title: Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Jäsenvaltioissa käytetyt alv:n perimis- ja valvontamenettelyt - Komission kolmas kertomus [asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 12 artikla]

eurovoc_concepts:
EU Member State
VAT
fraud
tax evasion
tax inspection

text: EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel, 03 09. 1998 KOM( 1998) 490 lopull. KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Jäsenvaltioissa käytetyt alv:n perimis-ja valvontamenettelyt Komission kolmas kertomus [asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 12 artikla] SISÄLLYSLUETTELO 1. JOHDANTO 2. PETOKSET JA SÄÄNNÖNVASTAISUUDET 2. 1 Petostyypit 2. 2 Riskialttiit alat 3. VALVONTA 3. 1 Asiayhteys ja määritelmä 3. 2 Valvonta petostentorjunnan keskeisenä estävänä osa-alueena 3. 3. Valvonnan hallinnointi 3. 3. 1. Riskianalyysi 3. 3. 2. Petosten torjuntakeinot 3. 4. Valvonta- ja tutkintamenetelmät 3. 4. 1. Valvontamenetelmät 3. 4. 2. Alakohtainen lähestymistapa 3. 4. 3. Tarkastusvaltuudet 3. 4. 4. Organisoituja petoksia koskevat tutkimukset 3. 5. Periminen. „ 4. PÄÄTELMÄT 3. GL 2 3 5 6 6 7 9 9 11 12 12 14 15 16 18 19 4 1. JOHDANTO Asetuksen N:o 1553/891 12 artiklan 3 kohdan mukaan "komissio laatii joka kolmas vuosi kertomuksen sekä mahdollisesti jäsenvaltioiden suunnitelluista parannuksista". soveltamista menettelyistä Tämä on kolmas komission laatima kertomus. Ensimmäinen kertomus julkaistiin vuonna 1992 ja toinen vuonna 19952. Viime vuosina alv:n hallintomenetelmistä vastanneiden viranomaisten huomio on kiinnittynyt erityisesti valvontaan ja petostentorjuntaan liittyviin ongelmiin. Arvonlisäveroon liittyy hyvin merkittäviä etuja, sillä vaikka sen suhteellinen osuus vähenee jatkuvasti, se on edelleen yhteisön tärkein tuloerä. Se on myös yksi jäsenvaltioiden merkittävimmistä tulolähteistä. Jo toisessa kertomuksessa korostettiin, että kannettujen verojen määrän ja siten myös arvonlisäverotulojen vähentymisen vuoksi yhteisön on korotettava bruttokansantuotteeseen perustuvia maksuja, mikä on muuttanut alv- ja BKT-tulojen suhteellisia osuuksia. Kaikki jäsenvaltiot joutuvat rahoittamaan yhteisön tulojen täydentämistä BKT:een perustuvilla maksuilla. Alv:n tehoton periminen yhdessä jäsenvaltiossa vaikuttaa siten myös muihin jäsenvaltioihin. Jäsenvaltioiden ja komission olisi näin ollen seurattava tarkkaan petosten kehittymistä sekä edistettävä aloitteita, joilla pyritään parantamaan ja lujittamaan veropetosten torjuntaa. Käytettävissä olevien tietojen perusteella ei voida tehdä varmoja - etenkään määrällisiä - päätelmiä veropetoksista, mutta ne antavat kuitenkin tiettyjä viitteitä petosten laajuudesta ja merkityksestä. Lisäksi niiden perusteella voidaan hahmottaa eräitä yleisiä petostentorjuntaan liittyviä periaatteita. tehdään yhteenveto kokemuksista Kertomuksessa kuvaillaan aluksi lyhyesti nykyisten alv-petosten ominaispiirteitä, minkä jälkeen ominaisista perusperiaatteista. Lisäksi kerrotaan näiden valvontajärjestelmien kehittämisestä siten, että voitaisiin parantaa ja lujittaa menettelyjä, joilla torjutaan kansallisten ja EU:n arvonlisäverojärjestelmien tasapuolisuuden vaarantavia petoksia. ja valvontajärjestelmille Kertomuksessa ja valvontamenettelyjä, ja siinä otetaan näin ollen huomioon eri osapuolten toteuttamien toimenpiteiden ja toiminnan moninaisuus. jäsenvaltioissa sovellettuja käsitellään perimis- alv:n 1 Neuvoston asetus (HI Y, Kuratom) N:o 1553/89, annettu 29 päivänä toukokuuta 1989, HYVL L 155, s. 9- 13,7. 6. 1989. 2 ensimmäinen kertomus julkaistiin helmikuussa 1992 (S1X'(92)28() lopullinen), ja loinen kertomus puolestaan heinäkuussa 1995 (KOM(95) 354 lopullinen). /l «l Kertomuksen laadinnassa tärkeimpinä lähteinä käytettiin 1. 2. 3. arvonlisäveroa koskevia seminaareja, joita komissio on järjestänyt 12 artiklan mukaisesti laaditussa toisessa kertomuksessa esitettyjen suositusten nojalla3 suurimpien uhkien torjuntaa koskevien erityisohjelmien toteuttamisesta. Näiden seminaarien päätelmät on esitetty yksityiskohtaisesti erillisessä alustavassa asiakirjassa asetuksen (ETY) 218/924 mukaisten komiteoiden (SCAC ja SCAF) toimintaa Matthaeus-Tax -ohjelman5 yhteydessä järjestettyjä seminaareja. 2. PETOKSET JA SÄÄNNÖNVASTAISUUDET Petostentorjuntatoimenpiteet edellyttävät, että käytettävissä on ainakin perustiedot kansallisten valvontaviranomaisten ongelmista. Koska kyse on veropetoksista, on kuitenkin ensin selvennettävä petoksen käsitteen soveltamisalaa, erityisesti sen vuoksi, että jäsenvaltiot määrittelevät veropetoksen eri tavoin6. Ongelmat ovat myös kielellisiä (esimerkiksi englanninkielinen sana 'evasion' tarkoittaa veron lainvastaista maksamatta jättämistä, kun taas ranskan kielessä samalla sanalla 'évasion' tarkoitetaan laillista veronkiertoa, jota vastaava englanninkielinen termi on puolestaan 'avoidance'). tarkoitetaan kaikkea oikeusnormeja suoranaisesti Tässä kertomuksessa petoksella rikkovaa tai niitä lainvastaisesti hyväkseen käyttävää toimintaa, jossa verovelvollisuuden moitteeton noudattaminen laiminlyödään tahallisesti eikä veron perustetta siten veroteta kokonaisuudessaan ja/tai veroa ei makseta. liittyy esimerkiksi Verotusjärjestelmät perustuvat yleensä velvollisuuksiin verovelvolliseksi rekisteröitymiseen, kirjanpitoon, laskutukseen tai ilmoituksiin), joiden tavoitteena on ensisijassa torjua (mahdolliset tai todennäköiset) petokset. Veropetosten muoto ja sisältö. sekä niiden vakavuusaste vaihtelee; yhtäältä on mahdollista, että verovelvollinen ei tunne muodollisia velvollisuuksiaan, mutta hän voi myös osallistua rikolliseen tulojen salaamiseen. laiminlyöntiin, väärentämiseen toimintaan, kuten verojen (joita tai Helsingissä 8. - 9. kesäkuuta 1995 järjestetty seminaari: "Valvonta- ja tarkastusmenettelyt tietyillä aloilla" (rakennusala, vähittäiskauppa, hotellit, ravintolat, kahvilat), Brysselissä 11. - 12. joulukuuta 1995 järjestetty seminaari: "Autokaupan valvontaan ja tarkastuksiin liittyvät ongelmat" sekä Wienissä 13. - 14. kesäkuuta 1996 järjestetty seminaari: "Vanhojen yritysten tilalle perustettujen uusien yritysten, peiteyritysten ja konkurssipetoksiin osallistuvien yritysten alv-saatavien periminen ja valvonta". Neuvoston asetus (ETY) N:o 218/92, annettu 27 päivänä tammikuuta 1992 (EYVL L 24, 1. 2. 1992). Tämän asetuksen K) artiklan 1 kohdan mukaan komissiota avustaa välillisen verotuksen alan hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea (SCAC), jonka yhteyteen on perustettu alv-petoksiin ja näiden petosten torjuntaan liittyviin ongelmiin keskittyvä petostentorjunnan alakomitea (SCAF). Kyse on erityisesti seuraavista Matthaeus-Tax-seminaarcista: - "Alv-valvonnan ongelmat tekstiilialalla", Crawley (Yhdistynyt kuningaskunta), lokakuu 1995 - "Tietokoneistetun valvonnan järjestäminen", Malmö (Ruotsi), helmikuu 1996 - "Laskutuksen ja laskutusmcnettelyihin liittyvien petosten valvonta", Madrid (Espanja), joulukuu 1996 - "Alv-valvonnan suunnittelu", Luxemburg, syyskuu 1997. Ks. 12 artiklan nojalla laaditun toisen kertomuksen liite 16. (jo^3 Jäljempänä ei puututa niinkään pieniin säännönvastaisuuksiin tai virheisiin kuitenkin yhteenlaskettuina voivat aiheuttaa valtioille merkittäviä tulojen menetyksiä) toimia, joilla pyritään saamaan aiheetonta verotuksellista etua vaan korostetaan (pienentämällä lainvastaisesti veron perustetta). Arvonlisäverotukseen liittyvät menettelyt ovat johtaneet siihen, että petosten avulla pyritään vähentämään myyntitoiminnasta perittävää veroa tai välttymään veron maksulta ja/tai lisäämään tai luomaan hankintojen avulla vähennyskelpoisia menoja lopullisen erosaldon (verovelkojen tai -saamisten) "vääristämiseksi". 2. 