title: Fair payment for infrastructure use: a phased approach to a common transport infrastructure charging framework in the EU - White Paper

eurovoc_concepts:
approximation of laws
charges for use of infrastructure
common transport policy
competition
transport infrastructure

text: qOMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS *** * * * * * * *** Bruselas, 22. 07. 1998 COM(l 998) 466 final Tarifas justas por el ·uso de infraestructuras: Estrategia gradual para un marco comun de tarificacion de infraestructuras de transporte en la UE Libro blanco (presentado por la Comisi6n) RESUMEN 1 2 INTRODUCCION. 1 PROBLEMAS DE TRANSPORTE DERIVADOS DE LOS ACTUALES SISTEMAS DE T ARIFICACION. 2 ESTRATEGIA COMUNITARIA PARA LA TARIFICACION DE LAS INFRAESTRUCTURAS. ,. 6"' ESTRA TEGIA GRADUAL PARA LA PUESTA EN PRACTICA. 15 4(a) 1a fase: 1998-2000. ·. 15 4(b) 2a fase: 2001-2004. 16 4( c) 3a fase: 2004 - en adelante. 17 PUESTA EN PRACTICA, MEDIDAS PRIORITARIAS Y REPERCUSIONES EN LOS DISTINTOS MODOS. 17 5(a) Practicas coherentes para la estimaciorr del coste y principios de 3 4 5 contabilidad. 1 7 5(b) Infraestructura vi aria. 19 5( c) Infraestructura ferroviaria. 23 5(d) Navegaci6n interior. 24 5( e) Aviaci6n. u••·. 24 5(f) Infraestructura maritima. 26 5(g) Politica fiscal relacionada con el transporte. 27 5(h) Oferta eficiente de infraestructura. 28 EV ALUACION SOCIOECONOMICA DE LA ESTRA TEGIA. _. 33 6(a) Efectos econ6micos generales. 33 6(b) Efectos distributivos. 35 6( c) Cohesion y regiones perifericas. 36 7 CONCLUSION. ,. 37 REFER:ENCIAS BIBLIOGRAFICAS. 38 GLOSARIO. ~. 40 ANEXO I: DISTINTAS ESTRATEGIAS GENERALES APLICABLES A LA 6 T ARIFICACION DE INFRAESTRUCTURAS. 43 ANEXO II: DISTINTAS ESTRATEGIAS CONCRETAS APLICADAS A LA T ARIFICACION DE INFRAESTRUCTURAS. 45 ANEXO III: LA TARIFICACION BASADA EN LOS COSTES SOCIALES MARGIN ALES Y LA RECUPERACI()N DE LOS COS TES DE CAP IT AL. 52 RESUMEN 1. La gran diversidad de regimenes de tarificaci6n de infraestructuras existentes entre los mo. dos de transporte y entre los Estados miembros socava la eficiencia y la sostenibilidad del sistema de transporte en Europa. En la actualidad existen nueve regimenes distintos de tarificaci6n para la infraestructura ferroviaria, con coeficientes de recuperaci6n de costes que varian entre el 0% y el 100%. La fiscalidad de los vehiculos y los regimenes de tarificaci6n de la infraestructura viaria son tambien notablemente diferentes; por ejemplo los impuestos anuales sobre los camiones difieren en hasta 3. 000 ecus y solo cuatro Estados miembros facturan peajes en gran parte de sured de autopistas. Del mismo modo, el tratamiento fiscal (tipo de IVA aplicado e impuestos sobre la energia) difiere enormemente entre los modos y entre los Estados miembros. Por otra parte, es raro que las tasas o las tarifas sean recaudadas o facturadas en el punto de uso, y no estan generalmente relacionadas con los costes ambientales u otros costes "extemos". Como consecuencia, son escasos los incentives que se dan a los usuarios para que adapten sus habitos y opciones tecnol6gicas de transporte a fin de reducir los costes, y no es frecuente que los gestores de infraestructuras recauden a partir de los derechos de uso directos suficientes ingresos para financiar su inversion. 2. Esta situaci6n da lugar a falseamientos significativos de la competencia entre los modos de transporte y en el interior de los mismos, frecuentemente basados en la nacionalidad del transportista. Tambien limita los incentivos para recortar los costes ambientales y obstaculiza la oferta eficiente de infraestructuras. 3. Los problemas planteados por la existencia de diferentes regimenes de tarificaci6~ de las infraestructuras son tan diversos que no pueden ser solucionados de forma individual. Por eso, la Comisi6n considera que es necesario proceder a una armonizaci6n gradual y progresiva de los principios de tarificaci6n en todos los modos comerciales de transporte de la Comunidad. Propone por tanto que el regimen de tarificaci6n se base en el principio "el usuario paga", es decir, todos los usuarios de infraestructuras de transporte deben pagar por los costes, incluidos los causados al medio ambiente y otros extemos que producen, en el punto de uso o lo mas cerca posible a este. Es importante subrayar que la modificaci6n de las tarifas no tiene por que reflejarse automaticamente en los precios finales del transporte, ya que los operadores comerciales pueden ajustar sus habitos para rebaj ar sus costes. Ademas, es obvio que los Estados miembros pueden seguir subvencionando la oferta de servicios publicos o de servicios de interes general a traves de ayudas a los transportistas que utilicen las infraestructuras, compensando de este modo los efectos en Ios precios pagados por los consumidores finales. Tambien podran compensar directamente a los gestores de infraestructuras por los beneficios secundarios (v. gr. la mejora de la ordenaci6n del territorio) generados por su propia actividad de gesti6n para Ios demas ciudadanos no usuarios del transporte. Por- ultimo, los principios que se propugnan no imponen un sistema com':lnitario centralizado de tarificaci6n, sino que crean un marco en el cual los Estados miembros seran libres de fijar los niveles de las tarifas. El principio de la tarificaci6n segun los "costes sociales marginales" deberia aumentar tanto la eficiencia como la sostenibilidad del sistema de transporte. Una vez creado este amplio marco de referencia, se podran solucionar eficazmente los problemas concretos. 4; Esta estrategia debera ser. implantada progresivamente para dar los usuarios y a los proveedores de trans po rte tiempo. para adaptarse. La Comisi6n, por lo tanto, propone una estrategia de implantaci6n articulada en tres fases, que debera ir acompafiada de un comite 1b consultivo de expertos de los Estados miembros en el que participaran plenamente todos los sectores interesados. El comite podra empezar a trabajar basandose en los datos disponibles, de forma que los primeros pasos hacia la plena introduccion de los principios deberan realizarse durante la priniera fase. Esta fase, que se prolongara hasta 2000, estudiara la introduccion de regimenes de tarificacion en el ferrocarril y en los aeropuertos - temas · actualmente ya sobre la mesa -, de forma complementaria al regimen de tarificacion en el transporte por carretera y procurando crear una estructura ampliamente compatible para los principales modos de transporte. Se permitiria la tarificacion de los. costes extemos sobre la base de un marco comunitario consensuado, pero los costes medios de infraestructura marcarian el tope de los niveles totales de tarificacion (lo cual es la regla actual). La segunda fase comprenderia una mayor armonizacion y adaptacion de los regimenes de tarificacion, especialmente en el caso de los vehiculos industriales y del ferrocarril, donde se instauraria un regimen de tarificacion basado en el kilometro recorrido modulado segun las caracteristicas del vehiculo y geograficas, y en el sector portuario, donde se introducira un marco de tarificacion. A partir de ese momento, las tasas no deberian rebasar los costes social es marginal es (incluidos los costes extemos ). Incumbiria a los Estados miembros la decision sobre que uso dar a los ingresos obtenidos a partir de las tasas. Entre las opciones mas obvias, cabe citar la asignacion de recursos a operadores de infraestructuras, al presupuesto general nacional (por ejemplo para reestructurar impuestos existentes) o a fondos para infraestructuras, posiblemente multimodales, a escala nacional, regional o urbana. Por otra parte, si se introducen nuevos regimenes de tarificacion del transporte, habra que modificar o suprimir gradualmente las tasas y canones vigentes hasta entonces. La tercera fase consistiria en una puesta al dia del marco comunitario habida cuenta de la experiencia adquirida durante las dos primeras fases. 5. Este principio de tarificacion deberia permitir un grado mucho mas alto de recuperacion de costes por parte de los gestores de infraestructuras ( si bien ello no deberia suponer un coste adicional para los usuarios, ya que deberia haber una compensacion en forma de reduccion de las tasas vigentes en el transporte hasta ese momento ), y deberia por tanto facilitar la· oferta y financiacion de infraestructura adicional. En combinacion con las subvenciones publicas concedidas por los Estados miembros a los gestores de 'infraestructuras en compensacion por los beneficios sociales secundarios que se deriven para los demas ciudadanos no usuarios del transporte, la tarificacion de las infraestructuras basada ·en los costes marginales posiblemente permita una elevada, sino integra, recuperacion de los costes de capital, considerando el sistema de transporte en su conjunto. De no alcanzarse la recuperacion total y de querer los Estados miembros obtener un mayor indice de recuperacion de costes, ello deberia suceder, a juicio de la Comision, _mediante ·discriminatorias y no distorsionadoras. Por otra parte, al menos a corto y a medio plazo, es probable que haya proyectos de inversion que exijan mayores indices de recuperacion de costes del lado de los usuarios. En tales casos, se autorizaria durante cierto tiempo la percepcion de mayores tasas, supeditada a las normas comunitarias antimonopolio y en defensa de la no discriminacion. En una palabra, los principios de la tarificacion propugnados en este Libro Blanco, necesaria para el uso eficiente de las redes infraestructurales, crearia tambien las condiciones para financiar las infraestructuras a partir de las aportaciones de los usuarios, dando cabida a diferentes modelos de financiacion. En vista de las grandes divergencias existentes en los sistemas de financiacion de infraestructuras en la UE y en el respeto del principio de subsidiariedad, este Libro Blanco no pretende establecer directrices sobre la financiacion de infraestructuras. fijas adicionales no imposicion de tasas la 1c 6. El regimen de tarificaci6n mejoraria el uso eficiente de la infraestructura y por lo tanto tambien facilitaria la oferta eficiente de nuevas infraestructuras donde se haga sentir la necesidad. Sin embargo, para asegurar la oferta eficiente de infraestructuras, el marco de tarificaci6n debe ir acompafiado de un analisis complete de rentabilidad (incluidos los costes y beneficios sociales relacionados, por ejemplo la mejora de la ordenaci6n del territorio y de la accesibilidad). Solamente deben emprenderse los proyectos ·que presenten beneficios sociales netos. En un mercado interior integrado, los nuevos proyectos de infraestructura tendran cada vez mas efectos transnacionales. Es preciso tenerlos enteramente en cuenta en el analisis de rentabilidad y reflejarlos mediante decisiones de inversion y financ1aci6n. La existencia de beneficios transnacionales es una justificaci6n importante para la cofinanciaci6n con cargo al presupuesto comunitario de las redes transeuropeas de transporte. Sin embargo, hoy por hoy no existen suficientes mecanismos para supervisar y para asegurarse de que se tienen en cuenta los efectos transnacionales negativos de las inversiones en infraestructuras. Esto es particularmente pertinente en el caso de los puertos, puesto que puede ocurrir que se construyan nuevas infraestructuras portuarias con financiaci6n publica, en parte a expensas de los puertos de otros Estados miembros que no se benefician de apoyo similar. Por tanto, ademas de poner a punto una contabilidad transparente, la Comisi6n propone que se intercambie informaci6n sobre los costes y beneficios de las inversiones publicas en este sector, para garantizar asi que los Estados miembros toman completamente en consideraci6n los efectos de sus decisiones en materia inversora en los demas Estados miembros. La Comisi6n tomara una iniciativa apropiada de conformidad con el articulo 129 C del Tratado. 7. Los di versos estudios que ha llevado a cabo la Comisi6n indican que si se aplica correctamente el principio "el usuario paga", mejorara significativamente la eficiencia tecnica de los modes de transporte y disminuiran notablemente los costes producidos al medic ambiente. Si semejante regimen de tarificaci6n puede conducir a que determinados usuarios paguen mas, los costes globales del sistema de transporte experimentarian una reducci6n significativa. Extrapolando los dates de los estudios disponibles, cabe pensar que la introducci6n del principio de tarificaci6n "el usuario paga" podria producir un ahorro del orden de 30. 000 - 80. 000 millones de ecus al afio. Una primera evaluaci6n tambien indica que la estrategia propuesta seria beneficiosa tanto para las regiones relativamente desarrolladas como para las econ6micarnente menos desarrolladas de la Comunidad. No obstante, la Comisi6n reconoce queen las regiones de la cohesion puede ser necesario escalonar aun mas los principios de la tarificaci6n. 8. Por razones de eficiencia y de sostenibilidad del transporte, urge reemplazar el maremagnum actual de sistemas de tarificaci6n existentes en los Estados miembros y en el interior de los modes de transporte, por una estrategia comunitaria armonizada de la tarificaci6n del transporte. Este Libro Blanco esboza el modo en que podria realizarse este objetivo. 1 II ct 1 INTRODUCCION 1. La infraestructura de transporte europea es de gran importancia para el crecimiento econ6mico, la movilidad laboral y la competitividad de la <;omunidad Europea. Resulta, por consiguiente, vital dar el maximo de eficiencia a su oferta y utilizaci6n. La realizaci6n de este objetivo depende, entre otras cosas, de la forma de facturar a los usuarios los costes por el uso de la infraestructura y de los recursos disponibles para la inversion financiera. Por otra parte, la realizaci6n de este objetivo cada vez tropieza con mas dificultades. lado de los costes del 2. Cada vez es mas dificil confiar en la financiaci6n exclusivamente publica de las infraestructuras de transporte, pues los Estados miembros se_ enfrentan a cargas financieras cada vez mayores e intentan conseguir una mayor participaci6n del sector privado en la financiaci6n de proyectos de infraestructura. En otros casos estan considerando c6mo recuperar parte de los usuarios cuando construyen nuevas infraestructuras publicas. Al mismo tiempo, se examinan con lupa las tendencias actuales en los modelos y el crecimiento del trafico, pues la saturaci6n y la contaminaci6n en aumento alimentan las dudas sobre · la sostenibilidad del transporte. A la hora de afrontar estos problemas, las tarifas del transporte tienen un papel muy claro que desempefiar, pues la modificaci6n de las tarifas altera los precios, que a su vez pueden modificar los habitos de transporte. Por otra parte, los usuarios y los proveedores de transporte son cada vez mas conscientes de que las diferencias en las tarifas que se dan entre modos y entre Estados miembros repercuten en los costes industriales y en la competitividad y falsean el funcionaniienth del mercado unico. 3. Los tres problemas pueden considerarse puntos debiles del mercado del transporte de la Comunidad Europea: los gestores de infraestructuras no son siempre capaces de recuperar parte de los beneficios privados o publicos de la oferta de infraestructura para recuperar parte de sus costes de capital, de modo que son reacios a invertir; el mercado no puede reflejar los costes externos en sus precios, de modo que el uso de algunos modos es a veces excesivo; y las disparidades en los impuestos y las tarifas falsean las sefiales de precios del mercado y distorsionan asi las opciones industriales del transporte. Los tres problemas pueden abordarse utilizando herramientas econ6micas: un marco comunitario para tarificaci6n de infraestructuras puede corregir estos puntos debiles del mercado. la 4. Este Libro Blanco expone de que modo la reforma del regimen de tarificaci6n de las infraestructuras puede solucionar muchos de los problemas del sector del transporte y ayudar a desarrollar servicios de transporte a escala verdaderamente europea. Es el resultado de las deliberaciones en torno al Libro Blanco de la Comisi6n de 1993 sobre el curso futuro de la PoHtica Comun de Transportes 1, el Libro Verde de la Comisi6n de 1995 sobre una tarificaci6n equitativa y eficaz del transporte2, el informe de 1996 del Grupo de Alto Nivel sobre Comisi6n Europea, COM(92) 494 final. 2 Cmnisi6n Europea, COM(95) 691. El Libro Verde recomend6 una tarificaci6n basada en los costes marginales, un nivel mas alto de recuperaci6n de costes y transparencia como los principios basicos para un sistema de transporte eficiente, y puso en marcha un amplio debate sobre la tarificaci6n en el sector del transporte. asodaciones publico-privadas3 y recientemente, el infonne del Grupo de Alto Nivel (GAN) sobre la tarificaci6n de infraestructuras, creado en la primavera de 1998 para asesorar sobre el desarrollo de una serie completa de principios de tarificaci6n4• Por ultimo, el Consejo conj unto de Transporte y Medio · Ambiente de junio de 1998 tambien pidi6 medidas para optimizar el uso de la infraestructura existente, lograr un trasvase a modos de transporte menos nocivos hacia el medio ambiente y el uso de instrumentos econ6micos para reducir el consumo de combustible, las emisiones y el nivel de ruido. El Libro Blanco se articula en tomo a los puntos siguientes: · (a) Resumen de los problemas actuales de la tarificaci6n de infraestructuras y necesidad de principios de tarificaci6n convergentes. (b) Presentaci6n de los principios de tarificaci6n a escala comunitaria e ilustraci6n de sus implicaciones en relaci6n con los problemas planteados. (c) Exposici6n de un plan para la pliesta en practica de tales principios en todos los modos. ( d) Examen de las implicaciones del regimen propuesto de tarificaci6n. · 2 PROBLEMAS DE TRANSPORTE DERIVADOS DE LOS ACTUALES SISTEMAS DE TARIFICACION 1. Para comprender mejor los regimenes de tarificaci6n de infraestructuras, es importante considerar la estructura subyacente de los costes, resumida en el siguiente cuadro. Las dos categorias principales enumeradas aqui son los "costes fijos", que son independientes del volumen de trafico, y los "costes variables", que varian con los niveles de trafico. Componentes de coste en relacion con la oferta y el uso de infraestructura Costes fi. ios Costes variables Costes intemos -costes del capital: • Reembolso capital Pago de intereses • • Rendimiento activos I beneficios Costes extemos Costes: de Efectos de barrera de Deterioro del paisaje Costes fijos de funcionamiento: • Costes de manteni- Intrusion visual Beneficios: • miento ( en funci6n de Mejora de la accesibilidad la duraci6n y de la climatologia) • Costes de Beneficios de red explotaci6n (ilumi- naci6n, gesti6n del Aumento de la Costes intemos Otros costes extemos Costes de funcionamiento variables: • Costes de explotaci6n (gesti6n del trafico, policia, servicios de apoyo) costes mantenimiento relacionados con el uso (refecci6n del sustituci6n firme, de f erreas, vias reparaciones) de Contaminaci6n del agua y del aire: • agentes contaminantes (por ejemplo locales particulas) agentes contaminantes regionales (por ejemplo NOx) agentes contaminantes globales (por ejemplo CO2) • • Accidentes ( en parte) Ruido y vibraci6n 3 4 Grupo de Alto Nivel sobre las asociaciones publico-privadas, 1997. El informe del Grupo subray6 la necesidad de generar ingresos del lado de los usuarios para facilitar la creaci6n de asociaciones publico privadas. Grupo de Alto Nivel sobre la tarificaci6n de las infraestructuras de transporte, 1998. 2 trafico, informaci~n) productividad Saturaci6n ( en parte) • Administraci6n Fuente: basado en el GAN sobre tarificaci6n de infraestructuras de transporte, junio de 1998. 2. En un sector del transporte eficiente5 y competitivo, estos diferentes costes se tienen en cuenta a la hora de tomar decisiones sobre la oferta y el uso de infraestructuras. Para que la oferta de infraestructuras sea eficiente, deberian basarse en un anal1sis completo de los costes y beneficios sociales, tomando en consideraci6n todos los beneficios y costes publicos y privados en sentido amplio. Tambien deben incluirse en el analisis los efectos en otros Estados miembros afectados por las infraestructuras. Dado un nivel especifico de oferta de infraestructura, se llega a un uso eficiente del transporte cuando los costes variables se· reflejan en los precios finales con que se enfrentan transportistas y usuarios. No obstante, cuando las tarifas por el uso de la infraestructura dejan de estar vinculadas al coste, el uso de transporte deja de ser eficiente y se reduce la competitividad del sector del transporte europeo. En los casos en que las tarifas son demasiado bajas, es probable una demanda excesiva, generando mas costes que beneficios, y los operadores individuales tendran menos incentivos para reducir los costes que imponen a la sociedad en su conjunto. En los casos en que las tarifas sean demasiado altas, algunos usuarios que podrian pagar los costes que producen se desanimaran a utilizar la infraestructura, reduciendo de este modo su beneficio social. 3. Eri los Estados miembros las tarifas o l9s impuestos en el sector del transporte han venido facturandose desde hace tiempo sin que estuvieran en relaci6n alguna con los costes. Se han utilizado principalmente como parte de una politica fiscal mas amplia para aumentar los ingresos,. pero tambien para alterar precios que reflejaran consideraciones de politica industrial,. social y ambiental. Tales tarifas e impuestos a menudo no reflejan costes y varian entre modos y entre Estados miembros. Esta situaci6n da lugar a varios problemas: (a) distorsiones de la competencia entre Estados miembros (v. gr. competencia entre puertos); (b) distorsiones de la competencia entre modos y en· el interior de los mismos (sobre todo en el transporte de mercancias por carretera y por ferrocarril); ( c) no consideraci6n de los aspectos social es y ambientales del transporte ( asi, no queda reflejado en los precios el impacto relativo en el medio ambiente de las distintas formas de realizar el mismo desplazamiento ); ( d) y dificultades en la financiaci6n de inversiones de infraestructura (frecuentemente, los usuarios del transporte pagan cantidades notables en forma de impuestos sin relaci6n alguna con la propia financiaci6n de la red). 