title: Relatório especial nº 17/98 relativo ao apoio às fontes de energia renováveis no âmbito das acções a custos repartidos do programa Joule-Thermie e das acções-piloto do programa Altener, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE)

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EU aid
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EU programme
European Commission
project evaluation
renewable energy

text: 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/39 RELATÓRIO ESPECIAL No. 17/98 relativo ao apoio às fontes de energia renováveis no âmbito das acções a custos repartidos do programa Joule-Thermie e das acções-piloto do programa Altener, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do no. 4, segundo parágrafo, do artigo 188o. −C do Tratado CE) (98/C 356/03) ÍNDICE Pontos Página 1. Âmbito da auditoria. 1. 1 — 1. 2 2. Resumo das principais observações suscitadas pela auditoria. 2. 1 — 2. 12 3. O programa Joule-Thermie. 3. 1 — 3. 58 Quadro legal e organizacional. 3. 1 — 3. 4 Descrição e objectivos do programa. 3. 5 — 3. 9 Execução orçamental. 3. 10 — 3. 13 Gestão e controlo dos programas. 3. 14 — 3. 43 Selecção dos projectos. 3. 14 — 3. 25 Gestão e controlo dos projectos. 3. 26 — 3. 37 Acompanhamento do programa. 3. 38 — 3. 41 Custos da gestão do programa. 3. 42 — 3. 43 Execução dos projectos. 3. 44 — 3. 58 Coordenação dos projectos por parte de agrupamentos europeus de interesse económico. 3. 44 — 3. 47 Dificuldades na elaboração de mapas de custos correctos. 3. 48 — 3. 55 Risco de projectos abandonados. 3. 56 — 3. 58 4. O programa Altener. 4. 1 — 4. 16 Quadro legal e organizacional. 4. 1 — 4. 3 Descrição e objectivos do programa. 4. 4 — 4. 7 Gestão e controlo do programa. 4. 8 — 4. 16 Selecção dos projectos. 4. 8 — 4. 10 Processo de decisão formal. 4. 11 — 4. 12 Gestão dos projectos. 4. 13 — 4. 16 5. Divulgação de informações. 5. 1 — 5. 2 6. Coordenação do programa Joule-Thermie e do programa Altener com outras medidas de apoio comunitárias e dos Estados-Membros no âmbito das fontes de energia renováveis. 6. 1 — 6. 8 7. Conclusão e recomendações. 7. 1 — 7. 9 Anexo 1 — As fontes de energia renováveis no contexto das políticas comunitárias. Anexo 2 — Procedimentos de selecção na componente Joule do programa Joule-Thermie. 40 40 41 41 41 42 42 42 44 46 46 47 47 47 48 48 48 49 49 49 49 50 50 50 52 56 57 Respostas da Comissão. 58 C 356/40 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 1. ÂMBITO DA AUDITORIA 1. 1. No âmbito do programa Joule-Thermie (1 039 milhões de ecus), as acções a custos repartidos (1) no domínio das energias renováveis representam aproxima- damente 35 % do orçamento do programa. Os projectos- -piloto do programa Altener (28,8 milhões de ecus), que representam cerca de 66 % do orçamento do programa (44 milhões de ecus), cobrem acções semelhantes às do programa Joule-Thermie. 1. 2. A finalidade da auditoria do Tribunal foi determi- nar se os objectivos, conforme definidos pelas respectivas decisões do Conselho, são cumpridos de maneira eficiente e eficaz, o que implicou uma verificação das estruturas de gestão do programa e dos projectos, bem como dos procedimentos adoptados pela Direcção-Geral da Cieˆncia, Investigação e Desenvolvimento (DG XII) e da Direcção- -Geral de Energia (DG XVII). Tendo em vista a verifica- ção da execução do programa Joule-Thermie, foram seleccionados, para serem submetidos a auditoria, deza- nove contratantes em seis Estados-Membros (Be´lgica, França, Alemanha, Espanha, Sue´cia e Reino Unido), envolvidos em 30 projectos de um total de aproximada- mente 300. A selecção centrou-se em projectos de energia solar e da biomassa, embora tenham sido incluídos alguns projectos de outras áreas. A selecção das organiza- ções e dos projectos a controlar baseou-se sobretudo no montante das contribuições comunitárias, mas tambe´m pretendeu incluir diferentes tipos de beneficiários (univer- sidades, institutos de investigação e empresas privadas, incluindo PME). A auditoria do programa Altener baseou-se em análises de dossiers da DG XVII. 2. RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES SUSCITA- DAS PELA AUDITORIA 1. 2. Não obstante a decisão do Conselho relativa à fusão do programa de investigação e desenvolvimento tecnológico Joule com o programa de demonstração Thermie, nem a selecção dos projectos nem os procedi- mentos relativos à gestão dos projectos foram harmoniza- dos nas duas direcções-gerais responsáveis pela gestão. O objectivo fundamental da fusão, que consistia em colma- tar a lacuna existente entre investigação e demonstração, não foi alcançado (ver pontos 3. 4, 3. 16, 3. 24 e 3. 29). 2. 2. Enquanto que o processo de selecção de projectos no âmbito do Thermie carece de clareza, há progressos a registar na componente Joule do programa desde que foi efectuado o primeiro convite à apresentação de propostas (ver pontos 3. 15-3. 16). (1) As acções a custos repartidos são projectos de IDT ou de demonstração em que a Comissão reembolsa parte dos custos em que incorreram os contratantes dos projectos. 2. 3. Verificou-se que faltava a muitos dos projectos de demonstração do Thermie um elemento inovador impor- tante. Tinham apenas uma reduzida dimensão europeia e o seu financiamento não cumpria o requisito da partici- pação equilibrada de parceiros (ver pontos 3. 22-3. 24). 2. 4. A gestão e o acompanhamento científico e finan- ceiro dos projectos foram deficientes em ambas as áreas, embora o recurso generalizado a assisteˆncia externa no Thermie garanta um a supervisão mais rigorosa do que a realizada no Joule (ver pontos 3. 26-3. 29). 2. 5. Corre-se o risco de surgirem incompatibilidades a nível da selecção, gestão e supervisão de projectos, tanto no Joule como no Thermie (ver pontos 3. 17-3. 18 e 3. 30-3. 31). 2. 6. A Comissão não recolhe nem avalia informações sobre os custos relacionados com a gestão do programa ou selecção e gestão dos projectos. A DG XII financiou mais de 50 % dos lugares com dotações orçamentais afectas ao programa Joule-Thermie (ver pontos 3. 21 e 3. 41-3. 43). 2. 7. Uma grande parte dos projectos do Thermie, espe- cialmente na área da biomassa, encontram-se seriamente atrasados ou foram mesmo abandonados (ver pontos 3. 56-3. 58). 2. 8. Registaram-se numerosos problemas nos pedidos de pagamento por parte dos contratantes, não tendo havido suficiente verificação por parte dos serviços da Comissão (ver pontos 3. 32 e 3. 48-3. 55). 2. 9. As decisões de financiamento do programa Altener não foram tomadas na forma apropriada (ver pontos 4. 11-4. 12). 2. 10. A delegação nos Estados-Membros de parte do processo de selecção de projectos no âmbito do programa Altener não e´ coordenada, orientada nem acompanhada pela Comissão. Isto significa que o processo não e´ transparente, nem tão pouco e´ garantida uma selecção justa (ver pontos 4. 8-4. 10). 2. 11. O elevado número de redes e de pontos de infor- mação paralelos que divulgam informações sobre os programas controlados afecta negativament a eficieˆncia e eficácia da política de informação (ver pontos 5. 1-5. 2). 2. 12. A inexisteˆncia de uma lista que abranja todos os projectos de fontes de energia renováveis (FER), especial- mente os financiados atrave´s dos fundos estruturais, constitui um obstáculo a uma coordenação eficiente entre programas e serviços (ver pontos 6. 2-6. 4). 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/41 3. O PROGRAMA JOULE-THERMIE Descrição e objectivos do programa Quadro legal e organizacional 3. 1. Antes de 1994, o tipo de apoio prestado pelo Joule-Thermie era efectuado atrave´s de dois programas separados. O programa Joule, um dos programas especí- ficos do terceiro programa-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT), apoiava as acções de investigação (DG XII), ao passo que as actividades de demonstração eram financiadas pelo programa Thermie, enquanto parte integrante da política energe´tica (DG XVII). 3. 2. Nos termos do no. 3 do artigo 130o. -F do Tratado de Maastricht, os projectos de demonstração passaram a fazer parte do título XV que regulava a investigação e o desenvolvimento tecnológico. Uma consequeˆncia lógica foi o facto de os projectos de demonstração terem sido incorporados no programa-quadro de IDT. Tal significou que, a partir do início do quarto programa-quadro, a parte de demonstração do Thermie foi fundida com o Joule, passando a constituir o programa Joule-Thermie. 3. 3 O programa Joule-Thermie (1994-1998) e´ regulado pela decisão relativa ao quarto programa-quadro (2) e pela decisão relativa ao programa específico de investiga- ção e desenvolvimento tecnológico, incluindo a demons- tração, no domínio da energia não nuclear (3). 3. 4. Embora o Joule-Thermie seja considerado um só programa a nível dos regulamentos, no âmbito do organi- grama da Comissão as duas partes iniciais (Joule e Thermie) continuam a ser geridas por duas Direcções Gerais, a DG XII e a DG XVII, sob a tutela de dois Comissários. Na DG XII o programa e´ gerido na «Direc- ção F — Acções de IDT: Energias», que conta com uma Unidade separada responsável pela área das energias renováveis. Na DG XVII o programa e´ gerido na «Direc- ção D — Tecnologia Energe´tica», onde a Unidade D3 se ocupa dos projectos relacionados com as energias renová- veis. 3. 5. As acções a custos repartidos apoiadas consistem geralmente em projectos levados a cabo por um consór- cio, constituído por contratantes de vários Estados-Mem- bros, cujo objectivo e´ investigar ou construir uma instala- ção de demonstração numa das seguintes áreas: a) Integração das energias renováveis (apenas investiga- ção); b) Energia solar fotovoltaica; c) Energias renováveis em edifícios; d) Energia eólica; e) Energia da biomassa e dos resíduos; f) Energia hidroele´ctrica (apenas demonstração); g) Energia geote´rmica; h) Armazenagem de energia e outras opções (por exem- plo, ce´lulas de combustível, energia solar te´rmica). 3. 6. Os objectivos gerais do programa Joule-Thermie consistem em promover a segurança energe´tica, o desen- volvimento sustentável, as tecnologias energe´ticas limpas e eficientes, a competitividade industrial e a coesão social. No que se refere à área das fontes de energia renováveis (FER), o principal objectivo consiste em reforçar a com- petitividade dos custos e a fiabilidade das fontes de energia renováveis, bem como aumentar a confiança por parte dos principais operadores, com vista à introdução, de modo significativo, das fontes de energia renováveis no sistema de abastecimento de energia. Constitui ainda um objectivo deste programa reforçar a integração das FER na economia e na vida quotidiana das sociedades. 3. 7. Enquanto que estes objectivos se aplicam à totali- dade do programa, a decisão do Conselho estabelece igualmente objectivos separados para todas as componen- tes do programa acima referido. No caso do Joule, e´ dada eˆnfase às tecnologias mais avançadas, as quais, à excepção de alguns casos, ainda estão longe de penetra- rem no mercado. O objectivo dos projectos de demons- tração no âmbito do Thermie e´ demonstrar a viabilidade te´cnica de uma nova tecnologia, aliada às suas eventuais vantagens económicas. (2) Decisão no. 1110/94/CE do Parlamento Europeu e do Conse- lho, de 26 de Abril de 1994, relativa ao quarto programa- quadro de acções da Comunidade Europeia em mate´ria de investigação, de desenvolvimento tecnológico e de demons- tração (1994-1998) (JO L 126 de 18. 5. 1994, p. 1). (3) Decisão 94/806/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1994, que adopta um programa específico de investigação, de desenvolvimento tecnológico e demonstração no domínio da energia não nuclear (JO L 334 de 22. 12. 1994, p. 87). (1994-1998) 3. 8. Estes objectivos, traduzidos em tarefas, constam do programa de trabalho elaborado pela Comissão para o Joule-Thermie, o qual faz parte da documentação básica facultada a todas as partes interessadas em apresentar propostas de projectos. 3. 9. Os objectivos relativos a áreas e fontes de energia específicas foram descritos com um nível razoável de precisão. Contudo, os objectivos de carácter mais estrate´- C 356/42 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 gico, tais como a melhoria da competitividade das indús- trias europeias ou o reforço da coesão económica e social são tão vagos que não podem ser utilizados como base de avaliação dos resultados reais do programa. objectivo indicativo do Conselho. Isto não se aplica às medidas específicas de apoio às pequenas e me´dias empresas, que, com uma mera percentagem de 1,28 %, se manteˆm muito abaixo do limite de 5 %. Execução orçamental 3. 10. O quadro 1 mostra que, embora as dotações de autorizações para 1995 tenham sido praticamente utiliza- das na íntegra no primeiro ano do programa, os paga- mentos começaram a processar-se lentamente, o que foi uma consequeˆncia da duração do processo de selecção dos projectos e da negociação dos contratos. O primeiro convite à apresentação de propostas foi publicado em 15 de Dezembro de 1994, tendo sido fixada a data de 24 de Março de 1995 como prazo de recepção das propostas. Os primeiros contratos foram assinados apenas em Dezembro de 1995, o que implicou que a maior parte dos adiantamentos só pudesse ser efectuada durante o exercício de 1996. 3. 11. A decisão do Conselho que regula o programa Joule-Thermie atribuiu uma repartição indicativa do orçamento do programa à parte Joule e Thermie e, no âmbito de cada componente, às principais áreas apoiadas. Tambe´m atribuiu uma parte do orçamento a medidas de acompanhamento e a despesas administrativas. O quadro 2 ilustra em que medida as autorizações concedidas efectivamente ate´ 31 de Dezembro de 1997 respeitaram a distribuição indicada pelo Conselho (4). 3. 12. A repartição indicativa do orçamento pelas dife- rentes áreas (fontes de energia renováveis, combustíveis fósseis e utilização racional da energia) não podia ser concretizada de imediato devido à falta de projectos aceitáveis no domínio das FER no primeiro convite à apresentação de propostas em 1995. Por este motivo, foi lançado no final de 1995, com o forte apoio do Parla- mento Europeu, um convite adicional à apresentação de propostas, aberto apenas a projectos de FER. O quadro 2 mostra que, de acordo com os resultados deste convite em 31 de Dezembro de 1997, a percentagem imputada às fontes de energia renováveis se está a aproximar do (4) Infelizmente, os relatórios e o sistema financeiro da Comis- são não permitem o acompanhamento satisfatório da adesão aos limites estabelecidos pelo Conselho, porque nem todas as categorias definidas pelo Conselho teˆm o seu próprio número de subconta. Ale´m disso, a classificação dos custos nas categorias despesas administrativas, divulgação, apoio às PME ou projectos permite muitas interpretações. Consequen- temente, os dados constantes do quadro 2 poderão não ser completamente fiáveis. Por exemplo, os custos dos peritos que dão assisteˆncia à Comissão na selecção ou gestão dos projectos são registados na rubrica de projectos, em vez da rubrica dedicada às despesas administrativas. Por isso, apesar de a percentagem de 2 %, que e´ referida para despesas administrativas, se encontrar abaixo do limite de 2,15 %, este valor não está completo. As despesas classificadas no quadro na rubrica «Outros», no valor de 2,07 %, que constitui uma selecção das entradas registadas no SINCOM em projectos, tambe´m diz respeito sobretudo a custos admi- nistrativos. Os dois itens combinados excedem o limite de 2,15 %. 3. 13. A distribuição de fundos pelos diferentes temas no âmbito do Joule e do Thermie e´ apresentada nos quadros 2, 3 e 4. Verificou-se que um contrato do programa Joule, no valor de 4,5 milhões de ecus, seleccionado para auditoria, tinha sido objecto de uma nova classificação nas listas do projecto, passando, em Novembro de 1996, da área dos combustíveis fósseis para a área das fontes de energia renováveis, isto 11 meses após o início do pro- jecto. O projecto dizia respeito à co-combustão de bio- massa de carvão que se encontra claramente referida no programa de trabalho, assim como na decisão do Conse- lho, na rubrica Combustíveis fósseis [Programa de traba- lho 1994-1995, capítulo 4. Combustíveis fósseis: 4. 1. 1. A. 2. Misturas de combustíveis: combustão combi- nada de misturas de carvões e de misturas de carvão com biomassa e/ou resíduos. O objectivo consiste em obter eficieˆncias elevadas (isto e´, superiores a 40 %) de conver- são de biomassa ou resíduos em electricidade, à escala comercial, em condições de rentabilidade económica e com a redução simultânea das emissões de CO2 e de outros poluentes gasosos e sólidos, ou a produção de resíduos sólidos não nocivos ou susceptíveis de aproveita- mento. Decisão 94/806/CE do Conselho: Energias fósseis: 3. 1 I & D — Desenvolvimento de processos para a gasei- ficação (ou a combustão) combinada de carvão e de biomassa]. A reclassificação deste simples projecto origi- nou uma redução das dotações no domínio do Joule- Energias Fósseis de 9 % e um aumento das dotações no domínio do Joule-RES de 3 %. Gestão e controlo dos programas Selecção dos projectos 3. 14. A preparação de uma proposta de projecto implica um investimento significativo em termos de tempo e de dinheiro por parte dos candidatos. As informações forne- cidas aos potenciais candidatos sobre como redigir uma proposta teˆm melhorado desde o início do programa, sobretudo no programa Joule, tendo os contratantes referido o facto de ser necessário elaborar uma proposta mais detalhada para garantir uma avaliação justa. Con- tudo, a criação de formulários-modelo para a apresenta- ção de propostas, processados electronicamente, tal como já acontece em outros programas, poderia melhorar a eficieˆncia do processo. 