title: Erityiskertomus N:o 11/98 yksityisen sektorin kehittämisestä Phare- ja Tacis-maissa vuosina 1991-1996 (pienten ja keskisuurten yritysten tukemista, alueellista kehittämistä sekä yritysrakenteiden uudistamista koskevat ohjelmat) sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

eurovoc_concepts:
CIS countries
Central and Eastern Europe
EU programme
industrial restructuring
regional development
small and medium-sized enterprises

formats: html pdf print

text: 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/1 I (Tiedonantoja) TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN ERITYISKERTOMUS nro 11/98 yksityisen sektorin kehittämisestä Phare- ja Tacis-maissa vuosina 1991—1996 (pienten ja keskisuurten yritysten tukemista, alueellista kehittämistä sekä yritysrakenteiden uudistamista koskevat ohjelmat) sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 335/01) Lyhenteet AIDR — Agency for Industrial Development and Revitalisation (teollisuuden elvyttämis- ja kehittä- miskeskus) BCC BSC Desiree EBRD ESC EU — Business Communication Center (liikealan yhteyskeskus) — Business Support Center (yritystukikeskus) — Komission hallinnoinnissa käytettävä tietokanta — Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki — Enterprise Support Centre (yrittämistä tukeva keskus) — Euroopan unioni GKRP — Pk-yritysten tuesta vastaava valtakunnallinen komitea KIE-maat — Keski- ja Itä-Euroopan maat LEA MSDC PARD RDA RIC RIF SES — Local Enterprise Agency (paikallinen elinkeinotoimisto) — Market Skills Development Center (markkinointitaitojen kehittämiskeskus) — Polish Agency for Regional Development (Puolan aluekehitysvirasto) — Regional Development Agency (aluekehitysvirasto) — Regional Investment Company (alueellinen sijoitusyhtiö) — Regional Investment Fund (alueellinen investointirahasto) — Subcontracting Exchange for Slovakia (alihankintaan liittyvä tukimuoto Slovakian hyväksi) SMEDA — Small and Medium size Enterprise Development Agency (pk-yritysten kehittämisvirasto) SSTA Struder — State Sport and Tourism Administration (valtion urheilu- ja matkailuhallinto) — Structural Development for Selected Regions (tiettyjen alueiden rakenteellinen kehittämi- nen) C 335/2 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 SISÄLLYS Kohdat Sivu 1. JOHDANTO. 1. 1 — 1. 6 Phare- ja Tacis-ohjelmien tavoitteet. 1. 1 Poliittinen tausta. 1. 2 — 1. 6 Phare-ohjelma. 1. 2 — 1. 3 Tacis-ohjelma. 1. 4 Yksityisen sektorin kehittäminen. 1. 5 — 1. 6 2. TARKASTUKSEN KATTAMA ALA JA TAVOITTEET. 2. 1 — 2. 7 Tarkastuksen kattama ala. 2. 1 — 2. 4 Tarkastuksen tavoitteet ja laajuus. 2. 5 — 2. 7 3. TIIVISTELMÄ KESKEISISTÄ HAVAINNOISTA. 3. 1 — 3. 9 Ohjelmien suunnittelu ja hallinnointi. 3. 1 — 3. 5 Täytäntöönpanomenettelyiden vaikuttavuus. 3. 6 — 3. 7 Täytäntöönpantujen toimien arviointi. 3. 8 — 3. 9 4. OHJELMIEN SUUNNITTELU JA HALLINNOINTI. 4. 1 — 4. 27 Suunnittelun taso, toteuttamiseen liittyvät viiveet ja toimien jaksottaminen. 4. 1 — 4. 11 Toimien eteneminen ja konsulttien kanssa tehtävien sopimusten laatiminen. 4. 12 — 4. 16 Tiedonkulku. 4. 17 — 4. 20 Ohjelmien seuranta ja arviointi. 4. 21 — 4. 27 5. TÄYTÄNTÖÖNPANOMENETTELYIDEN TEHOKKUUS. 5. 1 — 5. 22 Tukimuotojen valitseminen ja käyttöön ottaminen. 5. 1 — 5. 11 Asiantuntija-apu. 5. 12 — 5. 16 Eri toimijoiden välinen yhteistyö. 5. 17 — 5. 22 6. TÄYTÄNTÖÖNPANTUJEN TOIMIEN ARVIOINTI. 6. 1 — 6. 34 Vaikutusten arviointi. 6. 1 — 6. 4 Hankkeisiin kohdistuvat ulkoiset rajoitteet. 6. 5 — 6. 8 Talousarvion toteuttaminen. 6. 9 — 6. 10 Järjestelmien pysyvyys. 6. 11 — 6. 14 Toimien laillisuus ja asianmukaisuus. 6. 15 — 6. 19 Maakohtainen arviointi tarkastuksen kohteena olleista maista. 6. 20 — 6. 34 7. PÄÄTELMÄT. 7. 1 — 7. 16 Tukien hallinnointi. 7. 3 — 7. 9 Tukien vaikutukset. 7. 10 — 7. 16 3 3 3 3 5 5 5 5 6 6 6 7 7 8 8 9 10 10 11 11 13 14 14 14 15 16 18 18 19 21 22 23 Kommission vastaukset. 25 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/3 1. JOHDANTO Phare- ja Tacis-ohjelmien tavoitteet 1. 1. Keski- ja Itä-Euroopan maiden (KIE-maat) ja uusien itsenäisten valtioiden taloudellisten rakenteiden uudistamista on tuettu alusta lähtien Phare- ja Tacis-ohjelmia koskevien asetusten perusteella (1). Tuki kattaa useita eri aloja, joista keskeisimpiin kuuluu yksityisen sektorin kehittäminen. Phare- ja Tacis-ohjelmia on toteutettu vuodesta 1994 lähtien erillään toisistaan, ja esimerkiksi Phare-ohjelman piiriin kuuluvat Euroopan unionin jäsenyyttä hakevat maat ovat saaneet alueellista kehittämistä koskevaa tukea jatkuvammin kuin muut maat. Poliittinen tausta Phare-ohjelma 1. 2. Eurooppa-neuvoston kesäkuussa 1993 Kööpenhaminassa pitämästä huippukokouksesta alkaen Euroopan unionin ja Phare-maiden (2) väliset suhteet ovat painottuneet Euroopan unioniin liittymisen valmisteluun. Eurooppa-neuvoston Essenin (joulukuu 1994) ja Madridin (joulukuu 1995) huippukokouksissa korostettiin Phare-ohjelman keskeistä merki- tystä rahoitusvälineenä Euroopan unioniin liittymistä edeltävänä aikana noudatettavan strategian tukemisessa, ja Euroopan unionin ja useimpien KIE-maiden välillä on allekirjoitettu Eurooppa-sopimuksiksi kutsuttuja assosiaatiosopi- muksia. Suunnitelmallinen vuoropuhelu on aloitettu sekä valtionpäämiesten tasolla (3) että ministeritasolla, ja komissio julkaisi toukokuussa 1995 valkoisen kirjan ”Unionin sisämarkkinoihin liittymisen valmistelu: Keski- ja Itä-Euroopan assosioidut maat”. Phare-ohjelma on Agenda 2000:n (15. heinäkuuta 1997) yhteydessä edelleen pääasiallinen tukimuoto, mutta toimet on keskitetty kahdelle laajalle alalle: yhteiskunnallisten järjestelmien tukeminen (30 prosenttia varoista) ja investointien rahoittaminen (70 prosenttia varoista) (4). 1. 3. Yksityisen sektorin kehittämisen säilyttämistä keskeisessä asemassa Phare-ohjelman yhteydessä on korostettu useaan otteeseen (5). Keskeinen asema näkyy talousarvioon merkittyjen maksusitoumusten suurena määränä: vuosien 1991 ja 1997 välisenä aikana maksusitoumusten määrä oli 999 miljoonaa ecua (6) eli 14 prosenttia Phare-ohjelman rahoitusosuu- desta koko kyseisenä ajanjaksona (ks. taulukko 1). (1) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3906/89, annettu 18 päivänä joulukuuta 1989 (EYVL L 375, 23. 12. 1989), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 22 päivänä huhtikuuta 1996 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 753/96 (EYVL L 103, 26. 4. 1996). Neuvoston asetus (ETY) N:o 2053/93, annettu 19 päivänä heinäkuuta 1993 (EYVL L 187, 29. 7. 1993). Neuvoston asetus (EY) N:o 1279/96, annettu 25 päivänä kesäkuuta 1996 (EYVL L 165, 4. 7. 1996). (2) Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Bulgaria, Kroatia, Latvia, Liettua, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Puola, Romania, Slovakia, Slovenia, Tšekin tasavalta, Unkari sekä Viro. (3) Eurooppa-neuvoston huippukokous Cannesissa kesäkuussa 1995 ja Madridissa joulukuussa 1995. (4) Nämä uudet tavoitteet tulivat virallisesti voimaan maaliskuussa 1998 liittymistä valmistelevan kumppanuuden voimaantulon myötä. (5) Erityisesti komission kertomus Phare-ohjelman täytäntöönpanosta vuosina 1992—1993 (20. helmikuuta 1995), komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille — teollisuusyhteistyö Keski- ja Itä-Euroopan maiden kanssa (14. maaliskuuta 1995), Phare-vuosikertomus 1994 (20. heinäkuuta 1995). (6) Lähde: Desiree-tietokanta. C 335/4 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 YKSITYISEN SEKTORIN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT SEKÄ YLEISET PHARE-TUET (1991–1997) TAULUKKO 1 1 800 1800 1 600 1600 1 400 1400 1 200 1200 1 000 1000 a u c e. j l i m 800 800 Mio ECU YKSIT. SEKT. DSP KEHITTÄMINEN xxxxxxxxxxx YLEINEN TUKI 600 600 400 400 200 200 0 0 AL AL BG BG BH CS BA CS CZ CZ EE EE HU HU LV LV Pays Maa LT MA LT MA PL PL RO RO SI SI SK SK AU MUUT YLEISET SEKÄ YKSITYISEN SEKTORIN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT PHARE-OHJELMAT VUOSINA 1991–1997: TUEN JAKAUTUMINEN MAITTAIN 8 000 8 000 7 000 7 000 6 000 6 000 5 000 5 000 4 000 4 000 3 000 3 000 2 000 2 000 1 000 1000 0 0 TOTAL YHTEENSÄ ALBANIA (AL) BULGARIA (BG) BOSNIA-HERTSEGOVINA ENT. TS (BA) (CS) v Yksit. sekt. keh. Tuki yhteensä 7,00 453,90 2 % 72,50 100 % 580,50 12 % 3,00 100 % 251,81 1 % 70,00 100 % 199,00 EKKOSLOVAKIA TS v EKIN TASAVALTA (CZ) 8 % 35 % 28,00 100 % 344,00 21,10 100 % 134,60 16 % 148,50 100 % 680,04 22 % 100 % 20,98 174,60 12 % 100 % VIRO (EE) UNKARI (HU) LATVIA (LV) miljoonaa ecua Yksit. sekt. keh. Tuki yhteensä 35,70 229,30 16 % 8,80 100 % 143,00 LIETTUA (LT) ENT. JUGOSL. TASAV. PUOLA MAKEDONIA (MA) (PL) 6 % 196,20 100 % 1 372,35 ROMANIA (RO) SLOVENIA (SI) SLOVAKIAN TASAVALTA (SK) MUUT YHTEENSÄ 14 % 147,40 100 % 804,21 18 % 21,05 100 % 116,00 18 % 54,20 100 % 173,50 31 % 164,50 100 % 1659,39 10 % 998,93 100 % 7 316,19 14 % 100 % YKSITYISEN SEKTORIN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT SEKÄ YLEISET TACIS-TUET (1992–1997) 800 800 700 700 600 600 500 500 a u c e. j l i m 400 400 Mio ECU 300 300 200 200 100 100 0 0 AM AM AZ AZ BY GE BY GE KZ KZ KG MD MN KG MD MG RU RU TJ TJ TM TM UA UA UZ UZ MUUT AU Pays Maa DSP YKSIT. SEKT. KEHITTÄMINEN xxxxxxxxxxx YLEINEN TUKI 2 500 2 500 2 000 2 000 1 500 1500 1 000 1000 500 500 0 0 TOTAL YHTEENSÄ YLEISET (KANSALLISET OHJELMAT) SEKÄ YKSITYISEN SEKTORIN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT TACIS-OHJELMAT VUOSINA 1992–1997: TUEN JAKAUTUMINEN MAITTAIN miljoonaa ecua ARMENIA (AM) v AZERBAIDZ (AZ) AN VALKOVENÄJÄ (BY) GEORGIA (GE) KAZAKSTAN (KZ) KIRGISIA (KG) MOLDOVA (MD) MONGOLIA (MN) Yksit. sekt. keh. Tuki yhteensä 13,54 33,20 41 % 100 % 8,00 37,47 21 % 100 % 19,82 42,63 46 % 100 % 13,65 34,42 40 % 100 % 32,32 82,60 39 % 100 % 0,82 37,93 2 % 100 % 9,31 41,10 23 % 100 % 3,96 14,60 27 % 100 % Yksit. sekt. keh. Tuki yhteensä VENÄJÄ (RU) 228,06 792,63 Lähde: Desiree-tietokanta. v TADZ (TJ) IKISTAN TURKMENISTAN (TM) UKRAINA (UA) UZBEKISTAN (UZ) MUUT YHTEENSÄ 29 % 100 % 1,30 11,23 12 % 100 % 6,10 31,20 20 % 100 % 70,94 314,13 23 % 100 % 12,36 65,78 19 % 100 % 39,53 797,63 5 % 459,70 100 % 2 336,55 20 % 100 % 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/5 Tacis-ohjelma 1. 4. Entisen Neuvostoliiton alueen maiden (7) ja Euroopan unionin väliset suhteet on vahvistettu kumppanuus- ja yhteistyösopimuksissa. Kyseisissä sopimuksissa määritellään Euroopan unionin ja uusien itsenäisten valtioiden välinen poliittinen, kaupallinen, taloudellinen ja kulttuurin alaan kuuluva yhteistyö. Tacis-ohjelman keskeisiä tavoitteita ovat yritysrakenteiden uudistaminen ja yritysten kehittäminen. Vuosien 1992 ja 1997 välisenä aikana näiden alojen maksusi- toumukset olivat 459,7 miljoonaa ecua (8) eli 20 prosenttia Tacis-ohjelman koko rahoitusosuudesta kyseisenä ajanjaksona (ks. taulukko 1). Yksityisen sektorin kehittäminen 1. 5. Yksityisen sektorin tukemiseen kuuluvat erityisesti seuraavat toimet: a) valtionyritysten yksityistäminen (9) b) yritysrakenteiden uudistamisen tukeminen c) ulkomaisten investointien edistäminen d) pk-yritysten tukeminen (suoraan tai alueellisen kehittämisen avulla). 1. 6. Yksityisen sektorin kehittämiseen liittyvät tuet otettiin alun perin käyttöön erillään alueellista kehittämistä koskevasta tuesta. Vuodesta 1992 lähtien tietyissä maissa, joissa komissio halusi kannustaa alueellista kehittämistä koskevien toimien täytäntöönpanoa, ilmeni päällekkäisyyksiä pk-yritysten tukemiseen liittyvän ohjelman ja alueellista kehittämistä koskevien ohjelmien tiettyjen osien välillä; näin oli etenkin Puolan ja Unkarin kohdalla. 2. TARKASTUKSEN KATTAMA ALA JA TAVOITTEET Tarkastuksen kattama ala 2. 1. Tarkastus kohdistui pk-yritysten, alueellisen kehittämisen sekä yritysrakenteiden uudistamisen tukemiseen liittyviin ohjelmiin. Ulkomaisten investointien ja yksityistämisen edistämiseen liittyvät toimet eivät olleet mukana tarkastuksessa, koska niiden yhteydessä on kyse pikemminkin omistuksen siirtojen valmistelusta kuin varsinaisen yritystoiminnan käynnistämisestä. 2. 2. Pk-yritykset ovat kaikissa maissa keskeisessä asemassa taloudellisten uudistusten etenemisen kannalta. Yritysten kehittyneisyys vaihtelee maittain. Komissio ei ole ottanut käyttöön tarkkoja kriteerejä — samaan tapaan kuin Euroopan yhteisön sisällä — sen määrittämiseksi, mitkä yritykset soveltuvat pk-yrityksille tarkoitettujen Phare- ja Tacis-tukien edunsaajiksi (10). 2. 3. Pk-yrityksille annettavan tuen ja alueellista kehittämistä koskevan tuen piiriin kuuluu myös ei-rahallista tukea (toimintatapojen suunnittelua koskeva neuvonta, yhteiskunnallisten järjestelmien tukeminen, pk-yrityksiä tukevien yksi- köiden perustaminen, koulutus, tiedottaminen) ja Phare-ohjelman yhteydessä rahallista tukea (rahoitusvälineet pk- yritysten tukemiseksi, pienet infrastruktuurit). 2. 4. Rakenteiden uudistamista koskeva Phare- ja Tacis-tuki on kaksitahoista. Toisaalta sen puitteissa annetaan tietyn alan, yrityksen tai yritysryhmän tarpeisiin suunnattua tukea: asiantuntijat analysoivat yrityksen tilan, esittävät suosituksia ja panevat ne täytäntöön. Toisaalta ohjelmien hallinnointiyksiköt tai erityisyksiköt tarjoavat tuen avulla pyynnöstä palveluita pk-yrityksiä tukevien yksiköiden tapaan (rahoitusvälineet, neuvonta, tiettyihin kohteisiin annettavat tuet, koulutus, tiedotus). (7) Armenia, Azerbaidžan, Georgia, Kazakstan, Kirgisia, Moldova, Mongolia, Tadžikistan, Turkmenistan, Ukraina, Uzbekistan, Valko- Venäjä ja Venäjä. (8) Lähde: Tacis-ohjelmaa koskeva vuosikertomus 1996. (9) Lainsäädännön mukauttaminen, yksityistäminen erilaisten menettelytapojen avulla, omistuksen siirtäminen. (10) Ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 6. 47 komission 3. 4. 1996 antamista pienten ja keskisuurten yritysten määrittelyä koskevista suosituksista (EYVL C 348, 18. 11. 1997). C 335/6 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 Tarkastuksen tavoitteet ja laajuus 2. 5. Tarkastus kohdistui Phare- ja Tacis-maissa käyttöön asetettujen varojen käytön asianmukaisuuteen ja vuosien 1991 ja 1996 välisenä aikana toteutettuihin yksityisen sektorin toimiin liittyvän varainhoidon moitteettomuuteen. Tarkastuksen yhteydessä perehdyttiin erityisesti siihen, millainen vaikutus komission ohjelmilla oli ollut toimintakykyisten yritysten perustamiseen. 2. 6. Tarkastuksen tulokset perustuvat vuosina 1996 ja 1997 Bulgariaan, Unkariin, Puolaan ja Slovakiaan tehtyihin Phare-ohjelmaan liittyviin tarkastusmatkoihin ja Uzbekistaniin, Turkmenistaniin sekä Venäjälle tehtyihin Tacis-ohjelmaa koskeviin tarkastusmatkoihin; tarkastuksia suoritettiin myös komission keskusyksiköissä (ks. taulukko 2). TAULUKKO 2 Talousarvio ja tarkastetut hankkeet BG HU (1) PL (1) SK RU TM UZ TOTAAL Pk-yritykset — alueellinen kehittäminen Hankkeiden lukumäärä Määrä (miljoonaa ecua) (a) 12 17,28 9 55,60 13 88,80 7 23,80 7 14,30 Yritysrakenteiden uudistaminen Hankkeiden lukumäärä Määrä (miljoonaa ecua) (b) 11 24,80 8 14,40 18 23,80 15 25,60 7 33,70 1 0,90 1 0,95 2 3,20 51 203,88 2 4,40 62 127,65 Määrä yhteensä (a+b) 42,08 70,00 112,60 49,40 48,00 1,85 7,60 331,53 Yksityisen sektorin tuen kokonaismäärä 72,50 174,50 217,50 54,20 228,06 6,10 12,36 765,22 Tarkastettu (%) BG = Bulgaria RU = Venääjä 58 % 40 % 52 % 91 % 21 % 30 % 61 % 43 % HU = Unkari TM = Turkmenistan PL = Puola UZ = Uzbekistan SK = Slovakia (1): Tiedot vuosilta 1990—1997 (31. joulukuuta 1997). Lähde: Desiree-tietokanta. 2. 7. Kyseiset maat valittiin tarkastukseen joko niille myönnettyjen määrärahojen suuruuden takia (Puola, Unkari, Venäjä) tai yksityiseen sektoriin liittyvien erityisten vaikeuksien takia (Bulgaria ja Slovakia). Uzbekistanin ja Turkmenis- tanin osalta yksityisen sektorin kehittämistä koskeviin tukiin perehdyttiin laajemman tutkimuksen avulla. 3. TIIVISTELMÄ KESKEISISTÄ HAVAINNOISTA Ohjelmien suunnittelu ja hallinnointi 3. 1. Tässä kertomuksessa esitetyt havainnot liittyvät Phare- ja Tacis-ohjelman ensimmäiseen vaiheeseen; useat ohjelmat olivat täytäntöönpanovaiheessa vielä vuoden 1997 lopussa. Havainnot on siten suhteutettava kyseisenä aikana vallinnee- seen erittäin epävarmaan tilanteeseen ja siihen, että tuolloin ei ollut käytettävissä aiempia kokemuksia toimien taustana. Tulokset vaihtelivat näin ollen maittain. Pk-yrityksille ja alueelliseen kehittämiseen suunnattujen tukien vaikutuksia voidaan pitää onnistuneina kaikissa tarkastuksen kohteena olleissa maissa Bulgariaa lukuun ottamatta. Slovakian osalta ei alueellista kehittämistä koskevien toimien avulla saavutettu kovin ratkaisevia tuloksia. Suurin osa yritysrakenteiden uudistamiseen kohdistuvaan tukeen liittyvistä hankkeista oli määrä toteuttaa kaikissa maissa kolmessa vaiheessa: arviointi, suositukset ja suositusten täytäntöönpano. Hankkeet eivät useissa tapauksissa edenneet kahta ensimmäistä vaihetta pidemmälle. Paikallinen vastustus ja suunniteltujen muutosten toteuttamista varten tarvittavat resurssit osoittau- tuivat itse asiassa oletettua suuremmiksi. 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/7 3. 2. Ohjelmien kulusta vastaavien asiantuntijoiden (konsulttien) laatimat sopimusehdot ovat useissa tapauksissa osoit- tautuneet epärealistisiksi ohjelmien täytäntöönpanovaiheessa. Tämä aiheuttaa viivästyksiä ja häiriöitä ohjelmien toteutta- misaikatauluihin. Myös sellaisia hankkeita, joiden toteuttaminen on ollut riippuvainen aiempien hankkeiden onnistumi- sesta, on aloitettu, vaikka tarvittavia tuloksia ei ole ollut käytettävissä. Tämä tilanne tuo esille kaksi kysymystä: mikä on laadittujen sopimusehtojen taso ja miksi niiden laatimista kiirehditään (ks. kohdat 4. 1—4. 9). 3. 