4. Frecuentemente, estas distorsiones son tachadas de problemas especificos aislados, como en el caso del desequilibrio modal (sobreexplotaci6n de carreteras e infrautilizaci6n de ferrocarriles, vias nave gables y transporte maritimo costero por ejemplo ), la saturaci6n ( en 5 El termino "eficiente" o "eficiencia" se utiliza en este documento para denotar una situaci6n en la que los castes totales se reducen al minima para un nivel dado de beneficios. Ello implica que se tienen en cuenta todas las consecuencias de las decisiones en materia 'de transporte ( castes extemos/intemos, usuario/no usuario) y que no es posible mejora algun~ en la asignaci6n de recursos o en las opciones de transporte. 3 zonas urbanas e interurbanas) y la contaminaci6n. Sin embargo, los siguientes ejemplos ilustran la seriedad de los problemas y tambien su interrelaci6n efectiva. 5. · La existencia de estructuras dfferentes de tarificaci6n en los Estados miembros favorece a unos operadores frente a otros. Esto queda claramente de manifiesto en el sector viario: s~lamente un Estado miembro exige un impuesto de matriculaci6n a los vehiculos industriales. Cinco Estados miembros perciben peajes a gran escala, seis aplican el me9anismo de la eurovifzeta para los vehiculos industriales y tres no cobran ninguna tarifa por el uso de las carreteras. Todos los Estados miembros perciben impuestos anuales sobre los vehiculos, pero sus importes presentan diferencias de hasta 3. 000 ecus, y el impuesto sobre consumos especificos de gas6leo varia hasta en 330 ecus por 1. 000 litros. El resultado de tales variaciones es que los transportistas por carretera de diversos Estados miembros pueden verse enfrentados a castes sumamente diversos ya una compejencia injusta. En vez de organizar el transporte por las rutas y los emplazamientos mas eficientes, los transportistas pueden ubicar su actividad empresarial donde los imp1,1estos de titularidad son los mas bajos, se abastecen de combustible donde los impuestos sobre el combustible son los mas bajos y, cuando tienen la opci6n, eligen las rutas que presentan los peajes mas bajos. Las decisiones tomadas por los transportistas por carretera se ven distorsionadas por la ausencia de un regimen armonizado de tarificaci6n, de modo que queda socavada la eficiencia del sector de transporte por carretera. 6. Las practicas actuales de tarificaci6n tambien pueden producir situaciones en las que unos pocos operadores de infraestructuras se aprovechan de una situaci6n monopolistica. En el sector de la aviaci6n, los aeropuertos estrategicamente situados pueden sac~r provecho de sus precios monopolisticos y facturar a las lineas aereas precios que no reflejan los costes de los servicios prestados. Esto conduce a castes innecesariamente altos en el transporte aereo, y puede afectar negativamente la competitividad de las lineas aereas comunitarias en el mercado mundial. 7. Por otra parte, si se someten los distintos modos a distintos princ1p1os tarifarios, se distorsiona el equilibrio modal. Pot ejemplo, entre las practicas de tarificaci6n de la infraestructura ferroviaria en la Comunidad cabe citar las tarifas duales, las tarifas con varios componentes, la tarificaci6n basada en los costes sociales marginales, la negociaci6n basada en la voluntad de pagar y las tarifas cero. El nivel de recuperaci6n de costes varia de cero en algunos Estados miembros hasta un 10,0%, en principio, en otros Estados miembros, y no hay ninguna uniformidad sobre que servicios son prestados por la tarifas cobradas o que para. metros son considerados en el momento de fijar las tarifas. Una tarificaci6n compleja y opaca supone un elemento de confusion en el funcionamiento del mercado. La complejidad dificulta a los usuarios la simple comprensi6n de la estructura y el nivel de tarificaci6n, y puede frustrar la competencia; desalienta tambien el desarrollo de servicios intemacionales, sob re todo en el caso del trafico. de mercancias que transcurre por distintas redes ferroviarias. La existencia de diferentes regimenes tambien inhibe al usuario de responder a las sen. ales de • tarificaci6n: si una parrilla de tarifas puede fomentar la circulaci6n noctuma de trenes cortos por rutas secundarias, otra puede fomentar lo contrario. Dado que el transporte de mercancias por ferrocarril esta a menudo en regimen de competencia con el transporte por carretera, via navegable y maritimo de corta distancia, su tarificaci6n mas compleja aumenta los castes administrativos, ralentiza el proceso de puja para la obtenci6n de un negocio y lo hace asi menos competitivo. La otra preocupaci6n obvia en el sector intermodal es que los ferrocarriles no sacan plenamente partido de sus costes extemos relativamente bajos desde el momento en. que estos no aparecen reflejados en los canones correspondientes por el uso de la infraestructura facturados a los usuarios. 4 8. Otro ejemplo claro de falseamiento de la competencia como resultado de la existencia de regimenes diferentes de tarificaci6n es el paso del Canal de la Mancha. Tanto el trafico de pasajeros como el de mercancias puede escoger entre cruzar el Canal por carretera, ferrocarril, · via aerea o via maritima. La competencia que se· inici6 al concluir las obras del tunel del Canal estuvo fuertemente influida por los regimenes de tarificaci6n aplicados en los distintos modos de transporte: las tarifas portuarias, los ca. nones por utilizaci6n del tunel y de la infraestructura ferroviaria, las carreteras de enlace gratuitas, las tasas aeroportuarias, incluso la normativa de la venta libre de impuestos repercutieron de distinta manera en la competici6n que se instaur6 entre las rutas y lo_s modos posibles. Y a medida que se liberalice el mercado del transporte y mejoren y se integren las infraestructuras a traves de las redes transeuropeas. de transporte, proliferaran los ejemplos de tal competencia feroz entre todos los modos, y crecera tambien la necesidad de reducir las distorsiones surgidas de estructuras divergentes de tarificaci6n. 9: Otro ejemplo importante de falseamiento de la competencia es el efecto de las tasas en el sector portuario maritimo. Los regimenes actuales de tarificaci6n portuaria son muy dispares y las subvenciones publicas ayudan a los puertos a reducir precios y atraer de este modo la actividad empresarial de otros puertos. La competencia entre puertos existe sin lugar a dudas, y tambien depende de la zona de influencia_y de los accesos maritimos al puerto, de modo que las estructuras de tarificaci6n del transporte maritimo y del transporte de mercancias por carretera y por ferrocarril tienen un impacto claro en el sector portuario. En cambio, el uso mas intenso de puertos mas subvencionados puede conllevar un uso mucho mas alto de la infraestructura viaria y ferroviaria en ciertas areas, ya una saturaci6n mayor. 10. En resumen, la coexistencia de principios dispares de tarificaci6n falsea la competencia, mientras que un rharco comun de tarificaci6n crearia igualdad de condiciones y corregiria el desequilibrio intramodal e intem10dal. 11. Ademas, los sistemas actuales de tarificaci6n raramente promueven las tecnologias limpias. El sector del transporte maritimo por ejemplo produce una proporci6n considerable de emisiones de di6xido de azufre y de 6xido de nitr6geno, y las emisiones podrian ser reducidas significativamente mediante un mayor uso de combustible bajo en azufre y de catalizadores. No obstante, si no se aplica el principio de "quien contamina paga", y no se factura nada en concepto de emisiones, los transportistas no tiene incentivo alguno para tomar tales medidas. Un regimen de tarificaci6n de las emisiones supondria para los· operadores un incentivo parar tratar de reducir la contaminaci6n ambiental si la reducci6n de emisiones es recompensada con tarifas mas bajas. Cuando las tarifas sean mas altas que los castes que supone reducir las emisiones, los transportistas reduciran l~s emisiones y, en terminos socioecon6micos, mejorara la eficiencia del sector. El mismo resultado se aplicaria a los demas modos de transporte. 12. Por otro lado, el sector del transporte se enfrenta a dificultades a la hara de obtener financiaci6n para nuevas inversiones en infraestructura. La dificultad cada vez mayor de obtener ayudas econ6micas publicas a la inversion en infraestructuras de transporte ha generado un interes cada vez mayor en la tarificaci6n y en las asociaciones publico-privadas (APP) para financiar proyectos de infraestructura, particularmente los de ambito nacional y comunitario, coma las creadas para financiar la red transeuropea de transporte. Tai y como ha declarado taxativamente el Grupo de Alto Nivel sobre la financiaci6n de proyectos de RTE de transporte mediante APP, la participaci6n del sector privado dependera de la per,spectiva de un nivel aceptable de rentabilidad y de un volumen apropiado de ingresos, en funci6n de un nivel aceptable de incertidumbre. Pero por el momento menos del 10% de los costes de infraestructura viaria y menos del 30% de los costes de infraestructura ferroviaria son 5 recuperados a traves de las tarifas de uso directas facturadas por los gestores de infraestructuras. Por tanto, una tarificaci6n directa del trafico ayudaria a generar un volumen de ingresos para el desarrollo de las APP, lo cual a su vez reduciria la necesidad de subvenciones publicas. 13. Existen diversas politicas y normativas comunitarias que ya han empezado a ocuparse de estos problemas: por ejemplo, la Directiva 93/89/CEE que armoniza en cierta medida los impuestos sobre los vehiculos industriales y los peajes y derechos de uso, y el Reglamento 2978/94 del Consejo sobre tasas portuarias de los petroleros equipados de tanques de lastre separado, con claros objetivos desde el punto· de vista medioambiental y de seguridad. Ademas, la Comisi6n ha incoado diversos procedimientos de infracci6n en relaci6n con divergencias en los regimenes comunitarios de tarificaci6n y vigila estrechamente las ayudas de Estado a los puertos. Sin embargo, los marcos existentes no son suficientes para solucionar las perturbaciones producidas por determinadas tarifas y tasas del transporte relacionadas con el lugar de matriculaci6n del medio de transporte (v. gr. los impuestos anuales- sobre los vehiculos ), por Ia ausencia de un marco para contabilizar los costes extemos de forma armonizada en todos Ios modos de transporte y por las enormes diferencias existentes entre Ios modos de transporte en Ia cobertura de los costes de infraestructura. Estas insuficiencias son admitidas por los transportistas y por varias instituciones comunitarias, que repetidamente han hecho Ilamamientos a Ia Comisi6n para que presentara propuestas al respecto. 14. Es mas, es probable que estos problemas empeoren a medida que se liberalicen progresivamente los mercados del transporte. Ante la plena liberalizaci6n del transporte por carretera y del transporte aereo en 1998, el advenimiento de una apertura completa de los mercados de la navegaci6n interior ( en · el afio 2000) y los esfuerzos de dar mas apertura el mercado ferroviario, urge imperativamente abordar la cuesti6n de la armonizaci6n de los regimenes de tarificaci6n. En conjunto, Ia escasa correspondencia entre los costes en el punto de uso y las tarifas. facturadas, las diferencias en los regimenes de tarificaci6n entre modos y entre Estados miembros, las intervenciones estatales distorsionadoras -y la existencia de una tarificaci6n m~nopolistica hacen que el sistema de transporte europeo sea mucho menos eficiente de lo necesario. Esta situaci6n produce unos costes crecientes del transporte y en general un aumento de los dafios al medio ambiente que reducen la movilidad, la actividad econ6mica y el crecimiento economico y que se ceban en particular en las areas perifericas de la UE. El margen de mejora y la dimension transfronteriza de la politica de tarificaci6n crean una clara necesidad de una estrategia comunitaria para la tarificaci6n de las infraestructuras de transporte. 3 ESTRATEGIA COMUNITARIA PARA LA TARIFICACION DE LAS INFRAESTRUCTURAS 1. La estrategia comunitaria para la tarificaci6n de las infraestructuras deberia abordar los defectos principales de los regimenes existentes analizados en el capitulo 2. Por tanto, el prop6sito basico de la estrategia comunitaria que se propone debe ser mejorar la eficiencia global de la oferta y uso de infraestructuras europeas de transporte. , promover la competencia leal, salvaguardar el mercado unico y mejorar la sostenibilidad del sistema de transporte 2. Al mismo tiempo, el desarrollo de una estrategia comunitaria para la tarificaci6n de las infraestructuras deberia ten er plenamente en cuenta el. principio de subsidiariedad. En concreto, esto significa que hay que desarrollar un marco basado en principios comunes para todos los modos comerciales de transporte en el cual los Estados miembros serian en gran medida libres de fijar los niveles de tarificaci6n. La estrategia deberia tambien salvaguardar los actuales sistemas transparentes y no discriminatorios y aplicarse por igual a entidades 6 privadas y publicas. No obstante, las concesiones vigentes no deberian verse afectadas por el nuevo marco comun. 3. Los principios subyacentes en la estrategia de tarificacion que se propone para los vehiculos comerciales podria hacerse extensiva a los turismos de uso privado, lo cual daria mayor eficiencia a todo el regimen de tarificacion. Con todo, la Comision cree que, en atencion al principio de subsidiariedad, es mejor dejar esta decision a los Estados miembros. Pero es evidente que el desarrollo y la realizacion practica _ de un regimen comun de tarificaci6n del transporte comercial de pasajeros debera conjugarse armonicamente con la politica que se adopte en tomo a los turismos, al objeto de evitar que quede socavada la posicion del transporte publico y de otros servicios comerciales de pasajeros6• 4. Sin embargo, es evidente que existe la necesidad de desarrollar un marco comunitario semejante para el transporte comercial a escala comunitaria. Y ello, porque la tarificacion de las infraestructuras afecta a las condiciones de competencia en el mercado interior; puede repercutir en el acceso al mercado y tiene una influencia significativa en el transporte intemacional. Para lograr los objetivos indicados, la estrategia deberia basarse en los siguientes conceptos basicos: ( a) Es preciso aplicar los mismos principios fundamentale~ a todos los modos comerciales de transporte en cada Estado miembro de la Union Europea, reconociendo al mismo tiempo que las estructuras resultantes podran diferir de un modo a otro y que el nivel de tarificacion podra variar seg(m la localizacion, al objeto de reflejar diferentes necesidades y circunstancias. (b) La tarificacion de las infraestructuras debe fomentar una mayor eficiencia en el uso de la infraestructura de transporte y, por consiguiente, debe basarse en el principio "el usuario paga": todos los usuarios de instalaciones de transporte deberian ser facturados por los costes que producen en el punto de uso o en el punto mas proximo posible a este. (c) Las tarifas deben vincularse directamente a los costes que los usuarios producen a la infraestructura y otros, incluidos los producidos al medio ambiente y otros extemos causados por los usuarios. Las tarifas deberian divergir solamente cuando haya diferencias reales entre los costes y la calidad del servicio, y no deberian ser discriminatorias para los usuarios. por motivos de nacionalidad o de· lugar de residencia / actividad empresarial. ( d) Las tarifas deberian promover la oferta eficiente de infraestructura. La (mica estrategia de tarificacion que satisface completamehte estos criterios es la basada en los costes marginales: cobrar a los usuarios por los costes, tanto intemos como extemos, que causan en el punto de uso (v. recuadro)7. Este sistema supone un incentivo dirigido a los usuarios para ajustar sus habitos en materia de transporte al objeto de reducir costes totales a 6 7 Seiialese adem~s que la Comisi6n ya ha presentado una propuesta para mejorar el funcionamiento del mercado interior abordando los problemas transfronterizos que provoca la matriculaci6n y fiscalidad de los turismos en propiedad de personas que cambian su lugar de residencia de un Estado miembro a otro. Ademas, la Comisi6n se propane elaborar una Comunicaci6n en 1999 relativa a un marco comunitario sabre la fiscalidad de los vehiculos. El termino "castes marginales" se refiere a los castes sociales marginales, incluidas las extemalidades producidas al media ambiente, etc. 7 la sociedad y optimizar al mismo tiempo los beneficios privados, maximizando de este modo el bienestar econ6mico y social. En combinaci6n con las subvenciones publicas concedidas por los Estados miembros a los gestores de infraestructuras en compensaci6n por los beneficios sociales secundarios que se deriven para los de~as ciudadanos no usuarios del tr~nsporte, la tarificaci6n de las infraestructuras basada en los costes marginal es ( que incluye los costes de la saturaci6n pero excluye otros componentes· "extemos" de coste ), posiblemente permita una elevada, sino integra, recuperaci6n de los castes de capital, considerando el sistema de transporte en' su conjunto. De no alcanzarse la recuperaci6n total y de querer los. Estados miembros obtener un mayor indice de recuperaci6n de castes, ello deberia suceder, a juicio de la Comisi6n, mediante la imposici6n de tasas fijas adicionales no discriminatorias y no distorsionadoras. En una palabra, los principios de la tarificaci6n propugnados en este Libro Blanco, necesaria para el uso eficiente de las redes infraestructurales, crearia tambien las condiciones para financiar las infraestructuras a partir de las aportaciones de los usuarios, dando cabida a los diferentes modelos de financiaci6n. En vista de las grandes divergencias existentes en los sistemas de financiaci6n de infraestructuras existentes en la UE y en el respeto del principio de subsidiariedad, este Libro Blanco no pretende establecer directrices sobre formas de financiaci6n de infraestructuras. Una empresa de transporte que se enfrente a los costes reales tendra incentivos claros para ajustar sus opciones en materia de transporte, por ejemplo: - utilizando los vehiculos que causen menqs dafios a la infraestructura viaria, pmduzcan menos contaminaci6n y sean mas seguros; escogiendo las rutas y la logistica que presenten niveles mas bajos de daiios a la infraestructura viaria, saturaci6n, riesgos de accidente y repercusiones en el medio ambiente; - trasvasando el transporte a un modo con menores repercusiones. 5. De forma analoga, el regimen de tarificaci6n tambien supondria incentivos para fomentar la seguridad del transporte : los usuarios podrian escoger un medio de transporte mas seguro y explotar con mas seguridad los sistemas de transporte, lo cual serviria de acicate para que los gestores de infraestructuras mejoraran la seguridad de sus redes. Si ello supondria un aumento de las castes directos, produciria con todo beneficios mas amplios al disminuir las castes relacionados con los accidentes. lncluso los transportistas que no ajusten sus modelos de transporte seguirian sacando provecho de los cambios realizados por otros, como unas condiciones de circulaci6n menos saturadas, menores riesgos de accidentes etc. En conjunto, cuando se jntroduzca un regimen de tarificaci6n que refleje mejor y de forma mas equilibrada los costes reales en el punto de uso, en paralelo a la supresi6n de ciertos sistemas vigentes de tarificaci6n o de reducciones de determinadas tasas e impuestos, redundara en beneficio de la mayor parte de los usuarios. 6. Es tambien importante subrayar el hecho de que el principio de tarificaci6n basada en los costes sociales marginales esta en estrecha relaci6n con otras medidas de actuaci6n a las que sirve tambien de equilibria. Los costes sociales marginales del transporte ya han sido reducidos por la normativa vigente de seguridad y medio ambiente. Las normas de emisi6n de vehiculos y aeronaves reducen los costes extemos, las restricciones de peso para los vehiculos industriales y los vagones ferroviarios reducen los costes de los dafios a la infraestructura y las 8 normas de seguridad reducen los castes relacionados con los accidentes en todos los modos. Dado que las normas suponen una reduccion de los castes marginales, las tarifas seran inferiores a lo que qe otro modo habrian sido. Asi pues, en terminos generales, un modo de transporte dotado de normas ·efectivas sera compensado mediante tarifas mas bajas. Esta clase de tarificacion de infraestructuras es totalmente coherente con la prestacion de servicios de interes general, en concreto con los servicios publicos de transporte de pasajeros. Los principios de la tarificacion afectaran directamente solo a los operadores de transporte publico, no a los co~sumidores finales, ·y los gobiemos nacionales seguiran teniendo la facultad de subvencionar estos servicios de transporte. Si en la actualidad, a falta de regimenes de tarificacion directa, los gobiemos asumen los costes de infraestructura, con la introduccion de nuevas tarifas habra suficientes recursos financieros para compensar cualquier impacto para los operadores de transporte publico. Por ultimo, en los casos en que los gobiemos financien inversiones infraestructurales con otros fines distintos de los de transporte exclusivamente (por ejemplo para integrar a las regiones perifericas), la tarificacion basada en los costes sociales marginales probablemente producira una rebaja en las tarifas, ya que los usuarios dejaran de pagar los costes de capital asociados a los costes de tales inversiones (ver parrafo 9). 