3. 15. O processo de selecção no caso do programa Joule, que e´ descrito pormenorizadamente no anexo 2, rege-se pelas normas do quarto programa-quadro, depen- dendo fortemente da avaliação de peritos externos. Durante o primeiro convite à apresentação de propostas no âmbito do programa Joule, em 1995, as classificações propostas inicialmente atribuídas a 143 propostas, de um total de 563, na área das fontes de energia renováveis, foram reclassificadas no sentido da baixa pela entidade gestora do programa, antes de serem submetidas ao 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/43 Comite´ do Joule. Apesar de essas alterações terem sido justificadas como forma de harmonizar as classificações atribuídas para os crite´rios individuais dos vários peritos com as classificações finais atribuídas no relatório final, a necessidade de proceder a esta harmonização significa que as instruções dadas aos avaliadores e ao pessoal da Comissão, que presidiu aos debates do painel, não foram suficientemente claras. Tendo em vista evitar que os problemas do primeiro convite voltassem a ocorrer, a Comissão clarificou as instruções escritas destinadas a avaliadores e ao pessoal da Comissão. 3. 16. Embora o programa Thermie faça parte do quarto programa-quadro, ele não aplica os mesmos procedimen- tos normalizados. O seu processo de selecção foi menos rigoroso, menos documentado e, consequentemente, menos claro do que no caso do Joule. Em lugar de seis peritos externos, que e´ o número de peritos que avalia uma proposta do Joule, as propostas do Thermie são examinadas por dois peritos externos, por um ou dois funcionários científicos da Comissão e, teoricamente, por todos os membros do Comite´ Te´cnico do Thermie. Os membros dos comite´s do Thermie são representantes dos Estados-Membros. A sua participação não se limita a um papel de supervisão, tal como acontece no Comite´ do Joule, mas envolve uma participação real na avaliação te´cnica de projectos específicos. Em termos de processo de selecção que visa a avaliação de propostas exclusiva- mente com base nos seus me´ritos científicos, sem influeˆn- cia de pressões políticas, o sistema Joule parece ser preferível. 3. 17. Tanto nos comite´s do programa Joule como nos do Thermie, alguns Estados-Membros encontravam-se representados por elementos do pessoal de institutos de investigação públicos ou de participação pública que tambe´m participavam no programa como contratantes. Embora os conhecimentos científicos e a experieˆncia destes peritos seja certamente valiosa nas discussões reali- zadas, a posição que ocupam nos comite´s poderá trazer aos seus institutos maiores vantagens a nível da «infor- mação» em relação aos seus concorrentes. 3. 18. Uma outra incompatibilidade poderá surgir no caso de um contrato em que o perito externo que avaliou a proposta tenha tambe´m sido designado pela Comissão para proceder ao acompanhamento científico do projecto enquanto Gestor Te´cnico do Thermie. Se um perito faz uma primeira avaliação positiva da proposta, poderá ser difícil para ele assumir uma posição crítica em relação à execução desse mesmo projecto. 3. 19. Desde a recepção das propostas ate´ à decisão da Comissão de financiar os projectos decorrem em me´dia quatro meses. A fase de negociação entre a tomada de decisão e a assinatura dos contratos representa mais quatro a cinco meses, durante os quais são negociados os termos e as condições (sobretudo financeiras) do con- trato. Embora todas as partes considerem o período de negociação demasiado longo, em muitos casos verificou- -se que, o que provocou a demora, foram os próprios debates levados a cabo nos consórcios ligados ao projecto ou o atraso nas respostas por parte de parceiros indivi- duais que integram os consórcios às perguntas feitas pela Comissão. Poder-se-ia obter uma redução significativa do período de negociação atrave´s da revisão dos procedi- mentos, particularmente atrave´s de uma clarificação e simplificação do contrato-modelo. 3. 20. Um dos projectos do Joule de energia solar te´rmi- ca controlados constituiu a primeira fase de um projecto muito mais amplo. As próximas fases deste projecto irão ser submetidas a avaliação em posteriores convites à apresentação de propostas, arriscando-se a não serem seleccionadas. Uma vez que o projecto só poderá apresen- tar resultados concretos se forem executadas todas as fases, a Comissão corre se´rios riscos de desperdiçar dinheiro. Nas informações apresentadas ao Comite´ do Joule, a lista de prioridades, não faz qualquer refereˆncia ao facto de o projecto de 2 milhões de ecus apenas diz respeito os primeiros dois anos de um projecto de seis anos. Embora a síntese da proposta mencione este facto, não indica qual a parte te´cnica que está coberta pela primeira fase, nem qual será o custo total do investi- mento. Daqui se depreende que a informação dada ao Comite´ do Joule tenha sido insuficiente para avaliar a proposta no contexto próprio. O Comite´ do Joule deveria ser informado mais pormenorizadamente acerca das pro- postas relativas a partes de projectos. De forma seme- lhante foi tambe´m dividido em fases um projecto de energia solar te´rmica no âmbito do Thermie, tendo sido, neste caso, o Comite´ do Thermie devidamente infor- mado. 3. 21. O custo me´dio de peritos encarregues de avaliar uma proposta do programa Joule foi de cerca de 655 ecus, o que representa para cada contrato quase 2 600 ecus, ou seja 3,2 % da contribuição me´dia para o pro- jecto. O custo me´dio de peritos para cada proposta no âmbito do Thermie foi maior do que para um projecto do Joule, apesar de uma proposta do Thermie ser exami- nada apenas por dois peritos externos e, no caso do Joule, por um número que pode ir ate´ seis peritos. A Comissão não controlou nem avaliou os custos do proce- dimento. Não se encontravam disponíveis informações pormenorizadas acerca dos seus custos internos relaciona- dos com pessoal e infra-estruturas. Esta falta de informa- ção e de conhecimento em relação aos custos não se limitava ao procedimento de selecção, sendo extensiva a toda a gestão do programa, para ale´m de não terem sido envidados esforços para determinar qual a melhor práti- ca. 3. 22. A auditoria realizada a 13 projectos Thermie veio demonstrar que a aplicação ou a interpretação de vários crite´rios de selecção levantavam questões fundamentais. Seis dos treze projectos nas áreas da energia solar foto- voltaica e da biomassa evidenciaram apenas um limitado número de elementos inovadores. A Comissão financiou igualmente partes não inovadoras, embora a brochura de informação Thermie do período 1994-1995 defina como custos elegíveis, os custos relacionados com a parte inovadora do projecto. Tal facto permitiu concluir que estes projectos tinham mais a ver com projectos de C 356/44 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 promoção ou de investimento na área das fontes de energia renováveis do que propriamente com projectos de demonstração, conforme definidos na decisão do Conse- lho e no programa de trabalho do Thermie. Em dois dos treze projectos constatou-se que o único parceiro envol- vido no projecto que não era proveniente do mesmo Estado-Membro dos outros parceiros do consórcio era uma empresa associada que desempenhava um papel de somenos importância no projecto. Em outros seis projec- tos, o único parceiro «estrangeiro» envolvido não pas- sava de um fornecedor normal de peças standard que não participou na parte inovadora do projecto, se e´ que existiu qualquer tipo de inovação. A inexisteˆncia de uma verdadeira cooperação internacional com aspectos inova- dores constitui um sinal de que estes projectos carecem de um valor acrescentado europeu. Isto significa que os projectos deveriam ter sido apoiados a nível nacional. 3. 23. Os crite´rios de elegibilidade, especificados no Guia Informativo do Thermie de 1996, explicitam no parágra- fo intitulado «colaboração transnacional» que a colabo- ração nos projectos não deve ser apenas simbólica e a proposta deve evidenciar uma participação significativa e equilibrada dos parceiros no projecto. No plano finan- ceiro, esta regra não se aplica. Enquanto que nos projec- tos do Joule todos os parceiros envolvidos em projectos industriais contribuem com 50 % para os seus próprios custos, tal não se verificou no Thermie. Em todos os projectos verificou-se que a estrutura de financiamento era no sentido de que o futuro dono/utilizador da instala- ção pagasse, na íntegra, a diferença entre os custos totais do projecto, incluindo os custos de todos os parceiros envolvidos no projecto, e a contribuição da Comissão. Assim, os custos dos parceiros que construíam as instala- ções eram reembolsados na totalidade, sem contribuírem financeiramente para o projecto. Em dois projectos detec- tou-se que um parceiro tinha inclusivamente cobrado preços de mercado pela execução das suas tarefas em vez do preço de custo. 3. 24. Conforme indicado acima, seis dos 13 projectos do Thermie auditados não possuem um carácter inova- dor, não sendo, portanto, elegíveis nos termos do pro- grama Joule-Thermie. Eles ter-se-iam enquadrado no âm- bito do programa de promoção de tecnologias energe´ti- cas, proposto pela Comissão ao Conselho, com a desig- nação de Thermie II (5), mas que não foi aprovado. (5) JO C 158 de 9. 6. 1994, p. 6. Thermie II: Artigo 2o. , no. 1: Para efeitos do presente regulamento, entende-se por «projec- tos de promoção de tecnologias energe´ticas», a seguir deno- minados «projectos», projectos que não são elegíveis aos programas específicos do quarto programa-quadro e que visam apurar, aplicar e/ou promover tecnologias inovadoras no domínio da energia cuja execução implique uma quota- -parte significativa de risco económico, de tal modo que esses projectos não seriam muito provavelmente realizados sem um apoio financeiro comunitário. Artigo 2o. , no. 2: Pode ser concedido apoio financeiro comunitário a projectos que visem a promoção, na Comunidade, com vista à sua mais ampla utilização, quer em condições económicas ou geográfi- cas diferentes quer com variantes te´cnicas, das te´cnicas, processos ou produtos inovadores que já tenham sido objecto de uma primeira realização, mas que ainda não tenham penetrado no mercado devido aos riscos residuais. Mesmo os formulários para avaliação de propostas men- cionam que, no processo de selecção, os aspectos inova- dores são considerados menos essenciais do que seria de esperar de um programa de IDT. Embora os formulários, que são preenchidos pelos peritos externos, exijam que o perito resuma «a descrição do objectivo e os aspectos inovadores do projecto», a parte do formulário relativa à «avaliação do projecto», não exige ao perito que avalie os aspectos inovadores. Os crite´rios que devem ser avalia- dos são: as actividades anteriores, o risco te´cnico- -financeiro, a potencial reprodução, a viabilidade econó- mica, os aspectos ambientais e de segurança e a capaci- dade de disseminação. O objectivo do Conselho de, atrave´s da fusão do Joule-Thermie, integrar as fases de IDT e de demonstração não foi realizado. Enquanto que o programa Joule aumentou o envolvimento de parceiros de projectos industriais, o Thermie não transportou resul- tados verdadeiramente inovadores provenientes de projec- tos Joule para a fase de demonstração. O Thermie continua a apoiar instalações que dificilmente podem considerar-se inovadoras, mas que necessitam de apoio público, por não serem economicamente viáveis. Apenas um projecto Thermie constituiu o seguimento de um anterior projecto Joule II (terceiro programa-quadro). 3. 25. A aplicação dos crite´rios de selecção para projec- tos de energia fotovoltaica deu a conhecer um problema específico. Um dos principais crite´rios de elegibilidade do Thermie e´ a viabilidade económica, uma vez que um dos objectivos do Thermie e´ mostrar as vantagens económicas de novas tecnologias. É por isso que os formulários- -modelo para avaliação de propostas de projectos incluem o prazo de reembolso de um projecto. Em todas as propostas de energia fotovoltaica o prazo de reem- bolso ou outros indicadores financeiros foram revelados pelos candidatos, mas os resumos de avaliação dos pro- jectos de energia fotovoltaica não incluiam esta informa- ção. Algumas propostas neste domínio tinham prazos de reembolso que atingiam os 77 ou ate´ mesmo os 121 anos, período esse que excede largamente o tempo de vida previsto das instalações. O facto de as instalações fotovoltaicas ligadas à rede não serem financeiramente viáveis não deverá ser descurado. Põe-se a questão neste caso de saber se a eˆnfase atribuída à área da energia fotovoltaica não se deveria orientar mais no sentido da investigação fundamental do que no sentido da demons- tração de instalações sem viabilidade económica, as quais carecem de forte apoio público. Gestão e controlo dos projectos 3. 26. A distribuição dos projectos pelos funcionários científicos, responsáveis pela sua gestão e controlo cientí- fico, não e´ equitativa. O número de projectos, incluindo contratos em curso decorrentes de programas anteriores, atribuído a um só responsável científico, variava no programa Joule entre 5 e 90 e, no Thermie, entre 6 e 41, enquanto que o número me´dio de projectos geridos por cada funcionário perfez em ambas as áreas cerca de 30 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/45 projectos. Em consequeˆncia, o acompanhamento efectivo por parte dos funcionários que teˆm a seu cargo um número superior à me´dia de projectos e´ muito limitado, especialmente no caso do Joule. 3. 27. As visitas de controlo efectuadas pelos responsá- veis científicos aos contratantes são muito raras, não sendo comunicado aos departamentos um número ou uma percentagem pre´-definidos de contratantes a serem visitados durante o ano. Nenhum dos 19 contratantes alvo de auditoria pelo Tribunal tinha sido visitado em função do projecto seleccionado. Apenas 22 dos 125 projectos de fontes de energia renováveis no âmbito do Joule, celebrados ate´ 30 de Setembro de 1997, haviam sido visitados, tendo-se registado a mesma situação em 31 de Dezembro de 1997 para 14 dos 182 projectos de fontes de energia renováveis no âmbito do Thermie. Os contratantes reúnem-se com o funcionário científico em Bruxelas, sobretudo no decurso das avaliações intercala- res, nas quais estão envolvidos todos os projectos de uma área. Os contratantes consideraram que o tempo reser- vado à discussão de cada projecto era exageradamente curto. 3. 28. Não obstante os responsáveis científicos não terem visitado um grande número de projectos, o acompanha- mento do programa Thermie e´ mais rigoroso do que no Joule porque, para 257 projectos, os funcionários científi- cos são assistidos por 16 gestores te´cnicos do Thermie. Isto não significa apenas que o número de projectos geridos pelos responsáveis científicos seja menor, os ges- tores te´cnicos do Thermie tambe´m visitam os seus projec- tos mais vezes, assegurando, assim, uma supervisão mais minuciosa. De uma maneira geral, o seu papel e´ apre- ciado tanto pelos contratantes como pelos responsáveis científicos, apesar de todos os gestores te´cnicos do Ther- mie terem de ser dirigidos e supervisionados pelo funcio- nário científico responsável pela respectiva área tecnológi- ca. 3. 29. A gestão do programa Joule só começou a intro- duzir a modalidade do apoio externo aos seus responsá- veis científicos em 1997. Os primeiros gestores, os cha- mados «responsáveis de grupo», foram seleccionados após a abertura de um concurso e cada um deles será responsável pelo acompanhamento de um certo número de projectos dentro de uma determinada área te´cnica. Dado que o papel dos «responsáveis de grupo» e´ muito semelhante ao dos gestores te´cnicos do Thermie, põe-se a questão de saber por que razão não foram harmonizados ou fusionados os dois tipos de assisteˆncia externa. Se tanto o Joule como o Thermie utilizassem um só grupo de peritos externos, isso talvez pudesse ajudar a reduzir o fosso entre a investigação e a demonstração. 3. 30. No Joule e no Thermie pelo menos treˆs funcioná- rios científicos com contratos a prazo eram responsáveis por projectos em que estavam envolvidos os seus anterio- res empregadores. Apesar de nada apontar no sentido de este facto ter influenciado a gestão e o controlo dos projectos em questão, isso poderia ter dado origem a conflitos de interesses. 3. 31. No caso de um contratante do Thermie, o gabi- nete dos gestores te´cnicos do Thermie (um órgão de acompanhamento te´cnico com participação pública) não só trabalhava para a Comissão, como tambe´m prestava um serviço de supervisão te´cnica ao beneficiário do mesmo projecto. No caso referido nos pontos 3. 17 e 3. 18, a proposta do projecto tinha sido avaliada pelo mesmo gestor te´cnico Thermie que veio a ser designado para controlar o projecto. Ambas as situações poderiam resultar em conflitos de interesses e deviam ter sido evitadas. 3. 