3. Koska sopimuksissa on suosittu resurssien käyttöön asettamista tulosten kustannuksella, asiantuntijoita ei ole kannustettu ottamaan vastuuta hankkeista. Asiantuntijat saattavat toteuttaa suuren määrän toimia — jotka eivät kuitenkaan välttämättä ole johdonmukaisia ja kyseiseen hankkeeseen soveltuvia — joutumatta arvioimaan toimiensa ja odotettujen tulosten välistä suhdetta (ks. kohta 4. 16). Joidenkin ohjelmien yhteydessä on ilmennyt liikaa katkoksia (poliittiset muutokset, henkilöstön vaihtuvuus 3. 4. komission yksiköissä) kun taas joitakin selvästi tuuliajolla olevia ohjelmia on jatkettu tahdon puutteen takia (hallinnolli- siin menettelyihin liittyvä pelko, kieltäytyminen talousarvion toteuttamisen keskeyttämisestä), eikä ohjelmia ole lakkau- tettu tai suunnattu uudelleen (ks. kohdat 4. 12—4. 15). 3. 5. Kansallisten ohjelmien osalta Phare- ja Tacis-ohjelmasta vastaavien yksiköiden välinen puutteellinen tiedonvaihto heikentää yksityisen sektorin tukemiseen liittyvien ohjelmien hallinnoinnin vaikuttavuutta. Komission lähestymistapa ei kannusta vaihtamaan tietoja toisiinsa verrattavissa olevista tukimuodoista saaduista kokemuksista eikä lisää asiantuntijoi- den pätevyyden tai heidän työnsä tulosten näkyvyyttä (ks. kohdat 4. 17—4. 20). Täytäntöönpanomenettelyiden vaikuttavuus 3. 6. Yksityisen sektorin kehittämiseen käytettyjen tukimuotojen vaikuttavuus on useaan otteeseen heikentynyt seuraa- vista syistä: a) toimintasäännöt ovat olleet epäasianmukaisia (ks. kohdat 5. 2—5. 3) b) tehdyt valinnat ovat olleet paikallisiin oloihin soveltumattomia (ks. kohdat 5. 4—5. 7) c) samalla alueella käyttöön asetettujen tukimuotojen välillä on esiintynyt kilpailua (ks. kohdat 5. 8—5. 9) d) rahoitusvälineet ovat olleet liian monimutkaisia (ks. kohta 5. 10) e) varat ovat olleet riittämättömiä ratkaistavina oleviin ongelmiin nähden (ks. kohdat 4. 6 ja 5. 11). 3. 7. Vaikka tarkastetuista hankkeista suurimmassa osassa asiantuntijoiden suorittamat toimet ovat olleet sopimusehtojen mukaisia, useat epäonnistumiset ovat osoittaneet, että hankkeita johtavat asiantuntijat ovat suhtautuneet esiin tulleisiin ongelmiin liian välinpitämättömästi (ks. kohdat 5. 12—5. 16). Toimijoiden välisessä koordinoinnissa ja yhteistyössä havaitut vaikeudet johtuvat kuitenkin suurelta osin puutteellisesta ohjelmoinnista tai asianmukaisen menettelytavan puuttumisesta (ks. kohdat 5. 17—5. 22). Täytäntöönpantujen toimien arviointi 3. 8. Yksityisen sektorin kehittämistä tukevien toimien käytännön vaikutusta on vaikea määrittää. Luotettavien osoitti- mien ja toimintaa koskevien yhteenvetojen puuttuminen estävät saamasta kokonaiskuvaa ohjelmien vaikutuksista (ks. kohdat 6. 1—6. 3). Toimien täytäntöönpanoasteen arvioinnista saadut tulokset ovat hyvin erilaisia ja vaihtelevat maittain (ks. kohdat 6. 20—6. 34). 3. 9. Useimmissa maissa on vaikea täydentää ja jatkaa Phare- tai Tacis-tukea kansallisen talousarvion avulla. Lisäksi epävakaa poliittinen ja lainsäädännöllinen tilanne sekä lainojen saantiin liittyvät vaikeudet rajoittavat mahdollisuuksia paikallisen rahoituksen järjestämiseen (ks. kohdat 6. 5—6. 8, 6. 11—6. 15). C 335/8 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 4. OHJELMIEN SUUNNITTELU JA HALLINNOINTI Suunnittelun taso, toteuttamiseen liittyvät viiveet ja toimien jaksottaminen 4. 1. Yksityisen sektorin kehittämistä tukevien ohjelmien tavoitteet ovat useimmiten kunnianhimoisia mutta hyvin summittaisia, ja ne aiheuttavat ongelmia heti kun olisi määrä siirtyä käytännön toimiin. Määrärahojen sitomisen tai sopimusehtojen laatimisen liiallinen kiirehtiminen, mikä johtuu halusta parantaa talousarvion toteuttamista kaikin keinoin, pahentaa kyseisiä ongelmia. Puola 4. 2. Struder-ohjelmaan (alueellinen kehittäminen) kuuluvan, pk-yrityksiä koskevan tukijärjestelmän (32 miljoonaa ecua) aloittaminen toukokuussa 1994 ilman riittävää valmistelua on johtanut toisaalta ohjelman päättymisajankoh- dan lykkäämiseen ja toisaalta yli 10 miljoonan ecun sitomiseen uudelleen ohjelman muihin osa-alueisiin. Kyseisen ohjelman avulla oli tarkoitus perustaa takuurahasto. Se kuului alun perin osana tukijärjestelmään, josta se jouduttiin siirtämään erilleen, koska ohjelma oli aloitettu suorittamatta pk-yritysten tarpeiden arviointia ja neuvottelematta ohjelmaan osallistuvien pankkien kanssa. 4. 3. Matkailualalla aloitettiin toinen ohjelma ennen kuin ensimmäisestä ohjelmasta oli saatu näkyviä tuloksia. Kolmannen toimen (6 miljoonaa ecua), jonka perusteena oli ennen kaikkea halu jouduttaa kaikin keinoin talousarvion toteuttamista, aloittamisesta päätettiin, vaikka kahden ensimmäisen ohjelman arviointia ei ollut suoritettu. Bulgaria 4. 4. Bulgariassa pk-yritysten tukemiseen liittyvän ohjelman yhteydessä puutteellisesti laaditut sopimusehdot ja ensimmäisessä vaiheessa asiantuntija-avusta vastaavaksi tahoksi valitun tahon pätevyyden puutteellinen arviointi johtivat ohjelman pidentämiseen useaan otteeseen, minkä seurauksena menot kasvoivat yli kaksinkertaisiksi (0,54 miljoonasta ecusta 1,24 miljoonaan ecuun) ja sopimusaika piteni yli kaksi kertaa alkuperäisen sopimuksen kestoa pidemmäksi. Toinen yksityistä sektoria koskeva ohjelma pantiin tässäkin tapauksessa täytäntöön ottamatta huomioon edellisestä ohjelmasta saatuja tuloksia, vaikka toiseen ohjelmaan liittyvien toimien onnistuminen oli niistä riippuvainen. Mainittu johdonmukaisuuden puute johti kolmen suunnitellun rahoitusvälineen hylkäämiseen (takuurahasto, omia varoja koskeva rahoitusjärjestelmä ja alueelliset investointirahastot) ja myöhemmin koko ohjelman suuntaamiseen uudelleen (ks. kohta 5. 14). 4. 5. Varainhoitovuotta 1993 koskeva matkailualaan liittyvä rahoitussopimus (päättymisajankohta joulukuun 1995 loppu) allekirjoitettiin vasta joulukuussa 1994, ja edunsaajana ja sopimuskumppanina ollut matkailualasta vastaava komitea sai sen vasta huhtikuussa 1995. Mainitun viivästyksen takia ohjelmaa koskevan suunnitelman laatimiseen ja sen täytäntöönpanoon jäi aikaa vain muutama kuukausi, eikä niihin liittyviä toimia ollut asetettu asianmukaisesti tärkeysjärjestykseen. Samanaikaisesti aloitettiin noin 50 hanketta, joiden osalta ei ollut määritetty ennalta toimien varsinaista tärkeysjärjestystä; samalla aloitettiin myös yleissuunnitelman toteuttaminen, vaikka sellainen olisi pitänyt olla käytössä jo etukäteen. 4. 6. Koneenrakennusalan rakenteiden uudistamisen tukemiseen liittyvässä sopimuksessa (0,8 miljoonaa ecua) määritettiin peräkkäiset vaiheet toimien toteuttamista varten: alan rakenteiden uudistamista koskevan toiminta- suunnitelman laatiminen ja sen jälkeen kymmentä ennalta valittua yritystä koskevien toimintasuunnitelmien laatiminen ja täytäntöönpano. Koska konsultin mukaan mainitut sopimusehdot eivät olleet toteutettavissa, hän esitti vaatimusten pienentämistä toisen ja kolmannen vaiheen osalta. Tässä vaiheessa asetettiin etusijalle sopimus- kumppaneiden etsiminen — tosin alun perin valituista kymmenestä yrityksestä ainoastaan puolelle. Tämän seurauksena ohjelman laajuus ja ulottuvuus muuttuivat. Muut maat 4. 7. Samantyyppisiä ongelmia havaittiin myös Venäjällä pk-yritysten kehittämisvirastojen lujittamisen osalta ja Slovakiassa alueellista kehittämista koskevan tuen yhteydessä. 4. 8. Mainittujen käytäntöjen noudattaminen johtaa siihen, että sopimuspuolet pitävät myöhemmin sopimusehtoja epärealistisina (epätodennäköisesti toteutuvina tai liian vähän paikallisia rajoitteita huomioon ottavina), mistä on seurauksena joko ohjelmien tai asiantuntija-apua koskevien sopimusten jatkaminen tai toimien lopettaminen tai suuntaaminen uudelleen. 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/9 4. 9. Toimien puutteellisesta valmistelusta johtuvat viivästykset haittaavat ohjelmien kitkatonta jatkumista vaiheesta toiseen ja vaarantavat aloitetut toimet. Ohjelmien sisältö ja toimien toteuttamisaikataulu menettävät tällöin tarkoituksen- ja totuudenmukaisuutensa. Hankkeita, jotka ovat riippuvaisia aiempien ohjelmien onnistumisesta, aloitetaan epäasianmu- kaisissa olosuhteissa siitä huolimatta, että tarvittavia aiempien hankkeiden tuloksia ei ole käytössä etukäteen. Venäjä 4. 10. Venäjällä aloitettiin eräs hanke, jonka edunsaajaa ei ollut varsinaisesti valittu. Sopimusehdoissa (pk-yritysten toiminnan tukeminen (1 miljoona ecua)) ilmaistiin tarkemmin määrittelemättä ainoastaan, että tarkoituksena oli tukea niitä venäläisiä, jotka vastaavat pk-yritysten kehittämistä edistävien ohjelmien suunnittelusta. Pk-yritysten tuesta vastaavan valtakunnallisen komitean (GKRP) nimittäminen myöhemmin edunsaajaksi ei parantanut tilan- netta. Koska komitea ei ollut osallistunut hankkeen suunnitteluun, sen yhteistyö asiantuntijoiden kanssa jäi etäiseksi. Tällaisessa tilanteessa ei luonnollisestikaan sovelleta kysyntään perustuvaa (”demand driven”) lähestymis- tapaa, eikä komission yksiköiden ja konsulttien asema ole riittävän selkeä. 4. 11. Komission hankeasiakirjoihin on ehdottomasti merkittävä selkeästi tieto sopimusehdot laatineesta konsultista, sillä sopimusehdot ovat usein vaikeuksien taustalla. Tällöin voitaisiin laatia rekisteri pätevistä sopimusehtojen laatijoista ja sivuuttaa ne, joiden laatimat analyysit eivät ole johtaneet hyviin tuloksiin. Tarkastetuista hankkeista yhdessäkään ei viitattu tällaisiin tietoihin. Toimien eteneminen ja konsulttien kanssa tehtävien sopimusten laatiminen 4. 12. Bulgariassa, Uzbekistanissa ja Venäjällä hankkeiden keskeytymiset haittasivat pk-yrityksiä tukevien ohjelmien etenemistä. Tähän olivat usein syynä komission keskusyksiköiden hallinnointihenkilöstön suuri vaihtuvuus sekä paikalli- sessa poliittisessa tilanteessa tapahtuneet muutokset. 4. 13. Joidenkin hankkeiden etenemistä vaikeutti tahdon puute (Unkarissa ja Puolassa), joka esti joko hankkeiden suuntaamisen uudelleen tai niiden keskeyttämisen. Hallinto- ja talousarviomenettelyiden kankeus johtaa hoitamatta olevien ohjelmien ylläpitämiseen, ja toimia jatketaan ainoastaan, jotta sidotut määrärahat saadaan käytetyksi. Unkari 4. 14. Unkarissa jatkettiin väkisin vaihtovelkakirjalainoihin liittyvää ohjelmaa (1,89 miljoonaa ecua). Tätä vuoden 1990 ohjelmaan merkittyä tukimuotoa ei kyetty kehittämään asetettujen määräaikojen rajoissa. Jotta myönnetystä rahoituksesta ei tarvitsisi luopua, rahoituksen välittäjän kanssa allekirjoitettiin edustuston hyväksymä puitesopimus joulukuussa 1994. Ainoatakaan lainaa ei ollut kuitenkaan myönnetty vielä marraskuussa 1996. Bulgaria 4. 15. Useat keskeytykset haittasivat pk-yrityksiä ja alueellista kehittämistä koskevien ohjelmien etenemistä. Toimitilojen omistajina olevat hallintoelimet häätivät asiantuntija-avusta vastaavat ryhmät toimipaikastaan ja estivät näin tehokkaan työskentelyn. Kunnollisen yhteyden puuttuminen konsulttien vaihtuessa aiheutti puolestaan sen, että komissio keskeytti tilapäisesti alueellisen kehittämisen tukemista koskevan sopimuksen. Koska ohjelmien hallinnoinnista komission keskusyksiköissä vastaava henkilö vaihtui neljä kertaa neljän vuoden aikana, bulgarialais- ten viranomaisten kohtaamia vaikeuksia ei kyetty ratkaisemaan. C 335/10 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 4. 16. Tällaiset epäonnistumiset kuvastavat sopimusehtojen luonteeseen liittyvää ongelmaa. Vaikka konsulttien kanssa tehdyt sopimukset ovat yhdenmukaisia rahoitussopimuksissa asetettuihin tavoitteisiin nähden, ne tehdään liian usein ottamatta tarpeeksi huomioon paikallisia oloja. Sopimuksiin sisältyy luettelo suoritettavista toimista ja maksuista, mutta tavoitteet on määritetty väljästi. Tällainen tilanne on edullinen sopimuspuolen kannalta, jota tavoiteltavat tulokset sitovat vain vähän ja joka voi aina ongelmatilanteissa perustella omien toimiensa keskinkertaisuutta sopimusehtojen epärealisti- suuteen vedoten. Tästä on seurauksena saamattomuutta sopimusten täytäntöönpanon yhteydessä; sopimuspuoli selviää helpommalla suorittamalla erilaisia toimia, jotka eivät kuitenkaan välttämättä ole kovin johdonmukaisia tai hyvin paikalliseen tilanteeseen soveltuvia, kuin tekemällä johtopäätöksiä omien toimien onnistumisesta sen uhalla, että toimet saatetaan keskeyttää tai sopimusneuvottelut käynnistää uudestaan. Tiedonkulku 4. 17. Tiedonvaihto Phare- ja Tacis-ohjelmista vastaavien toiminnallisten yksiköiden välillä on edelleen vähäistä. Esimerkiksi konsulttien työsuoritusten tasosta ei ole saatavissa minkäänlaista tietoa (11). Tämä on tilanne etenkin sopimusehtojen laatijoiden, sopimuspuolina olevien yritysten sekä asiantuntijoiden kohdalla. 4. 18. Bulgariassa pk-yrityksille annettavasta avusta vastanneen ensimmäisen asiantuntijaryhmän sopimuksia jatkettiin useaan otteeseen (kokonaismäärä 1,24 miljoonaa ecua), vaikka ryhmä ei saavuttanut konkreettisia tuloksia (ks. kohta 5. 14). Vastaavanlaisia ongelmia voitiin havaita Puolassa (matkailuala) (ks. kohta 5. 13). 4. 19. Tieto konsulttien aiemmista tuloksista (ks. kohta 4. 11) olisi kuitenkin hyödyllinen, sillä sen avulla voitaisiin tehdä aiempaa perustellumpia ratkaisuja jo hankkeiden suunnitteluvaiheessa. Tällöin selkiytettäisiin myös menettelytapoja, kun kunkin toimijan asema hankkeen eri vaiheissa olisi määritetty entistä tarkemmin. Konsulttien edustamat yritykset tyytyvät itse asiassa turhan usein ainoastaan kokoamaan tilapäisesti hanketta varten rekrytoidun työryhmän. Monet asiantuntijat työskentelevät samanaikaisesti usean tehtäviä tarjoavan yrityksen palveluksessa. Kyseisten yritysten toiminta ei ole vastuullista, sillä työntekijöitä ei lakata käyttämästä epäpätevän tehtävien hoidon perusteella; yritysten tavoitteena on tällöin pikemminkin oman välityspalkkion saaminen kuin toimien saattaminen onnistuneesti loppuun. 4. 20. Koska komissiossa ei kirjata Phare- tai Tacis-hankkeista saatuja tuloksia, määrätyn alan tai tukimuodon arviointi on mahdotonta. Vaikuttaa jopa siltä, että Phare- ja Tacis-maiden yhteinen alakohtainen ulottuvuus on jätetty lähes huomiotta komission toimien yhteydessä. Phare- tai Tacis-maassa pk-yrityksiä koskevia ohjelmia hallinnoivan tahon on täten vaikea käyttää hyväkseen samalla alalla toisessa maassa saatuja kokemuksia. Ohjelmien seuranta ja arviointi Jatkuvan seurannan ja arvioinnin osalta tilanne on kohentunut asteittain. Vuoden 1997 lopussa sekä Phare- että 4. 21. Tacis-ohjelman yhteydessä oli seurannasta ja arvioinnista vastaavia yksiköitä, joiden apuna toimi paikalle perustettuja ulkopuolisia työryhmiä. Kyseisten yksiköiden seurannasta ja arvioinnista tekemien päätelmien avulla pitäisi voida parantaa sopimusten, hankkeiden ja ohjelmien hallinnointia, mikä on välttämätöntä laajentumiskehityksen kannalta. Toiminnalla on kuitenkin rajansa. Puola 4. 22. Vuonna 1992 aloitetun Struder-ohjelman kaikilla osa-alueilla seuranta on ollut puutteellista. Puolan aluekehitysvirasto (Polish Agency for Regional Development, PARD) on valvonut vain vähän alueellisten kehitysvirastojen hallintomenoja. Koulutukseen ja arviointiin liittyvistä toimista ei ollut suoritettu kokonaisarvioin- tia vuoden 1997 puoliväliin mennessä. Vaikka pk-yrityksiin kohdistuvaan tukijärjestelmään liittyi käynnistysvai- keuksia ja vaikka sen arvioinnin oli määrä tapahtua puolivuosittain, välivaiheen arviointi suoritettiin vasta toukokuussa 1996. Koska kyseisen arvioinnin perusteella esitetyt suositukset annettiin vasta puoli vuotta ennen hankkeen päättymisajankohtaa, niistä ainoatakaan ei kyetty ottamaan huomioon. Edunsaajina olleiden pk-yritysten osalta ei ollut vielä vuoden 1997 lopussa järjestetty seurantaa. (11) ”Performance Scoring”. 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/11 4. 23. Vaikka matkailualaan liittyi useita seurannasta vastaavia komiteoita, yksiköitä tai ryhmiä, monia sopimuksia pidettiin yllä sopimuspuolten suoritusten keskinkertaisuudesta huolimatta (ks. kohta 5. 13). Noin 300 000 ecun voiton menettämisen on katsottava aiheutuneen varojen liian löyhästä hallinnoinnista matkailualan (12) ohjelmien hallinnointiyksikössä, jonka toimia komissio ei valvonut (pankkitileille talletetuista varoista maksetut korot olivat alhaiset). Slovakia 4. 24. Koska ohjelmien hallinnointiyksikkö valvoo ainoastaan käynnissä olevia rakenteiden uudistamista koskevia ohjelmia yrityskohtaisesti, on mahdotonta arvioida sellaisen tuen käytännön vaikutusta, jonka pitkän aikavälin vaikutukset (markkinaosuuksien sekä tuloksen kehittyminen) voidaan havaita vasta asiantuntija-avun päättymisen jälkeen. Muut maat 4. 25. Myös Unkarissa, Uzbekistanissa ja Venäjällä havaituissa tapauksissa ilmeni seurantaan liittyviä ongelmia. 4. 26. Vuoden 1997 lopussa seurantaan ja arviointiin liittyi seuraavia rajoituksia: a) Komission keskusyksiköiltä kului kauan ongelmien havaitsemiseen; toiminnasta lähellä tuen kohdetta olisi paljon etua ja siksi seurantaa olisi lisättävä edustuston tasolla. b) Seuranta rajoittui konsultin toimien tarkasteluun. Komissio ei arvioi konsulttien toimien vaikutuksia hankkeiden edunsaajien organisaatioon, työtapoihin tai tuloksiin (ks. kohta 6. 3). c) Seuranta ja arviointi ei ollut vuoden 1997 lopussa kattavaa eikä yhtenäistä. 4. 27. Olisi tarkasteltava mahdollisuutta yhteisen ja koordinoidun seurannan järjestämiseen muiden rahoittajien kanssa. 5. TÄYTÄNTÖÖNPANOMENETTELYIDEN TEHOKKUUS Tukimuotojen valitseminen ja käyttöön ottaminen 5. 1. Pk-yritysten tai alueellisen kehittämisen tukemista varten käyttöön otetut tukimuodot ovat useissa tilanteissa osoittautuneet epäasianmukaisiksi. Kyseisten hankkeiden tehokkuus on heikentynyt voimakkaasti. Kyseessä on ollut joko tukimuodon soveltumattomuus toimintaympäristöön tai toimintasääntöjen puutteellisuus. Puola 5. 