7. De forma analoga, la puesta a punto de un regimen comun de tarificacion basado en los principios propugnados en este Libra Blanco facilitara tambien la coherencia en la ordenacion del territoriq a diferentes niveles administrativos. Al mejorar la eficiencia del sistema de · transporte, mejoraran tambien las conexiones de transporte entre distintas poblaciones, lo cual contribuira a racionalizar la ordenacion del territorio. Un sistema comun de tarificacion de infraestructuras de transporte engarza tambien con el espiritu de la Perspectiva Europea de Ordenacion 'Territorial (PEOT), iniciativa dirigida a reforzar los objetivos de transporte y cohesion definiendo las necesidades de mejora de la accesibilidad a las infraestructuras y el uso sostenible de las mismas a escala comunitaria. DEFINICION PRA. CTICA DE LOS COSTES SOCIALES MARGINALES Los co,stes sociales marginales son los costes variables que retlejan el coste que produce la utilizaci6n de la infraestructura por cada vehiculo adicional o unidad de transporte que usa la infraestructura. En terminos rigurosos, pueden variar a cada minuto, por la diversidad de usuarios que utilizan el transporte en diferentes horas, en diferentes condiciones y en diferentes lugares. Ademas, el coste marginal de enganchar otro vagon a un tren, afiadir un vehiculo a - una carretera o sumar un buque puede ser practicamente cero. Obviamente, esta definici6n estricta no tiene utilidad practica, y como en el caso de los demas regimenes de tarificaci6n del ambito comercial, es necesario cierto grado de aproximaci6n para poder desarrollar estructuras de tarificaci6n inteligibles y practicas. Los costes marginales pueden retlejar a veces simplemente una media de costes variables. Serian mas provechosos si reflejaran los costes derivados de los dafios a la infraestructura, la saturacion y la contaminaci6n, y de este modo variarian seg(m factores como el peso unitario o el numero de ejes, las horas punta, los desplazamientos urbanos y las emisiones de los vehiculos. Los componentes de los castes marginales pueden incluir: • Costes de explotacion: energia, costes laborales, algunos costes de mantenimiento. • Costes derivados de los dafios a la infraestructura: costes de mantenimiento y desgaste de la infraestructura, reflejados en la refecci6n de carreteras, vias ferreas y pistas de aterrizaje y despegue. • Costes de saturaci6n: el coste de demoras de tiempo_a otros usuarios o no usuarios, como resul~ado de la saturaci6n del trafico (en carreteras, colas en aeropuertos o estaciortes ferroviarias). Ademas, la utilizaci6n de la infraestructura por un transportista puede impedir su uso por otro transportista (por ejemplo, la pista de aterrizaje o despegue). • Costes producidos al medio ambiente: contaminaci6n del aire y del agua y contaminaci6n acustica. • Costes relacionados con los accidenUs: costes d_erivados de los danos materiales, el dolor y el sufrimiento, asi como de las perdidas de producci6n. 9 8. La Comision propone elaborar un marco que introduciria este tipo de tarificacion' en todos los modos a escala comunitaria. Es evidente que el sistema debera ser implantado de forma gradual y progresiva, y que no todos los componentes de los costes podran ser incluidos desde el principio. Esta estrategia gradual ·se aborda en el capitulo 4. 9. Tambien puede demostrarse que la tarificacion basada en los costes sociales marginales constituye un requisito previo importante para tomar decisiones eficientes en materia de oferta de infraestructura. Solamente cuando las decisiones de inversion se basen en niveles de uso de infraestructura eficientes, tanto actuales como futuros, seran ellas mismas plenamente eficientes. Como confirmara el Grupo de Alto Nivel sobre la tarificacion de infraestructuras, las decisiones de inversion deben basarse en un analisis completo de costes y beneficios sociales que comprenda todos los costes y beneficios para la sociedad, tanto publicos como privados. Puesto que parte de los beneficios de los proyectos individuales pueden recaer en los ciudadanos no usuarios de la red, por ejemplo, la reduccion de la contaminacion como resultado de la sustitucion de una carretera de dos carriles por una autopista o el aumento del valor de los terrenos en ciudades conectadas con una linea de tren de alta velocidad, podria ser altamente ineficiente exigir que todos los costes de cada proyecto individual de inversion sean facturados a los usuarios directos. Si se hubiera seguido esa estrategia, se habrian construido muy pocas lineas de alta velocidad en Europa. Por consiguiente, imponer la recuperacion integra de los costes a los proyectos individuales no solamente produciria importantes ineficiencias en el uso del transporte, sino que tambien generaria distorsiones significativas en las decisiones en materia inversora. TARIFICACION BASADA EN LOS COSTES SOCIALES MARGINALES Y RECUPERACION DE LOS COSTES DE CAPITAL Las tarificaci6n basada en los costes sociales rr. arginales no esta relacionada con los costes de capital puesto que estos ultimos no varian con el uso del transporte. Esto plantea la cuesti6n de si una estrategia de tarificaci6n basada en los costes sociales marginales puede recuperar los costes de infraestructura del lado de los usuarios. Puede demostrarse facilmente que, a falta de beneficios para ciudadanos no usuarios, la respuesta depende. de la cantidad de capacidad infraestructural y del coste de su expansion: con una inversion eficiente basada en una estrategia de rentabilidad, la tarificaci6n exclusivamente basada en los· costes sociales marginales de la infraestructura (es decir, incluida la saturaci6n, pero excluidos los demas costes externos) recuperara integramente los costes de infraestructura si no hay economias de escala en la construcci6n de infraestructura (Newbery, 1988, Winston 1985 y Anexo III). No obstante, algunas inversiones infraestructurales tienen otras caracteristicas tecnicas. De los estudios basados en segmentos de la red europea de transporte se deduce que, para el sistema de transporte en conjunto, tal tarificaci6n aseguraria un alto grado de recuperaci6n de costes. El resultado se deriva principalmente del hecho de que los niveles eficientes de oferta de infraestructura se caracterizan generalmente por una cierta escasez, implicando que el elemento de saturaci6n en una tarificaci6n eficiente es positivo. Pero hay que precisar que, por cuanto atafie a la infraestructura viaria, esto depende de la inclusion o no de los turismos en el regimen de tarificaci6n. Sin embargo, en realidad, no toda oferta de infraestructura es eficiente. Y hay beneficios que recaen en los no usuarios que apuntan a que algunos costes no puedan recuperarse de] lado exclusivo de los usuarios. Por otra parte, el marco propuesto de tarificaci6n tambien incorporaria los costes externos. Los datos disponibles (por ejemplo Roy 1998, ECMT 1998) indican que una aplicaci6n coherente del principio de la tarificaci6n basada en los costes sociales marginales propugnado en este Libro Blanco permitiria, en las circunstancias actuales, obtener, del fado de los usuarios en todos los modos de transporte interior en la UE, un grado perceptiblemente mas alto de recuperaci6n de costes de infraestructura de lo que es actualmente el caso. Por otra parte, a nivel del sistema de 10 transporte en su conjuhto, es probable que los ingresos derivados de una tarificaci6n eficiente se aproximen a los niveles requeridos para la recuperaci6n integra de los costes de infraestructura del lado de los usuarios. Asi pues, aunque la estrategia propuesta no garantice la recuperaci6n de costes para cada proyecto individual de infraestructura, generaria suficientes ingresos para financiar los costes de capital de infraestructura del sistema de transporte y pa:r:a otras inversiones. I 0. Ya que es probable que la tarificaci6n de la infraestructura de transporte basada en los costes sociales marginales producira ingresos suficientes para cubrir los costes totales de infraestructura considerando el sistema de transporte en conjunto, es evidente que incumbe a los Estados miembros decidir la forma de utilizar estos ingresos. Entre las opciones mas obvias, cabe citar la asignaci6n de recursos. a los openidores de infraestructuras, al presupuesto genera~ nacional (por ejemplo para reestructurar impuestos existentes) o a fondos para infraestructuras, posiblemente multimodales, a escala nacional, regional o urbana. Por otra parte, si se introducen nuevos regimenes de tarificaci6n del transporte, habra que modificar o suprimir gradualmente las tasas y canones vigentes hasta entonces. 11. Las tarifas seran facturadas por los gestores de infraestructuras, ya sean publicos o privaqos1 lo cual plantea la cuesti6n de c6mo asignar tales recursos a las distintas entidades (por ejemplo, al propio gestor de la infraestrµctura, al Estado, etc. ) y el destino que se les da. Parece natural que el gestor de la infraestructura conserve la parte de las tarifas relacionada con los costes de infraestructura (tanto los derivados de los daftos producidos a la infraestructura como los de escasez y saturaci6n8); las tarifas relacionadas con otros componente. s de coste deberian, 16gicamente, ir a parar a las areas del Estado. El GAN sobre tarificaci6n de las infraestructuras de transporte recomend6 destinar los ingresos relacionados con los costes extemos a aliviar los daftos extemos causados, reduciendo o previniendo la extemalidad o, cuando ello no s~a posible, compensar de algun modo a los afectados ( en el respeto de las normas sobre ayudas de Estado ). Aunque tal uso de los ingresos parezca conveniente, la Comisi6n cree que, de conformidad con el principio de subsidiariedad, tal decisi6n incumbe en todo caso a los Estados miembros. 12. Si del analisis expuesto en el recuadro sobre la tarificaci6n basada en los costes sociales marginales y en el Anexo III se deduce que la tarificaci6n basada en los costes marginales permitiria obtener, a partir de las tarifas pagadas por. Ios usuarios directos, ingresos mucho mayores queen la actualidad, la situaci6n no parece ser la misma en todas (las partes de las) redes de infraestructura. En aquellas en que los costes infraestructurales marginales sean superiores a Ios costes medios (por ejemplo, cuando los costes de capital supongan una proporci6n reducida respecto de los costes totales y cuando este llegandose a limitaciones de capacidad), Ia tarificaci6n basada en los costes marginales producira el uso mas eficiente de la infraestructura y un exceso en la recuperaci6n de costes a traves de la parte de las tarifas relacionada con los costes de infraestructura; ello supondra a su vez una sefial que apuntara a un deficit de capacidad y proporcionara un exceso de recursos para solucionar el problema. En cambio, cuando los costes marginales sean inferiores a los costes medios, ocurrira lo contrario: los ingresos seran insuficientes para cubrir los costes. Cuarldo tales infraestructuras formen parte de redes caracterizadas tambien en parte por deficits de capacidad, los gestores de infraestructuras podran redistribuir Ios deficits y los superavits por toda la red. Sin 8 Obviamente, las tasas por una saturaci6n elevada son indicativas de la escasez de capacidad y de la conveniencia de ampliar la capacidad mediante inversiones. Las decisiones pertinentes deberian adoptarse en funci6n de un analisis de costes y beneficios sociales {ver parr_afo 9). 11 embargo, euando esto no sea posible y los beneficios ~ean mas amplios, la obtenci6n de subvenciones publicas sera bastante probable, con--independencia de la titularidad - publica o privada - de la infraestructura. No obstante, ya se ha mencionado que por el momento apenas existen en la UE proyectos infraestructurales financiados totalmente por el sector privado sin intervencion econ6mica publica. Por tanto, la estrategia que se propone permitira reducir de fonna significativa la necesidad de contar con subvenciones publicas directas para cubrir los costes de infraestructuras. 13. Mientras que la implantaci6n de sistemas de tarificaci6n basada en los costes marginales para toda las infraestructuras de transporte, incluidos todos los modos, terminales y sistemas relacionados de informaci6n y de comunicaci6n, ofrece ventajas significativas, deberia ser posible, al menos a corto y medio plazo y en determinados proyectos de infraestructura, obtener un mayor grado de recuperaci6n de castes del lado de los usuarios. Efectivamente, puede ocunir que determinadas inversiones convenientes, ya sean publicas, mixtas o privadas, solo puedan realizarse si se garantiza un grado mayor de recuperaci6n de castes, por lo que el marco establecido debe manifiestamente prever disposiciones al efecto para los proyectos de esta clase. Nuevos proyectos 14. La financiaci6n de las nuevas infraestructuras es una preocupaci6n clave en la politica de transporte europea y puede influir en el regimen de tarificaci6n de las rriismas. Esto es particulannente el caso con las obras de fabrica costosas como puentes y tuneles. La financiaci6n publica ha sido tradicionalmente la estrategia mas comun. Sin embargo, como los presupuestos generales de cada Estado miembro han de soportar presiones cada vez mayores de gasto, esta via ha dejado de ser automatica, ya que la dependencia de la financiaci6n exclusivamente publica puede condicionar indl'·bidamente el nivel de oferta de infraestructura y aumentar·asi la ineficiencia. 15. Por esta raz6n, y a fin de aprovechar otras eficiencias del sector privado, se recurre cada vez mas a las asociaciones publico-privadas para la construcci6n de nuevas infraestructuras. 9 Sin embargo, las empresas del sector privado necesitan asegurar los ingresos para recuperar la totalidad de sus castes, y dependiendo del grado de subvenci6n publica disponible, esto puede implicar tarifas que pueden ser mas altas que los castes marginales, sobre todo al comienzo de un proyecto, caracterizado por un uso relativamente bajo y unas tarifas relacionadas con la escasez practicamente insignificantes. Mientras que las tarifas superiores a los castes marginales probablemente reduciran los beneficios socioecon6micos de un proyecto, puede ser algo imprescindible si las limitaciones de la subvenci6n publica significan que la altemativa es no seguir en absoluto adelante con el proyecto. 16. Dado que la modulaci6n inherente a la tarificaci6n basada en los castes marginales debe producir los resultados mas eficientes, estas tarifas suplementarias deben tener un impacto lo mas limita:do que · sea posible en el uso de transporte, ya sea en terminos de volumen total de transporte, o de competencia intermodal o intramodal. A tal fin, las tarifas deberian ser, en el caso ideal, del tipo a tanto alzado,. en el sentido de no variar con el uso de la infraestructura, aunque por razones practicas deberian poder variar entre las clases de vehiculos o de unidades de transporte. En la practica, la modalidad apropiada diferira de un proyecto a otro. Por ejemplo, un sistema de vifieta puede ser una modalidad viable para las tarifas a tanto alzado: 9 Grupo de Alto Nivel sobre las asociaciones publico-privadas, 1997. 12 ' los usuarios pagarian una "tasa de acceso" por utilizar una infraestructura definida durante un tiempo fijo (tarifas duales). Como opcion altemativa podria aplicarse la segmentacion del mercado, con tarifas mas elevadas en aquellos segmentos que presenten una menor sensibilidad a las variaciones de precios (la denominada tarificacion con arreglo al metodo Ramsey). 17. Despues de un plazo determinado, lo suficientemente largo como para que las tarifas suplementarias recuperen los costes de inversion y un indice apropiado de rentabilidad sobre el capital, deberian ser interrumpidas. 18. Por otra parte, los Estados miembros necesitan cierta flexibilidad a la hora de definir los "nuevos proyectos de infraestructura" adaptandose a las condiciones locales. Por ejemplo, seria oportuno, en caso de afiadirse un carril a una autopista, definir el conjunto cpmo un nuevo proyecto y por consiguiente facturar las mismas tarifas a todos los carriles. Igualmente, no debe excluirse tampoco la posibilidad de considerar, a efectos de tarificacion, que determinados enlaces o conexiones paralelas existentes forman parte de un nuevo proyecto. Con todo, seria claramente inoportuno e ineficaz dar una definicion demasiado extensa de los nuevos proyectos. 19. De forma analoga, una de las incertidumbres que han de afrontar los inversores potenciales de las APP es la de los futuros regimenes de tarificaci6n (aplicables a su propio modo de transporte, pero tambien a los modos potencialmente competidores ), dado que estos regimenes determinan el volumen de trafico, los ingresos y con ello la rentabilidad : el establecimiento de un marco claro en materia de tarificacion suprimira uno de los obstaculos a la creacion de las APP. Jnfraestructuras competidoras 20. La situacion en que determinados proyectos o tramos infraestructurales estan en competencia directa a escala europea se da predominantemente en los terminales e intercambiadores como puertos importantes, terminates de transporte combinado e incluso aeropuertos de la misma area de captacion. Mientras los Estados miembros sean enteramente libres de decidir sobre la inversion en infraestructuras y de no tomar en consideracion los efectos de sus decisiones para los demas Estados miembros, la introduccion de una estrategia de tarificacion basada en los costes marginales a escala comunitaria podria no bastar para evitar distorsiones significativas en la oferta de infraestructura. Esto es asi porque algunos Estados miembros, quizas para asegurar pretendidos beneficios locales, invertiran mas de IQ deseable desde el punto de vista del sistema de transporte en su conjunto, y estas inversiones podrian desencadenar un exceso de inversiones competidoras en Estados miembros vecinos para mantener su cuota de mercado. A escala comunitaria, el resultado neto seria un exceso de oferta de infraestructura, con el resultado de una perdida de recursos escasos. 21. Para los terminales importantes y por tanto competidores, el principio de la tarificaci6n basada en los costes marginales tambien necesita ser complementado para permitir una mayor recuperacion de costes que refleje el nivel de la inversion. No obstante, semejante disposici6n opcional n~ excluiria la posibilidad de generar un exceso de capacidad. Por eso, es preciso dotarse de insttumentos politicos adicionales, extremo que se aborda en el capitulo 5, punto 7. 13 Conclusion 22. De la coordinaci6n de la tarificaci6n del transporte y del desarrollo de niveles eficientes de tarificaci6n se espera obtener beneficios netos significativos para el conjunto de la sociedad. El resurtado directo deberia ser la mejora de la eficiencia tecnol6gica, operativa y organizativa, un ligero cambio deseable en el equilibrio modal y una pequefia reducci6n en el crecimiento de la demanda de movilidad. 1° Los estudios de la Comisi6n indican tambien qu~ la introducci6n de una tarificaci6n basada en los costes sociales marginales a escala comunitaria producira beneficios de bienestar globales del orden ·de al menos 30. 000 - 80. 000 millones de ecus al afio (vease el capitulo 6, punto 1). 23. El regimen de tarificaci6n resumido aqui aborda directamente la mayoria de los problemas enunciados en el capitulo 2 y promueve la competencia leal entre modos vinculando las tarifas exclusivamente a los castes impuestos por los transportistas, independientemente de su nacionalidad o de la ubicaci6n de su empresa. Si se facturan correctamente las extemalidades y otros costes, los · operadores que invierten en· vehiculos o buques mas limpios y menos dafiinos son recompensados mediante una rebaja de las tarifas, de modo que una inversion semej ante vendria a compensar en vez de dafiar la capacidad de competici6n de. la empresa. Los principios propuestos de tarificaci6n tambien conduciran a una competencia mas leal en el piano intermo9al e intramodal, como resultado de la cual la opci6n modal se vera influida por la competencia leal en vez de por las perturbaciones en los regimenes de tarificaci6n. Cuando se aplique el mismo principio basico en todos los Estados miembros, se daran condiciones equitativas de competencia para los transportistas, y se evitara la deslocalizaci6n artificial de empresas de transporte hacia Estados con regimenes fiscales favorables. Cuando se armonicen y se apliquen de manera transparente los regimenes de tarificaci6n, se reduciran los costes administrativos para los transportistas y aumentara considerablemente la comparabilidad de los castes de las distintas opciones. de transporte. Ademas, se suprimiran las desventajas actuales derivadas de ca. nones ferroviarios complicados y no transparentes. tambien supondra un aumento los costes marginales 24. La tarificaci6n basada en considerable de los ingresos, queen muchos casos habra que compensar mediante la rebaja de las tarifas relacionadas con el transporte. Al mismo tiempo, el nuevo regimen de tarificaci6n prod1:1cira un uso mas eficiente de la infraestructura y con ello, hasta cierto punto, reducira la necesidad de nuevas inversiones. 25. En determinados casos, establecer una exenci6n permitira ftjar tarifas superiores a los costes marginales cuando sea necesario para financiar proyectos de infraestructura importantes y beneficiosos desde el punto de vista socioecon6mico. 26. El vinculo entre tarifas y costes impediria que algunos terminales se beneficien de condiciones de mercado monopolisticas a escala 'local, mientras que al mismo tiempo pueden tomarse medidas para prevenir la competencia injusta en la oferta de infraestructura que produzca un exceso derrochador de capacidad. En el capitulo 6 se abordan eri profundidad las repercusiones de estas propuestas. IO ECMT 1998. 14 4 ESTRATEGIA GRADUAL PARA LA PUESTA EN PRACTICA 1. La estrategia de tarificaci6n propuesta habra de ser implantada de forma gradual y progresiva. Y ello, porque ha de tenerse en cuenta la variedad de puntos de partida de los distintos modos de transporte en lo que se refiere a la legislaci6n europea de transporte, la complejidad· que significa implantar nuevas tasas y otras dificultades como la necesidad de generar ingresos a partir de las tasas del transporte. Podra darse el caso de que las tarifas actuales sirvan de sustituto razonable de determinados costes marginales, por lo que no sera , preciso un cambio inmediato. Por ejemplo, la Directiva actual sobre la tarificaci6n de los vehiculos industriales y la Directiva prevista sobre tasas aeroportuarias han establecido ya la base para desarrollar estas tarifas. Sin embargo, en otros, modos no se ha sentado tal base. Ademas, a la hora de decidir sobre la configuraci6n y la cobertura de los nuevos regimenes de tarificaci6n, tanto para las redes infraestructurales como las clases de medios de transporte, habra que tener en cuenta los costes de explotaci6n y de realizaci6n ("costes de transacci6n"). 