32. As verificações financeiras resumem-se à análise da plausibilidade dos pedidos de pagamento por parte dos contratantes e do índice de execução do orçamento do projecto. O elevado número de problemas detectados nos mapas de custos dos contratantes controlados indica claramente que não e´ realizada uma análise rigorosa dos custos. Nenhum dos contractantes seleccionados pelo Tribunal tinha sido controlado pela Comissão. Segundo a Comissão, durante o anterior programa Joule II, apenas 5 % dos contratantes tinham sido controlados. Esta situação significa que a probabilidade dos contratantes Joule serem auditados (1:20) e´ muito reduzida. No ante- rior programa Thermie, o número de contratantes inspec- cionados foi superior ao do Joule. Os resultados das auditorias do Tribunal apontam para a necessidade de aumentar o número de auditorias no actual programa, especialmente no que diz respeito aos projectos Joule. 3. 33. O sistema de informação Ampere-Aqua, que e´ utilizado no Joule para efeitos de acompanhamento dos programas e de execução dos projectos, constitui um instrumento inadequado para uma gestão diária. Devido ao sistema não ser de fácil utilização, não foram introdu- zidos dados importantes, como a recepção de relatórios te´cnicos, necessários para controlar o avanço do projecto e o cumprimento dos termos contratuais reais. Outros dados que permitem o acompanhamento do próprio desempenho da Comissão, como, por exemplo, o atraso registado entre a recepção do pedido de pagamento e o pagamento em si, não se encontravam disponíveis. 3. 34. O sistema de informação local que dá apoio à gestão da parte Thermie do programa e aos projectos no domínio da DG XVII (PROMAN) e´ ainda mais deficiente que o sistema Joule. Muitas vezes não havia informação disponível no sistema em relação à execução dos projec- tos individuais, tornando-se necessário examinar os dos- siers do projecto. Enquanto que o sistema Joule podia pelo menos facultar informações sobre a distribuição efectiva da contribuição comunitária aos parceiros indivi- duais no âmbito de um contrato, no caso do Thermie a contribuição era apenas registada como montante global, aplicável a todo o projecto. Isto implica, entre outras coisas, que, a nível do Thermie, a Comissão não consegue apresentar números fiáveis respeitantes à contribuição efectiva recebida por um determinado contratante em todos os projectos em que se encontra envolvido. O sistema tambe´m não permite mostrar qual a contribuição concedida a todos os parceiros numa dada região ou Estado-Membro. C 356/46 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 3. 35. No quadro de um estudo-piloto realizado para a DG XII com vista à implementação de um Manual de Gestão da Qualidade para projectos de IDT, a unidade responsável pelo Joule está a registar e a reconsiderar todos os procedimentos administrativos e de gestão. Os esforços envidados neste sentido incluem um projecto para a melhoria e o desenvolvimento dos sistemas de informação auxiliares. A abordagem da gestão da quali- dade constitui sem dúvida um importante passo no sentido de melhorar a eficieˆncia e a eficácia da gestão do programa. No entanto, o facto de, no âmbito do Joule- -Thermie, apenas metade do programa se encontrar envolvido neste processo de desenvolvimento, e´ algo de insatisfatório. Para gerir e acompanhar todo o programa Joule-Thermie, de forma verdadeiramente harmonizada, as duas partes que constituem o programa deverão cami- nhar na mesma direcção. 3. 36. Embora o Joule e o Thermie apliquem o mesmo contrato-modelo, subsiste uma diferença fundamental. Os contratos no âmbito do Joule proporcionam pedidos de pagamento anuais, ao passo que os contratos no âmbito do Thermie requerem pedidos semestrais. Apenas sete dos 13 projectos Thermie controlados cumpriram na reali- dade esta obrigação, pelo que e´ discutível se e´ conve- niente ou não apresentar dois pedidos de pagamento por ano. Isso tambe´m denota que o cumprimento dos prazos contratuais não e´ controlado com rigor. Parece ser dese- jável uma harmonização entre o contrato Thermie e o modelo Joule. 3. 37. Em dois dos 13 projectos Thermie controlados, um dos parceiros contratuais apresentou faleˆncia. Embora não se tenham registado consequeˆncias significa- tivas a nível do orçamento comunitário, este facto ilustra bem o risco que representam os projectos em que muitas vezes se efectuam pagamentos antecipados de vulto a empresas relativamente pequenas. Estes casos tambe´m revelaram que a Comissão não dispõe de um procedi- mento rápido e estandardizado para reagir a notificações de faleˆncias. Deveria ser estabelecido um procedimento padrão, envolvendo os serviços jurídicos, por forma a garantir que a Comissão tome de imediato as medidas necessárias para reduzir os riscos incorridos pela Comu- nidade e pelos restantes parceiros envolvidos no projecto e que fazem parte do mesmo consórcio. Acompanhamento do programa 3. 38. O programa Joule-Thermie e´ acompanhado anual- mente por um painel de peritos externos, nos termos da decisão do Conselho. Enquanto que o primeiro relatório de acompanhamento (1995) se centrava na realização do primeiro convite à apresentação de propostas e no pro- cesso de selecção, o relatório de 1996 tambe´m avaliava as actividades de gestão e acompanhamento dos projectos por parte da Comissão. 3. 39. De acordo com o no. 2 do artigo 4o. da decisão do Conselho foi executado um acompanhamento mais amplo da «avaliação quinquenal dos programas de ener- gia não nuclear», que foi publicada em Dezembro de 1996. Deste relatório constava uma avaliação dos progra- mas Joule e Thermie anteriores, bem como do primeiro ano do actual programa Joule-Thermie. O painel respon- sável pela avaliação quinquenal e o painel de acompanha- mento anual eram compostos por membros diferentes, mas as conclusões e as recomendações respeitantes à gestão eram semelhantes. 3. 30. As observações e as recomendações constantes dos relatórios de acompanhamento respeitantes à execução do programa confirmam as observações do Tribunal. As recomendações poderão ser valiosas durante a fase de execução do quinto programa-quadro. 3. 41. Embora a avaliação da eficieˆncia dos custos da execução do programa se encontre claramente referida como um dos objectivos das actividades de acompanha- mento, os relatórios anuais e os relatórios quinquenais apenas tecem comentários de carácter muito geral. Sob o título «Eficieˆncia de custos da execução dos programas» a avaliação quinquenal declara que, uma vez que o número de colaboradores da Comissão, a quem cabe gerir todos os projectos, e´ relativamente reduzido e a repartição inicial do orçamento e´ respeitada, a gestão e administração do programa são consideradas eficientes em termos de custos. Nenhum dos relatórios conte´m um único número relativo aos custos. Custos da gestão do programa 3. 42. O controlo dos custos relacionados com a gestão do programa depende do conhecimento dos factores de custo. Os departamentos da Comissão responsáveis pela execução do programa não teˆm uma visão global dos custos administrativos das suas acções. Os custos totais da gestão do programa ou indicadores mais específicos, como, por exemplo, os custos por proposta, os custos totais de gestão por projecto ou as despesas das missões por projecto, os quais seriam essenciais para avaliar se os custos da estrutura da gestão do programa actual estão em proporção razoável com a contribuição total da Comunidade, não são calculados pela Comissão. Este facto reduz as suas possibilidades de utilização optimi- zada dos recursos. 3. 43. A repartição provisória anual dos custos adminis- trativos no orçamento do programa (parte B do orça- mento) pelas várias categorias de custos (pessoal não permanente, missões e encontros, informática, publica- ções, pessoal permanente) não e´ complementada por uma repartição apropriada dos custos relacionados nas mes- mas categorias abrangidas pela parte A do orçamento. Embora a Comissão controle se são cumpridos os limites impostos a nível das despesas com pessoal (2,85 % do orçamento) e das despesas administrativas (2,15 % do 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/47 orçamento), definidas no anexo II da decisão do Conse- lho relativa ao programa Joule-Thermie, isso e´ apenas um procedimento de controlo orçamental para a parte B, sem conter qualquer elemento de análise de eficieˆncia de custos. O Tribunal constatou igualmente que na DG XII em 31 de Dezembro de 1997, 26 dos 48 lugares financia- dos pela dotações orçamentais afectas ao Joule-Thermie eram ocupados por pessoal que trabalha em tarefas que não estão relacionadas com o programa Joule-Thermie. Daqui se pode concluir que continuam a não ser conheci- dos os custos gerais de administração e gestão do pro- grama. Execução dos projectos Coordenação de projectos por parte de Agrupamentos Europeus de Interesses Económicos (AEIE) 3. 44. A Comissão oferece a possibilidade do recurso a um agrupamento europeu de interesse económico (AEIE) enquanto mecanismo de participação em programas de IDT. De acordo com a Comissão, a utilização de um AEIE como coordenador responsável pela apresentação de propostas de projectos em nome de consórcios consti- tuídos por membros do AEIE poderá contribuir para um tratamento rápido das formalidades anteriores ao início do projecto e na gestão do projecto. 3. 45. De entre 17 projectos Joule controlados, seis foram coordenados por treˆs AEIE diferentes. Apesar de os parceiros que constituíam o consórcio estarem satisfei- tos pelo facto de as funções administrativas serem delega- das a uma entidade separada, que em dois casos estava instalada perto da Comissão, em nenhum dos casos a utilização de um AEIE teve como resultado negociações mais fáceis ou mais rápidas. Pelo contrário, registaram-se vários problemas adicionais. 3. 46. Os contratos coordenados por um AEIE são assi- nados pelo AEIE em nome de todos os seus membros, os quais são mencionados apenas no anexo te´cnico. No entanto, o anexo te´cnico não fornece informações acerca da distribuição das contribuições comunitárias pelos membros. Isto significa que as únicas fontes de informa- ção acerca dos «orçamentos» dos vários membros são os dados constantes dos formulários de negociação do con- trato. Uma vez que estes formulários não fazem parte do contrato propriamente dito, existe a possibilidade de os membros alterarem a distribuição entre si sem a aprova- ção da Comissão. Esta situação poderá diminuir a autori- dade da Comissão e não há dúvida que torna os contra- tos menos transparentes. A Comissão deveria alargar o âmbito do quadro «repartição de custos admissíveis pre- vista» constante de todos os contratos com AEIE, por forma a incluir a distribuição de fundos entre os mem- bros participantes do AEIE. 3. 47. As directrizes emanadas da Comissão, aplicáveis às negociações contratuais com os AEIE, revelam que aquele órgão não aceita a possibilidade de, no âmbito do mesmo contrato, existirem alguns membros do AEIE a trabalhar segundo o regime do modelo de custos adicionais (6), enquanto outros aplicam o modelo de custos totais (7). Isto impede uma universidade (que utiliza o modelo de custos totais) e uma empresa privada (que e´ obrigada a adoptar o modelo de custos adicionais) de participarem como membros do mesmo AEIE. Se o contrato com os AEIE revelar a distribuição real da contribuição pelos membros participantes, essa regra parece ser supe´rflua. Dificuldades na elaboração de mapas de custos correc- tos 3. 48. O sistema de contratos com base em custos reais exige a organização de uma contabilidade analítica de modo a elaborar mapas de custos e evitar uma utilização indevida dos fundos comunitários. Nos contratos contro- lados no âmbito do Joule e do Thermie os justificativos dos pedidos de pagamento não eram muitas vezes satisfa- tórios. Os resultados das auditorias vieram confirmar relatórios anteriores do Tribunal relativos a programas de IDT que utilizavam o mesmo contrato-modelo. 3. 49. Oito dos 19 contratantes haviam exigido o paga- mento dos custos inscritos no orçamento, em vez dos custos reais relativos às taxas de remuneração da mão- -de-obra ou às taxas aplicadas às despesas gerais. De uma maneira geral, aceita-se a aplicação das taxas inscritas no orçamento durante o ano, desde que as mesmas sejam ajustadas às taxas reais no encerramento das contas do exercício, quando as taxas reais forem calculadas. Con- tudo, na maior parte dos casos examinados, os contra- tantes não tencionavam proceder a um ajuste dos seus pedidos de pagamento anteriores e, em dois casos, mos- traram-se incapazes ou relutantes em calcular as taxas relativas a despesas gerais, baseadas nos custos reais. 3. 50. Verificou-se ser um problema básico o cálculo e a apresentação de justificativos das taxas aplicadas às des- pesas gerais, cobradas ao abrigo de um contrato de custos totais. No caso das universidades, que não dis- põem de um sistema de contabilidade de custos, o problema resolve-se pelo facto de os seus contratos de custos adicionais terem um taxa fixa aplicada às despesas gerais que corresponde a 20 % dos custos directos. Todas as restantes entidades teˆm de calcular uma taxa real. O contrato-modelo dá apenas uma vaga e pequena orienta- ção quanto ao me´todo a utilizar e sobre os custos que são ou não admissíveis na taxa aplicada às despesas gerais. Os contratantes inspeccionados utilizavam taxas (6) O modelo de custos adicionais e´ um sistema de reembolso de custos em que a Comissão reembolsa 100 % dos custos «adicionais» que adveˆm directamente do projecto e que não são cobertos por fundos recorrentes das universidades. Ale´m disso, a Comissão paga um montante equivalente a 20 % dos custos directos para cobrir custos gerais. Este modelo res- tringe-se a universidades que não teˆm um sistema de contabi- lidade de custos. (7) O modelo de custos totais e´ o habitual sistema de reembolso de custos, em que a Comissão procede ao reembolso de 50 % dos custos «totais» do projecto, incluindo os custos gerais reais. C 356/48 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 aplicadas às despesas gerais situadas entre 12 % e 210 % das despesas com o pessoal. Embora alguns contratantes tenham incluído custos na sua base de despesas gerais que, nos termos do contrato, eram claramente inelegíveis, tais como custos de marketing, muitos outros foram muito imaginativos ao incluírem custos não especifica- mente referidos como inelegíveis no contrato-modelo, inflacionando as taxas a um nível excessivo. Exemplos destes custos eram horas de mão-de-obra não constantes do projecto, bem como custos de depreciação referentes a equipamento de produção tambe´m utilizado em projectos de IDT. 3. 51. Dois contratantes nem sequer dispunham de qual- quer sistema de registo do tempo de trabalho prestado em cada projecto. Outros cinco contratantes tinham sistemas que preenchiam as condições estabelecidas pelo contrato, mas que não eram totalmente fiáveis. Um contratante tinha exigido o pagamento de um número importante de horas de mão-de-obra que haviam sido prestadas fora do período contratual elegível, nomeada- mente durante a preparação da proposta do projecto. 3. 52. Quatro contratantes dispunham de sistemas de contabilidade deficientes, não sendo transparente a repar- tição de custos nos projectos, e seis contratantes tinham efectuado pedidos de pagamento para os quais não existiam documentos justificativos ou que não se encon- travam directamente relacionados com o projecto. 3. 53. Em dois casos os montantes exigidos referentes a despesas de viagem incluíam despesas de viagens aos Estados Unidos da Ame´rica, cuja aprovação pre´via por escrito não havia sido obtida junto da Comissão. 3. 54. A auditoria do Tribunal detectou erros e irregula- ridades em 10 contratantes num total de 19, no valor de cerca de 0,6 milhões de ecus referentes a pedidos de pagamento que totalizavam os 4 milhões de ecus. 3. 55. O elevado número de erros, as irregularidades detectadas ou os pedidos de pagamento indevidos, bem como os problemas fundamentais relacionados com a interpretação do contrato-modelo no que diz respeito às despesas gerais elegíveis permite concluir que se torna necessário reforçar os controlos financeiros, incluindo a realização de auditorias no local, assim como proceder a uma clarificação e simplificação do contrato-modelo. A Comissão deverá introduzir um taxa fixa aplicada às despesas gerais, válida para todos os contratantes, ou então definir exactamente qual o me´todo de cálculo de despesas gerais que está disposta a aceitar. Risco de projectos abandonados 3. 56. Verificou-se ter sido excessivo o número de projec- tos abandonados, particularmente os da área da biomassa no âmbito do Thermie. Treˆs dos seis projectos selecciona- dos em 1995 tinham sido abandonados, tendo sido inclusivamente suprimidos das listas de projectos, enquanto que um quarto projecto sofreu um atraso considerável. Dos seis projectos seleccionados em 1996, um foi abandonado, um segundo foi congelado e dois sofreram um forte atraso. As razões do abandono dos projectos e dos atrasos prendiam-se na maior parte dos casos com a falta de licenças de construção ou com dificuldades a nível do financiamento privado das instala- ções. Embora a biomassa enquanto fonte de energia renovável seja promovida como uma fonte de energia respeitadora do ambiente, alguns dos problemas com as licenças de construção tinham a ver com questões relacio- nadas com o nível das emissões provenientes das instala- ções. 3. 57. A área da energia fotovoltaica do Thermie registou casos semelhantes, apesar de a percentagem ter sido menor. Segundo foi apurado, os atrasos foram causados por problemas de financiamento privado, pelo indeferi- mento de licenças de construção para instalar módulos fotovoltaicos numa fachada «protegida» ou ainda por atrasos na construção da estrutura na qual iriam ser montados os módulos fotovoltaicos. 