2. Valmistelun puuttumisen lisäksi (ks. kohta 4. 2) useat tekniset esteet ovat pienentäneet takuurahastosta saatavaa hyötyä. Rahaston toiminnan oli alun perin määrä liittyä pk-yrityksille annettaviin tukiin, mutta se siirrettiin liian myöhään tapahtuneen perustamisen takia erilleen. Tämän lisäksi: (12) Ks. erityiskertomus nro 3/97 Phare-ohjelman hajautetusta täytäntöönpanojärjestelmästä, kohdat 3. 30 ja 4. 19 (EYVL C 175, 9. 6. 1997). C 335/12 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 a) edunsaajat pitivät rahaston perimää palkkiota liian suurena (3 prosenttia, kun valtion rahasto perii ainoastaan 1,2—1,8 prosenttia) b) hallinnoinnista vastaavan pankin päätöksentekomenettely oli liian hidas c) hakemusmenettely oli liian monimutkainen ja keskitetty. Venäjä 5. 3. Pk-yritysten kehittämisvirastojen toiminnan lujittamiseen liittyneen hankkeen (Small and Medium size Enterprise Development Agency, SMEDA, 2 miljoonaa ecua) yhteydessä ei eri toimijoita lähennetty riittävästi toisiinsa. Oletuksena oli, että mukaan valittujen alueiden kehittämisvirastot antavat käyttöön toimitilat, tietyt logistiset välineet sekä osan henkilökunnasta. Vaikeassa taloudellisessa tilanteessa ja pk-yrityksiä tukevan kansal- lisen viraston antamasta hyväksynnästä huolimatta mainitut vaatimukset olivat omiaan aiheuttamaan ristiriitoja virastojen kanssa, joiden taloudellinen tasapaino oli uhattuna. Koska hankkeen yhteydessä ei otettu huomioon virastojen pääasiallista tavoitetta — taloudellista itsenäisyyttä — ristiriitaisia tilanteita aiheutui alusta lähtien ja hankkeen vaikutus oli vastakkainen alkuperäiseen tarkoitukseen nähden. Osa varoista käytettiin itse asiassa pk-yritysten kehittämisvirastojen toiminnan lujittamisen sijasta hankkeen omiin tarpeisiin. Kansallisella virastolla ei puolestaan ollut lainkaan toimivaltaa alueellisten virastojen toiminnan käynnistämiseen. Hanke ei ollut myöskään johdonmukainen, koska alakohtaisista valinnoista tehtiin päätöksiä ottamatta huomioon paikallisia oloja ja koska valittujen viiden kohteen välillä ei ollut hallinnollista yhteyttä. Toteutettavana oli viisi pientä itsenäistä hanketta, minkä vuoksi seurannasta ja arvioinnista vastannut yksikkö ei kyennyt tekemään kokonaisarviointia kohtuullisen ajan kuluessa. Mainittu yhtenäisyyden puute oli ominainen jo aiemmalle, pk-yritysten kehittämisvirastojen perustamiseen liittyneelle hankkeelle (3,5 miljoonaa ecua). Samaan sopimukseen koottiin suuri määrä pieniä epäyhtenäisiä yksiköitä, mikä heikensi erityisesti hankkeen hallinnointia ja arviointia. Myös seuraavaan hankkee- seen liittyi vastaavanlaista epäyhtenäisyyttä siinä määrin, että hankkeen vastuuhenkilö arvioi sopimusehtojensa olleen huonommat kuin missään aiemmassa sopimuksessa. 5. 4. Tukimuotoja, jotka ovat osoittautuneet toimiviksi tietyssä maassa ja tietyssä tilanteessa, on joissakin tapauksissa otettu uudelleen käyttöön mukauttamatta niitä riittävästi uuteen tilanteeseen. Esimerkiksi Tšekin tasavallassa alueelliseen kehittämiseen valittua tukimuotoa sovellettiin myös Puolassa ja Slovakiassa. 5. 5. Muissa tapauksissa on tiettyjä olosuhteita varten kehitettyjä tukimuotoja asetettu käyttöön myöhässä siten, että alkuperäisen tilanteen muututtua kyseiset välineet eivät ole enää olleet soveltuvia. Bulgaria 5. 6. Pk-yrityksiä koskevan luottojärjestelyn käyttöön asettamiseen tarvittiin kolme vuotta, joiden kuluessa täytäntöönpannusta rahoitusjärjestelystä (lainat myönnettiin vahvoina valuuttoina ja valuuttakurssiriski oli lainan- ottajalla) tuli täysin soveltumaton vallinneen taloudellisen taantuman takia; Bulgarian levin arvo aleni 300 prosenttia dollariin nähden vuosina 1995—1996. 5. 7. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin myös tapauksia, joissa helposti uudelleen toteutettavissa olevia rahoitusjärjeste- lyjä sovellettiin joissakin maissa mutta jätettiin toisissa maissa soveltamatta. Pk-yrityksille ja pienille infrastruktuureille suunnattavien tukien avulla olisi voitu tukea alueellista kehittämistä Bulgariassa tai Slovakiassa, mutta kyseisiä tukia maksettiin ainoastaan Puolassa. 5. 8. Ongelmia seuraa myös saman rahoittajan käyttämien eri tukimuotojen tehtävien sekoittumisesta ja jopa niiden välisestä kilpailusta. Tästä voidaan mainita valaisevina esimerkkeinä Unkarin ja Bulgarian pk-yrityksiä ja alueellista kehittämistä koskevat ohjelmat. Pk-yrityksiä ja alueellista kehittämistä tukevien virastojen tehtävät on määritetty liian väljästi, mistä aiheutuu epäselviä tilanteita aina kun nämä kaksi eri virastoa toimivat samalla alueella. 5. 9. Phare-ohjelmaan kuuluvien, pk-yrityksiin liittyvien takuurahaston perustamista koskevien ohjelmien vähäistä kiinnostavuutta selittää se, että kyseisen tukimuodon edut ovat vähäiset pk-yrityksille myönnettäviin luottoihin verrat- tuna. Koska lainattavat määrät ovat peräisin budjettivaroista, lainojen korot ovat itse asiassa paljon alhaisempia kuin markkinakorkoisten lainojen korot. Takuurahastojen yhteydessä myönnettäville pankkilainoille voi saada parhaimmillaan luottokelpoisimmilta asiakkailta perittävän koron. Kun nämä kaksi järjestelmää ovat käytössä samanaikaisesti, pk- yritykset päätyvät erittäin harvoissa tapauksissa takuurahastoon. 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/13 Investointirahastojen (13) tulosten arviointiin kuluu paljon pidempi aika kuin perinteisten tukimuotojen arviointiin. 5. 10. Rahoitussopimuksissa määritetyissä aikarajoissa aliarvioidaan toisaalta huomattavasti toiminnan aloittamiseen kuluva aika. Teknisesti kehittyneemmät tukimuodot (esimerkiksi Unkarissa ja Bulgariassa pk-yrityksille myönnettävät vaihtovel- kakirjalainat) ovat osoittautuneet liian monimutkaisiksi pankkijärjestelmän kehittymättömyyteen nähden ja kyseisten lainojen suosio pk-yritysten keskuudessa on ollut vähäinen. Rahoitussopimuksissa ei myöskään määritetä riittävän selkeästi, miten uudelleen käytettävissä olevat varat (”revolving funds”) on selvitettävä ohjelmien päättyessä. Tämä ongelma on erittäin hankala silloin kun lainojen, takuiden tai muiden tukimuotojen (investointirahasto) käyttöön asettamisesta vastaava yksikkö ei ole suorassa yhteydessä valtionhallintoon. 5. 11. Lopuksi voidaan todeta, että Bulgariassa, Slovakiassa ja Venäjällä kullekin yritykselle yritysrakenteiden uudista- mista varten käyttöön asetetut varat ovat osoittautuneet riittämättömiksi suositusten täytäntöönpanoon, vaikka sopimuk- sista suurimman osan mukaan ne olisi pitänyt panna täytäntöön. Asiantuntija-apu 5. 12. Tarkastetuista hankkeista suurimmassa osassa asiantuntija-apua on annettu sopimusehtojen mukaisesti ja tietojen siirto on näin ollen tapahtunut asianmukaisesti. Kuitenkin silloin, kun epäonnistumisia on ilmennyt (Bulgariassa, Puolassa, Venäjällä ja Slovakiassa), on käynyt ilmi, että hankkeita johtavat asiantuntijat reagoivat hitaasti ongelmiin tai paikallisten hallinnoinnista vastaavien tahojen kanssa syntyneisiin ristiriitoihin. Puola 5. 13. Matkailualalla tietojen siirto on osoittautunut riittämättömäksi ja suoritetut toimet ovat olleet puutteellisia kahdessa tapauksessa. Niistä toisessa sopimuksia ei keskeytetty erään konsultin työsuoritusten heikon tason takia, ja yritys sai vielä viisi uutta, kokonaisarvoltaan 1,35 miljoonan ecun sopimusta, joiden täytäntöönpanoon liittyi myöhemmin vaikeuksia. Bulgaria 5. 14. Pk-yritysten ja alueellisen kehittämisen aloilla saman konsultin toimittamien ensimmäisten asiantuntija-apua antavien ryhmien työsuoritukset jäivät huomattavasti vähäisemmiksi kuin sopimusehdoissa oli esitetty. Rahoitusvä- lineiden käyttöön asettamiseen soveltuvien olosuhteiden luomiseen tähtäävät valmistelutyöt jäivät suorittamatta (oikeudellisiin, hallinnollisiin ja rahoituksellisiin perustoihin ei perehdytty riittävän tarkasti). Kyseisten ensimmäisen vaiheen tehtävien jäätyä suorittamatta ei suunniteltujen toimien toteuttaminen ollut mahdollista. Konsultti ei kuitenkaan arvioinut ongelmien syvyyttä eikä esittänyt sopimuksensa keskeyttämistä. Kyseisen konsultin kanssa suoraan tehdyt jatkosopimukset (1,24 miljoonaa ecua) ainoastaan korostivat epäonnistumista, joka vaaransi pahasti myöhempien toimien toteuttamisen ja joka on keskeisenä syynä ohjelman suuntaamiseen uudelleen ja kolmen rahoitusvälineen hylkäämiseen (ks. kohta 4. 4). 5. 15. Matkailualan (Puola) ja pk-yritysten (Bulgaria) osalta vaikeudet korostuivat useiden asiantuntija-apua antavien ryhmien työsuoritusten keskinkertaisuuden takia. Slovakiassa havaittiin puutteellista tietämystä (sopimusehtojen tuntemus aluekehitysvirastossa) ja tiedottamisen riittämättömyyttä alueellista kehittämistä tukeneeseen ohjelmaan osallistuneiden välillä. 5. 16. Asiantuntija-avun tehokkuuteen ja kustannuksiin liittyviä tekijöitä voitaisiin parantaa käyttämällä aiempaa järjestelmällisemmin konsultteina paikallisista ja länsimaisista asiantuntijoista koottuja ryhmiä (14). Tällainen menettely edistäisi lisäksi tietojen siirtoa, kuten Puolassa tapahtui yritysrakenteiden uudistamista koskeneen asiantuntija-avun yhteydessä. Mainitun menettelyn tarve on voitu havaita erityisesti Puolassa matkailualan ohjelmien osalta ja Unkarissa alueellisesta kehittämisestä vastaavan ohjelman hallinnointiyksikön osalta. (13) ”Regional Investment Fund”, ”Seed capital”, ”Equity schemes”. (14) Ks. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1993, kohta 12. 36 (EYVL C 327, 24. 11. 1994). C 335/14 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 Eri toimijoiden välinen yhteistyö 5. 17. Eri toimijoiden (15) välinen koordinointi ja tiivis yhteistyö ovat olennaisia ohjelmien tehokkaan toteuttamisen kannalta. Puutteellinen ohjelmatyö tai asianmukaisen poliittisen toimintasuunnitelman puuttuminen ovat vaikuttaneet useissa tapauksissa täytäntöönpanoon liittyneisiin vaikeuksiin. Puola 5. 18. Yhteistyö matkailualaa ja alueellista kehittämistä koskevien ohjelmien välillä on osoittautunut lähes olemattomaksi. Kesäkuuhun 1997 mennessä ei ollut aloitettu yhtään yhteistä toimea tai keskustelua aluekehitysvi- rastojen kanssa. Myös alueellisten kehitysvirastojen ja Puolan aluekehitysviraston (PARD) välinen yhteistyö oli riittämätöntä ja rajoittui pelkkään tiedonvaihtoon. Slovakia 5. 19. Suurimpien ristiriitojen taustalla olivat aluekehitysviraston ja alueellisen sijoitusyhtiön keskinäisten vastuu- alueiden määrittämiseen ja niiden johtamisesta vastaaviin elimiin liittyneet epäselvyydet. Kummankin viraston käyttöön ottamat omat rakenteet ja niiden muoto lisäsivät etäistä ja jopa vihamielistä suhdetta kyseisten virastojen välillä, mikä johti kokeilun epäonnistumiseen. 5. 20. Paikallisesta hallinnoinnista vastanneen tahon ja ulkomaisten asiantuntijoiden väliset erimielisyydet aiheutti- vat asiantuntija-apua koskeneen sopimuksen (0,3 miljoonaa ecua) ja kokeilun ennenaikaisen keskeyttämisen. Koska aluekehitysviraston vastuuhenkilöllä ei ollut asiantuntija-apua koskevia sopimusehtoja, hän ei voinut saada varmaa tietoa ulkomaisten asiantuntijoiden suorittamien toimien asianmukaisuudesta. Venäjä 5. 21. Useimmilla alueilla ei ole lainkaan yhteistyötä pk-yrityksille suunnattavien lainajärjestelyiden ehdoista vastaavan Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin (EBRD) ja Tacis-ohjelman avulla tuettujen pk-yritysten kehittämisvirastojen välillä. 5. 22. Määritettyjen suhteiden puuttuminen näkyy käytännössä ensisijaisesti riittämättömänä yhteistyönä sellaisten ohjelmien välillä, jotka toteutetaan toisilleen läheisillä aloilla. Tämä on tilanne myös Unkarissa alueelliseen kehittämiseen ja pk-yritysten tukemiseen liittyvien toimien osalta; toiminnan kattamien alojen selkeän määrittämisen puuttuminen aiheuttaa hankkeiden välistä kilpailua (paikalliset verkostot). Ongelmien ratkeaminen on näin ollen riippuvainen siitä, tarkentavatko kansalliset poliittiset viranomaiset mukana olevien toimijoiden vastuualueet. 6. TÄYTÄNTÖÖNPANTUJEN TOIMIEN ARVIOINTI Vaikutusten arviointi 6. 1. Yksityisen sektorin kehittämiseen liittyvien toimien käytännön vaikutusten arviointi on hankalaa, mutta välttämä- töntä, ja komission tulee huolehtia sen järjestämisestä. Vaikeutena on hyvin useissa tapauksissa toisaalta luotettavien osoittimien puuttuminen ja toisaalta mahdottomuus arvioida mitattavissa olevien vaikutusten osalta sitä, mikä on suoranaisesti Phare- tai Tacis-tuella rahoitettujen toimien osuus, kun muillakin tukimuodoilla on vaikutusta kyseisten tavoitteiden saavuttamiseen ja kun markkinat muodostavat kehityksen kannalta keskeisen liikkeellepanevan voiman. Bulgaria ja Venäjä 6. 2. Bulgariassa ohjelmien näkyvyys pk-yritysten alalla on keskinkertainen: neljä vuotta pk-yrityksiä koskevien ohjelmien (24,5 miljoonaa ecua marraskuussa 1996) aloittamisen jälkeen alalla ei ollut vielä käytössä tilastoja, vaikka ne ovat ensisijaisia kehityksen arvioimisen kannalta. Luotettavien tilastojen puuttuminen oli ominaista myös Venäjällä täytäntöönpannuille ohjelmille. (15) Paikalliset viranomaiset, edustusto, asiantuntijat, ohjelmien hallinnointiyksiköt, Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (EBRD). 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/15 6. 3. Tarkastuksessa mukana olleista maista ei ole saatavissa yritysrakenteiden uudistamista koskeviin ohjelmiin liittyviä yhteenvetoja, joiden avulla kyettäisiin arvioimaan suositusten täytäntöönpanon astetta ja käytännön vaikutuksia yritysten tilanteeseen. Puolassa ohjelmien hallinnointiyksikön esittämän arvion mukaan noin 50 prosenttia edunsaajina olevista yrityksistä on hyväksynyt ja ottanut käyttöön suositetut rakenteiden uudistamista koskevat suunnitelmat. Muissa maissa ohjelmien arviointi on vielä väljempää. Kun lähestymistapa on tällainen, ohjelmien yhteydessä ei kyetä havaitsemaan onnistumiseen vaikuttavia tekijöitä, jotka olisivat toteutettavissa muidenkin hankkeiden yhteydessä. Lisäksi ohjelmien hallinnoinnissa havaitut puutteet, jotka liittyvät erityisesti raporttien antamiseen, kirjattujen tulosten yhdistämiseen, seurantaan sekä arviointiin, korostavat entisestään komission toimien arvioinnin epävarmaa luonnetta. 6. 4. Phare- ja Tacis-ohjelmat ovat joka tapauksessa vaikuttaneet osaltaan yksityiseen sektoriin kohdistuvien asenteiden voimakkaaseen muuttumiseen. Suurimmassa osassa tarkastuksessa mukana olleista maista yksityinen yrittäminen tuli lailliseksi, ja lisäksi sitä edistettiin huomattavasti. Tämä onnistuminen on selkeästi yhteydessä pk-yrityksiä ja alueellista kehittämistä tukevien paikallisten verkostojen perustamiseen. Läheltä saatavissa oleva tuki taattiin näin Unkarissa yrityksiä tukevien paikallisten virastojen (16), Puolassa, Slovakiassa ja Bulgariassa pk-yrityksiä tukevien liikealan yhteys- keskusten (17) ja aluekehitysvirastojen (18) sekä Venäjällä, Uzbekistanissa ja Turkmenistanissa pk-yritysten kehittämisviras- tojen (19) avulla. Kyseiset verkostot ovat tarpeen myös välittäjinä koulutukseen, neuvontaan sekä rahoitusjärjestelyihin (mikrotason luotot) liittyvissä toimissa. Hankkeisiin kohdistuvat ulkoiset rajoitteet 6. 5. Hankkeita saatetaan joutua toteuttamaan oloissa, joissa kulttuuri on jakaantunutta, vanhat rakenteet vielä vallitsevat, jotkin poliittiset ja taloudelliset toimijat vastustavat muutoksia ja usein myös elintaso on laskenut. Näiden tekijöiden voimakkuus ja laajuus vaihtelevat maittain, mutta ne on välttämätöntä ottaa huomioon, jotta ainoastaan realistisesti toteutettavissa olevia toimia ryhdyttäisiin toteuttamaan. Bulgaria 6. 6. Poliittisen ja lainsäädännöllisen taustan puutteellinen arviointi ja (suuresti aliarvioitu) muutosten vastustami- nen ministeriöissä sekä julkisen sektorin yrityksissä ovat vaikuttaneet siihen, että liian monimutkaiset tai kunnianhimoiset hankkeet ovat epäonnistuneet (ks. kohta 4. 4). Uzbekistan ja Turkmenistan 6. 7. Muissa Phare- ja Tacis-maissa esille tulleet keskeisimmät rajoitteet ovat vieläkin korostuneempia näissä kahdessa maassa. Pankkijärjestelmän kehittymättömyys ja yritysten vaikeudet saada ulkomaisia valuuttoja ovat kaksi keskeistä yksityisen sektorin nopean kehittymisen estettä. 6. 8. Ulkoiset rajoitteet haittasivat kaikissa maissa toimien etenemistä, vaikutusta ja jatkuvuutta. Rajoitteet johtuivat useimmissa tapauksissa jostakin seuraavista kolmesta syystä: a) kansallisissa talousarvioissa ei ole riittävästi varoja tehokkaaseen Phare- ja Tacis-tukien täydentämiseen tai niiden tehokkaaseen jatkamiseen b) poliittinen ja lainsäädännöllinen tilanne on epävakaa, ja soveltuu usein heikosti täytäntöönpantavina oleviin ohjelmiin c) eritoten pk-yritysten on hyvin vaikea saada lainoja. (16) ”Local Enterprise Agency”. (17) ”Business Support Center”. (18) ”Regional Development Agency”. (19) ”Small and Medium size Enterprises Development Agency”. C 335/16 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 Talousarvion toteuttaminen 6. 9. Pääosasto IA:n kirjanpitoon perustuvassa seurannassa käyttämät välineet olisi uudistettava perusteellisesti. Desiree- tietokannan avulla kyetään erottamaan ainoastaan toimen otsakkeen perusteella, mikä toimi liittyy pk-yritysten tukemi- seen, alueelliseen kehittämiseen, yksityistämiseen tai yritysrakenteiden uudistamiseen. Kaikki tuet on koottu saman otsakkeen (koodi PR) alle, joka on ainoa analysointia varten käytettävissä oleva taso. Tämä varojen kohteen selvittämistä vaikeuttava tekijä on tuen luonteen määrittämättä jättämisen ohella vakava puute. Koulutukseen, neuvontaan, rahoitus- välineisiin tai muihin kohteisiin liittyvät tuet voidaan nekin ryhmitellä ainoastaan epäluotettavien otsakkeiden perusteella. Lisäksi rahoitusalalle annettava tuki on liitetty Tacis-ohjelman yhteydessä yksityiselle sektorille annettavaan tukeen, mutta näin ei ole tehty Phare-ohjelman osalta. 