarios de que se trate. Para obtener el certificado de seguridad, la empresa ferroviaria deberá cumplir la normativa nacional, que tendrá que ser compatible con la legislación comunitaria y aplicarse sin discriminación, en relación con las prescripciones técnicas operativas específicas a los servicios ferroviarios y las prescripciones de seguridad aplicables al personal, material rodante y organización interna de la empresa. En particular, la empresa ferroviaria deberá acreditar que el personal destinado a conducir y acompañar los trenes que prestan los servicios del artículo 10 de la Directiva 91/440/CEE posee la formación necesaria para cumplir las normas de tráfico aplicadas por el administrador de infraestructuras y para respetar las prescripciones de seguridad impuestas en interés de la circulación de los trenes. La empresa deberá demostrar asimismo que el material rodante que compone estos trenes ha sido homologado por la autoridad pública o por el administrador de infraestructuras y sometido a las inspecciones prescritas por el reglamento de explotación aplicable en la infraestructura utilizada. El certificado de seguridad será expedido por el organismo designado a tal fin por el Estado miembro en que se encuentre la infraestructura utilizada. Artículo 35 Informe A los cuatro años de la entrada en vigor de la presente Directiva, la Comisión presentará un informe al Consejo, acompañado, en caso necesario, de las correspondientes propuestas de nuevas acciones comunitarias. 71 Aftisulo 36 Aplicación Los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la presente Directiva el 1 de enero de 2000. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión. Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, éstas incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia. Artículo 37 clones Quedan derogados el Reglamento (CEE) n° 2830/77, el Reglamento (C£E) n° 2183/78, la Decisión 82/529/CEE y la Directiva 95/J9/CE, con efectos a partir de la fecha indicada en el artículo 36. Artículo 30 Estrada en vigor i • ' •. La presenjte Directiva entrará en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Artículo 39 Los destinatarios de la presente Directiva serán los Estados miembros. Hecho eri Bruselas, el Por el Consejo El Presidente 72 b) Corriente de tracción. c) d) e) f) Precalentamientó de trenes de viajeros, Suministro de combustible. Servicio de maniobras. Contratos personalizados para: - - control del transporte de mercancías peligrosas asistencia a la circulación de convoyes especiales. Son servicios auxiliares: a) Acceso a la red de telecomunicación. b) Suministro de información complementaría. c) Inspección técnica del material rodante. 74 DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN Comentarios a los artículos de la propuesta de Directiva de adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad Artículo 1 1. 2. El artículo 1 define el ámbito de aplicación de la propuesta. Es indispensable prever medidas para que los sistemas de cánones y adjudicación de capacidad garanticen un acceso equitativo al mercado de los servicios ferroviarios y evitar que se creen obstáculos a la libre circulación de mercancías en la Comunidad Europea. El apartado 1 precisa la finalidad de la propuesta, a saber, definir un marco para la adjudicación de capacidad de la infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización. El objetivo es que las disposiciones de la Directiva se apliquen a las infraestructuras utilizadas para la explotación de los servicios ferroviarios clásicos de mercancías, el transporte combinado y el transporte de viajeros. La propuesta no afecta a las infraestructuras que se construyen y explotan especialmente para trenes ligeros, como líneas de metro o tranvías. En cuanto a las redes ferroviarias clásicas reservadas para una única empresa en el marco de su actividad, tampoco se aplican sus disposiciones. Estos límites se definen en el apartado 2. 3. El apartado 3 reitera la disposición de la Directiva 95/19/CE por la que quedan excluidos del ámbito de aplicación de la propuesta los servicios de lanzadera a través del Túnel del Canal de la Mancha. Artículo 2 4. Se definen en este artículo los términos utilizados en la propuesta. Artículo 3 5. El apartado 1 impone al administrador de infraestructuras responsable de la red la obligación de elaborar una Declaración de la Red en consulta con los usuarios. El apartado 2 precisa el contenido de dicha Declaración: pormenores de la red, sistemas que regulan el acceso a la misma, criterios y procedimientos. El objetivo es que los titulares de derechos de acceso puedan obtener estos datos con facilidad; el apartado 3 dispone que el documento publicado se ofrecerá a precio de coste. 6. No se pretende que la elaboración de la Declaración de la Red suponga una carga administrativa excesiva. La red y sus limitaciones sólo cambian de año en año si se realizan inversiones o se producen otros cambios materiales. Los plazos y los datos necesarios para la presentación de las ofertas suelen permanecer constantes, y aspectos tales como los criterios de la toma de decisiones en situación de escasez de capacidad no deben tampoco experimentar cambios en general. Por estas razones, es poco probable que hayan de introducirse muchos cambios en la mayor parte de la información que figura en la Declaración de la Red, si bien el apartado 4 establece que ésta se modificará según proceda. 75 Artículo 4 7. 8. 9. Los apartados 1 y 2 disponen que los cánones serán establecidos y percibidos por una entidad independiente de toda empresa ferroviaria. Si existe separación total entre el administrador de infraestructuras y las empresas ferroviarias, aquél podrá desempeñar dicha función. El apartado 3 autoriza a los administradores de infraestructuras a coordinar sus actividades de tarifación, lo que favorece los servicios internacionales, ya que garantiza que las decisiones de un administrador de infraestructuras no dificultarán su desarrollo y explotación. Por distintas razones, un administrador de infraestructuras puede querer modificar los cánones de acceso para influir en las tendencias del tráfico. Por presiones políticas o comerciales, puede incentivar un destino especial, por ejemplo, un puerto, o bien puede tener motivos comerciales que le aconsejen atraer más tráfico ferroviario a su red para incrementar sus ingresos. Estas distorsiones no contribuyen normalmente a la eficiencia de los sistemas de transporte y, por lo tanto, se deben evitar en la medida de lo posible. En consecuencia, conviene que el administrador de infraestructuras aplique los mismos principios de tarifación en toda la red. Esta obligación se recoge en el apartado 4, con el que se pretende garantizar que no existan distorsiones entre rutas o destinos. Sin embargo, ese mismo apartado prevé una excepción cuando se han aplicado mecanismos que se apartan de los principios normales, con el fin de facilitar la inversión. El apartado 5 prohibe al administrador de infraestructuras discriminar entre las empresas que operan en el mismo mercado. La no discriminación en la aplicación de cánones por uso de infraestructuras a los distintos usuarios es un requisito fundamental. Ello no significa que los cánones deban ser idénticos, sino que, cuando dos empresas que utilicen un mismo equipo exploten el mismo servicio en un mercado comparable, la única diferencia en los cánones deberá relacionarse con el ahorro de costes que consiga el administrador de infraestructuras. El apartado 6 prohibe a los administradores de infraestructuras revelar la información comercialmente confidencial que se le haya facilitado. Artículo 5 10. El artículo 5 regula el suministro de servicios a las empresas ferroviarias. A menudo, los administradores de infraestructuras proponen una amplia gama de tales servicios. Aunque algunos sólo los puede prestar un único proveedor (por ejemplo, la señalización), otros pueden explotarlos legítimamente diversos proveedores, por ejemplo, el suministro de combustible o instalaciones de almacenamiento. Dada la situación de monopolio de que goza el administrador de infraestructuras, se debe garantizar, como dispone el artículo 86 D del Tratado, que no abusa de su posición dominante para obligar a sus clientes a comprar todo un conjunto de servicios inconexos ni para aplicar precios excesivos por los servicios que sólo él puede proporcionar. Al mismo tiempo, es necesario que la empresa ferroviaria pueda comprar los servicios que precisa para ejercitar sus derechos de acceso. Estos servicios pueden variar desde el paquete mínimo, indispensable para la explotación de un tren diesel, hasta una gama de servicios suplementarios cuya compra se realizará en función de las necesidades. la provisión de 11. Cuando existe competencia entre proveedores de servicios, la necesidad de un estricto control de los precios practicados no es tan acuciante. Puesto que conviene disponer de 76 gamas de servicios armonizadas, se proponen y definen cinco niveles en el Anexo 1. El paquete de servicios mínimos debe incluir todo lo necesario para el funcionamiento de un tren diesel. A condición de que la empresa ferroviaria disponga de licencia y se certifique la seguridad de material y funcionamiento, no debe ser obligatorio ningún gasto adicional. El apartado 1 hace obligatoria la prestación de estos servicios a las empresas ferroviarias. El apartado 2 regula otros servicios que el administrador de infraestructuras puede exigir a la empresa ferroviaria que compre, incluso si él mismo no puede proporcionarlos. Los apartados 3 y 4 hacen referencia a otros tipos de servicios que la empresa puede precisar para el desarrollo de diversas actividades, y establecen las condiciones relativas a los mismos. Artículo 6 12. La finalidad de este artículo es garantizar que el administrador de infraestructuras conoce bien el valor del patrimonio que gestiona y los costes de su mantenimiento, así como los factores de costes derivados de su actividad, y que tiene incentivos para reducir estos últimos. Se intentan fomentar las buenas prácticas comerciales, yendo más allá de lo prescrito en la Directiva 91/440/CEE, es decir, la separación contable entre las actividades de gestión de la infraestructura y de transporte. El apartado 1 reitera la obligación de equilibrio contable que impone el apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 95/19/CE a los administradores de infraestructuras, reafirmando al mismo tiempo que las aportaciones públicas deben respetar las obligaciones establecidas por el Tratado. 