2. La Comisi6n propone un estrategia atticulada en tres fases. En Ja primera fase, se establecera el marco general de tarificaci6n; en la segunda, la Comisi6n y los Estados miembros comenzaran a adaptar sus regimenes de tarificaci6n para poder aplicar el marco general; en la tercera fase, se concluira la etapa de transici6n y todos los modos de transporte estaran sujetos a la tarificaci6n basada en los costes marginales. Seguidamente se presenta un resumen de las caracteristicas principales de cada fase; para mas detalles, consultar la lista de medidas prioritarias que figura en la pag. 31. 4(a) 1 a fase: 1998-2000 3. Durante la prim era fase preparatoria, debera alcanzarse un acuerdo sobre los metodos para calcular los costes marginales y para promover la estrategia de la tarificaci6n en el punto de uso. Conforme a la legislaci6n vigente, se aceptaran por regla general las tarifas hasta el limite de los costes medios. 4. A fin de allanar el cam_ino para la puesta en practica de los principios de la tarificaci6n basada en los costes marginales, hay que poner a punto una metodologia comun de calculo de costes marginales en todos los modos de transporte. A tal fin, la Comisi6n propondra la creaci6n de un comite de expertos nacionales sobre tarificaci6n por el uso de infraestructuras investido de una funci6n consultiva efectiva. Sus competencias seran las de asistir a la Comisi6n con directrices comunitarias sobre el modo de calcular los costes marginales del transporte, poner a punto practicas de fomento de la transparencia en la contabilidad, promover el desarrollo de una metodologia de contabilidad en el transporte a escala nacional y asesorar a la Comisi6n sobre temas estadisticos y de investigaci6n. El comite contara con el apoyo de expertos independientes y otros colectivos de afectados coqio transportistas, usuarios, industria, consumidores, trabajadores del transporte y otras partes interesadas. Huelga decir que correspondera a la Comisi6n poner sobre la mesa las propuestas legales pertinentes, en cuya redacci6n tomara plenamente en cuenta el trabajo del comite. 5. La propuesta de 1998 sobre tarificaci6n de las infraestructuras ferroviarias debera ser adoptada cuanto antes para asegurarse de la existencia de un marco comunitario para los dos principales modos de transporte interior. I I Tambien debera estar aprobada la propuesta de lcl; Comisi6n para una Directiva del Consejo sobre tasas aeroportuarias, asi como un marco para 11 El transporte por carretera esta ya cubierto por la Directiva 93/89/CEE. 15 tasas portuarias. Por ultimo, a finales de 1998 se presentara/ una propuesta para la revision del Reglamento 1107 /70 sobre ayudas de Estado en el transporte interior y se prestara atencion a la necesidad de afinar mas las normas y directrices sobre las ayudas de Estado a otros modos. Asi como. el· desarrollo de tarifas basadas en los costes de infraestructura, la Comision fomentara ;el desarrollo de tarifas basadas en los costes extemos para todos los modos, siempre que esto no conduzca -a tarifas mas elevadas que los costes medios de infraestructura. Semejantes tarifas, que estan ya en discusion en el Consejo en el contexto de sus deliberaciones sobre la 'modificacion de la Directiva vigente sobre las tasas aplicables a los vehiculos industriales, deberian autorizarse conforme a la nueva propuesta sobre los ca. nones para las infraestructuras ferroviarias. 6. La Comision cree que esta primera fase deberia prolongarse hasta finales del afio 2000, lo cual permitiria comenzar la segunda fase en el 2001 con sistemas basicos de tarificacion ampliamente compatibles para carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos y con las mencionadas disposiciones sobre ayudas de Estado. 4(b) 2• fase: 2001-2004 7. Una vez establecido el marco de tarificacion y la estrategia metodologica, la segunda fase contemplara la adaptacion de determinadas tarifas para reflejar mejor la nueva estrategia y para armonizar los regimenes de tarificacion de los distintos modos. En esta fase, se propone que las tarifas se fijen en general en los costes sociales marginales totales, esto es, costes marginales de infraestructura y extemos. La tarificacion de extemalidades con dimension comunitaria deberia realizarse a nivel comunitario, para empezar probablemente a un tipo bajo consensuado. Obviamente, los ingresos recaudados irian a parar a las areas de los Estados miembros. Se fomentara la imposicion de otras tarifas por parte de los Estados miembros para reflejar la saturacion y otras extemalidades locales, y, cuando se introduzcan, deberan basarse en una metodologia comunitaria consensuada que debera ser desarrollada por el comite. Asi como proseguir examinando las metodologias de tarificacion, el comite debera comenzar a revisar las -practicas de tarificacion que en potencia repercuten significativamente en otros Estados miembros. 8. El cambio a una tarificacion que refleje el uso de la infraestructura deberia conducir a un grado mas alto de recuperacion de costes del lado directo de los usuarios. Sin embargo, si lo desean, los Estados miembros tendran la facultad de facturar tarifas suplementarias para alcanzar un grado incluso mayor de recuperacion de costes de infraestructura para nuevos proyectos infraestructurales. Estas tarifas adicionales deberian ser del tipo a tanto alzado (tipo abono - tarifas duales }. Los ingresos procedentes de las tarifas facturadas para cubrir los costes extemos pueden tambien utilizarse para financiar otras inversiones. Sin embargo, los niveles de tarificacion en lo~ distintos modos no deberian exceder, en ninguna circunstancia, la suma de los costes medios de infraestructura y de los costes extemos. 9. La introduccion de nuevas tarifas de transporte no solamente debera formar parte de una reestructuracion de la estructura fiscal y de tasas vigente en el sector del transporte, sino que tambien debera ser coherente con el desarrollo de la politica fiscal general. De este modo, podran realizarse otras reformas de una manera presupuestariamente neutra por lo que se refiere a la economia en su conjunto 12 • 12 La Comisi6n ya ha presentado una propuesta (doc. COM(97) 30 final) en tomo a la fiscalidad de los combustibles, extremo que se aborda en el punto 7 del capitulo 5. 16 4(c) 3• fase: 2004; en adelante 10. Mientras que la primera y segunda fase permitiran extraer conclusiones, en general la tercera fase se consagrara a profundizar la armonizaci6n de las tarifas, tanto en lo que se refiere a su base d~ costes marginales como a la coherencia en la estimaci6n de los costes. Tambien se revisara el nivel de tarifas a escala comunitaria para las extemalidades. Por otra parte, debera prestarse atenci6n a la imposidon obligatoria de regimenes de tarificaci6n, que no niveles de tarificaci6n, para las extemalidades locales. Tal estrategia aliviaria la presi6n que recae sobre ·10s Estados miembros de reducir las tarifas locales a causa de la competencia intemacional. Sintesis de normas de tarificacion Maximo Primera fase difiere de un modo a otro, pero en general los castes de infraestructura medios 4 > Minimo difiere de un modo a otro, entre cero y costes medios de infraestructura Segunda fase Tercera fase costes marginales de infraestructura mas costes extemos a escala local y comunitaria 1> 2> 3 > infraestructura marginal mas los costes extemos a escala comunitaria 1 >- 2 3 > > tarificaci6n basada en los costes sociales marginales I) 2) 3). se autoriza la modulaci6n I) Costes extemos I) Con arreglo a parametros y metodologjas consensuadas. 2 > Se autorizan tarifas suplementarias para nuevos proyectos, siempre que no sobrepasen los castes medios de infraestructura y los costes extemos. 3 ) Compensados mediante rebajas fiscales y reducciones de tarifas existentes. 4 >·Refleja los niveles maximo y minimo existentes en los diferentes modos de transporte. 5 PUEST A EN PRACTICA, MEDIDAS PRIORIT ARIAS Y REPERCUSIONES EN LOS DISTINTOS MODOS 1. Este capitulo se centra en las medidas prioritarias previstas durante las primeras dos fases del proceso de ejecuci6n. Se presentan diferenciadas por modos de transporte. 5(a) Practicas coherentes para la estimacion del coste y principios de contabilidad 2. Para ejecutar los principios de tarificaci6n que se proponen, es preciso analizar diversos problemas relacionados con la estimaci6n de los castes. Es imprescindible desarrollar metodologias practicas de estimaci6n del coste; la coordinaci6n de este punto entre la Comisi6n y los Estados miembros sera beneficiosa para todos. A fin de abordar estas cuestiones y asistir a la Comisi6n en su trabajo en el campo de la tarificaci6n de infraestructuras, el comite de expertos nacionales sobre la tarificaci6n de infraestructuras de transporte debe comenzar a trabajar eficazmente bajo la egida de laComisi6n. 3. Conviene actualizar el mandato del comite para dejar de manifiesto que cubrira todos los modos de transporte y para especificar los cometidos concretos que se mencionan: 17 (1) Poner a punto directrices comunitarias sobre una metodologia para el calculo de los costes marginales del transporte. Al abordar recientemente el Consejo la dimension transalpina del regimen de la eurovifieta, qued6. ~e manifiesto que existe una variedad inaceptablemente amplia de estrategias de calculo y de tarificacion de los costes de la infraestructura viaria. En principio, existen varios metodos para calcular los distintos costes marginales del uso de las infraestructuras de · transporte, y se han realizado muchos estudios en este campo. No es imprescindible que el comite trate de determinar un metodo unico para medir determinadas categorias de costes; su mision sera definir el modo de aplicar correctamente los distintos metodos de tarificacion o de estimacion de costes. Aunque el resultado idoneo seria desarrollar una metodologia valida para todos los modos, las diferencias entre los modos pueden justificar las variantes especificas -de cada modo. Deberia darse maxima prioridad a la estimacion de los costes derivados de los daiios a la infraestructura y de los costes de saturacion, pero el comite debe tambien considerar la evaluacion de las consecuencias para el medio ambiente y los riesgos de accidente. Por lo que se refiere a los costes fijos, tambien es preciso desarrollar una estrategia a escala comunitaria sabre el calculo de los castes de capital, incluidos los metodos de amortizacion. (2) Desarrollar practicas para fomentar la transparencia de las cuentas y poner a punto una contabilidad del transporte a escala nacional. Es preciso poner a punto practicas contables transparentes para facilitar la realizacion y aplicacion efectiva de normas en materia de tarificaci6n y de ayudas de Es!ado, particularmente para terminales. En este punto, el trabajo del comite sera identificar las mejores practicas de contabilidad analitica. El ;>roximo inventario de principios de tarificacion -- vigentes en puertos maritimos sera un punto de partida para la evaluacion. El comite debera tambien prestar su asesoria en materia de metodos para determinar el nivel de recuperacion de costes en cada modo y sector de transporte y promover la instauracion de cuentas sobre costes e ingresos del transporte a escala nacional. El comite debera aconsejar a la Comisi6n en tomo a la posible revision del Reglamento 1108/70 sobre la introduccion de un plan contable para gastos en infraestructuras, por lo que se refiere a todos los modos de transporte. (3) Revisar las practicas de tarificacion. Cuando los Estados miembros comiencen a apli~ar tarifas basadas en los principios explicados en este documento, el comite tendra un papel importante que desempeiiar a la hora de revisar las practicas de tarificacion y asesorar a la Comisi6n sobre los problemas relacionados con el cumplimiento de los principios de tarificaci6n establecidos en este documento. Debera evaluar si la tarificaci6n basada en los costes marginales se basa en estimaciones apropiadas de los gastos en un contexto nacional o local dado; si una tarifa dual propuesta (facturada para alcanzar la recuperacion de costes) es razonablemente no distorsionadora y si las tarifas son no discriminatorias y suficientemente transparentes. ( 4) Asesorar en materia de estadisticas y de necesidades y prioridades de la investigacion. La tarificacion de costes marginales y el desarrollo de cuentas de transporte deberan tener su apoyo en investigacion complementaria, por lo que el comite se asegurara de aprovechar plenamente la investigaci6n existente financiada por la Comunidad sobre la tarificacion del 18 transporte y asesorar~ sobre los temas relacionados con la investigacion futura en el Quinto Programa Marco de la Comunidad Europea de actividades de investigacion, desarrollo tecnologico y demostracion. Se prestara una atencion especial al proyecto CAPRI, una medida concertada de investigacion sobre la tarificacion del transporte, incluidas las directrices sobre las mejores practicas de tarificacion. Ademas, la investig~cion se centrara en las lagunas. teoricas existentes y en la asignacion apropiada de responsabilidades entre los diferentes niveles de la administracion (local, regional, nacional y comunitario ). I. Para calcular costes marginal es y desarrollar cuentas de transporte, es preciso · disponer de estadisticas del transporte mejoradas. Los esfuerzos para mejorar las estadisticas deberan coordinarse con las actividades actuates de la Comision sobre la mejora de las fuentes sobre los costes y otros datos sociales y economicos del sector del transporte. Junto con EUR OST AT, la Comision ha identificado ya algunas areas donde es necesaria la mejora de los datos, incluida la inversion en el sector del transporte. 4. El comite de expertos nacionales sobre la tarificacion de infraestructuras de transporte debera contar con la ayuda de un foro mas amplio integrado por expertos independientes y representantes de las organizaciones pertinentes. Basandose en las recomendaciones del comite y del foro mas amplio, la Comision desarrollara directrices y propuestas legislativas cuandQ resulte apropiado. MED/DAS: • Jfacer uso efectivo del comite de expertos nacionales en materia de tarificaci6n de las infraestructuras de transporte, para que ayude a la Comisi6n a desarrollar metodos de calculo de los costes marginales del transporte, promover la contabilidad analitica del transporte a nivel nacional, desarrollar practicas contables para asegurar la recuperaci6n de costes en terminales y asesorar en materia de estadisticas y de necesidades y prioridades de la investigaci6n. • Poner en marcha estudios de investigaci6n en el Quinto Programa Marco referidos a la tarificaci6n de costes marginales, principios de medici6n y evaluaci6n relativos a la contabilidad del transporte y a regimenes de tarificaci6n para recuperar integramente los costes de infraestructura. • Desarrollar una estrategia completa de estadisticas comunes de transpoi-te. Considerar la revision del Reglamento (CEE) n° 1108/70 sobre un plan con table para gastos en infraestructuras por lo que se refiere a todos los modos de transporte. 5(b) Infraestructura viaria 5. El principal objetivo a largo plazo es mejorar el uso eficiente de la red viaria europea, promover el. transporte sostenible por carretera y fomentar Ja inversion apropiada en redes· transeuropeas. Para ello, la Comision se propone desarrollar un sistema completo de tarificacion de carreteras para los vehiculos industriales y para el transporte comercial de pasajeros que aspiraria a ser compatible con los sistemas de tarificacion de vias urbanas. 6. En la primera fase, el comite revisara las metodologias para determinar un fundamento consensuado para imponer tarifas basadas en los costes de infraestructura y de saturacion. Esta tarea incluira el desarrollo de metodologias comunes de contabilidad y de calculo de costes. Convendra acompafiar estas medidas de esfuerzos para poner a punto normas sobre tecnologias aplicables a la tarificacion. Ademas, se alentara· a los Estados miembros a 19 armonizar o adoptar sistemas interoperables para la tarificaci6n de la infraestru~tura viaria en el caso de los vehiculos industriales, ya sea a traves del sistema actual de peajes o eurovifietas o, preferiblemente, a traves del desarrollo de tarifas electr6nicas por kil6metro mas vinculadas a los costes. La -Comisi6n confia en que numerosos Estados miembros consideren esta idea una altemativa atractiva a los sistemas carentes por completo de tarifas relacionadas con el uso efectivo. o a las tasas de uso basadas exclusivamente en un criteria temporal. _ Tambien espera que con ello se alcance un grado mayor de tarificaci6n vinculada a la distancia en la Comunidad. La Comisi6n presentara ademas una propuesta para la tipificaci6n de los vehiculos industriales segtin criterios medioambientales, con vistas a facilitar la implantaci6n de tarifas que reflejen mejor los diferentes costes de impacto ambiental derivados del uso de los vehiculos. Por ultimo,. alentara a los Estados miembros a desarrollar regimenes de tarificaci6n de vias urbanas que· tengan en cuenta los costes extemos del transporte urbano,. incluidos los costes de saturaci6n. No es preciso reglamentar regimenes semejantes desde la Comunidad, aunque la Comisi6n continuara financiando proyectos de investigaci6n y demostraci6n relacionados con la tarificaci6n de vias urbanas. Cualquier norma comunitaria que pueda suponer un obstaculo debera ser revisada a fin de suprimir dichos obstaculos. 7. En fa segunda fase, convendra amp liar las tarifas relacionadas con la distancia para incluir los costes extemos ademas de los costes de infraestructura. Tales tarifas se aplicarian tambien a las nuevas concesiones, autorizando la tarificaci6n dirigida a la recuperaci6n de costes cuando se prevean nuevas inversiones. Tambien debera realizarse un esfuerzo por seguir foment~do la implantaci6n de regimenes de tarificaci6n de vias urbanas que sean interoperables con la tarificaci6n de los vehiculos industriales. 8. En la tercera fase, el sistema. com tin debera adquirir caracter obligatorio, de modo que los sistemas existentes de tarificaci6n en el caso de los vehiculos industriales basados en una gama de instrumentos como peajes y derechos de uso lleguen a ser sustituidos por tarifas armonizadas basad~s en los costes marginales. Tarificacion e/ectr6nica13 9. Ya es tecnol6gicamente posible y econ6micamente viable implantar tasas electr6nicas que reflejen con una exactitud razonable los costes marginales del uso de las infr~estructuras viarias. Las tecnologias principales se basan por un lado en las microondas (una unidad a bordo del vehiculo esta en comunicaci6n con equipo ubicado al horde de la carretera) y por otro en los sistemas de posicionamiento y navegaci6n por satelite y los sistemas de GSM (la telefonia m6vil sirve entonces para la facturaci6n del peaje ). Ya se han introducido di versos sistemas basados en microondas en rutas concretas, y aunque ya se han adoptado las normas previas del CEN, es preciso seguir el esfuerzo para establecer normas europeas para esta tecnologia. Comparados con los sistemas basados en las microondas, los sistemas de navegaci6n por satelite GPS y GNSS tienen la ventaja de no exigir ningtin equipo al horde de la carretera y a largo plazo pueden resultar menos costosos. En todo caso, la tecnologia que permite facturar tasas muy moduladas ya existe para otros fines como la gesti6n de flotas, y sera afiadida a los nuevos vehiculos tan pronto como sea obligatorio a escala comunitaria el tac6grafo electr6nico ( que controlara los periodos de conducci6n y descanso ). l 3 Este tema seni objeto pr6ximamente de una Comunicaci6n de la Comisi6n sobre la interoperabilidad de los peajes electr6nicos en Europa. 20 10. Fijar un regimen de tarificaci6n para los vehiculos industriales es una prioridad especial para la Comisi6n Europea, pues el sector es eminentemente intemacional y muy importante para el desarrollo del mercado unico. Dotarse a escala comunitaria de un sistema de tarificaci6n de vehiculos industriales sera un paso importante para poner en marcha los principios de tarificaci6n. El sistema deberia desarrollarse de modo que encaje ann6nicamente con los mecanismos desarrollados por las ciudades y las regiones para la tarificaci6n de vias urbanas. De hecho, esta surgiendo en estos momentos, como sucesor natural del sistema actual de la eurovifieta, un sistema electr6nico de tarificaci6n para camiones. Para fomentar semejante evoluci6n, deberia afiadirse a la legislaci6n comunitaria pertinente la opci6n de la tarificaci6n electr6nica normalizada, algo que no obstante exigira analizar mas adelante los aspectos tecnicos, administrativos y de armonizaci6n. Otras medidas 11. En el interin, la Comisi6n alentara a los Estados miembros a desarrollar y poner en marcha sistemas annonizados de cobro electr6nico de peajes. Para ello presentara una Comunicaci6n sobre la interoperabilidad de dichos sistemas en Europa, que constituira la base para que Ia· interoperabilidad tecnol6gica y administrativa de los sistemas asegure la movilidad en toda la Comunidad. La Comisi6n presentara entonces una propuesta sobre la convergencia de los sistemas de cobro electr6nico de peajes. Posible tarificacion basada en los kilometros recorridos por los vehfculos industriales Los vehiculos industriales imponen una gama de costes que en la actualidad frecuentemente no son repercutidos directamente en ellos. Entre dichos costes, cabe citar los daiios producidos a las infraestructuras viarias, el ruido y la contaminaci6n atmosf erica, que varian con el tamano, el peso, la motorizaci6n y el tipo de vehiculo. Por tanto, la imposici6n de una tasa basada en estos costes causados en el punto de uso y modulada segun el tipo de. vehiculo, daria una seiial clara a los transportistas, sobre los que se repercutirian los costes. En segundo lugar, como el transporte por carretera es un sector intemacional, es importante repercutir los costes en el punto de uso, a fin de respetar el principio de territorialidad. Los Estados miembros disponen ya de toda una gama de opciones tecnicas, tanto electr6nicas como no electr6nicas, para repercutir en el usuario el uso de las infraestructuras viarias. Los tacografos digitales electronicos, que miden los kil6metros recorridos, seran obligatorios dentro de dos aiios en los nuevos vehiculos, y existen ya tambien sistemas de navegacion mundial instalados a bordo (por ejemplo el GPS) que permiten determinar y registrar electr6nicamente la distancia, el tiempo, la localizaci6n, la clase de vehiculo y el tipo de carretera. Estos sistemas estan siendo utilizados ya para gesti6n de flotas. El coste de las unidades a bordo electr6nicas mas avanzadas es de unos 500 ecus por vehiculo, y la experiencia de Suecia apunta a que los costes administrativos de un sistema semejante son muy bajos, cerca del 2,6% respecto de los ingresos. El nivel de las tarifas por kil6metro recorrido podria basarse inicialmente en los costes de infraestructura marginales por km y en los costes marginales de saturaci6n interurbana. Un estudio reciente encargado por la Comisi6n ha calculado los costes aproximados de los vehiculos industriales para todas las carreteras en diversos Estados miembros: los costes marginales de infraestructura se situ. an entre 0,02 ecus en Espana y 0,08 ectis en Alemania, y los costes de saturaci6n oscilan entre 0,02 ecus y 0,3 ecus, en funci6n de la densidad. de trafico, y difieren en gran parte como consecuencia de distintos valores de tiempo. Las tasas tendrian que ser moduladas segun la clase de vehiculo, el tipo de carretera y el Estado miembro para reflejar los diferentes costes. Sin embargo, una tarificaci6n coherente suprimiria las distorsiones del mercado europeo actual del transporte por carretera. Para los vehiculos carentes de semejante equipo que realicen desplazamientos ocasionales, es posible introducir un sistema simple basado en el tiempo o. en la ruta especifica con un permiso (en papel ). Tal permiso podria comprarse por adelantado y contener informaci6n sobre la localizaci6n, el -tipo y la categoria del vehiculo y sobre la distancia de desplazamiento permitida. Sin embargo, el sistema deberia utilizarse solamente para un 21 numero limitado de vehiculos y principalmente en los paises que aun no dispongan de sistemas de cobro electr6nico. , Tambien se ha estudiado que impacto tendrian las tasas basadas en los ki16metros recorridos: podrian producir un uso mas eficiente de la capacidad de v. ehiculos industriales y un efecto neto positivo en los presupuestos nacionales, que permitiria utilizar los ingresos para realizar rebajas fiscales o reducciones de otras tasas menos eficientes. 