3. 58. Embora estes problemas não tenham normalmente a ver com os serviços competentes da Comissão, eles provocam claramente um bloqueio de verbas desnecessá- rio. Isto implica que tem de se efectuar um controlo mais rigoroso dos atrasos nos projectos, bem como tomar decisões mais rápidas no sentido de encerrar projectos «congelados», por forma a permitir a anulação da autori- zação dos fundos. 4. O PROGRAMA ALTENER Quadro legal e organizacional 4. 1. Enquanto que o Joule-Thermie, como programa de IDT, faz parte do quarto programa-quadro, o programa Altener e´ um programa autónomo, resultante de uma nova orientação dada à política energe´tica nos anos 80, que passou de uma política meramente direccionada para a economia para uma política de energia que leva em conta as questões ambientais. O objectivo deste pro- grama, dotado de um orçamento de 44 milhões de ecus, consiste em promover as fontes de energia renováveis na Comunidade. 4. 2. O primeiro programa Altener (1993-1997) era regulado pela decisão do Conselho de 13 de Setembro de 1993 (93/500/CEE) (8). Um segundo programa, desig- nado Altener II (1998-1999), encontra-se em fase de adopção pelo Conselho (9), com um orçamento de 22 milhões de ecus para os primeiros dois anos. (8) JO L 235 de 18. 9. 1993, p. 41. (9) Posição comum (CE) no. 9/98, adoptada pelo Conselho em 19 de Janeiro de 1998, tendo em vista a adopção da decisão do Conselho relativa a um programa plurianual de promoção das fontes renováveis de energia na Comunidade (Altener II) (JO C 62 de 26. 2. 1998, p. 31). 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/49 4. 3. Dentro da DG XVII, o Altener e´ gerido por uma secção separada dentro da Unidade C2, que por sua vez faz parte da Direcção «Indústrias e mercados II: Energias não fósseis». Descrição e objectivos do programa 4. 4. O programa Altener destina-se a apoiar quatro tipos de acções para promover as FER: a) Estudos, estrate´gias de mercado e avaliações te´cnicas com vista à definição de padrões ou especificações de carácter te´cnico; b) Medidas de apoio às iniciativas dos Estados-Membros no sentido de ampliar ou criar infra-estruturas das quais fazem parte actividades de formação e de infor- mação, bem como uma variedade de acções sectoriais (projectos-piloto); c) Medidas que ajudem a criar uma rede de informações para promover uma melhor coordenação entre as actividades nacionais, comunitárias e internacionais e avaliar o impacto das várias acções; d) Estudos, avaliações e outros tipos de medidas que analisem a viabilidade e as vantagens te´cnicas tanto para a economia como para a indústria, resultantes da exploração industrial da biomassa para fins ener- ge´ticos. 4. 5. As contribuições da Comunidade para as acções eram, em regra, 100 % para os estudos, 60 % para a difusão de informação e entre 30 % a 50 % dos custos do projecto para acções-piloto. A contribuição me´dia para um projecto-piloto eleva-se, aproximadamente, a 95 000 ecus. 4. 6. A auditoria centrou-se na categoria (b) das medidas de apoio, nomeadamente nas acções-piloto. A definição desta categoria na decisão do Conselho referia as activi- dades de formação e de informação, bem como as acções sectoriais. Estas últimas estão agrupadas em quatro temas: instrumentos, planeamento, informação/formação e questões financeiras. Uma verificação da lista dos títulos dos projectos revelou que a referida categoria dizia muitas vezes respeito ao desenvolvimento de planos de implementação de FER ou à realização de estudos estra- te´gicos ou de viabilidade para a utilização de certos tipos de energia renováveis em determinadas áreas, regiões ou indústrias. Muitos dos referidos títulos poderiam tambe´m ter aparecido na componente Joule do programa Joule- -Thermie, na área da «integração de energias renováveis», ou enquanto acção do tipo B na componente Thermie. Poderia conseguir-se maior transpareˆncia e eficieˆncia se se concentrasse o apoio dado a um certo tipo de acção num só programa. 4. 7. A distribuição dos fundos do Altener pelos Estados- -Membros mostra que não existe uma correlação entre o nível da contribuição proveniente do Joule-Thermie e o nível da contribuição do Altener. Isto equivale a dizer que alguns Estados-Membros, que praticamente não se encontram envolvidos em quaisquer projectos de IDT ou de demonstração financiados pelo Joule-Thermie, rece- bem do Altener um apoio substancial com vista à promo- ção das FER. Gestão e controlo do programa Selecção dos projectos 4. 8. Os processos de selecção no Altener para os projec- tos-piloto, os quais representam 66 % do total das con- tribuições, são completamente diferentes dos procedimen- tos adoptados para o Joule e o Thermie. Em lugar da publicação de convites à apresentação de propostas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, as propostas no âmbito do Altener teˆm de ser apresentadas por representantes dos Estados-Membros ao Comite´ de ges- tão do programa Altener. As categorias ou os tipos de propostas a apresentar em cada ano são definidos em linhas orientadoras anuais, estabelecidas pela Comissão, em colaboração com o comite´. Estas linhas orientadoras não conteˆm directrizes sobre a forma como os Estados- -Membros deverão recolher as propostas ou se deverão realizar ou não uma pre´-selecção das propostas. Os serviços da Comissão não dispunham de informações sobre a forma como os vários Estados-Membros lidavam com esta questão. 4. 9. Cada uma das propostas e´ posteriormente avaliada por dois responsáveis da Comissão, os quais redigem um breve relatório consensual. É com base nos relatórios consensuais que a gestão do programa estabelece uma lista de prioridades e de reserva, na qual propõe ao comite´ projectos de financiamento do Altener. 4. 10. O processo de selecção carece de transpareˆncia, não conseguindo garantir que os potenciais proponentes dos diferentes Estados-Membros venham a usufruir de oportunidades justas e equitativas no acesso ao financia- mento comunitário. É essencial a introdução da publica- ção de convites à apresentação de propostas, a harmoni- zação de processos de pre´-selecção em todos os Estados- -Membros, bem como uma supervisão rigorosa por parte da Comissão. Processo de decisão formal 4. 11. Nos termos dos artigos 5o. e 7o. da decisão do Conselho, o Comite´ do Altener emite o seu parecer sobre a lista de projectos proposta e a Comissão decide sobre a contribuição comunitária. No entanto, depois de o Comi- te´ do Altener ter dado o seu parecer, cabe ao Director- -Geral da DG XVII decidir sobre o financiamento dos projectos seleccionados, sem uma tomada de decisão de financiamento formal por parte da Comissão. De acordo com a situação em 31 de Dezembro de 1996, haviam sido atribuídos 26,1 milhões de ecus a projectos-piloto, sem a necessária base legal. C 356/50 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 4. 12. No ponto 13. 53 do seu relatório anual relativo ao exercício de 1992 (10), bem como no ponto 13. 57 e seguintes do seu relatório anual relativo ao exercício de 1993 (11), o Tribunal chamou a atenção para esta irregu- laridade, sublinhando o facto de o Tribunal de Justiça ter claramente distinguido no no. 17 do seu acórdão, pro- cesso 16/88, Comissão/Conselho, entre o poder de tomar uma decisão administrativa no âmbito da organização interna de cada instituição e o poder do gestor orçamen- tal de autorizar uma despesa. Gestão dos projectos 4. 13. As 273 acções-piloto (situação em 19 de Novem- bro de 1997) são geridas por treˆs responsáveis científicos, incluindo o gestor do programa. O acompanhamento do progresso e dos resultados baseia-se em relatórios interca- lares e finais. Não foram efectuadas visitas de controlo a contratantes no decurso do programa. 4. 14. Registaram-se deficieˆncias consideráveis na organi- zação dos dossiers dos projectos e no respectivo sistema de informações. A utilização de diferentes códigos de identificação para cada projecto por parte do departa- mento te´cnico, departamento financeiro e departamento responsável pelo sistema de informações torna muito difícil obter uma visão global sobre os antecedentes e a situação actual de um projecto. A maior parte dos projectos-piloto e´ gerida por consórcios constituídos por vários parceiros, mas o sistema de informações do Alte- ner só regista o coordenador de cada projecto. Conse- quentemente, a Comissão não tem uma perspectiva geral de todos os subsídios concedidos a um contratante. 4. 15. Apesar de se ter verificado que as acções-piloto eram muito semelhantes aos projectos Joule, o contrato- -modelo e´ diferente. O pagamento da contribuição comu- nitária e´ dividido em treˆs fases: um adiantamento, um pagamento aquando da aceitação do relatório intercalar e o pagamento final aquando da aceitação do relatório final, acompanhado de um mapa de despesas. Do con- trato de reembolso de custos não consta qualquer defini- ção dos custos elegíveis, nem dos me´todos aceitáveis de repartição de custos. Os mapas de custos não se encon- tram acompanhados de qualquer documento comprova- tivo, nem foram controlados pela Comissão quaisquer pedidos de pagamento por parte dos contratantes. 4. 16. Seria mais apropriado aplicar ao Altener o con- trato-modelo do Joule-Thermie, incluindo o anexo 2, que especifica os custos elegíveis. Dado que a dimensão dos contratos e´ relativamente reduzida, a Comissão poderia igualmente considerar um processo de simplificação mediante a introdução de taxas fixas aplicáveis a despe- sas gerais. 5. DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES 5. 1. A Comissão tem envidado esforços consideráveis no sentido de divulgar informações sobre os programas (10) JO C 309 de 16. 11. 1993. (11) JO C 327 de 24. 11. 1994. Joule-Thermie e Altener. Os potenciais beneficiários podem obter informações recorrendo a numerosas e diversas fontes: pontos focais (especialmente para as PME), Eurogabinetes, centros intermediários de inovação, pontos de contacto nacionais do programa Joule, gabine- tes de promoção das tecnologias energe´ticas (OPET), pontos de contacto da Rede Europeia de Energia (Alte- ner) e o CORDIS (Internet). Contudo, para ale´m do CORDIS, a maioria dos contratantes inspeccionados pelo Tribunal desconhecia ou não utilizava a maior parte destas fontes. 5. 2. A maior parte dos contratantes inspeccionados esta- vam bem informados acerca do programa, mas usavam contactos directos na Comissão ou dispunham de depar- tamentos especiais que recolhiam informações de várias fontes. Consequentemente, o grande número de diferentes pontos de informação que existem paralelamente não contribui de forma significativa para uma política de informação eficiente e eficaz (12). Dado que muitos dos vários «pontos de informação» estão situados nas mes- mas ageˆncias de energia de participação pública, a situa- ção e´ ainda mais confusa. Cada programa mante´m a sua própria rede de informações nos Estados-Membros, sem que exista uma política de informação harmonizada e coordenada. 6. COORDENAÇÃO DO PROGRAMA JOULE-THERMIE E DO PROGRAMA ALTENER COM OUTRAS MEDIDAS DE APOIO COMUNITÁRIAS E DOS ESTADOS-MEM- BROS NO ÂMBITO DAS FONTES DE ENERGIA RENO- VÁVEIS 6. 1. As refereˆncias feitas na decisão do Conselho e no programa de trabalho do Joule-Thermie a outros progra- mas, como o Altener ou o AIR (13), já indicavam a similaridade existente entre os objectivos e os temas dos diversos programas. Entre os projectos controlados verifi- cou-se que um projecto Joule constituía uma extensão de um anterior projecto Brite-Euram (14), enquanto que outro era o seguimento de um anterior projecto AIR. Ale´m disso, no âmbito do Joule, o tema da biomassa surge tanto na área das FER como na área dos combustí- veis fósseis. Embora o procedimento de consulta intersec- torial da Comissão vise eliminar o risco de a mesma actividade poder ser financiada por dois programas, a delimitação pouco exacta dos vários programas pode (12) Foram feitas observações semelhantes no relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996, ponto 10. 14. (13) Decisão 94/805/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1994, que adopta um programa específico de investigação, de desenvolvimento tecnológico e de demonstração no domí- nio da agricultura e das pescas (incluindo a agro-indústria, as tecnologias alimentares, a silvicultura, a aquicultura e o desenvolvimento (JO L 334 de 22. 12. 1994, p. 73). (1994-1995) rural (14) Decisão 94/571/CE do Conselho, de 27 de Julho de 1994, que adopta um programa específico de investigação e desen- volvimento tecnológico incluindo demonstração, no domínio das tecnologias industriais e dos materiais (1994-1995) (JO L 222 de 26. 8. 1994, p. 19). 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/51 ainda constituir um factor de risco. Para ale´m disso, cria confusão entre os potenciais contratantes e multiplica as necessidades de recursos a nível de gestão. 6. 2. Embora os fundos estruturais (sobretudo o FEDER e o FEOGA) (15), no âmbito das medidas de apoio regional a projectos de infra-estruturas energe´ticas, con- tribuam de forma significativa para a implantação de instalações de FER (por exemplo, de centrais de produ- ção de electricidade a partir da biomassa e de resíduos nas áreas e regiões ao abrigo do objectivo no. 1 e objectivo no. 5b), a Comissão não conseguiu dar uma perspectiva dos projectos apoiados na área das FER, localizados nas várias regiões da UE. Só existiam valores globais (16) referentes a apenas cinco regiões de Itália, Espanha, Portugal, Gre´cia e Irlanda, que beneficiam de um programa energe´tico específico [Para o período de (1992-1997), o montante total do apoio às FER no âmbito de programas energe´ticos específicos ao abrigo dos fundos estruturais foi de 341,17 milhões de ecus de um total de 3 000 milhões de ecus destinados à energia (11,4 %). No anterior período de programação de 1989 a 1993, a iniciativa comunitária Valoren (17) contribuiu com 293,75 milhões de ecus para a valorização do potencial energe´tico endógeno, de um total de 2 331 milhões de ecus concedidos no domínio da energia (12,6 %)]. 6. 3. Uma vez que toda uma categoria de medidas no âmbito do programa Altener se destina a apoiar a criação de uma rede de informações com vista a promover a coordenação de actividades nacionais, comunitárias e internacionais, e´ inaceitável o facto de, terminado o Altener I, não existir ainda uma visão global de todos os projectos de FER apoiados pelos vários programas da Comissão, incluindo os fundos estruturais. 6. 4. Não obstante as DG responsáveis pelos fundos estruturais serem consultadas pela DG XVII antes de ser tomada uma decisão de apoio a projectos Thermie, a auseˆncia de informações detalhadas nestas DG sobre os projectos implica que não pode haver a garantia total de que um projecto de demonstração do Thermie não venha a ser financiado uma segunda vez ao abrigo dos fundos estruturais (18). Para este efeito, seria indispensável criar uma base de dados com todos os projectos FER apoiados pelos fundos estruturais. 6. 5. Na sua proposta de decisão do Conselho que adopta um programa-quadro plurianual de acções no (15) Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e Fundo Euro- peu de Orientação e de Garantia Agrícola. (16) Fonte: Resposta à pergunta parlamentar escrita no. E-1996/ /97. (17) Regulamento (CEE) no. 3301/86 do Conselho, de 27 de Outubro de 1986, que institui um programa comunitário relativo ao desenvolvimento de certas regiões desfavorecidas da Comunidade por meio da valorização do potencial ener- ge´tico endógeno (JO L 305 de (programa Valoren) 31. 10. 1986, p. 6). (18) Ver tambe´m o comentário do Tribunal de Contas no seu Relatório Anual relativo ao exercício de 1996, ponto 10. 12. domínio da energia (1998-2002) (19), a Comissão propõe integrar um segundo programa do Altener (Altener II) num programa-quadro energe´tico. Este destina-se a incluir actuais programas de política energe´tica, como o Synergy, o SAVE e o Altener II. Visa igualmente melho- rar a coordenação entre todos os outros programas ou acções relacionados com a energia, incluindo o Joule- -Thermie, outros programas de IDT, a cooperação inter- nacional (Phare, Tacis, MEDA) e os fundos estruturais. Esta iniciativa da Comissão aponta para que seja conce- bido um processo de coordenação e harmonização mais amplo. Contudo, uma reestruturação mais profunda dos programas, que criasse claras responsabilidades e limites e evitasse eventuais sobreposições, poderia reduzir a neces- sidade de coordenação e aumentar a eficieˆncia e eficácia dos programas. 6. 6. A coordenação dos programas com as próprias medidas de apoio dos Estados-Membros deverá ser garantida atrave´s da representação dos Estados-Membros nos comite´s de gestão e pelo trabalho do comite´ ad hoc sobre a coordenação dos programas de IDT no domínio das energias não nucleares dos Estados-Membros e da Comunidade, que se reporta ao Comite´ da Investigação Científica e Te´cnica (CREST). A tarefa de coordenação e´ apoiada, no âmbito do programa Altener, por estudos importantes, tais como o estudo europeu sobre energias renováveis (TERES), que dá uma perspectiva da situação das FER e das acções com vista ao desenvolvimento das FER em 30 países europeus. 6. 