1 Petostyypit Petosten toteuttamiskeinot voivat olla melko yksinkertaisia: tuotteet voidaan myydä kuititta tai verotuksessa voidaan vähentää vähennyksiin oikeuttamattomia hankintoja. Petokset voivat kuitenkin olla myös monimutkaisempia (kuten väärien verovelvollisten perustaminen, erityisverojärjestelmien väärinkäyttö tai kansainvälisen kaupankäynnin sääntöjen jopa osallistua useita verovelvollisia ("kuittitehtailu"). ja niihin voi rikkominen) Käytettävissä olevien tietojen ja erityisesti petostentorjunnan alakomitean SCAF:n toteuttaman tutkimuksen7 mukaan arvonlisäveropetoksiin liittyy seuraavia näkökohtia: 1. 2. tai Siirtymäjärjestelmän perusperiaatteet (muun muassa tavaroiden vapauttaminen alv:stä yhteisön sisäisessä kaupassa) ovat helpottaneet joidenkin petostyyppien lisänneet niiden määrää. Määräpaikassa perittävää veroa toteuttamista koskevat kolme erityisjärjestelmää ja alv:stä vapautetut eivät ole alv-velvollisia, oikeushenkilöt, oikeushenkilöt) ovat monimutkaisia ja vaikeasti valvottavia järjestelmiä, mikä on luonut aiemmin tuntemattomia väärinkäytös- ja petostyyppejä. (uutena ostetut autot, etämyynti tai jotka liittyvät yksinkertaisimmissa Yleisimmät petostyypit ovat myyntitoiminnasta perittävän veron laiminlyönti ja vähennyksiin ja säännönvastaisuudet välittömimmissä muodoissaan (SCAF:n tutkimassa otoksessa näiden petosten osuus oli 57 prosenttia). Myyntitoiminnassa esimerkkejä tällaisista petoksista ovat tavaroiden myynti ilman kuittia, myyntitoimintaa koskevan ilmoituksen laiminlyönti tai laskutetun arvonlisäveron maksamatta jättäminen. Hankinnoissa on useimmiten kyse siitä, että velallinen tekee säännönvastaisen vähennyksen (ilmoitettujen alv-vähennysten kasvattaminen) tai tekee vähennyksiä väärien kuittien avulla. Viimeksi mainitulle petostyypille on ominaista menettelyjen moninaisuus: petosten tekijät pyrkivät jatkuvasti käyttämään hyväkseen uusia keinoja selvitäkseen tarkastuksista. Esimerkkejä ovat olemassa olevien yritysten olemattomilta laskujen tavarantoimittajilta hankittuja kuvitteellisia tavaroita koskevat laskut, toimintaa harjoittavien yritysten laskut, joita ei kuitenkaan ole suoritettu ja samojen laskujen käyttö toistuvasti sopivasti muunneltuina. väärentäminen fotomontaasi (valokopiot, jne. ), SCAF on tehnyt muun muassa perusteellisen tutkimuksen Euroopan alv-petoksista. Tutkimuksessa tarkastelluissa 479 petostapauksessa (jotka jäsenvaltiot ovat valinneet niiden rahallisen merkityksen ja niissä käytettyjen menetelmien perusteella) petoksen kohteena olleiden verojen kokonaisarvo oli 573 miljoonaa ecua. Tapauksia on tutkittu yksityiskohtaisesti useiden eri parametrien perusteella (esimerkiksi verovelvollista koskeva tieto, petostyypit ja toimintatavat, paljastumistapa ja yhteistyö), jonka ansiosta on voitu muodostaa mclko merkittävä kokonaiskuva asiasta. 3. Kussakin tapauksessa rahallisesti suurimmat menetykset aiheutuvat petoksista, joista käytetään tässä kertomuksessa nimeä "suuret organisoidut petokset" eli: a) b) Olemattomien yritysten tai yksiköiden perustaminen (joista käytetään eri nimityksiä8) eri tavoin yksinomaan veropetoksia varten (perustetaan esimerkiksi säännöllistä toimintaa harjoittava yritys, joka lopettaa kuitenkin toimintansa ennen veroilmoituksen jättämispäivää ja verojen ensimmäistä erääntymispäivää tai sen jälkeen, kun sille on maksettu palautuksia olemattoman tositteiden perusteella. Esimerkkinä on myös varojen siirtäminen pois yrityksestä ennen konkurssipetosta, jotta voitaisiin välttyä verojen maksulta, tai asiakas- tai alihankintayritysten luominen, joille suoritetaan tekaistuja maksuja). Tällaisia tekaistuja verovelvollisia löytyy niin kansalliselta kuin myös kansainväliseltä tasolta. tai väärennettyjen toiminnan "Kuittitehtailu", joissa myyntitoimintaan osallistuu kokonainen ketju (toimintaa harjoittavia tai olemattomia) yrityksiä, joista kunkin tavoitteena on saada aiheetonta arvonlisäveroetua (säännönvastaiset vähennykset tai palautukset) ja jotta voitaisiin samalla hävittää kaikki jäljet (todellisista tai olemattomista) tavaroista, jotka on ilmoitettu vietäväksi kolmansiin maihin mutta jotka todellisuudessa on myyty pimeillä markkinoilla. Tällaisia petoksia liittyy erityisesti kansainväliseen ja yhteisön sisäiseen kauppaan lähinnä kahdesta syystä: i) ii määräpaikassa perittävää veroa koskevan järjestelmän ansiosta petosten tekijät voivat hyödyntää mahdollisuutta kuljettaa tavaroita verovapaasti yhteisön sisällä tai vientiin veroviranomaisten on yhä vaikeampaa havaita muista maista käsin organisoituja petoksia. 4. Muita yleisiä petoksia ovat: a) b) c) d) laiminlyönti (veroviranomaiset rekisteröitymisen toiminnasta, jolloin kyse on harmaan talouden liiketoiminnasta) virheellisen arvonlisäverokannan soveltaminen yhteisön sisäistä kauppaa sekä vientiä ja tuontia koskevien järjestelmien väärinkäyttö konkurssipetokset (varojen siirtäminen yrityksestä ennen konkurssia alv- maksujen välttämiseksi). tietoa eivät saa 5. SCAF:n tutkimuksessa tarkasteltujen tapausten perusteella voidaan tehdä myös muita mielenkiintoisia havaintoja erityisesti valvonnasta ja riskianalyysistä (ks. 3 luku): a) toimijoita, joista veroviranomaiset eivät ole koskaan kuulleet mitään (ja jotka eivät ole rekisteröityneet arvonlisäverovelvollisiksi) on petosten paljastumisen aikaan hyvin vähän, Tällaisista yrityksistä, joiden on vaikutettava tavanomaisilta, käytetään eri nimityksiä, kuten peiteyhtiöt, paperiyhtiöt, postilokeroyhtiöt taikka "tuhkasta nousseet" yritykset (aikaisempien yritysten tilalle perustettuja uusia yhtiöitä). jotka perustetaan petostarkoituksessa, mutta b) c) d) verovelvolliset sanoutuvat (oma-aloitteisesti) irti alv-rekisteristä usein samana vuonna kuin petos tehdään, tai olemattomia yrityksiä koskeviin miltei puolet "kuittitehtailuun" petoksiin osallistuneista verovelvollisista on rekisteröitynyt vuoden 1992 jälkeen, useimmilla verovelvollisilla on vähemmän kuin viisi työntekijää ja 20 prosenttia on yhden henkilön yrityksiä. 2. 2 Riskialttiit alat Petoksia mukautetaan jatkuvasti erilaisiin toimintaolosuhteisiin ja niissä pyritään aina hyödyntämään uusia mahdollisuuksia. Tämän vuoksi petosten muoto vaihtelee ja niitä on hyvin erilaisia. Petosmenetelmien muuttumiseen ja mukauttamiseen vaikuttavat useat tekijät, kuten elinkeinotoiminnan ala (esimerkiksi rakennus-, tekstiili-, auto- tai ravintola- ala), liiketoiminnan luonne (kuten tuotanto, vähittäis- tai tukkukappa, palveluala tai laajamuotoinen jakelutoiminta) sekä verovelvollisen oikeudellinen asema ja luonne9. On kuitenkin mahdollista vaikuttavat tiettyjä todennäköisemm i 1 tä. yksilöidä petokset aloja, joilla liikkuvuuden vuoksi. Rakennusalalla, mukaan Erittäin riskialttiina pidetään rakennusalaa, koska sitä on vaikea valvoa sen laajuuden ja toimijoiden lukien kiinteistöjen kunnostaminen ja ylläpito sekä muu rakentamista täydentävä toiminta, laiminlyödään usein erityisesti verovelvolliseksi rekisteröityminen ja tavaroiden luovuttamisesta ja palvelujen suorittamisesta perittävät verot, erityisesti yksityishenkilöille palveluja tarjoavissa pienissä tai erittäin pienissä yrityksissä. Tuloja ja todellista liikevaihtoa pyritään salaamaan kolmella tavalla: • • • pimeä työvoima, jota suosivat alhaisempien kustannusten vuoksi yleensä asiakkaat, jotka eivät ole alv-velvollisia (yleensä houkuttelevaa sellaisille asiakkaille, jotka eivät pysty vähentämään alv:n osuutta omassa verotuksessaan) verojen vääristäminen (esimerkiksi kuitit olemattomasta toiminnasta, könttäsummaksi merkityt ja epämääräiset laskut, tai rekisteröitymättä ulkomaiset kun arvonlisäverovelvollisiksi) tavarantoimittajien välityksellä alihankkijoita käyttävät yritykset käytettyihin tarvikkeisiin ja laitteisiin sekä hintapyyntöihin liittyvä verojen vääristäminen (esimerkiksi alennukset, joita ei ole sisällytetty ostojen hintaan, olemattomat varastot, vahingot ja varkaudet). Myyntitoiminnan ilmoittamatta jättäminen ja siten arvonlisäveron laiminlyönti koskee tavallisesti kaikkea vähittäiskauppaa, jolle