12. La Comision Europea tambien tiene que desempefiar un papel en la financiacion de acciones de investigacion, desarrollo y demostracion relacionadas con la tarificacion de infraestructuras viarias. Para ello, los problemas sociales, incluida la "aceptacion del usuario", deben gozar de maxima prioridad, por lo que se asignaran recursos a tal fin en el Quinto Programa Marco de investigacion y desarrollo. 13. La Comision continuara promoviendo el intercambio de las mejores practicas en materia de tarificacion de· infraestructuras viarias en la Com uni dad, y apoyara tambien proyectos de demostracion de tarificacion de vias urbanas. Para facilitar la puesta en practica de tales sistemas, la Comision se propone cooperar con grupos intemacionales de autoridades urbanas o regionales que corisideren seriamente llevar a cabo la tarificacion de infraestructuras viarias y ofrecera una estrategia coordinada para asegurarse de que estos grupos puedan beneficiarse plenamente de la investigacion y del trabajo tecnico auspiciado por la Comision en este campo, incluida Ia experiencia acumulada hasta el momento. 14. Un paso importante en el desarrollo de los regimenes de tarificacion es la creacion de metodos armonizados de contabilidad analitica para determinar el coste de las infraestructuras viarias. Como ya se indico anteriormente, se trata de un area que, si se lanzan pronto las deli~eraciones conjuntas, podra fructificar en metodologias consensuadas para su posible aplicacion en toda la UE. 15. Otra iniciativa que apoya la Comision es el artalisis de los costes relacionados con los accidentes de trafico para su consideracion en un regimen de tarificacion. Estos costes constituyen un tema complejo desde los puntos de vista teorico, empirico y etico. En cierta medida, los costes son repercutidos directamente en el individuo o en el regimen de seguro. Sin embargo, algunos costes siguen siendo "extemos" y no son repercutidos en los usuarios del transporte. Si se consigue que las tarifas reflejen mejor los costes derivados de los accidentes, se incentivaria a gestores de infraestructuras ya usuarios de las mismas a reforzar la seguridad, lo cual contribuiria a reducir dichos costes. La Comision propone seguir profundizando en el modo de mejorar la in/temalizacion de los costes y riesgos de accidentes a traves de los regimenes de seguro, y comprobar la necesidad de actuacion normativa en este campo. Para estudiar este aspecto y desarrollar directrices sobre mejores practicas, la Comision propone crear un grupo de expertos procedentes de los grupos de interes del sector del seguro, el ambito academico y las asociaciones de consumidores para asesorar sobre· las mejores practicas en el seguro de responsabilidad civil de los vehiculos de motor. 16. El Reglamento 1107 /70 sobre ayudas de Estado sera revisado conforme a los principios de tarificacion resumidos en este Libro Blanco. Las nuevas normas en el ambito de las ayudas de Estado contribuiran a establecer condiciones de competencia leal. 22 MED/DAS: • Comunicaci6n sobre la interoperabilidad de los sistemas de cobro electr6nico de peaj~s en Europa. • Propuesta sobre convergencia y normas en el ambito del peaje electr6nico. • Seguir desarrollando la propuesta sobre la tarificaci6n de los vehiculos industriales y del transporte comercial de pasajeros. • Crear grupos de autoridades urbanas y regionales que consideren seriamente la puesta en practica de la tarificaci6n de las infraestructuras viarias. • Crear un grupo consultivo para desarrollar las mejores practicas de los seguros. de responsabilidad civil de los vehiculos de motor e intemalizaci6n de los costes derivados de los accidentes de trafico. • Revision del Reglamento 1107 /70 sobre ayudas de Estado en el transporte interior. S(c) Infraestructura ferroviaria 1 7. La necesidad de prom over el uso eficiente de la infraestructura ferroviaria, el temor al falseamiento de la competencia intermodal - sobre todo del transporte por carretera - y la necesidad de financiar nuevas inversiones son los principales problemas que ha de afrontar el sector ferroviario. La tarificaci6n por el uso de la infraestructura ferroviaria basada en los costes marginales emitira sefiales de precios apropiadas a las empresas ferroviarias sobre el coste real de cada desplazamiento. Los futuros regimenes de tarificaci6n deberian basarse en los costes marginal es y, en caso necesario, extender los ca. nones a las nuevas infraestructuras del modo que falsee lo menos posible estas sefiales de precios. 18. Para asegurarse de que los dos principales modos de transporte terrestre posean una base similar, la Comisi6n ha presentado una propuesta de Directiva sobre la tarificaci6n de infraestructuras ferroviarias en la que los canones se basan en los costes marginales de infraestructura. La idea es adoptar esta propuesta en la primera fase. En la propuesta se autorizan los canones de recuperaci6n de costes cuando la operaci6n de la infraestructura no sea viable de otro modo. Estos ca. nones deberan aplicarse sin efectos distorsionadores, por ejemplo no se permite un mayor grado de recuperaci6n de costes a partir de los servicios de pasajeros, menos sensibles a los precios. Tambien se permite la modulaci6n de los canones para tener en cuenta los costes extemos, ya que el transporte ferroviario presenta costes extemos mas bajos que otros modos. 19. Una soluci6n mas eficiente seria una tarificaci6n basada en los costes extemos marginal es. Por eso en la segunda fase y como parte del desarrollo de ca. nones para las extemalidades, la Comisi6n examinara la posibilidad de aplicar ca. nones medioambientales relacionadas con el ruido en los ferrocarriles, en paralelo a las tarifas para otros costes extemos en otros modos. 20. La demanda de determinadas rutas, lineas, tramos y estaciones varia con las horas del dia, la naturaleza del trafico y el margen para soluciones altemativas. Por eso, en principio las empresas ferroviarias deberan pagar cantidades moduladas segun las distintas rutas y horas, a fin de reflejar la escas~z de capacidad y de asegurar mas eficiencia en la asignaci6n de franjas ferroviarias. En la propuesta de la Comisi6n se mencionan estos canones. 21. En la tercera fase, se examinara el modo de. asegurar la eficiencia en la asignaci6n de la capacidad de infraestructura ferroviaria. Sin embargo, es un aspecto en el que es preciso seguir profundizando ( existe un proyecto en curso financiado con cargo al Cuarto Programa Marco de actividades de investigaci6n, desarrollo tecnol6gico y demostraci6n). 23 MED/DAS: • Propuesta de Directiva del Consejo sobre la tarificaci6n de infraestructuras ferroviarias y la asignaci6n de capacidad. • Revision del Reglamento 1107 /70 sobre ayudas de Estado en el transporte interior. S(d) Navegacion interior 22. La Comisi6n apoya el desarrollo de princ1p10s mas transparentes y coherentes de tarificaci6n en todos los modos de transporte. Por eso, en la navegaci6n interior como en los demas modos, los objetivos incluyen el desarrollo de normas comunes de tarificaci6n y metodologias comunes de contabilidad y calculo del coste de la infraestructura. Los costes marginales de la navegaci6n interior son muy bajos, y el transporte por las vias interiores constituye solamente una de sus diferentes aplicaciones, siendo otras la gesti6n y el suministro de agua, por lo que cualquier calculo de las tasas de la navegaci6n interior debe reflejar esta caracteristica. Por otra parte, tanto los costes financieros como ambientales de la navegaci6n interior estan entre los mas bajos de todos los modos. 23. Dado el bajo nivel de los costes y la falta de datos que demuestren que las politicas la actuales de tarificaci6n puedan estar produciendo falseamientos significativos de competencia, la Comisi6n cree que la reforma de las tasas de la navegaci6n interior debe ser estudiada en el seno del comite con la idea de proponer cambios no antes de la tercera fase. MED/DA: • Revision del Re lamento 1107 /70 sobre a das de Estado. S(e) Aviacion Servicios de transito aereo (ATS) 24. Las tasas actuales por el uso de servicios de transito aereo se componen principalmente de las tasas durante el vuelo, que se facturan en funci6n del peso de las aeronaves y de la distancia de vuelo; cuando se facturan tasas por el control de area, no se tiene en cuenta el factor distancia. Estas tasas se utilizan para recuperar los costes totales, no solamente los costes variables, y no consideran completamente los costes ambientales o de saturaci6n. Los principios por los que se regulan las tasas de los servicios ATS se establecen en organizaciones intemacionales como la OACI y Eurocontrol. En esta ultima, 27 Estados europeos { entre ellos, todos los Estados miembros salvo Finlandia) han firmado un acuerdo multilateral sobre un mecanismo comun de calculo de tasas, su base de coste y su facturaci6n. En su virtud, los ingresos son recaudados por Eurocontrol, utilizando un denominado "tipo unitario" calculado dividiendo los costes totales de los servicios de transito aereo por el volumen de trafico. 25. Dado el grado comparativamente alto de armonizaci6n y modulaci6n de las tasas actuales, y como los mecanismos actuales de tarificaci6n reflejan los costes reales de infraestructuta y en parte los de saturaci6n, en esta area no hay necesidad de acci6n inmediata por la Comisi6n. No obstante, para desarrollar tasas mas eficientes basadas en los principios de "el usuario 24 paga" y "quien contamina paga", conviene ampliar la estructura de tarificaci6n para reflejar tamoien: • el tipo de motor y de combustible (para reflejar los costes de las emisiones y del ruido, que varian con el tamafio de motor) y • la duraci6n del vuelo (ya que en horas punta aumentan los costes de explotaci6n). 26. Si las tasas pueden reflejar estos distintos costes de forma significativa, de modo que los usuarios del espacio aereo sean facturados por los servicios que usan y por los costes que producen, y no mas, entonces esos mismos usuarios pueden responder a la oferta cambiando de ruta, horario, aeronave, combustible, motorizaci6n, etc. 27. El comite debera estudiar la posibilidad de mejorar la relaci6n entre las tasas. y los distintos elementos de coste, sobre todo para reflejar los costes de las emisiones del transporte aereo. Cuando las tasas reflejen los costes de infraestructura, extemos y de saturaci6n, se espera que los servicios de transito aereo logren la recuperaci6n integra de los costes y permitan de este modo su comercializaci6n permanente. 28. La posici6n actual de la Comisi6n sobre la fiscalidad del combustible de aviaci6n es que semejante impuesto deberia ser implantado tan pronto como la situaci6njuridica intemacional permita a la Comunidad facturar tal impuesto a todos los transportistas aereos, incluidos los de terceros paises. Es la politica adoptada como resultado de la revision y del informe correspondiente sobre la exenci6n obligatoria vigente. Con el fin de disponer de mas informaci6n sobre los efectos de tal politica y en respuesta a una petici6n del Consejo, la Comisi6n puso en marcha un estudio completo sobre los efectos de semejante impuesto, cuyos resultados se conoceran en otofio de 1998. Este estudio constituira la base para las deliberaciones del Consejo de la Union Europea y del Parlamento Europeo en el contexto de la propuesta de la Comisi6n sobre la fiscalidad de los productos energeticos. MED/DAS: • Comunicaci6n sobre el transporte aereo y el medio ambiente. • Seguimiento del estudio sobre los impuestos del combustible de aviaci6n. • Analizar la posibilidad de vincular fas tasas facturadas por el control del transito aereo (ATC) a los niveles de c< 1ntaminaci6n en vez de elaborar un regimen separado al efecto. Libro Verde sobre la financiaci6n de la infraestructura de gesti6n del transito aereo (A TM). • Aeropuertos 29. Para mejorar el uso de los aeropuertos y reducir la posibilidad de una tarificaci6n excesiva, la propuesta de la Comisi6n de Directiva del Consejo sobre tasas aeroportuarias pretende asentar el principio de "la vinculaci6n con los costes ", es decir, que las tasas aeroportuarias deberian basarse en los costes de las instalaciones y servicios proporcionados por el aeropuerto, permitiendo una rentabilidad razonable sobre el capital, la amortizaci6n apropiada de los activos asi como la gesti6n eficiente de la capacidad. La Directiva propuesta tambien pretende que se desarrolle la transparencia de la contabilidad de los aeropuertos, estableciendo procedimientos de consulta obligatorios. Ademas, la propuesta incluye la opci6n de facturar tasas por la saturaci6n (hora punta/no punta), la posibilidad de modular las tasas aeroportuarias para reflejar los tostes ambientales (por ejemplo el ruido) y ciertas disposiciones sobre el control de la eficiencia de los aeropuertos. 25 30. En complemento de esta estrategia, convendra prestar atenci6n a la mejora del proceso de asignaci6n de franjas horarias. Por eso, la Comisi6n se propone revisar el Reglamento actual sobre asignaci6n de franjas horarias. A mas largo plazo, seria deseable la alineaci6n ulterior con los principios generales de tarificaci6n establecidos en este Libro Blanco. MED/DAS: • Adopci6n de la Directiva del Consejo sobre tasas aeroportuarias. • Comunicaci6n sobre el transporte aereo y el medio ambiente. • Comunicaci6n sobre el mercado del transporte aereo. • Comunicaci6n sobre la capacidad aeroportuaria y sobre la evoluci6n de los costes de los aeropuertos en la UE ( con opciones politicas para aliviar la saturaci6n). 5(t) Infraestructura maritima Transporte maritimo 31. El transporte maritimo tiene costes de infraestructura y extemos comparativamente bajos, aunque sus emisiones de di6xido de azufre y · de 6xidos de nitr6geno son significativas y preocupantes. Por eso, entre las medidas preparatorias de la primera fase se incluira el examen de las emisiones del transporte maritime en el contexto de las deliberaciones en curse sobre el tema a escala intemacional. En la actualidad, la legislaci6n comunitaria preve una exenci6n fiscal obligatoria para el combustible utilizado en el transporte maritime. En la segunda fase se estudiara la introducci6n de normas minimas sobre la calidad del combustible y la Comisi6n tambien debera considerar la posibilidad de un mecanismo de facturaci6n de las tarifas ambientales sobre el combustible moduladas con arreglo a las emisiones producidas. Alterilativamente, podrian introducirse tarifas al uso de determinadas rutas maritimas que serian moduladas sabre la misma base. No obstante, una vez mas todos estos cambios tendran que ser compatibles con los acuerdos intemacionales vigentes en este campo. Por tanto, la discusi6n sobre el ajuste de normas y tarifas tambien tendra lugar en los faros intemacionales como el MARPOL. Puertos e infraestructura maritima 32. Tai y como figura en el Libro Verde de la Comisi6n sobre puertos e infraestructura maritima, la politica portuaria de la Comunidad debe ir dirigida a crear condiciones equitativas de competencia en todos los puertos de la UE optimizando al maxima la eficiencia del uso del sector portuario en su conjunto. Un marco comunitario para la tarificaci6n portuaria podria suponer una contribuci6n importante a la consecucion de este objetivo. Por tanto, conforme a los principios generales establecidos en este Libro Blanco, la Comisi6n considera que los usuarios de los puertos deben pagar por los costes que producen. Sin embargo, reconoce que la tarificacion basada en los costes marginales no siempre bastara para recuperar integramente los costes de infraestructura del lado de los usuarios. Por eso, conviene autorizar tasas mas elevadas, siempre que no tengan efectos distorsionadores. El marco comunitario en este campo, por lo tanto, requeriria una tarificacion vinculada a los costes, con costes marginales como condici6n minima. 33. El debate suscitado cqn el Libro Verde ha puesto de manifiesto que exi~te un consenso amplio sobre la necesidad de mejorar la transparencia de la financiacion de los puertos. Por consiguiente, en la primera fase, es precise establecer un inventario de los mecanismos actuales de financiacion de los principales puertos comunitarios y mostrar como se utilizan las 26 fuentes publicas y privadas de financiacion. La Comision tomara las medidas necesarias para el establecimiento de sei:nejante inventario como cuestion prioritaria, incluida cualquier modificaci6n que sea precisa de los requisitos de contabilidad e informaci6n. Tambien ha quedado patente un considerable interes por una mayor precision de las normas del Tratado que regulan las ayudas de Estado a la hora de tomar decisiones de inversion en el sector portuario, extrema que se estudiara en paralelo al establecimiento del inventario. Ambos ejercicios se llevaran a cabo en estrecho contacto con las organizaciones representativas del sector portuario, cuya colaboracion puede suponer una contribucion decisiva para su realizacion temprana. 34. Por razones explicadas mas adelante, no basta con normas reguladoras de las ayudas de Estado para lograr una solucion completa a los problemas del sector, ya que por su naturaleza se aplican solamente a las intervenciones financieras en favor de empresas particulares, no a la oferta de infraestructura publica, a la que todos tienen igualdad de acceso. Por consiguiente, tambien habra que continuar el trabajo sobre un marco para tasas portuarias como parte de la estrategia mas general de la coordinacion de las jnversiones infraestructurales a que se alude en el. punto 7. La oferta de infraestructura maritima fuera de los puertos tam bi en se abordara en ese contexto. MED/DAS: • • Evaluaci6n de la necesidad de precisar las normas sobre ayudas de Estado en el Inventario sobre financiaci6n de puertos y transparencia de practicas contables. ,I sector portuario. • Desarrollo de un marco para la tarificaci6n portuaria. 5(g) Politica fiscal relacionada con el transporte 35. Es obvio que la introduccion de un marco de tarificacion de infraestructuras d; transporte tendra que conjugarse armonicamente con un ajuste del marco existente a escala comunitaria para el IV A y los impuestos sobre los consumos especificos de combustible. 36. El IV A esta sujeto a un regimen comunitario en virtud de la 6a Directiva sobre el IV A (77 /388/CEE). Esta concebido como impuesto general sobre el consumo con fines recaudatorios, por lo que no constituye un instrumento apropiado o particularmente eficaz para fines no fiscales como son la proteccion del medio ambiente y la politica de transportes. No obstante, existen serias disparidades en la fiscalidaa aplicada al transporte de pasajeros en los distintos Estados miembros, y tambien diferencias significativas en la fiscalidad aplicada a los distintos modos ,de transporte dentro de cada Estado miembro. En algunos casos, las diferencias en. el tratamiento fiscal del IV A producen perturbaciones de la competencia entre modos de transporte competidores. 37. Recon~ciendo este problema, la Comision puso en marcha un estudio sobre el regimen del IVA y sus efectos en la competencia en el campo del transporte de pasajeros. A finales del presente afio la Comision presentara un documento oficial de consulta con opciones para el cambio dirigidas a evitar desventajas, por un lado, para los transportistas establecidos en la UE en comparacion con los transportistas no establecidos en la UE y, por otro, para los distintos modos de. transporte en comparacion con otros competidores. Las propuestas de cambio que emanen del proceso de consulta tendran que tener en cuenta la evoluci6n general del regimen comun del IV A. Ademas, el IV A no debe suponer un obstaculo al desarrollo de los servicios publicos de transporte. Es decir, la puesta a punto y aplicacion gradual de normas 27 y directrices comunitarias sobre la fiscalidad del transporte y la implantacion gradual propuesta de un regimen de tarificacion deberan tener en cuenta plenamente este objetivo para llegar a poner en pie un sistema de tarificacion autenticamente equilibrado para todos los modos de transporte. 