7. Embora sejam significativas as diferenças existentes entre os Estados-Membros e a Comissão quanto ao grau, aos me´todos ou às prioridades no apoio concedido às FER, elas não poderão influenciar as medidas da Comis- são. No entanto, nos casos em que os objectivos de um Estado-Membro se oponham aos objectivos da Comissão, isso terá de ser levado em consideração. No caso do apoio a instalações fotovoltaicas ligadas à rede pelo Thermie, o sucesso destas instalações dependerá em larga medida da vontade política dos Estados-Membros de autorizarem as instalações na rede de electricidade e de oferecerem taxas favoráveis de recompra de electricidade. Num dos Estados-Membros inspeccionados a política nacional era contra as instalações fotovoltaicas ligadas à rede. Nestas circunstâncias, não parece ter cabimento o apoio prestado pelo programa Thermie a este tipo de instalações, visto serem muito reduzidas as hipóteses de o modelo de demonstração vir a ser reproduzido em larga escala. 6. 8. Uma diferença significativa entre as medidas de apoio da Comissão e as adoptadas pelos Estados-Mem- bros reside no facto de o Thermie continuar a conceder subsídios a projectos de demonstração, enquanto que o apoio a nível nacional assume cada vez mais a forma de incentivos fiscais, empre´stimos a juros bonificados e taxas garantidas de recompra de electricidade. Embora não seja frequente este tipo de incentivos ser restrito a instalações inovadoras, eles criam condições favoráveis que estimu- lam a inovação. Tendo em conta o sucesso de sistemas específicos, tais como a taxa garantida de recompra da (19) COM(97) 550 final, de 18. 11. 1997, p. 16. C 356/52 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 electricidade de origem eólica em diversos Estados-Mem- bros, poderia ser encarada a possibilidade de harmonizar sistemas de incentivos bem sucedidos em toda a União Europeia. O relatório da Comissão apresentado ao Con- selho e ao Parlamento Europeu (20) sobre requisitos de harmonização de incentivos às FER no mercado interno da electricidade constitui um primeiro passo neste sen- tido. 7. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES 7. 1. Não e´ possível chegar a uma conclusão geral sobre o sucesso ou o fracasso do Altener e da componente FER do Joule-Thermie, porque os objectivos globais não eram suficientemente precisos, de modo a serem usados como pontos de refereˆncia em relação aos quais se podia avaliar os resultados reais dos programas. A auseˆncia de objectivos claros e quantificados aumenta o risco de um programa ter uma duração excessiva, independentemente do seu verdadeiro valor económico ou das suas potencia- lidades (ver ponto 3. 9). 7. 2. A fusão do Joule com o Thermie, que pretendeu integrar as fases de IDT e de demonstração numa estrate´- gia coerente que abarcasse todo o processo de inovação, que vai desde o avanço científico ate´ à fase de difusão, não foi conseguida na totalidade. Subsiste a lacuna entre a parte de IDT e a parte de demonstração, sobretudo porque o Thermie apoia a construção de grandes unida- des de produção em vez de verdadeiras instalações inova- doras. A falta de harmonização a nível da selecção dos projectos, gestão e procedimentos administrativos em ambas as áreas agrava o problema (ver pontos 3. 2, 3. 16, 3. 24. 3. 29 e 3. 35-3. 36). 7. 3. Verificou-se que muitos dos projectos de demons- tração do Thermie careciam de um aspecto inovador importante, isto e´, apenas tinham uma dimensão europeia reduzida e a sua estrutura de financiamento não permitia garantir uma participação equitativa por parte de todos os contratantes. Consequentemente, teria tido mais cabi- mento colocá-los no âmbito do programa de promoção das tecnologias energe´ticas (Thermie II), proposto pela Comissão em 1994, mas não adoptado pelo Conselho (ver pontos 3. 22-3. 24). 7. 4. Não se encontra garantida a gestão, o acompanha- mento e o controlo científico e financeiro de todos os projectos no âmbito do Joule, do Thermie e do Altener. O recurso generalizado a assisteˆncia externa por parte da DG XVII possibilitou uma supervisão mais rigorosa do que no caso do Joule. A intervenção de «responsáveis de grupo» externos para supervisionarem os projectos Joule em 1997 poderá melhorar a situação. Ambas as DG deveriam tentar harmonizar o papel dos assistentes exter- (20) COM(98) 167 final, de 16. 3. 1998. nos. Continua a ser fundamental que a Comissão garanta o acompanhamento adequado dos peritos (ver pontos 3. 26-3. 35 e 4. 14-4. 17). 7. 5. As avaliações externas anuais e quinquenais (21) do programa Joule-Thermie confirmam muitas das observa- ções do Tribunal e deveriam ser seguidas de perto pela Comissão no que diz respeito à gestão durante a execu- ção do quinto programa-quadro. A avaliação te´cnica e científica dos relatórios deveria, no entanto, ser intensifi- cada (ver pontos 3. 38-3. 41). 7. 6. A Comissão deveria evitar conflitos de interesses nos domínios da selecção, gestão e supervisão dos projec- tos (ver pontos 3. 17-3. 18 e 3. 30-3. 31). 7. 7. O grande número de problemas com pedidos de pagamento demonstra que a Comissão terá de aumentar o número de auditorias efectuadas junto dos contratan- tes, tanto pelos seus próprios departamentos, como por auditores externos. A Comissão tambe´m deveria conside- rar a possibilidade de adoptar medidas que obriguem os contratantes a apresentarem um certificado emitido por uma empresa de auditoria externa que confirme a exacti- dão dos pedidos de pagamento superiores a um determi- nado montante (ver pontos 3. 48-3. 55). 7. 8. Sobretudo no caso de contratos de menor dimen- são, tais como os celebrados ao abrigo do Altener, a Comissão poderia considerar um processo de financia- mento diferente. Possível seria a utilização de um con- trato simplificado, por exemplo, mediante a introdução de taxas fixas para despesas gerais (22) (ver pontos 3. 55 e 4. 17). 7. 9. A coordenação entre todos os serviços da Comissão envolvidos no financiamento de medidas de IDT e de demonstração na área das FER e´ insuficiente e precisa de ser reforçada. Os programas deveriam ser bem delimita- dos por forma a evitar sobreposições, concentrar e impri- mir eficácia ao trabalho da UE neste domínio e ainda evitar a confusão entre os potenciais participantes. Isto inclui em especial a área dos fundos estruturais e a política de divulgação de informações (ver pontos 5. 1-5. 2 e 6. 1-6. 8). (21) Fonte: Relatório de acompanhamento externo relativo ao programa específico no domínio da energia não nuclear (Joule-Thermie) que cobre o período de Janeiro a Dezembro de 1995, Dezembro de 1995; Relatório de acompanhamento externo relativo ao programa específico no domínio da energia não nuclear (Joule-Thermie) que cobre o período de Janeiro a Dezembro de 1996, Julho de 1997; avaliação quinquenal dos programas relativos à energia não nuclear, relatório elaborado pelo painel de peritos, Dezembro de 1996. (22) Ver tambe´m os comentários do Tribunal de Contas nos seus relatórios seguintes: Relatório anual relativo ao exercício de 1996, ponto 10. 53; Relatório anual relativo ao exercício de 1995, ponto 9. 8; Relatório anual relativo ao exercício de 1993, ponto 11. 17; Relatório anual relativo ao exercício de 1990, ponto 11. 6. 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/53 O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 23 de Setembro de 1998. Pelo Tribunal de Contas Bernhard FRIEDMANN Presidente C 356/54 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 Quadro 1 Total execução orçamental do Joule-Thermie para 1994-1998 Orçamento (1) Execução (1) Ano Autorizações ECU Pagamentos ECU Autorizações Pagamentos ECU % ECU % 1995 1996 1997 1998 320 098 000 62 870 000 319 781 647 99,90 32 032 258 171 000 000 130 000 000 170 888 266 99,93 105 923 000 288 000 000 192 080 000 287 523 000 99,83 162 909 000 50,95 81,48 84,81 260 330 000 148 771 000 Total 1 039 428 000 533 721 000 778 192 913 300 864 258 (1) Orçamento e execução não incluem a contribuição dos países membros do Espaço Económico Europeu. Fonte: Comissão (não auditada). Repartição dos custos no âmbito do Joule-Thermie pelas principais áreas apoiadas Quadro 2 Orçamento indicativo Joule (1) Orçamento indicativo Thermie (1) Indicativo total (1) Indicativo % Área Orçamento indicativo alargado Joule-Ther- mie (3) Autori- zado (4) Joule ate´ 31. 12. 1997 Autori- zado (4) Thermie ate´ 31. 12. 1997 Autori- zado (4) to- tal ate´ 31. 12. 1997 Distribuição por áreas Em milhões de ecus Em milhões de ecus Em milhões de ecus % Em milhões de ecus Em milhões de ecus Em milhões de ecus Em milhões de ecus % Utilização energia racional da Energias renováveis Combustíveis fósseis Estrate´gia energe´tica de IDT Despesas com pessoal (5) Despesas administrativas Difusão Apoio às PME (6) específico de Programa IDT Outros (6) 96 225 40 26 27,6 20,8 4 22 35 115,5 130,6 177,6 34 (7) (7) 20 28 (7) 211,5 355,6 217,6 60 27,6 20,8 24,0 50 35 21 35 22 (2) (2) (2) (2) (2) (2) 219,3 368,7 225,6 62,2 28,6 21,6 24,9 51,8 36,3 104,9 153,3 46,8 14,5 14,5 3,4 1,9 (6) 2,2 109,7 122,6 133,7 15,7 12,1 20,9 8,1 (6) 14,0 214,7 275,9 180,4 30,2 14,5 15,6 20,9 9,9 (6) 16,1 27,58 35,46 23,19 3,88 1,86 2,00 2,68 1,28 2,07 Total 496,4 505,6 1002 100 1039 341,4 436,8 778,2 100,00 (1) Com base na Decisão 94/806/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1994, e em informações da Comissão. (2) O anexo II da Decisão 94/806/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1995, estabelece um limite indicativo de 2,85 % para as despesas com pessoal, 2,15 % para as despesas administrativas, 6 % para as questões estrate´gicas, 5 % para medidas específicas destinadas às PME, 24 milhões de ecus para a divulgação de resultados e 35 milhões de ecus para o programa específico de IDT, a realizar, por um lado, atrave´s de acções directas (CCI) e, por outro, atrave´s de actividades no âmbito de uma abordagem concorrencial e destinadas a apoio C&T às políticas comunitárias(1995-1998). (3) Orçamento aumentado após o alargamento da União Europeia e do suplemento do Parlamento Europeu (distribuição estimada). (4) Orçamento e execução não incluem a contribuição dos países membros do Espaço Económico Europeu. (5) No Joule as despesas com pessoal incluem o pessoal do Thermie; só incluem pessoal permanente, uma vez que o pessoal não permanente encontra-se contabilizado em despesas administrativas. (6) Estas rubricas estão contabilizados no SINCOM nas quatro primeiras categorias, o que dificulta muito ter uma visão global clara e fiável. «Outros» e´ um agregado de despesas administrativas, avaliações, publicações, actividades de promoção, etc. (7) Estas rubricas incluem no Joule a componente Thermie do programa. Fonte: SINCOM e Comissão (não auditada). 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/55 Dotações do programa Joule na área das energias renováveis pelas várias categorias Quadro 3 Área Autorizado ate´ 31. 3. 1997 em milhões de ecus Distribuição (2) % Pago na base de contratos assina- dos entre 31. 3. 97 e 31. 12. 97 em milhões de ecus (1) Número de projectos apoiados ate´ 31. 3. 1997 Contribuição me´- dia por projecto em milhões de ecus Integração de energias renováveis Energia solar fotovol- taica ER nos edifícios Energia eólica Biomassa Energia geote´rmica Energia solar te´rmica/ armazenagem de ener- gia 5,41 26,66 14,04 22,78 22,07 2,62 7,10 5 26 14 23 22 3 7 3,56 14,70 7,16 14,29 12,82 1,96 4,59 10 23 21 40 21 1 9 Total 100,68 100 59,07 125 0,54 1,16 0,67 0,57 1,05 2,62 0,79 0,81 (1) A DG XII da Comissão não tinha valores disponíveis em 31. 12. 1997. (2) A distribuição pelas categorias de FER e´ apenas para informação. Não são aplicados os limites indicados na decisão do Conselho. Fonte: Comissão (não auditada). Dotações do programa Thermie na área das energias renováveis pelas várias categorias Quadro 4 Área Autorizado (1) ate´ 31. 12. 1997 em milhões de ecus Distribuição % (2) Pago ate´ 31. 12. 1997 em milhões de ecus Número de projectos apoiados Contribuição me´- dia por projecto em milhões de ecus Energia solar fotovol- taica ER em edifícios Energia eólica Energia da biomassa e dos resíduos Centrais hidroele´ctricas de pequena dimensão Energia geote´rmica Energia solar te´rmica 23,9 6,4 27,1 34,2 10,6 16,8 3,5 20 5 22 28 9 14 3 6,5 0,6 8,1 6,6 3,2 5,4 1,4 52 9 38 22 34 24 3 Total 122,6 100 31,8 182 0,46 0,71 0,71 1,56 0,31 0,70 1,18 0,67 (1) As autorizações não incluem a contribuição dos países membros do Espaço Económico Europeu. (2) A distribuição pelas categorias de FER e´ apenas para informação. Não são aplicados os limites indicados na decisão do Conselho. Fonte: Comissão (não auditada). C 356/56 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 ANEXO 1 AS FONTES DE ENERGIA RENOVÁVEIS NO CONTEXTO DAS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS Fontes de energia renováveis (FER) e´ o termo utilizado para descrever as formas de energia cujas fontes são natural e interminavelmente disponíveis no ambiente: energia solar, eólica, hidráulica, geote´rmica e derivada de vegetais. A energia produzida a partir de resíduos tambe´m e´ considerada uma energia renovável. Na União Europeia, o peso atribuído às fontes de energia renováveis no consumo interno bruto varia substancialmente de Estado-Membro para Estado-Membro. Contudo, a percentagem total em 1994 cifrou-se em 5,4 %. Na área da produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis, a percentagem de energia hidráulica foi de 91,1 %, a de energia da biomassa 6,8 % e a eólica 1,1 %. A percentagem das restantes fontes de energia não passou de 1 % (1). Já há muito tempo que a promoção de FER tem constituído um objectivo central no âmbito da política energe´tica da Comunidade. A resolução do Conselho de 16 de Setembro de 1986 (2) coloca a promoção das FER entre os objectivos centrais para a verificação da convergeˆncia e da coesão das políticas energe´ticas dos Estados-Membros. Este objectivo central foi confirmado pela recomendação do Conselho de 9 de Junho de 1988 (3), bem como pela decisão do Conselho de 13 de Setembro de 1993 (4). Um ambicioso objectivo quantificado em relação às FER foi estabelecido pela Comissão Europeia no seu Livro Branco para uma estrate´gia e um plano de acção comunitários «energia para o futuro: fontes renováveis de energia», de 1997 (5), onde fixou, em termos de objectivo indicativo, uma contribuição das FER para o consumo de energia interno bruto da União Europeia ate´ ao ano 2010, no valor de 12 %. A importância das FER na política energe´tica da Comissão tambe´m se reflecte na área da investigação. Na Decisão 94/806/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1994, relativa ao programa específico de investigação no domínio da energia não nuclear, no âmbito do quarto programa-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT) (Joule-Thermie 1994-1998) (6), 45 % dos fundos (435 milhões de ecus) destinam-se às energias renováveis. As outras áreas apoiadas pelo Joule-Thermie são a utilização racional da energia e os combustíveis fósseis. Enquanto que o objectivo primordial da política energe´tica da Comissão tinha sido a redução da dependeˆncia das importações de energia atrave´s da redução do consumo da energia fóssil, a Convenção do Rio de Janeiro de 1992 sobre a redução das emissões de CO2 fez com que a tónica se centrasse mais na protecção do ambiente. Em 1996, no Livro Verde «energia para o futuro: fontes renováveis de energia», a Comissão refere como objectivos adicionais a criação de emprego, o desenvolvimento regional e o fomento das exportações (7). No âmbito da Comunidade Europeia, o tema das energias renováveis pode encontrar-se na área da política de energia (DG XVII), bem como na área da investigação (DG XII). Estes programas incluem acções de investigação, desenvolvimento, demonstração e apoio. Outras áreas da Comissão, directa ou indirectamente envolvidas em questões de energias renováveis, são as acções dos Fundos Estruturais, da cooperação internacional, do ambiente, da agricultura e da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço. (1) Energia para o futuro: fontes renováveis de energia, Livro Verde para uma Estrate´gia Comum, COM(96) 576, de 20. 11. 1996, p. 12 e 49. (2) JO C 241 de 5. 9. 1986, p. 1. (3) JO L 160 de 28. 6. 1988, p. 46. (4) JO L 235 de 18. 9. 1993, p. 41. (5) COM(97) 599 final, de 26. 11. 1997. (6) JO L 334 de 22. 12. 1994, p. 87 a 108. (7) COM(96) 576 final, de 20. 11. 1996, p. 3-4. 