13. Los administradores de infraestructuras gozan de una situación de monopolio y, por lo tanto, están menos expuestos a la competencia y tienen menos incentivos para reducir los costes y acrecentar la eficiencia. Además, la introducción de los sistemas de cánones puede restarles motivos para esforzarse en reducir sus costes. Por ejemplo, cuando los cánones se calculan sobre la base del coste adicional generado por la explotación de un tren, las ventajas de toda reducción de costes conseguida por el administrador de infraestructuras han de reflejarse inmediatamente en las empresas ferroviarias, lo que resta incentivos al administrador para introducir ese tipo de mejoras. Por esta razón, el apartado 2 obliga al administrador de infraestructuras a reducir costes, y el apartado 3 dispone que dicha reducción deberá enmarcarse en un régimen regulador o un contrato de una vigencia mínima de tres años. El apartado 4 establece que, si se concluye un contrato de este tipo, se fijará de antemano el nivel de las aportaciones públicas por toda la duración del mismo. 14. También son necesarios incentivos para que se realicen inversiones cuando éstas son necesarias y rentables. Estos objetivos podrían también alcanzarse mediante un régimen regulador externo o un contrato entre el Estado y el administrador de infraestructuras. 15. El apartado 5 dispone que el administrador de infraestructuras efectuará un inventario del patrimonio sometido a su gestión, y el apartado 6 prescribe el establecimiento de un método de prorrateo de los costes entre los distintos usuarios de la infraestructura. Tales medidas son indispensables para una tarifación basada en los costes. Artículo 7 16. Los administradores de infraestructuras deben incluir en la Declaración de la Red del artículo 3 un capítulo sobre sus principios de tarifación. No sólo es necesario desarrollar 77 sistemas de cánones eficaces, sino también dar a conocer la información necesaria sobre el nivel y la estructura de dichos cánones. Para garantizar que los cánones y sistemas de tarifación son razonables y equitativos, el apartado 1 dispone que los administradores de infraestructuras consultarán con todos los usuarios de la red antes de modificar el sistema de tarifación de la infraestructura. 17. El apartado 2 dispone que toda la información necesaria figurará en dicho capítulo, en particular, los datos sobre ingresos y las modificaciones previsibles del sistema en los cinco años siguientes. El apartado 3 establece que se recogerán también datos sobre otros aspectos del sistema de cánones. El apartado 4 obliga a ofrecer acceso a datos más pormenorizados, con el fin de permitir a las empresas ferroviarias actuales y futuras, así como a los demás usuarios, determinar el coste que les supondría la explotación de servicios existentes y potenciales, y conocer los posibles efectos de una modificación de sus actividades sobre los cánones que deberán abonar. El apartado 5 dispone que se facilitarán datos similares para todo nuevo tipo de servicio. Sólo si todos esos datos están a disposición de quienes deseen consultarlos podrán las empresas ferroviarias responder a las señales que envían los precios por lo que se refiere, por ejemplo, al desgaste, consumo de energía, escasez de capacidad o rendimiento. Tales obligaciones acrecentarán la eficiencia de la actividad ferroviaria y facilitarán la comercialización de nuevos servicios. Artículo 8 18. El sistema de cánones propuesto para la infraestructura ferroviaria forma parte de la primera fase de la estrategia seguida por la Comisión para establecer, de manera coherente, sistemas de tarifación equitativos y eficientes en todos los modos de las transporte, según se expone en el libro blanco "Tarifas justas por usar infraestructuras" (COM(1998) 466). De acuerdo con esta estrategia general, la propuesta relativa al transporte ferroviario se orienta a la introducción de un sistema de cánones que refleje en mayor medida los costes marginales. Sus diversas disposiciones tienen por objeto acrecentar la competitividad del transporte ferroviario mediante una estructura de tarifación mucho más transparente, eficiente y equitativa. Así pues, la propuesta representa un gran avance armonizador. La Comisión se propone seguir mejorando el sistema de cánones, en el marco de la estrategia en tres etapas propuesta en el libro blanco. 19. Varios aspectos de este sistema merecen destacarse. En primer lugar, se autorizan temporalmente exenciones a la norma de fijar los cánones en el coste marginal, permitiendo a los Estados miembros que deseen recuperar una mayor proporción de sus costes un sistema de cánones de segundo nivel no discriminatorio. Tal exención no se aplica, sin embargo, al transporte de mercancías, que está en competencia directa con el transporte por carretera, el cual, con sus tarifas basadas en los costes marginales, no permite recuperar los costes de infraestructura evitables que genera. Además, las redes ferroviarias europeas se utilizan predominantemente para el transporte de viajeros. En segundo lugar, la propuesta dispone sistemas de pagos compensatorios por los costes marginales, tanto externos como de infraestructura, que no se recuperan en otros modos de transporte, lo que facilitará una tarifación relativa óptima de los distintos modos. En tercer lugar, se propone la creación de un canon de escasez (o canon de congestión). Esto forma parte de los costes marginales y, al incluirlo, se garantizan niveles satisfactorios de recuperación de costes. Su incorporación al canon reviste asimismo 78 gran importancia, en la medida en que sirve de incentivo para los candidatos autorizados que solicitan capacidad de infraestructura escasa, lo que incrementará la eficiencia del proceso de adjudicación de las franjas ferroviarias. Evidentemente, ello contribuirá a la competitividad del transporte por ferrocarril en relación con la carretera, ya que se aplican incentivos para mantener un tráfico de alto valor añadido en el sistema ferroviario. Por último, se autoriza la diferenciación de los cánones en función de los costes externos, si bien no se permite incrementar el nivel medio de los mismos hasta que no se hayan introducido sistemas equivalentes en los demás modos de transporte. Como se afirma en el libro blanco, la Comisión propone la elaboración de un método comunitario de cálculo de los costes externos y el desarrollo de sistemas de tarifación apropiados. 20. El apartado 1 dispone que los cánones aplicados por utilización de la infraestructura ferroviaria, no solamente se abonarán al administrador de infraestructuras, sino que éste los guardará. Con ello se pretende incentivar al administrador para que incremente el volumen de tráfico y utilice lo mejor posible la red. Si el administrador de infraestructuras no guardase el producto de los cánones, el sistema no produciría los efectos pretendidos. 21. El apartado 2 obliga a los administradores de infraestructuras a facilitar información a los Estados miembros para que éstos puedan comprobar que no existe discriminación en materia de tarifas. Esta disposición es idéntica a la del apartado 2 del artículo 9 de la Directiva 95/19/CE. 22. El apartado 3 define las prescripciones básicas en materia de cánones por el paquete de servicios mínimos. La primera frase dispone que el nivel del canon deberá dar como resultado la utilización óptima de la infraestructura, es decir, las tarifas deben calcularse sobre la base del coste adicional generado por la explotación de un tren. Aunque este sistema proporciona la base del cálculo, no excluye que el canon pueda resultar más elevado, en función de otros elementos. 23. El apartado 4 dispone que los cánones deben reflejar la escasez de capacidad. Si la capacidad se utiliza intensivamente, los administradores de infraestructuras pueden verse en la imposibilidad de satisfacer la demanda de los candidatos autorizados. Inicialmente, ello podría imposibilitar a los candidatos la obtención de las franjas ferroviarias, u horarios de viaje, que desean. En las zonas donde la demanda es muy fuerte, los proveedores de servicios o los candidatos autorizados podrían quedarse sin acceso a la red. Por razones de eficiencia, el coste de oportunidad (es decir, el ingreso neto que sacrifica el administrador de infraestructuras por haber podido vender la capacidad a otras empresas) debe pues incluirse en los cánones por uso de infraestructuras, ya que garantiza una adjudicación eficiente de la capacidad limitada entre usuarios que compiten entre sí. Sin embargo dada la posición de monopolio de que goza el administrador de infraestructuras, es importante qué éste consulte con las partes interesadas para optimar el método de tarifación. 24. El apartado 5 se refiere a la tarifación de los efectos externos generados por el transporte ferroviario. Es perfectamente correcto y muy aconsejable que los mecanismos de establecimiento de cánones tengan en cuenta los efectos externos derivados del uso de la infraestructura. En caso de que los modos de transporte competidores no tengan que pagar cánones semejantes por sus costes externos, los 79 cambios que se introduzcan en los cánones por uso de las infraestructuras ferroviarias para reflejar la diversa repercusión en la sociedad no deben perjudicar al ferrocarril. Ello ocurriría si se registrarse un incremento neto de los ingresos de los administradores de infraestructuras, por lo que dicho incremento queda prohibido. Este apartado debe interpretarse en relación con el artículo 11, que dispone mecanismos de compensación cuando un modo de transporte competidor no está obligado a pagar unas tarifas equivalentes. 