38. La Comunidad ha legislado en el campo de tipos mfnimos aplicables a los impuestos sabre los consumos especificos de combustibles. Los Estados miembros tienen la facultad de aplicar tipos superiores a tales minimos, cosa que efectivamente hacen casi todos ellos. El 12 de marzo de 1997, la Comision adopto una propuesta de Directiva del Consejo por la que se reestructura el marco comunitario de imposicion de los productos energeticos (COM(97). 30), cuyo principal objetivo es ampliar el ambito de aplicacion del sistema vigente en la actualidad para los aceites minerales a otros combustibles competidores. En virtud de la nueva propuesta, se actualizan los tipos impositivos minimos comunitarios aplicables, entre otros, a los combustibles para vehiculos ( acordados en 1992 y por ello en muchos casos sustancialmente inferiores a los tipos aplicados por los Estados miembros). En la primera fase, el tipo impositivo minimo sobre la gasolina sin plomo aumentara en un 45%, y el del gasoleo aumentara en un 27%. En la actualidad, la mayoria de los Estados miembros aplican tipos impositivos muy superiores a los minimos fijados por la Union Europea, por lo que las consecuencias de la propuesta para la mayoria de los tipos impositivos nacionales seran escasas. El nuevo marco dara a los Estados miembros mas libertad para modular los tipos superiores a estos minimos y les permitira introducir nuevos instrumentos de tarificacion directa de las infraestructuras viarias. - para reducir, en determinadas condiciones, el nivel impositivo que aplican a los combustibles para vehiculos, aun en el caso de que ello·de lugar a niveles impositivos inferiores a los contenidos en la nueva Directiva. Si se adopta la propuesta de la Comision, mejorara la situacion pues se limaran las diferencias existentes· en los tipos impositivos aplicables al gasoleo. 39. En-el campo de la fiscalidad de los vehiculos, la Comision ha emprendido una revision en profundidad de la situacion actual en la Union Europea y se propane, sabre la base de los resultados de tal ejercicio, abordar esta cuestion durante el afio 1999. S(h) Oferta eficiente de infraestructura 40. Para alcanzar niveles eficientes de inversion en infraestructuras, es preciso realizar un analisis riguroso de rentabilidad teniendo en cuenta todos los castes, incluidos los costes de capital, a la hora de tomar decisiones inversoras. Despues, convendria cobrar a los usuarios por la nueva infraestructura de conformidad con el principio de tarificacion basada en los castes marginales, a menos que sea preciso imponer tasas mas elevadas para recuperar los costes de capital. Esta modalidad de oferta permitira un mayor grado de financiacion privada de la infraestructura o incluso de financiacion publica necesaria para obtener beneficios. 41. La falta de coordinacion en la evaluacion de las futuras inversiones puede producir distorsiones importantes. Por ejemplo, la no inclusion de los beneficios para los ciudadanos de terceros paises puede suponer la subestimacion · de los beneficios to tales en proyectos viables y una oferta inferior de infraestructura de transporte para la red transeuropea. Es esta una de las justi~ caciones para la · existencia de una linea presupuestaria y para la intervencion comunitaria en favor de las RTE. Inversamente, cuando los Estados miembros no incluyen los. costes que para otros Estados miembros producen los nuevos proyectos de infraestructura, el resultado. probable sera un exceso de oferta de infraestructura. Estos costes pueden derivarse de una perdida de actividad en las infraestructuras existentes en beneficio del nuevo proyecto, una evolucion que puede darse especialmente cuando los precios en la nueva infraestructura 28 son bajos. Esto es particularmente pertinente en los. terminales de transporte en competencia internacional, sobre todo puertos y terminales de transporte combinado. 42. Las normas que regulan las ayudas de Estado pueden ser aplicables en el campo de la inversion en infraestructuras, contribuyendo asi a. eliminar las distorsiones cuando la intervencion ptiblica favorezca a ciertas empresas o la produccion de determinadas niercancias. Por ejemplo, cuando se recurre a la intervencion ptiblica para facilitar transportista particular, dandole una ventaja injusta sobre sus infraestructura a un competidores, son aplicables dichas normas. 14 lgualmente, durante los tiltimos afios se ha podido comprobar una implicacion cada vez mayor del capital y/o la gestion privada en proyectos de infraestructura. En estos casos, se ha afianzado la interpretacion de que existe una ventaja potencial para la empresa afectada si la compensacion dispensada por el Estado es mayor de lo necesario para lograr el proposito pertinente 15 • Una licitacion no discriminatoria seria una manera clara de asegurar que la compensacion no sea mayor de lo necesario; a falta de licitacion, la garantia debe provenir de. un estudio especialmente meticuloso del marco financiero por parte de la Comision. 43. Por otra parte, cuando la infraestructura de transporte es financiada y. gestionada directamente por los poderes ptiblicos y esta abierta a todos los usuarios, efectivos y potenciales, en· igualdad de condiciones y de conformidad con la legislacion comunitaria aplicable, no es facil demostrar que se favorezca a una empresa o produccion particular sobre las demas de urta manera que falsee la competencia y afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros segtin lo dispuesto en el apartado 1 del articulo 92 del Tratado CE. Por esta razon, transporte se ha considerado tradicionalmente una medida general de politica economica que no entraba normalmente en el ambito de las normas que regulan las ayudas de Estado. infraestructuras de inversion en la 44. No obstante, las normas que regulan las ayudas de Estado adquiriran cada vez mas importancia a medida que los Estados miembros encomienden a las empresas privadas el desarrollo y la gestion de las infraestructuras de transporte. Por tanto, es preciso definir con exhaustividad cuando la intervencion ptiblica en infraestructuras favorece a una empresa particular · sobre las demas de una manera que falsea la competencia y afecta a los intercambios. comerciales entre Estados mi em bros. La Comision se propone aclarar y actualizar el tema de las ayudas de Estado a las infraestructuras de transporte interior revisando el Reglamento 1107 /70 por el que se desarroila el a1 ticulo 77 del Tratado. Tam bi en estudiara ·-1a necesidad de precisar las normas de las ayudas de Estado en lo que se refiere sobre todo a los puertos y otros terminales. Pero es necesario contar con otros medios para asegurarse de que la intervencion ptiblica, particularmente las inversiones considerables, no produzcan un exceso ineficiente de capacidad y competencia injusta respecto a otros. La Comision considera que en primera instancia una iniciativa para la coordinacion voluntaria de las inversiones a nivel comunitario, posiblemente basada en el articulo 129 C, apartado 216, 14 Directrices sobre ayudas de Estado en el sector de la aviaci6n, DOC 350 de 10. 12. 1994, p. 5, apartado 12, segundo parrafo. 15 V. COM(97)453 final, capitulo 2. 2. ·16 "Los Estados miembros coordenaran entre si, en colaboraci6n con la Comisi6n, las politicas que apliquen a escala nacional y que puedan tener una influencia significativa en la realizaci6n de los objetivos previstos en el articulo 129 B. La Comisi6n, en estrecha colaboraci6n con los Estados miembros, podra tomar cualquier iniciativa util para fomentar dicha coordinaci6n. " 29 podria suponer una contribuci6n importante a la consecuci6n de este objetivo. En vista_ de los. resultados en este ambito, se evaluara la necesidad de adoptar otras medidas de naturaleza vinculante en el campo de la coordinaci6n de las inversiones. 45. La iniciativa para la coordinaci6n voluntaria de las inversiones debera articularse en tomo a dos elementos: por un lado cierto grado de convergencia de las metodologias de analisis de los costes y beneficios sociales, de modo que la coordinaci6n tenga un fundamento fiable, y por otro · procedimientos de coordinaci6n. D~do que, por su naturaleza, el analisis de rentabilidad a estos efectos se asemej a en gran medida al necesario para determinar los beneficios transnacionales de los proyectos de RTE, la convergencia de las metodologias se estudiara en el contexto de la pr6xima revision de las orientaciones para la red transeuropea de transporte, que se centrara en el tema de los beneficios transnacionales. MED/DAS: • Iniciativa para la coordinaci6n voluntaria de las inversiones (articulo 129 C, apartado 2 del 'f ratado CE. ) • Evaluar la necesidad de. clarificar las normas que regulan las ayudas de Estado. • Revision del Reglamento 1107/70 sobre ayudas de Estado en el transporte interior. 30 Resumen: Normas (y medidas •) comunitarias en materia de tarificaci6n de infraestructuras de transporte t• fase (actual) (1998-2000): definir y fijar con detalle la estrategia en materia de tarificaci6n Comite expertos de Infraestruc tura viaria nivel promover • Hacer uso efectivo del comite de expertos nacionales en materia de tarificaci6n de las infraestructuras de transporte, para que ayude a 1~ Coniisi6n a desarrollar metodos de calculo de los costes marginales del transporte, la contabilidad analitica del transporte desarrollar nacional, a practicas contables para asegurar la recuperaci6n en de terminales y asesorar en materia de · estadisticas y de necesidades y prioridades de la investi2aci6n. de lmpulsar la infraestructura viaria. En concreto, permitir la modulacion de tarifas en el transporte comercial (por ejemplo segun tipo de vehiculo y basadas en costes marginales), pero limitadas a costes medios de infraestructura. tarificacion costes la • • Crear un grupo consultivo para desarrollar las mejores practicas de los seguros de responsabilidad civil de los vehiculos de motor. Investigaci6n tarificaci6n de vias urbanas Proyectos tarificaci6n de vias urbanas Facilitar la tarificaci6n por km recorrido para los vehiculos industriales introducci6n de demostracion: desarrollo: de la y • • • Infraestruc- tura viaria ferro- segun tarifas tarificaci6n basada en Propuesta de Directiva del Consejo la sobre los distancia y costes marginales, adicionales de optativas pasajeros (nivel maximo: costes medios) y primas de. compensaci6n por los costes extemos ( de modos competentes) no cubiertos. servicios para • • • 31 2• fase (2001-2004): consolidar con coherencia la tarifica ci6n de infraestructuras viarias, ferroviarias, aeroportuarias y portuarias lgual que en la 1 • fase, y ademas revisar · practicas de tarificaci6n. 3• fase: transici6n completa. Todos los modos de transporte sujetos a los mismos principios de tarificaci6n En acci6n Hacer obligatoria la tarificaci6n relacionada con los. costes para los transportistas comerciales. Promover regimenes de tarificacion electr6nica armonizados (v. gr. peaje electronico ). Fijar los topes de tarifas en los costes medios de infr. y costes extemos (parrilla basada en costes la marginales y costes para el Proseguir desarrollo de posibles sistemas, normas y conver- propuestas la gentes tatificacion electro- nica de los vehiculos industriales. Seguimiento del grupo consultivo sobre responsabilidad civil. Examinar opciones para rebajar impuestos y tasas relacionados con el transporte la Actualizar y proponer la Examinar posibilidad de extension del regimen imponer tarifas por la de tarificaci6n basado emisi6n de ruido. en los costes marginales a los transportistas de pasajeros por ferrocarril que cubra costes de infr. y extemalidades. • Comunicacion sobre interoperabilidad de los sistemas de extemos de infr. ). cobro electr6nico de peajes en Europa. • Navegaci6n interior Servicios de transito aereo Aeropuertos Directiva de tarificaci6n de infraestructuras basada en los costes de infr. v extemalidades. Poner al dia Directiva de tarificaci6n de la infraestructura que permita la tarificaci6n de los costes de infr. y las ( aunque extemalidades los · extemos tambien son absorbidos por tasas las aeroportuarias) costes Las tasas actuales se basan en general en el coste y estan en relaci6n con el USO. • Comunicaci6n sobre el transporte aereo y el medio ambiente. • Comunicaci6n sobre el mercado • del transporte aereo. Poner en marcha un estudio sobre la fiscalidad del combustible para aviaci6n. • Analizar las posibilidades de ligar las tasas durante el vuelo a los niveles de contaminaci6n en vez de desarrollar un regimen especial al efecto. Libro Verde sobre financiaci6n de la infraestructura de gesti6n del transito aereo. • de tarificaci6n Directiv. a la infraestructura con tarifas relacionadas con los costes de • , Adopci6n de la Directiva del Consejo sobre tasas aeroportuarias. • Comunicaci6n sobre el transporte • aereo y el medio ambiente. Comunicaci6n sobre el mercado del transporte aereo. • Comunicaci6n sobre la capacidad aeroportuaria y la evoluci6n del coste de. los aeropuertos en la UE ( con medidas altemativas para aliviar la saturaci6n). Examinar opciones para reducir las emisiones de combustible. • Transporte maritimo e • Puertos infraestruc tura maritima sobre lrtventario publicas tarificaci6n de puertos. de las practicas y financiaci6n obligatoria Hacer la tarificaci6n basada en los costes extemos (v. gr. las tasas suizas de aterrizaje) Poner al dia • Mejorar las normas Poner al dia Poner al dia • intemacionales. Instrumento comunitario para dar efectividad las normas. a Directiva de tarificaci6n de la infraestructura, con tarifas relacionadas con el coste; relaci6n entre los costes marginales y los costes de infr. I costes extemos. • Aplicar la Directiva sobre tarificaci6n de la infraestructura portuaria. 32 Ayudas Estado de Clarificar y poner al dia las normas en Considerar la extension Poner al dia transporte · interior de modos de transporte materia de ayudas de Estado para poder del regimen a todos los coordinar el conformidad con el articulo 77. Exenciones, entre otras cosas, para primas de compensacion por los costes extemos ( de modos competentes) no cubiertos. pun to Poner directrices para las ayudas de Estado a puertos y aeropuertos a • del Reglamento sobre directrices para • Modificacion 1107/70 ayudas de· Estado. Iniciativa para voluntaria de las inversiones. la coordinacion • • Examinar la necesidad de aclarar las directrices sobre ayudas de Estado. Fiscalidad de La fiscalidad µo deberia distorsionar Proseguir la energia , / IV A las decisiones en materia de. transporte armonizacion o eficientes al transporte. inhibir el desarrollo de tarifas la Proseguir armonizaci6n la • Adopcion de la propuesta sobre fiscalidad de la energia de • Documento consulta, una posiblemente propuesta de Directiva sobre el IV A en el transporte seguido de 6 ' Ev ALUACI6N soc10ECON6MICA DE LA ESTRA TEGIA 6(a) Efectos economicos generales 1. Con el desarrollo de una estrategia comunitaria a la tatjficaci6n del transporte basada en niveles eficientes de tarificaci6n, se espera producir beneficios netos significativos para el conjunto de la sociedad. La consecuencia directa deberia ser una mejora de la eficiencia tecnol6gica, operativa y organizativa del transporte, asi como un ligero cambio, altamente deseable, en el equilibria modal y un sensible retroceso en el crecimiento de la demanda de movilidad. 17 La Comisi6n ha encargado diversos estudios sobre los efectos de tales sistemas de tarificaci6n en la economia, la industria, los consumidores y la cohesion y las regiones perifericas18 • El resultado que arrojan estos estudios es que un marco eficiente de tarificaci6n producira en tern:iinos generales efectos positivos en todos los ambitos mencionados, siempre que los ingresos recaudados sean utilizados de forma eficiente. 2. Desde una perspectiva econ6mica general, se espera que el efecto a largo plazo de la nueva politica sea escaso o nulo en el crecimiento del PIB, aunque permitiria obtener beneficios secundarios a traves del reciclado de ingresos. Ademas, puesto que la existencia de 17 ECMT 1998. 18 V. pot ejemplo el analisis presentado en el Libro Verde sobre una tarificaci6n equitativa y eficaz del transporte (sobre todo su capitulo 8) y el analisis que figura en la exposicion de motivos de la propuesta de la Comision de modificaci6n de la Directiva 93/89/CEE sobre la euroviiieta. 33 un marco comun de tarificaci6n reduciria la competencia fiscal potencialmente. nociva, se facilitaria Ia reestructuraci6n de los regimenes fiscales a fin de reducir los impuestos y las tasas distorsionadoras. Dependiendo en parte de la reforma de los impuestos relacionados, un nuevo regimen de tarificaci6n tendria efectos positivos en el empleo por la redistribuci6n de una parte de los ingresos en forma de rebajas de los impuestos sobre la renta del trabajo. Por ultimo, ;al pasar de un 'regimen de impuestos a otro de tasas, la nueva politica deberia proporcionar una base mas clara sobre los ingresos del transporte, mejorando las condiciones para la inversion privada y la explotaci6n de la infraestructura. 3. Mas en concreto, la intemalizaci6n de costes ambientales aumentara la eficiencia desde una perspectiva medioambiental: cuando las tasas reflejen los costes marginales de las emisiones, el nivel de emisiones deberia caer hasta el punto en que el coste de ulteriores reducciones iguale el beneficio marginal. Por otra parte, al aplicar tasas mas directas y en funci6n de la distancia, es mas probable que cada desplazamiento sea evaluado segun sus propios costes y beneficios. Ya que se consideraran todos los costes, cada desplazamiento deberia proporcionar un beneficio neto. Por tanto, desde una perspectiva social se maximiza el bienestar, no el numero de desplazamientos. 4. Desde, una perspectiva financiera, el uso mas eficiente del sistema de transporte deberia reducir la demanda de gasto publico en infraestructuras, atenci6n sanitaria y medio ambiente (aunque en el caso ideal los beneficios financieros directos deben ser reciclados via rebaja de impuestos). El efecto neto en el sector comercial deberia ser positivo, pues el efecto directo de unas tasas mas elevadas en el transporte seria contrarrestado mediante la reducci6n de -los costes asociados con la saturaci6n y los accidentes y mediante otras posibles rebajas en los impuestos realizadas a escala riacionai. Puede darse una cierta contracci6n en los sectores que utilicen de forma intensiva el transporte, pero esta seria ligera, pues el incremento de Ios precios globales en el transporte seria modesto y las empresas ajustaran primero su logistica y sus operaciones19. 5. Para cada modo, los cambios relativos de precios d'iferiran de un pais a otro dependiendo de Ia estructura de los costes asi ·como de las estructuras iniciales fiscales y de tarificaci6n. Un estudio sueco20 ha calculado · Ios efectos de la intemalizaci6n de varios costes sociales marginales ( costes de los accidentes, ambientales e infraestructurales) en los di versos modos de transporte, en el supuesto de que se supriman progresivamente los actuates impuestos del sector del transporte ( si bien ha de sefialarse que el estudio no considera los costes de saturaci6n y de ruido. ) El estudio muestra que si Ios costes marginales citados son intemalizados y equilibrados mediante rebajas fiscales, disminuirian las tasas sobre la gasolina, los turismos y los buques, mientras que aumentarian en otros modos. El estudio concluye que el principal efecto sera la mejora de la competitividad del transporte maritimo. El estudio tambien setiala que los precios finales del transporte_ se verian menos influidos que las tasas, pues las empresas responderian a las nuevas tasas modificando los modelos de transporte y las flotas de vehiculos Io harian reduciendo sus costes, en vez de repercutiendo · toda Ia tasa en los consumidores. 6. Para comprender los efectos de los cambios mas obvios y probables en las tasas del transporte, la Comisi6n ha emprendido un analisis en profundidad a traves de varios estudios 19 ECMT 1998. 20 P. Kageson, 1998. 34 y proyectos de investigacion. El proyecto "TRENEN" examina la aplicacion practica de estos regimenes eficientes de tarificacion en cuatro conurbaciones (Amsterdam, Bruselas, Dublin y Londres) y en dos areas de transporte interurbano (en Belgica e Irlanda), y el proyecto "EUNET" estudia las repercusiones de diversas politicas de tarificacion en Londres, el sudeste de lnglaterra yen Helsinki, Napoles y el Pais Vasco. La conclusion general de estos estudios es que, si se lleva a cabo una tarificacion eficiente, se obtendra una mejora de bienestar neto para los consumidores en las cuatro ciudades y en las dos areas de transporte interurbano examinadas. Esto es asi porque los beneficios de la reducci6n en la saturacion y la contaminaci6n, combinados con rebajas fiscales, rebasan la "perdida" resultante del incremento de los precios de ciertos servicios de transporte. 7. En los estudios sobre areas urbanas, se llega a la conclusion de que los cambios de precios inducen mejoras tecnologicas positivas, el volumen del trafico urbano en hora punta cae entre un 19% y un 33% y los costes extemos caen entre un 13% y un 35%. En areas interurbanas, disminuye el uso privado del coche y aumenta el uso del transporte publico en Londres, el sudeste de Inglaterra y el Pais Vasco. El numero de accidentes de circulacion cae en un 20% y el tiempo medio pasado en un coche en periodos de trafico maximo cae en un 16%. Los estudios EUNET y TRENEN sefialan que la introduccion de una politica de. tarificacion basada en los costes sociales marginales a nivel de la UE podria producir beneficios de bienestar globales del orden de 30 a 80 millardos de ecus por afio. 8. Otro estudio de la Comision examina la introduccion de una de las primeras medidas y prioridades posibles: un impuesto al transporte de mercancias por carretera en toda Europa. El estudio se centra en la introduccion de tasas basadas en la variable tonelada-km de los vehiculos industriales en la Union Europea21 • En el modelo, se introducen las tasas de fonna gradual para reflejar los costes exterrios medios del transporte por Cffetera, excluida la saturaci6n, y los ingresos de dichas tasas son repercutidos en la economia en fonna de rebajas en los impuestos sobre la renta del trabajo. Los resultados principales del estudio reflejan el impacto de las tasas en la siguie1!te hipotesis de base para el afio 2010: • • el. PIB aumenta un 0,3% y la produccion industrial un 0,21 % el empleo crece un 0,5% • disminuye el trafico de transporte de mercancias por carretera un 6,6%. · 9. La redistribucion en la economia, en form. a de rebajas en los impuestos sobre la renta del trabajo, de los ingresos procedentes de las tasas impulsa la producci6n, el empleo y el crecimiento economico, y estos efectos compensan el impacto de unos costes mas elevados del transporte por carretera. 