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/57 ANEXO 2 PROCEDIMENTOS DE SELECÇÃO NA COMPONENTE JOULE DO PROGRAMA JOULE-THERMIE O processo de selecção no programa Joule e´ uma importante acção centralizada que envolve consideráveis recursos da Comunidade, bem como entre 90 (1997) e 170 (1995) peritos externos, prontos a intervir. Após ser submetida a verificações formais de elegibilidade por parte da Comissão, cada proposta aceitável do ponto de vista formal e´ submetida à avaliação te´cnica e financeira de pelo menos treˆs peritos, sem que o proponente seja identificado. A seguir às avaliações individuais, os peritos organizam um painel, segundo o tema da investigação, presidido pela Comissão como moderadora, que elabora um relatório «pre´- -consensual». As propostas às quais e´ atribuído um valor tecnológico importante são transmitidas a um painel alargado de peritos, presidido pela Comissão como moderadora, para serem sujeitas a uma avaliação estrate´gica do ponto de vista dos benefícios económicos, sociais e ambientais. O presidente de cada painel alargado elabora um parecer consensual, atribuindo uma classificação final (8). Os resultados são harmoni- zados em todas as áreas do programa e as possibilidades de coordenação são examinadas por um grupo coordenador formado pelo director e chefes de unidade do respectivo programa. A Comissão procede então a uma verificação da capacidade financeira dos parceiros e realiza uma consulta inter-programas para detectar, em particular, se existe algum tipo de sobreposição das propostas com projectos existentes em outros programas. Os resultados finais do processo são resumidos numa análise completa de todas as avaliações e numa breve lista das propostas que a Comissão propõe para apoio. O Comite´ do Joule, que e´ composto por representantes de todos os Estados-Membros, discute os referidos documentos e emite um parecer, após o qual a Comissão toma uma decisão. (1) Os valores aplicados são A1, A, B ou C; A1 corresponde à classificação mais alta e C significa uma recusa. C 356/58 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 RESPOSTAS DA COMISSÃO INTRODUÇÃO JOULE a) Sublinhe-se que as vertentes Joule e Thermie do programa específico energias não nucleares do quarto programa-quadro surgiram de contextos históricos muito diferentes, caracterizados por práticas de gestão diversas. Sublinhe-se igualmente que a decisão do Conselho de 23 de Novembro de 1994 institui dois comite´s de programa com duas repartições do orça- mento (ponto 2. 1). b) No que respeita à coordenação com as outras políti- cas, conve´m lembrar a importância das consultas inter-serviços e das novas acções em mate´ria de con- trolo e divulgação da informação previstas no Livro Branco sobre as fontes de energia renováveis. Essa coordenação irá ser reforçada na perspectiva do quinto programa-quadro (ponto 2. 12). c) A Comissão tem obrigação de acompanhar de perto o custo de todos os programas e exerce um controlo rigoroso para que a gestão dos programas se efectue nos limites das percentagens para despesas adminis- trativas fixadas pelo Conselho. A redução dos custos de gestão a um dado montante por projecto, como pretende o Tribunal, não reflecte a vontade da autori- dade legislativa. A Comissão não tem qualquer obri- gação de manter uma contabilidade por projecto, que, ale´m disso, não e´ um instrumento significativo para medir a qualidade da gestão de um programa (ponto 2. 6). Na sua gestão, a Comissão coloca igualmente a tónica nas actividades de auditoria. De acordo com os compromissos assumidos, a Comissão aumentou con- sideravelmente o número das suas auditorias, inclu- sive durante a execução dos projectos. d) O acompanhamento científico dos contratos e´ con- fiado a peritos nos respectivos domínios. A partir do momento em que são recrutados, atrave´s de selecções gerais amplamente divulgadas ao público, os adminis- tradores da Comissão são obrigados a observar todas as disposições estatutárias em mate´ria de reserva e de confidencialidade. A Comissão procura evitar os con- flitos de interesses e toma todas as medidas pre´vias necessárias (ponto 2. 5). Em aplicação de uma política que pretende assegurar o bom funcionamento dos serviços horizontais da Direcção-Geral, um certo número de agentes estatutá- rios da DG XII remunerados atrave´s da rubrica B6-7 1 5 1 (Energias não nucleares ou Joule/Thermie) estão afectos a esses serviços. Ale´m disso e após reafectações e transfereˆncias no âmbito da mobilidade interna, certos agentes estatutários que trabalham para outros programas são remunerados pelo pro- grama Joule e, em compensação, alguns agentes afec- tos ao programa Joule são remunerados por outros programas. Esta situação será corrigida na perspectiva do lançamento do quinto programa-quadro em 1999 (ponto 2. 6). e) No que respeita às redes de informação, a Comissão lembra que, no intuito de melhor coordenar as dife- rentes fontes de informação, as direcções-gerais (DG) de investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT) preveˆem a constituição, com os Estados-membros, de uma parceria baseada na criação de pontos de con- tacto nacionais (ponto 2. 11). f) Por último, a Comissão considera que as principais observações do Tribunal comuns aos programas Joule e Thermie ou relativas ao programa Joule em particu- lar se prendem com diferentes aspectos do programa sem porem em causa a qualidade da gestão da Comis- são. THERMIE A Comissão desenvolveu atrave´s dos vários programas- -quadro um conjunto comum de procedimentos a obser- var na selecção dos projectos e na negociação dos contra- tos. Para ale´m desses procedimentos comuns, existem manuais de avaliação específicos que descrevem em por- menor os processos de selecção e decisão, bem como o papel dos vários participantes. A clareza, qualidade e precisão desses processos são amplamente reconhecidas pelos proponentes e paine´is externos de peritos indepen- dentes que anualmente acompanham os vários programas específicos (pontos 2. 1 e 2. 2). Entre os vários crite´rios de avaliação, o carácter inovador da proposta constitui um pre´-requisito para o financia- mento. No entanto, a Comissão considera a aplicação inovadora de tecnologias amadurecidas tão importante como o próprio desenvolvimento tecnológico. Desse modo se explica o apoio concedido a uma se´rie de projectos que demonstram a integração inovadora de componentes já existentes no sector da energia em ambientes empresariais e públicos (ponto 2. 3). 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/59 Ao abordar estas questões, a Comissão tem em conta o potencial impacto dos resultados dos projectos no mer- cado (ou seja, a sua futura implementação e exploração) e a possibilidade de tal ser conseguido pela parceria proposta. Ao avaliar as propostas, a Comissão tem igualmente em conta a dimensão europeia e a pertineˆncia dos problemas te´cnicos em causa, assim como a capaci- dade e a credibilidade te´cnica dos parceiros para encon- trarem soluções para esses problemas que possam ser adoptadas em toda a Europa (ponto 2. 3). No que respeita às eventuais sobreposições entre o pro- grama Altener e o programa Joule-Thermie em mate´ria de divulgação de informações, a Comissão multiplicará os seus esforços para assegurar a orientação rigorosa das informações, quer no que respeita ao seu conteúdo, quer ao público visado. A Comissão considera, pore´m, que a utilização de redes de informação comuns por programas diferentes e´ totalmente compatível com a referida orienta- ção rigorosa. A utilização de uma mesma rede não e´, pois, sinónimo de sobreposição (ponto 2. 11). A Comissão reconhece ser possível uma maior integração entre as fases de investigação e demonstração. No entanto, no seu entender, a integração e´ um problema que exige uma solução ine´dita que vá bem mais ale´m de eventuais redefinições do conceito de instalações inovado- ras. Nos seus planos para o quinto programa-quadro, a Comissão veicula esta nova abordagem, concentrando as actividades no domínio da energia não nuclear em duas acções-chave, em que os desenvolvimentos a montante e a jusante se articulam com vista à resolução de um con- junto comum de problemas (ponto 2. 1). FONTES DE ENERGIA RENOVÁVEIS NÃO INCLUÍDAS NA INVESTIGAÇÃO O relatório do Tribunal de Contas analisa um período em que a base jurídica, a decisão do Conselho relativa ao programa Altener (1993–1997), previa em primeiro lugar o apoio a medidas de promoção nos Estados-membros, sem no entanto colocar a tónica numa verdadeira coorde- nação a nível comunitário, não tendo esta na altura sido considerada prioritária. Os ensinamentos colhidos do programa Altener, assim como as iniciativas do Parlamento Europeu na mate´ria, levaram à adopção, em 1996, do Livro Verde das ener- gias renováveis e à adopção, em finais de 1997, do Livro Branco em que a Comissão propõe uma estrate´gia comu- nitária e um plano de acção para o período que medeia ate´ 2010, insistindo na necessidade de uma maior coorde- nação e num acompanhamento das acções e medidas tomadas a nível comunitário e nacional. Ale´m disso, a decisão do Conselho relativa ao programa Altener II, adoptado em 18 de Maio de 1998, introduziu alterações essenciais: mecanismos de acompanhamento e coordenação, novos procedimentos de selecção dos pro- jectos, divulgação de informações especializadas, etc. (ponto 2. 10). A Comissão considera que as decisões em mate´ria de financiamento, no programa Altener, foram correctas. O QUINTO PROGRAMA-QUADRO A Comissão escolheu abordar uma se´rie de pontos foca- dos pelo Tribunal de Contas durante a preparação do quinto programa-quadro: coordenação entre os progra- mas Joule e Thermie, prazo de avaliação e de negociação dos projectos, simplificação do contrato-tipo, despesas de pessoal e despesas gerais associadas aos projectos, pro- cesso de selecção dos peritos para o acompanhamento, redes de informação. a) Na sua proposta de quinto programa-quadro, a Comissão defende, por motivos que se prendem com a sua própria estrutura, a integração das duas dimen- sões I&D e Demonstração, nomeadamente atrave´s do conteúdo das duas acções-chave relativas à energia não nuclear orientadas para a resolução de problemas («problem solving approach»). A harmonização das modalidades e dos procedimentos entre os diferentes serviços assegurará a homogeneidade do programa. b) Tendo em vista o lançamento do quinto programa- -quadro, a Comissão examina todos os possíveis meios de redução dos prazos de avaliação e de negociação dos projectos. No que respeita aos contra- tos, os trabalhos em curso na Comissão destinam-se a clarificar as disposições contratuais no respeito dos textos legislativos, que estabelecem as suas bases principais. A título de exemplo, as propostas relativas às novas regras de participação e de difusão preveˆem a possibilidade de recurso a taxas fixas para as despesas gerais. c) A Comissão examina a possibilidade de organizar um processo comum de selecção de peritos encarregados do acompanhamento te´cnico dos projectos para as vertentes I&D e Demonstração do programa. Este processo só por si não garantirá, todavia, uma redu- ção da diferença existente entre investigação e demonstração mencionada pelo Tribunal de Contas. A reformulação do regulamento financeiro, actualmente em curso, deverá clarificar as responsabilidades na mate´- ria (ponto 2. 9) d) No intuito de melhor coordenar as diferentes fontes de informação, as DG de IDT preveˆem a constituição de uma parceria com os Estados-membros baseada no C 356/60 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 estabelecimento de pontos de contacto nacionais. Tal organismo seria designado pelos Estados-membros e teria a missão de divulgar informações, em comple- mento dos serviços directos dos programas, como os «help desks». Outra das suas funções seria assegurar a coordenação nacional, nomeadamente com as ins- tâncias regionais e locais encarregadas de prestar assisteˆncia aos proponentes, em especial as pequenas e me´dias empresas (PME), na elaboração de propostas de investigação. de energia na União Europeia (UE). a I&D destinar- -se-á a instaurar um novo leque de tecnologias que permitam a utilização da biomassa. ». A Comissão faz questão de sublinhar que o aumento de 3 % mencionado pelo Tribunal se refere unicamente às dotações efectuadas no domínio das fontes de energia renováveis ate´ 31 de Dezembro de 1997 e não durante toda a execução do programa. 3. O PROGRAMA JOULE/THERMIE Execução orçamental 3. 10. A utilização das dotações de pagamentos em 1995 variou em função dos domínios do programa. A utiliza- ção das dotações de pagamentos pode ser influenciada por vários factores, entre os quais a heterogeneidade das parcerias em mate´ria de demonstração, que pode condu- zir a uma fase mais longa de negociação contratual. Destaque-se igualmente o problema da obtenção das licenças de construção. 3. 12. Os montantes indicativos do orçamento especifica- dos no anexo II da decisão do Conselho destinam-se a cobrir toda a execução do programa e não devem ser atingidos em cada convite à apresentação de propostas. As medidas de apoio às PME iniciaram-se com a fase de pre´mios exploratórios concedidos em 1995 e 1996, com montantes reduzidos para cada pre´mio. A Comissão preveˆ que a percentagem indicativa de 5 % para as PME seja atingida no termo do programa. 3. 13. Dada a compexidade temática e a integração dos domínios do carvão e da biomassa, a Comissão só pôde pronunciar-se sobre a natureza definitiva do projecto mencionado pelo Tribunal durante a sua execução. A transfereˆncia deste contrato, objecto de auditoria do Tribunal, do domínio dos combustíveis fósseis para o dos renováveis e´ motivada pelo objectivo principal do con- trato, que consiste na resolução dos problemas de acumu- lação de resíduos, de corrosão e de emissões poluentes causados pela utilização da biomassa, em co-combustão com o carvão, permitindo assim utilizar a biomassa como mate´ria-prima energe´tica. Recorde-se que o objectivo do subdomínio da biomassa e´ «aumentar a utilização da biomassa para o fornecimento Gestão e controlo do programa Selecção dos projectos 3. 14. A Comissão partilha o parecer do Tribunal de Contas no que respeita à disponibilização de formulários em suporte electrónico: esta prática e´ neste momento partilhada por vários programas, nomeadamente o Joule/ /Thermie. 3. 16. A Comissão definiu um conjunto de elementos comuns utilizados no processo de selecção para determi- nar quais as propostas adequadas para apoio comunitá- rio. Esses elementos comuns — como a utilização de especialistas externos na avaliação de propostas, a discus- são dos resultados de cada avaliação em reuniões de consenso e a publicação dos crite´rios a utilizar na avalia- ção das propostas — reflectem a necessidade de quali- dade e rigor no processo de selecção. Dada a diversidade dos programas de IDT, e´ razoável aceitar um certo grau de diferenciação nos procedimentos de selecção, desde que estes sejam consonantes com o conjunto de elemen- tos comuns e sejam formal e claramente descritos nos manuais de avaliação dos programas específicos. O pro- grama Thermie satisfaz todas essas condições. 3. 17. A nomeação dos membros do comite´ de programa e´ feita com base em propostas dos Estados-membros. Segundo o artigo 6o. — nota 4 do regulamento do comite´ «Quando e´ pedido um parecer do comite´. , os mem- bros das delegações dos Estados-membros da UE não devem ter interesses nem ligações às entidades jurídicas envolvidas. ». Esta regra e´ sempre recordada pela presi- deˆncia do comite´, assegurada pela Comissão. 3. 18. Os avaliadores são seleccionados com base na sua comprovada competeˆncia te´cnica especializada e o seu trabalho obedece a condições de confidencialidade ade- quadas. Uma vez confirmada a independeˆncia do avalia- dor e reconhecida a sua competeˆncia te´cnica especiali- zada, a Comissão não veˆ qualquer impedimento em atribuir-lhe a supervisão te´cnica dos projectos que se inserem no seu domínio de competeˆncia e, nomeada- mente, dos projectos em cuja avaliação tenha partici- pado. 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/61 3. 19. Na perspectiva do lançamento do quinto pro- grama-quadro, a Comissão examina todos os meios que possam reduzir os prazos de avaliação e de negociação dos projectos. A Comissão e´ favorável à simplificação do contrato-modelo. 3. 20. A divisão do projecto em treˆs fases tem um fundamento científico, impede toda e qualquer incerteza quanto ao seu futuro e permite salvaguardar da melhor maneira os interesses financeiros da Comunidade. Trata-se de um projecto de investigação de primeira qualidade e grande envergadura, com um custo total estimado em cerca de 12 milhões de ecus no qual participam treˆs centros de investigação europeus, treˆs entidades industriais europeias e treˆs utilizadores indus- triais. O consórcio decidiu apresentar o projecto em treˆs fases para reflectir a natureza dos trabalhos face aos diferentes tipos de acção apoiados pela Comissão; as duas primeiras fases são sobretudo de I&D, a última e´ mais consagrada às actividades de demonstração. A divisão do projecto em fases permite à Comissão passar a uma fase posterior com base nos resultados e nos progressos da fase precedente. Deste modo, a Comis- são pode reduzir os riscos da sua participação finan- ceira. Dado que o financiamento comunitário se baseia na qualidade da proposta, a Comissão não garante a nenhum consórcio a perenidade do seu apoio financeiro. Ale´m disso, o comite´ Joule obteve todas as informações sobre os projectos, nomeadamente o facto de esse pro- jecto constituir uma primeira fase da investigação a realizar. 3. 21. Para cada programa específico de IDT, a autori- dade legislativa adopta uma percentagem indicativa máxi- ma para as despesas administrativas. A Comissão exerce importantes controlos para que a gestão dos programas se efectue nos limites dessas percentagens. Segundo demonstraram estudos realizados por peritos externos, os custos de gestão das acções de IDT comunitárias compa- ram-se favoravelmente com o custo de gestão de organis- mos que efectuam acções comparáveis nos Estados-mem- bros. A Comissão tem a obrigação de acompanhar de perto o custo de todos os programas. O facto de reduzir os custos de gestão a um montante por projecto, como faz o Tribunal, não reflecte a vontade da autoridade legislativa. A Comissão não tem qualquer obrigação de manter uma contabilidade por projecto, que, ale´m do mais, não e´ um instrumento significativo para medir a qualidade da ges- tão de um programa. A Comissão dispõe de informações precisas sobre as diferentes componentes do custo das suas avaliações. O Tribunal compara o montante do custo da avaliação por proposta com o custo de avaliação por contrato cele- brado. Este cálculo não e´ fundamentado, na medida em que os peritos-avaliadores não interveˆm na fase da cele- bração dos contratos. A sua missão e´ examinar todas as propostas e classificá-las com base em crite´rios de selec- ção previamente estabelecidos; apenas as melhores pro- postas podem conduzir à celebração de contratos. 