on ominaista toimijoiden suuri määrä, pienimuotoiset liiketoimet, käteismaksut sekä asiakaskunta, jolle lopullinen hinta on erityisen tärkeä arvonlisäverosta riippumatta. Toisaalta eroja voidaan havaita esimerkiksi myyntitoiminnan ja kauppatavaran lajin (tavarat, joista ostajat vaativat kuitin tai tositteen muusta kuin verotussyistä, esimerkiksi takuuta varten) perusteella. (onko kyse suurmyymälöistä vai pikkukaupoista) rakenteen 9 Yksityisliikkeen päätöksentekomenettely eroaa hallinto- ja valvontarakentcen omaavan pääomayhtiön päätöksenteosta. Vähittäiskaupassa yleistä on virheellisen arvonlisäverokannan soveltaminen. Tällaiset petokset ovat erityisesti yleisiä hotelli-ja ravintola-alalla ja niissä jäsenvaltioissa, joissa tavaroiden luovuttamiseen (myynti asiakkaalle mukaan) ja palveluihin (ravintolat) sovelletaan erilaista verokantaa. Kirjanpitoa laiminlyödään erityisesti ovelta ovelle - kaupassa, kausiluonteisessa liiketoiminnassa ja käytettyjen autojen kaupassa. Tukkukauppa näyttäisi olevan erityisen altis suurille organisoiduille petoksille (kuten väärät verovelvolliset tai "kuittitehtailu"), joiden tavoitteena on välttää tavaroista maksettava vero ja siten saattaa tavarat markkinoille kilpailukykyisempään hintaan. Nämä petokset ovat toisinaan hyvin merkittäviä ja voivat jopa selvästi vääristää kilpailua. Yhteisön tekstiilien, matkapuhelinten, audiovisuaalisten laitteiden ja autojen sekä elektronisten laitteiden osien kauppaan, jotka kaikki ovat helposti kuljetettavia ja erittäin suuren arvonlisän tuotteita. laajoja petoksia on ja eläinten, liittynyt tasolla lihan Ajoneuvojen kauppa on erityisen altis petoksille. Autoja kootaan säännönvastaisesti, jotta voitaisiin muuttaa verotusmaata. Tämä johtuu arvonlisäverokannan ja hintojen vaihtelusta eri jäsenvaltioissa sekä hankinnan suhteellisesta merkityksestä ostajille. Alalla (kolme esiintyy myös merkittäviä arvonlisäverohyvitystä auton kokonaiskustannukset). petoksia todennäköisesti "kuittitehtailua" muistuttavia ajoneuvosta samasta kattaa 3. VALVONTA 3. 1 Asiayhteys ja määritelmä Jäsenvaltioiden erilaiset valvontajärjestelmät johtuvat erilaisista kokemuksista ja eri tekijöistä, kuten hallintojärjestelyistä10 ja hallinnollisista menettelyistä, oikeudellisesta kehyksestä11, ja tai yhteiskuntarakenteesta. jäsenvaltioiden laitteistosta erilaisesta teknisestä talous- Jäsenvaltioiden valvontakokemusten perusteella voidaan kuitenkin hahmotella yleisiä periaatteita, joiden avulla valtiot pystyvät ja mukauttamaan menettelyjään paremmin nopeasti muuttuviin olosuhteisiin. tehostamaan valvontajärjestelmiään Tässä kertomuksessa on otettu huomioon varsinaisen tarkastustoiminnan (esimerkiksi paikalla tehdyt tarkastukset ja petostutkinta) lisäksi laajempi tarkastuksia edeltävä torjunta ennakolta, riskianalyysi, suunnittelu, painopistealojen toiminta (petosten määrittäminen ja muut toimenpiteet, jonka avulla pyritään edistämään verovelvollisuuden noudattamista oma-aloitteisesti) ja jälkikäteen (verosaatavien pakkoperintä, joka liittyy luonnollisesti kiinteästi valvontaan ja on estävän vaikutuksen ja hallintotoimien arvioimisen keskeinen edellytys). toteutettavat toimet 10 Jotkin jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet alv:n valvontansa muiden verojen, esimerkiksi välittömien verojen, arvioverojen, valmisteverojen tai yhdenmukaistaneet kyseiset valvontatoimet suurelta osin toistensa kanssa. Tämä voi edistää näillä muilla verotuksen aloilla ilmenneistä petostapauksista aiheutuneiden alv-petosten paljastumista. Kuten aiemmissa asetuksen N:o 1553/89 12 artiklaa koskevissa kertomuksissa on korostettu, arvonlisäveron hallinnointi on liitetty useimmissa jäsenvaltioissa yhä tiiviimmin välittömien verojen valvontaan. tullien valvontaan ja 11 Nykyiselle järjestelmälle on ominaista se, että arvonlisäverosääntöjen soveltamisessa on erittäin suuria eroja jäsenvaltioiden välillä. 3. 2 Valvonta petostentorjunnan keskeisenä estävänä osa-alueena Verovelvollisuuden vastapainona on aina ollut kansalaisten halu saada käyttöönsä mahdollisimman suuri osa työllään ansaitsemistaan tuloista ja omaisuudesta verottomana, jolloin veroviranomaisten ja kansalaisten tavoitteet ovat aina jossain määrin vastakkaiset. laajalti hyväksytty verotuksen periaate kuitenkin on, että kunkin Nykyisin verotusjärjestelmän keskeinen tavoite on edistää verovelvollisuuden vapaaehtoista noudattamista12 eli verojen laskemista, ilmoittamista ja maksamista täysimääräisenä ilman, että valvontaviranomaiset puuttuvat toimintaan ennakolta. Perusajatus liittyy eräänlaiseen kirjoittamattomaan yhteiskuntasopimukseen, jonka mukaan verovelvolliset maksavat verot ja valtio tarjoaa heille korkealaatuisia palveluja, mukaan lukien velvollisuuttaan välttelevien kansalaisten tehokas paljastaminen. Päätös petoksen tekemisestä liittyy erityisesti, mutta ei yksinomaan, paljastumisen todennäköisyyteen13 sekä rangaistuksen luonteeseen ja ankaruuteen. Verovalvonta tai pikemminkin valvonnan mahdollisuus on kuitenkin edelleen keskeinen estävä tekijä, jonka avulla voidaan pitää yllä tyydyttävää verovelvollisuuden noudattamisen ja siten valtion tulojen tasoa. Petoksiin liittyvien ongelmien yhteydessä olisi tärkeää, että paljastumismahdollisuus olisi melko todennäköinen ja että valvontamenetelmät olisivat luotettavia ja tehokkaita (tasapuolisten ja petoksia estävien rangaistusten14 ja tehokkaiden ja nopeiden riitojen ratkaisumenettelyjen ohella). Veroviranomaisten on pystyttävä rajallisin voimavaroin valvomaan hyvin monia verovelvollisia ja ilmoituksia ja siten vääjäämättä valittava tarkastusten kohteeksi joutuvat verovelvolliset. Tässä toiminnassa erottuu kaksi vaihetta: lisääntyvää määrää 1. (prosentteina Ensinnäkin on määritettävä valvottavista verovelvollisista tarkasteluajanjaksona). Määräaikaisten tarkastusten lisääminen (esimerkiksi kaikkien verovelvollisten tarkastaminen joka toinen vuosi) ei nimittäin saa johtaa siihen, että valvonta supistuu nopeiksi ja rajallisiksi riittävä kattavuus tarkastusten 12 Jäljempänä olevien suositusten avulla ei kuitenkaan voida täyttää kaikkia puutteita, jotka aiheutuvat nykyisen alv-järjestelmän usein erittäin monimutkaisesta rakenteesta. Velvoitteiden vapaaehtoista noudattamista järjestelmän valvoltavuutta voidaan parantaa merkittävästi vain komission alustavassa asiakirjassa (Yhteinen arvonlisäverojärjestelmä. Ohjelma yhtenäismarkkinoita varten (KOM(96) 328 lopullinen) esitettyihin periaatteisiin perustuvan uuden alv-järjestelmän avulla. ja 13 Päätökseen verovelvollisuuksien laiminlyömisestä vaikuttavat luonteeltaan erilaiset ja eri näkökohtiin perustuvat tekijät. Taloudellisesti petosten välitön hyöty perustuu rahamäärään, josta mahdollisesti on kyse tulevaisuudessa petoksen paljastuessa. Muita velvollisuuden vapaaehtoisen noudattamisen esteitä voisivat olla esimerkiksi yleinen verotuspaine, verotusjärjestelmän mutkikkuus ja tasapuolisuus, viranomaisten ja verovelvollisten väliset suhteet, valvonnan ja rangaistusjärjestelmän puutteet tai se, millaiseksi mielletään julkishallinnon viranomaisten tapa käyttää veroja. 