6. 10. Kun talousarvion toteuttamista tutkitaan komission Desiree-tietokannan avulla, voidaan havaita, että yksityisen sektorin kehittämistä koskevien ohjelmien edistyminen on — sekä Phare- että Tacis-ohjelman osalta — yleisesti ottaen kaikkien ohjelmien toteuttamista koskevan keskiarvon yläpuolella (ks. taulukko 3). Maakohtainen analysointi tuo kuitenkin esille vaihtelevampia tuloksia (ks. taulukko 4). Bulgariassa ja Romaniassa 31. joulukuuta 1997 vallinnut tilanne vaikutti tältä osin erittäin huolestuttavalta. Bulgariassa yksityisen sektorin kehittämiseen liittyneeseen ohjelmaan vuonna 1992 sidotut 22,5 miljoonan ecun suuruiset maksut olivat ainoastaan 28 prosenttia alun perin sidotuista määrärahoista (ks. kohdat 4. 4 ja 6. 25—6. 28). Romaniassa maksujen toteutumisaste oli huolestuttava kahden kokonaisarvoltaan 100 miljoonan ecun ohjelman osalta: toiseen hankkeeseen vuonna 1992 sidottujen 30 miljoonan ecun maksujen toteutu- misaste oli 62 prosenttia ja toiseen hankkeeseen vuonna 1993 sidottujen 70 miljoonan ecun osalta se oli vain vähän yli 40 prosentin. Ohjelmat aloitettiin mainituissa kahdessa maassa ilman asianmukaista lainsäädännöllistä ja hallinnollista järjestelmää (ks. kohta 4. 9). TAULUKKO 3 Phare- ja Tacis-ohjelmien täytäntöönpanoaste 31. 12. 97 Kaikki ohjelmat Yksityisen sektorin kehittämistä koskevat ohjelmat (prosentteina maksusitoumuksista) Phare Sopimusten kattama määrä Maksettu Tacis Sopimusten kattama määrä Maksettu Lähde: Desiree-tietokanta. 68 51 83 45 77 59 87 51 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/17 TAULUKKO 4 PHARE-TUEN KOKONAISMÄÄRÄ (1991–1997) a u c e. j l i m 200 200 180 180 160 160 140 140 120 120 100 100 Mio ECU 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 DOT MÄÄRÄRAHA xxxxxxxxxxxx SOPIMUKSEEN PAYÉ MERKITTY MÄÄRÄ MAKSETTU AL AL BG BG BA CS CZ BH CS CZ EE HU EE HU LV LV Pays Maa LT MA LT MA PL RO PL RO SI SI SK SK MUUT AU YKSITYISEN SEKTORIN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT PHARE-OHJELMAT VUOSINA 1991–1997: TUEN JAKAUTUMINEN MAITTAIN 1000 1000 900 900 800 800 700 700 600 600 500 500 400 400 300 300 200 200 100 100 0 0 TOTAL YHTEENSÄ miljoonaa ecua ALBANIA (AL) BULGARIA (BG) BOSNIA-HERTSEGOVINA ENT. TS (BA) (CS) v Määräraha Sopimukseen merkitty määrä Maksettu 7,00 6,79 6,59 100 % 97 % 94 % 72,50 46,73 32,39 100 % 64 % 45 % 3,00 3,00 0,32 100 % 100 % 11 % 70,00 69,91 67,78 EKKOSLOVAKIA TS v EKIN TASAVALTA (CZ) 100 % 28,00 28,13 100 % 100 % 100 % 97 % 20,27 72 % VIRO (EE) UNKARI (HU) LATVIA (LV) 21,10 100 % 148,50 100 % 20,98 100 % 19,30 12,95 91 % 104,60 61 % 95,81 70 % 65 % 15,06 3,71 72 % 18 % LIETTUA (LT) ENT. JUGOSL. TASAV. MAKEDONIA (MA) PUOLA (PL) ROMANIA (RO) SLOVENIA (SI) SLOVAKIAN TASAVALTA (SK) MUUT YHTEENSÄ Määräraha Sopimukseen merkitty määrä Maksettu 35,70 100 % 21,75 16,65 61 % 47 % 8,80 2,86 0,40 100 % 196,20 100 % 147,40 100 % 21,05 100 % 54,20 100 % 164,50 100 % 998,93 100 % 32 % 163,05 5 % 152,52 83 % 110,33 78 % 65,12 75 % 44 % 16,90 12,46 80 % 59 % 32,68 25,90 60 % 126,86 48 % 73,56 77 % 45 % 767,94 586,43 77 % 59 % TACIS-TUEN KOKONAISMÄÄRÄ (1992–1997) 250 250 200 200 150 150 a u c e. j l i m Mio ECU 100 100 50 50 0 0 DOT MÄÄRÄRAHA xxxxxxxxxxxx SOPIMUKSEEN P A Y É MERKITTY MÄÄRÄ MAKSETTU AM AM AZ AZ BY GE BY GE KZ KZ KG MD MN KG MD MG RU RU TJ TJ TM TM UA UA UZ UZ MUUT AU Pays Maa YKSITYISEN SEKTORIN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT TACIS-OHJELMAT VUOSINA 1992–1997: TUEN JAKAUTUMINEN MAITTAIN 500 500 450 450 400 400 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 TOTAL YHTEENSÄ miljoonaa ecua Määräraha Sopimukseen merkitty määrä Maksettu Määräraha Sopimukseen merkitty määrä Maksettu ARMENIA (AM) 13,54 10,82 6,89 VENÄJÄ (RU) 228,06 196,51 106,31 Lähde: Desiree-tietokanta. v AZERBAIDZ (AZ) AN VALKOVENÄJÄ (BY) GEORGIA (GE) KAZAKSTAN (KZ) KIRGISIA (KG) MOLDOVA (MD) MONGOLIA (MN) 100 % 80 % 51 % 100 % 86 % 47 % 8,00 7,43 4,88 100 % 93 % 61 % 19,82 18,04 13,84 100 % 91 % 70 % 13,65 13,62 8,82 v TADZ (TJ) IKISTAN TURKMENISTAN (TM) UKRAINA (UA) 1,30 0,00 0,00 0 % 0 % 0 % 6,10 3,40 2,17 100 % 56 % 36 % 70,94 58,67 35,36 100 % 100 % 65 % 100 % 83 % 50 % 32,32 29,63 18,30 UZBEKISTAN (UZ) 12,36 12,36 5,19 100 % 92 % 57 % 100 % 100 % 42 % 0,82 0,82 0,62 100 % 100 % 76 % 9,31 4,80 4,29 MUUT YHTEENSÄ 39,53 38,01 24,07 100 % 96 % 61 % 459,70 398,06 232,98 100 % 52 % 46 % 100 % 87 % 51 % 3,96 3,95 2,24 100 % 100 % 57 % C 335/18 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 Järjestelmien pysyvyys 6. 11. Paikallisten virastojen perustamisen onnistumisesta huolimatta niillä kaikilla on edessään sama haaste: tulevaisuu- den eli toisin sanoen taloudellisen selviytymisensä varmistaminen. Kaikki virastot joutuvat niin ikään vastakkain saman rajoitteen kanssa: sellaisia pk-yrityksiä, jotka pystyvät maksamaan kyseisille yksiköille ennen ilmaisia olleista palveluista, ei ole riittävästi tai niitä ei ole ollenkaan. Jopa maissa, joissa pk-yritysten tukeminen on asetettu valtion tasolla etusijalle, paikalliset verkostot ovat riippuvaisia Phare- tai Tacis-rahoituksesta hallinnollisen talousarvionsa tasapainottamiseksi. Koska kyseessä olevat valtiot eivät täytä omaa rahoitusosuuttaan tai eivät ole kiinnostuneita asiasta, komissio ei ole laatinut kattavaa, Phare- tai Tacis-rahoituksen lakkauttamista koskevaa toimintasuunnitelmaa. 6. 12. Riski siitä, että osa paikallisesta pk-yritysten tai alueellisen kehittämisen tukemiseen liittyvästä infrastruktuurista tulee katoamaan lyhyen ajan kuluessa, tuo mukanaan myös sen uhan, että samalla menetetään perustettujen elinten henkilöstölle kertynyt tietotaito. Riski muuttuu entistä todennäköisemmäksi, kun tietoisuus työnantajan taloudellisesta epävakaudesta saattaa saada henkilöstön ennakoimaan ongelmia ja jättämään työnsä. Esimerkiksi Olsztynissä Puolassa pk-yrityksiä tukeneen keskuksen johtaja sekä konsultit jättivät työnsä vuonna 1996. Vaikka tilanne ei valtakunnallisella tasolla ole täysin toivoton, koska kyseiset hallinnointimenetelmiin perehtyneet henkilöt jatkavat edelleen toimintaa talouselämässä, verkostoilta odotettu kerroinvaikutus katoaa ja riippuvuus ulkomaisesta asiantuntija-avusta lisääntyy. Puola 6. 13. Jatkuvuuteen liittyvä ongelma koskettaa pk-yrityksiä tukevia liikealan yhteyskeskuksia, pk-yrityksiä koske- vaa säätiötä (ohjelman hallinnointiyksikkö) sekä suurinta osaa matkailualan kehittämiseen liittyneiden kahden ohjelman (12,5 miljoonaa ecua) yhteydessä perustettuja organisaatioita. Alueelliset sijoitusyhtiöt (RIC) ovat voineet toimia ainoastaan pankkiin tallettamistaan varoista kertyneiden tuottojen avulla — varat oli talletettu odottamaan niiden investointia hankkeisiin. Mitä enemmän kyseiset yhtiöt ostavat osuuksia yrityksistä, sitä enemmän ne menettävät toimintansa ja samalla jatkuvuutensa takaavia varoja. Venäjä 6. 14. Lukuun ottamatta Moskovan virastoa, joka saa huomattavaa kunnallista ja alueellista tukea (80 prosenttia sen budjetista), pk-yritysten kehittämisvirastojen tulevaisuus vuodesta 1998 eteenpäin on epävarma ja niiden tarve rahoituksen etsimiseen saattaa muuttua tärkeämmäksi kuin palveluiden tarjoaminen pk-yrityksille. Jatkuvuus on ongelma myös yrityksiä tukevissa keskuksissa, joista oli määrä tulla paikallisia konsulttitoimistoja. Toimien laillisuus ja asianmukaisuus 6. 15. Silloin kun poikkeamia on havaittu, ne ovat olleet yhteydessä lähinnä Phare- ja Tacis-ohjelmiin liittyvien tarjouskilpailun järjestämistä koskevien sääntöjen noudattamatta jättämiseen ja hallintomenojen rahoittamiseen. Puola Jotta varat olisi voitu sitoa ennen alueellista kehittämistä koskevan ohjelman päättymistä (31. joulukuuta 6. 16. 1996), koulutushankkeeseen (0,4 miljoonaa ecua) liittynyt tarjouspyyntö valmistettiin liian lyhyessä ajassa (kolmessa viikossa). Tästä syystä rajoitetun luettelon laatimista koskevia perusteita ei ollut määritetty ja tarjous- pyyntöön vastasi ainoastaan yksi yhtiö. Kiirehtiminen esti näin ollen kilpailun. Saman ohjelman yhteydessä tehtiin ilman riittäviä perusteita viisi, kokonaisarvoltaan 0,6 miljoonan ecun sopimusta ilman tarjouskilpailua. Bulgaria 6. 17. Hallinnointimenetelmiin liittyvää koulutusta koskenut yli 4 miljoonan ecun suuruinen sopimus tehtiin säännönvastaisesti ilman tarjouskilpailua (varsinainen sopimus oli 1 miljoonan ecun arvoinen ja siihen liittyi 7 lisäystä). 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/19 Slovakia 6. 18. Slovakiassa toimivalle aluekehitysvirastolle annettavaa asiantuntija-apua koskenut sopimus (0,3 miljoonaa ecua) tehtiin epäselvässä tilanteessa. Kun tarjouskilpailun perusteella valitun asiantuntijaryhmän edustamia yrityksiä ja rajoitetussa luettelossa olevia yrityksiä verrataan toisiinsa, voidaan havaita suuri riski siitä, että kyseiset yritykset ovat toimineet yhdessä. 6. 19. Vaikka Pharea koskevissa säännöksissä edellytetään, että hallintomenoja korvataan ainoastaan hankkeiden käynnistysvaiheessa ja asteittain vähenevästi, erityisesti seuraavien ohjelmien yhteydessä Pharea koskevasta talousarvi- osta (20) on maksettu kyseisiä menoja: a) Puolassa sijaitseva pk-yritys (1,5 miljoonaa ecua) b) alueellinen kehittäminen Puolassa (5,4 miljoonaa ecua) c) matkailuala Puolassa (0,4 miljoonaa ecua) d) Slovakiassa sijaitseva pk-yritys (0,2 miljoonaa ecua). Maakohtainen arviointi tarkastuksen kohteena olleista maista Puola (217,5 miljoonaa ecua) (21) 6. 20. Pk-yrityksiä koskeneiden ohjelmien (17,2 miljoonaa ecua) avulla kyettiin lainsäädännöllisen perustan vanhentunei- suudesta huolimatta organisoimaan hyvin pk-yrityksiä koskeneen säätiön toiminta ja laatimaan selkeä toimintasuunni- telma. Alueellista kehittämistä koskeneen ohjelman (Struder, 78,82 miljoonaa ecua) talousarvio oli riittävä ohjelmaan valittujen alueiden paikallisten tarpeiden kattamiseen, mutta tilanne vaihteli ohjelman eri osa-alueiden välillä: a) Pienten alueellisten infrastruktuurien tukemista koskenut osuus (18,43 miljoonaa ecua) vaikutti myönteisesti etenkin siten, että se joudutti useiden investointipäätösten tekemistä. b) Pk-yrityksiä koskeneella tukijärjestelmällä (31,93 miljoonaa ecua) ei ollut yhtä merkittävää vaikutusta, sillä maksusuo- ritusten aikataulua lukuun ottamatta järjestelmän tavoitteita ei ollut määritetty selkeästi. Tarkastetuista tapauksista 90 prosentin osalta investointipäätökset oli tehty jo ennen tuen myöntämistä ja ainoastaan 30 prosenttia investoinneista rahoitettiin yhteisesti pankkilainojen avulla, vaikka periaatteessa tavoitteena oli pankkilainoihin kohdistuva vipuvaiku- tus. c) Suunnitellut kaksi alueellista sijoitusyhtiötä (3 miljoonaa ecua) olivat kuusi vuotta varojen käyttöön asettamisen jälkeen toiminnassa, mutta ne olivat tehneet ensimmäiset investointipäätöksensä vasta marraskuussa 1997. d) Takuurahasto (7 miljoonaa ecua) oli puolestaan jäänyt kokonaan käyttämättä. 6. 21. Matkailualan osalta jäi toteutumatta kaksi keskeisintä järjestelmän lujittamista koskenutta tavoitetta: valtion urheilu- ja matkailuhallinnon (State Sport and Tourism Administration, SSTA) rakenteiden uudistaminen ja kansallisen matkailualasta vastaavan viraston perustaminen. 6. 22. Teollisuusalan rakenteiden uudistamisen tukemisen osalta suoritetuista alakohtaisista tutkimuksista saatuja tulok- sia voidaan pitää terästeollisuutta lukuun ottamatta tyydyttävinä. Terästeollisuuden osalta rahoitussopimuksessa (2 miljoonaa ecua) alun perin määritetyt asiantuntija-apua koskeneet toimet korvattiin teknistä uudenaikaistamista koske- villa hankkeilla, jotka kohdistuivat neljään alalla toimivaan yritykseen. Kanadalaisen asiantuntijan Puolan hallitukselle osoittamasta raportista ilmeni kuitenkin, että käyttöön asetetut määrät olivat ainoastaan 0,1 prosenttia alan uudenaikais- tamiseen tarvittavista varoista. Vuoden 1994 ohjelmaan liittynyttä investointirahastoakaan (”FEDA fund”, 5 miljoonaa ecua) ei ollut perustettu vielä vuoden 1997 kesäkuussa. (20) Ks. erityiskertomus nro 3/97 Phare-ohjelman hajautetusta täytäntöönpanojärjestelmästä, kohdat 3. 20-3. 30 (EYVL C 175, 9. 6. 1997). (21) Vuosien 1990 ja 1997 välisenä aikana toteutetut ohjelmat. C 335/20 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 Unkari (174,5 miljoonaa ecua) (22) 6. 23. Unkarissa pk-yritysten tukemista koskevat toimet (63,8 miljoonaa ecua) vaihtelevat rahoitusvälineiden mukaan. Paikallisten virastojen kautta kanavoidut mikrotason luotot olivat suosittuja pk-yritysten keskuudessa, kun taas pankkien myöntämien lainojen osuus oli ainoastaan 20 prosenttia vuoden 1996 lopussa. Vaihtovelkakirjalainoihin liittynyt rahoitusmekanismi (2 miljoonaa ecua) ei ollut käytössä marraskuussa 1996, vaikka järjestelmän kehittämiseen oli kulunut kuusi vuotta. 6. 24. Yritysrakenteiden uudistamisen tukemiseen liittyneiden koulutustoimien (2 miljoonaa ecua) avulla ei ole saavutettu rahoitussopimuksessa asetettuja tavoitteita. Vaikka toimien oli määrä kohdistua noin 12 000 henkilöön, toimintaan osallistui ainoastaan 1 100 henkilöä. On ilmeistä, että koulutustoimille asetettiin alussa liian optimistiset tavoitteet, kun huomioon otetaan, että markkinoilla oli riittävästi kyseisen alan toimijoita: hallintoalan kursseja tarjoaa yli 100 laitosta. Bulgaria (72,5 miljoonaa ecua) 6. 25. Pk-yritysten ja alueellisen kehittämisen tukemiseen (27,4 miljoonaa ecua) käytettiin alun perin kolmea rahoitusvä- linettä, joiden kaikkien (takuurahasto, omien varojen lisääminen ja alueelliset investointirahastot) käyttö on lopetettu. Kansallista pk-yrityksiä tukevaa virastoa ei perustettu, ja tiettyjä hankkeita — etenkin luottojärjestelyitä — koskeva tilanne oli epävarma vuoden 1996 lopussa. Hieman yli 6 miljoonaa ecua oli sidottu uusiin hankkeisiin, jotka eivät olleet alkuperäisessä rahoitussopimuksessa esitettyjen suuntaviivojen mukaisia, ja 6 miljoonaa ecua oli yksinkertaisesti peruttu. Marraskuuhun 1996 mennessä alkuperäisiin varauksiin nähden toteutuneiden menojen (alle 6 miljoonaa ecua vuosien 1991, 1992 ja 1993 ohjelmien osalta) vaikutus jäi huomattavasti rahoitussopimuksissa esitettyjä tavoitteita vähäisem- mäksi. 6. 26. Yritysrakenteiden uudistamisen tukemisessa käytettyjen toimien epärealistisuuden ja pinnallisuuden takia niiltä ei ollut odotettavissa merkittävää vaikutusta, kun otetaan huomioon Bulgariassa kyseisenä ajankohtana vallinnut poliittinen ja taloudellinen tilanne. Alakohtaiset toimet jaettiin kolmeen eri vaiheeseen: a) analysoidaan alalla vallitsevaa tilannetta ja sillä toimivia yrityksiä toimintasuunnitelman kehittämistä varten b) valitaan rajoitettu määrä elinkelpoisia yrityksiä, joiden osalta laaditaan rakenteiden uudistamista koskeva suunni- telma c) annetaan asiantuntija-apua kaikille tai joillekin yrityksille, jotka on valittu toimien täytäntöönpanoa varten. Tarkastetuista 20:stä koneenrakennuksen ja metalliteollisuuden aloihin liittyneestä tapauksesta (2,4 miljoonaa ecua) yhdessäkään ei edetty toista vaihetta pidemmälle. 6. 27. Matkailualan ensimmäinen tutkimus (1,1 miljoonaa ecua), joka liittyi yksityistämistä koskevien suositusten laatimiseen ja niiden täytäntöönpanoon, jouduttiin lakkauttamaan ja käytetty 500 000 ecun määrä oli kirjattava tappioksi. Tämän seurauksena jätettiin toteuttamatta myös toinen tutkimus, joka liittyi matkailualaa koskevan puitelain valmisteluun. 6. 28. Yritysrakenteiden uudistamista koskevan tuen yhteydessä sidottiin ennalta valittujen yritysten tukemiseen liittyvien alakohtaisten toimien ohella huomattavia määriä (10,5 miljoonaa ecua) myös ohjelmien hallinnointiyksiköiden tarjoamiin palveluihin; tukiin sisältyi asiantuntija-apua (5,2 miljoonaa ecua) ja koulutusta (4,3 miljoonaa ecua) koskeva osuus. Koska tätä menettelytapaa ei arvioitu jälkikäteen, yritysten saamaa hyötyä ei kyetty arvioimaan eikä maksettujen varojen tuomaa hyötyä voitu osoittaa. Vaikka pääsopimukseen (4,2 miljoonaa ecua) sisältyi koulutuksen järjestämisen lisäksi rahoitettujen toimien seurannasta vastaavan elimen perustaminen, kyseistä elintä ei koskaan perustettu. (22) Vuosien 1990 ja 1997 välisenä aikana toteutetut ohjelmat. 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/21 Slovakia (54,2 miljoonaa ecua) 6. 29. Slovakiassa pk-yrityksille annettu tuki (23,6 miljoonaa ecua) osoittautui tavoitteiden mukaiseksi. Virastojen muodostama verkosto toimii aktiivisesti ja tukimuotoja (S. E. S. , Spin-off) on käytetty tehokkaasti. Onnistumiseen on vaikuttanut suuresti se, että toimista on neuvoteltu pk-yritysten kehittämistä tukevan kansallisen viraston kanssa, joka saa selkeää poliittista tukea. 6. 30. Alueellisen kehittämisen (7,5 miljoonaa ecua) osalta Slovakiassa suoritettiin eräällä alueella kokeilu, joka epäonnistui lähinnä seuraavista syistä: selkeä toimintasuunnitelma puuttui, kyseisellä alueella oli poliittisia ja taloudellisia rajoitteita ja aluekehitysviraston ja alueellisen sijoitusyhtiön keskinäiseen asemaan liittyi epäselvyyksiä. Tässä tilanteessa ohjelmien täytäntöönpano oli hidasta ja kustannus-hyötysuhde alhainen. Yritysrakenteiden uudistamista koskeneen tuen (22,6 miljoonaa ecua) osalta määrittämiseen ja suositusten laatimiseen liittyneistä vaiheista suoriuduttiin hyvin, mutta esitettyjä suosituksia pantiin täytäntöön vain harvoissa tapauksissa. Venäjä (228,06 miljoonaa ecua) 6. 31. Pk-yritysten kehittämisvirastojen aseman lujittamiseen liittynyttä hanketta lukuun ottamatta pk-yrityksiä koskenei- den hankkeiden täytäntöönpano on ollut onnistunutta. Hankkeiden vaikutus on kuitenkin rajallinen, kun huomioon otetaan niiden pieni koko maan tarpeiden suuruuteen nähden. 