3. 22. Nas suas observações, o Tribunal sugere que não se pode considerar que os projectos de demonstração incluem inovação suficiente. A Comissão deseja acentuar que os requisitos apresentados no pacote informativo incluem uma se´rie de aspectos tecnológicos inovadores que não se relacionam especificamente com o próprio equipamento. A Comissão saúda indubitavelmente a ino- vação a nível dos materiais, equipamentos e componentes desde que sejam respeitados os restantes requisitos cons- tantes do pacote informativo, como o potencial de redu- ção dos custos, a fiabilidade a longo prazo e o respeito pelo ambiente. No entanto, igualmente importante para o futuro desenvolvimento dos sectores que são objecto da auditoria e´ a integração inovadora de tecnologias amadu- recidas no sistema global de energia. Em conclusão, a Comissão considera que um projecto pode ser considerado inovador se todo o sistema de energia (fontes, componentes e sua integração) cumpre os requisitos de inovação referidos no pacote informativo do convite à apresentação de propostas, utilizem-se ou não as componentes normalizadas. No que respeita às parcerias, a Comissão considera que a cooperação e o valor acrescentado europeu não são directamente proporcionais à participação dos vários Estados-membros. A Comissão tem em conta o potencial impacto do projecto no mercado (ou seja, a futura implementação e exploração dos resultados) e a possibili- dade de tal ser assegurado pela parceria proposta. Ale´m disso, ao avaliar a força de uma parceria, a Comissão considera os problemas te´cnicos abordados pelo projecto e a capacidade e credibilidade te´cnica dos parceiros para encontrarem soluções para esses problemas que possam ser adoptadas em toda a Europa. 3. 23. O facto de existir um único contratante contribui- dor financeiro para ale´m da Comissão (por exemplo, o utilizador final) não está em contradição com a decisão do Conselho relativa à adopção do programa em causa, nem com a decisão do Conselho de 21 de Novembro de 1994 relativa às regras de participação das empresas, dos centros de investigação e das universidades nas activida- des de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração da Comunidade Europeia. C 356/62 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 Sublinha-se igualmente que, em inúmeros casos, os con- tratantes repartem-se entre: — utilizadores, que exploram directamente a instalação uma vez demonstrada, e — produtores, que adquiriram o saber-fazer decorrente do projecto e terão a responsabilidade de o divulgar. A importância da presença de contratantes, mesmo que não contribuam directamente para o financiamento do projecto, reside no seu compromisso de respeitar as obrigações contratuais em mate´ria de exploração e de divulgação dos resultados desse projecto. Este aspecto das coisas e´ um elemento essencial de qualquer programa de investigação e demonstração. No entanto, a Comissão regista as constatações do Tribu- nal de Contas aquando das auditorias efectuadas aos contratantes, nomeadamente em mate´ria de facturação, e adoptará as disposições que se revelem necessárias. 3. 24. A Comissão não partilha o ponto de vista do Tribunal sobre o carácter inovador de seis dos 13 projec- tos Thermie objecto da auditoria. De facto, a Comissão e´ assistida, em toda a fase de selecção, por peritos externos independentes e tecnicamente qualificados que regular- mente se pronunciam sobre o carácter inovador de cada proposta e a sua consonância com os objectivos gerais do programa. Apenas as propostas que cumprem os crite´rios de elegibilidade acima referidos são consideradas para selecção. Todos os projectos auditados foram considera- dos pelos peritos externos, te´cnicos da Comissão e todos os membros do comite´ de programa, inovadores e finan- ciáveis. A Comissão rejeita tambe´m a afirmação de que o Ther- mie não utilizou convenientemente as tecnologias desen- volvidas no âmbito do programa Joule, uma vez que vários projectos financiados estão a demonstrar os resul- tados da integração inovadora dessas tecnologias em ambientes empresariais e da administração pública. 3. 25. A Comissão não utiliza o período de recuperação do investimento como crite´rio de selecção no sector da energia fotovoltaica («photovoltaic» — PV), pelo que os valores deste parâmetro não são incluídos nos resumos da avaliação. De facto, e´ consensual entre os decisores e peritos do sector que o período de recuperação não fornece uma base suficientemente precisa para a avaliação dos projectos PV. Tal deve-se à natureza pre´-competitiva das tecnologias PV, que, neste momento, são menos económicas do que as fontes convencionais de energia. No entanto, o enorme potencial de implantação no mercado, no futuro, e´ reconhecido, o que se reflecte nos principais parâmetros de avaliação (por exemplo, custos de instalação e serviços oferecidos). No que respeita à questão colocada pelo Tribunal relativa à centragem na energia fotovoltaica, a Comissão consi- dera que as actividades de investigação do programa Joule se centram no desenvolvimento inovador de compo- nentes, ao passo que as actividades de demonstração do Thermie se centram na redução do custo total do sistema PV integrado. Uma simples concentração de esforços apenas nos desenvolvimentos da investigação fundamen- tal excluiria mais de 50 % do potencial de redução de custos resultante da integração inovadora dos componen- tes existentes. Gestão e controlo dos projectos 3. 26. O programa Joule viu-se temporariamente a bra- ços com o crescimento substancial da carga de trabalho na unidade encarregada de gerir os contratos no domínio das fontes de energia renováveis. Perante essa situação, por um lado, o recrutamento de pessoal suplementar foi feito o mais rapidamente possível, respeitando embora os procedimentos, e , por outro, a selecção de 11 «Cluster coordinators» por processo de concurso foi lançada logo que possível. Assim, com o novo pessoal e o apoio dos «Cluster coordinators», nenhum gestor científico tem a seu cargo, em meados de 1998, mais de 26 projectos. 3. 27. Para optimizar os recursos humanos e financeiros, o manual de gestão de qualidade do programa Joule indica que, normalmente, os gestores científicos partici- pam em treˆs reuniões: no arranque, a meio da execução e no final do projecto. As reuniões dos contratantes reali- zam-se principalmente em Bruxelas, salvo se for necessá- ria uma inspecção dos equipamentos. As visitas ao local não constituem a única modalidade de acompanhamento do projecto: são úteis nos momentos críticos dos projectos, mas nem sempre são necessárias ou insuficientes. No que respeita ao programa Joule, 35 projectos foram objecto de uma missão, quer por altura do arranque dos projectos (12) quer durante a execução (23). As reuniões realizadas no local aquando do arranque dos projectos devem ser integradas de pleno direito, porque permitem, nomeadamente no caso dos projectos mais complexos, organizar de um modo mais eficaz o seu acompanhamento posterior. O mesmo acontece com as reuniões de acompanhamento de projectos efectuadas por altura de confereˆncias, que se inscrevem numa melhor gestão das missões do pessoal da Comissão. Relativamente ao programa Thermie, foram visitados 14 projectos ate´ Junho de 1998, o que representa uma taxa aceitável tendo em conta o facto de o primeiro projecto ter arrancado em finais de 1995 e durar quatro ou cinco anos. 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/63 Como informação complementar, foram objecto de visita, ate´ ao momento, 37 % (68 projectos) dos contratos assinados desde 1990. condicionalismos em mate´ria de prazos de tratamento não permitem, sem risco de bloqueio do programa, alargar o nível dos controlos com base nos documentos comprovativos muito ale´m do limiar de controlo actual. 3. 29. A Comissão examina a possibilidade de organizar um procedimento comum de selecção dos peritos encarre- gados do acompanhamento te´cnico dos projectos. Esse procedimento só por si não garantirá, no entanto, uma redução do fosso entre a investigação e a demonstração mencionado pelo Tribunal de Contas. 3. 30. A Comissão está consciente dos riscos menciona- dos pelo Tribunal e tomou todas as medidas necessárias para os evitar. O acompanhamento científico dos contra- tos e´ confiado a agentes peritos nos respectivos domínios. Antes do seu recrutamento pela Comissão, esses agentes podem efectivamente ter trabalhado para entidades com as quais a Comissão celebrou contratos. Em inúmeros casos, a experieˆncia especializada desses administradores corresponde ao perfil profissional procurado pela Comis- são e a sua competeˆncia constitui um elemento essencial da qualidade do acompanhamento científico dos projec- tos. Ale´m disso, a partir do momento do seu recruta- mento, atrave´s de selecções gerais amplamente divulgadas ao público, os te´cnicos da Comissão são obrigados a observar todas as disposições estatutárias em mate´ria de reserva e confidencialidade. 3. 31. Nos seus comentários, o Tribunal faz refereˆncia a um projecto em que um grande grupo realizou o teste de aceitação do equipamento utilizado no projecto. O perito externo implicado trabalha numa empresa associada. No entanto, a Comissão não veˆ qualquer conflito de interes- ses entre o acompanhamento te´cnico factual do projecto sob a responsabilidade do perito e a verificação da qualidade do equipamento efectuada por uma empresa associada. 3. 32. O controlo sistemático das folhas dos custos pelos serviços da Comissão representa bem mais que uma simples verificação dos custos declarados e da repartição destes face ao orçamento inicial. Com efeito, o objectivo da verificação e´ a análise da conformidade dos custos com os trabalhos efectuados. De acordo com os compromissos assumidos perante a autoridade orçamental, a DG XII reforçou os efectivos do seu serviço de auditoria. Está a ser ultimada uma nova estrate´gia de auditoria baseada numa análise dos indica- dores de risco que permitirá melhorar o impacto dos controlos efectuados. Nesse contexto, foi lançado um convite à apresentação de propostas, em 27 de Maio de 1998, com vista à selecção de auditores externos. No que respeita ao Thermie, o elevado número de contratos geridos por um mesmo gestor financeiro e os No entanto, o número de auditorias no local deverá registar uma progressão significativa com a instauração, actualmente em curso, de uma ce´lula de auditoria dos contratos. 3. 33. O sistema de informação e de gestão Ampere/ Aqua da DG XII está adaptado às necessidades da gestão quotidiana dos projectos; está em curso uma avaliação para desenvolver instrumentos de gestão, como «paine´is de bordo», que permitirão aperfeiçoar essa gestão. No âmbito desse relatório especial, a Comissão forneceu ao Tribunal de Contas numerosas informações e execu- tou trabalhos ad hoc para o Tribunal, que exigiram uma mobilização importante de pessoal. 3. 34. São conhecidas as limitações do sistema Proman. A Comissão está já a estudar um novo instrumento («Project Management System») que possa responder melhor às necessidades do acompanhamento de todos os contratos e contratantes. 3. 36. Na perspectiva do quinto programa-quadro, pre- veˆ-se uma harmonização da frequeˆncia dos relatórios financeiros. 3. 37. Um dos principais objectivos da política de investi- gação e´ encorajar a participação das PME. Neste con- texto, o pagamento do adiantamento constitui um ele- mento central para a realização desse objectivo. É claro que, para garantir a protecção dos interesses financeiros da Comissão, as concessões de adiantamentos são alvo de uma atenção especial dos seus serviços. No entanto, tal não permite garantir a detecção de uma futura faleˆncia. Encontra-se em funcionamento na Comissão, desde Janeiro de 1998, um sistema de alarme informatizado. Atrave´s desse sistema, os contratantes que tenham sido objecto de acção judicial — caso das faleˆncias — são imediatamente inscritos num registo acessível a todas as DG, de forma a que estejam informadas da situação. Cuestos da gestão do programa 3. 42. a 3. 43. Os programas de IDT dispõem de uma estrutura orçamental integrada, ou seja, o Conselho adopta para cada programa específico uma percentagem máxima para as despesas de pessoal e administrativas. Todos os anos, a autoridade orçamental adopta, em anexo ao orçamento, uma tabela de correspondeˆncia que reparte o orçamento de cada programa entre as despesas C 356/64 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 de intervenção e cinco categorias de despesas administra- tivas, nomeadamente de pessoal. Essa tabela de corres- pondeˆncia respeita os limites máximos estabelecidos pelo Conselho. A execução orçamental dos programas e´ objecto de uma planificação precisa, que aplica os princí- pios de boa gestão financeira, e permite um acompanha- mento regular pelos serviços da Comissão. No entanto, e salvo modificação do contrato neste ponto, tal não reforçará a autoridade da Comissão. A Comissão verifica, ao proceder ao exame dos relatórios intercalar e final, se os trabalhos realizados estão inteira- mente conformes com os objectivos do contrato. As dotações do orçamento de funcionamento da Comis- são (secção A do orçamento) não são repartidas por programa de IDT mas por DG. Nessas circunstâncias, a DG XII e a DG XVII obteˆm igualmente uma dotação desse orçamento que cobre principalmente as despesas de infra-estrutura. Essa dotação e´ objecto de um acompa- nhamento pormenorizado por parte da DG IX, em co- operação com todos os serviços da Comissão. Em aplicação de uma política destinada a assegurar o bom funcionamento dos serviços horizontais da direcção- -geral, alguns agentes estatutários da DG XII remunera- dos ao abrigo da rubrica B6-7 1 5 1 (energias não nuclea- res ou Joule/Thermie) estão afectados a esses serviços. Ale´m disso, na sequeˆncia de reafectações e de deslocações de serviço no âmbito da mobilidade interna, agentes estatutários que trabalham para outros programas são remunerados atrave´s do programa Joule e, em compensa- ção, agentes afectados ao programa Joule são remunera- dos por outros programas. Esta situação será corrigida na perspectiva do lançamento do quinto programa-quadro em 1999. Execução dos projectos Coordenação de projectos por parte de agrupamentos europeus de interesse económico (AEIE) 3. 45. Aquando da negociação contratual, o AEIE deve apresentar os seus formulários de negociação e os de todos os seus membros. O trabalho de negociação e´ ideˆntico a uma participação directa dos membros. No entanto, o processo de assinatura do contrato e´ acele- rado, uma vez que o AEIE e´ o único signatário. 3. 46. A Comissão lembra que os parceiros de um con- trato são legalmente autorizados a não cumprir o quadro estimado de custos e a proceder a transfereˆncias entre eles sem autorização pre´via da Comissão, tendo como único limite o respeito dos objectivos do projecto (artigo 18. 2). Será necessário alterar contratualmente o anexo te´cnico em caso de alteração dos objectivos do projecto. A inclusão no contrato de informações relativas à reparti- ção da contribuição entre membros de um AEIE tem sem dúvida interesse a nível informativo. Dificuldades na elaboração de mapas de custos correc- tos 3. 48. a 3. 55. A Comissão exerce quatro níveis de con- trolo: — o controlo a priori durante a fase de negociação, — a análise das folhas das despesas em relação ao relatório te´cnico em causa, — a exigeˆncia, se necessário, de documentos justificati- vos como complemento das folhas de despesas, — o controlo no local, se necessário. Em 27 de Maio de 1998 a Comissão lançou um convite à apresentação de propostas para a selecção de auditores externos. A selecção das auditorias a efectuar nesse âmbito basear-se-á, nomeadamente, numa análise do risco. No que respeita à justificação dos custos invocados pelos contratantes, o contrato-modelo preveˆ a obrigação para todos os contratantes de manterem livros de contas e uma documentação apropriada. Os documentos justifica- tivos complementares podem ser exigidos pela Comissão quer para justificar e atestar os custos apresentados nas folhas, quer para acompanhar um controlo no local. Para as despesas de pessoal, o contrato-modelo preveˆ, no seu artigo 19. 1. 1, a imputação por um participante dos custos me´dios, desde que estes sejam estabelecidos de um modo conforme com as suas práticas habituais e não se afastem significativamente dos custos reais. Assinale-se que, no tocante às despesas de pessoal, as folhas do tempo de trabalho não constituem uma prova absoluta. Elas são apenas mais um elemento de aprecia- ção, não podendo conduzir, por si sós, a uma aceitação automática dos custos invocados. Relativamente ao controlo das despesas gerais, procede-se a um exame pre´vio das taxas propostas pelos contratan- tes aquando da negociação. Essas taxas baseiam-se geral- mente em cálculos previsionais a partir de dados contabi- lísticos do contratante, nomeadamente segundo as suas próprias convenções, políticas e princípios contabilísticos, no respeito das disposições nacionais em mate´ria de contabilidade. Os contratantes são, pore´m, informados de que os crite´rios adoptados devem estar conformes com as disposições contratuais. Devem, nomeadamente, dispor de documentação adequada que justifique e comprove 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/65 todos os custos declarados. Essa documentação deve estar disponível a qualquer momento. A exactidão dessas taxas apenas pode ser plenamente confirmada por ocasião de uma auditoria ao contratante. As questões levantadas pelo Tribunal em mate´ria de despesas de pessoal e de despesas gerais são objecto de debates em diversos grupos de trabalho que preparam o quinto programa-quadro. Baseados na experieˆncia pas- sada em mate´ria de contratos de investigação, esses grupos pretendem, nomeadamente, optimizar os procedi- mentos de gestão e controlo para o próximo programa- -quadro. Quanto aos contratos, os trabalhos actualmente em curso na Comissão destinam-se a clarificar as disposi- ções contratuais no respeito dos textos legislativos que fixam as suas bases principais. A título de exemplo, as propostas relativas às novas regras de participação e de difusão preveˆem a possibilidade de recurso a taxas fixas para as despesas gerais. Risco de projectos abandonados 3. 56. a 3. 57. A percentagem de projectos Thermie aban- donados e cancelados no sector fotovoltaico e´ de cerca de 10 %, enquanto no caso da biomassa essa percentagem e´ de 24 %. As principais razões para o cancelamento dos projectos no domínio da biomassa referidos pelo Tribu- nal foram a mudança das tarifas nacionais de aquisição e o elevado risco te´cnico inerente. Tendo em conta que o programa Thermie financia projectos com riscos tecnoló- gicos, trabalhando em domínios de aplicação para os quais não existe legislação harmonizada, essa percenta- gem pode ser considerada aceitável. 4. O PROGRAMA ALTENER Gestão e controlo do programa Selecção dos projectos 4. 8. e 4. 10. Por força do no. 2 do artigo 5o. da Decisão do Conselho de 13 de Setembro de 1993, os projectos de iniciativas referidos na alínea b) do artigo 3o. e a lista de organismos que devem pô-las em prática são apresenta- dos anualmente pelos Estados-membros à Comissão, que decide sobre a participação financeira comunitária e as suas condições segundo o procedimento previsto no no. 1 do artigo 7o. A decisão do Conselho não descreve o procedimento a seguir pelos Estados-membros. No entanto, a Comissão sempre procurou garantir que os Estados-membros apre- sentassem: — um número suficiente de propostas para que se possa proceder a uma selecção rigorosa, — projectos em todos os domínios prioritários incluídos nas directrizes anuais, — projectos que abranjam todo o seu território de um modo equilibrado, — projectos cujos organismos proponentes representem um leque equilibrado entre organismos públicos e privados, ageˆncias, institutos, universidades, etc. No que respeita às directrizes anuais e à divulgação de informações relativas ao programa, conve´m chamar a atenção para o facto de que, independentemente do que foi feito directamente pelos ministe´rios respectivos, a Comissão, no âmbito das acções de divulgação de infor- mações previstas na decisão do Conselho, apoiou acções sistemáticas nos 15 Estados-membros e ao nível comuni- tário para divulgar informações centradas no programa e nas suas actividades (nomeadamente as directrizes anuais). Quanto à necessidade de aplicar procedimentos públicos de convite à apresentação de propostas, o texto da decisão não preveˆ tal disposição, tanto mais que, por força do no. 2 do artigo 5o. , seria preciso que fossem nacionais e as directrizes exigem que, salvo em casos muito precisos — planos regionais — os projectos sejam plurinacionais. Seja como for, o referido no. 2 do artigo 5o. já não figura no programa Altener II aprovado pela decisão do Conse- lho de 18 de Maio de 1998 (JO L 159 de 3. 6. 1998), que dá continuidade ao programa Altener. Tal como ate´ agora, a Comissão continuará a lançar convites à apre- sentação de propostas, que serão publicados no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Processo de decisão formal 4. 11. e 4. 12. O procedimento seguido pela Comissão increve-se no quadro das regras internas de execução do orçamento. Essas regras dispõem, no no. 5 do artigo 5o. , que o ordenador (a Comissão) ou o agente por ela devidamente mandatado (o director-geral da DG XVII para a rubrica Altener) pode vincular contratualmente a instituição face a terceiros. O ordenador delegado subdelegou, por sua vez, o seu poder a alguns funcionários habilitados por força dessas mesmas regras internas de execução do orçamento. Ale´m disso, recorde-se que todos os compromissos na DG XVII são objecto de uma decisão interna assinada pelo próprio ordenador delegado. C 356/66 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 A Comissão não pode, pois, estar de acordo com a afirmação do Tribunal de que 26,1 milhões de ecus foram autorizados sem base jurídica suficiente em benefí- cio de projectos-piloto financiados no âmbito do pro- grama. Note-se, pelo contrário, que, nas regras internas já men- cionadas, para a rubrica B5-7 1 0 (Apoio financeiro às infra-estruturas energe´ticas), de que a DG XVII e´ igual- mente gestora, se indica claramente que a Comissão e´ o ordenador dessas despesas. Nesse caso, impõe-se uma decisão da Comissão. Sublinhe-se, no entanto, que a reformulação em curso do regulamento financeiro deverá poder clarificar este ponto. Gestão dos projectos 4. 14. No que respeita aos controlos financeiros no local, desde 1997 os controlos previstos para as acções de investigação foram alargados aos programas relacionados com a política energe´tica. A aplicação prática dessas medidas apenas será visível a partir de 1998, tendo em conta os recursos humanos disponíveis. 4. 15. Numa tentativa de suprir as careˆncias do sistema informático existente, foi criada uma nova numeração. Como essa experieˆncia foi pouco conclusiva, o sistema de numeração dupla foi abandonado no final de Outubro de 1997. Consciente da dificuldade que representa para os gestores financeiros a inexisteˆncia de um software comercial efi- ciente e convivial, está em estudo um novo utensílio que responda melhor às necessidades da gestão corrente e, tambe´m, ao acompanhamento de todos os contratos e contratantes. 4. 16. e 4. 17. Em mate´ria de custos elegíveis, conve´m considerar que a estrutura do contrato actual, bastante simples, foi estabelecida tendo em conta o carácter parti- cular dos projectos aceites em benefício de uma contri- buição no âmbito do programa Altener, ou seja, um grande número de projectos mas de custo relativamente baixo, implicando, regra geral, apenas despesas de pes- soal e despesas gerais. No futuro, a gestão do programa Altener deverá evoluir no sentido da adopção de um número mais reduzido de projectos, mas mais importantes em termos de custos. O contrato-modelo utilizado para este programa será, pois, modificado. Será mais estruturado e mais elaborado, nomeadamente no que respeita aos mapas das despesas. Poderá igualmente prever-se a utilização de contratos com um montante global para contribuições financeiras inferiores a 100 000 ecus. A eventual aplicação do modelo do contrato «Investiga- ção» e seu anexo parece pouco oportuna. Com efeito, tendo em conta o seu carácter não tecnológico, o pro- grama Altener não pode assemelhar-se a um programa de investigação. 5. DIVULGAÇÃO DAS INFORMAÇÕES 5. 1. Mais de 90 % das apresentações do Thermie em toda a Europa envolvem ou são organizadas pelos OPET («Offices for the Promotion of Energy Technologies») e ageˆncias membros da Rede Europeia da Energia. Tem sido utilizada com eˆxito pelos contratantes uma ampla gama de instrumentos de informação e, nomeadamente, páginas web (por exemplo, os formulários de concurso podem ser automaticamente descarregados da página WWW da DG XVII). 5. 2. No que respeita às redes de informação, a Comis- são faz questão de lembrar que, no intuito de melhor coordenar as diferentes fontes de informação, as DG da IDT preveˆem elaborar com os Estados-membros uma parceria baseada na criação de uma rede de pontos de contacto nacionais. Esse organismo será designado pelos Estados-membros e terá a responsabilidade de divulgar as informações, como complemento dos serviços directos dos programas, como os balcões de apoio («help desks»). Outra das suas missões será assegurar a coordenação no Estado-membro, nomeadamente com as instâncias regionais e locais encar- regadas de dar assisteˆncia aos proponentes, especialmente as PME, na elaboração de propostas de investigação. 6. COORDENAÇÃO DO PROGRAMA JOULE-THERMIE E DO PROGRAM ALTENER EM OUTRAS MEDIDAS DE APOIO COMUNITÁRIAS E DOS ESTADOS-MEMBROS NO ÂMBITO DAS FONTES DE ENERGIA RENOVÁ- VEIS 6. 1. A Comissão explicou aos autores de propostas no domínio da biomassa que as suas propostas podem ser elegíveis no âmbito de dois programas (Joule/Thermie e Fair), mas, em função da sua finalidade, deverão ser apresentadas apenas a um desses programas. Com efeito, indica-se no programa de trabalho que «os projectos de I&D no domíno da biomassa poderão ser elegíveis tanto no âmbito dos programas Joule/Thermie como do pro- grama Fair (agro-indústria). Este último programa coloca a tónica na produção, gestão e tratamento das mate´rias- -primas. Os programas Joule/Thermie concentram-se nos 20. 11. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 356/67 processos de conversão e utilização da biomassa sólida. Os projectos serão apresentados quer ao programa Joule- -Thermie, quer ao programa Fair, em função da orienta- ção principal do projecto. ». Ale´m disso, os futuros contratantes da Comissão deverão assinalar as diferentes fontes de financiamento, nomeada- mente públicas, do projecto que recebe uma contribuição financeira. Nos sectores em que possam verificar-se sobreposições de programas, o programa Joule/Thermie procura garantir uma coordenação pelos seguintes meios: — comunicação entre gestores científicos e intercâmbio de informações, — implicação dos gestores científicos de um outro pro- grama para garantir o papel de moderador de um painel de avaliação, — consulta inter-serviços formal. No que respeita à coordenação interna no sector da bioenergia — o sector e´ actualmente coberto por vários programas (Brite, Euram, Fair, Joule-Thermie, Altener) e gerido por diferentes direcções-gerais (VI, XII, XVII) — os funcionários responsáveis pelos vários programas já recomendaram a criação de um grupo de trabalho infor- mal cujo objectivo e´ organizar reuniões regulares (duas vezes por ano) com todos os funcionários para traçar fronteiras claras entre os programas e estabelecer as prioridades nos vários convites à apresentação de propos- tas. 6. 2. No seguimento da resolução do Conselho relativa ao Livro Branco para uma estrate´gia comunitária e um plano de acção para as energias renováveis, a Comissão criará um sistema de controlo específico que deverá permitir obter valores nume´ricos sobre os financiamentos concedidos, nomeadamente relativos às regiões em causa. Recorde-se, no entanto, que essa resolução não e´ vincula- tiva para os Estados-membros. 6. 3. No que respeita ao panorama geral dos projectos SNRE financiados pelos fundos estruturais, ele apenas pode resultar de um inque´rito global, que, no entanto, não estava previsto no Altener I. Em contrapartida, no âmbito do Altener II — principal instrumento de acom- panhamento do Livro Branco para uma estrate´gia comu- nitária e um plano de acção para as energias renováveis ate´ 2010 — foi prevista uma acção específica de controlo e acompanhamento. O programa foi adoptado em 18 de Maio de 1998 e essa acção permanente será posta em prática no final de 1998. 6. 4. Antes de qualquer decisão de financiamento de projectos, a Comissão procede a uma consulta inter- -serviços, que inclui as DG que gerem os Fundos estrutu- rais, que informa os serviços destinatários dos projectos susceptíveis de serem financiados. 6. 5. A proposta da Comissão que estabelece um pro- grama-quadro no domínio da energia, com base nos artigos 130o. S e 235o. , defende efectivamente uma melhor coordenação das diferentes actividades no domínio da energia. No entanto, a coordenação das actividades de investigação decorre do quinto programa-quadro de IDT, de acordo com o artigo 130o. F do Tratado. As acções de IDT no domínio da energia não se reduzem unicamente à dimensão da política energe´tica. Os resulta- dos da investigação contribuem, com efeito, para esclare- cer e apoiar outras políticas e acções comunitárias, como o ambiente e o mercado interno. A Comissão considera que o programa-quadro plurianual de acções no sector da energia, mencionado pelo Tribu- nal, constitui uma primeira resposta satisfatória em mate´- ria de definição de responsabilidades e de sobreposição de programas não consagrados à investigação. 6. 7. A Comissão partilha o ponto de vista do Tribunal de que os objectivos nacionais devem ser tidos em conta. No entanto, no caso específico da ligação das grandes redes, existe a Recomendação 88/611/CEE do Conselho que promove a cooperação entre os serviços de abasteci- mento público e os produtores autónomos de electrici- dade que a Comissão deve igualmente ter em conta. 7. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 7. 1. Os projectos de IDT são avaliados à luz de um dado número de crite´rios, nomeadamente a sua conformi- dade com as perspectivas e os objectivos dos programas. Os programas são igualmente objecto de um controlo e de uma avaliação quinquenal sistemáticos. Para esses exercícios, a Comissão e´ assistida por peritos independen- tes que contribuem com a sua competeˆncia e neutrali- dade. No momento em que propõe novos programas- -quadro e programas específicos, a Comissão tem em conta as avaliações efectuadas. 7. 2. A Comissão reconhece que e´ possível melhorar a coordenação entre os elementos do programa respeitantes ao Joule e ao Thermie. No entanto, a Comissão considera que a resolução do problema da integração exige uma abordagem totalmente nova. Nos seus planos para o quinto programa-quadro, a Comissão centra a investiga- ção, o desenvolvimento e a demonstração no domínio da energia não nuclear em duas acções-chave em que os C 356/68 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 20. 11. 98 desenvolvimentos a montante e a jusante se articulam no sentido da resolução de um conjunto combinado de problemas. A harmonização dos procedimentos de gestão tem sido preocupação permanente dos serviços da Comis- são durante todos os trabalhos preparatórios do quinto programa-quadro. 7. 7. A Comissão está neste momento a reforçar os seus sistemas informáticos e administrativos e os seus recursos humanos e a aplicar uma nova estrate´gia de auditoria baseada numa análise do risco. A Comissão lançou um convite à apresentação de propostas em 27 de Maio de 1998 para a selecção de auditores externos. 7. 3. A Comissão não partilha o ponto de vista do Tribunal no que respeita à falta de inovação de alguns dos projectos investigados e chama a atenção do Tribunal para o facto de que a aplicação inovadora de tecnologias amadurecidas e´, hoje em dia, tambe´m considerada em si própria uma importante inovação tecnológica. Ale´m disso, a conformidade das acções seleccionadas com os objectivos do programa — em que a inovação e´ o crite´rio de eleição — foi verificada por peritos independentes reconhecidos, especialistas na mate´ria, te´cnicos da Comis- são e representantes dos Estados-membros. 7. 4. No que respeita ao programa Joule, o recrutamento de pessoal suplementar para a gestão e a supervisão dos contratos foi feito com a maior rapidez possível, respei- tando os procedimentos; por outro lado, a selecção de 11 «cluster coordinators» por processo de concurso foi feita logo que possível. A Comissão está a estudar a possibilidade de organizar um procedimento comum de selecção de peritos encarre- gados do controlo te´cnico dos projectos. 7. 6. A Comissão está consciente dos riscos mencionados pelo Tribunal e tomou todas as medidas necessárias para os combater. A partir do momento em que são recruta- dos atrave´s de selecções gerais amplamente divulgadas ao público, os agentes da Comissão, seja qual for a sua experieˆncia passada, são obrigados a observar todas as disposições estatutárias em mate´ria de reserva e de confi- dencialidade. A sugestão do Tribunal de Contas de que a certificação dos custos apresentados pelos contratantes seja feita por sociedades externas de auditoria e´ interessante e será examinada, tal como outros me´todos, pelo grupo de trabalho ad hoc que prepara o quinto programa- -quadro. 7. 8. Os contratos Altener devem efectivamente sofrer alterações significativas. Podem esboçar-se duas soluções compatíveis: — contribuições financeiras para um menor número de projectos, mas mais importantes em termos de cus- tos; Nesse caso, o contrato-tipo será mais estruturado e elaborado, nomeadamente no que respeita à relação das despesas, — utilização de contratos forfetários para contribuições financeiras inferiores a 100 000 ecus. 7. 9. A coordenação entre serviços da Comissão respon- sáveis pelo financiamento da IDT e Demonstração já existe, nomeadamente atrave´s das consultas inter-servi- ços. Essa coordenação irá ser reforçada na perspectiva do quinto programa-quadro. Recordem-se igualmente as novas acções em mate´ria de controlo e divulgação de informações, previstas no Livro Branco relativo às fontes de energia renováveis