14 Matthaeus-Tax -seminaarissa jossa käsiteltiin arvonlisäveroon liittyviä rangaistuksia (Viterbo (Italia), joulukuu 1996) korostettiin rangaistusten merkitystä (niiden olisi oltava joustavia, tehokkaita ja suhteutettuja rikokseen), jotta verovelvollisia voitaisiin kannustaa noudattamaan vapaaehtoisesti verovelvollisuuttaan. muotoseikkojen tarkastuksiksi15. Tällainen menettely vähentäisi voimakkaasti joiden erityisesti valvonnan paljastaminen edellyttää perusteellista tarkastusta. sellaisissa petoksissa, estävää vaikutusta 2. Kun tarkastettavien verovelvollisten lukumäärä on vahvistettu, on määritettävä varsinaiseen tarkastukseen joutuvat henkilöt ja tarkastusten tärkeysjärjestys. Valvonta on sitä tehokkaampaa mitä paremmin tämä valinta tehdään. Toimijoille on välitettävä vaikutelma, että petoksen paljastuminen on melko todennäköistä. Tarkastettavien valinta perustuu ensisijaisesti riskianalyysiin, jonka avulla pystytään tiettyjä veroriskejä koskevia mittareita määrittämällä kohdentamaan viranomaisten toimintaa ja määrittämään valvonnan painopistealat. elinkeinonharjoittajat Valvonnan tehokkuutta ei toisaalta voida mitata yksinomaan tarkastusten kohteeksi joutuneiden verovelvollisten lukumäärällä, vaan huomioon on otettava myös tarkastusten kerrannaisvaikutukset. Rehelliset suhtautuvat myönteisesti valvontaan, jonka avulla varmistetaan toimijoiden tasapuolinen verotus ja palautetaan markkinoille rehellisen kilpailun edellytykset. Petosten tekijät (ja mahdolliset tulevat petosten tekijät samalla alalla tai alueella taikka samassa kaupungissa) huomaavat, että veroviranomaisten valppaus ja petosten paljastumisen vaara lisääntyvät. Tämän vuoksi valvonnan tehokkuuden arviointi olisi ulotettava koskemaan muutakin kuin paljastuneiden petosten lukumäärää ja arvionnissa olisi pyrittävä ottamaan huomioon valvonnan estävä vaikutus. Monet kansalliset viranomaiset levittävät lisäksi paljon tietoa valvontatoiminnasta ja erityisesti saavutetuista tuloksista. Komission mielestä nykytilanne edellyttää, että kaikkien jäsenvaltioiden viranomaiset sitoutuvat seuraavien kahden tavoitteen saavuttamiseen: sen varmistaminen, että mahdollisimman moni noudattaa vapaaehtoisesti verovelvollisuuttaan estävää vaikutusta valvonnan saatava on elinkeinonharjoittajat uskomaan, että petosten paljastuminen on melko todennäköistä. Tämän tavoitteen kannalta keskeistä on verovelvollisten valitseminen petosriskien mukaan sekä näkyvän ja tehokkaan toiminnan kerrannaisvaikutukset. lujitettava, on eli 15 Ongelma on monimutkaisempi, koska se koskee valvontajärjestelmän perustana olevia yleisiä tarkastusten yhdistäminen periaatteita ja erityisesti sovellettuja valvontamenettelyjä. Esimerkiksi tarkastusten välittömien verojen valvontaan, tai virallinen valvonta perusteellisuus, konkreettinen varastojen vaikuttavat voimakkaasti lukumäärään käytettävissä olevien voimavarojen suhteen. Tietyt jäsenvaltiot ovat tämän vuoksi kehitelleet joustavia menetelmiä tehostaakseen mahdollisimman paljon voimavarojen käyttöä, jolloin voitaisiin mukauttaa yksittäistapauksissa tarkastusmenetelmiä ja tarkastusten laajuutta. (yksi tarkastus, kirjanpitoanalyysi tarkastusten keskimääräisiin kestoaikoihin ja siten niiden tai useampi vuosi), tarkasteluajanjakso 3. 3. Valvonnan hallinnointi 3. 3. J. Riskianalyysi Riskianalyysin tarkoitus on määrittää petosten tunnusmerkkejä, joiden avulla tarkastuksia voidaan kohdentaa paremmin ja asettaa ne tärkeysjärjestykseen. Jäsenvaltiot käyttävät nykyisin yhä useammin riskianalyysiä ja muita analyysimenetelmiä, joiden avulla voidaan ennakolta määrittää alat, joilla petokset ovat todennäköisimpiä, ja siten tarkastusten tärkeysjärjestys. ja petosriskien tietojen hallittu ja liittyy kaikkien käytettävissä olevien järjestelmällinen Tähän tuntomerkkien määrittämiseksi. kerääminen yleisen viitekehyksen Alakohtainen analyysi perustuu makrotaloudellisiin (kuten markkinat, liiketoiminnot tai tuonti), joita täydennetään ja luetaan alan elinkeinonharjoittajia koskevilla tiedoilla (mittasuhteet, organisaatio, omaisuus, liikevaihto, taloudellinen tilanne ja rahoitusasema). Vaikuttaisi suotavalta, että viranomaisilla olisi mahdollisuus tai riskien kokonaisarviointiin samalla petosten alueellisella tasolla), jotta voimavarat voitaisiin kohdentaa mahdollisimman tehokkaasti. tasolla (esimerkiksi paikallisella tietoihin Analyysiä olisi myös täydennettävä esimerkiksi rekisteröitymiseen, veroilmoitusten käyttöön ja tarkastusten tuloksiin16 liittyvillä tiedoilla, ja verotietoja olisi verrattava muista lähteistä saatuihin tietoihin (kuten ammattiyhdistykset tai yhteiskunnalliset järjestöt). Jakamalla tuloksia toissijaisille tasoille ja/tai valvontayksiköille voidaan tietoihin lisäksi yhdistää yksilöä koskevat yksityiskohtaiset tiedot, eli periaatteessa toimivaltaisten valvontaviranomaisten olisi kerättävä ja säilytettävä yhdessä paikassa kaikki tieto, joka suoranaisesti tai välillisesti koskee verovelvollista. liiketoiminnan Näistä tiedoista tärkeimpiä ovat luonnollisesti tarkastusten tulokset, koska erityisesti alv:n yhteydessä epäsäännöllisyys vaikuttaa vääjäämättä myös tavarantoimittajiin ja (verovelvollisiin) asiakkaisiin. Muita yksilötasolla tärkeitä osa- alueita voisivat olla esimerkiksi alv-palautuksia koskevat hakemukset, yhteisön sisäisestä kaupasta annettavat yhteenvetoilmoitukset, hallinnolliset luvat ja lisenssit sekä mainokset ja tarjoukset. Verotarkastajien on syytä kiinnittää riskitekijöiden määrittämisessä huomiota lisäksi tiettyihin erityistä valppautta vaativiin näkökohtiin, kuten • • liiketoimintaan, arvonlisän kauppatavaroita (elektronisten laitteiden osat) tai aloja, joilla kuittitehtailun todennäköisyys on suuri joka koskee helposti kuljetettavia korkean yrityksiin, joiden liiketoiminta on merkittävän suurta, vaikka ne olisi perustettu äskettäin tai olematonta, ja jotka lopettavat tämän liiketoiminnan hyvin nopeasti toiminta olisi aikaisemmin ollut vähäistä tai vaikka niiden 16 SCAF:n petostutkimuksen perusteella voidaan todeta, että petoksia koskevien tietojen moitteeton rekisteröintijärjestelmä on keskeinen osa-aluejärjestelmän toiminnan analysoinnissa ja petosten syiden arvioimisessa. Kansallisten rekisteröintijärjestelmien erojen vuoksi on hyvin vaikea muodostaa yleistä käsitystä petosten kehittymisestä yhteisössä. • • • • yrityksiin, jotka ilmoittavat merkittävän suuresta liiketoiminnasta, vaikka niillä ei ole tällaisen toiminnan edellyttämiä tuotantovälineitä. Tässä tapauksessa voidaan edellä kuvaillun tilanteen tavoin olettaa, että toiminta on täysin olematonta, mutta että yritykset laskuttavat asiakasyritystä siten, että viimeksi mainittu voi tehdä arvonlisäverosta tai hakea sen perusteella aiheetonta palautusta17 säännönvastaisia vähennyksiä bulvaanien tunnusmerkit täyttäviin yrityksiin (eli yrityksiin, joiden johdossa toimii hyvin nuoria, hyvin vanhoja tai hyvin köyhiä ihmisiä taikka henkilöitä, joita on aikaisemmin rangaistu rikoksista) yritysten omaisuuden alkuperään sekä yrityksen ja sen johtohenkilöiden taustaan. Veroviranomaiset voivat esimerkiksi tarkastaa, onko kyse aikaisemman yrityksen tilalle perustetusta uudesta yrityksestä (sen jälkeen kun yrityksen toiminimeä tai tai vastuulliset toimialaa on muutettu) tai onko henkilöstö (toimihenkilöt yhtiömiehet) osallistunut aikaisemmin petoksiin suuriin arvonlisäveron palautusta koskeviin hakemuksiin, erityisesti palautuksia hakee vientiyritys tavarakauppaa. jos tai yritys, joka harjoittaa yhteisön sisäistä Eri tietojen saatavuus ja tietolähteiden sähköiset käyttömahdollisuudet ovat tässä yhteydessä olennaisen tärkeitä18, ja useimmilla jäsenvaltioilla on käytössään tai ne kehittävät parhaillaan teknisiä laitteistoja ja tarvittavia atk-ohjelmia19. Kaikki tiedot on nimittäin tallennettava tietopankkeihin hyödyntämistä ja vertailua varten, jotta voitaisiin määrittää eri alojen suuntauksia ja petosuhkia koskevat mittarit. Eräissä jäsenvaltioissa on perustettu verotutkintayksiköitä keräämään kaikki mahdollinen tieto kaikista mahdollisista tiedoista nimettömiin (julkisten elinten hallussa olevista ilmiantoihin saakka). Tavoitteena on keskittää tiedot yhdelle osastolle, joka tutkii, arvioi, lajittelee ja varastoi ne sekä jakaa niitä eteenpäin. lähteistä Eräät jäsenvaltiot ovat perustaneet myös aikaisempiin petoksiin osallistuneiden elinkeinonharjoittajien seuraamiseen erikoistuneita tietoverkostoja, joista jaetaan tietoja laajalti kansalliseen verohallintoon kokonaisuudessaan. Eräässä jäsenvaltiossa on otettu käyttöön järjestelmä, jossa tiettyihin petoksiin osallistuneille elinkeinonharjoittajille annetaan yksilöllinen tunnistenumero, jonka alle rekisteröidään kaikki erityisesti kyseisten henkilöiden taloudellista ja ammatillista toimintaa koskevat tiedot. Lisäksi on laadittu tietokantoja, joihin tallennetaan tiedot yrityksistä, jotka ovat lähettäneet tai 17 Edellä kuvailluissa kahdessa tapauksessa yrityksellä voi todella olla merkittävän suurta liiketoimintaa, vaikka toiminta olisi lisääntynyt hyvin nopeasti ja kestäisi vain vähän aikaa. Toiminnan taustalla voivat kuitenkin olla kilpailulliset edut, joita koko yritysketju saa säännönvastaisten alv-etujen ansiosta (alhaisempi omakustannus-ja myyntihinta). 