6. 32. Myös yritysrakenteiden uudistamista tukevat hankkeet ovat hajanaisia. Tarkastuksessa mukana olleiden ohjelmien osalta tuki jakaantui kolmeen osaan: a) suora tuki suurten yritysten rakenteiden uudistamiseen b) erityinen alakohtainen tuki; alakohtaisten toimien määrittäminen ja yritysrakenteiden uudistamisen tukeminen c) yrittämistä tukevien keskusten (”ESC”) perustaminen. Vaikka lopulliset edunsaajat olivat kiitollisia saamastaan tuesta ja muuttivat sen myötä toimintatapojaan ja organisaatioitaan, muutoksen vaikutusta ei kyetä arvioimaan määrällisesti. Toisaalta kun myönnetyt määrät suhteute- taan venäläisten yritysten kokoon, ei voida olettaa, että vaikutus olisi merkittävä. Uzbekistan (12,4 miljoonaa ecua) 6. 33. Yrityksiä tukevan verkoston (pk-yritysten kehittämisvirastot, liikealan yhteyskeskukset, markkinointitaitojen kehit- tämiskeskukset, alueelliset neuvonantajat) muodostaminen on näkyvin tulos yksityisen sektorin kehittämisen tukemisesta Uzbekistanissa (7,6 miljoonaa ecua). Samarkandin virastoa lukuun ottamatta yksiköiden toiminta on ollut rajallista ja tulokset vaatimattomia. Näin on myös silkkiteollisuudelle maksetun tuen (0,8 miljoonaa ecua) osalta, sillä ulkomaisia investoijia on ollut erittäin vaikeaa saada kiinnostumaan alasta. Turkmenistan (6,1 miljoonaa ecua) 6. 34. Rakenteiden uudistamista koskeneen ohjelman jatkamisesta huolimatta kymmeneen yritykseen kohdistuneet hankkeet eivät olleet edenneet määrittämisvaihetta pidemmälle eikä suositusten täytäntöönpanoa ollut aloitettu vielä vuoden 1996 lopussa. Lisäksi Ašgabatiin perustetun pk-yritysten kehittämisviraston mahdollisuudet taloudellisen itsenäi- syyden saavuttamiseen heti asiantuntija-apua koskeneen sopimuksen päätyttyä tammikuussa 1998 olivat hyvin pienet. 7. PÄÄTELMÄT 7. 1. Toimien käytännön vaikutukset kuhunkin alaan ja konsulttien työsuoritukset on erotettava selkeästi toisistaan. Silloin kun ohjelmien tulokset eivät ole olleet odotetun kaltaisia, vaikeudet ovat yleensä johtuneet hallinnoinnissa tehdyistä virheistä, toimien puutteellisesta suunnittelusta, asiantuntijaryhmien työsuoritusten heikosta tasosta, vajavaisesta C 335/22 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 yhteistyöstä eri toimijoiden välillä tai ylittämättömistä ulkoisista rajoitteista. Phare- ja Tacis-toimien tuloksia on vaikeaa arvioida niiden käytännön vaikutuksen kannalta (ks. kohdat 6. 1—6. 4) niin toimien luonteen osalta (esimerkiksi alakohtaisiin toimiin liittyvä neuvonta) kuin edunsaajaryhmienkin osalta (esimerkiksi vaikutukset kaikkiin pk-yrityksiin). Tässä tilanteessa komission on pyrittävä rajaamaan toimiensa tavoitteet entistä paremmin ja vahvistettava selkeät viitelähtökohdat, joihin saavutettuja tavoitteita voidaan verrata. 7. 2. Jotkin toimet ovat arvioitavissa määrällisesti; esimerkiksi annetun koulutuksen ja neuvonnan määrä sekä myönnetyt lainat tai muut taloudelliset tuet. Määrällinen arviointi suoritetaan tarkasti paikallisella tasolla, mutta etenkään alakohtaisia tietoja ei koota yhteen (ks. kohta 4. 20). Tällöin ei pystytä vastaamaan konkreettisten ja mitattavissa olevien tekijöiden avulla olennaisiin kysymyksiin, joihin kuuluvat rahoitetuista toimista saatu kokonaishyöty, työllistävä vaikutus sekä yritysten tuloksen kehittyminen. Myöskään tukimuotojen tai maantieteellisten alueiden välinen vertailu ei ole mahdollista, vaikka se olisi hyödyllistä komission toimien ohjelmoinnin ja hallinnoinnin kannalta; hoitamattomien lainojen määriä olisi vertailtava, epäonnistumisen tai onnistumisen syitä analysoitava ja asiantuntija-avusta aiheutuneita kustannuksia arvioitava suhteessa kunkin toimen yhteydessä saavutettuihin tuloksiin. Tukien hallinnointi 7. 3. Määrällisten osoittimien puuttumisesta huolimatta jotkin tulokset ovat havaittavissa, joskin hajanaisesti maan tai hankkeen mukaan (ks. kohdat 6. 10 ja 6. 20—6. 34). Poliittisiin tai taloudellisiin olosuhteisiin liittyviin rajoitteisiin katsomatta olisivat ajoissa aloitetut, moitteettomaan hallinnointiin perustuvat toimet olleet omiaan lieventämään joitakin epäonnistumisia. 7. 4. Toimien suunnitteluun olisikin kiinnitettävä entistä enemmän huomiota. Tavoitteiltaan aiempaa realistisemmat ja entistä paremmin jaksotetut toimet olisivat omiaan lujittamaan hankkeiden yhtenäisyyttä. Komission yksiköiden olisi näin ollen vastaavasti kieltäydyttävä sellaisten toimien aloittamisesta, joiden onnistuminen on riippuvainen vakaasta lainsää- dännöllisestä perustasta, jollaista ei vielä ole (ks. kohdat 4. 1—4. 10, 5. 1—5. 10, 6. 10). 7. 5. Asiantuntijat (konsultit) olisi asetettava vastuuseen niiden hankkeiden tuloksista, joita toteutetaan heidän johdol- laan. Sopimuksiin kuuluvien ehtojen laatimisesta lähtien olisi käytännön tavoitteet asetettava etusijalle toimien ja maksusuoritusten luetteloinnin sijasta. Tässä yhteydessä olisi pyrittävä sivuuttamaan sellaiset konsultit, jotka perustelevat suoritustensa heikkoutta vetoamalla sopimusehtojen epärealistisuuteen tai väljyyteen eivätkä pyri saamaan toimeksian- toaan muutettua. Nykyisessä järjestelmässä joidenkin tietyssä hankkeessa mukana olleiden konsulttien puutteelliset suoritukset eivät estä heidän valintaansa myöhempiin hankkeisiin. Avoimuuden puuttuminen on erityisen ongelmallista sopimusehtojen laadinnasta vastaavien asiantuntijoiden osalta. (ks. kohdat 4. 11, 4. 14—4. 16, 5. 12—5. 14). 7. 6. Useita maita kattavien ohjelmien hallinnointia lukuun ottamatta komission omaksuma maantieteellinen lähestymis- tapa haittaa toimiin kuuluvia aloja koskevaa moitteetonta tiedonkulkua (ks. kohdat 4. 17—4. 20, 6. 1—6. 3). Tästä on seurauksena se, ettei keskusyksiköissä hallinnoinnista vastaavilla tahoilla ole yhteistä lähestymistapaa ohjelmien seuran- taan eikä eri maissa ja eri aloilla saatuja kokemuksia koota yhteen riittävässä määrin. 7. 7. Hankkeiden seurannasta erityisesti vastaavien yksiköiden perustaminen ei vapauta hallinnoinnista vastaavia tahoja toimien johtamiseen liittyvästä vastuusta. Kyseiset tahot hallinnoivat pikemminkin sopimuksia kuin hankkeita, ja vaikka heillä on käytössään konsulttien toimittamat laajat raportit, yhtenäisen määrällisen arvioinnin laatiminen vastuualueeseen kuuluvista ohjelmista ei ole onnistunut. Aloitettujen toimien moitteeton hallinta edellyttää, että edistystä saavutetaan kolmella tasolla: a) edustustojen roolia vahvistetaan b) konsulttien toimien vaikutuksia analysoidaan entistä enemmän c) seurantaa yhdenmukaistetaan. 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/23 7. 8. Hallinnoinnista vastaavilla henkilöillä tulisi olla käytössään samankaltaisten hankkeiden osalta rakenteeltaan samanlaiset ja yhtenäiset täytäntöönpanokertomukset. Seurantavälineiden yhdenmukaistamisen avulla arviointien yhtey- dessä tehdyt päätelmät voidaan koota yhteen ja laatia konkreettiset, tukimuodoittain ja toimien mukaan jaotellut suositukset ja käyttää samalla saatuja kokemuksia järjestelmällisesti hyväksi, etteivät aiemmat virheet toistu tulevien toimien yhteydessä. Seurantaa varten on kehitettävä yhtenäiset menetelmät; samankaltaisten hankkeiden täytäntöönpanoa koskevien kertomusten tulee olla rakenteeltaan samanlaisia ja yhtenäisiä. Mikäli vakiointia ei suoriteta, tilanteen arviointi tapahtuu aina huomattavalla viiveellä eikä tarvittavia korjauksia pystytä tekemään oikeaan aikaan. Seurannan merkitys on olennainen varsinkin liittymisneuvotteluiden yhteydessä, jolloin toimien täytäntöönpanoa koskevien määräaikojen noudattaminen on ehtona rahoituksen myöntämiselle. 7. 9. Pk-yritysten ja alueellisen kehittämisen tukemiseksi luodut välineet — silloin kun niitä käytetään asianmukaisessa yhteydessä — ovat osoittautuneet tehokkaiksi (ks. kohdat 6. 20 a), 6. 29 ja 6. 31). Komission interventioiden heikko kohta on kuitenkin edelleen välineiden moitteettoman toiminnan kannalta välttämättömän, olosuhteisiin ja asiayhteyksiin liittyvän tiedon puute. Tämä havainto osoittaa myös sen, että edunsaajavaltioiden viranomaisten poliittisen lausuntojen (jotka ovat hyvin myönteisiä pk-yrityksille) ja tarvittavien toimenpiteiden (asianmukaisten lakien nopea säätäminen ja tarvittavat päätökset talousarvion tasolla) välillä on suuri ero. Parhaiten ovat onnistuneet ne maat, jotka ovat omaksuneet tältä kannalta yhteneväiset toimintatavat. Tukien vaikutukset 7. 10. Huomattavimpana vaikutuksena voidaan pitää sitä, että Phare- ja Tacis-tuet ovat todennäköisesti vaikuttaneet kaikissa tuen kohteena olevissa maissa poliittiseen ja kulttuuriseen muutokseen ainakin kannustamalla yksityistä yrittämistä. Kyseisten maiden viranomaisten asennemuutokset ovat huomattavia: pk-yritykset on asetettu politiikassa etusijalle, koska ne muodostavat tärkeimmän elleivät peräti ainoan korvaavan työllistämismuodon teollisuusalan rakenteiden uudistamisesta aiheutuvien, markkinatalouden yhteydessä sinänsä väistämättömien muutosten edessä (ks. kohta 6. 4). 7. 11. Pk-yritysten ja alueellisen kehittämisen alalla perustetut paikalliset verkostot, jotka voivat antaa tukea lähellä toimijoita (tietoja, neuvontaa ja koulutusta), ja pk-yrityksiä tukevat rahoitusvälineet ovat Phare- ja Tacis-toimista saatuja näkyvimpiä tuloksia. Olisi kuitenkin tarpeen kehittää kattava toimintasuunnitelma siitä, kuinka pk-yrityksiä tukevien elinten jatkuvuus taataan Phare- ja Tacis-toimien päättymisen jälkeen. Jatkuvuus on vaakalaudalla niin kauan kuin viranomaisilta ja yrityksiltä, jotka ovat olleet haluttomia maksamaan tähän mennessä ilmaisista palveluista, puuttuvat tarvittavat varat. Mikäli ohjelmien hallinnointiyksiköt yhdistettäisiin mahdollisimman pian vastaaviin valtionhallinnon yksiköihin, estettäisiin kalliilla hinnalla hankittujen tietojen menettäminen. Samalla lujitettaisiin osaltaan valtionhallintoa; valtionhallinnon lujittaminen on asetettu etusijalle Phare-ohjelman uusien suuntaviivojen yhteydessä (ks. kohdat 6. 11—6. 14). 7. 12. Perustettujen elinten jatkuvuuteen pitkällä aikavälillä liittyy myös pk-yrityksille annettavan ja alueellista kehittä- mistä koskevan tuen käsitteiden selkiyttäminen. Kyseiset toimet ovat usein päällekkäisiä ja verkostojen välille saattaa tulla kilpailua niin rahoituslähteiden hakemisen kuin asiakkaille tarjottavien palveluidenkin osalta (ks. kohdat 5. 8, 5. 19—5. 22). 7. 13. Suurten yritysten rakenteiden uudistamiseen liittyvä tuki kohdistuu tiettyä alaa tai yritystä koskeviin kattaviin toimiin tai palveluiden tarjoamiseen tietyistä pisteistä (paikalliset virastot tai ohjelmien hallinnointiyksiköt). 7. 14. Kattavien toimien arviointi on kaikkein hankalinta, sillä: a) hankkeiden seurantaa toteutetaan vain asiantuntija-apua koskevien sopimusten voimassaoloajan, vaikka keskeisten vaikutusten odotetaan näkyvän vasta myöhempinä vuosina (ks. kohdat 4. 26, 6. 3) b) liian useissa tapauksissa toimien yhteydessä ei ole edetty määrittämistä ja suositusten esittämistä koskevia vaiheita pidemmälle, toisin sanoen suositusten mukaan ei ole toimittu (ks. kohta 4. 24) c) kunkin yrityksen hyväksi käyttöön asetetut rahoitusvälineet ovat usein mitättömiä ilmenneiden ongelmien laajuuteen nähden eikä yksin niiden avulla kyetä varmistamaan suunniteltujen muutosten toteutumista (ks. kohdat 4. 6, 5. 11, 6. 26, 6. 28, 6. 30 ja 6. 32). C 335/24 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 7. 15. Ohjelmien hallinnointiyksiköiden ja paikallisten virastojen tarjoamat erityiset palvelut (ks. kohta 6. 28) kohdistuvat usein kooltaan pieniin yrityksiin, ja palveluista koituu teoriassa useita etuja, sillä tällaisen lähestymistavan avulla a) parannetaan yhteisön varojen vipuvaikutusta lisäämällä paikallisten konsulttien ammatillista pätevyyttä b) edellytetään edunsaajien toimivan aktiivisesti ja tuetaan heidän muutoshaluaan. Jälkikäteen ei ole kuitenkaan suoritettu arviointeja mainitun lähestymistavan vaikutuksen selville saamiseksi. 7. 16. Yritysrakenteiden uudistamisesta saadut kokemukset eivät ole aina olleet kovin vakuuttavia (esitettyjä suosituksia ei ole pantu täytäntöön); syynä voidaan pitää sitä, että tällä alalla on havaittavissa muita aloja merkittävämpi epätasapaino käytettävissä olevien varojen määrän ja ratkaistavina olevien ongelmien laajuuden välillä. Ainoastaan Euroopan unionin ja muiden rahoittajien yhtenäisen toiminnan avulla olisi mahdollista saavuttaa vakuuttavia tuloksia. Siksi Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankista on tehtäväalueensa perusteella muodostettava komission ensisijainen yhteistyökumppani. Jos investointeja edeltävät tutkimukset rahoitettaisiin Phare- tai Tacis-varoin yhteistyössä Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin kanssa, kyettäisiin takaamaan se, että käyttöön voitaisiin asettaa riittävästi pääomaa (lainoja), jonka avulla voitaisiin varmistaa suositettujen toimien tehokas täytäntöönpano. Toisena harkitsemisen arvoisena vaihtoehtona voisi olla riskien jakaminen siten, että yhteisön talousarvion avulla taattaisiin osa myönnetyistä lainoista. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. ja 17. syys- kuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN presidentti 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/25 KOMISSION VASTAUKSET KOMISSION ALUSTAVAT HUOMAUTUKSET riittävästi omia voimavaroja suositeltujen rakenneuudis- tussuunnitelmien toteuttamiseksi. Komissio katsoo, että Phare- ja Tacis-ohjelmien yhtey- dessä käynnistetyillä ohjelmilla yksityisen sektorin kehit- tämiseksi on ollut huomattava vaikutus sinä lyhyenä aikana, jona niitä on toteutettu. Kun ohjelmia ensimmäisen kerran ehdotettiin, markkina- talouden käsitettä tai talouden kehittämistä yksityisen sektorin kautta ei tunnettu yhdessäkään edunsaaja- maassa. Valtaosa työpaikoista oli suuryrityksissä, jotka olivat pääasiassa valtion omistamia ja valvomia. Euroo- pan unioni joutui siten työskentelemään paitsi markki- napohjaisen yksityisen sektorin fyysisten uudistus- ja kan- nustusohjelmien kehittämiseksi myös poliittisen ja kult- tuurisen ympäristön muuttamiseksi siten, että uudistusten toteuttaminen tuli mahdolliseksi. Ottaen huomioon tehtävän valtavat mittasuhteet, Phare- ja Tacis-ohjelmien määrärahat eivät riittäneet edunsaaja- maiden kaikkien tarpeiden täyttämiseen. Komissio on sen vuoksi kohdistanut käytettävissä olevat rajalliset varat toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on kiihdyttää uudis- tuksia ja antaa täydentävää tukea edunsaajamaiden itse kehittämille toimille. Lisäksi on kehitetty politiikkoja interventioiden yhteensovittamiseksi Euroopan investoin- tipankin ja muiden kansainvälisten rahoituslaitosten, kuten Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin ja Maailmanpankin toimien kanssa. Kuten tilintarkastustuo- mioistuin toteaa, yksityisen sektorin kehittämiseen koh- distettuja varoja on käytetty nopeammassa tahdissa kuin Phare- ja Tacis-ohjelmien varoja kokonaisuutena. Pk-yritysten osalta saadut tulokset ovat olleet tähän men- nessä myönteisiä. Väliarvioinnin päätelmissä todettiin, että pk-yritysten kehittämiseen suunnatut Phare-ohjelman toimet ovat olleet uudistumiskehityksen kannalta erittäin hyödyllisiä. Ne ovat luoneet uusia instituutioita pk-yritys- ten kehittämiseksi ja lisänneet näille yrityksille annettavaa tukea ennennäkemättömälle tasolle. Ohjelmat ovat tar- jonneet tärkeää tukea siirtymiskehitykselle useimmissa Phare- ja Tacis-kumppanuusvaltioissa. Kuten tilintarkas- tustuomioistuin toteaa, tietoisuus yksityisen sektorin tär- keydestä ja pk-yritysten roolista markkinasuuntautu- neessa talousjärjestelmässä on kasvanut huomattavasti. Tässä on edetty niin pitkälle, että yksityisen sektorin kehittämistä koskevat poliittiset ja kulttuuriset ajatteluta- vat ovat muuttuneet merkittävästi. Komissio on lisännyt ohjelmien seuranta- ja arviointika- pasiteettiaan asteittain. Seurannasta ja arvioinnista vas- taavat yksiköt perustettiin lokakuussa 1996. Arviointime- netelmien johdonmukaisuuden varmistamiseksi on otettu käyttöön looginen arviointimenetelmä. Sopimusmenette- lyjä on vahvistettu yhdenmukaistamalla Phare- ja Tacis- menettelyt helmikuusta 1997 lähtien, jonka lisäksi ohje- kirjoja on tarkistettu ja uudistettu sen takaamiseksi, että kaikilla toimijoilla on käytettävissään moitteettomat ohjeet. Phare-ohjelma suunnattiin maaliskuussa 1997 toimenpiteisiin, uudelleen ohjelman mukauttamiseksi jotka on tarkoitettu tukemaan unionin jäsenyyttä hake- neiden maiden liittymisstrategioita. Tacis-asetuksen uu- distaminen on myös parhaillaan valmisteilla. Sen tarkoi- tuksena on saada tukijärjestelmä vastaamaan entistä paremmin edunsaajamaiden muuttuvia tarpeita. Komissio voi näiden toimenpiteiden avulla kehittää toi- mintaansa niiden tulosten perusteella, joita on saatu tähän asti toteutetuista yksityisen sektorin kehittämistoi- mista. Samalla voidaan varmistaa, että tulevat toimet vastaavat lähemmin kumppanuusvaltioiden tarpeita. 2. TARKASTUKSEN KATTAMA ALA JA TAVOITTEET Tarkastuksen kattama ala 2. 2 Phare-ohjelman käynnistämisvaiheessa käytettiin joustavaa pk-yritysten määritelmää, koska tämän katsot- tiin vastaavan paremmin asianomaisten maiden todellista tilannetta. Näiden maiden yritykset olivat erityisesti työn- tekijämäärältään yleensä huomattavasti suurempia kuin Euroopan unionin yritykset. Viime aikoina on käytetty yhä enemmän EU:n tavanomaista pk-yritysten määritel- mää silloin kun se on tarkoituksenmukaista. Esimerkiksi erityisessä pienyrityksille tarkoitetussa Phare-ohjelmassa tukikelpoisuusperusteet on äskettäin rajattu koskemaan niitä pk-yrityksiä, jotka täyttävät komission 3. huhti- kuuta 1996 antaman suosituksen mukaiset edellytykset. 3. TIIVISTELMÄ KESKEISISTÄ HAVAINNOISTA Ohjelmien suunnittelu ja hallinnointi Ohjelmien tehokkuus ja vaikutus ovat joissakin tapauk- sissa kärsineet poliittisen epävakauden seurauksena sekä sen vuoksi, että tuen lopullisilla edunsaajilla ei ole ollut 3. 1 Tilintarkastustuomioistuimen kertomus kattaa pää- asiassa ajanjakson, jolle Phare- ja Tacis-ohjelmien käyn- nistysvaiheen vaikutukset vielä ulottuvat. Edunsaajavalti- C 335/26 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 oiden yksityisen sektorin kehittämistä koskeva tilanne on sittemmin parantunut. strategia on ollut kokonaisuutena tarkasteltuna johdon- mukainen. On lisäksi tärkeää todeta, että näiden ohjelmien suunnit- teluajankohtana ne kohdistuivat täysin uudelle alalle. Samalla kun oli selvää, että yksityisen sektorin kehittämi- nen oli ratkaisevan tärkeää menestyksellisen siirtymiske- hityksen kannalta, käytettävissä oli vain vähän ennakko- tapauksia, joita voitiin käyttää ohjelmien suunnittelun perustana. Kuten tilintarkastustuomioistuin muualla ker- tomuksessaan myöntää, sitoutuminen yksityisen sektorin kehittämiseen on lisäksi ollut ratkaisevan tärkeä tekijä. Esimerkiksi Bulgariassa poliittisen sitoutumisen puuttumi- nen sovittujen yksityisen sektorin kehittämisohjelmien osalta on ollut selvästi tärkein tekijä, joka on vaikuttanut näiden ohjelmien viivästymiseen. 3. 2 Perustamisvaiheessa olevalle edunsaajamaiden yksi- tyiselle sektorille annettavan avun kiireellisyyden vuoksi ei yleensä ollut mahdollista odottaa edellisten ohjelmien vaikutusten arviointia ennen kuin seurantaohjelmista pää- tettiin. Tällaisen menettelyn vaarana olisi ollut sektorin kannalta otollisen ajankohdan menettäminen, ja se olisi monissa tapauksissa heikentänyt seurantaohjelmien kestä- vää toteuttamista. 3. 3 Päävastuu ohjelmien menestymisestä tai epäonnistu- misesta on edunsaajamaiden hallituksilla, joiden tehtä- vänä on taata ohjelmille suotuisa ympäristö. Tämän vuoksi vaikutuksia koskeva vastuu voidaan vain tiettyyn mittaan asti siirtää asiantuntija-avun työryhmille. 3. 4 Komissio on pyrkinyt arvioimaan ja tukemaan yksi- tyisen sektorin politiikkojen kehittämistä edunsaajavalti- oissa, mutta sitä ei voida pitää vastuullisena äkillisistä poliittisista muutoksista, jotka ovat vaikuttaneet ohjel- mien tuloksiin eräissä maissa. 3. 5 Phare- ja Tacis-ohjelmasta vastaavan henkilöstön välillä on epävirallisia yhteyksiä ja neuvotteluja, mihin sisältyy mm. Phare-ohjelman virkamiesten osallistuminen Tacis-ohjelman mukaisten tarjousten arviointiin ja päin- vastoin. Arviointikertomukset kiertävät Phare- ja Tacis- työryhmissä ja edistävät siten edelleen hedelmällistä aja- tustenvaihtoa ja yhteisten huolenaiheiden tunnistamista. Täytäntöönpanomenettelyiden vaikuttavuus 3. 6 Sekä Phare- että Tacis-ohjelmien osalta äskettäin tehdyt riippumattomat operatiiviset selvitykset ovat vah- vistaneet, että pk-yritysten tukemisen alalla toteutettu a) Komissio myöntää, että asiassa on ollut joitakin ongelmia (esimerkiksi eräiden pankkien haluttomuus osallistua rahoitusjärjestelyihin). Näitä kysymyksiä käsi- tellään väliarvioinnin seurannan yhteydessä. b) Täytäntöönpantujen tukivälineiden tehokkuus riippuu huomattavasti ympäröivistä taloudellisista olosuhteista, jotka voivat olla äärimmäisen vaikeat, kuten tilintarkas- tustuomioistuin huomauttaa Venäjän osalta. c) Komissio tarkistaa parhaillaan rahoitusvälineiden käyttöä koskevien strategisten suunnitelmien luonnoksia, jotta päällekkäisyydet voitaisiin välttää. Samalla pyritään edistämään synergiaa ja hedelmällistä yhteistyötä. d) Komissio myöntää, että eräät tukivälineet — kuten takuurahastot — ovat monimutkaisia ja niiden menestys Phare-ohjelman puitteissa on ollut tähän mennessä vain vähäinen. Koska ne voivat kuitenkin vauhdittaa pk- yrityksille tarkoitettujen kestävien rahoitusmuotojen käyt- töönottoa, komissio piti edunsaajamaita kuultuaan niiden hyväksymistä tuona ajankohtana hyödyllisenä. Menes- tystä on kuitenkin heikentänyt paikallisten pankkien haluttomuus osallistua rahoitusjärjestelyihin. toimenpiteisiin, e) Komissio myöntää, että Phare- ja Tacis-ohjelmien perusteella myönnetyt varat eivät vastaa asianomaisten maiden tarpeita. Kaikkia rahoitustarpeita on yksinkertai- sesti mahdotonta täyttää silloin kun suuri joukko tuen ensisijaisia kohteita kilpailee käytettävissä olevista rajalli- sista varoista. Komissio on kuitenkin pyrkinyt keskittä- mään ponnistukset ja Tacis-rahoituksen vaikutusta yritysten rakenneuudistuk- sen alalla voidaan hyödyntää kaikkein tehokkaimmin ja jotka vauhdittavat kumppanuusvaltioiden omia, yksityi- sen sektorin kehittämistä edistäviä toimenpiteitä. Lisäksi komissio jatkaa entiseen tapaan rahoitustoiminnan koor- dinoimista muiden rahoittajien kanssa, joita ovat mm. Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki, Maailman- pankki ja Euroopan investointipankki. Näin pyritään maksimoimaan käytettävissä olevien rajallisten varojen vaikutus. joissa Phare- 3. 7 Alkuperäisiä odotuksia hitaammin edistyneiden oh- jelmien osalta on jouduttu tekemään vaikeita päätöksiä. Monissa mainituissa tapauksissa pääasiallisena syynä hitaaseen edistymiseen oli edunsaajavaltion viranomaisten puutteellinen sitoutuminen ohjelman toteuttamiseen. Ko- mission osallistumisen jatkaminen (sellaisissa tapauksissa, joissa ainoa realistinen vaihtoehto olisi ollut ohjelman lopettaminen) on osoittautunut eräissä tapauksissa oike- aksi valinnaksi. Esimerkiksi Puolassa toteutettu Struder- ohjelma käynnistyi hitaasti, mutta kehittyi osaltaan komission aktiivisen hallinnoinnin ansiosta lopulta me- 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/27 nestykselliseksi ohjelmaksi. Puolan viranomaiset arvioi- vat, että avustuksilla voidaan luoda yli 11 000 työpaik- kaa. rooli alueellista kehittämistä koskevan tilanteen paranta- jana Puolassa. Täytäntöönpantujen toimien arviointi 3. 8 Komissio myöntää, että yksityisen sektorin kehittä- mistä tukevien toimien vaikutusta voi olla tilintarkastus- tuomioistuimen mainitsemista syistä vaikea arvioida. Komissioon on perustettu erityisesti ohjelmien seuran- nasta ja arvioinnista vastaavat yksiköt. Parhaillaan toteu- tetaan erityisarviointeja, jotka koskevat mm. pk-yrityksiä, yksityistämistä ja rakenneuudistuksia. Arviointiyksikkö suorittaa jo ohjelmien arviointeja otantaperiaatteella, kun taas seurantayksiköt vastaavat niiden jatkuvasta arvioin- nista. 3. 9 Edunsaajamaiden yleiset olosuhteet ovat huomattava ohjelmia rajoittava tekijä. Komissio pyrkii kuitenkin rakentavien sitoumusten avulla paitsi toimimaan tässä ympäristössä myös aktiivisesti muuttamaan sitä. Struder- ohjelman kaltaisen menestyksellisen pk-yritysten kehittä- misohjelman esimerkki on ollut tärkeä tekijä, joka on muuttanut edunsaajavaltioiden julkishallintojen asenteita yksityistä sektoria kohtaan. 4. OHJELMIEN SUUNNITTELU JA HALLINNOINTI Suunnittelun taso, toteuttamiseen liittyvät viipeet ja toi- mien jaksottaminen 4. 1 Tilintarkastustuomioistuimen kertomus kattaa pää- asiassa ajanjakson, jolle Phare- ja Tacis-ohjelmien käyn- nistysvaiheen vaikutukset vielä ulottuvat. On tärkeää todeta, että näiden ohjelmien suunnitteluajankohtana ne kohdistuivat täysin uudelle alalle. Samalla kun oli selvää, että yksityisen sektorin kehittäminen oli ratkaisevan tär- keää onnistuneen siirtymiskehityksen kannalta, käytettä- vissä oli vain vähän ennakkotapauksia, joita voitiin käyt- tää ohjelmien suunnittelun perustana ja vain vähän kri- teereitä, joiden mukaan yksityiskohtaiset tavoitteet voitiin laatia. Kuten tilintarkastustuomioistuin muualla kerto- muksessaan myöntää, sitoutuminen yksityisen sektorin kehittämiseen on lisäksi ollut ratkaisevan tärkeä tekijä. Esimerkiksi Bulgariassa poliittisen sitoutumisen puuttumi- nen sovittujen yksityisen sektorin kehittämisohjelmien osalta on ollut selvästi tärkein tekijä, joka on vaikuttanut näiden ohjelmien viivästymiseen. Puola 4. 2 Struder-ohjelma on ollut kokeilu sekä Phare-ohjel- man että Puolan kannalta. Ohjelmalla on ollut tärkeä Komissio on seurannut ohjelman toteuttamista tiiviisti, ja takuuhakemukset ovat parhaillaan käsiteltävinä. Komis- sio katsoo, että tukivälineiden määrän vähentäminen olisi heikentänyt ohjelman yleistä vaikutusta ja luonnetta. 4. 3 Komissio teki aloitteita tilanteen parantamiseksi ja suuntasi yhteistyössä hallituksen kanssa matkailualan ohjelman lopulta uudelleen. Vaikka Puolan matkailustra- tegian kehittäminen olikin pitkällinen prosessi, sen tulok- sena alueellinen osallistuminen on nykyisin huomattavaa ja Puolan viranomaiset ja yksityinen sektori kokevat lopullisen strategian paremmin omakseen. Bulgaria 4. 4. Komissio oli vuoden 1994 loppuun tultaessa tietoi- nen vaikeuksista, jotka johtuivat viipeestä ohjelmaa käyn- nistettäessä (ohjelma alkoi vuoden 1993 puolivälissä). Sitä seuranneet ohjelman uudelleensuuntaamista koskevat neuvottelut sekä sopimuksen tekeminen varojen uudel- leenkohdistamisesta jatkuivat vuoden 1995 puoliväliin. Komissio toimi aloitteentekijänä kaikissa pk-yritysten kehittämisohjelman laatimista koskevissa ponnistuksissa ja sai Bulgarian hallituksen hyväksynnän prosessin kulle- kin vaiheelle erittäin pitkällä viipeellä ja vasta huomatta- vien vaikeuksien jälkeen. Kuva poliittisen sitoutumisen puutteesta kansallisen pk-yritysstrategian kehittämiseksi selkeni entisestään ohjelman toteuttamisen aikana. Uuden hallituksen on määrä nopeuttaa pk-yrityssektorin kehittämistä. Se on hyväksynyt pk-yritysstrategian luon- noksen, johon sisältyy mm. pk-yritysten kehittämisvi- rasto, jolle annetaan jatkossa asiantuntija-apua. 4. 5. Matkailualan yksityistämisstrategiaa koskeva hanke käynnistettiin ajankohtana, jolloin vuonna 1992 säädetty yksityistämislaki oli jäädytetty hallituksen sisäisten risti- riitojen vuoksi. Bulgarian hallitus hylkäsi lopulta matkai- lualan osalta sovitun lähestymistavan, mikä viime kädessä aiheutti hankkeen ennenaikaisen lopettamisen. 4. 6 Kaikki sopimuspuolet totesivat, että sopimuksen ja sen lisäyksen osalta oli saavutettu varovaista menestystä, mikä koski suoria sopimuksia läntisten kumppaneiden kanssa, taitotiedon siirtämistä, tutustumista läntisiin liike- toiminnan käytäntöihin ja järjestelmiin sekä liikesuhtei- den ylläpitoa. Samalla kuitenkin sovittiin siitä, että tarvit- taisiin lisäaloitteita, jotta laaja-alaisesta yhteistyöstä voi- taisiin saada konkreettisia tuloksia ja yhteyksiä voitaisiin syventää. Päätelmä johtui erityisesti siitä, että yritysjoh- dolla oli edelleen suhteellisen vähän kokemusta liiketoi- minnasta ulkomaisten kumppanien kanssa. Tämä toimi C 335/28 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 perustana myös lisäykselle, jolla sektorille annettavaa tukea jatkettiin. Toimien eteneminen ja konsulttien kanssa tehtävien sopi- musten laatiminen Muut maat 4. 7 Pk-yritysten kehittämisohjelmien lähtökohta oli Ve- näjällä lähes nolla, sillä yritystoiminta oli ollut tuona ajankohtana laillista vasta muutaman vuoden. Euroopan unionilla ei ollut vuonna 1992 minkäänlaista kokemusta pk-yrityksiä koskevien hankkeiden suunnittelusta tai toteuttamisesta Venäjän olosuhteissa. Tilanne oli jonkin verran selkiytynyt vasta vuoden 1995 hankkeiden käyn- nistysvaiheessa, jolloin sekä Tacis-järjestelmän yhteydessä hankitut että Euroopan unionin ja venäläisten osapuolten kokemukset voitiin ottaa huomioon. Tammikuussa 1998 valmistunut riippumaton operatiivinen selvitys yksityisen sektorin kehittämistä koskevasta Tacis-strategiasta vah- vistaa, että pk-yritysten ja erityisesti pk-yritysten kehittä- misvirastoja koskevan verkon osalta toteutettu strategia on kaiken kaikkiaan johdonmukainen. 4. 8 Edunsaajamaiden poliittiset ja taloudelliset olosuh- teet muuttuvat jatkuvasti, ja siten joitakin kehityslinjoja on vaikea ennustaa hankkeiden määrittelyn tai valmiste- lun yhteydessä. Hankkeiden määrittelyn ja toteutuksen välillä tapahtuukin usein muutoksia. Käynnistysvaiheet on suunniteltu siten, että niissä otetaan nämä olosuhteet huomioon ja mukautetaan tarvittaessa hankkeen työ- suunnitelmaa kitkattoman toteutuksen varmistamiseksi. Hankkeen toteuttamisen aikana voi myös ilmetä ennakoi- mattomia muutoksia, joiden vuoksi hankkeita on laajen- nettava ja/tai niiden budjettia on muutettava (tavanomai- sesti alkuperäisen sopimuksen kokonaisarvon puitteissa), jotta suunniteltujen tulosten ja vaikutusten toteutuminen voidaan varmistaa. 4. 12 Komissio katsoo, että edunsaajamaiden poliittiset muutokset olivat pääasiallinen ohjelmien toteuttamiseen kielteisesti vaikuttanut tekijä. Tämänkaltaiset poliittiset heilahtelut vaikeuttivat johdonmukaisen linjan säilyttä- mistä toimien toteuttamisessa ja hankaloittivat väistä- mättä niiden hallinnointia. Komission keskusyksiköiden hallinnointihenkilöstössä ta- pahtuneet muutokset heijastelevat osaltaan vaikeuksia löytää komission sisältä sopivan pätevyyden omaavaa henkilöstöä. Turvautuminen lyhytaikaisilla sopimuksilla työskentelevään ulkopuoliseen henkilöstöön voi johtaa joidenkin hankkeiden osalta henkilöstön suureen vaihtu- vuuteen. Unkari 4. 13—4. 14 Kun vaihtovelkakirjalainoja koskevan järjes- telyn yksityiskohtainen suunnittelu aloitettiin, komissio ilmoitti useassa yhteydessä, että se suhtautui suurin varauksin järjestelyä koskeviin suunnitelmiin. Komission näkemyksestä huolimatta Unkarin viranomaiset ilmoitti- vat toistuvasti, että ne pitivät ensisijaisena vaihtoehtona pääomatyyppisen järjestelyn perustamista. Myönnetty 1,89 miljoonaa ecua (kertynein koroin nykyi- sin noin 2 miljoonaa ecua) peritään takaisin Unkarin viranomaisilta lopullisen tilintarkastuskertomuksen luon- noksen perusteella. Venäjä Bulgaria 4. 10 Huomautuksessa viitataan hankkeeseen, joka suun- niteltiin vuonna 1992, jolloin pk-yritystoiminta eli dynaa- mista syntyvaihettaan Venäjällä. Tarkoituksenmukaisen lainsäädännön puuttuminen oli kuitenkin huutava on- gelma maassa, jossa yksityinen yritystoiminta oli uusi ilmiö. Tätä taustaa vasten tuen antamista pidettiin perus- teltuna. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema tapaus on poikkeus, jolle oli riittävät perusteet. On tavanomai- nen käytäntö, että edunsaaja allekirjoittaa hyväksymislau- sunnon ennen tarjouskilpailun avaamista. 4. 11 Yksiköiden työskentelyyn kuuluu epävirallinen tie- tojenvaihto konsulttien pätevyydestä. Komissio vastaa viime kädessä hankkeen tarjouseritelmän laadusta, ja kukin hankevastaava tarkastaa ulkopuolisten konsulttien laatimat tarjouseritelmät huolellisesti ennen tarjouskilpai- lun avaamista. 4. 15 Siitäkin huolimatta, että pk-yritysten kehittämiseen liittyvä poliittinen ympäristö on Bulgariassa äärimmäisen ongelmallinen ja epävarma, asiantuntija-avusta vastan- neen työryhmän työn laatu ei vastannut odotuksia. 4. 16 Joidenkin varhaisten ohjelmien, etenkin pk-yritys- ten kehittämistä ja yritystoiminnan rakenneuudistusta koskevien ohjelmien suunnitteluvaihetta lyhennettiin, jotta voitiin vastata nopeasti hallituksen pyyntöön, joka esitettiin Itä-Euroopan siirtymiskehityksen käynnistyessä vuonna 1990. Phare- ja Tacis -toimenpiteiden poliittinen tausta on selkiytynyt toisiaan seuranneiden ohjelmien kuluessa. Toimenpiteet ovat mahdollistaneet sen, että komission yksiköt ja sopimuspuolet ovat voineet kerätä huomattavasti yksityiskohtaisempia tietoja näissä maissa vallitsevista poliittisista ja taloudellisista olosuhteista kuin oli mahdollista vielä ensimmäisten ohjelmien käynnisty- misvaiheessa. 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/29 Ohjelmien suunnittelu ja niiden tavoitteiden määrittelemi- nen ovat kehittyneet ensimmäisten ohjelmien jälkeen. Esimerkiksi Puolassa vuonna 1992 suunnitellun alueelli- sen kehittämisohjelman (Struder) tavoitteet oli määritelty aikaisempaa selkeämmin. Tämä on ollut olennaisen tär- keää Puolan aluekehityspolitiikan edistämisen kannalta, vaikka kyseinen kehitys onkin vielä kesken. Sekä Phare- että Tacis-ohjelmien sopimuspuolet on nykyisin velvoi- tettu luettelemaan ohjelman alkuvaiheen edistymistä kuvaavassa asiakirjassa (alkuraportissa) yksityiskohtai- sesti ne objektiivisesti tarkistettavissa olevat muuttujat, joiden avulla hankkeen kunkin osan onnistumista voi- daan arvioida. Tämä on perustana seurantatyöryhmien arvioinnille sopimuspuolen saavuttamasta tuloksesta. Tiedonkulku 4. 17 Phare- ja Tacis-ohjelmasta vastaavan henkilöstön välillä on epävirallisia yhteyksiä ja neuvotteluja, mihin sisältyy mm. Phare-ohjelman virkamiesten osallistuminen Tacis-ohjelman mukaisten tarjousten arviointiin ja päin- vastoin. Arviointikertomukset kiertävät Phare- ja Tacis- työryhmissä ja edistävät siten edelleen hedelmällistä aja- tustenvaihtoa ja yhteisten huolenaiheiden tunnistamista. 4. 18 Aikaisemmin vallinnut sopimusten jatkamiskäy- täntö, joka perustui ymmärrettävään haluun varmistaa ohjelmien hallinnointiyksiköiden toiminnan jatkuvuus Bulgariassa, on sittemmin korvautunut sopimusten piden- tämisehtoja ja rajoituksia koskevilla selkeillä ja sitovilla ohjeilla, joihin sisältyvät myös summat. liittyviä ongelmia koskevien tilintarkastus- Puolaan tuomioistuimen huomautusten osalta ks. kohdan 5. 13 vastaus. 4. 19 Ks. kohdan 4. 11 vastaus. 4. 20 Ks. kohdan 3. 5 vastaus. Ohjelmien seuranta ja arviointi Puola 4. 22 Struder-ohjelmaa toteutettiin ympäristössä, jota lei- masivat aluekehitysvirastojen puutteellinen kokemus työs- kentelystä asiantuntijoiden kanssa, aluekehityssuunnitel- mien puute ja kielivaikeudet. Ne olivat myös syynä siihen, että ohjelma alun perin luotiin. Komissio perusti vuonna 1996 systemaattisen seuranta- ja arviointijärjes- telmän, jonka mukaiset Struder-ohjelmaa koskevat kerto- mukset annettiin vuonna 1997. Puolan viranomaiset on nykyisin velvoitettu toteuttamaan seurantaa, joka koskee vähintään 20:tä prosenttia Phare-ohjelmasta rahoitettuja pk-yrityshankkeita. Phare-ohjelman sääntöjen mukaisesti komissio hyväksyy välein. Nämä seikat täydentävät osaltaan seurantatyötä. työsuunnitelmat puolen vuoden Vaikutuksia koskevan selvityksen ja Puolan aluekehitysvi- raston säännöllisesti antamien kertomusten perusteella on yksilöity tukea saaneiden pk-yritysten lukumäärä, synny- tettyjen investointien ja työpaikkojen määrä sekä tukea saaneiden kuntatason pienten infrastruktuurihankkeiden määrä ja arvo. Nämä tiedot sisältyvät myös komission kesäkuussa 1997 antamaan seuranta- ja arviointikerto- mukseen. Alkuvaikeuksien voittamisen jälkeen Struder-ohjelma on osoittautunut menestykselliseksi. 4. 23 Komissio teki aloitteita tilanteen parantamiseksi ja suuntasi yhteistyössä hallituksen kanssa matkailualan ohjelman lopulta uudelleen. Vaikka Puolan matkailustra- tegian kehittäminen olikin pitkällinen prosessi, sen ansi- osta alueellinen osallistuminen on nykyisin huomattavaa ja Puolan viranomaiset ja yksityinen sektori kokevat lopullisen strategian paremmin omakseen. Pankkitileille talletettujen varojen suuri määrä johtuu ohjelmien hallinnointiyksikön varaintarvetta koskevista virhearvioinneista. Nämä johtuvat pääasiassa siitä, että ohjelman toteutumisvauhti on yliarvioitu, sopimuspuolten työsuorituksia on kieltäydytty hyväksymästä tai siitä, että sopimuspuolet ovat lähettäneet laskut myöhässä. Komissio on hyvin tietoinen tästä yleisestä ongelmasta. Todelliset tarpeet pyritään arvioimaan järjestelmällisesti uudelleen siten, että perustana käytetään tileillä käytettä- vissä olevia varoja, sopimusmenettelyn ja sopimuksen täytäntöönpanon edistymisvaihetta sekä hallinnointiyksi- kön aikaisempia arvioita ennakkomaksujen myöntämi- sestä. Muut maat 4. 25 Unkarin osalta komissiolla on ollut vaikeuksia saada käyttöönsä eräiden hallinnointiyksiköiden seuran- tatoimia koskevia loppuraportteja, vaikka niistä on esi- tetty kirjalliset pyynnöt. Yhdessä tapauksessa tällaisen raportin saamiseen liittyneet vaikeudet johtivat osaltaan siihen, että komissio ei vuonna 1996 hyväksynyt erään asiantuntija-apua koskevan sopimuksen jatkamista toisen kerran. Uzbekistanin osalta tilintarkastustuomioistuin viittaa me- nettelyihin, jotka liittyvät asiantuntijoiden työskentelyn seurantaan yksittäisen sopimuksen osalta. Komissio voi vahvistaa, että Tacis-menettelyiden perusteella vaaditaan nykyisin tuntilistat, joihin liitetään kaikki palkkiolaskut. 4. 26 a) Komissio on parhaillaan hajauttamassa menet- telyjä, minkä perusteella entistä suurempi osa tehtävistä suoritetaan kumppanuusvaltioissa olevissa edustustoissa. C 335/30 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 STAP-rahoitusvälineen mukaisia varoja on tarkoitus käyt- tää pitkäaikaisten asiantuntijoiden palkkaamiseksi edus- tustoihin siten, että näiden tehtävät liittyvät suoraan ohjelmien toteutukseen. Puitesopimuksiin sisällytetään myös mahdollisuus myöntää lyhytaikaista asiantuntija- apua, jotta edustustot voivat palkata riippumattomia asi- antuntijoita, joiden tehtäviin kuuluvat mm. osallistumi- nen tarjousten arviointiin, tarjouseritelmien laatiminen sekä seuranta ja arviointi. b) Konsulttien toimien tarkastelun lisäksi seurantame- nettelyssä on arvioitu vuodesta 1996 lähtien myös hank- keiden vaikutuksia edunsaajaorganisaatioon sekä sitä, kuinka tulokset vastaavat edunsaajien tarpeita. Hankkeen vaikutusten arviointi päättää seurannan. taloudelliset olosuhteet saattavat merkitä sitä, että samoja rahoitusvälineitä ei tarvita eri maissa samassa määrin. Tästä syystä komissio ehdottaa pk-yrityksiä tukevan hori- sontaalisen ohjelman toteuttamista kaikille Phare-maille yhteisten ongelmien ratkaisemiseksi. Samaan aikaan kul- lekin alueelle ominaisia ongelmia pyritään ratkomaan aluekohtaisilla toimenpiteillä, jotka on määritelty maa- kohtaisesti sovellettavissa aluekehitysohjelmissa. Tällä tavoin voidaan ratkoa sekä yleisiä että yksittäisiä pk- yritysten ongelmia. 5. 5 Alkuperäisten olosuhteiden muuttuessa tietyn rahoi- tusvälineen soveltuvuus saattaa joissakin tapauksissa väis- tämättä heikentyä. Komission tavoitteena on tällaisten ongelmien ilmaantuessa muokata välineitä vastaavasti. c) Arviointiyksikkö on toiminut runsaan vuoden ajan. Phare- ja Tacis-ohjelmia koskevan täydellisen arvioinnin laatiminen sektori- ja maakohtaisesti vie epäilemättä pit- kähkön ajan. Bulgaria 4. 27 Komissio on jo tutkinut asiaa eikä se pidä lisätoi- mia aiheellisina. 5. TÄYTÄNTÖÖNPANOMENETTELYIDEN TEHOKKUUS 5. 6 Phare-ohjelmaan sisältyvä pk-yrityksiä koskeva luot- tojärjestely viivästyi pahasti ja toteutui valitettavasti juuri vuonna 1996, jolloin Bulgarian talous käytännöllisesti katsoen romahti. Makrotaloudellisten olosuhteiden pa- rantumisen sekä pankkialalle ehdotetun rakenneuudistuk- sen myötä luottojärjestelyn maksamisen pitäisi jatkossa sujua nopeammin. Tukimuotojen valitseminen ja käyttöön ottaminen 5. 7 Katso kohdan 5. 4 vastaus. 5. 1 Äskettäin on järjestetty sekä Phare- että Tacis-ohjel- man riippumattomat operatiiviset selvitykset, ja niissä pk-yritysten tukemiseen käytetty strategia on vahvistettu yleisesti ottaen johdonmukaiseksi. Komissio myöntää, että asiassa on ollut joitakin ongelmia (esimerkiksi eräiden pankkien haluttomuus osallistua rahoitusjärjestelyihin). Näitä kysymyksiä käsitellään väli- arvioinnin seurannan yhteydessä. Venäjä 5. 3 Komissio myöntää kyseistä tapausta koskevat tilin- tarkastustuomioistuimen huomautukset aiheellisiksi. Siitä saadut kokemukset on kuitenkin otettu seuraavissa hank- keissa huomioon. 5. 8 Bulgarian osalta katso kohdan 5. 6 vastaus. Unkarin osalta komissio on parhaillaan tarkistamassa molempia strategisia suunnitelmia (pk-yrityksiä ja alueke- hitystä koskevat suunnitelmat); tavoitteena on välttää päällekkäisyyksiä sekä edistää synergiaa ja hedelmällistä yhteistyötä. Ohjelmien hallinnointiyksikköjä on pyydetty esittämään tehtävien jakamista koskeva kirjallinen sopimus aluekehi- tystä koskevan vuoden 1995 ohjelman osalta ja pk- yrityksiä koskevan vuoden 1996 ohjelman osalta. Vuoden 1997 ohjelmasta on myönnetty 3 miljoonaa ecua pk- yritysten kehittämiseen tarkoitettuja varoja aluekehitys- ohjelmaan, joka on tarkoitus toteuttaa paikallisten elin- keinotoimistojen kautta. Nämä toimenpiteet ovat osa komission ja Unkarin hallituksen yhteistyönä toteutetta- vaa toiminnan jatkuvaa uudelleentarkastelua, jonka tar- koituksena on varmistaa pk-yrityksiä koskevan ohjelman mahdollisimman suuri tehokkuus aluekehitystyössä. 5. 4 ja 5. 7 Komission näkemyksen mukaan pk-yritysten ongelmat ovat yleensä melko samanlaisia useimmissa, ellei kaikissa, Phare-maissa, vaikkakin ongelmien vaka- vuus luonnollisesti vaihtelee alueittain. Esimerkiksi poliit- tiset rajoitukset ovat eri maissa erilaisia, ja vallitsevat 5. 9 Takuurahastojen perustaminen on monimutkaista ja niiden menestys Phare-ohjelman yhteydessä on toistai- seksi ollut vähäinen. Koska ne voivat kuitenkin vauhdit- taa pk-yrityksille tarkoitettujen kestävien rahoitusmuoto- jen käyttöönottoa, komissio piti edunsaajamaita kuultu- 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/31 aan takuurahastojen hyväksymistä kannattavana. Menes- tystä heikensi kuitenkin paikallisten pankkien halutto- muus osallistua rahoitusjärjestelyihin. 5. 10 Bulgarian osalta katso kohdan 5. 6 vastaus. Phare-ohjelmaan kuuluvan lainajärjestelyn asemaa Unka- rissa tutkitaan parhaillaan. Sen tarkoituksena on määri- tellä rahastojen hallinnointia koskevat järjestelyt tulevai- suudessa. Siitä saadaan käyttöön myös tausta-aineistoa Phareen kuuluvan pk-yrityksiä koskevan ohjelman perin- pohjaisen selvityksen laatimiseen (sisältyy vuoden 1996 ohjelmaan). Uudelleen käytettävissä olevien varojen osalta voidaan todeta, että asianomainen Unkarin viranomainen (HFEP) hoitaa valtion varoja ja panee täytäntöön niihin liittyviä toimintoja, ja sen vuoksi valtion tilintarkastusvirastolla ja Unkarin asiaankuuluvalla ministeriöllä (MITT) on täydet oikeudet suorittaa siellä säännöllisiä tarkastuksia. 5. 11 Useassa tapauksessa toiminnat ovat lähteneet liik- keelle pehmeästä rakenneuudistuksesta, joka on saattanut jonkin ajan kuluttua antaa yrityksille mahdollisuuden vapauttaa varoja (voittojen lisääntymisen myötä) alkupe- räisessä hankkeessa suositellun syvällemenevän rakenne- uudistuksen toteuttamiseen. Sen vuoksi suositukset on hyvin usein pantu täytäntöön, mutta vasta ehkä kaksi, kolme tai jopa neljä vuotta hankkeen päättymisen jäl- keen. Asiantuntija-apu 5. 12 Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, suurin osa hankkeista, joiden perusteella asiantuntija-apua annettiin, on osoittautunut tyydyttäviksi. Komissio ei pidä kanssaan sopimuksen tehneiden asiantuntijoiden reagoinnin hi- tautta syynä joissakin hankkeissa kohdattuihin takaiskui- hin. Bulgaria 5. 14 Suurin ongelmien syy oli Bulgarian pk-yrityskoh- luonteenomainen poliittisen ympäristön epävar- teille muus. Komissio on ryhtynyt toimiin, joilla vastaavanlai- set tapahtumat pyritään jatkossa estämään. 5. 16 Paikallisten konsulttien osallistumista ohjelmiin edistetään jo nyt. Konsulttien määrä kyseessä olevissa maissa on kasvanut nopeasti, ja tältä asiantuntemuksen alalta on saatavissa tietoa, josta varoille kyetään saamaan hyvä vastine ja jota komissio pyrkii jatkuvasti hyödyntä- mään. Edunsaajamaissa toteutettavan uuden hankkeen tarjouseritelmissä mahdollisilta konsulteilta edellytetään hyvää paikallistuntemusta, ja tämän ehdon täyttävät usein parhaiten paikalliset asiantuntijat. Lisäksi tarjous- eritelmissä on nykyisin erityinen maininta siitä, että mah- dollisten tarjouksen tekijöiden olisi ehdotettava tehtäviin paikalta palkattua henkilöstöä. Esimerkiksi pian tehtävän Phare- ja Tacis-ohjelmien tilintarkastuksia koskevan pui- tesopimuksen tarjouseritelmissä todetaan, että tarvitta- vien asiantuntijoiden joukkoon olisi ehdotettava myös paikallisia asiantuntijoita. Eri toimijoiden välinen yhteistyö 5. 17 Kuten kohdissa 5. 18 ja 5. 22 on selvitetty, kyseisten hankaluuksien syntyyn vaikutti muitakin tekijöitä. Puola 5. 18 Struder-ohjelmassa (alueellinen kehittäminen) otet- tiin käyttöön kysynnän mukaan suunnattu lähestymistapa alueiden esittämien ehdotusten ja avustuspyyntöjen poh- jalta. Puolan aluekehitysvirasto avusti alueviranomaisia aktiivisesti laatimalla aluekehityssuunnitelmia, pk-yrityk- siä koskevan suunnitelman, tarjouskilpailuihin liittyvää aineistoa sekä koulutusohjelmia hankkeiden valmistelua varten. Puola Slovakia 5. 13 Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset liitty- vät kahteen erilliseen sopimukseen. Ensimmäisen sopi- muksen osalta komissio suositteli epävirallisesti sopimuk- sen purkamista. Puolan viranomaiset kuitenkin ehdottivat yhtiötä uudelleen ja valitsivat sen mukaan. Puolassa toteutettu matkailualan ohjelma on hyötynyt länsimaisista konsulteista muita ohjelmia enemmän. Län- simaisten ja itäeurooppalaisten konsulttien käytössä on kuitenkin vaikeaa löytää oikeanlaista tasapainoa. Matkai- lualan ohjelma kärsi enimmäkseen sekä viranomaisten että yksityisen sektorin puutteellisesta sitoutumisesta. Pääasiallisina syinä tähän olivat Puolassa vallinneet poliit- tiset tekijät ja taloudellinen valta-asema. 5. 19 Aluekehitysviraston vihamielinen asenne johti lo- pulta siihen, että ohjelman tulokset jäivät puutteellisiksi. Venäjä 5. 21 Yhteistyö Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspan- kin (EBRD) Venäjällä toimivien alueellisten riskisijoitus- rahastojen ja Tacis-ohjelmaan kuuluvien yrityksiä tuke- vien keskusten (ESC) välillä on ollut odotettua vähäisem- pää. Komissio on kuitenkin parhaillaan neuvottelemassa EBRD:n ja Tacis-ohjelman välisestä sopimusluonnok- sesta, joka koskee Tacis-tuen yksityiskohtaisia sääntöjä tulevaisuudessa ja yhteistyötä EBRD:n toiminnan kanssa. Teknisellä tasolla on päästy yksimielisyyteen, ja nyt sopi- C 335/32 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 mukselle odotetaan EBRD:n hyväksyntää. ja komission lopullista 6. TÄYTÄNTÖÖNPANTUJEN TOIMIEN ARVIOINTI Vaikutusten arviointi Bulgaria 6. 2 Vaikka Bulgarian yksityisestä sektorista on tehty useita selvityksiä ja tutkimuksia, yksityiskohtaisista tie- doista on yhä pulaa. Tähän on syynä erityisesti nopeasti muuttuva taloudellinen ympäristö, mutta myös se, että Bulgarian tilastokeskus ei tällä hetkellä pidä yllä riittäviä tietoja. Luotettavien tilastojen puute on edelleen vakava ongelma Venäjän kohdalla, ja se on eräs niistä monista rajoituk- sista, joihin törmätään asiantuntija-apua koskevia hank- keita toteutettaessa. Hankkeita rajatessa on yleensä luo- tettava vähäisiin tietoihin; esimerkiksi aiemmista hank- keista saadut kokemukset ja alakohtaiset tutkimukset mahdollistavat ongelmien paikantamisen yksittäisten yri- tysten, teollisuudenalojen tai laitosten tasolla. Venäjän ryhdyttiin tilastojärjestelmän uudistamiseen myöntämään Tacis-tukea vuonna 1993. Parhaillaan toteutetaan yhteistyöohjelmaa tilastoista vastaavan Venä- jän ministeriön kanssa. 6. 3 Arviointi kohdistuu suositusten täytäntöönpanoas- teeseen ja niiden vaikutukseen yritysten toimintakykyyn. Vaikka laadullisen arvioinnin suorittaminen ja parhaiden toimintatapojen tunnistaminen niiden levittämistä varten saattaa onnistua, täysimääräisiä määrällisiä arviointeja on edelleen vaikea suorittaa muuten kuin yksittäisten hank- keiden kohdalla. Hankkeisiin kohdistuvat ulkoiset rajoitteet 6. 5 Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistui- men kanssa tarpeesta ottaa paikalliset rajoitteet huomi- oon. Komission näkemyksen mukaan paikalliset rajoitteet ja paikallinen taloudellinen ympäristö on esimerkkeinä mainituissa Tacis-maissa otettu ja otetaan edelleenkin huomioon täysimääräisesti. Bulgaria 6. 6 Katso kohdan 4. 4 vastaus. Uzbekistan and Turkmenistan 6. 7 Uzbekistanin ja Turkmenistanin pankkijärjestelmien heikkous rajoittaa todellakin yksityisen sektorin kehi- tystä. Komissio on pyrkinyt ratkaisemaan ongelmaa laa- jalla pankkialan koulutusohjelmalla, jonka yhteydessä alueellista pankkialan koulutuskeskusta Taškentissa tuet- tiin 2,5 miljoonalla eculla vuosina 1994—1997. Myö- hemmin käynnistettiin 1,6 miljoonan ecun arvoinen hanke, jonka tarkoituksena on tarjota konsulttipalveluja suoraan pankeille, vahvistaa pankkien välisiä yhteyksiä ja edistää pankkialan korkeatasoista koulutusta. Valuutan vaihdettavuutta koskeva ongelma on Uzbekista- nissa vakava. Se vaikuttaa sisäisiin investointeihin, mutta myös maan yritysten mahdollisuuksiin käyttää raaka- aineita ja uutta teknologiaa. Valuutan vaihdettavuuden puute ja muut makrotalouden kankeudet yhdessä vähen- tävät myös yritysten kannusteita rakenneuudistuksiin sekä niiden mahdollisuuksia hyötyä uudistuksista. 6. 8 Katso kohdan 3. 9 vastaus. Talousarvion toteuttaminen 6. 9 Hallinnoinnin tietojärjestelmää parannettiin kyllä vuonna 1996, mutta komissio on samaa mieltä tilintar- kastustuomioistuimen kanssa tarpeesta kehittää tätä jär- jestelmää edelleen. Parannuksia toteutetaan parhaillaan. Tilintarkastustuomioistuimen esittämien yksityiskohtais- ten tasojen sisällyttäminen järjestelmään saattaa kuitenkin osoittautua hankalaksi. 6. 10 Pääsyy maksusuoritusten alhaiseen tasoon Bulgari- assa on hallituksen puutteellinen sitoutuminen yksityisen sektorin kehittämiseen ja tärkeimpien päätöksentekijöi- den jatkuva uudelleenorganisointi. Järjestelmien pysyvyys 6. 11—6. 12 Komissio on pyrkinyt vähentämään juokse- viin kuluihin annettavaa Phare- ja Tacis-tukea asteittain, kun muista lähteistä saatavan rahoituksen osuus vastaa- vasti kasvaa. Tämän lähestymistavan yhteydessä on kui- tenkin otettava huomioon, että kumppanimaiden viran- omaisilla on keskeinen asema kehitysvirastojen jatkuvuu- den varmistamisessa pitkällä tähtäimellä. EU:n alueella ja muissa voimakkaan pk-yrityssektorin talouksissa saadut kokemukset ovat osoittaneet, etteivät pk-yritysten koulutus- ja tukirakenteet selviä ilman jul- kista rahoitusta. Komissio ei voi suoraan vaikuttaa siihen, minkätasoista tukea paikallis- ja liittohallinto antaa tällai- sille järjestelyille. 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/33 Puola 6. 13 Myös komissio on ollut huolissaan Puolan pk- yrityksiä koskevan säätiön pitkän aikavälin jatkuvuudesta (säätiö on toistaiseksi ollut kantava voima maan pk- yrityspolitiikan takana). Ongelmaan löydettiin ratkaisu Phare-ohjelman toteuttamisen tarkastelua koskeneessa viimeisimmässä kokouksessa, joka pidettiin toukokuussa 1997 Varsovassa. Talousministeriö on sitoutunut rahoit- tamaan pk-yrityksiä koskevan säätiön hallintokuluja talousarviostaan 900 000 ecua vastaavalla summalla. Puolassa valmistellaan nyt myös pk-yrityksiä koskevaa lakia, jolla säätiö muutettaisiin pk-yrityksiä koskevia kan- sallisia ohjelmia toteuttavaksi valtion virastoksi. Lisäksi USAID osallistuu pk-yrityksiä koskevan säätiön kuluihin osittain. määrän on tarkoitus laskea 28 henkeen. Hallituksen kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen sovittiin, että Puo- laa koskevaan vuoden 1997 ohjelmaan ei sisälly millään alalla varoja ohjelmien hallinnointiyksikön hallintokului- hin. Valtio on vuoden 1998 talousarviossaan myöntänyt 4,5 miljoonaa ecua osallistuakseen Phare-ohjelmaan liitty- viin ohjelmien hallinnointiyksikön hallintokustannuksiin vuodesta 1998 alkaen. Tämä sekä strategia ohjelmien hallinnointiyksikköjen lakkauttamiseksi asteittain ja ko- mission maaliskuussa 1997 julkaisemat Pharen uudet suuntaviivat mahdollistavat sen, että ohjelmien hallin- nointiyksikön hallintokulujen maksaminen Pharesta voi- daan Puolassa lakkauttaa kokonaan. Slovakiassa Phare-tuki kansallisen pk-yrityksiä tukevan viraston juokseviin kuluihin myönnettiin poikkeukselli- sella tavalla. Venäjä Kaikissa 6. 14 Pk-yritysten kehittämisvirastoista EU:ssa saatujen kokemusten perusteella Venäjän pk-yritysten kehittämis- virastot eivät kykene toimimaan ilman tukea paikallishal- linnoilta. vuosien 1996—1997 ja 1998—1999 toimintaohjelmia varten val- mistelluissa tarjouseritelmissä on sopimuspuolella velvoite soveltaa vetäytymisstrategiaa. Tämä merkitsee ydinkus- tannuksiin tarkoitetun rahoitusosuuden asteittaista supis- tamista ja hallinnon tuen sovittamista ansaittujen tulojen vastaavaan kasvuun. pk-yrityssektorilla Maakohtainen arviointi tarkastuksen kohteena olleista maista Puola (217,5 miljoonaa ecua) 6. 20—6. 22 Yleisesti ottaen Phare-ohjelman toteuttami- nen on Puolassa ollut tyydyttävää. Jotkut toimet eivät ole täysin onnistuneet, mutta tämä on odotettavissa missä tahansa tukiohjelmassa, jossa edunsaajien edellytetään toteuttavan toisinaan vaikeita uudistuksia. Toimien laillisuus ja asianmukaisuus 6. 15 Kuten kohdissa 6. 17 6. 22 esitettiin pääpiirteittäin, tietyt poikkeamat ovat selitettävissä. 6. 21 Puolan matkailu- liittyvien ja hankkeiden tämänhetkinen tilanne arvioidaan osana Pha- ren toteuttamista koskevaa tulevaa tarkastelua. takuurahastoon Bulgaria ja 6. 17 Tarjouskilpailu- sopimuksentekomenettelyjen tarkistuksen yhteydessä mahdollisuuksia suorien sopimus- ten tekoon on rajoitettu huomattavasti. Nykyisin on käytössä järjestelmä, jolla varmistetaan avoimen kilpailun periaatteen noudattaminen hajautettujen täytäntöönpano- menettelyjen yhteydessä. Slovakia 6. 19 Katso kohdassa 6. 13 esitetty vastaus pk-yrityksiä koskevan säätiön hallintomenoista. Komissio on jo kom- mentoinut havaintoja, joita tilintarkastustuomioistuin on esittänyt hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää koske- vassa kertomuksessa palkkojen maksusta, hallintome- noista ja ohjelmien hallinnointiyksikön henkilöstön suu- resta vaihtuvuudesta Puolassa. Puolan aluekehitysviraston tapauksessa ohjelmasta rahoi- tetun puolalaisen henkilöstön määrää on vuonna 1997 vähennetty 94:stä 67:ään työntekijään ja vuonna 1998 6. 22 Terästeollisuuden yksityistäminen ja rakenteiden uudistaminen on Puolassa erittäin arka aihe, mikä käy ilmi myös äskettäisistä EU:n ja Puolan välisistä kauppa- kiistoista. Rahoituspöytäkirja tehtiin samaan aikaan kun Puolan hallitus valmisteli terästeollisuuden rakenteiden uudistamissuunnitelmaa. Suunnitelma ei toteutunut ai- otussa ajassa, ja voimavaroja kohdistettiin sen sijaan useisiin muihin toimiin, mutta siten, että kyseisen alan rakenteiden uudistaminen ja yksityistäminen säilyi kuiten- kin tavoitteena. Komissio hyväksyi nämä toimet työsuun- nitelmiin perustuvan järjestelmän välityksellä Phare-ohjel- maa koskevien sääntöjen mukaisesti. Ohjelmien hallinnointiyksikkö ei oikeudellisista syistä voinut hoitaa investointirahastoa (FEDA). Tarvittiin toi- senlaisen oikeusperustan luomista. FEDA-järjestelmän hyväksymisen aikaan komissiolle oli vakuutettu asian sujuvan nopeasti. Näin ollen FEDAa koskevat keskustelut olivat hyödyttömiä niin kauan kuin asianmukaista oikeu- dellista kehystä ei ollut luotu. Se saatiin aikaan lopulta kesäkuussa 1996, lähes puolitoista vuotta rahoituspöytä- kirjan allekirjoittamisen jälkeen. Nyttemmin FEDA-järjes- telmä on suunnattu hallituksen pyynnöstä uudelleen; rahaston varat on nyt kohdistettu tulvavahinkojen kor- jaamiseen tähtäävään ohjelmaan. C 335/34 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 Unkari (174,5 miljoonaa ecua) 6. 23 Katso kohdan 4. 14 vastaus. paikallisten asiakkaiden suuri määrä sekä se, että palvelu- jen ja koulutuksen tarjontaa on lisätty ja monipuolis- tettu. 6. 24 Pk-yritysten johtajilla ei aina ole mahdollisuutta osallistua melko kalliiseen yksityiseen koulutukseen. Pha- ren yhteydessä järjestetyt koulutustoimet tarjoavat pa- remmin saatavilla olevan vaihtoehdon ja ne ovat olleet melko menestyksekkäitä. 7 PÄÄTELMÄT Bulgaria (72,5 miljoonaa ecua) 6. 25 Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat vaikeu- det ovat esimerkkejä Bulgarian edellisen hallituksen asi- aan sitoutumattomuudesta. Toisaalta rahoituspöytäkirjo- jen allekirjoittaminen velvoitti hallituksen panemaan ohjelman tavoitteet täytäntöön. Kyseisiä muutoksia ei kuitenkaan koskaan toteutettu tai ne rajoittuivat ainoas- taan organisatorisiin näkökohtiin. Nykyinen hallitus on perustanut kansallisen pk-yrityksiä tukevan viraston, ja Phare-ohjelmasta annetaan sille parhaillaan asiantuntija- apua sekä tukea järjestelmän lujittamiseen. 6. 26—6. 27 Suunniteltujen toimien kesken jäämiseen oli syynä hallituksen sitoutumattomuus asiaan. Slovakia (54,2 miljoonaa ecua) 6. 30 Yritysten johto on ottanut käyttöön joukon suosi- tuksia, joita esitettiin yritysten rakenneuudistusta ja yksi- tyistämistä koskevaan pilottiohjelmaan liittyneissä tutki- muksissa. Venäjä (228,06 miljoonaa ecua) 6. 31—6. 32 On totta, että Tacis-ohjelman perusteella myönnettyjen varojen määrä ei vastaa maan tarpeita. Kaikkia rahoitustarpeita on yksinkertaisesti mahdotonta täyttää silloin kun suuri joukko tuen ensisijaisia kohteita kilpailee käytettävissä olevista rajallisista varoista. Komis- sio on kuitenkin pyrkinyt keskittämään ponnistukset toi- miin, joissa Tacis-rahoituksen vaikutus yritysten raken- neuudistuksiin on ollut tuntuvaa. 7. 1 Komissio yhtyy mielipiteeseen siitä, että selkeiden tavoitteiden määrittäminen ja niiden saavuttamista arvioi- vien mittajärjestelmien kehittäminen on tärkeää, mutta on samaa mieltä myös siitä (tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen kohta 3. 8), että tämä saattaa olla vaikeaa. Loogiseen arviointimenetelmään perustuvan lähestymista- van käyttöönotto on merkittävä askel tähän suuntaan, samoin kuin ovat olleet erityisen seurannasta ja arvioin- nista vastaavan yksikön sekä arviointiyksikön perustami- nen, kuten edellä kuvattiin. Komission näkemyksen mukaan se, ettei ohjelmilla aina ole saavutettu odotettuja tuloksia, ei ole kuitenkaan yleisesti huonon suunnittelun tai hallinnoinnin syytä. Joissakin tapauksissa näillä teki- jöillä on saattanut olla osuutta asiaan, mutta kyseessä ovat olleet poikkeustapaukset. Ylivoimaisesti merkittävin syy tapauksiin, joissa ohjelmat eivät ole onnistuneet suun- nitellulla tavalla, on ollut edunsaajan poliittinen sitoutu- mattomuus; tätä tekijää on yleensä ollut mahdoton ennustaa ja vaikea hoitaa. 7. 2 Phare- ja Tacis-ohjelmasta vastaavan henkilöstön välillä on epävirallisia yhteyksiä ja neuvotteluja, mihin sisältyy mm. Phare-ohjelman virkamiesten osallistuminen Tacis-ohjelman mukaisten tarjousten arviointiin ja päin- vastoin. Arviointikertomukset kiertävät Phare- ja Tacis- työryhmissä ja edistävät siten edelleen hedelmällistä aja- tustenvaihtoa ja yhteisten huolenaiheiden tunnistamista. Phare- tai Tacis-ohjelman vaikutusta alakohtaisella tasolla tai suhteessa yksittäisiin rahoitusvälineisiin on vaikea arvioida. Uusi arviointiyksikkö on kuitenkin käyn- nistänyt useita ala- ja välinekohtaisia arviointeja tarkoi- tuksenaan käsitellä näitä kysymyksiä, tarjota vaadittua palautetta ohjelmien suunnittelusta sekä mahdollistaa eri alojen välinen vuorovaikutus. Tukien hallinnointi Turkmenistan (6,1 miljoonaa ecua) 6. 34 Kun hanke pk-yritysten kehittämisviraston perusta- miseksi Ašgabatiin päättyi, viraston rahoituksellinen oma- varaisuus oli tammikuuhun 1998 mennessä noin 35 pro- senttia. Toukokuussa 1998 käynnistyi 9 kuukauden pitui- nen seurantahanke pk-yritysten Ašgabatin kehittämisvi- raston tukemiseksi. Rahoituksellisen omavaraisuuden odotetaan hankkeen päättyessä olevan noin 60 prosent- tia. Osuuden kasvun taustalla on sekä ulkomaisten että 7. 3 Asiantuntija-apu on Phare- ja Tacis-ohjelmien yhtey- dessä toiminut yleisesti ottaen tyydyttävästi. Joidenkin toimien menestyksen jääminen odotettua heikommaksi on kuitenkin väistämätöntä monitahoisissa tukiohjel- missa, joiden yhteydessä edunsaajien edellytetään toteut- tavan toisinaan vaikeitakin uudistuksia. 7. 4 Komissio on pitänyt suunnittelun yhteydessä huolta sen varmistamisesta, että toimenpiteet ovat kunnianhi- moisia, mutta myös realistisia. Kertomuksen kattaman ajan alkuvaiheessa hallitusten politiikat olivat vasta alka- 3. 11. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 335/35 massa kehittyä, ja ne muuttuivat usein arvaamatta ja merkittävästi. Komissio ei kuitenkaan voinut olla reagoi- matta tarpeeseen auttaa uudistuksia toteuttavia hallituk- sia luomaan asiaa edistävää poliittista ympäristöä ja osoittamaan nopeasti konkreettisia tuloksia tällä erittäin tärkeällä mutta herkällä alalla. Komissio myöntää, että jälkikäteen jotkin ohjelmat tuntuvat liian kunnianhimoi- silta, mutta on vahvasti sitä mieltä, että varovaisempi lähestymistapa olisi merkinnyt mahdollisuuksien käyttä- mättä jättämistä. Joissakin tapauksissa käy väistämättä niin, että yksittäiset välineet eivät enää alkuperäisten olosuhteiden muututtua olekaan yhtä tarkoituksenmukaisia. Komission tavoit- teena on tällaisten ongelmien ilmaantuessa muokata väli- neitä asianmukaisesti. 7. 5 Konsulttien tarjouseritelmiin olisi mahdollisuuksien mukaan sisällytettävä maininta tavoitteiden saavuttami- sesta pelkän toimien luettelon sijaan. Komissio pyrkii varmistamaan, että konsultit tuottavat selkeitä tuloksia, kuten raportteja ja palveluja sekä sopivia asiakirjoja niiden vahvistukseksi. Laskuja ei makseta, elleivät konsul- tit täytä sopimuksen mukaisia velvoitteitaan. Komissio pyrkii parantamaan tarjouseritelmien laatua ja konsulttien toimintaa seuraavasti: a) Phare- ja Tacis-yksiköiden kesken käytävät epäviralli- set konsulttien laatua koskevat neuvottelut b) hankevastaava tarkastaa ulkopuolisten konsulttien laatimat tarjouseritelmät ennen niiden antamista c) komission keskusyksiköt ja edustustot sekä konsultit parantavat paikallisten olosuhteiden tuntemustaan. Konsultteja ei voida pitää vastuussa hankkeiden lopulli- sista tuloksista, varsinkaan silloin, kun heidän tehtävä- nään on asiantuntija-avun ja -neuvojen antaminen. Lopullinen päätös neuvojen noudattamisesta tai noudat- tamatta jättämisestä (ja siitä, päästäänkö tavoiteltuihin tuloksiin) on edunsaajan. 7. 6 Yhteydenpito ja neuvottelut hoidetaan epäviralli- sesti, samoin kuin Phare-virkamiesten osallistuminen Tacis-sopimuksia koskevien tarjousten arviointiin ja päin- vastoin. Arviointikertomukset jaetaan sekä Phare- että Tacis-työntekijöille, ja näin ne edistävät hedelmällistä ajatustenvaihtoa sekä yhteisten ongelmakohtien havaitse- mista. Seurantaan ja arviointiin erikoistuneet yksiköt ovat aloittaneet toimintansa. Alakohtaisiin kysymyksiin saa- daan vastauksia arviointikertomuksista, joita laaditaan esimerkiksi pk-yritysten, yksityistämisen ja rakenneuudis- tusten kaltaisista aihepiireistä. 7. 7 a) Komissio on parhaillaan hajauttamassa menette- lyjä, minkä jälkeen entistä suurempi osa tehtävistä suori- tetaan kumppanuusvaltioissa olevissa edustustoissa. STAP-rahoitusvälineen mukaisia varoja on tarkoitus käyt- tää pitkäaikaisten asiantuntijoiden palkkaamiseksi edus- tustoihin siten, että näiden tehtävät liittyvät suoraan ohjelmien toteutukseen. Puitesopimuksiin sisällytetään myös mahdollisuus myöntää lyhytaikaista asiantuntija- apua, jotta edustustot voivat palkata riippumattomia asi- antuntijoita, joiden tehtäviin kuuluvat mm. osallistumi- nen tarjousten arviointiin, tarjouseritelmien laatiminen sekä seuranta ja arviointi. b) Komission seuranta- ja arviointitoiminnan yhteydessä tarkastellaan konsulttien toimien lisäksi myös hankkeiden vaikutuksia edunsaajaorganisaatioon sekä sitä, kuinka tulokset vastaavat edunsaajien tarpeita. Arvioinnit koh- distuvat toimien vaikutuksiin: onko toimi ollut menestyk- sellinen vai ei ja mitä toimenpiteitä olisi jatkossa toteutet- tava toiminnan tuloksellisuuden kehittämiseksi. c) Komissio toteuttaa parhaillaan toimenpiteitä seuran- nan johdonmukaisuuden parantamiseksi. Esimerkiksi Phareen kuuluvia ohjelmia tulee seuraamaan ja arvioi- maan riippumaton toimeksisaaja (EU:n ja KIE-maiden yrityksiä käsittävä yhteenliittymä). Se koostuu 27 pitkäai- kaisesta asiantuntijasta, joilla on käytettävissään asian- mukaista lyhytaikaista asiantuntija-apua. Seurannasta ja arvioinnista vastaava yksikkö on laatinut mallin kaikkia arviointeja varten kertomusten asianmukaisuuden, tasa- laatuisuuden ja käytännöllisyyden parantamiseksi. Kerto- muksiin sisältyvien suositusten seurantajärjestelmällä este- tään suositusten unohtuminen. 7. 8 Tammikuussa 1997 perustettu arviointiyksikkö on jo tehnyt tai saa lähiaikoina valmiiksi 14 alakohtaista, 10 välinekohtaista ja kolme maakohtaista Phare- ja Tacis- ohjelmiin kohdistunutta arviointia. Vuoden loppuun mennessä on tarkoitus käynnistää 12 muuta arviointia. Phare- ja Tacis-ohjelmien täysimittainen aloittain ja mait- tain suoritettu arviointi vie väistämättä jonkin aikaa. Valmiiden arviointien tulokset ja meneillään olevien arvi- ointien alustavia tuloksia on jo toimitettu Euroopan parlamentille, jäsenvaltioille, komission yksiköille sekä tilintarkastustuomioistuimelle. C 335/36 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 3. 11. 98 Käytössä on nyt uusi ohjelmien seuranta- ja arviointime- netelmä. Arviointitavan yhtenäisyys varmistetaan mallilla, jonka myötä kaikki kertomukset ovat muodoltaan samanlaisia. Mallin avulla arviointi kohdistetaan tavoit- teiden saavuttamiseen ja käytännön suositusten antami- seen tulevien ohjelmien hallinnointia ja suunnittelua var- ten. Ohjelman toteuttamisesta vastaavat henkilöt noudat- tavat suosituksia järjestelmällisesti. Kertomuksia jaetaan laajalti, jotta yhdestä ohjelmasta saadut opetukset voi- daan ottaa huomioon muissa vastaavissa ohjelmissa. 7. 9 Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistui- men kanssa tarpeesta ottaa paikalliset rajoitteet ja paikal- linen taloudellinen ympäristö perusteellisesti huomioon ja myöntää, että tällaiset tekijät sekä edunsaajamaiden ylei- nen ilmapiiri saattavat rajoittaa toimenpiteiden toteutta- mista merkittävästi. Komissio ei kuitenkaan usko, että paikallisten olosuhteiden ymmärtäminen väärin ohjelman alkuvaiheessa olisi vaikuttanut ohjelman toteuttamiseen järjestelmällisen haitallisesti. Ohjelmien kehittämisessä otettiin huomioon senhetkinen poliittinen ympäristö. Siinä myöhemmin tapahtuneilla muutoksilla oli taipumus vaikuttaa joihinkin ohjelmiin. Tukien vaikutukset 7. 11 Komissio kiinnittää huomiota siihen, että tilintar- kastustuomioistuin on havainnut pk-yritysten hyväksi toteutettavien toimien rahoituksen edistävän myös Phare- ja Tacis-ohjelmien tärkeimpiin tavoitteisiin kuuluvan pää- määrän saavuttamista: markkinatalouteen siirtymistä. Ko- missio pitää saavutuksia kiitettävinä, kun otetaan huomi- oon tällaisen kulttuurin täydellinen puuttuminen kyseessä olevista maista Phare- ja Tacis-ohjelmien laatimishetkellä sekä ohjelmien toiminta-aikojen suhteellinen lyhyys. 7. 12 Komissio on pyrkinyt asteittain vähentämään juok- seviin kuluihin annettavaa Phare- ja Tacis-tukea, kun muista lähteistä saatavan rahoituksen osuus vastaavasti kasvaa. Tämän lähestymistavan yhteydessä on kuitenkin otettava huomioon, että kumppanimaiden viranomaisilla on keskeinen asema kehitysvirastojen jatkuvuuden var- mistamisessa pitkällä tähtäimellä. EU:n alueella ja muissa voimakkaan pk-yrityssektorin talouksissa saadut kokemukset ovat osoittaneet, etteivät pk-yritysten koulutus- ja tukirakenteet selviä ilman jul- kista rahoitusta. Komissio ei voi suoraan vaikuttaa siihen, minkätasoista tukea paikallis- ja liittohallinnot antavat tällaisille järjestelyille. 7. 13 Pk-yritysten kehitys ja alueellinen kehitys ovat yhteydessä toisiinsa ja näitä aloja käsitelläänkin yhä enemmän yhdessä; näin pyritään selkeyttämään pk-yritys- ten tukemista. Lisäksi kumppanimaissa toimivat edustus- tot sekä hankkeen hallinnoinnista ja koordinoinnista vas- taavat yksiköt tekevät yhä enemmän yhteistyötä paikan päällä. 7. 15 Arviointiyksikkö pyrkii arvioimaan hankkeiden vaikutuksia jälkiarvioinnein, jotka kohdistuvat kaikkien Phare- ja Tacis-ohjelmien käynnistymisen jälkeen kehitet- tyjen hankkeiden vaikutuksiin. Huomio kumppanimaiden tarpeet täyttävien varojen puutteesta pätee kaikkiin EU:n ja muiden kansainvälisten tahojen tukiohjelmiin. Varojen käytettävissä olosta pääte- tään tarkastelemalla erilaisia arviointiperusteita, kuten omakustannusmahdollisuuksia ja aikaisempia suorituksia. Phare- ja Tacis-varoille on kilpailevia tarpeita ja painopis- tealueita eikä kaikkia rahoitustarpeita voida koskaan täyttää. Komissio on kuitenkin pyrkinyt kohdistamaan Phare- ja Tacis-rahoituksen toimiin, joiden vaikutusta voidaan hyödyntää tehokkaimmin ja jotka vauhdittaisivat kumppanimaiden omia pyrkimyksiä edistää yksityisen sektorin kehitystä. 7. 17 Katso kohdan 7. 15 vastaus. Lisäksi komissio jatkaa entiseen tapaan rahoitustoimin- nan koordinoimista muiden rahoittajien, kuten EBRD:n, Maailmanpankin ja Euroopan investointipankin kanssa rajallisten varojen vaikutuksen maksimoimiseksi. Phare- ja Tacis-ohjelmista tarjotaan EBRD:lle erityisiä asiantun- tijapalveluja investointihankkeiden valmistelemiseen. Näi- den palvelujen katsotaan toimivan hyvin ja tehokkaasti. Palveluja koskeva arviointi on käynnissä ja arviointiker- tomus saadaan laadittua vuoden 1998 lopulla. Tämän järjestelyn lisäksi EBRD:n kanssa harjoitetaan läheistä yhteistyötä sekä paikan päällä että yhteydenpitona Brys- selin ja Lontoon välillä