6(b) Efectos distributivos 10. El objetivo de pasar a un sistema de tarificacion del transporte es mejorar la eficiencia del sector del transporte. Si esto lleva a un efecto distributivo no deseado, hay que prever medidas compensatorias. Sin embargo, en general el "consumo" de transporte es comunmente progresivo, es decir, las economias domesticas mas ricas gastan mas · en transporte. Por lo tanto, una subida de las tasas de transporte puede tener un efecto distributivo progresivo, en 21 Barker, T y Kohler, J. La UE se define como los doce de 1995 excluida Grecia. 35 vez de regresivo22 • No obstante, el efecto distributivo final dependera en gran parte de los sectores o modos de transporte que ban de afrontar aumentos en los costes y de las medidas compensatorias ofrecidas por el Estado miembro. Por ultimo, el estudio mencionado sobre los efectos de la introduccion de un impuesto sobre el transporte por carretera seiiala que tal sistema de tarificacion tendria efectos positivos en todos los grupos de renta. La renta personal real dispohible se incrementaria para cada grupo socioeconomico. 6( c) Cohesion y region es perifericas 1 1. Tambien es preciso examinar el efecto que producirian los cambios en los precios del' transporte en las areas perifericas o menos desarrolladas. Las tarifas serian moduladas para que las regiones con menos saturacion y contaminacion se vieran menos afectadas. Por eso, en los casos en que escaseen las infraestructuras y haya poca saturacion en las regiones rurales o perifericas, las tasas que reflejen estos costes seran bajas, por lo que no hay ninguna razon para creer que, por regla general, las regiones perifericas y menos desarrolladas se veran desfavorablemente af ectadas por la aplicacion de un sistema de tarificacion bas ado en los costes marginales. Por otra parte, como se destaco anteriormente, es probable que el sistema genere unos beneficios globales significativos que tambien repercutiran en las regiones economicamente menos desarrolladas. 12. En los casos en que hay una cierta preocupacion por que la imposicion de tarifas mas elevadas pueda impedir el desarrollo economico de las regiones perifericas o con economias menos desarrolladas, puede-~er procedente introducir de modo flexible y muy escalonado· las. reformas de precios, a condicion de que no conlleven un falseamiento de la competencia. En concreto, puede_ ser el caso de aquellos enlaces que resulten unicos con el resto de la Union o constituyen un centro importante de actividad para la economia local. Por otro lado, cuando el nivel de. la infraestructura de transporte sea relativamente pobre y se necesiten cuantiosas inversiones para mejorar la accesibilidad o para hacer frente al aumento previsto en el trafico, puede ser necesario aplicar estrategias de tarificacion que ge!}eren una mayor recuperacion de los costes. 13. Los regimenes de tarificacion tnodulados produciran un cambio en los habitos y en la distribucion de los costes del transporte. La mejora de la eficiencia producira una reduccion de fos costes del transporte para el conjunto de la sociedad, pero tambien una reduccion de lo~ costes diredos para algunos productores. No obstante, en el caso de aquellos productores que no sean capaces de ajustar suficientemente sus habitos en respuesta a los nuevos regimenes de tarificacion, es posible que aumenten los costes del transporte. Como ya se indicara anteriormente, los costes del transporte suponen en general una parte pequefia respecto de los costes globales de produccion. Sin embargo, al menos a corto plazo, estos productores podrian verse especialmente afectados s"i estan establecidos en areas perifericas dependientes de un unico modo de transporte y si venden sus productos a gran distancia a los mercados centrales en competici6n con los productores locales. Por eso, aun respetando las normas que regulan las ayudas de Estado, es posible que algunas regiones perifericas deseen intervenir para fomentar la competitividad de tales productores en los mercados centrales, por ejemplo, ayudandoles a adaptar sus estructuras de produccion en favor de productos con coeficientes mas elevados valor/peso y mejorando la calidad y diversidad de los grandes sistemas de transporte, con el apoyo, en su caso, de los fondos estructurales y del Fondo de Cohesion. 22 (Dependiente en parte del tipo de aumento), R Iten et al. 1998. 36 7 CONCLUSI6N 1. La estrategia en tres fases que propone la Comisi6n para una tarificaci6n justa y eficiente del transporte asegurara que se llevara adelante una estrategia eficiente basada en el coste para la tarificaci6n por el uso de la infraestructura en todos los Estados miembros y en todos los modos de transporte. Recurriendo a un comite de expertos nacionales, la Comisi6n pondra a punto directrices sobre las mejores practicas en materia de· tarificaci6n. por el ~so de infraestructuras, saturaci6n y costes extemos; mediante la adopci6n o · modificaci6n de determinados actos legislativos (v. cuadro recapitulativo · en pag. 31 ), se lograra aplicar esta estrategia. coherente antes del 2004 para los modos prioritarios, y poco. despues para todos los modos. Propugnando que las tasas se basen en costes especificos y consensuados, la Comisi6n confia en la aceptaci6n del principio de la necesidad de vincular la tarificaci6n al uso real del transporte, con la consecuencia de que mejorara la eficiencia del sector del transporte europeo. 37 REFERENCIAS BIBLIOGRA. FICAS Barker, T and Kohler, J, Charging for road freight in the EU, Cambridge Econometrics, mayo de 1998. CERTE, CES', SESO, What do the Trenen II case studies tell us about the reform of European transport pr,icing? 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Winston C, Conceptual developments in the economics of transportation: an interpretive survey, Journal of Economic Literature, 23, 1985. 39 GLOSARIO Amortizaci6n La amortizaci6n es una forma de contabilizar la perdida de valor de un activo a lo largo de su vida econ6mica ( expectativa de vida). La amortizaci6n es una parte de la derivaci6n de los costes de capital a partir del valor de capital de infraestructuras viarias existentes. Armonizaci6n La coordinaci6n y posible compaginaci6n entre Estados miembros de reglamentos, c6digos de conducta, metodos para calcular costes, clasificaciones de vehiculos, seiializaci6n, etc. Costes de capital Costes de compra Los costes de capital comprenden el consumo de capital ftjo y el pago de intereses, y representan a menudo una cuota elevada de los costes totales de infraestructura. Son diferentes del gasto anual de capital, que puede o no cubrir todos los costes. (Si el gasto es inferior a los costes, la calidad y el valor de la infraestructura se deterioraran). Los costes de adquisici6n de un bien o un servicio. Costes o gastos) de explotaci6n Son los gastos que son necesarios para explotar la infraestructura existente (administraci6n, vigilancia, seiializaci6n, limpieza). Estos costes son castes de funcionamiento que, por tanto, no tienen que ser capitalizados. Castes de funcionamiento Los castes necesarios para mantener un activo particular en funcionamiento, pero que no aumentan el valor del activo. En el caso de las infraestructuras viarias, los costes de funcionamiento seran los gastos anuales necesarios para garantizar que la infraestructura presta un servicio de calidad aceptable (incluidos los costes de explotaci6n), pero sin mantener tal calidad mas de un plazo de tiempo definido. Incluyen conceptos como: barrido y Iimpieza de firmes y hordes, vialidad invemal (limpieza de nieve y engravillado ), iluminaci6n y vigilancia. Costes de mantenimiento Los costes de inantenimiento reflejan los costes necesarios para mantener la infraestructura existente. Se puede distinguir entre el mantenimiento corriente, por ejemplo la limpieza y la vialidad invemal, que son independientes del uso, y el mantenimiento en funci6n del volumen de trafico (por ejemplo, tratamiento superficial del firme ). Al ser tanto variables como dependientes del trafico, estos ultimos castes de mantenimiento son costes marginales. Castes de saturaci6n Costes extemos Los costes de saturaci6n comprenden costes directos ( castes de tiempo, costes de explotaci6n) y castes indirectos ( coste de oportunidad del tiempo perdido, costes producidos a terceros a causa de entregas retrasadas de mercancias, costes medioambientales). Los costes extemos son los costes no pagados por el usuario de un bien o servicio (como una infraestructura). lncluyen el uso de infraestructura cuando es gratuito, los daiios producidos a la misma, la contaminaci6n, el ruido, los costes sanitarios asociados al uso del transporte y los accidentes. No reconocer tales costes conlleva el uso excesivo del bien o servicio. Costes fijos Los costes fijos son aquellos que s~m independientes del volumen de trafico (incluida la construcci6n y la iluminaci6n de la inf~aestructura). Costes intemos Los costes intemos son los pagados por el usuario. Costes marginal es Los costes marginales son costes variables especificos relacionados con el uso de la infraestructura existente (independientemente de los aumentos de capacidad). Reflejan los costes adicionales producidos por un vehiculo o unidad de transporte adicionales, e incluyen los castes de mantenimiento de la infraestructura y los costes de explotaci6n relacionados con el uso. En este Libro Blanco, el termino costes marginales se refiere a los castes sociales marginales a corto plazo, que son costes variables especificos relacionados con el uso de la infraestructura existente (sin considerar un aumento de capacidad). Los costes marginales a largo plazo incluyen ademas los costes de los. futuros aumentos de capacidad; no obstante, son muy dificiles de medir en el transporte. Ademas, si se vinculan las tarifas a los costes marginales a largo plazo se producirian considerables ineficiencias en el uso del transporte durante periodos en que no se consideran los incrementos de capacidad. Por eso, la mayoria de los economistas creen que la tarificacion basada en los costes marginales a corto plazo es mas apropiada en el sector del transporte. 40 Costes medios Los costes medios consisten en los costes totales de infraestructura divididos por una medida de produccion, por ejemplo vehiculos/km u horas de vuelo. Por tanto, muestra~ los costes de la oferta de infraestructura viaria por unidad de trafico. Son particularmente pertinentes para la recuperacion de los costes, puesto que los precios equiparados a los costes medios garantizan la recuP,eracion de los costes totales (porque los costes totales incluyen tanto los costes fijos como los variables). Costes no recuperables El coste de los activos que han rebasado su vida oficial y no poseen ningun valor formal de capital o de reventa se reputa cero. Costes totales La suma de costes fijos y costes variables, o de costes de capital y costes de explotacion. Por tanto, los costes totales reflejan el coste anual total que supone la oferta de infraestructura. Costes variables Los costes que varian con los niveles de trafico, por ejemplo el desgaste de la infraestructura o los costes de saturacion. Estrategia basada en los costes Estrategia basada en los gastos Gastos de inversion Intereses La estrategia basada en los costes para medir los aspectos economicos de las infraestructuras de transporte es determinar valores para las estructuras del capital (utilizando metodos de amortizacion) y para las estructuras de explotacion. (La opcion altemativa es una estrategia basada en los gastos). Algunos Estados miembros cifran el valor de las infraestructuras con arreglo a su gasto anual en infraestructuras. Ello incluye frecuentemente tanto la inversion anual ( en nuevas infraestructuras yen ampliacion y reposicion de activos) como los costes de funcionamiento (mantenimiento, explotacion y administracion). Para evaluar los aspectos economicos de las infraestructuras de transporte, es preferible una estrategia basada en los costes. Reflejan el gasto anual en infraestructura con caracteristicas duraderas - con un plazo de vida de mas de un afio (por ejemplo nueva construccio~ de infraestructura). Tai gasto ha de ser "capitalizado" con un tipo de amortizacion y a un tipo de interes que reflejen el coste de oportunidad del capital invertido. Las cargas en concepto de intereses son una parte de los costes de capital de infraestructura. Reflejan el coste de oportunidad del capital ( de no ser invertidos en infraestructura, los recursos podrian ser invertidos en otro concepto en el pais). El tipo de interes es generalmente · comparable al coste de refinanciacion de la deuda publica. Mantenimiento estructural Mantenimiento de naturaleza capital. Un buen ejemplo del mantenimiento estructural es la refeccion del firme y de la superficie de rodadura. Los beneficios de estos gastos se perciben durante varios aiios, y no solo durante el afio en que se realiza tal operacion estructural. N ormalizacion Uniformizacion de enfoques tecnicos, tecnologias y normas entre Estados miembros. Recuperacion de costes Se trata de un estrategia para la tarificacion de infraestructuras por la que los costes de infraestructura (fijos y variables) son recuperados integra o parcialmente a traves de tasas. Tai estrategia esta generalmente basada en los costes y contribuye a recaudar ingresos para la inversion y la oferta de infraestnictura. Relacion con los costes Es este un termino desarrollado en el articulo 4 de la propuesta de Directiva del Consejo sobre tasas aeroportuarias, aplicable a aeropuertos en general. Significa que las tasas deben como minimo recuperar los costes marginales, y el operador debe poder demostrar que las tasas estan en relacion razonable con los costes marginales. El termino se refiere tambien a la recuperacion de costes, pues implica que los operadores pueden aiiadir tasas adicionales no distorsionadoras para obtener (hasta) la recuperacion integra de los costes. Saturacion La saturacion surge cuando la circulacion excede la. capacidad de la infraestructura y la velocidad de la circulacion disminuye. Puede definirse como la situacion en ·que la circulacion es mas lenta de lo que seria si su volumen estuviera a niveles bajos. La definicion de estos "niveles bajos" (nivel de referencia) es complicada y varia de un pais a otro. 41 Tasa/tarifa a tanto alzado Tasa fija-facturada por el uso de la infraestructura, aplicada frecuentemente en union de tasas variables e independiente del uso real. Ejemplos de· tasas a tanto alzado son la tasa anual de circulacion, el peaje de acceso o los derechos de uso de una infraestructura. ·. Valor / coste de El coste de reponer un activo particular de una calidad especifica por un activo de calidad reposici6n equivalente. El coste del reposici6n puede sobrepasar el coste de compra original a causa de cambios en el precio de los activos. 42 ANEXO I: DISTINTAS ESTRA TEGIAS GENERALES APLICABLES A LA TARIFICACION DE INFRAESTRUCTURAS Tarificacion. basada en los costes marginales Los castes marginales son castes variables especificos relacionados con el uso de la infraestructura existente (independientemente de los aumentos de capacidad). Reflejan los castes adicionales producidos por un vehiculo o unidad de transporte adicionales, e incluyen los castes de mantenimiento de la infraestructura y los castes de explotaci6n relacionados con el uso. A largo plazo (por ejemplo 50 afios), todos los castes (incluso los castes de inversion y del capital) Hegan a ser variables, y los castes marginales tienden a converger con los castes medias (porque se suprime la distinci6n entre castes fijos y variables)~ No obstante, cuando la atenci6n politica se centra en el uso eficiente de la infraestructura existente, es el comportamiento a corto plaz<? de los castes marginales lo que importa. Si la tarificaci6n basada en los castes marginales conducira al uso eficiente de la infraestructura, para los sectores con economias de escala ( como los ferrocarriles) no recuperara todos los castes. En segundo lugar, otros objetivos como el desarrollo, la seguridad y la movilidad pueden exigir inversiones superiores al 6ptimo te6rico, con lo que los castes marginales pueden de nuevo no llegar a cubrir todos los castes. En tercer lugar, por el momenta lo unico viable es implantar tasas graduales, en vez de moduladas con todo detalle, de modo que los castes marginales pueden no quedar reflejados perfectamente. (V ease "discriminaci6n de precios") En cuarto lugar, a causa de la imperfecci6n de los mercados en otros sectores, puede ser. necesario aplicar un sistema ajustado de castes marginales. Tarificacion basada en los costes medios Los castes medias consisten en los castes totales de infraestructura divididos por una medida de producci6n, por ejemplo vehiculos/km u horas de vuelo. Por tanto, muestran los castes de la oferta de infraestructura viaria. por unidad de trafico. Son particularmente pertinentes para la recuperaci6n de los castes, puesto que los precios equiparados a los castes medias garantizan la recuperaci6n de los castes totales (porque los castes totales incluyen tanto los castes fijos como los variables). Si la tarificaci6n basada en los castes medias es una buena estrategia por su sencillez, puede conducir a una ineficacia significativa, puesto que algunos usuarios de transporte pagarian excesivamente (cuando sus castes marginales sean bajos, por ejemplo los pequefios turismos), y otros demasiado poco. Tarificacion con arreglo al metodo Ramsey /' Esta teoria sugiere que el grado en el que una empresa sube los precios por encima de los castes marginal es debe depender de la sensibilidad de la demanda a los cambios en el precio ( su elasticidad). Es mejor subir el precio de un producto donde la demanda es insensible a su precio o al precio de o-tras mercancias, que imponer el aumento en el caso de una mercancia cuya demanda cambiara perceptiblemente con la modificaci6n de su precio. En el caso de las infraestructuras, la demanda del transporte de pasajeros es menos elastica que la del transporte de mercancias. Asi, la tarificaci6n Ramsey implica que los precios del transporte de pasajeros deben ser mas elevados y que un productor puede cubrir una parte mayor de sus castes y limitar las perdidas de eficiencia. No obstante, semejante analisis presupone que la segmentaci6n del mercado es posible y aceptable, y no tiene en cuenta la distribuci6n de los ingresos o los efectos mas amplios en la prosperidad. I 43 Discriminacion de precios Segun esta estrategia, se factura a los usuarios tarifas moduladas dependiendo de su voluntad de pagar. Tambien se factura mas a los usuarios con beneficios marginales considerablemente · mas altos que el coste marginal, mientras que a los usuarios con unos beneficios reducidos se les factura por su coste. marginal. Sin embargo, en la practica es muy dificil disefiar tales sistemas de tarificaci6n. Un problema es que los usuarios no tienen raz6n alguna para revelar su voluntad real de pagar. Los. sistemas de tarificaci6n basados en la negociaci6n son una posibilidad te6rica pero pueden entrar en conflicto con el principio de las tasas transparentes. Puede tambien ponerse en tela de juicio si tales estrategias son justas. Tarifas duales En un sistema de tarifas duales, puede combinarse la tarificaci6n basada en los costes marginales con una tasa a tanto alzado de las comunmente usadas (por ejemplo derechos de matriculaci6n) para ayudar a cubrir costes. Los i:ndividuos toman decisiones sobre formas de desplazamiento basandose en los costes marginales, y una tasa a tanto alzado puede en potencia obtener ingresos extras sin falsear la rentabilidad. Sin embargo, si la tasa en cuesti6n influye en las decisiones porque reduce la renta o cambia la percepci6n del coste del transporte, tambien supondra una distorsi6n del mercado. 44 ANEXO II: DISTINTAS ESTRA TEGIAS CONCRETAS APLICADAS A LA TARIFICACION DE INFRAESTRUCTURAS El siguiente cuadro pone de manifiesto la disparidad segun modos en la fisc_alidad aplicada a los co~bustibles: (:uadro 1. Impuestos sobre consumos espedficos para combustibles en la UE, segun modos, enero de 1997, en ecus Modo de transporte Gasolina con plomo, por kilolitro (kl) 396 Gasolina sin plomo, por kl 349 Gas61eo, por kl 252 GLP, por tonelada 0 617 Vehiculos de motor, tipo inferior Vehiculos de motor, tipo superior Aviaci6n F errocarril mineral) Transporte maritimo N avegaci6n interior • A, D, G, L: al tipo de los vehiculos de motor; P, S, DK, I: exenci6n; RU, IRL: al tipo del combustible de calefacci6n 0 en vuelos intemacionales varia segun Estados miembros * (aceite 776 576 501 0 0 0 0 0 en el Rin ( donde tiene lugar mas del 70% del trafico europeo) GNC/metano, por tonelada 0 776 0 Fuente: DG XXI Transporte viario La legislaci6n comunitaria adoptada en 199223 , fijaba unos tipos minimos para los impuestos sobre consumos especificos con que se gravan en la Comunidad los combustibles para vehiculos. Un afio mas tarde24 , la, Directiva 93/89/CEE estableci6 un marco de normas referentes a impuestos sobre los vehiculos y a tasas especificas por el uso de la infraestructura viaria (como peajes y derechos de uso) facturables a los vehiculos industriales. La fiscalidad del trafico viario difiere considerablemente de un Estado miembro a otro, como lo demuestran los cuadros siguientes. Segun el cuadro 2, unos pocos Est~dos miembros gravan el gas6leo solo ligeramente por encima de este nivel (Luxemburgo; Grecia y Espana). El cuadro ilustra considerables diferencias entre Estados miembros. Cuadro 2: lmpuestos sobre consumos especificos para el gas61eo, enero de 1997, en ecus Estado miembro MiNIMO COM UNIT ARIO TIPO INFERIOR TIPO SUPERIOR DIFERENCIA Gas6leo, 1000 I 245 248 585 333 23 Directiva del Consejo 92/82/CEE, DO L 316/19 de 31. 10. 1992. 