25. Estos cánones deben calcularse sobre bases claras y transparentes, y publicarse los métodos de cálculo utilizados. Asimismo se debe supervisar estrechamente el uso que se hace de los ingresos resultantes de este tipo particular de cánones. Cuando se apliquen, ha de tenerse en cuenta que el administrador de infraestructuras no es quien soporta los costes, y que el consiguiente incremento de ingresos no debe inducirle a estimular el crecimiento de un tráfico socialmente nocivo. Por lo tanto, tal vez convenga que los correspondientes ingresos no reviertan al administrador, sino que se utilicen para mitigar el impacto sobre la sociedad y mejorar la situación del transporte. En cualquier caso, los mecanismos concebidos para influir en el nivel de los costes externos deben ser realistas y no discriminatorios, y elaborarse en consulta con las empresas ferroviarias que utilizarán la infraestructura. 26. El apartado 6 autoriza hasta cierto punto la utilización de medias en la aplicación de los cánones. Dos razones justifican este planteamiento: el coste que supone la obligación de recalcular continuamente los cánones, y la necesidad de cierta predictibilidad. En efecto, puede resultar muy oneroso calcular los cánones correspondientes a los distintos tipos de servicios ferroviarios, partes de la red y horarios diarios o semanales, en particular si los costes evolucionan también en el tiempo y deben calcularse con frecuencia. La utilización de medias para la fijación de los cánones supone buscar un equilibrio entre, por una parte, el coste de calcular cánones reiteradamente y la incertidumbre resultante para los usuarios y, por otra, la probable pérdida de bienestar (en términos de utilización insuficiente o excesiva de la red) derivada de una tarifación basada en costes medios. La naturaleza de esta pérdida de bienestar dependerá del método de cálculo de los costes medios. Por ejemplo, los efectos de promediar los cánones entre períodos "punta" y "valle" serán mucho más graves que los que pueden derivarse de utilizar una media entre períodos valle de distintos días de la semana. 27. Una excesiva variación de los cánones puede dificultar la programación de servicios por parte de las empresas ferroviarias, en particular, cuando se requieren importantes decisiones de inversión o la planificación debe realizarse con mucha antelación y se precisan precios firmes para los futuros derechos de acceso. Por ejemplo, un nuevo servicio introducido en una ruta que no sufre problemas de escasez de capacidad podría perder su rentabilidad si los cánones se incrementasen como consecuencia de un aumento de la congestión. Así pues, las empresas pueden preferir la estabilidad de precios, lo que supone suavizar las variaciones de precios cuando éstas se producen, y la Directiva autoriza esta posibilidad. Conviene hacer públicas las variaciones previstas de los precios en un determinado período, y a ello obliga el apartado 2 del artículo 7. 28. El apartado 7 dispone que los cánones abonados por los servicios obligatorios, suplementarios y auxiliares que explote sólo un suministrador, deberán estar vinculados al coste de su prestación. Se permite así un beneficio suficiente, evitando al mismo 80 tiempo el abuso de la posición dominante. Cuando se puede elegir entre distintos proveedores de servicios, la competencia garantizará unos precios adecuados. 29. En aplicación del apartado 8, se podrán establecer cánones por la capacidad que se deja de utilizar con fines de mantenimiento de la infraestructura. Estos cánones no deben ser superiores a los ingresos netos que pierde el administrador de infraestructuras a causa de las operaciones de mantenimiento y la no utilización de las franjas en cuestión. La aplicación de dichos cánones constituirá una buena señal económica del coste de la posesión de la infraestructura y supondrá un incentivo para que las tareas de mantenimiento se realicen cuando se cause menor perturbación y en el menor tiempo posible. Artículo 9 30. El artículo 9 regula los métodos de recuperación de los costes de infraestructura ferroviaria mediante la aplicación de cánones. Una tarifación eficiente basada en el coste marginal sólo permite recuperar, en general, una parte relativamente escasa de los costes totales de la infraestructura ferroviaria. Sin embargo, algunos Estados miembros prefieren recuperar una proporción mayor. Tal actitud presenta una serie de inconvenientes. En primer lugar, crea distorsiones, en la medida en que un elevado índice de recuperación de los costes de la infraestructura ferroviaria produce los mismos efectos que un impuesto sobre dicha infraestructura, que resulta más distorsionador que un impuesto general. Además, la necesidad de lograr los objetivos fijados en materia de recuperación de costes explica gran número de las ineficiencias que se observan en los sistemas de cánones aplicados actualmente en los Estados miembros. 31. Si es necesario que el administrador de infraestructuras perciba cánones que produzcan ingresos sistemáticamente superiores al coste marginal, habrá que supervisar estrechamente los efectos que ello produce en el tráfico ferroviario en general y en cada empresa ferroviaria en particular. Es muy importante que los cánones no se basen en los costes medios u otros referentes similares, puesto que ello disuade fuertemente el tráfico que, cuando menos, permitiría recuperar los costes que genera. Son posibles distintos sistemas, pero lo fundamental es que el elegido no resulte discriminatorio, y esto hace necesario instaurar mecanismos de protección adaptados. Es necesario también subrayar que, si una categoría de usuarios depende del transporte ferroviario, deben fijarse límites máximos a los cánones que pueden aplicárseles. Por último, aunque el sistema elegido tenga por objetivo un índice más elevado de recuperación de costes, al menos debe permitir al usuario que pueda cubrir los costes que genera desarrollar sus actividades en la red. 32. El apartado 1 contiene disposiciones particulares que autorizan la aplicación de cánones superiores al coste marginal, hasta el nivel de los costes adicionales a largo plazo, cuando así lo justifica la necesidad de recuperar los costes de una inversión. Las disposiciones de las letras a) y b) obligan a demostrar que, sin situar los cánones en dicho nivel, la inversión no se habría realizado y, lo que es fundamental, que la combinación de la inversión y los cánones contribuye a la eficiencia del sistema de transporte. 33. Cuando sea necesario un mayor nivel de recuperación de costes, existen una serie de opciones. 81 34. Los cánones fijos, que no varían en función de los volúmenes de tráfico, pueden contribuir a una mayor recuperación de costes, mientras que los costes adicionales del tráfico pueden reflejarse en cánones variables. Sin embargo, los cánones fijos pueden desincentivar la entrada en el mercado de nuevos competidores, e incluso falsear la competencia entre grandes y pequeñas empresas. 35. Otro sistema es la aplicación de cánones variables superiores a los costes adicionales. Ello se puede poner en práctica de distintos modos, algunos de los cuales producen distorsiones más pronunciadas que otros. La tarifación Ramsey (márgenes en relación con el coste marginal a corto plazo inversamente proporcionales a la elasticidad de la demanda) probablemente reduciría al mínimo los efectos sobre el volumen total del tráfico. 36. Conforme al apartado 2, los cánones por uso de infraestructuras aplicados al transporte de mercancías no deben exceder del precio eficiente del artículo 8. Para otros tipos de tráfico podrán establecerse cánones más elevados, con arreglo a los apartados 3, 4 y 5. 37. El apartado 3, letra a), dispone que, cuando se apliquen cánones fijos, deberán adoptarse medidas para evitar que las empresas ferroviarias resulten perjudicadas por tener que soportar tarifas medias o marginales más elevadas. Las tarifas mixtas, que incluyen un componente fijo por acceso a una parte de la red durante un período de tiempo significativo, pueden representar un difícil obstáculo para las empresas que deseen entrar en el mercado, y siempre perjudicarán a todas las empresas, excepto a las de mayor tamaño, que operen en el segmento de la infraestructura en cuestión. Se prohiben los cánones fijos en segmentos cortos, ya que sus efectos equivalen a los de los cánones basados en el coste medio. En consecuencia, el límite inferior de los elementos de la infraestructura a que podrán aplicarse cánones fijos se establece en mil kilómetros. 38. El apartado 4 y 5, aborda la utilización de los márgenes con vistas a una mayor recuperación de costes, de modo que el administrador de infraestructuras pueda obtener ingresos máximos de cada tipo de tráfico. El apartado 4 regula la negociación de los cánones. Por el elevado riesgo que existe de discriminación, ya sea deliberada o como consecuencia de la posición de las distintas empresas en el mercado, no puede autorizarse la negociación si no existe un régimen regulador eficaz que prevenga las prácticas discriminatorias. Las correspondientes normas serán fijadas por el organismo regulador, en consulta con los usuarios. Es importante velar por que los costes de las propias negociaciones no resulten excesivos, y por que el mayor número posible de empresas estén suficientemente informadas para poder participar en ellas. El apartado 5 trata el caso en que se publican cánones variables en función del segmento de mercado. Aquí el peligro de discriminación es menor, pero sigue siendo necesario comprobar que los cánones se aplican de forma equitativa. Este sistema tiene el inconveniente de que puede expulsar de la infraestructura ferroviaria, por lo oneroso de las tarifas, al tráfico que podría cubrir los costes adicionales que genera. Ello sería ineficiente y, por lo tanto, se deben permitir exenciones especiales que hagan posible la explotación de este tipo de tráfico. 82 Artículo 10 39. El artículo 10 limita los sistemas de descuentos. En la decisión adoptada por la Comisión sobre las tasas de aterrizaje practicadas en el aeropuerto de Zaventem1, se enumeran los principios que deben regir los sistemas de descuentos ofrecidos por una empresa que goza de posición dominante. La Comisión consideró que tales sistemas sólo pueden justificarse por los ahorros que realiza el administrador de infraestructuras. Hay pocas posibilidades de que se logren importantes ahorros por el hecho de que un candidato introduzca numerosas solicitudes de capacidad, y será esto lo que determine la cuantía del descuento concedido. 40. El apartado 2 exige que los sistemas de descuento reflejen sólo los ahorros de costes identificables y efectivamente realizados por el administrador de infraestructuras. Si un administrador adopta un sistema de descuentos, existe el riesgo que se otorguen ventajas no equitativas a una o más empresas. Si el sistema se aplica al conjunto de una red, es evidente que la única empresa que reunirá las condiciones para beneficiarse de los descuentos será la empresa ferroviaria nacional preexistente. En consecuencia, es necesario prohibir tal práctica, y a ello se dedica el apartado 3. Ahora bien, aunque un sistema de descuentos se aplique sólo a un segmento de la infraestructura, puede resultar injusto en la medida en que, por ejemplo, una empresa que sólo ofrezca servicios de mercancías puede verse excluida porque, en el cálculo del descuento, se consideren conjuntamente el transporte de mercancías y de viajeros, sin razón objetiva para ello. Tal posibilidad queda prohibida en virtud del apartado 4. Artículo 11 41. Si en algún modo o tipo de transporte no se aplican a los usuarios unos cánones que permitan recuperar la integridad de los costes marginales, pueden producirse distorsiones entre los distintos modos. Aunque la tarifación al coste marginal íntegro sería la solución ideal, si un Estado miembro no la aplica a todos los modos de transporte, deberá poder establecer compensaciones en beneficio de la actividad ferroviaria; de ello se ocupa el apartado 1. Estos sistemas deben concebirse de tal forma que tengan en cuenta la diferente repercusión de cada modo de transporte en la sociedad. La compensación debe establecerse con un método de cálculo claro y transparente, que ha de publicarse conforme al apartado 2. Los Estados miembros deben tener en cuenta las posibles observaciones de las partes interesadas cuando elaboren sistemas de este tipo. Deben garantizar que tales sistemas, destinados a los usuarios de la infraestructura ferroviaria y que compensan por los costes externos no recuperados en otros modos de transporte competidores, son compatibles con los artículos 77, 92 y 93 del Tratado, según se establece en el apartado 3. La Comisión propondrá probablemente una exención particular con motivo de la revisión del Reglamento (CEE) n° 1107/70, por la que se establecerán las bases para la aprobación de dichos sistemas y, en particular, la obligación de acreditar plenamente la evaluación de los costes y someter periódicamente los sistemas a aprobación. 1 Decisión 95/364/CE de la Comisión, de 28 de junio de 1995, DO L 216, de 12. 9. 1995. 83 Artículo 12 42. El marco de tarifación debe incentivar tanto a las empresas ferroviarias como al administrador de infraestructuras para mejorar el rendimiento. El apartado 1 dispone la introducción de incentivos al rendimiento en el sistema de cánones. Tales incentivos son necesarios para reducir al mínimo las perturbaciones en la infraestructura y, probablemente, la mejor forma de aplicarlos es utilizar un procedimiento de vigilancia y control del rendimiento en el marco del cual las empresas deben pagar penalizaciones cuando provocan retrasos, recibir una indemnización cuando son víctimas de los mismos, y recibir primas en caso de rendimiento superior al previsto. Cuando el administrador de infraestructuras es el culpable, deberá someterse a sanciones similares. Si el mecanismo de incentivos está vinculado a los cánones, éstos deberán variar independientemente de los costes, de modo que los ingresos puedan incrementarse o reducirse en caso de buen o mal rendimiento. En virtud del apartado 2, el sistema debe aplicarse del mismo modo a la totalidad de la red y a todas las empresas. Artículo 13 43. El artículo 13 describe el marco que regulará la aplicación de los cánones por reserva de capacidad. Sus disposiciones se inspiran en las prescripciones del artículo 12 de la Directiva 95/ 19/CE. Es importante que una empresa no pueda, reservando una capacidad exagerada, impedir a otra obtener la capacidad que necesita para explotar un servicio ferroviario. Este requisito ha de compaginarse, sin embargo, con los legítimos deseos que puede tener una empresa de incrementar su prestación de servicios. El apartado 2 establece como condición general que estos cánones deben potenciar una utilización eficiente de la capacidad de infraestructura. Los apartados 3 y 4 limitan los cánones que pueden establecerse en determinadas circunstancias. El apartado 5 autoriza disposiciones particulares, por ejemplo, cuando una empresa necesita una determinada capacidad de forma ocasional y, el resto del tiempo, dicha capacidad puede dedicarse a otros usos. En virtud el apartado 6, sólo podrán percibirse los cánones una vez transcurrido el período para el que se reservó capacidad. Aunque el administrador de infraestructuras debe tener garantías suficientes de que percibirá los cánones que se le deben, la obligación de pagarlos por adelantado entorpecería innecesariamente el desarrollo del mercado y, en particular, constituiría una barrera de entrada para las pequeñas impresas. Artículo 14 44. El artículo 14 define las condiciones de concesión del derecho a utilizar las infraestructuras ferroviarias. Esto tiene importantes ramificaciones para la explotación de servicios mediante contrato por cuenta de una autoridad pública, para la capacidad de las empresas de desarrollar nuevos servicios, para que los cargadores reciban ofertas en competencia por los servicios que demandan, y para el desarrollo del sector ferroviario. En consecuencia, es importante definir el alcance de este derecho, así como su transmisibilidad. 45. Para los servicios explotados bajo contrato por cuenta de autoridades públicas, conviene garantizar que, si la autoridad pública desea cambiar de proveedor de servicios, pueda seguir comprando los servicios en cuestión. Ello implica que el derecho a la capacidad no debe pertenecer a la empresa prestadora del servicio. En algunos casos, conviene también que las autoridades públicas puedan adquirir la capacidad de infraestructura 84 ellas mismas antes de que se haya designado a la empresa que se encargará de su explotación. 46. A la vista de estas necesidades, conviene que la propiedad de la capacidad de la infraestructura ferroviaria para ser utilizada por trenes corresponda al administrador de infraestructuras, según lo dispuesto en el apartado 1. El apartado 2 prescribe que la adjudicación de esos derechos competerá al administrador de infraestructuras. Una vez adjudicado, el derecho deberá utilizarse o bien devolverse al administrador. No se podrá transmitir, ni siquiera dentro de una misma empresa ferroviaria, dado que ello dificultaría las tareas del administrador, que ha de tomar decisiones orientadas a la utilización óptima de una capacidad limitada. El apartado 3 autoriza la concesión a los candidatos del derecho a utilizar una capacidad específica en un período de vigencia de horario. La concesión de un franja durante dicho período autoriza al beneficiario a utilizar la franja en cuestión durante un tiempo limitado, respetando las condiciones de acceso convenidas. El apartado 4 regula las medidas que podrán adoptarse para atender las necesidades de capacidad de más largo plazo, que se abordan más en detalle en el artículo 20. El apartado 5 prescribe la conclusión de contratos legalmente obligatorios que especifiquen lo acordado por las partes. Artículo 15 47. El artículo 15 regula la adjudicación de capacidad. Cuando una empresa ferroviaria dominante está estrechamente vinculada al administrador de infraestructuras, las demás pueden sentir una legítima inquietud en cuanto a la imparcialidad del proceso de adjudicación. La única solución es otorgar las facultades de adjudicación a una entidad completamente independiente de todos los usuarios de la infraestructura. En teoría, dicha entidad sería el administrador de infraestructuras, según dispone el apartado 1. Sin embargo, el apartado 2 establece que, cuando no exista separación clara en los planos jurídico y de gestión entre el administrador de infraestructuras y las empresas ferroviarias, la adjudicación competerá a un organismo adjudicador independiente. El apartado 3 prescribe el respeto de la confidencialidad de la información comercialmente sensible que se comunique en el marco del procedimiento de adjudicación. Artículo 16 48. Para que sea posible ofrecer un servicio ferroviario internacional, es necesario garantizar que puede reservarse capacidad en varias redes de forma coordinada. En la actualidad, las franjas se adjudican generalmente a nivel nacional y, a continuación, son adaptadas en el marco del Foro Tren Europa para hacerlas utilizables a nivel internacional. A menudo, ello se traduce en una mala disponibilidad de las franjas, sobre todo cuando el servicio no es considerado prioritario, como sucede en el tráfico de mercancías. Por consiguiente, conviene mejorar la coordinación y combinarla, en la medida de lo posible, con condiciones, procedimientos y criterios de acceso comparables. La coordinación se efectuará preferiblemente de forma bilateral para los servicios que sólo cruzan una frontera, y a nivel multilateral para las rutas internacionales, tales como las superpistas de transporte de mercancías, de reciente creación, o bien en un foro multilateral. 49. El apartado 1 dispone que los administradores de infraestructuras colaborarán entre sí para permitir la creación y adjudicación eficiente de la capacidad que abarque varias redes. Evidentemente, ello es de la mayor importancia para las rutas internacionales. En 85 tales situaciones resulta fundamental que se apliquen condiciones similares a la colaboración y a los organismos adjudicadores. En particular, ello se refiere a: toma de decisiones, suministro de información y confidencialidad de los datos facilitados por los candidatos. El apartado 2 dispone la creación de una entidad encargada de coordinar la adjudicación internacional de capacidad. Dicha entidad deberá acoger a representantes de entidades exteriores a la Comunidad. La Comisión deberá ser informada de sus actividades e invitada a sus reuniones. 50. El apartado 2 establece el principio según el cual, paralelamente a lo prescrito en el ámbito nacional, las decisiones relativas a la colaboración deben ser adoptadas exclusivamente por los administradores de infraestructuras, sin intervención de las los empresas ferroviarias ni sus representantes. El apartado 3 dispone que administradores de infraestructuras garantizarán que sus identidades son públicas y sus franjas procedimientos, conocidos. El apartado 4 autoriza preestablecidas. Esto permite ferroviarias la explotación de transeuropeas de mercancías a que se hace referencia en la comunicación COM(97) 242 de la Comisión. El apartado 4 dispone que tales franjas se proveerán a través de cualquiera de los administradores de infraestructuras participantes. la creación de las superpistas Artículo 17 51. El apartado 1 dispone que la Declaración de la Red dedicará un capítulo a describir el marco en el que se examinarán las solicitudes de reserva de capacidad. Para permitir una adjudicación eficiente, importa que los candidatos estén al corriente de la capacidad disponible en la red y de las normas y criterios que se aplicarán. Esta información, cuya publicación es obligatoria en virtud de los apartados 2 y 3, define el marco en el que se evaluarán las solicitudes de capacidad, y debe ser clara y estar al alcance de todos los candidatos. El apartado 4 dispone que la Declaración de la Red debe especificar, en particular, las medidas destinadas a satisfacer las necesidades específicas del transporte de mercancías y los servicios internacionales, así como las solicitudes de uso inminente, que tradicionalmente han recibido escasa atención. Para que esta información pueda utilizarse para elaborar las solicitudes de capacidad, el apartado 5 obliga al administrador de infraestructuras a publicar el Declaración de la Red cuatro meses antes del plazo previsto para el proceso de fijación del horario. Artículo 18 52. Este artículo intenta dar orientaciones sobre los aspectos que el administrador de infraestructuras deberá tratar en el capítulo de la Declaración de la Red dedicado a la adjudicación de capacidad. El administrador de infraestructuras deberá abordar dichos aspectos, aunque es libre de decidir la manera en que lo hará. La lista no pretende ser exhaustiva, aunque recoge los puntos principales. Artículo 19 53. El artículo 19 define las entidades que podrán solicitar capacidad de infraestructura ferroviaria. La capacidad de concursar para obtener un derecho de capacidad es totalmente distinta al derecho a acceder a la infraestructura ferroviaria con el fin de explotar un servicio ferroviario. Este último está regulado por la Directiva 91/440/CEE y por la legislación nacional cuando ésta concede mayor libertad de acceso. Los derechos de acceso se combinan con disposiciones complementarias que regulan una 86 serie de cuestiones, como la concesión de licencias, la certificación de seguridad y el cumplimiento de otras normas en materia, por ejemplo, de utilización del material rodante. 54. La facultad para disfrutar de un derecho de capacidad ferroviaria está vinculada a la posibilidad de utilizar la red para un servicio de transporte. Es evidente que las empresas ferroviarias deben poder disponer de dicha facultad para ofrecer sus servicios. Sin embargo, también otros agentes, como los compradores de servicios públicos de viajeros, los operadores de transporte combinado y las empresas que transportan importantes volúmenes de carga, pueden tener un interés igualmente legítimo en utilizar la red. Por distintas razones, dichos agentes pueden desear adquirir derechos de capacidad. En cuanto existe un mercado para el suministro de servicios ferroviarios, los compradores de servicios pueden querer recurrir a empresas ferroviarias distintas para satisfacer sus necesidades comerciales. Cuando una empresa se arriesga a crear o explotar un servicio, es comprensible y legítimo que también quiera controlar los factores utilizados en su actividad. Un cliente de un servicio ferroviario puede perseguir diversos objetivos con su actividad, los cuales pueden ser contrarios a los objetivos comerciales de una empresa ferroviaria. Una empresa u organismo pueden desear mayores garantías de protección de sus intereses en el proceso de adjudicación que las que puede ofrecerles un intermediario. En el caso de los servicios explotados bajo contrato por cuenta de una autoridad pública, por ejemplo, ésta puede desear adquirir la capacidad antes de haber seleccionado a la empresa ferroviaria, garantizar la continuidad del servicio en caso de cambio de contratista, y asegurarse de que la empresa ferroviaria que deje de prestarle servicios en un momento dado no pueda conservar parte de la capacidad destinada a los mismos. 55. Todos estos argumentos demuestran abrumadoramente la necesidad de habilitar a entidades que, sin ser empresas ferroviarias, tengan un interés legítimo, para que puedan solicitar capacidad de infraestructura. El apartado 1 limita la posibilidad de solicitar capacidad a los candidatos autorizados. Los apartados 2 y 3 garantizan que toda entidad que presente una oferta pueda hacerlo de manera adecuada y pague las penalizaciones económicas correspondientes si no utiliza la capacidad pedida. 56. En cualquier caso, el derecho a utilizar la capacidad adjudicada por el administrador de infraestructuras corresponde únicamente a la entidad a que dicha capacidad ha sido atribuida durante el período de vigencia de la adjudicación. Cuando la explotación del servicio se confíe a una empresa ferroviaria titular de una licencia, sus derechos sobre la capacidad no irán más allá del período durante el cual prestará su servicio. Artículo 20 57. Este artículo define en su apartado 1 el concepto de acuerdo marco y las posibilidades que éste ofrece en relación con la reserva de capacidad a largo plazo. Los candidatos deben conocer, con un mínimo de certeza, el alcance de sus derechos, y saber que seguirán pudiendo disfrutar de ellos durante un período determinado. Se trata de un elemento fundamental para permitir a las empresas, no sólo atraer y conservar clientes, sino también realizar las inversiones necesarias, por ejemplo, en equipamiento y desarrollo del servicio. 58. Los tipos de derechos más demandados varían en función de los tipos de transporte y operador. Por ejemplo, los servicios locales de viajeros desean horarios relativamente 87 estables por un período de varios años - estabilidad que resulta menos importante para los servicios de viajeros de largo recorrido - mientras que, para el tráfico de mercancías, lo más importante es obtener garantías en cuanto a las horas de salida y llegada. Si estos principios básicos optiman el rendimiento de los distintos tipos de tráfico, el desafío es encontrar un equilibrio entre las distintas necesidades. Las garantías deben ser proporcionales a las necesidades identificables de los candidatos, y no impedir a otros candidatos legítimos alimentar esperanzas razonables en cuanto a la adquisición de la capacidad necesaria para sus actividades. Si, en materia de derechos, es necesario evitar entrar demasiado en el detalle, pues esto puede introducir rigideces, limitando la capacidad de la red y, por consiguiente, dificultando la programación de otros servicios, también debe prevenirse una incertidumbre excesiva, que impedirá o dificultará el desarrollo de la actividad de los candidatos. El apartado 2 dispone que los acuerdos no impedirán a los demás usuarios legítimos obtener capacidad en la red. 59. El compromiso suscrito debe incluir disposiciones explícitas en materia de flexibilidad, con el fin de garantizar una utilización óptima de la capacidad disponible. Este principio se enuncia en el apartado 3, mientras que el apartado 4 permite la aplicación de sanciones, si las partes convienen en ello. Los compromisos a largo plazo en materia de capacidad deben ser proporcionales a las necesidades, pero el apartado 5 dispone que no deberán exceder normalmente de cinco años. El apartado 6 establece que las líneas generales de los acuerdos deberán ser públicas, de manera que puedan abordarse cualesquiera preocupaciones con respecto a sus efectos. El apartado 7 provee los medios para que los candidatos autorizados que concedan particular importancia a algunas características de un servicio puedan "comprar" garantías adicionales de que se atendrán sus necesidades comerciales. Sin embargo, el coste de esta rigidez suplementaria para la red deberá reflejarse en el nivel de los cánones. Artículo 21 60. El artículo 21 establece el calendario de las distintas etapas del proceso de adjudicación. La sincronización del proceso de programación entre las distintas redes de infraestructura facilitará en buena medida la tarea de las empresas que deseen obtener franjas que abarcan varias redes. Lo mismo sucede con aquellas empresas que deseen obtener capacidad en otra red de infraestructura. En todo caso, habida cuenta de la inevitable coincidencia de los procedimientos de adjudicación nacionales e internacionales, parece deseable proponer una sincronización de sus principales elementos. Así, el apartado 2 define las fechas de los cambios de horario más importantes, así como el período máximo en que tales cambios pueden introducirse antes del plazo de presentación de las ofertas. Una disposición particular regula la programación de la coordinación internacional, que debe efectuarse en paralelo con los procedimientos nacionales, por razones de eficiencia. Artículo 22 61. Este artículo regula el procedimiento que los candidatos deberán seguir para solicitar capacidad. El apartado 1 dispone que los candidatos deberán presentar su solicitud de capacidad al administrador de infraestructuras competente. El apartado 2 establece el plazo de presentación de las solicitudes. El apartado 3 dispone que si un candidato ha concluido un acuerdo marco, su solicitud deberá ajustarse a las cláusulas del mismo. Los apartados 4 y 5 se refieren a las solicitudes de capacidad que abarca varias redes. El 88 apartado 4 dispone que dichas solicitudes podrán presentarse a cualquiera de los administradores de infraestructuras, que garantizará la coordinación en materia de concesión de la capacidad con los otros administradores interesados. Alternativamente, el apartado 5 dispone que cuando varios administradores de infraestructuras creen una entidad conjunta encargada de adjudicar la capacidad que abarque varias redes, el candidato autorizado podrá presentar directamente ante ella su solicitud de capacidad. Artículo 23 62. El artículo 23 establece el procedimiento para la elaboración del proyecto de horario. El apartado 1 obliga al administrador de infraestructuras a intentar satisfacer todas las solicitudes de capacidad debidamente presentadas y a tener en cuenta las necesidades de los candidatos. El apartado 2 dispone que el administrador de infraestructuras deberá dar igual trato a todas las solicitudes de capacidad, excepto en caso de escasez o cuando la solicitud se refiera a infraestructuras especializadas. El apartado 3 obliga al administrador de infraestructuras a consultar el proyecto de horario con las partes interesadas. El objetivo es que todas ellas puedan comprobar hasta qué punto el proyecto satisface sus necesidades y, en su caso, exista la posibilidad de solucionar los problemas que se planteen o incoar un procedimiento de arbitraje. Asimismo se da tiempo para la posible reafectación de personal y material rodante. El apartado 4 establece que el administrador de infraestructuras adoptará las medidas necesarias para responder a cualesquiera preocupaciones que se hayan podido manifestar. Artículo 24 63. El artículo 24 define el procedimiento en caso de conflicto entre solicitudes. Es evidente que, a medida que crece la demanda de capacidad de una determinada sección de la red, aumenta el riesgo de que se presenten solicitudes antagónicas. Deben adoptarse medidas para garantizar que, respetando las características fundamentales de las franjas solicitadas, se puedan atender solicitudes adicionales mediante pequeños ajustes en las características de las mismas (la denominada "coordinación"). Esta posibilidad se aborda en los apartados 1 y 2. El apartado 3 adopta el principio según el cual el administrador de infraestructuras debe optimar la solución de conflictos entre solicitudes de capacidad. El apartado 4 dispone que los principios aplicados deberán recogerse en la Declaración de la Red. El apartado 5 formula el principio según el cual es preferible intentar satisfacer todas las solicitudes de capacidad que impedir la explotación de un servicio solicitado. Artículo 25 64. Este artículo describe el procedimiento en caso de que una solicitud de capacidad no pueda ser atendida por motivos de escasez. A medida que aumenta la demanda de franjas, cada vez resulta más difícil satisfacer las solicitudes de los candidatos autorizados. Inicialmente, la capacidad solicitada puede ajustarse a la capacidad asignada mediante ligeras adaptaciones. Sin embargo, llega un punto en que la oferta de capacidad disponible resulta inaceptable para los usuarios, o ni siquiera existe ya capacidad alguna. Tradicionalmente, la solución ha consistido en establecer órdenes de prioridad entre los distintos tipos de transporte, expulsándose de las franjas a los menos prioritarios. Un enfoque tan simplista no es aceptable en estos momentos, por una serie de razones. La primera es que la existencia de más de una empresa ferroviaria puede llevar a los administradores de infraestructuras a tomar decisiones que impliquen elegir 89 entre servicios prioritarios comparables de distintas empresas. La segunda es que el sistema no tiene suficientemente en cuenta las distintas necesidades de los diferentes tipos de servicios. 65. En situación de escasez, se han agotado las posibilidades de coordinación. El apartado 1 dispone que, en tal caso, la infraestructura debe declararse de "capacidad limitada". A continuación, el apartado 2 dispone que se realizará un análisis a fondo de las posibilidades de ajustes más importantes que el normalmente previsto en el marco del proceso de coordinación. El apartado 3 autoriza al administrador de infraestructuras que, una vez agotadas las posibilidades de la coordinación, deba optar entre solicitudes incompatibles, a utilizar criterios de prioridad preestablecidos. El apartado 4 dispone que los criterios de prioridad deben tener en cuenta el valor del servicio para la sociedad, en comparación con otros servicios que pudieran verse excluidos. Se tendrá en cuenta también los efectos en otros Estados miembros, por ejemplo, el incremento del número de camiones a través de los Alpes como consecuencia de la exclusión de un tren internacional de mercancías de la red ferroviaria danesa. 66. El apartado 5 prescribe que los servicios de mercancías y, en particular, el transporte internacional, deben recibir la debida consideración a la hora del establecimiento de prioridades. En otras palabras, el transporte de mercancías no debe ser relegado sistemáticamente al último lugar, sino que su importancia debe tenerse en cuenta objetivamente, en especial respecto a las implicaciones que ello puede tener para el desarrollo de los servicios ferroviarios. El apartado 6 establece que se adoptarán las medidas apropiadas para que las solicitudes de uso inminente, es decir, el tráfico que no se planifica con mucha antelación, gocen de una posibilidad similar de obtener capacidad que el tráfico que presenta sus solicitudes durante el proceso normal de programación. El administrador de infraestructuras deberá aplicar unas normas preestablecidas para excluir tráfico de la red. Dichas normas serán claras y figurarán explícitamente en la Declaración de la Red, según dispone el apartado 7. Artículo 26 67. Con el artículo 26 se pretende ofrecer a las empresas ferroviarias mayor flexibilidad. El apartado 1 dispone que el administrador de infraestructuras estará en condiciones de satisfacer rápidamente las solicitudes de capacidad presentadas fuera del proceso de establecimiento del horario. El apartado 2 obliga a los administradores de infraestructuras a conocer la medida en que disponen de excedente de capacidad para atender tales solicitudes. Esta capacidad interesará probablemente, en primer lugar, a los transportistas de mercancías, y deberá mejorar su competitividad con respecto al transporte por carretera por lo que se refiere a los encargos inmediatos y a las modificaciones de un transporte preestablecido. El apartado 3 prescribe que la información relativa a la disponibilidad de excedentes de capacidad se facilitará a todos los posibles usuarios. El apartado 4 obliga a publicar estadísticas del rendimiento general del procedimiento de adjudicación. Artículo 27 68. Este artículo sustituye la letra b) del apartado 1 del artículo 4 y el artículo 5 de la Directiva 95/19/CE, y contiene disposiciones particulares relativas a determinadas infraestructuras. El apartado 1 dispone que las infraestructuras deben estar normalmente disponibles para todo tipo de servicios, salvo si existen rutas alternativas adecuadas con 90 capacidad suficiente. En algunos casos puede suceder que el administrador de infraestructuras quiera garantizar, por razones operativas, bien que algunos tipos de servicios gozan de prioridad en un segmento determinado de la infraestructura, o bien que deben concederse determinados derechos de acceso, en particular por razones vinculadas a la financiación de inversiones. En la medida en que tales derechos no sean incompatibles con otras prescripciones, el apartado 2 permite concederlos, tras realizar las oportunas consultas. Un ejemplo típico lo constituyen las líneas de alta velocidad, en las que la explotación de otros tipos de tráfico, aunque técnicamente posible, puede conducir a una disminución espectacular de la disponibilidad de la infraestructura para el tipo de tráfico para el que se concibió inicialmente. Argumentos similares pueden invocarse cuando se pretende que servicios viajeros utilicen una ruta concebida precisamente para evitar las líneas "de viajeros". La medida en que estas disposiciones particulares pueden ponerse en práctica deberá obviamente ser proporcional a las necesidades y a sus efectos. El apartado 2 garantiza que tales sistemas no podrán impedir la presentación de solicitudes legítimas de utilización de la infraestructura. El apartado 3 dispone que estas designaciones deberán recogerse en la Declaración de la Red. Artículo 28 69. Este artículo define el concepto de análisis de la capacidad en caso de escasez. La infraestructura ferroviaria es un monopolio natural y, en la mayoría de los casos, seguirá siéndolo. Este carácter monopolístico, así como los estrechos vínculos con el Estado que lleva aparejados, hacen que el administrador de infraestructuras no se vea obligado por los mecanismos del mercado a actuar de forma económicamente racional. El resultado puede ser un comportamiento peor que óptimo por lo que se refiere al suministro o la utilización de la capacidad. En consecuencia, las autoridades tienen un papel clave que desempeñar, ya sea directamente o por mediación de un organismo regulador, para velar por que los administradores de infraestructuras se conduzcan de manera compatible con los intereses de la sociedad, y no sólo con su interés particular. Por lo que se refiere a la adjudicación de capacidad, son necesarios procedimientos para garantizar que cuando se produce escasez se adoptan los remedios oportunos. 70. Cuando no se puede atender una solicitud, ya sea porque no hay capacidad o porque la capacidad disponible dista tanto de lo solicitado que cabe considerarla de hecho inutilizable, la infraestructura alcanza el nivel de saturación, al menos durante algún tiempo. Esta situación no resulta necesariamente preocupante para el administrador de infraestructuras, sobre todo si puede incrementar sus cánones en función de la escasez. Si el administrador de infraestructuras tiene una motivación comercial suficiente, probablemente examinará todas las vías posibles para hacer el mejor uso posible de su infraestructura. Cuando eso resulta imposible, conviene garantizar que realiza, en consulta con las empresas ferroviarias, una evaluación de las infraestructuras en cuestión y las aparentes limitaciones. Éste es el objeto de los apartados 1 y 2. Conviene también evaluar más a fondo las solicitudes en conflicto en el momento de la presentación de las mismas, a fin de estudiar si existen modos de acomodarlas mejor (reprogramación, retraso o desviación del tráfico). Este análisis puede descubrir medidas que permiten la explotación de otros servicios. En caso contrario, el administrador de infraestructuras evaluará los métodos para acrecentar la capacidad y realizará el correspondiente análisis de costes-beneficios. El apartado 3 dispone que 91 deberá consultarse a todas las partes interesadas. El apartado 4 fija un plazo límite para su realización. Artículo 29 71. El artículo 29 describe lo que ha de entenderse por plan de acrecentamiento de la capacidad. El apartado 1 dispone que si el administrador de infraestructuras, después de realizar la evaluación de la capacidad, sigue sin poder satisfacer plenamente las solicitudes de franjas ferroviarias que se le presenten, deberá proceder, en el plazo de seis meses, a una evaluación de las posibilidades de acrecentamiento de la capacidad mediante inversiones. El apartado 2 dispone que dicha evaluación deberá tener en cuenta las perturbaciones que se causarán al tráfico, considerar medidas a corto y medio plazo, examinar los costes y beneficios, y determinar la capacidad de los operadores para pagar los costes soportando un incremento de los cánones de acceso. El administrador de infraestructuras deberá consultar con todas las empresas ferroviarias con respecto a las conclusiones de la evaluación antes de anunciar sus propuestas para remediar la escasez de capacidad. Cuando el administrador proceda a tal análisis y aplique las propuestas convenidas, no será ya necesario proseguir el análisis. En función del resultado del estudio, se podrá elaborar un plan de inversión con el objetivo de aliviar la escasez. El administrador de infraestructuras garantizará su definición y seguimiento. El apartado 3 dispone que el plan irá acompañado de un calendario de aplicación de las medidas. El apartado 4 asegura que cuando, por razones que le sean imputables, el administrador de infraestructuras no haga lo necesario para que avance el programa de acción incluido en el plan de acrecentamiento de la capacidad, deberá, a petición de las empresas ferroviarias que utilicen la infraestructura, dejar de aplicar en ella cualesquiera cánones en concepto de escasez de capacidad que pudiese estar percibiendo. Artículo 30 toda 72. Este artículo dispone que cualquier capacidad reservada debe utilizarse o ser devuelta al administrador de infraestructuras. El objetivo es garantizar una utilización óptima de la capacidad escasa. El apartado 1 autoriza al administrador de infraestructuras a establecer determinadas condiciones por lo que se refiere a la utilización de las franjas reservadas. El apartado 2 fija las normas que deben aplicarse cuando la capacidad no basta para satisfacer las solicitudes. En este caso, el administrador de infraestructuras debe exigir la cesión de las franjas que, en un período mínimo de un mes, hayan sido utilizadas menos del 75% de las veces para las que fueron reservadas. El apartado 3 aborda las situaciones en que haya sido necesaria coordinación, pero no se hayan excluido servicios. En este caso, se permite al administrador de infraestructuras exigir la devolución de las franjas que, en un período mínimo de un mes, hayan sido utilizadas menos del 75% de las veces para las que fueron reservadas. Por último, el apartado 4 autoriza al administrador de infraestructuras a basar sus futuras decisiones en materia de prioridad en el comportamiento pasado en relación con la utilización de la capacidad reservada. Artículo 31 73. El artículo 31 describe los sistemas que se aplicarán para reservar capacidad con fines de mantenimiento de la infraestructura. El apartado 1 dispone que los trabajos de mantenimiento deben ser objeto de solicitudes de reserva de la capacidad. El 92 deberá consultarse a todas las partes interesadas. El apartado 4 fija un plazo límite para su realización. Artículo 29 71. El artículo 29 describe lo que ha de entenderse por plan de acrecentamiento de la capacidad. El apartado 1 dispone que si el administrador de infraestructuras, después de realizar la evaluación de la capacidad, sigue sin poder satisfacer plenamente las solicitudes de franjas ferroviarias que se le presenten, deberá proceder, en el plazo de seis meses, a una evaluación de las posibilidades de acrecentamiento de la capacidad mediante inversiones. El apartado 2 dispone que dicha evaluación deberá tener en cuenta las perturbaciones que se causarán al tráfico, considerar medidas a corto y medio plazo, examinar los costes y beneficios, y determinar la capacidad de los operadores para pagar los costes soportando un incremento de los cánones de acceso. El administrador de infraestructuras deberá consultar con todas las empresas ferroviarias con respecto a las conclusiones de la evaluación antes de anunciar sus propuestas para remediar la escasez de capacidad. Cuando el administrador proceda a tal análisis y aplique las propuestas convenidas, no será ya necesario proseguir el análisis. En función del resultado del estudio, se podrá elaborar un plan de inversión con el objetivo de aliviar la escasez. El administrador de infraestructuras garantizará su definición y seguimiento. El apartado 3 dispone que el plan irá acompañado de un calendario de aplicación de las medidas. El apartado 4 asegura que cuando, por razones que le sean imputables, el administrador de infraestructuras no haga lo necesario para que avance el programa de acción incluido en el plan de acrecentamiento de la capacidad, deberá, a petición de las empresas ferroviarias que utilicen la infraestructura, dejar de aplicar en ella cualesquiera cánones en concepto de escasez de capacidad que pudiese estar percibiendo. Artículo 30 toda 72. Este artículo dispone que cualquier capacidad reservada debe utilizarse o ser devuelta al administrador de infraestructuras. El objetivo es garantizar una utilización óptima de la capacidad escasa. El apartado 1 autoriza al administrador de infraestructuras a establecer determinadas condiciones por lo que se refiere a la utilización de las franjas reservadas. El apartado 2 fija las normas que deben aplicarse cuando la capacidad no basta para satisfacer las solicitudes. En este caso, el administrador de infraestructuras debe exigir la cesión de las franjas que, en un período mínimo de un mes, hayan sido utilizadas menos del 75% de las veces para las que fueron reservadas. El apartado 3 aborda las situaciones en que haya sido necesaria coordinación, pero no se hayan excluido servicios. En este caso, se permite al administrador de infraestructuras exigir la devolución de las franjas que, en un período mínimo de un mes, hayan sido utilizadas menos del 75% de las veces para las que fueron reservadas. Por último, el apartado 4 autoriza al administrador de infraestructuras a basar sus futuras decisiones en materia de prioridad en el comportamiento pasado en relación con la utilización de la capacidad reservada. Artículo 31 73. El artículo 31 describe los sistemas que se aplicarán para reservar capacidad con fines de mantenimiento de la infraestructura. El apartado 1 dispone que los trabajos de mantenimiento deben ser objeto de solicitudes de reserva de la capacidad. El 92 administrador de infraestructuras puede tomar decisiones en materia de adjudicación de capacidad y ser al mismo tiempo candidato a adquirir dicha capacidad para llevar a cabo tareas de mantenimiento. El apartado 2 prescribe que deberán tenerse debidamente en cuenta los efectos de la reserva de capacidad con fines de mantenimiento sobre los demás solicitantes. Artículo 32 74. El artículo 32 regula los procedimientos de arbitraje que permiten dar solución rápida a los problemas sencillos. Buen número de las decisiones que se toman en un procedimiento de adjudicación implican elementos de valoración, y sería sorprendente que no surgiesen conflictos. La transparencia de los procedimientos y criterios, junto con las oportunas consultas, deben de permitir una mejor comprensión de las limitaciones existentes. Con el tiempo, es de esperar que ello conduzca a una mejor formulación de las ofertas por parte de los candidatos que desean adquirir capacidad. Sin embargo, es también probable que, en algunos casos, los candidatos consideren haber sido tratados injustamente, y deseen un segundo dictamen. Además, dadas las limitaciones del procedimiento de establecimiento del horario, conviene que las partes puedan llegar a un acuerdo en el marco de un procedimiento de arbitraje, sin tener que utilizar la larga vía del procedimiento de recurso. Evidentemente, la posibilidad del arbitraje no debe impedir presentar recurso al organismo regulador o ante los tribunales. El apartado 1 dispone que el administrador de infraestructuras garantizará que existe un procedimiento de arbitraje, incluso si la adjudicación se lleva a cabo en el marco de una colaboración con otros administradores de infraestructuras. Asimismo establece que habrán de tomarse las medidas necesarias para que el laudo puede dictarse en el plazo de diez días. 75. El apartado 2 dispone que cada parte en el procedimiento de arbitraje sufragará sus propias costas, y que las restantes se distribuirán por igual. Con arreglo al apartado 3, las partes que opten por un procedimiento de arbitraje se comprometen a proporcionar la información necesaria y a aceptar su resultado. Artículo 33 76. El derecho a recurrir las decisiones adoptadas por el administrador de infraestructuras es fundamental. El artículo 13 de la Directiva 95/19/CE establece el principio según el cual son recurribles en todos los Estados miembros las decisiones tomadas en materia de aplicación de cánones o solicitud de capacidad de infraestructuras para la explotación de los servicios del artículo 10 de la Directiva 91/440/CEE. Las decisiones sobre el recurso deberán adoptarse en los dos meses siguientes a que se haya comunicado la información necesaria. Sin embargo, es importante que la posibilidad de recurso abarque, no sólo la decisión propiamente dicha, sino también las normas y criterios que constituyen el marco en que dicha decisión se inscribe. Habida cuenta de la complejidad de los problemas, conviene que el recurso se vea en un organismo especializado que posea un conocimiento profundo del sector ferroviario en general y de los procedimientos de adjudicación en particular. En todo caso, es probable que, dado el plazo imperativo de dos meses fijado para la decisión, el procedimiento no pueda llevarse a los tribunales. 77. Este artículo establece las normas para la creación del organismo regulador de las redes la ferroviaria. Sus disposiciones infraestructura sustituyen las de de a 93 Directiva 95/19/CE, y dotan al organismo regulador de competencias más amplias, permitiéndole vigilar los procedimientos de tarifación y adjudicación de capacidad, cuando anteriormente su papel se limitaba al de simple órgano de recurso. Esta última función se mantiene, pero la posibilidad de arbitraje en los procedimientos de adjudicación y las competencias que se le atribuyen en materia de vigilancia del régimen de tarifación deberían de reducir las necesidades de recurso. 78. El apartado 1 dispone que el organismo regulador debe ser completamente independiente de todas las partes interesadas. El apartado 2 delimita los ámbitos en que el organismo regulador debe ejercer sus competencias. El apartado 3 prohibe la negociación en el marco del procedimiento de tarifación de las infraestructuras, excepto si se realiza bajo los auspicios del organismo regulador. El apartado 4 otorga al organismo regulador la facultad de solicitar la información que necesite para tomar sus decisiones, mientras que el apartado 5 prescribe que éstas deberán adoptarse en el plazo de dos meses tras la presentación de la denuncia. El apartado 6 habilita a este organismo para imponer sus decisiones a todas las partes. El apartado 8 garantiza que cualquier decisión tomada por este organismo podrá ser recurrida ante los tribunales de justicia. 79. Evidentemente, los organismos reguladores nacionales sólo pueden entender de las denuncias relativas a la adjudicación de capacidad presentadas en el territorio en que están establecidos. Por lo que se refiere a los cánones, ello no debería de plantear problemas, dado que los cánones se aplicarán por la utilización de un elemento específico de la infraestructura. Si se fijan cánones en una cuantía que pone en peligro la viabilidad económica de un servicio internacional, su validez puede impugnarse en el Estado en que se han establecido. Sin embargo, cuando la capacidad abarca más de un Estado miembro, los compradores pueden estar descontentos con las decisiones de adjudicación adoptadas y, sin embargo, no ser capaces de señalar al administrador de infraestructuras que, en su opinión, ha actuado indebidamente, tal vez porque la decisión fue adoptada por una entidad conjunta. Para afrontar tales situaciones, sería necesario crear un organismo de apelación internacional. Sin embargo, ello plantearía una serie de dificultades. En particular, podría resultar controvertido crear un órgano con la competencia necesaria, y también podría resultar difícil hacerlo mediante una Directiva dirigida a los Estados miembros. Sin embargo, queda siempre la posibilidad de que, si una parte considera haber sido tratada de manera contraria a las normas de competencia del Tratado, puede poner su caso en conocimiento de la Comisión. En consecuencia, no se propone en este momento la creación de un órgano de apelación que conozca las cuestiones derivadas de la adjudicación internacional de capacidad ferroviaria. Artículo 34 80. El artículo 34 reproduce las partes de la Directiva 95/19/CE que regulan la certificación de la seguridad. Dichas disposiciones no se modifican y, en consecuencia, el apartado 1 es necesario para garantizar que el ámbito de aplicación del artículo es el mismo que en la Directiva anterior. 94 Artículos 35, 36, 38 y 39 81. Estos artículos regulan la entrada en vigor de la propuesta y la obligación que incumbe a la Comisión de presentar un informe sobre sus efectos en el plazo de cuatro años, informe que irá acompañado por las correspondientes propuestas de nuevas actuaciones comunitarias, según proceda. Artículo 37 82. Este artículo deroga la Directiva 95/19/CE, así como otros dos reglamentos y una decisión en materia de tarifación, cuyas disposiciones son sustituidas por las de la presente propuesta. 83. Existe una cuantiosa normativa comunitaria sobre transporte ferroviario. Los textos que abordan la cuestión de los cánones deben reexaminarse a la luz de la presente propuesta. En concreto, ello se refiere a los reglamentos (CEE) n° 2830/77 y 2183/78, así como la Decisión 82/529/CEE del Consejo. El Reglamento (CEE) n° 2830/77 adopta una serie de medidas que en su tiempo se consideraron necesarias para garantizar la comparabilidad entre los sistemas contables y las cuentas anuales de las empresas ferroviarias. El Reglamento (CEE) n° 2183/78 fija principios uniformes para el cálculo de costes del transporte internacional de mercancías por trenes completos. La Decisión 82/529/CEE del Consejo se refiere a la tarifación de los transportes internacionales de mercancías por ferrocarril. 84. Como consecuencia de su antigüedad, los dos reglamentos citados no responden ya en varios aspectos a la evolución del sector ferroviario. En particular, sólo se aplican a un número limitado de empresas ferroviarias, una de las cuales ya no existe, y ninguno refleja la separación contable impuesta por la Directiva 91/440/CEE, ni el hecho de que, en numerosos Estados miembros, la gestión de la infraestructura está separada de la explotación ferroviaria propiamente dicha. 85. El Reglamento (CEE) n° 2830/77 adopta una serie de medidas que en su momento se consideraron necesarias para la comparabilidad entre los sistemas contables y las cuentas anuales de las empresas ferroviarias. Con el desarrollo de un auténtico mercado del transporte ferroviario en la Comunidad, la comparabilidad entre los sistemas contables de las empresas ferroviarias reviste mucha menor importancia. La actual propuesta dispone simplemente que los administradores de infraestructuras deberán facilitar información suficiente para tranquilizar a las empresas ferroviarias sobre la legitimidad de los cánones que deberán abonar. Además, la normativa comunitaria en materia de contabilidad de sociedades debe garantizar un nivel de conformidad suficiente. 86. El Reglamento (CEE) n° 2183/78 fija principios uniformes para el cálculo de costes de las empresas que realizan transportes internacionales de mercancías por trenes completos. Buen número de los factores de costes previstos en el Reglamento están vinculados a las infraestructuras reguladas por la presente propuesta. Por añadidura, ese marco legal sólo es necesario si el mercado está insuficientemente desarrollado y no garantiza un comportamiento racional de las empresas. La Directiva 91/440/CEE ha dado los primeros pasos hacia un auténtico mercado de servicios ferroviarios, y numerosos Estados miembros han ido más allá de sus disposiciones. Esta evolución 95 permite la competencia entre los operadores y, en consecuencia, vuelve anacrónico el Reglamento (CEE) n° 2183/78. 87. En consecuencia, dado que los reglamentos (CEE) n° 2183/78 y 2830/77 no reflejan ya en numerosos aspectos la estructura del sector ferroviario, y que son sustituidos ampliamente por la presente propuesta, quedan derogados en virtud de los apartados 2 y 3. 88. La Decisión 82/529/CEE del Consejo no refleja tampoco los cambios experimentados por el sector ferroviario. Esa Decisión se basa en la Decisión 75/327/CEE del Consejo, ella misma derogada por la Directiva 91/440/CEE. Al igual que los reglamentos citados, sólo se aplica a un número limitado de empresas ferroviarias, una de las cuales ha dejado de existir. La Decisión no es ya compatible con la situación creada por la Directiva 91/440/CEE, que abrió los servicios de transporte ferroviario internacional de mercancías a la competencia. Esto significa que la fijación de cánones entre empresas, tal como prevé la Decisión, podría ser contraria al artículo 85 del Tratado. Además, la autonomía comercial y la independencia de gestión que se pretendían con la Decisión 82/529/CEE para permitir la fijación de tarifas diferentes para el transporte internacional de mercancías están establecidas ahora en el artículo 4 de la Directiva 91/440/CEE. Por todos estos motivos, ninguna razón objetiva justifica mantener la Decisión 82/529/CEE y, en consecuencia, queda derogada. 96 ISSN 0257-9545 COM(1998) 480 final DOCUMENTOS ES 07 06 10 N° de catálogo: CB-CO-98-494-ES-C ISBN 92-78-38624-3 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo 97