18 Tämä tarve tuli erittäin selvästi esiin OECD. n ja Ison-Britannian tullilaitoksen (OECD/HM C&E) Gatwickissa (UK) 17. -19. maaliskuuta 1997 pitämässä konferenssissa, joka liittyi välillistä verotusta koskeviin tieto- ja tiedotusjärjestelmiin. SCAF:n tutkimuksessa vahvistettiin näiden ulkoisten tietojen liittyvää yhteistyötä muiden tapauksista oli tehty verovalvontaan tarpeellisuus, ja neljänneksessä (kansallisten tai muiden valtioiden) virkamiesten tai yksiköiden kanssa. 19 Malmössä järjestetyn Matthacus- Tax -seminaarin tulokset vahvistavat tietokoneistettujen valvontatekniikoiden merkityksen kasvavan jatkuvasti petosten paljastamisessa. 10 käyttäneet vääriä laskuja, ja olemattomista yrityksistä, jotka on perustettu petollisiin tarkoituksiin. tunnusmerkkien perusteella kohdennettua valvontaa olisi Tiettyjen täydennettävä satunnaisilla tarkastuksilla (pistokokeet). Tällä tavoin voitaisiin yhtäältä valvoa ja lujittaa sovellettujen perusteiden kelpoisuutta ja toisaalta välttyä siltä, että verovelvolliset tuntisivat olevansa valvonnan ulottumattomissa pelkästään siitä syystä, että he eivät "keinotekoisesti" kuulu analyysissä yksilöityihin riskialttiisiin ryhmiin. Komission mukaan valvonnan tehokkuus voidaan varmistaa riskianalyysijärjestelmän keskeisten osa-alueiden avulla, joita ovat: tarkoituksenmukaisten verotukseen kaikenlaisten liittyvien ja muiden tietolähteiden kehittäminen ja mahdollisuus saada nopeasti tietoa sekä menetelmät, joiden avulla tietoja voidaan kerätä, hyödyntää ja levittää erikoisosasto, joka analysoi ja täydentää tietoja kaikkien toiminnasta ja valvonnasta vastaavien viranomaisten mahdollisuus käyttää toteennäytettyjä tai oletettuja petoksia koskevia riskianalyysi- ja varoitusjärjestelmiä, jotta voitaisiin erityisesti nopeasti ja jatkuvasti seurata riskiryhmään kuuluvia toiminnanharjoittajia satunnaisten tarkastusten riittävän suuri osuus myös jatkossa. 3. 3. 2. Petosten torjuntakeinot Jäsenvaltiot ovat kiinnittäneet kasvavaa huomiota petostentorjuntaan erityisesti keräämällä järjestelmällisesti tietoja, joiden avulla voidaan kehittää petosuhan arviointia. Uuden verovelvollisen rekisteröityminen20 on keskeisen tärkeä hetki petostentorjunnan kannalta, koska sen avulla voidaan luoda ensimmäiset yhteydet yritykseen, kertoa toiminnanharjoittajalle tämän velvollisuuksista ja kerätä tärkeitä tietoja verovelvollisia koskeviin tietokantoihin riskianalyysiin sisällyttämistä varten. Euroopan yrityskanta on hyvin monimuotoinen ja liikkuva, koska se koostuu ensisijaisesti pienistä ja nopeasti muuttuvista yrityksistä. Tämän vuoksi viranomaisten on jatkuvasti seurattava tarkasti tilanteen kehittymistä. rekisteröinti joko verovelvollisen Jäsenvaltiosta riippuen tarkastamiseen. Eräissä järjestelmälliseen jäsenvaltioissa joilla pyritään yhtäältä muistuttamaan uusia verovelvollisia näiden oikeuksista ja velvollisuuksista, mutta toisaalta myös keräämään aineistoa riskien todennäköisyyden arviointiin. tietojen tarkastuksia, tarjoaa mahdollisuuden tai yksinomaan "pedagogisia" sovelletaan valvontaan Kaikkien jäsenvaltioiden virastoilla on yleensä mahdollisuus käyttää rekisteröityjä tietoja sähköisessä muodossa, mutta rekisteröintiä ja tietopyyntöjä koskevat menettelyt vaihtelevat suuresti erityisesti tiedon määrän ja sen lajin osalta. Rekisteröinnin estävästä vaikutuksesta voi tulla keskeisen tärkeä vanhan yrityksen tilalle perustettuihin uusiin yrityksiin liittyvien petosjärjestelyjen yhteydessä. Rekisteröinnin 20 Näitä väitteitä on kehitetty ja laajennettu Matthaeus-Tax ohjelmaan liittyvässä rekisteröitymistä ja rekisteristä poistamista koskevassa seminaarissa, joka järjestettiin Ateenassa kesäkuussa 1997 11 avulla voidaan nimittäin vaikeuttaa tällaisten yritysten perustamista ja toimintaa. Lisäksi yritykseltä voidaan edellyttää korotettua alkupääomaa vaatimalla rekisteröinnin yhteydessä takuu erityisesti, jos on olemassa epäilyksiä toiminnan olemassaolosta. Konkurssipetosten yhteydessä joiden yritys on aikaisemmin joutunut konkurssiin kerran tai useammin, voivat siten havaita uuden yrityksen perustamista rajoitettavan tavallista ankarammin, esimerkiksi edellyttämällä siltä takuuta. sellaiset elinkeinonharjoittajat, jäsenvaltioissa pöytälaatikkoyrityksille Tietyissä määrätty vähimmäistiedottamisvelvollisuus toiminnasta, kun taas toisissa jäsenvaltioissa tällaiset yritykset poistetaan rekisteristä. Tällaisia toimenpiteitä soveltavat jäsenvaltiot (eräissä valtioissa tämä ei lain mukaan ole mahdollista) korostavat kuitenkin toimenpiteiden luontaisia vaaroja, jotka liittyvät oikeuteen perustaa vapaasti yrityksiä ja siihen, että lopettamaan erittäin ankara rekisteröintijärjestelmä ei kannusta toiminnanharjoittajia pimeää liiketoimintaa. on Toinen keskeinen arvonlisäveropetosten torjuntakeino on se, että arvonlisäveron palautusta koskevat hakemukset käsitellään mahdollisimman huolellisesti myös muiden kuin uusien arvonlisäverovelvollisten hakemusten osalta. Eräs jäsenvaltio on laatinut strategian, jonka mukaan tarkastukset ulotetaan yritysketjun alkupäähän saakka, jos haetun arvonlisäverovähennyksen määrä on huomattava. Tarkastuksissa tarvittavat laskut tarkistaa pyydetään asianomaiselta verovelvolliselta, rekisteröityneet arvonlisäverovelvollisiksi. tietokoneelta, ovatko Tarkastuksissa havaittuihin tarkastuskäynti tehdään lisätietojen keräämiseksi. rekisteröimättömiin yrityksiin laskujen avulla voidaan laskuttajayrityksct ja Komissio korostaa näin ollen, että valvonnan tehostamisen kannalta verovelvollisten rekisteröiminen on tärkeää, jotta verovelvollisuutta noudatetaan vapaaehtoisesti, ja jotta voidaan parantaa petosten torjuntaa ennakolta; ja että rekisteröinti on riskianalyysin keskeinen osa-alue on pohdittava yritys- tai liiketoimiketjun valvontajärjestelmän käyttöönottoa alv:n palautusta koskevien perusteettomien hakemusten paljastamiseksi. 3. 4. Valvonta- ja tutkintamenetelmät 3. 4. 1. Valvontamenetelmät Valvonnalla pyritään periaatteessa vahvistamaan oikea veron määrä ja todellisen ja ilmoitetun toiminnan vastaavuus. Tämä edellyttää lukuisia tutkimuksia ja tarkastuksia, jotka liittyvät oikeudellisten velvoitteiden noudattamiseen (kuten laskutus, vähennykset, rekisteröinti, kirjanpito, todellisen liiketoiminnan vastaavuuteen (viranomaiset voivat tarkastaa varastot ja varmistaa, että yritys toiminta vastaa verovelvollisen ilmoittamaa toimialaa ja että myynti ja tuotantokapasiteetti vastaavat toisiaan). tai maksut) sekä kirjanpidon todella harjoittaa toimintaa, että ilmoitukset ilmoitettua rekisteriin ja tutkimukseen (esimerkiksi Valvontamenettelyt verovelvollisuuden noudattamisen valvonta, kirjanpidon tarkastaminen tai yrityksen toimintaedellytysten seuraaminen) ja ulkoiseen tutkimukseen, joka perustuu muista sisäiseen perustua voivat 12 tietojen käyttöön, lähteistä kuin yritykseltä saatujen jotta voitaisiin varmistaa tosiasiallisen ja kirjanpidossa ilmoitetun toiminnan vastaavuus. Tehokkuutensa ansiosta yleisesti sovellettu ulkoinen menetelmä väärien laskujen, säännönvastaisten vähennysten laiminlyönnin paljastamisessa on esimerkiksi ja myynnistä maksettavan veron asiakkaiden laskujen tai julkisten ja yksityisten tavarantoimittajien ristiintarkastaminen (ks. 3. 4. 4 kohta). laitosten ja Näiden tutkimusmenetelmien keskinäinen suhde sekä niiden sisältö ja hallinnointi riippuvat aina kyseisten tapausten olosuhteisia, mutta ennen kaikkea ne perustuvat luonteeseen eli siihen, onko kyse tarkastuksen kohteena olevan verovelvollisen "oikeasta" vai joka on perustettu yksinomaan "väärästä" verovelvollisesta, petostarkoituksessa. Salattua toimintaa ei nimittäin voida saada selville tutkimalla yksinomaan kirjanpitoa tai (mahdollisia) ilmoituksia eikä yrityksen rakennetta koskevilla sisäisillä tutkimuksilla, jos sillä ei tätä rakennetta juurikaan ole. Tällaisissa tapauksissa tarkastajien on nimittäin selvitettävä hyvin hämärää ja epämääräistä toimintaa (yrityksellä ei esimerkiksi ole toimipaikkaa tai kiinteää toimipaikkaa eikä kirjanpitoa tai todellisten vastuuhenkilöiden/johtajien yksilöiminen voi olla vaikeaa), jota on lisäksi vaikea määrittää ja tarkastaa jälkikäteen, erityisesti pitkän ajan kuluttua. tehtävät tarkastukset ovat tehokkain menetelmä Paikalla selvittää verovelvollisen todellista toimintaa ja verrata sitä kirjanpitoaineistoon. Todellisten olosuhteiden tunteminen on olennaisen tärkeää aina kun valvonta edellyttää varastojen tarkastamista tai tavaran luovutuksen selvittämistä (jotta voitaisiin määrittää liikevaihto erityisesti vähittäiskaupan alalla, jossa käytetään käteistä rahaa). Erään jäsenvaltion havaintojen mukaan paikalla tehtävät tarkastukset ovat erityisesti alv. n yhteydessä kaksi kertaa tuloksellisempia kuin asiakirjojen tarkastaminen. seurata ja tarkastaminen on yksi Laskutuksen laskut ovat kirjanpidon olennainen osa, virallinen tosite liiketoiminnasta ja kirjanpidon perusta. Tämän osa-alueen perusteellisen analyysin2"! avulla tarkastukset voidaan kohdistaa valikoituihin laskuihin (riskianalyysin tai muiden perusteiden mukaisesti) sen sijaan, että kaikki laskut tarkastettaisiin järjestelmällisesti. tärkeimmistä valvontamuodoista: Eräässä jäsenvaltiossa on kokeiltu uudenlaista valvontaa, jonka tarkoituksena on varmistaa velvollisuuksien noudattamisen taso paikalla tehtyjen tarkastusten avulla. Verovelvollista varoitetaan ennakolta tulevasta tarkastuksesta (mutta hänelle ei kerrota täsmällistä ajankohtaa), ja tarkastajat keräävät paikalla ollessaan erilaisia tietoja - mukaan lukien työntekijöitä koskeva tieto -joita tämän jälkeen verrataan verovelvollisen määräaikaisissa ilmoituksissaan antamiin tietoihin. Näin ollen voidaan arvioida petoksen mahdollisuus ja toteuttaa tarkoituksenmukaisia toimenpiteitä. Saavutetut tulokset ovat niin myönteisiä, että jatkossa nämä tarkastukset muodostavat 10 prosenttia kaikesta verovelvollisten valvonnasta. Useissa jäsenvaltioissa on kehitetty arvonlisäveroon liittyvää erityisvalvontaa, joka perustuu nopeisiin ja välittömiin tarkastuksiin. Toiset puolestaan valvovat jatkossa tiiviisti yrityksiä, joiden toiminta on lyhytaikaista. 21 Matthaeus-Tax -seminaari laskutuksen valvonnasta Madridissa joulukuussa 1996. 13 Suurin osa jäsenvaltioista turvautuu yhä useammin yhteisön sisäiseen yhteistyöhön22. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten keskinäisestä avusta välittömien verojen alalla annettu direktiivi 77/799/ETY ja hallinnollisesta yhteistyöstä välillisen verotuksen (alv) alalla annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 218/92 tarjoavat monia mahdollisuuksia vaihtoon ja tiedottamiseen. Esimerkkejä ovat pyynnöstä joko tapauskohtaisesti tai ilman muita toimenpiteitä annettava apu, arvonlisäveroa koskevan tietojenvaihtojärjestelmän (VIES-järjestelmän) mukaiset kyselyt ja 5 artiklan mukaiset pyynnöt (määritettyjä liiketoimia koskevat tietopyynnöt) sekä suorat yhteydet toimivaltaisten viranomaisten tai näiden valtuuttamien laitosten välillä molempia osapuolia kiinnostavissa tapauksissa. Näin ollen komissio ehdottaa, että paikalla tehtyihin tarkastuksiin perustuvien valvontamenettelyjen olisi oltava ensisijaisia, koska ne ovat osoittautuneet tehokkaaksi keinoksi saada perusteellinen ja täydellinen selvitys verovelvollisten todellisesta toiminnasta valvontamenettelyjen olisi oltava riittävän joustavia, jotta niitä voitaisiin mukauttaa paremmin valvonnan tarpeisiin ja jotta niiden avulla voitaisiin puuttua välittömästi ja nopeasti arvonlisäverolle ominaisiin ongelmiin nykyisen jäsenvaltioiden välillä olisi lujitettava ja hyödynnettävä järjestelmällisesti. lainsäädännön mukaisia hallinnollisia yhteistyöjärjestelyjä 3. 4. 2. Alakohtainen lähestymistapa Tietyissä jäsenvaltioissa on kehitelty erityisiä valvontaohjelmia ja -menettelyjä, jotka perustuvat alakohtaiseen riippuvat monista tekijöistä, kuten valvonnan kohteena olevasta alasta, yrityksen koostaja verovelvollisten itsenäinen luokittelusta ammatinharjoittaja). lähestymistapaan. Nämä menetelmät teollisuusyritys, maatalousyritys (esimerkiksi tai Kokemusten perusteella tällaisen lähestymistavan edut ovat seuraavanlaisia: • • • ja tarkastajat voivat perehtyä erityispiirteisiin ja siten petosten uusimpiin kehityspiirteisiin ja suuntauksiin; valvontamenettelyjä voidaan siten mukauttaa ja tehostaa, tarkasti kyseisen alan menettelytapoihin voidaan helposti kerätä tietoja riskianalyysiä ja petostentorjuntaa varten ja samalla varmistaa aikaisempien analyysien ja tulosten oikeellisuus, voidaan tiivistää kyseisen elinkeinotoiminnan alan edustajien ja viranomaisten välisiä suhteita. Tämän lähestymistavan ansiosta autokaupassa paljastettujen petosten määrä kasvoi eräässä jäsenvaltiossa 30 prosenttia vuosina 1994 1995. Helpottaakseen tällaisia toimenpiteitä tietyt jäsenvaltiot julkaisevat tarkastuksiin liittyviä oppaita, käsikirjoja tai erikoistutkimuksia, joissa kootaan yhteen ja selvitetään tarkastajia mahdollisesti kiinnostavia alan käytäntöjä, kuten markkinasuuntauksia, tavanomaisia ja katteita, toimintatapaa, erityisiä kirjanpitotositteita, työmenetelmiä tuottoja, 22 Ks. kaksi komission aikaisempaa asetuksen (ETY) N:o 218/92 14 artiklaan perustuvaa kertomusta. [KOM (94) 262 lopullinen, 23. 6. 1994 ja KOM(96) 681 lopullinen, 8. 1. 1997]. 14 tuotantoylijäämän osuutta. Näiden oppaiden ja käsikirjojen olisi oltava käytettävissä välittömästi sähköisessä muodossa ja niitä olisi jatkuvasti päivitettävä sisällyttämällä niihin uusia kehityspiirteitä. Tietyt jäsenvaltiot järjestävät koulutuskursseja tai jakavat tiedotteita, jotta valvontaosastot saisivat tietoa viimeisimmästä kehityksestä. On hyvin tärkeää levittää tietoa tiettyjen petosten paljastamiseen liittyvistä käytännön menetelmistä, kuten: • • tietoa tunnusmerkeistä, joiden avulla voidaan havaita väärennetyt laskut (kuten paperin huono laatu, epätäydelliset osoitteet tai puhelinnumerot, valokopiot tai käsin kirjoitetut laskut taikka luvut, jotka on aina pyöristetty), maksujen suurmyymälöiden soveltamat virheelliset arvonlisäverokannat. analysointi, luovutusten tavaran jotta ja voitaisiin havaita Tällaisten verovelvollisten erityispiirteiden vuoksi valvonnassa pyritään käyttämään yhä enemmän erityisyksiköitä. Nämä yksiköt valvovat yhdessä kaikkien asianomaisten osastojen kanssa kyseistä yritysketjua kokonaisuudessaan. Erittäin suurten ja/tai monikansallisten yritysten tehokas valvonta edellyttää sitä, että valvontaviranomaiset mukauttavat menettelytapojaan todellisiin olosuhteisiin. Tietyissä jäsenvaltioissa on perustettu yritysten jatkuvaan seurantaan perustuvia erityisosastoja tai ohjelmia mutkikkaiden yritysrakenteiden (toiminta on usein hajautettu monille alueille ja useisiin jäsenvaltioihin) ja monimutkaisten kirjanpitoon ja rahoitustoimintaan liittyvien järjestelyjen, automaattisen ja varsinaisten petosten lisäksi esiintyvän laillisen veronkierron vuoksi. laajuuden, kyseisen veron määrän tietojenkäsittelyn Eräissä jäsenvaltioissa on kehitetty erityisiä petosten paljastamiseen liittyviä menetelmiä täsmällisesti rajatuilla aloilla, joista esimerkkinä ovat ravintola-alan koeruokailut. Alakohtaisen lähestymistavan tulosten perusteella komissio kehottaa jäsenvaltioita • • • • kehittämään ja lujittamaan alakohtaista lähestymistapaa laatimaan ja jakamaan laajalti käsikirjoja ja tarkastusoppaita vaihtamaan alaa koskevia kokemuksia kehittämään monimutkaisilla aloilla. erikoistumista petosten paljastamisessa erityisesti 3. 4. 3. Tarkastusvaltuudet Valvontaosastojen valtuudet vaihtelevat suuresti eri jäsenvaltioissa, ja toimivaltaa on yleensä rajattu tarkasti verovelvollisten oikeuksien kunnioittamiseksi. näille Viranomaiset eivät usein voi tarkastaa sellaista kirjanpitoaineistoa, jota verovelvollinen ei usein ole tuomioistuimen ennakkolupaa. Yllätystarkastukset on yleensä sallittu ainoastaan silloin, kun epäilyyn on perusteltuja syitä, ja eräissä jäsenvaltioissa ne on kokonaan kielletty. toimittanut. Yksityisasunnon tarkastaminen edellyttää itse Näyttäisi olevan tärkeää, että kansallisilla hallituksilla olisi oikeudellinen mahdollisuus toteuttaa tietynlaisia valvontamenetelmiä ja erityisesti tehdä laaja-alaisia tarkastuksia, joiden myötä ne pääsisivät käsiksi liity toissijaisiin suoranaisesti verotukseen tai kirjanpitoon) ja tosiasioihin perustuvaan aineistoon ja voisivat seurata yritysten toimintaedellytyksiä. Tällaisten asiakirjojen saatavuuden ja 15 tietoihin (asiakirjat, jotka eivät käyttömahdollisuuksien ansiosta saadaan usein keskeisen tärkeää tietoa, jonka avulla voidaan varmistaa kirjanpidon paikkansapitävyys (esimerkkinä ovat sopimukset, luettelot pöytävarauksista tai tavarantoimittajien/asiakkaiden tapaamisista tai tiedot koneiden ja autojen huollosta). Veroviranomaiset voivat soveltaa arviovcrotusta ainoastaan silloin, kun yritys ei ole esittänyt verotukseen liittyviä tositteita tai jättänyt veroilmoituksia, jolloin yrityksen on näytettävä toteen, että tämä arvio on ollut virheellinen tai liian suuri. Tietyissä jäsenvaltioissa viranomaiset voivat lisäksi toimittaa kyselylomakkeita, joihin tositteista. Tällaista verovelvollisten on vastattava tai jopa toimitettava jäljennökset menettelyä sovelletaan usein, jotta voitaisiin toteuttaa laajoja ilman, että tarkastuksiin jouduttaisiin varaamaan huomattavia tarkastusresursseja tai siirtämään paikalle henkilöstöä. ristiintarkistuksia Tarkastusvaltuudet ovat erittäin arka kysymys, koska valvonnassa olisi saavutettava oikea tasapaino veroviranomaisten ja verovelvollisten välillä. Komission mielestä tässä yhteydessä on ensiarvoisen tärkeää pyrkiä löytämään mahdollisimman hyvä tasapaino valvonnan tarpeen ja toimijoiden oikeuksien turvaamisen välillä mukauttaa valvontavaltuuksia siten, että niitä yhteydessä mukaisesti. tai oletetun toteennäytetyn taikka lujitetaan petosepäilyjen vakavuuden petoksen 3. 4. 4. Organisoituja petoksia koskevat tutkimukset ei kohdistu tapahtuu Jos valvonta "kuittitehtailun" tavaroiden säännönvastaisen kokoamisen yhteydessä, petosten paljastaminen ja todellisen salatun toiminnan selvittäminen edellyttää mutkikkaita ja laajoja tutkimuksia. verovelvolliseen, kuten usein todelliseen tai Suurin osa jäsenvaltioista on huolissaan "kuitlitchtailusta" ja olemattomiin yrityksiin liittyvistä petoksista, koska tällaisen toiminnan suunnittelusta ja hallinnoinnista vastaavat usein järjestöt, joiden ainoa tavoite on veropetos. Tähän toimintaan liittyy usein myös muita aloja koskevia petoksia (välitön verotus) tai muita rikollisuuden muotoja (kuten rahanpesu, väärennykset tai salakuljetus), Tällaisen seuraavien syiden takia: toiminnan valvontaan liittyviä ylimääräisiä ongelmia aiheutuu erityisesti • hyötyä yhteisön toisessa jäsenvaltiossa Kyseiset olemattomat yritykset sijaitsevat usein tai kolmannessa maassa, mikä yhtäältä saattaa vaikeuttaa valvontaa ja yritysten todellisen luonteen selvittämistä ja toisaalla mahdollistaa sen, että petoksentekijät viennin voivat arvonlisäverottomuudcsta. Klassinen esimerkki on perustaa toiseen jäsenvaltioon tai kolmanteen maahan vääriä verovelvollisia, jotka ilmoitetaan verottomien todellisuudessa vastaanottajiksi. Tavaroita ei kuitenkaan tavarakuljetusten koskaan viedä pois alkuperämaasta. Myyjä voi lisäksi vähentää verotuksessa tuotantopanoksesta maksamansa arvonlisäveron ja myydä hallussaan olevat verottomat tavarat pimeillä markkinoilla. tavaratoimitusten sisäisten tai 10 • • • Usein pienet tai keskisuuret olemattomat yritykset tai ulkomaisten yritysten ja yhteystoimistot käyttävät hyväkseen useimmissa jäsenvaltioissa pieniin yksinkertaistettuja keskisuuriin verotusjärjestelmiä. Tämän vuoksi niiden oikeudelliset tai verotukselliset velvollisuudet ovat vähäisemmät, ja kansallisten veroviranomaisten on vaikeampi seurata niiden toimintaa23. Tällaisia ongelmia aiheutuu varsinkin, jos mainitut yritykset eivät rekisteröidy verovelvollisiksi. sovellettavia yrityksiin Toiminta on usein hajautunut moniksi pieniksi aikaisemmin ole kiinnostaneet viranomaisia riskianalyysin perusteella. toiminnoiksi, jotka eivät Yritysketjut voivat sijoittaa toimijoita eri maihin, mutta lisäksi myös käyttää lukuisia yrityksiä tai välittäjiä, joiden olemassaoloaika tai toiminnan todellinen kesto on kaiken lisäksi lyhyt. jälkiä petollisesta Kaikki on suunniteltu näyttämään tavanomaiselta, mutta samalla toimijat varovat jättämästä toiminnasta. Verovelvollisia yrityksiä esimerkiksi perustetaan ja niiden toiminta lopetetaan nopeasti, yritysten toimialaa muutetaan usein, ja niitä siirretään nopeasti paikasta toiseen, niillä ei ole todellista toimintarakennetta eikä kirjanpitoa tai jos kirjanpitoa pidetään, se on hyvin vähäistä ja yksinkertaista. On olennaisen tärkeää pystyä yhdistämään tällaisen yhtiöketjun osapuolet ajoissa toisiinsa, kerätä mahdollisimman paljon todistusaineistoa ja yksilöidä todelliset vastuutahot, jotta voitaisiin laatia perustellut veromuistutukset ja varmistaa verojen perintä. Toiminnasta vastaavat viranomaiset ovat usein24 puolustaneet nopeita, välittömiä ja epävirallisia yhteisön tason vaihto- ja tiedotusjärjestelmiä, joihin ei kohdistuisi liikaa byrokraattisia rasitteita. Veroviranomaisten mahdollisuus hankkia tietoa yksityisiltä tai julkisilta laitoksilta25 sekä tärkeää salatun kyseisen yrityksen alihankkijoilta liiketoiminnan selvittämiseksi (esimerkkinä ovat laskut tavaroiden ostosta tai yrityksen kanssa tehdyt sopimukset). Suurin osa jäsenvaltioista on helpottanut veroviranomaisten mahdollisuuksia saada jälkeen verrataan yrityksen verotietoihin. tai asiakkailta on olennaisen tällaisia tietoja, tämän joita Tietyissä tietopankkeihin. jäsenvaltioissa tietojen saatavuus on varmistettu on-line -yhteyksillä 23 Esimerkiksi pk-yrityksiin sovelletaan lisäksi usein yksinkertaistettua verotusjärjestelmää, jossa veroilmoitukset ovat muodoltaan yksinkertaisempia ja niitä on jätettävä harvemmin. 24 Esimerkiksi Helsingissä järjestetyt kokoukset (SCAF), Euroopan alv-tarkastajien konferenssit, Matthaeus-Tax -seminaarit ja OECD:n ja Ison-Britannian tullilaitoksen konferenssi. 25 Hyödyllisiä voisivat olla yleensä esimerkiksi puhelin-, faksi- ja sähkösopimuksia koskevat tiedot, ajoneuvorekisteristä, kauppakamarista, tullilta, väestörekisteristä tai ammattijärjestöiltä saadut tiedot sekä kaikki muut kyseisen alan erityistiedot. Hsimerkiksi rakennusalalla saattaisi olla hyötyä rakennusluvan myöntämisestä vastaavien laitosten hallussa olevasta tiedosta tai kiinteistörekisterin tai kiinnitysrekisterien tiedoista. 17 Näin ollen komissio korostaa, että tällaisiin petoksiin liittyvän valvonnan onnistuminen perustuu siihen, että viranomaiset havaitsevat välittömästi petolliset järjestelyt ja että ne pystyvät toteuttamaan nopeasti torjuntatoimia kehottaa jäsenvaltioita lujittamaan yhteistyötään tällä alalla ja omaksumaan tarvittavat toimenpiteet näiden petosten kansainvälisen ja yhteisön laajuisen luonteen vuoksi ja jotta voitaisiin estää ilmiön paheneminen. 3. 5. Periminen Tehokkaat perimismenettelyt luonnollisesti välittömästi valvontaan, jotta voitaisiin varmistaa verosaatavien tulouttaminen valtiolle. Komissio kiinnitti jo toisessa kertomuksessa huomiota arvonlisäverovelan hallintoon liittyviin ongelmiin ja laati tähän liittyen eräitä suosituksia (ks. 4 lukuja 6. 2 luvun 6 kohta). liittyvät Kuten edellä on mainittu, petostapauksissa on vaarana erityisesti se, että velallinen yrittää välttyä alv-saatavien maksamiselta ja kätkeä ulosmitattavan omaisuuden, jolloin sitä ei voida periä pakkotoimien avulla. Viranomaisten on kiinnitettävä tähän ongelmaan erityistä huomiota ja puututtava siihen nopeammin. Tässä kertomuksessa keskitytään näin ollen erityisesti alv-velan pakkoperintään liittyviin jäsenvaltioiden ongelmiin. Tehokkaan ja nopean pakkoperinnän olennainen edellytys on, että viranomaisilla on riittävät oikeudelliset valtuudet erityisesti omaisuuden ulosmittaukseen. Jäsenvaltiot voivat nykyisin ulosmitata velallisen kaiken omaisuuden. Tähän liittyy kuitenkin toisinaan oikeusjärjestelmää koskevia tai käytännön esteitä (esimerkiksi ulosmitattavan omaisuuden tunnistamiseen liittyvät vaikeudet ja pakkoperinnän edellyttämien, erityisesti ulosmitattavia käteisvaroja koskevien tietojen puuttuminen). Eräissä jäsenvaltioissa on hyvin vaikea saada tietoa velallisen pankkitileistä ja niillä olevista rahamääristä, mutta toisissa valtioissa ulosmittaus voidaan toteuttaa pankkien kanssa tehtyjen sopimusten perusteella. Kansallisten lainsäädäntöjen epäyhtenäisyys on yksi suurimmista syistä sille, että jäsenvaltiot ovat soveltaneet rajoitetusti perintää koskevaa keskinäistä (rajat ylittävää) avunantoa26. Pakkoperinnän tehokkuus edellyttää toimenpiteiden nopeaa täytäntöönpanoa. Komissio on kuitenkin todennut useissa jäsenvaltioissa melko pitkiä viiveitä velan syntymisen ja sen pakkoperinnän välillä. Tämä johtuu erityisesti siitä, että asiakirja, jossa velallista muistutetaan verosta ei yleensä ole välittömästi maksuunpanokelpoinen veron erääntymispäivänä, jos verovelkaa ei makseta. Näin ollen pakkoperintä edellyttää uuden 26 Ks. komission asetuksen (ETY) N:o 21 X/92 14 artiklan mukainen toinen kertomus (KOM(96)681 lopullinen, S. 1. 1997, s. 5). Kertomuksessa yksilöidään useita perintää koskevan avunannon esteitä, mukaan lukien se, että jäsenvaltiot eivät ole yhdenmukaistaneet esimerkiksi ulosmittaukseen liittyviä oikeudellisia rajoituksia tai käytäntöjä taikka sääntöjä, joilla voidaan laajentaa korvausvelvollisuus koskemaan tai pankkisalaisuuslainsäädäntöä. Komissio valmistelee parhaillaan tilanteen korjaamiseksi ehdotusta keskinäisestä avunannosta Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston rahoitusjärjestelmään kuuluvista toimista aiheutuvien saatavien, maatalousmaksujen ja tullien sekä arvonlisäveron ja tiettyjen valmisteverojen perinnässä annetun neuvoston direktiivin 76/308/ETY muuttamisesta lähitulevaisuudessa. tämän epätyydyttävän vanhentumisaikoja johtohenkilöitä, yrityksen perintään liittyviä asiakirjan maksuunpanomääräyksen. laatimista. Viiveet saattavat lisääntyä, jos velallinen kiistää Kun perintämenettelyt keskeytetään saatavan kiistämisen vuoksi, jäsenvaltioissa ei aina varmisteta riittävän hyvin (esimerkiksi takuiden vaatimisen tai hukkaamiskiellon avulla), että petoksentekijät eivät laiminlyö saatavien maksua, vaikka laiminlyönnin riski on tällaisten tahojen yhteydessä suuri. Kun veroa ei saatavien kiistämisen vuoksi muuteta, tai kun tätä koskeva kanne on ilmeisen perusteeton, kaikissa jäsenvaltioissa ei aina peritä saatavasta viivästyskorkoja, jotka alkavat kertyä veron erääntymispäivästä ja joiden tavoitteena on mitätöidä velalliselle koitunut aiheeton rahallinen etu. Tietyissä jäsenvaltioissa ei voida soveltaa saatavan turvaamiseen liittyviä toimenpiteitä lopullista veron määrää koskevan arvion perusteella edes veropetosten yhteydessä. Raskaalta pakkoperintämenettelyltä voidaan tarvittaessa välttyä perimällä verovelka suoraan velalliselle maksettavista saatavista. Tämä rajoittuu kuitenkin käytännössä edelleen usein yksinomaan sellaisiin velkoihin ja saataviin, joita hallinnoi sama virasto, niin kauan kun eri hallintovirastojen välillä ei ole tällaista tietoa koskevaa järjestelmällistä tiedonvaihtoa. toimenpide tehokas Perintää koskevaan keskinäiseen avunantoon liittyy lisäksi tiettyjä ongelmia, jotka johtuvat siitä, että ainoastaan harvat jäsenvaltiot myöntävät toisten jäsenvaltioiden saataville samat etuoikeudet kuin omille saatavilleen. Komissio haluaa näin ollen korostaa, että on tärkeää valvoa, että pakkoperinnästä vastaavilla viranomaisilla on riittävät keinot periä erääntyneet saatavat nopeasti (kuten tarvittavat tiedot, mahdollisuus periä alv-velka velalliselle maksettavista saatavista, laitosten välinen yhteistyö ja tietopankit) tietokoneistaa perintämenetelmät, jotta velan syntymisen ja pakkoperinnän välistä aikaa voitaisiin lyhentää estää alv-velan laiminlyönti lujittamalla saatavien turvaamiseen liittyvien toimenpiteiden soveltamista, mukaan lukien takuiden ja viivästyskorkojen periminen siiloin kun perusteeton kanne on viivästyttänyt alv-velan maksua myöntää muiden jäsenvaltioiden alv-saataville sama asema kuin kansallisille saataville. 4. PÄÄTELMÄT Asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 12 artiklan mukaisesti komissio tutkii yhdessä jäsenvaltioiden kanssa mahdollisuuksia tehostaa kansallisia alv-menettelyjä. Komissio laatii näistä parannuksista kertomuksen kolmen vuoden välein. Alv-valvonnan parantamismahdollisuuksia on tarkasteltava analysoimalla yhdessä ongelmia ja niiden mahdollisia ratkaisuja. Luvussa 2 esitetään komission analyysi jäsenvaltioiden alv-valvontaan liittyvistä yhteisistä ongelmista. Luvussa 3 komissio esittää puolestaan oman näkemyksensä parhaista pctostcntorjuntamcnetelmistä, joka perustuu ongelman ymmärtämiseen ja jossa yhdistetään jäsenvaltioissa sovelletut ja komissiolle esitetyt parhaat käytännöt. 19 Jotkin jäsenvaltiot ovat jo panneet suuren osan suosituksista täytäntöön. Ollaan kuitenkin vielä kaukana suositusten täysipainoisesta toteuttamisesta. Komission mielestä kaikkien jäsenvaltioiden olisi harkittava kertomuksessa esitettyjen suositusten noudattamista, sillä ne voivat parantaa suositusten avulla alv-valvontaansa. Kyseiset suositukset perustuvat pyrkimykseen saada verovelvolliset noudattamaan mahdollisimman hyvin alv-velvoitteitaan ja torjua petokset sellaisen tehokkaan valvontastrategian avulla, joka perustuu riskianalyysin soveltamiseen tarkastettavien verovelvollisten otokseen. Kyseinen strategia edellyttää olennaisten tietojen välitöntä saatavuutta, asianmukaisten ja joustavien valvontamenetelmien käyttöä sekä veropetosten torjuntaa edistäviä perintätoimia. Petosten torjumiseksi on lisättävä petoksia koskevaa asiantuntemusta, julkisen vallan asianmukaista hyödyntämistä ja jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä. Komissio tukee näitä pyrkimyksiä muun muassa Fiscalis-ohjelman kautta (esimerkiksi vaihtamalla petostentorjunnasta saatuja kokemuksia) ja muiden yhdessä jäsenvaltioiden kanssa perustettujen työryhmien välityksellä (esimerkiksi SCAF). Seuraavien kolmen vuoden aikana komissio tutkii kunkin jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten kanssa keinoja tehostaa alv-valvontamenettelyjä. Tätä varten komissio tarkastelee jäsenvaltioiden kansallisia valvontamenettelyjä kokonaisuudessaan. Tässä kertomuksessa lähtökohdan parannusmahdollisuuksien yhteiselle arvioimiselle. Tutkimuksen tulokset julkaistaan neljännessä 12 artiklan mukaisessa kertomuksessa. suositukset muodostavat analyysi esitetty ja 20 ISSN 1024-4492 KOM(98) 490 lopullinen ASIAKIRJAT FI 09 01 02 17 Luettelonumero : CB-CO-98-518-FI-C ISBN 92-78-38897-1 Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto L-2985 Luxemburg 2 1