24 Directiva del Consejo 93/89/CEE, DO L 279/32 de 12. 11. 1993. 45 El cuadro 3 ilustra las distintas formas de fiscalidad de los vehiculos · industriales en la UE. Mientras que hay una cierta base comun para la estructura fiscal en los Estados miembros, los niveles de __ imposici6n difieren por margenes muy amplios. Cuadro 3: Fiscalidad de los vehiculos industriales en los Estados miembros a partir del 1/1/1998 Estado miembro Impuestos anuales Impuesto sobre los vehiculos Belgica Alemania Dinamarca Espana Grecia Francia Italia Irlanda Luxemburgo Paises Bajos Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido * * * * * * * * * * * * * * * Impuestos sobre el uso Imp. sobre consumos espec. para combus- tible+IVA * * * * * * * * * * * * * * * Peajes en carrete- ras o puentes Tasas por uso ( sistema de euro- viiieta) * * * * * * * * * * * *I * * * * 1) Los peajes aplicados hasta el momento son tasas privadas en vez de impuestos. El cuadro 4 se refiere a los vehiculos industriales ya los turismos y refleja la distinta composici6n de la fiscalidad del transporte por carretera. Algunas de estas variaciones pueden no ser fuente de distorsi6n, y reflejan simplemente diferencias en los costes. Sin embargo, es poco probable que las variaciones mencionadas sean deliberadas, o que reflejen distintas estructuras de costes. Cuadro 4: Comparaci6n porcentual de la fiscalidad del transporte total por carretera1 (1993, 1995 o 1996). - Pais Austria Finlandia Alemania Italia Portugal Espana Reino Unido 1) Todos los vehiculos de carretera. Proporci6n de impuestos recaudados, excluidos los ingresos a partir de la eurovii'ieta. Los impuestos sobrc el combustible excluyen el IV A; los impuestos sobre los vehiculos comprenden los impuestos anuales y de adquisici6n. Combustibles 62% 55% 83% 67% 73% 83% 80% Vehiculos 32% 45% 17% 32% 21% 8,5% 20% Peaies 6% - - 1% 6% 8,5% - Fuente: DG \'II 1998 46 Transporte ferroviario La Directiva del Consejo 95/19/CE contiene las lineas generates del marco comunitario por el que se rig en los canon es de la infraestructura ferro vi aria. Hay dif erencias sustanciales en las estrategias aplicadas a la tarificaci6n de la infraestructura ferroviaria en cada uno de los Estados miembros. Los sistemas van desde la parrilla tarifaria, las tarifas duales, la tarificaci6n basada en los costes sociales marginales y los elementos de negociaci6n hasta la tarifa cero. Los sistemas reflejan diferencias significativas entre las estructuras de mercado y la naturaleza de la red ferroviaria en cada Estado miembro, y tambien diferencias claras en las politicas nacionales en relaci6n con el transporte publico y el recurso a. la intervenci6n publica. Sin embargo, la mayoria de los sistemas existentes de tarificaci6n pueden asignarse a una de estas dos estrategias generates: • • la estrategia "escandinava", caracterizada por un sistema relativamente simple de tarificaci6n, basado en los costes marginal es a corto plazo, · pero ajustado para tener en cuenta prioridades politicas mas generates de transporte; la estrategia de "los costes medios ajustados", que se fija un objetivo de recaudaci6n de ingresos, principalmente a traves de canones variables. Aunque estos canones variables pueden ser ajustados para reflejar varios factores de coste y de mercado, y una pequefia proporci6n de los ingresos puede ser incrementada a traves de canones a tanto alzado, esta estrategia genera a menudo canones variables sustancialmente mas elevados que los costes marginales a corto plazo,·en funci6n tambien del nivel de la aportaci6n estatal (en su caso). Una diferencia clave entre estas dos estrategias es la direcci6n de la relaci6n causal entre la aportaci6n del Estado a la infraestructura ferroviaria y el nivel de los canones por su uso. En la estrategia escandinava, el nivel de los canones por el uso de la infraestructura (y por tanto los ingresos to tales a partir estos) es determinado principalmente por las condiciones de coste y la comparaci6n con otros modos de transporte, de modo que el nivel de la aportaci6n del Estado requerida es determinado por la diferencia entre los costes totales de la infraestructura ferroviaria y los ingresos recaudados a partir de dichos canones. En cambio, en la estrategia de "los costes medios ajustados", el nivel de la aportaci6n del Estado ( de existir) a infraestructura ferroviaria se determina generalmente en. relaci6n con decisiones de mayor alcance sobre las prioridades del gasto publico, por lo que los canones por el uso de la infraestructura necesitan generar suficientes ingresos como para cubrir la diferencia entre la aportaci6n del Estado y los costes totales de la infraestructura. La estrategia adoptada en el Reino Unido no se ajusta facilmente a ninguna de estas dos categorias, puesto que combina los costes marginales a corto plazo de la estrategia escandinava con el alto grado de recuperaci6n de costes, mas tipico de la estrategia de "los costes medios ajustados". El Reino Unido es el unico Estado miembro en que algunos canones de acceso a la infraestructura son determinados mediante negociaci6n entre los operadores ferroviarios y el gestor de la infraestructura, y el regimen de tarificaci6n del. Reino Unido tambien parece ser bastante mas complejo que los aplicados en otros Estados miembros. Los siguientes cuadros ofrecen una vision de sintesis de la diferente situaci6n financiera de los ferrocarriles en los Estados miembros y de los diversos regimenes de tarificaci6n aplicados por algunos de ellos: 47 Cuadro 5. Coste del transporte ferroviario y subvenciones al sector 1989 (en millones de£, 1989) Pais Coste total de los ferrocarriles 3. 591 6. 201 8. 763 7. 226 1. 309 834 Reino Unido Francia Ale mania occ. Italia Belgica Rolanda I) Ingresos = diferencia entre costes y subvenciones. Subvenci6n publica total Coeficiente de 636 3. 194 3. 611 6. 059 761 377 / coste "ingresos" 1 82% 48% 59% 16% 42% 55% Fuente: OEIL 1997 Cuadro 6. Canones ferroviarios orientativos en diversos Estados miembros (en ecus, 1997) Pais, Canon anual Canon segun distancia Canon segun peso Austria Belgica Dinamarca Finlandia Francia Alemania Suecia Reino Unido I) A partir de 1999 -9, 700-18,900/km 200-400/km 1 38-1,680/km • • 0, 73 /tren-km • 2. 7-3/tren-km 0. 13-15/tren-km 2 2. 5-12. 6/tren-km 3 0. 0027-0. 1/tren-km • 0. 001/tkm 0. 0015-0. 0017/tkm bruto Cobertura del coste 26% 20-25% 15% 2) Varia con la duraci6n de) desplazamiento 3) Varia con la ruta Fuente: NERA 1998 (En los demas Estados miembros aun no se han implantado ca. nones por el uso de la infraestructura ferroviaria. ) Navegacion interior Aproximadamente el 7,6% del transporte europeo transcurre por vias de navegaci6n interior. De esta cifra, mas del 70% del trafico tiene lugar en el Rin, donde, conforme al Convenio de Mannheim, esta prohibida la imposici6n de tarifas. Para la mayor parte de las demas vias de navegaci6n, la tarificaci6n aplicada por los Estados miembros se basa en diferentes. principios. \ En contraste con el convenio de Mannheim, varios Estados miembros (Luxemburgo, Francia, Alemania (Convenio del Mosela), Belgica, Finlandia, Reino Unido ( en gran parte para la navegaci6n de recreo) y los Paises Bajos), aplican tarifas muy moduladas, facturadas segun la Clase y el tamafio de la embarcaci6n, el tipo y el volumen de la carga, el numero de pasajeros, la frecuencia del desplazamiento y el momento del dia ( cada pais aplica sus reglas propias). Las tarifas contribuyen a cubrir una serie de costes de mantenimiento, de explotaci6n y de capital, pero la demanda parece ser muy sensible a los cambios, por lo que es dificil aumentar las tarifas. En Alemania la impos1c1on de tarifas es poco frecuente, pues no se aplican tarifas a la navegaci6n en el Rin, el Elba, el Oder o el Danubio. En otras vias navegables ( con bastante menos del 20% del trafico total), las tarifas impuestas son (por ejemplo, conforme al 48 Convenio del Mosela) similares a las descritas anteriormente. Tales tarifas recuperan hasta el 25% de los costes de explotacion y de mantenimiento de las vias navegables. Algunos paises (particularmente Francia y el Reino Unido) imponen tarifas a otros usuarios de la red de vias navegables (usuarios no deltransporte como empresas de suministro de agua y usuarios industrial es y agricolas ), que hacen mas uso de las vias navegables que el propio transporte (la proporcion es aproximadamente del 80/20) y en estos paises contribuyen perceptiblemente a los costes de infraestructura. Generalmente, las tarifas por el uso de vias navegables en los Estados miembros contribuyen pero no Hegan a cubrir los _costes variables de infraestructura. Las subvenciones publicas siguen siendo necesarias hasta cierto punto en todos los Estados miembros. Tengase en cuenta que solamente el 20% del uso de las vfas navegables interiores es probablemente atribuible al transporte propiamente dicho. El siguiente cuadro sintetiza las distintas estrategias aplicadas en distintos Estados miembros: Cuadro 7. Costes de la navegacion interior y recuperacion de costes, 1998 Pais Tipo de tarifa Recuperaci6n de costes Observaci6n Belgica Francia variable 1 variable Alemania variable para el 20% del Reino Unido Finlandia trafico variable variable el 7,5% de la inversion Tengase en cuenta que el 10% de los recibos solamente el 20% del uso el 13% de los costes de funcionamiento el 8,75% de los costes de mantenimiento el 21 % de los costes de mantenimiento y de construcci6n de las vias navegables interiores es probablemente atribuible al transporte propiamente dicho. 1) Las tasas variables tienden a cambiar segun el tipo de desplazamiento y el peso, la distancia y la clase de embarcaci6n Fuente: Cuestionario de la DG VII Aeropuertos Los regimenes de tarificacion que aplican los aeropuertos presentan una _amplia variedad de tasas relacionadas con las distintas instalaciones y servicios aeroportuarios, entre ellos las instalaciones de aterrizaje y despegue, iluminacion, estacionamiento, abastecimiento de combustible y almacenamiento, asi como los servicios de asistencia prestados a aeronaves, pasajeros y carga. Como las diversas tasas aeroportuarias no tienen un destino unico, no siempre cubren instalaciones o servicios identicos. Las tasas aeroportuarias se basan en varios criterios, que varian de un sistema de tarificacion a otro. Algunos criterios, sin embargo, tienen una base comun. Estos incluyen: • • • el origen o el destino del vuelo, con la distincion frecuente entre vuelos _nacionales e intemacionales a la hora de fijar la tasa de aterrizaje, asistencia a pasajeros e iluminacion; la masa de los aviones, a menudo el peso maximo autorizado de despegue, para tasas de aterrizaje y estacionamiento; la categoria de ruido de las aeronaves para fijar la tasa de ruido o, de no existir tal tasa, para fijar la tasa de aterrizaje cuando esta modulada segun las emisiones sonoras de las aeronaves; 49 • • el tiempo de estacionamiento, a veces modulado de conformidad con el plan de vuelo, para la tasa de estacionamiento; el numero de_ pasajeros, su edad ya veces la distancia recorrida, para la tasa de asistencia a pasaJeros; • el tonelaj e de mercancias cargadas o descargadas, para las tasas de carga. El nivel de las tasas aeroportuarias varia perceptiblemente de un Estado miembro a otro y a menudo incluso de un aeropuerto a otro en un mismo Estado miembro. Servicios de transito aereo La tasa glo~al de EUROCONTROL percibida por un Estado es igual a la suma de las tasas individuales impuestas a cada vuelo que ha entrado en el espacio aereo de ese Estado·; La tasa individual para un vuelo se calcula multiplicando el tipo unitario nacional por el numero de "unidades de servicio" de ese vuelo. Para cada pais, el tipo unitario nacional se fija cada afio dividiendo la base nacional de tasas durante el vuelo por el numero total de "unidades de servicio" en el espacio aereo de ese pais durante ese afio. El calculo de "unidades de servicio" es una funci6n de la distancia recorrida por una aeronave ( expresada en terminos de una centesima parte de la distancia ortodr6mica entre el punto de entrada en el espacio aereo. del pais y el punto de salida del mismo) multiplicada por el coeficiente de peso de la aeronave ( expresado por la raiz cuadrada de su peso maximo autorizado de despegue ). Los tipos unitarios nacionales para un afio se fijan al final del afio anterior, sobre la base de los costes reales. Existe un mecanismo por el que se puede ajustar a posteriori cualquier disparidad que surja ulteriormente. Por ultimo, las cifras sefialadas se refieren exclusivamente a los vuelos "tasables". (Diversos vuelos estan generalmente exentos, por ejemplo los de aeronaves de menos de dos toneladas de peso y de aeronaves de la administraci6n del Estado, los vuelos de busqueda y salvamento, los vuelos militares, los vuelos de formacion y los vuelos de ayuda a la navegacion. ) _ El calculo de la base se realiza de conformidad con los principios contables generalmente aceptados para gastos de inversion y costes de explotacion. Los gastos de inversion, bienes de equipo y edificios se tienen en cuenta amortizando su coste final sobre la base de su expectativa de vida. Los dos componentes de este coste son la amortizacion (la cantidad de capital realmente en servicio) y el interes ( que esta relacionado con el valor neto, en terminos de coste - amortizacion, del capital invertido ). Los costes de explotacion son los de los transito aereo, comunicaciones, servicio meteorologico y servicios de servicios de informaci6n aeronautica, clasificado cada uno por mantenimiento, explotacion, formacion, investigacion · y administracion. Todas las tasas son recaudadas por EUROCONTROL y redistribuidas a los Estados miembros segun los volumenes de trafico. La estrategia aplicada en la actualidad reflej a la realidad de los costes de produccion y permite su recuperacion integra. Puertos maritimos El sector de los puertos maritimos funciona a menudo en lineas comerciales, y presenta un alto grado de competencia: los puertos maritimos tanto del mismo Estado miembro como de 50 Estados miembros distintos compiten encarnizadamente en busca de clientes. Hay una tendencia perceptible hacia una mayor participaci6n privada en las actividades portuarias, sobre todo las de naturaleza predominantemente comercial como la manipulaci6n de la carga. En consecuencia, la financiaci6n de las instalaciones portuarias para tales fines se esta convirtiendo cada vez mas en responsabilidad del sector privado, mientras que las autoridades portuarias tienden a limitarse cada vez mas a su funci6n de "propietario" y a la financiaci6n y explotaci6n de esas instalaciones que son fundamentales para la explotaci6n segura y rentable del puerto en su conjunto. Los sistemas de tarificaci6n aplicados en la Comunidad difieren considerablemente ,entre los puertos maritimos, si bien presentan ciertos elementos basicos como una descripci6n de las instalaciones y de los servicios portuarios cubiertos por cada tipo de tarifa portuaria, la base de las tarifas individuales y el metodo de calculo. Por lo general se distinguen tres clases de tarifas25 - las relacionadas con la prestaci6n de servicios e instalaciones para pennitir el acceso y uso seguro del puerto por una embarcaci6n; el pago de servicios especificos o suministros realizados y alquileres o tasas por el uso de la tierra o del equipo propiedad del puerto. La mayor parte de los puertos aplican tarifas por la carga y descarga de mercancias y algunos tambien por el numero de vehiculos y pasajeros que'utilizan el puerto. Obtienen ingresos del alquiler de equipos, edificios y terrenos a operadores portuarios y de la prestaci6n directa de servicios. En la mayor parte de los paises, los derechos y las tarifas portuarias siguen suj etas a aprobaci6n gubemamental ode las autoridades municipales. Sin embargo, el objetivo general en la mayor parte de los puertos maritimos, tanto publicos como privados, es garantizar que lleguen a cubrir sus costes. Transporte maritimo No existen tarifas a la explotaci6n de buques en alta mar, aunque algunos Estados miembros han decidido imponer tarifas al uso de determinadas rotas maritimas. Asi, Suecia ha introducido a partir del 1 de enero de 1998 una serie de tarifas moduladas segun criterios ambientales por el uso de determinadas rotas maritimas. 25 ESPO, 1996. 51 ANEXO III: LA T ARIFICACION BASADA EN LOS COSTES SOCIALES MARGIN ALES Y LA RECUPERACION DE LOS COSTES DE CAPITAL La tarificaci6n basada en los costes marginales no esta en relaci6n directa con los costes de infraestructura. Sin embargo, cuando la oferta de infraestructura es eficiente y siempre que se cumplan una serie de condiciones, los costes fijos pueden ser cubiertos por el componente de saturaci6n o de escasez de las tarifas basadas en los costes marginales. Desde el punto de vista de la eficiencia y con arreglo a una evaluaci6n de los costes y beneficios sociales de los proyectos de infraestructura, en muy pocas ocasiones esta justificado construir una infraestructura que alcance unas condiciones de fluidez de la circulaci6n tambien en horas pun ta. Es mas, lo apropiado es aj ustar la infraestructura en cuesti6n a los niveles de la demanda normal: Los beneficios adicionales de la prevenci6n de la saturaci6n en todo momento del dia o del afio seran tipicamente inferiores a los costes adicionales de las inversiones necesarias en infraestructura. En otras palabras, la oferta eficiente de infraestructura implica normalmente un cierto grado de escasez y de saturaci6n en determinados periodos. La estrategia de tarificaci6n que se propone compondria un elemento de saturaci6n/escasez. , Como tales componentes no reflej an ningun coste men or por parte de los operadores de infraestructuras, pueden ser utilizados para financiar los costes fijos. Las tarifas a la saturaci6n compensaran los costes fijos de infraestructura en un sistem~ 6ptimo semejante si existen rendimientos a escala constantes ( que implican que los costes medios igualarian a los costes marginales y que las tarifas basadas en los costes marginales recuperarian integramente los costes fijos). No obstante, la existencia de economias de escala y de indivisibilidades puede complicar la situaci6n. Las economias de escala implican que los costes unitarios de la oferta de capacidad decrecen a medida que aumenta la oferta de capacidad, lo cual implica que los costes marginales son inferiores a los costes medios. Por otra parte, las indivisibilidades significan que la flexibilidad a la hora de elegir los niveles de capacidad es limitada. Por ejemplo, al construir una linea f~rroviaria, existe la opci6n de hacerla simple, o doble pero sin posibilidad de escoger los niveles de capacidad intermedios. Por condicionantes de esta clase, una infraestructura disefiada eficientemente puede estar caracterizada por niveles de capacidad que no admitan margen para facturar la saturaci6n o la escasez a fin de recuperar integramente los costes fijos. Inversamente, si decrecen los rendimientos a escala ( costes marginales superiores a los costes medios ), caso que se da tipicamente en areas densamente pobladas, los limites fisicos a la expansion de la capacidad u otras situaciones en las que las indivisibilidades conduzcan a niveles de capacidad relativamente bajos implicarian tarifas a la saturaci6n relativamente elevadas y que tipicamente recuperarian masque los costes integros. Los distintos modos de transporte no pueden ser clasificados facilmente en la casuistica mencionada, y cada proyecto presenta sus caracteristicas propias. Sin embargo, en terminos muy generales puede decirse que gran parte de las infraestructuras viarias, los grandes aeropuertos y los servicios de transito aereo tienden frecuentemente a afrontar rendimientos a escala constantes, mientras que la infraestructura ferroviaria y las vias de navegaci6n interior se caracterizan por las economias de escala. Es esta una de las razones para esperar unos niveles de recuperaci6n de costes en el ferrocarril y en la navegaci6n interior inferiores a los del transporte por carretera y aereo. 52 Con todo, es obvio que la tarificaci6n basada en los costes marginales (incluido el elemento de saturaci6n/escasez, pero excluidos los costes extemos) no siempre implicara la recuperaci6n de costes en todas las partes de la red de que se trata, sino que la infrarrecuperaci6n en algunas partes contrarrestara la suprarrecuperaci6n en otras. Este equilibrio es particularmente claro en el caso de la infraestructura viaria. De los estudios encargados por la Comisi6n se deduce que la tarificaci6n basada en los costes marginales produciria incrementos de precios del orden del 200% en algunas vias urbanas de Belgica, cubriendo mucho mas que el coste total de tales carreteras. Al mismo tiempo, es evidente que la tarificaci6n basada en los costes marginales contribuira muy limitadamente a los costes fijos en areas rurales escasamente pobladas. En este Libro Blanco se sefiala que los ingresos obtenidos a partir del componente de escasez de la tarificaci6n basada en los costes marginales se utilizarian para la financiaci6n cruzada de infraestructuras a traves de fondos para infraestructuras, posiblemente multimodales, a escala nacional, regional o urbana. Por otro lado, se sefiala que los datos apuntan a que la tarificaci6n basada en los costes marginales producira probablemente elevados niveles de recuperaci6n de costes en el sector del transporte considerado en conjunto. Desde el punto de vista de la financiaci6n de infraestructuras, ello supone una mejora importante respecto de la situaci6n actual. La tarificaci6n de otras externalidades produciria mas ingresos adicionales. Como se indica en el cuerpo del documento, desde el punto de vista igualitario, convendria utilizar las cantidades recaudadas para compensar a los afectados o para financiar medidas de contenci6n de las repercusiones futuras. Aunque es evidente que si tales cantidades se asignan a la construccion de otras infraestructuras, se obtendrian coeficientes de recuperaci6n de costes aun mayores. El analisis de Roy (1998) sen. ala que los ingresos totales del sistema de transporte en conjunto vendrian a superar los costes de las infraestructuras. 53 ISSN 0257-9545 COM(98) 466 final DOCUMENTOS ES 02 07 06 10 N° de catalogo CB-C0-98-493-ES-C ISBN 92-78-38613-8 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo