title: Relazione speciale n. 25/98 sulle operazioni dell'Unione europea nel settore della sicurezza nucleare in Europa centrale ed orientale (PECO) e nei Nuovi Stati Indipendenti (NSI) (periodo 1990-1997) corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

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Central and Eastern European Countries
Commonwealth of Independent States
EU programme
European Court of Auditors
activity report
nuclear safety

text: 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/1 I (Comunicazioni) CORTE DEI CONTI RELAZIONE SPECIALE N. 25/98 sulle operazioni dell’Unione europea nel settore della sicurezza nucleare in Europa centrale ed orientale (PECO) e nei Nuovi Stati Indipendenti (NSI) (periodo 1990–1997) corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell’articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (1999/C 35/01) PREFAZIONE La procedura del contraddittorio relativa a questa relazione era conclusa a fine ottobre; in data 10 novembre sono pervenute alla Corte ulteriori risposte contenenti elementi nuovi, alcuni dei quali paiono contestabili. Per non rimandare, però, a tempo indeterminato la pubblicazione della relazione, la Corte ha deciso, nella riunione del 12 novembre 1998, di adottarla in via definitiva, malgrado le divergenze di opinione che sussistono in merito a taluni punti. C 35/2 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 PRINCIPALI ABBREVIAZIONI UTILIZZATE NEA — Agenzia per l’energia nucleare dell’OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) AIEA — Agenzia internazionale per l’energia atomica (Organizzazione internazionale creata dalle Nazioni Unite) BERS — Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo DG IA — Direzione generale della Commissione incaricata delle relazioni esterne con i PECO e i NSI Euratom — Trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica CIST — Centro internazionale di scienza e tecnologia. Creato nel 1992 ed operativo dal 1994, il CIST ha per obiettivo di evitare l’esodo degli ingegneri impiegati in precedenza nell’industria militare NSI — Nuovi Stati Indipendenti sorti dall’ex URSS CSN — Conto sicurezza nucleare. La BERS ha aperto il conto speciale CSN nel marzo 1993 per una durata di tre anni, prorogata nell’aprile 1996 di altri tre anni NUSAC — G24 Nuclear Safety Assistance Coordination (coordinamento dell’assistenza alla sicurezza nucleare del G24). Cellula di coordinamento creata dalla Commissione PECO — Paesi dell’Europa centrale e orientale PHARE — Assistenza alla ristrutturazione economica in Polonia ed Ungheria (estesa in seguito agli altri PECO), programmi finanziati dall’UE, dal 1990, per l’assistenza alla ristrutturazione econo- mica dei PECO RBMK — Reattori di concezione sovietica ad acqua bollente, a uranio-grafite a canali, senza circuito secondario ne´ sistema di confinamento, che producono plutonio utilizzabile per fini militari. Cfr. l’allegato 1, paragrafo 14. TACIS — Assistenza tecnica alla Comunità di Stati indipendenti. Programmi finanziati dall’UE, dal 1991, per l’aiuto alla transizione dei NSI verso un’economia di mercato TPEG — Twinning Programme Engineering Group, GEIE creato il 24 luglio 1992 in considerazione della volontà, espressa dalla Commissione, di avvalersi di una struttura unica di cooperazione costituita dai produttori di energia elettrica dell’UE, nel settore dei reattori nucleari ad acqua pressurizzata. Del TPEG fanno parte: EDF (Francia), Tractebel (Belgio), Magnox (Regno Unito), DTN (Spagna), VGB (rappresentante, per la Germania, delle aziende per l’energia elettrica RWE, KKE e GKN GmbH), ENEL (Italia), GKN (Paesi Bassi), IVO/TVO (Finlan- dia) UE — Unione europea USTC — Equivalente ucraino del CIST VVER — Reattori di concezione sovietica ad acqua pressurizzata, dotati di un circuito secondario ed un sistema di confinamento (ad eccezione dei VVER di tipo 440-230). Cfr. l’allegato 1, paragrafo 14. AMOP — Associazione mondiale operatori nucleari 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/3 INDICE Paragrafi Pagina 1. INTRODUZIONE. 1. 1 — 1. 7 Programmi di sicurezza nucleare PHARE e TACIS. 1. 1 — 1. 5 Controllo della Corte. 1. 6 — 1. 7 2. RIEPILOGO DELLE OSSERVAZIONI. 2. 1 — 2. 13 Approccio dell’Unione europea. 2. 1 — 2. 3 Gestione delle operazioni. 2. 4 — 2. 8 Attivazione degli aiuti e risultati. 2. 9 — 2. 13 3. APPROCCIO DELL’UNIONE EUROPEA. 3. 1 — 3. 20 Integrazione europea. 3. 1 Obiettivi e mezzi. 3. 2 — 3. 4 Messa fuori servizio e smantellamento dei reattori. 3. 5 — 3. 7 Fornitura di attrezzature. 3. 8 — 3. 9 Aspetti non industriali della sicurezza operativa. Prestiti Euratom. 3. 10 3. 11 Coordinamento multilaterale. 3. 12 — 3. 20 4. GESTIONE DELLE OPERAZIONI. 4. 1 — 4. 20 Messa in concorrenza. 4. 1 — 4. 2 Agenzie di approvvigionamento. 4. 3 — 4. 11 Sorveglianza delle operazioni da parte della Commissione. 4. 12 — 4. 16 Sorveglianza in loco dei programmi. 4. 17 — 4. 18 Costo della gestione. 4. 19 — 4. 20 5. ATTIVAZIONE DEGLI AIUTI E RISULTATI. 5. 1 — 5. 23 Programmazione. 5. 1 — 5. 5 Dotazioni assegnate alle attività in loco. 5. 6 — 5. 7 Ritardi e stato di avanzamento delle operazioni. 5. 8 — 5. 14 Assistenza alle autorità di sicurezza. 5. 15 — 5. 17 Studi e analisi di sicurezza. 5. 18 — 5. 20 Attivazione effettiva degli stanziamenti. 5. 21 — 5. 23 6. CONCLUSIONE. 6. 1 — 6. 10 Valutazione d’insieme. 6. 1 — 6. 2 Efficacia. 6. 3 Efficienza. 6. 4 — 6. 6 Economicità. 6. 7 — 6. 9 Chiarezza delle operazioni. 6. 10 Allegato 1 — Contesto dei programmi di sicurezza nucleare PHARE e TACIS. Allegato 2 — Operazioni esaminate e visite effettuate. Risposte della Commissione. 4 4 8 8 8 9 9 10 10 10 10 11 11 11 11 12 12 12 13 14 14 15 15 16 17 20 20 21 22 22 22 23 23 23 25 31 39 C 35/4 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 1. INTRODUZIONE Programmi di sicurezza nucleare PHARE e TACIS 1. 1. L’incidente dell’unità 4 di Cernobyl, nel 1986, ha messo in luce l’importanza delle questioni di sicurezza poste dal parco di reattori nucleari di concezione sovie- tica. Dal 1990, e` stato attivato un aiuto internazionale sotto l’egida del G7 (1), delle Nazioni Unite (AIEA), dell’OCSE (NEA) e dell’UE, i cui vertici di Edimburgo (1992) e di Corfù (1994) hanno confermato gli orienta- menti da seguire per la ristrutturazione del settore nucle- are dei paesi dell’Est e la chiusura della centrale di Cernobyl. L’insieme di tali azioni doveva aiutare i paesi dell’Est a portare il parco reattori ad un livello di sicurezza comparabile a quello delle centrali occidentali, come precisato dal Consiglio nella risoluzione del 18 giugno 1992 (2). Nel corso di tale periodo sono state avviate diverse iniziative per coordinare gli aiuti interna- zionali, che consistono sia nel mettere in comune i dati disponibili sui programmi di assistenza esistenti (crea- zione del NUSAC in seno alla Commissione nel 1992), sia nel predisporre particolari strumenti finanziari multi- laterali (creazione del CSN nel 1993, la cui gestione e` stata affidata alla BERS). La Corte riconosce, come la Commissione segnala nel paragrafo 5 delle osservazioni generali che introducono le sue risposte, che le spese di PHARE e TACIS, da sole, potevano dare soltanto risul- tati limitati; ciò non toglie che spettava in primo luogo alla Commissione di coordinare gli sforzi dei paesi dell’OCSE e delle altre istituzioni internazionali volti a contribuire alla ristrutturazione del settore nucleare nei PECO e nei NSI. Per questa ragione la Corte ha ritenuto che fosse suo compito esaminare come la Commissione avesse assolto a queste sue responsabilità e quale fosse la portata dei progressi effettivamente realizzati sul posto. 1. 2. I primi studi tecnici nel settore della produzione di energia elettrica di origine nucleare hanno mostrato che il vecchio sistema sovietico, ispirato dai bisogni del settore nucleare militare, rispondeva ad imperativi di produzione e che le questioni di sicurezza operativa e ambientale erano state trascurate. A tali problemi concettuali e tecnici si aggiungeva la necessità di istituire in questi paesi delle autorità di sicurezza forti e indipendenti dagli eser- centi, poiche´ tale potere antitetico e` considerato in tutti i paesi occidentali una condizione essenziale di sicurezza. A causa delle conseguenze economiche e sociali delle solu- zioni considerate, in particolare la messa fuori servizio delle centrali più pericolose (alcuni RBMK e VVER 440-230), il miglioramento della sicurezza doveva collo- carsi in una strategia globale per il settore energetico dei paesi dell’Est, dove il trattamento delle scorie creava gravi difficoltà e dove il nucleare rappresentava una forza socioeconomica importante e fino ad allora privilegiata rispetto agli altri settori industriali. Il complesso di tali condizionamenti, insieme agli interessi economici dell’oc- cidente, rendeva l’intervento nel settore particolarmente delicato. 1. 3. In questo difficile contesto multilaterale e settoriale, i cui elementi principali sono presentati nell’allegato 1, l’UE ha assegnato dal 1990 quasi 850 Mio ECU (3) al miglioramento della sicurezza degli impianti e del con- trollo di sicurezza (4) nucleare nei PECO e nei NSI; alla fine del 1997 erano stati effettuati pagamenti per com- plessivi 355 Mio ECU. La parte fondamentale dell’aiuto comunitario e` stata attuata dalla Commissione nel qua- dro dei programmi PHARE e TACIS, che hanno impe- gnato per la sicurezza nucleare un totale di 786,1 Mio ECU, ovvero il 20 % degli impegni TACIS e il 2 % degli impegni PHARE. La tabella 1 presenta una ripartizione di tali impegni per paese beneficiario e secondo i principali settori d’intervento iscritti nelle decisioni della Commis- sione. Secondo i beneficiari, tali finanziamenti coprono soltanto una parte molto limitata (qualche percento) dei programmi di ammodernamento avviati. Non e` tuttavia possibile, sulla base delle informazioni disponibili, quanti- ficare ne´ la portata di tali programmi ne´ il loro grado di realizzazione. (1) Canada, Francia, Germania, Italia, Giappone, Regno Unito e Stati Uniti. (2) Risoluzione del Consiglio, del 18 giugno 1992, sui problemi tecnologici della sicurezza nucleare, punto 5 (GU C 172 dell’8. 7. 1992, pag. 2). (3) Cfr. l’allegato 1, tabella 1. 1. A titolo di raffronto, il costo di costruzione di una nuova centrale di quattro reattori di una potenza totale di 5 000 MWe e` dell’ordine di 5 000 Mio ECU. (4) Si definisce sicurezza l’insieme delle misure di sicurezza strettamente attinenti al funzionamento delle centrali nucle- ari. In senso lato, la sicurezza nucleare include segnatamente la protezione delle popolazioni ed il ciclo completo del combustibile nucleare. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/5 Ripartizione degli impegni PHARE e TACIS per settore d’azione e per paese tra il 1990 e la fine del 1997 Tabella 1 U C E o M i U C E o M i 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 Operational safety Generic studies and Safety authorities Fuel and waste Chernobyl a z z e r u c S i a v i t a r e p o design safety , i c i r e n e g i d u t S i e n o z e c n o c i d à t i r o t u A a z z e r u c s i , e l i l i i u d s e r y b o n r e C b i t s u b m o C Settore d'azione Planning and management - a m m a r g o r P e n o i t s e g , e n o z i ITSC/USTC C T S U T S C I / Miscellaneous and not allocated n o n e i r a V i t a n g e s s a Decisions Contracts Payments Decisions Decisioni Contracts Contratti Payments Pagamenti Decisions Contracts Payments Decisions Decisioni Contracts Contratti Payments Pagamenti Russia i a s s u R Ukraine, excluding Chernobyl l i a n a r c U o s u c s e l y b o n r e C Chernobyl Kazakhstan Armenia TACIS Regional Bulgaria Czech and Slovak Republic Lithuania PHARE Regional l y b o n r e C i n a t s k a z a K i a n e m A r Paesi l e a n o g e R i i s c a T a i r a g u B l a c i l b b u p e R e a c e c a c c a v o s l i a n a u t i L l e a n o g e R i e r a h P 9. 2. 1999 (Mio ECU) e n o i z u c e s e % i n o i s i c e d e l l e d 75 30 71 39 82 15 4 69 8 38 29 20 20 9 3 1 1 0 12 25 101 79 81 78 6 11 2 2 0 0 10 9 19 22 78 38 80 67 43 42 62 61 82 33 76 45 36 18 9 0 1 16 81 7 1 0 11 19 C 35/6 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee D = Decisioni C = Contratti P = Pagamenti a z z e r u c i S , a v i t a r e p o n i a z n e t s i s s a i t t e g o r p e o c o l i t a i c o s s a , i c i r e n e g i d u t S i d a z z e r u c i s e n o i z e c n o c , e l i b i t s u b m o C a s s e m , i u d i s e r o i z i v r e s i r o u f e l l a a z n e t s i s s A à t i r o t u a a z z e r u c i s i d C T S U T S I C / , e n o i z a m m a r g o r P , e n o i t s e g e n o i z a t u l a v n o n e i r a V i t a n g e s s a e l a t o T e l a t o t l e d % Russia D C P 122,2 48,7 29,0 89,2 28,9 36,0 15,6 14,5 4,7 14,1 20,5 62,0 4,5 61,4 33,5 10,1 1,9 4,8 Ucraina escl. Cernobyl D C P 89,4 72,0 45,1 17,2 27,8 9,2 5,3 0,1 15,4 21,5 4,4 3,1 3,0 4,4 Cernobyl Kazakistan Armenia D C P D C P D C P 5,7 5,6 50,5 1,7 9,6 1,0 7,9 1,4 0,0 0,0 59,0 4,8 2,0 0,9 0,2 Regionale D C P 6,0 54,6 20,1 17,7 45,5 38,5 6,5 1,0 4,0 8,5 2,5 0,2 0,8 0,5 6,5 6,5 7,9 2,8 8,0 3,5 296 0,1 222,1 89,2 2,5 157,4 112,3 61,7 2,0 0,2 69,5 57,0 10,6 0,8 5,3 0,2 11,5 1,0 7,9 13,4 8,7 13,2 8,7 95,73 3,4 96,4 75,9 5,0 Totale NSI Bulgaria Rep. ceca e Rep. slovacca Lituania Regionale Totale PECO D 39,4 101,8 C P 194,9 98,3 98,7 63,4 72,1 10,7 39,1 15,7 61,4 33,5 22,5 13,3 228,9 132,5 65,0 52,3 D C P 19,7 18,9 17,7 10,1 11,2 8,4 1,8 9,2 1,5 4,0 D 5,5 9,1 5,7 1,9 1,3 4,7 4,0 3,9 0,3 15,5 635,4 3,5 496,0 238,3 7,2 0,4 50,2 0,4 39,9 33,8 0,4 16,2 C P 1,4 1,3 4,6 4,4 0,5 0,5 0,2 0,2 0,3 0,3 6,9 6,8 D C P D C P D C P 0,5 0,7 0,5 17,1 18,3 7,9 12,8 43,0 1,1 27,5 4,2 48,9 12,2 8,8 3,2 18,4 21,4 39,1 27,4 27,5 17,1 10,6 4,7 22,9 0,6 19,9 7,5 27,5 9,9 79,8 0,9 0,9 1,4 2,3 1,4 3,0 0,8 7,3 4,9 1,8 6,7 5,9 7,5 2,3 82 2,7 66,0 26,2 2,7 150,7 4,3 114,3 68,2 Totale D 271,9 181,4 123,2 65,0 46,7 C P 234,0 125,6 126,1 80,4 82,8 15,4 62,0 25,6 61,4 33,5 29,2 18,3 14,7 18,2 786,1 7,8 610,2 306,6 100 100 100 78 39 % del totale D C P 35 41 21 23 26 16 5 14 10 8 10 8 11 10 38 6 6 5 2 3 100 100 100 2 % delle decisioni C P 86 46 70 44 67 12 78 32 95 52 62 39 81 43 78 39 Fonte: Contabilità di gestione della Commissione (De´sire´e) al 31 dicembre 1997. 1. 4. Le azioni relative ai combustibili e ai residui radioattivi includono 20 Mio ECU destinati al controllo dei materiali fissili. Per la messa fuori servizio, i pro- grammi riguardavano unicamente Cernobyl, per l’im- porto di soli 59 Mio ECU. Le diverse azioni raggruppano le ricerche connesse alla sicurezza (2 Mio ECU), la predi- sposizione dei prestiti Euratom (1,5 Mio ECU), i sistemi di rilevazione delle radiazioni e di allarme nucleare (6,5 Mio ECU), la risposta fuori sito alle emergenze (5 Mio ECU), uno studio sulla distribuzione di energia elettrica (0,4 Mio ECU) e riserve diverse (2,8 Mio ECU). 1. 5. L’assistenza diretta alle centrali nucleari nel campo della sicurezza operativa costituisce con il 35 % dei fondi, ovvero 272 Mio ECU, l’asse principale dei programmi. La tabella 2 presenta le dotazioni di bilancio previste per paese e per tipo di reattore per le centrali dei paesi dell’Est. La tabella 3 permette di collocare geografica- mente le centrali di concezione sovietica in funzione in questi paesi. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/7 Analisi dei programmi di sicurezza operativa PHARE e TACIS per centrale nucleare nei paesi dell’Est Tabella 2 Esercente incaricato dell’assistenza in loco ) W H ( e l a t o t a z n e t o P 19 843 Totale degli stanzia- menti assegnati 119 1 900 Tractebel (B) 3 800 RWE (D) 3 700 Magnox (UK) 2 775 Scottish Nuclear (UK) 1 644 KKE-Emsland (D) (1) 560 Nersa (F) di cui 0 3 2 - 0 4 4 R E V V 3 1 2 - 0 4 4 R E V V R E V V 15 11 K M B R 0 0 5 1 / 0 0 0 1 40 20 20 0 2 3 - 0 0 0 1 43 20 18 5 66 3 25 21 8 9 11 23 23 (Mio ECU) , 0 0 6 / 0 5 3 N B 6 - G P E 10 o t a n g e s s a n o N 1 9 1 5 5 1 6 7 34 109 15 1 1 3 1 2 1 8 7 10 10 25 19 19 2 2 20 18 20 20 19 9 12 1 1 89 26 25 21 8 9 10 10 5 5 6 20 20 6 3 2 1 1 1 1 1 17 43 272 4 24 49 1 40 1 5 1 2 39 111 15 11 11 18 Russia Kalinin (2 × V320) Balakovo (4 × V320) Sosnovy Bor (4 × RBMK 1000) Smolensk (3 × RBMK 1000) Kola (2 × V230 + 2 × V213) Beloyarsk (1 × BN 600) Novovoronesh (2 × V230 + 1 × V320) 1 720 RWE (D) Bilibino (4 × EPG-6) Kursk (4 × RBMK 1000) Non assegnato Ucraina Rovno (1 × V213 + 2 × V320) Zaporoje (6 × V320) Ucraina meridionale (3 × V320) Khmelnitsky (1 × V320) Cernobyl (2 × RBMK 1000) Non assegnato ad un sito particolare Armenia 44 3 700 13 045 1 695 EDF (F) 5 700 GKN (D) 2 850 DTN (E) 950 DTN (E) 1 850 752 Medzamor (2 × V270-variante V230) 752 ENEL (I) Kazakistan Aktau (1 × BN 350) Non assegnato ad un paese particolare 150 150 Bulgaria 3 526 Kozloduy (4 × V230 + 2 × V320) 3 526 EDF (F) Rep. Slovacca et Rep. ceca Bohunice (2 × V230 + 2 × V213) Dukovany (4 × V213) Mochovce (4 × V213 in costruzione) Temelin (2 × V320 in costruzione) Non assegnato ad un sito particolare Lituania Ignalina (2 × RBMK 1500) Ungheria Paks (4 × V213) Romania Cernavoda (1 × PHWR, CANDU-Canada) Slovenia Krsko (1 × PWR, Westinghouse-USA) Non assegnato ad un paese particolare 3 192 1 632 1 560 2 600 2 600 1 730 1 730 620 620 620 620 Totale Europa centrale e orientale 12 288 Totale generale sicurezza operativa 46 078 (1) EDF sostituito da KKE. Fonte: Decisioni della Commissione. Totale Nuovi Stati Indipendenti 33 790 229 40 C 35/8 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 Focalizzazione delle centrali nucleari di concezione sovietica in funzionamento nei PECO e NSI Tabella 3 Fonte: http://atom. pnl. gov:2080/inspmedia/allmap98. gif — INSC Database (ANL/Ministero dell'Energia degli Stati Uniti). Controllo della Corte 1. 6. La Corte si e` posta per obiettivo la valutazione dell’applicazione pratica dei mezzi impiegati dall’UE per migliorare la sicurezza nucleare nei PECO e nei NSI dal 1990, alla luce del contesto multilaterale e del mandato di coordinamento affidato alla Commissione dalla Comu- nità internazionale nell’ambito del G7 e del G24 (5). 1. 7. I controlli presso la Commissione hanno riguardato le operazioni dei programmi PHARE e TACIS e sono stati completati da visite in Ucraina, Bulgaria, Lituania e Federazione russa, nonche´ presso numerose organizza- zioni specializzate nell’UE. Tali diversi elementi sono presentati nell’allegato 2. La Corte e` stata coadiuvata nei (5) Cfr. l’allegato 1, paragrafo 8. suoi lavori da un esperto in questioni di sicurezza nucle- are. Per l’Ucraina, alcune osservazioni sui programmi di sicurezza nucleare sono state pubblicate dalla Corte in una relazione speciale sull’insieme delle operazioni TACIS in questo paese (6). 2. RIEPILOGO DELLE OSSERVAZIONI Approccio dell’Unione europea 2. 1. La strategia d’intervento, enunciata dalla Commis- sione in maniera esplicita soltanto nel 1996, rimane confusa riguardo ai reattori di vecchia concezione, alla messa fuori servizio e allo smantellamento, nonche´ al (6) Relazione speciale n. 6/97 sulle sovvenzioni TACIS concesse all’Ucraina (GU C 171 del 5. 6. 1997). 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/9 trattamento delle scorie (cfr. i paragrafi 3. 2–3. 6). Le necessità urgenti, a breve termine, non sono ben definite (cfr. i paragrafi 3. 8–3. 10). Gli strumenti finanziari, che potrebbero sostituirsi a PHARE e TACIS per i progetti più costosi, tardano ad essere attivati (cfr. i paragrafi 3. 7, 3. 11). In materia di coordinamento e nel quadro del 2. 2. mandato che aveva ricevuto dalla Comunità internazio- nale (G 24), la Commissione non ha potuto spingersi oltre uno scambio di informazioni tra i donatori, l’AIEA, la BERS e i beneficiari (cfr. i paragrafi 3. 13–3. 20). 2. 3. L’approccio disparato degli Stati membri riguardo alle convenzioni sulla responsabilità civile (cfr. il para- grafo 5. 18) e alla fissazione di norme tecniche e di una normativa in materia di sicurezza (cfr. il paragrafo 3. 1), l’assenza di un quadro convenzionale chiaro per le opera- zioni PHARE e TACIS (cfr. il paragrafo 3. 14), nonche´ la difficile comunicazione con taluni beneficiari (cfr. i para- grafi 4. 3–4. 4, 4. 17–4. 18, 5. 1, 5. 13, 5. 18–5. 20) hanno frenato lo sviluppo di relazioni di fiducia e di un partena- riato pur di interesse strategico per l’UE e la sua industria nucleare. Gestione delle operazioni 2. 4. Le risorse umane eterogenee e non permanenti nell’unità incaricata dei programmi, gli strumenti di gestione dei progetti e la sorveglianza contabile insuffi- cienti, nonche´ l’assenza di rigore nella gestione non permettono alla Commissione di assicurare un seguito soddisfacente delle operazioni, la rapidità nell’affrontare i problemi ed il controllo della qualità delle prestazioni dei contraenti (cfr. i paragrafi 4. 12–4. 16, 5. 14). 2. 5. Quasi un terzo del volume dei contratti e` stato stipulato senza gara d’appalto (192 Mio ECU), senza che la rapidità dell’esecuzione (cfr. i paragrafi 4. 1–4. 2, 4. 11) ne risultasse accelerata. 2. 6. L’interposizione delle agenzie di approvvigiona- mento tra i beneficiari e gli esercenti delle centrali nucle- ari dell’UE incaricate dell’assistenza in loco ha reso l’attuazione complicata, contribuito ai ritardi, creato ten- sioni e ha permesso il pagamento di anticipi eccessivi, che presentano un’immagine eccessivamente positiva dell’atti- vazione degli stanziamenti (cfr. i paragrafi 4. 3–4. 10, 5. 9). responsabilità della Commissione e` stata eccessiva, leden- done l’autorità e l’indipendenza. 2. 8. Le risorse destinate alla gestione dei programmi non figurano con chiarezza nei conti della Commissione e superano le norme stabilite dall’autorità di bilancio, senza porre rimedio alle carenze constatate (cfr. i paragrafi 4. 19–4. 20) Attivazione degli aiuti e risultati 2. 9. Il dispositivo di attuazione adottato dalla Commis- sione si e` rivelato particolarmente lento. I programmi hanno segnato il passo soprattutto nelle centrali che maggiormente pongono problemi di sicurezza (cfr. i para- grafi 5. 8–5. 12). La fornitura di attrezzature e` stata spesso privilegiata a detrimento degli altri aspetti dello sviluppo di una cultura della sicurezza. L’efficacia del fraziona- mento delle dotazioni di bilancio per centrali e tipi di azioni non e` provata (cfr. i paragrafi 5. 6–5. 7). 2. 10. Dopo l’adozione delle decisioni, il contenuto dei programmi ha subìto molte modifiche. La mancanza di trasparenza ha provocato incomprensioni e ritardi e ha permesso ai partner più dinamici di riorientare i pro- grammi. Alcuni progetti sono stati annullati dopo spese ragguardevoli. Altri progetti validi sono stati ridotti a causa dell’insufficienza di fondi, mentre altri stanziamenti sono rimasti inutilizzati, in specie a causa delle modifiche ai programmi in corso di esecuzione (cfr. i paragrafi 5. 1–5. 3). 2. 11. La concessione di licenze (7) da parte delle autorità di sicurezza dei paesi beneficiari, che condiziona il buon esito dei progetti di attrezzature, e` stata presa in conside- razione tardivamente ed in modo insufficientemente coor- dinato (cfr. i paragrafi 5. 15–5. 17). 2. 12. A causa dell’assenza di comunicazione dei risultati, l’utilità per i beneficiari degli studi avviati per circa 40 Mio ECU, a titolo del programma TACIS 1991, e` incerta (cfr. il paragrafo 5. 18). Le condizioni imposte peraltro ai subappaltatori russi che partecipano agli studi non sono eque. Le modalità di subappalto rischiano di permettere ai contraenti dell’UE di realizzare margini considerevoli e incontrollabili (cfr. i paragrafi 5. 19- 5. 20). 2. 7. Alcuni degli organismi esterni, ai quali la Commis- sione ha fatto ricorso per l’assistenza alla programma- zione e alla preparazione dei contratti di servizi (cfr. i paragrafi 4. 5, 5. 4–5. 5) sono stati creati di volta in volta mediante l’associazione di società commerciali beneficia- rie, del resto, di contratti finanziati dai programmi. Per quanto riguarda la programmazione, la delega delle 2. 13. Alla fine dell’esercizio 1997, i contratti contabiliz- zati superavano del 20 % l’importo dei contratti effettivi, di modo che le decisioni erano coperte soltanto per il 63 % da contratti e per il 37 % da pagamenti. Per (7) Autorizzazione di modificare gli impianti e, in seguito, di mettere in funzione le nuove attrezzature. C 35/10 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 Cernobyl, in un contesto particolarmente difficile, i rispettivi tassi erano del 20 % e dell’8 %. L’assenza di trasparenza dell’articolazione del bilancio, della gestione e dei conti priva i responsabili della gestione e l’autorità di bilancio dei mezzi per assicurare e mantenere una distri- buzione ottimale delle i paragrafi 5. 21–5. 23). risorse (cfr. 3. APPROCCIO DELL’UNIONE EUROPEA Integrazione europea 3. 1. Alla fine del 1997, per la mancanza di una base giuridica vincolante, non esisteva ancora a livello europeo un consenso formalizzato sulle norme tecniche in materia di sicurezza di concezione e sicurezza operativa degli impianti nucleari (8). I 25 principi essenziali di sicurezza nucleare pubblicati dall’AIEA continuano ad essere posti in atto da norme tecniche e disposizioni specifiche a ciascuno Stato membro, il che non ha agevolato gli interventi dell’UE presso le autorità di sicurezza dei PECO e dei NSI. Obiettivi e mezzi 3. 2. Dal 1990 al 1994, i programmi di sicurezza nucle- are dell’UE sono stati decisi ed attuati senza una strategia globale enunciata esplicitamente. Nel corso di questo periodo, i fondi PHARE sono stati orientati verso le questioni relative ai reattori VVER 440-230 di Kozloduy in Bulgaria, sulla base del programma d’azione definito dall’AMOP nel 1991. I programmi TACIS consistevano innanzitutto in studi che permettevano ai partecipanti dell’UE di comprendere le tecnologie e di analizzare i problemi di sicurezza delle centrali nucleari di concezione sovietica; in seguito sono stati orientati verso l’assistenza in loco accompagnata dalla fornitura di attrezzature e integrata da un’assistenza alle autorità di sicurezza. Sol- tanto a seguito delle reiterate richieste del Consiglio (9) e del Parlamento, si e` avviata una riflessione nel 1995 che ha indotto la Commissione a proporre, nel giugno 1996, al comitato PHARE/TACIS una strategia che coprisse l’insieme dei settori d’intervento relativi alla sicurezza nucleare. paesi. I reattori da disattivare a breve o a medio termine e le condizioni del loro mantenimento in funzione non hanno formato oggetto di alcuna convenzione tra la Commissione e i beneficiari. Nei suoi programmi la Commissione ha ignorato le realtà politiche, sociali ed economiche ed ha dato prova di mancanza di traspa- renza, il che ha causato tensioni con i beneficiari (nel caso della centrale di Kozloduy). 3. 4. La Commissione non ha differenziato nei suoi pro- grammi gli obiettivi ed i mezzi a seconda del carattere vecchio o moderno dei reattori, sotto il profilo della sicurezza. Le migliorie che permettono di prolungare la vita dei reattori oltre la durata normale e quelle che contribuiscono soltanto alla sicurezza operativa a breve termine non sono state definite. A causa delle incertezze che pesano sulle scadenze di chiusura delle vecchie unità, tali chiarimenti erano necessari alla coerenza della pro- grammazione e della selezione dei progetti. Messa fuori servizio e smantellamento dei reattori 3. 5. Malgrado la loro importanza, non sono stati messi a disposizione molti stanziamenti per la messa fuori servizio, lo smantellamento dei reattori che non possono essere modernizzati e il trattamento delle scorie. È vero che le operazioni di smantellamento sono tecnicamente ardue e molto costose. Nonostante un’esperienza che si fonda su alcuni casi specifici (10), l’UE stessa si trova di fronte a difficoltà economiche e pratiche in questo campo. 3. 6. Nei commenti ai bilanci 1995, 1996 e 1997, l’auto- rità di bilancio chiedeva alla Commissione di assegnare rispettivamente 150 Mio ECU, altri 150 Mio ECU ed infine 100 Mio ECU a progetti nel settore dell’ambiente, in particolare per lo smantellamento dei reattori RBMK. Tale tipo di formulazione non e` sufficientemente preciso da costituire un vero e proprio quadro ed esortare alla sorveglianza e alla presentazione di relazioni circostan- ziate sull’obiettivo di smantellamento dei reattori RBMK che, ad eccezione di Cernobyl, non e` ripreso nei pro- grammi della Commissione. 3. 3. La produzione di energia nucleare in Russia deri- vava, ancora nel 1996, per il 54 % da reattori di tipo RBMK. La centrale RBMK d’Ignalina in Lituania ed i reattori VVER 440-230 di Kozloduy in Bulgaria sono di un’importanza economica fondamentale per questi due (8) Paragrafo V. 3 della Comunicazione della Commissione — Le industrie nucleari dell’Unione europea — (Programma indica- tivo nucleare ai sensi dell’articolo 40 del trattato Euratom), COM(97) 401 def. del 25 settembre 1997. (9) Richiesta espressa segnatamente nel corso della riunione del comitato PHARE/TACIS del 27 luglio 1995. 3. 7. I programmi TACIS non hanno permesso, da soli, di conseguire risultati degni di nota per lo smantella- mento di Cernobyl. La creazione, nel 1997, di un conto multilaterale presso la BERS, sebbena tardiva, risponde meglio al bisogno di una vera cooperazione internazio- nale rispetto ai programmi bilaterali TACIS, che dispon- gono di mezzi limitati e sono troppo poco orientati alla cooperazione con gli altri donatori. (10) Grundremmingen A e Greifswald in Germania, Chinon A e Saint-Laurent A in Francia, Windscale AGR e Berkeley nel Regno Unito, Vandellos 1 in Spagna. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/11 Fornitura di attrezzature 3. 8. Secondo la Commissione, la fornitura di attrezza- ture risponde alla necessità di far fronte a situazioni di emergenza. L’esame dei tempi di esecuzione mostra che non sempre e` stato possibile soddisfare i bisogni urgenti. I responsabili delle centrali di Kola e Sosnovy Bor hanno confermato che tali tempi rendevano impossibile il finan- ziamento di azioni urgenti. 3. 9. La fornitura di attrezzature pilota doveva inoltre permettere il trasferimento di tecnologia e aprire la via a progetti industriali di portata più ampia, finanziati con fonti diverse da TACIS. Il carattere modello dei progetti e` riconosciuto e apprezzato dai beneficiari. Benche´ i suc- cessi come quello ottenuto a Kalinin nella sostituzione dei collegamenti elettrici che attraversano zone schermate dimostrino l’efficacia di tale approccio, la cooperazione industriale, necessaria al trasferimento di tecnologia, era ancora poco sviluppata alla fine del 1997. Aspetti non industriali della sicurezza operativa 3. 10. Oltre ad orientare i progetti industriali, l’assistenza in loco doveva vigilare sul miglioramento della cultura della sicurezza. Tali attività, che interessano dalla forma- zione all’organizzazione e alle procedure, sono state rara- mente concretizzate in forma di progetti, bensì piuttosto integrate nel capitolato generale d’oneri dell’assistenza in loco. Tali compiti sono rimasti così definiti in modo troppo inadeguato e sorvegliati in modo troppo insuffi- ciente dalla Commissione per essere effettivamente svilup- pati, sorvegliati e valutati. La situazione varia sensibil- mente a seconda delle centrali. La centrale di Balakovo, che si e` dimostrata la più attiva in questo settore, dovrebbe servire da riferimento. Prestiti Euratom 3. 11. Il ricorso ai prestiti Euratom, possibile soltanto dal marzo 1994, non si era ancora concretizzato alla fine del 1997, sebbene fosse stata avviata nel 1995 l’istruzione di tre progetti importanti (cfr. l’allegato 1, punti 4 e 5). nale. Dal momento che numerosi donatori, tra cui la stessa Commissione fino a metà del 1997, non hanno fornito le informazioni necessarie, i dati del NUSAC indicano soltanto ordini di grandezza. Cooperazione con la BERS (CSN) per la fornitura di attrezzature 3. 13. Benche´ la Commissione e la BERS perseguano gli stessi obiettivi relativamente alla fornitura di attrezzature, nelle centrali nucleari in cui operano entrambe a tal fine (Kozlody, Sosnovy Bor, Kola, Novovoronesh), non e` stato possibile instaurare una collaborazione intensa tra le due istituzioni. Certo, le gare d’appalto finanziate con il conto sicurezza nucleare (CSN) della BERS sono aperte al complesso dei paesi donatori mentre quelle della Com- missione sono riservate ai paesi dell’UE, ma il persegui- mento di distinti programmi di attrezzature da parte delle due istituzioni si traduce in sforzi superflui. Manca, ad esempio, un coordinamento dei programmi per due pro- getti nella centrale di Kola (valvole di sicurezza e rivela- zione perdite). 3. 14. Gli accordi di finanziamento del CSN costitui- scono peraltro un quadro convenzionale che potrebbe essere applicato ai programmi di fornitura della Commis- sione, per i quali le convenzioni di finanziamento sono sommarie o inesistenti. Tali accordi precisano, in effetti, le condizioni attinenti all’arresto futuro del funziona- mento delle unità RBMK e VVER 440-230 più vecchie, l’esecuzione di analisi di sicurezza per ciascuna centrale, nonche´ il rispetto dei programmi di ammodernamento in cui si inseriscono le attrezzature fornite. 3. 15. Le dotazioni previste negli convenzioni di finanzia- mento del CSN per la concessione di licenze per le attrezzature fornite sono di molto inferiori al fabbisogno; i programmi TACIS forniscono in questo settore un contributo ben più cospicuo. La complementarità delle azioni e la collaborazione tra la Commissione ed il CSN per l’assistenza alle autorità di sicurezza devono essere, per questa ragione, rafforzate. Coordinamento multilaterale Cooperazione con gli altri partner Coordinamento dell’assistenza del G24 (NUSAC) 3. 12. La cellula di «coordinamento» G-24 per la sicu- rezza nucleare, posta in essere presso la Commissione, non ha garantito un vero coordinamento. Essa non ha in effetti alcuna responsabilità nei programmi di assistenza, in particolare in quelli della Commissione. Le lacune identificate da questa cellula hanno formato raramente la base degli interventi dei donatori. Il NUSAC ha stimato a 1 480 Mio ECU i fondi forniti dalla Comunità internazio- 3. 16. La Commissione non fa alcun riferimento nei suoi contratti agli sviluppati dall’AIEA. La trasparenza e lo spirito di cooperazione della Commissione nei confronti dell’AIEA rimangono scarsi. strumenti di lavoro (11) (11) Inventario e classificazione dei problemi di sicurezza, linee direttrici ASCOT per l’autovalutazione della cultura di sicu- rezza, metodi di valutazione della sicurezza operativa ASSET e OSART ecc. C 35/12 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 3. 17. Una parte delle azioni finanziate da PHARE e TACIS si innesta nel quadro delle strategie commerciali e dei programmi d’azione propri degli Stati membri. A causa della loro importanza economica, questi pro- grammi bilaterali sono a loro volta legati alle strategie commerciali dei grandi operatori europei. Tuttavia, poi- che´ l’interconnessione tra questi programmi e quelli della Commissione non e` spiegata, la coerenza e l’efficacia dell’insieme delle operazioni sono difficili da determi- nare. 3. 18. Il ricorso all’AMOP ed in seguito al TPEG si giustificava innanzitutto con la messa a profitto delle competenze degli esercenti occidentali; le metodologie e l’esperienza dell’AMOP sono state invece sfruttate in modo insufficiente dalla Commissione nelle clausole dei suoi contratti. Non hanno trovato così applicazione in modo uniforme pratiche quali il ricorso ad indicatori di rendimento, a valutazioni tra pari o alla diffusione delle buone pratiche. 3. 19. Prelevato dalle dotazioni TACIS, il contributo al CIST e` stato corrisposto in base a procedure che mal si conformano alle sue modalità operative. Ad esempio, nel 1997, sebbene non fosse in causa la disponibilità degli stanziamenti, le procedure della Commissione hanno generato gravi difficoltà di finanziamento per il CIST, che ha dovuto ricorrere agli altri membri fondatori per far fronte ai ritardi nel pagamento della Commissione. Riguardo all’Ucraina, l’UE non aveva ancora partecipato a fine 1997 al finanziamento dell’USTC (Ukrainian Science and Technology Centre), malgrado le previsioni del programma 1996. 3. 20. L’agenzia dell’OCSE per l’energia nucleare (NEA) raccomanda di elaborare un piano strategico di ricerche sulla sicurezza, in associazione con i maggiori parteci- panti e in uno spirito di condivisione dei risultati della ricerca (12). La strategia della Commissione per gli inter- venti PHARE e TACIS nell’ambito delle ricerche sulla sicurezza non menziona le attività del CIST e non si persegue alcuna sinergia nel settore. Il CIST ha tuttavia finanziato 23 progetti (6,5 Mio ECU) nel campo della sicurezza dei reattori nucleari e 41 progetti nel settore della sicurezza per l’ambiente delle attività nucleari (19,6 Mio ECU). 4. GESTIONE DELLE OPERAZIONI Messa in concorrenza all’articolo 118, paragrafo 2, del regolamento finanzia- rio (13) al fine di stipulare contratti di servizi per importi considerevoli per trattativa privata. Il ricorso a tali proce- dure ha interessato 192 Mio ECU su un totale di opera- zioni per 610 Mio ECU, ovvero il 31 %. 4. 2. Nel luglio 1994, il controllore finanziario ha accet- tato un quadro derogatorio, proposto dalla DG IA, basato su una tipologia delle azioni e delle ragioni che possono motivare una deroga. Tale quadro non forniva tuttavia alcuna precisazione sulle giustificazioni da dare, in specie per garantire che, quale che sia la procedura seguita, sia prescelta l’offerta più vantaggiosa dal punto di vista economico, in conformità dell’articolo 117 del regolamento finanziario. La sua attuazione si e` tradotta in ritardi e in difficoltà nella preparazione dei contratti (retribuzioni degli esperti). Agenzie di approvvigionamento Istruzione dei progetti di forniture 4. 3. La Commissione ha deciso di ricorrere ad agenzie di approvvigionamento nel 1994, per l’assistenza nella gestione dei contratti di forniture, poiche´ essa dubitava, in questo settore, dell’imparzialità e della qualità delle prestazioni degli esercenti di centrali nucleari dell’UE incaricati dell’assistenza in loco. Questo meccanismo ha dato luogo a tensioni poco propizie all’efficacia del lavoro ed ha disperso le responsabilità. 4. 4. Le procedure dettagliate di acquisto, comprendenti l’intervento delle agenzie di approvvigionamento, sono state adottate dalla Commissione soltanto nell’ottobre 1996. L’intervento consta di 35 fasi, di cui 11 sono sotto la responsabilità dell’assistenza in loco, 20 sotto quella dell’agenzia di approvvigionamento e 2 sotto la responsa- bilità della Commissione. I beneficiari, per quanto firma- tari dei contratti, sono responsabili soltanto di due fasi, l’integrazione nel capitolato d’oneri dei requisiti relativi alla concessione di licenze da parte delle autorità di sicurezza e l’accettazione definitiva delle forniture. Con- trariamente a quanto prevede il regolamento TACIS, i beneficiari non sempre partecipano alla valutazione finan- ziaria delle offerte. 4. 1. Dall’avvio dei programmi nel settore della sicurezza nucleare, la Commissione ha fatto ampiamente ricorso (12) Stato delle esigenze concernenti le ricerche sulla sicurezza dei reattori di concezione russa, pubblicato dalla NEA agli inizi del 1998. (13) I contratti di servizi possono essere conclusi mediante tratta- tiva privata quando le azioni sono di scarsa entità (0,3 Mio ECU, successivamente 0,2 Mio ECU secondo il regolamento TACIS) o di breve durata, sono affidate ad organismi senza scopo di lucro, prolungano azioni già avviate oppure in caso di insuccesso del bando di gara. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/13 Contabilizzazione ed effettività delle operazioni I contratti TACIS (14) con le agenzie di approvvigio- 4. 5. namento figurano nella contabilità di gestione della Com- missione per 167 Mio ECU e rappresentano un volume di acquisti previsto di 162,5 Mio ECU, nonche´ retribuzioni e spese di remunerazione delle agenzie per la gestione di tali acquisti, contrattualmente stimati a 4,5 Mio ECU (ovvero il 2,8 % in media). Tale pratica forza l’esecuzione del bilancio per quel che concerne il volume dei contratti. In realtà, l’importo dei contratti di forniture conclusi dalle agenzie era di soli 44,6 Mio ECU alla fine del 1997; le spese nella contabilità di gestione dovrebbero pertanto essere ridotte di 118 Mio ECU per rispecchiare i contratti effettivi. 4. 6. La situazione degli impegni e` stata così abbellita e portata a 65,8 Mio ECU per la Russia (15), 38,5 Mio le operazioni connesse a Cernobyl (16) e ECU per 13,7 Mio ECU per le altre centrali dell’Ucraina e dell’Ar- menia (17). La maggior parte dei contratti con le agenzie di approvvigionamento sono stati inoltre conclusi a fine le loro modalità di contabilizzazione esercizio, poiche´ consentono di attivare rapidamente un volume considere- vole di impegni e di migliorare così artificialmente l’utiliz- zazione degli stanziamenti a fine esercizio. 4. 7. Riguardo ai pagamenti, la contabilità della Com- missione presenta come pagamenti definitivi anticipi per 43 Mio ECU, versati su conti bancari speciali aperti a nome delle agenzie e destinati alla copertura dei contratti di forniture. Alla fine del 1997, l’importo dei pagamenti eseguiti dalle agenzie si limitava a 24,3 Mio ECU. La contabilità di gestione della Commissione dovrebbe quindi essere interpretata verso il basso di 18,7 Mio ECU per cogliere la realtà di tali operazioni. Il pagamento di somme superiori al fabbisogno sui conti bancari speciali accelera stanziamenti di paga- mento (18). il consumo degli 4. 8. Ne´ i contratti conclusi dalle agenzie, ne´ i pagamenti effettuati da queste ultime sono registrati nel sistema contabile o nel sistema di gestione della Commissione. 4. 9. Alla fine del 1997, gli interessi bancari maturati nei conti speciali ammontavano a 2,2 Mio ECU secondo le agenzie e, dall’inizio dei programmi, non erano stati ne´ contabilizzati ne´ controllati dai servizi della Commis- sione. 4. 10. Il complesso di tali pratiche priva i conti della trasparenza necessaria alla sorveglianza e al controllo delle operazioni. Procedure contrattuali 4. 11. Dei quattordici contratti TACIS stipulati dal gen- naio 1994 con cinque agenzie di approvvigionamento (cfr. il paragrafo 4. 5), soltanto i primi due, conclusi nel gennaio e febbraio 1994, hanno formato oggetto di una procedura di licitazione aperta. Quattro sono stati con- clusi a seguito di una licitazione ristretta. Gli altri otto, che interessano un volume di acquisti per 82 Mio ECU e di retribuzioni per 2,4 Mio ECU, sono stati conclusi per trattativa privata, mentre le retribuzioni e soprattutto l’importanza delle attività giustificavano una gara d’ap- palto ed una valutazione tecnica. Sorveglianza delle operazioni da parte della Commis- sione 4. 12. L’unità di gestione della DG IA non dispone delle risorse umane necessarie ad una sorveglianza corretta dell’esecuzione dei programmi. Dalla sua costituzione nel 1993, vi sono stati assegnati venticinque agenti (cinque nel 1994, sei nel 1995, dieci nel 1996 e quattro nel 1997) e diciassette l’hanno abbandonata (tre nel 1995, cinque nel 1996, nove nel 1997). Dei ventidue agenti in servizio alla fine del 1997, cinque dovevano lasciare l’unità nel primo semestre del 1998. Dei sette responsabili di catego- ria A, tre disponevano soltanto di un contratto di lavoro a tempo determinato (un esperto nazionale comandato e due ausiliari), di cui due scadevano a fine marzo del 1998. Dei sette responsabili di categoria B, tre dispone- vano del pari di contratti di lavoro a tempo determinato (ausiliari), di cui uno scadeva a fine marzo del 1998. Tale ricambio del personale e la precarietà degli impieghi si traducono in una gestione discontinua, che incide diretta- mente sulla disciplina di lavoro e sulla sorveglianza delle azioni nel tempo. (14) Cfr. l’allegato 2, tabella 2. 4. Per PHARE e` stato concluso un solo contratto alla fine del 1997 per 1 Mio ECU (riferimento: ZZ95280701 97-0779) (15) Contratti con le società Italtrend e Crown Agents. (16) Contratti con la GTZ (Gesellschaft für technische Zusamme- narbeit). (17) Contratti con le società Europa e Fichtner. (18) Cfr. anche il paragrafo 5. 8 della relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 1997 (GU C 349 del 17. 11. 1998). I responsabili della Commissione non applicano 4. 13. alcuna metodologia costante e non dispongono di alcuno strumento affidabile di ausilio alla sorveglianza e alla gestione dei progetti. Il sistema informatico di gestione (De´sire´e) presenta alcune insufficienze. L’organizzazione amministrativa e` improvvisata e non prevede la costitu- zione di fascicoli strutturati ed aggiornati secondo linee direttrici chiare. La sorveglianza effettuata dai servizi della Commissione non permette ne´ di tenere sotto con- C 35/14 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 l’evoluzione delle operazioni (cfr. trollo i paragrafi 5. 2–5. 3) ne´ di risolvere rapidamente i problemi che le sono sottoposti dai beneficiari e dall’assistenza in loco (cfr. i paragrafi 5. 12–5. 13). 4. 14. La sorveglianza e la valutazione in loco delle azioni sono subappaltate dalla Commissione a consulenti. Le operazioni di sicurezza nucleare in Russia sono state, tuttavia, sottoposte a tale procedura soltanto dal settem- bre 1995 e le attività di sorveglianza hanno avuto inizio soltanto a metà del 1996. Molte operazioni non hanno così formato oggetto di alcuna sorveglianza, come l’in- sieme dei contratti del programma del 1991, oppure sono stati oggetto di una sorveglianza tardiva. Inoltre, i pro- blemi sollevati dai consulenti nelle loro relazioni di valu- tazione non sono risolti con celerità dalla Commissione (assistenza in loco a Sosnovy Bor, assistenza alle autorità di sicurezza in Ucraina). 4. 15. A più riprese sono state pagate, invece di essere respinte, delle fatture parziali non accompagnate da suffi- cienti giustificativi; al contraente i servizi della Commis- sione hanno semplicemente chiesto di produrre in un secondo momento i giustificativi. La risoluzione dei pro- blemi di liquidazione finanziaria dei contratti, che si presentano al momento dei pagamenti intermedi, e` stata così rinviata dalla Commissione spesso fino al pagamento finale (19). In tale fase, e` troppo tardi affinche´ il con- traente possa procedere alle azioni correttive che la sana gestione finanziaria del contratto avrebbe richiesto dal primo pagamento intermedio. Ad esempio, numerose fatture rimanevano non pagate dalla Commissione alla fine del 1997. Non esiste, inoltre, alcuna procedura ne´ disposizione contrattuale che preveda la chiusura conta- bile dei contratti entro un termine prestabilito dopo l’emissione del pagamento finale, affinche´ le eventuali controversie possano essere composte, i conti dei progetti riflettano l’effettività delle operazioni e l’assegnazione dei residui possa essere decisa in tempo utile (20). 4. 16. I lavori di appuramento intrapresi nel 1997 dalla Commissione, nel quadro della liquidazione finanziaria dei contratti PHARE e TACIS, resa difficile da una «perdita di memoria istituzionale» dovuta al ricambio del personale a contratto ed alla mancanza di valide proce- dure amministrative, non sono stati accompagnati da alcuna misura intesa ad evitare il ripetersi di tali situa- zioni. Sorveglianza in loco dei programmi Il programma TACIS 1992 prevedeva una dota- 4. 17. zione di 1 Mio ECU per la gestione ed il coordinamento dei progetti da parte di un’unità comune di gestione (UCG) con base a Mosca (21). Composta di agenti del ministero dell’energia atomica (Minatom), dell’autorità di sicurezza (GAN), dell’esercente delle centrali nucleari (REA), delle altre organizzazioni russe interessate e di esperti occidentali, questa unità doveva vigilare sulla corretta esecuzione delle azioni TACIS ed agevolare i rapporti con le istituzioni occidentali. La necessità di una tale struttura veniva nuovamente ribadita nel programma TACIS 1993, il quale segnalava che tale fascicolo era discusso con le autorità russe nel quadro più generale di un progetto di protocollo di accordo specifico alla sicu- rezza nucleare. Firmato nel febbraio 1995, tale protocollo ha tuttavia trattato soltanto questioni di responsabilità civile. 4. 18. Nel corso dei colloqui con i rappresentati del ministero russo dell’energia atomica nell’ottobre 1997, questi ultimi hanno espresso il loro stupore per l’assenza di progressi nella costituzione dell’UCG. Sono stati infine conclusi due contratti nel novembre 1997, per il suo finanziamento fino al 30 settembre 1999, imputati ai programmi del 1994 (0,7 Mio ECU) e 1996 (0,3 Mio ECU). Tenuto conto dell’assenza di sorveglianza dei pro- grammi di sicurezza nucleare da parte della delegazione della Commissione a Mosca, l’assenza di UCG ha impe- dito la sorveglianza continua in loco dei programmi in Russia sino alla fine del 1997. Costo della gestione 4. 19. Il finanziamento dell’assistenza tecnica a profitto della Commissione con gli stanziamenti operativi, in precedenza proibito, e` disciplinato dal 1996 dai com- menti del bilancio (22), tuttavia nessuna informazione sulle risorse assegnate dalla DG IA al sostegno ai pro- grammi di sicurezza nucleare emerge dalla relazione pre- sentata dalla Commissione all’inizio del 1998 relativa- mente all’utilizzazione di tale «agevolazione» di sostegno tecnico. I 29,2 Mio ECU contabilizzati, ovvero il 5 % del totale dei contratti conclusi dal 1990 (23), non riflettono la totalità degli importi. Mancano, ad esempio, 1,8 Mio ECU di retribuzioni alle agenzie di approvvigionamento, nonche´ le risorse destinate dagli assistenti in loco alla gestione e alla sorveglianza tecnica delle operazioni, diffi- (19) I contratti 94-0046, 93-0504, 94-1281 e 95-0242 illustrano questo fenomeno. (20) 15 dei 43 contratti esaminati presentavano al 31 dicembre 1997 un saldo da liquidare per un totale di 5,9 Mio ECU, sebbene i contratti fossero scaduti da oltre un anno (93- 0958, 94-1263, 93-0533, 94-0120, 94-0491, 94-0116, 93- 0410, 94-0547, 95-0775, 95-0774, 94-1281, 93-0972, 95- 0190, 93-0895, 94-0028). (21) Un importo di 1 Mio ECU era del pari previsto per un’unità comune di gestione (Joint Management Unit) con base a Kiev in Ucraina. (22) Globalmente, tali spese devono rientrare nel limite del 2 % degli stanziamenti PHARE e del 3,5 % degli stanziamenti TACIS. (23) Cfr. la tabella 1, colonna «programmazione, gestione, valuta- zione». 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/15 cili da identificare a causa dei modesti requisiti contabili della Commissione in merito al contenuto delle relazioni degli assistenti tecnici. 4. 20. Nel dispositivo complesso della Commissione, il costo totale di gestione dei programmi e dei progetti (a carico degli stanziamenti di funzionamento e degli stan- ziamenti operativi) non figura (24). Il 5 % contabilizzato supera le norme stabilite a partire dal 1996 dall’autorità di bilancio, senza tuttavia porre rimedio alle insufficienze constatate nella gestione. 5. ATTIVAZIONE DEGLI AIUTI E RISULTATI Programmazione 5. 1. In una prima fase, dal 1990 al 1992, i progetti approvati nei programmi erano proposti dagli esperti occidentali e producevano risultati di limitata utilità pra- tica per i beneficiari (25). Dal 1993, la cooperazione si e` orientata verso progetti che rispondono meglio alle esi- genze. L’elaborazione dei programmi annuali ha sempre suscitato, tuttavia, difficoltà e incomprensioni con i bene- ficiari, soprattutto in Russia, a causa delle priorità stabi- lite. Nessun progetto ha potuto essere precisato, neppure a titolo indicativo, nei programmi del 1993 e 1994 per Sosnovy Bor. I progetti sono stati definiti a posteriori. Per le altre centrali russe, l’utilizzazione delle dotazioni decise nel 1993 ha potuto essere definita soltanto nel quadro dell’elaborazione del programma del 1994. Le visite in loco hanno mostrato che l’insufficienza di comunicazione e di delucidazioni, che una presenza in loco troppo sporadica della Commissione non permette di compen- sare, ha inoltre causato malintesi pregiudizievoli al buono svolgimento della cooperazione. 5. 2. Dopo essere stati decisi dalla Commissione, i pro- getti inclusi nei programmi hanno formato oggetto di numerosi annullamenti, aggiunte e modifiche. Ad esem- pio, la Commissione non sempre ha tenuto sotto con- trollo l’evoluzione del contenuto dei programmi e dell’as- segnazione delle risorse: a) Nel caso di operazioni suddivise in più fasi finanziate con programmi annui consecutivi, i risultati di cia- scuna fase non sempre sono stati valutati prima della definizione e dell’avvio della fase seguente. Questa lacuna ha condotto, in diversi casi, ad una perdita di controllo del contenuto dei progetti (la rete informa- tica e, in seguito, il sistema di gestione operativa a Sosnovy Bor, l’affissione dei parametri di sicurezza e poi il sistema di informazione di controllo e gestione della manutenzione a Kalinin) o dell’aspetto econo- mico dei contratti (valutazione della sicurezza dei reattori RBMK) da parte della Commissione. Tali rischi sussistono per il progetto di ammodernamento della sala di controllo, in corso di istruzione a Sosnovy Bor. b) Due progetti importanti, il centro tecnico di Nikiet (2 Mio ECU) e la protezione del nocciolo del reattore a Kola (4 Mio ECU), sono stati annullati senza la riassegnazione dei residui della dotazione (3,3 Mio ECU). Nel secondo caso, l’annullamento ha avuto luogo dopo il pagamento di studi per 2,7 Mio ECU che non sono sfociati negli investimenti inizialmente previsti. c) Diversi progetti utili (chimica dell’acqua a Kola, rive- latori di incendio e controllo del carico del combusti- bile a Balakovo) sono stati ridotti, in considerazione dei limiti della dotazione finanziaria indicativa desti- nata al progetto o alla centrale nel programma annuale interessato. In questi casi, la Commissione dovrebbe valutare l’utilità di mantenere i progetti, proponendo di destinarvi fondi altrove non utilizzati. d) Sono stati effettuati lavori non conformi ai contratti, poiche´ la Commissione non ha reagito quando l’evo- luzione della situazione ha messo in luce l’inadegua- tezza dei capitolati d’oneri iniziali (assistenza alle autorità di sicurezza in Lituania). 5. 3. Così, all’interno delle dotazioni assegnate alle sin- gole centrali, il contenuto dei programmi variava e le operazioni si sono spesso sviluppate nella direzione auspi- cata dalla parte più dinamica. Considerato il numero di attori e la varietà delle operazioni, si e` rivelato difficile preservare la coerenza dell’insieme. 5. 4. Dal 1992, il TPEG ha svolto un ruolo più determi- nante nel dibattito e nell’elaborazione dei programmi della Commissione. Molte missioni effettuate presso i beneficiari sono state, tuttavia, effettuate senza la parteci- pazione della Commissione, che in questo settore ha delegato le sue responsabilità in maniera eccessiva (26). 5. 5. Le vecchie relazioni del Centro comune di ricerca (CCR) con la comunità nucleare dell’Est sono state poco sfruttate per la programmazione delle azioni di concerto con i beneficiari. Soltanto alla fine dell’esercizio 1997, la (24) Cfr. anche i paragrafi 5. 37–5. 39 della relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 1997 (GU C 349 del 17. 11. 1998). (25) Processo verbale del forum di cooperazione su reattori di tipo VVER, dal 27 al 29 agosto 1997 in Finlandia. (26) Le condizioni di delega da parte della Commissione delle sue competenze di autorità pubblica hanno già formato oggetto di osservazioni della Corte nella sua relazione speciale n. 1/96 sui programmi MED (GU C 240 del 19. 8. 96, paragrafi 39–57). C 35/16 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 Commissione ha deciso di affidargli il compito, fino ad allora assegnato al TPEG, di elaborare le condizioni contrattuali dei progetti compresi nei programmi TACIS. Tale attribuzione di competenze e` più conforme, rispetto alla pratica precedente, ad un buon esercizio da parte della Commissione delle sue responsabilità di istruzione dei programmi e di decisione. Il CCR e` oltretutto indi- pendente dagli operatori del settore nucleare, mentre il TPEG, quale che sia il suo rapporto con l’UE, può difficilmente distaccarsi dagli interessi industriali dei pro- pri membri. Dotazioni assegnate alle attività in loco 5. 6. Dall’elenco dei progetti connessi all’assistenza in loco in quattro centrali russe, che figurano nella tabella 4, si osserva che essi concernono per la maggior parte attrezzature industriali. Essi interessavano poco gli altri aspetti del miglioramento della sicurezza operativa, la cui importanza era purtuttavia stata sottolineata a partire dal programma TACIS del 1992: a) le azioni relative all’organizzazione e alla considera- zione del fattore umano (miglioramento delle proce- dure, formazione, interfaccia uomo-macchina); b) le azioni di accompagnamento delle forniture di attrezzature per migliorare la sicurezza della relativa utilizzazione (documentazione, cronologia degli inci- denti ed altri fatti, ispezione, manutenzione, forma- zione); c) il trasferimento di tecnologie che permette di assicu- rare la continuità delle azioni a mezzo della produ- zione locale delle attrezzature. Natura dei progetti associati all’assistenza in loco in quattro centrali visitate nella Federazione russa Tabella 4 Progetti RBMK Sosnovy Bor VVER 213/230 Kola VVER 320 Totale Kalinin Balakovo Importo Sistemi di controllo operativo Sistema di gestione della manutenzione Totale parziale: sistemi informatici Valvole di controllo e di sicurezza Trattamento dei residui Chimica delle acque, rilevamento di perdite Pulizia delle condutture e filtraggio Pezzi di ricambio Ammodernamento delle sale di controllo Protezione incendi Alimentazione elettrica Carico del combustibile Vibrazioni delle turbine Misurazione dei flussi neutronici nel reattore Attrezzature Collegamenti elettrici che attraversano zone schermate Concentrazione di idrogeno Protezione dalle radiazioni (ALARA) Pompe di raffreddamento di urgenza Misuratore di portata per il vapore Controllo della corrosione 4,29 4,29 3,00 0,20 3,00 0,20 0,90 2,00 3,00 2,30 1,00 1,50 0,60 Totale parziale: attrezzature industriali 7,30 10,40 Garanzie della qualità e organizzazione Formazione Calcolo probabilistico della sicurezza Totale parziale: altri progetti Dotazioni non assegnate o annullate Totale previsto per i programmi 0,50 0,50 1,97 14,06 0,30 0,30 0,85 11,55 2,50 2,00 4,50 2,15 0,09 1,62 0,80 0,55 1,10 1,25 1,00 0,48 0,85 0,70 0,30 0,10 10,99 0,38 15,87 3,00 0,20 0,86 3,97 1,41 0,50 0,84 1,00 0,47 0,25 12,50 1,30 0,70 2,00 0,65 15,15 6,79 2,00 8,79 7,15 6,29 4,78 4,77 3,16 3,00 2,20 1,94 1,90 1,25 1,00 0,95 0,85 0,70 0,60 0,30 0,25 0,10 41,19 1,30 1,20 0,30 2,80 3,85 56,63 (Mio ECU) % 12,0 3,5 15,5 12,6 11,1 8,4 8,4 5,6 5,3 3,9 3,4 3,4 2,2 1,8 1,7 1,5 1,2 1,1 0,5 0,4 0,2 72,7 2,3 2,1 0,5 4,9 7 100 Fonte: Missioni in loco e relazioni degli assistenti in loco. Gli importi corrispondono ai contratti firmati o alle dotazioni previste, se il contratto non e` ancora firmato. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/17 5. 7. La grande diversità tra le situazioni delle centrali contrasta con l’uniformità delle dotazioni annuali TACIS allocate a ciascuna centrale per la sicurezza operativa, ovvero circa 4 Mio ECU all’anno per centrale, ripartite inoltre in modo uniforme tra assistenza in loco e progetti. L’efficacia del frazionamento non e` provata per quanto concerne gli acquisti di attrezzature. Ritardi e stato di avanzamento delle operazioni Tempi di istruzione dei contratti 5. 8. La tabella 5 analizza il lasso di tempo che intercorre tra la decisione della Commissione e la firma del contratto per le operazioni esaminate. I tempi più lunghi concernono l’assistenza alle autorità di sicurezza (882 giorni in media) e i contratti di forniture, la cui gestione e` delegata alle agenzie di approvvigionamento (705 giorni in media). Tale periodo di quasi due anni si aggiunge a quello dell’istruzione delle decisioni, che ha indotto la Commissione a decidere la maggior parte dei programmi alla fine dell’esercizio di bilancio. Lasso di tempo tra la decisione e la firma dei contratti da parte della Commissione per le operazioni esaminate Tabella 5 i n r o G i 1 400 1. 400 1 200 1. 200 1 000 1. 000 800 800 600 600 400 400 200 200 - – Bistand på stedet n i a z n e t s s s A i o c o l Bistand til sikkerhedsmyndighederne e Undersøgel-ser og analyser af sikkerheden Bistand til Kommissio-nen Leveringer (direkte kontrakter) Leveringer (delegerede kontrakter) Mindste antal dage fra afgørelsen til undertegnelsen af kontrakten Gennemsnitlige antal dage fra afgørelsen til undertegnelsen af kontrakten Højeste antal dage fra afgørelsen til undertegnelsen af kontrakten i i d à t i r o t u a a z z e r u c s i l l a a z n e t s s s A i i s i l a n a e i d u t S a z z e r u c s i i d a l l a a z n e t s s s A i i e n o s s m m o C a r u t i n r o F ) i t t e r i d i t t a r t n o c ( a r u t i n r o F ) i t a g e e d l i t t a r t n o c ( Alle kontrakttyper i d i p i t i i t t u T i t t a r t n o c Tipo di contratto Mindste antal dage fra afgørelsen til undertegnelsen af kontrakten Periodo minimo tra la decisione e la firma del contratto Gennemsnitlige antal dage fra afgørelsen til undertegnelsen af kontrakten Periodo medio tra la decisione e la firma del contratto Højeste antal dage fra afgørelsen til undertegnelsen af kontrakten Periodo massimo tra la decisione e la firma del contratto Tipo di contratto Periodo minimo tra la decisione e la firma del contratto Periodo medio tra la decisione e la firma del contratto Periodo massimo tra la decisione e la firma del contratto Numero di contratti esaminati (in giorni) Assistenza in loco Assistenza alle autorità di sicurezza Studi e analisi di sicurezza Assistenza alla Commissione Fornitura (contratti diretti) Fornitura (contratti delegati) Tutti i tipi di contratti 43 741 42 121 474 217 42 308 882 493 400 682 705 511 713 1 063 987 763 840 1 227 1 227 17 3 10 10 3 16 59 C 35/18 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 (in giorni) Situazione degli altri progetti di forniture (contratti delegati) in corso di istruzione al 31. 12. 1997 Periodo medio tra la decisione e il capitolato d’oneri Periodo medio tra il capitolato d’oneri e il 31. 12. 1997 Periodo medio tra la decisione e il 31. 12. 1997 Numero di operazioni esaminate Capitolato d’oneri in corso Capitolato d’oneri approvato, contratto ancora da concludere 799 518 725 1 317 8 9 5. 9. I contratti conclusi con le agenzie di approvvigiona- mento sono soltanto atti intermedi, che non danno alcuna indicazione sulla situazione delle operazioni di fornitura. Alla chiusura dell’esercizio 1997, delle 38 ope- razioni esaminate, soltanto 16 avevano formato oggetto di un contratto, in media 705 giorni (27) dalla data della decisione della Commissione. Cinque erano state annul- late prima dell’approvazione del capitolato d’oneri. Le altre, riguardanti tutte la Russia, presentavano tempi di istruzione eccezionalmente lunghi. Al 31 dicembre 1997, i capitolati d’oneri per otto di queste operazioni non erano stati ancora approvati, 725 giorni in media dalla data della decisione. Per altre nove, il capitolato d’oneri era stato approvato, tuttavia il contratto non era stato ancora firmato 1 317 giorni in media dalla decisione della Commissione. Stato di esecuzione dei progetti di sicurezza operativa 5. 10. La tabella 6 riassume lo stato di avanzamento dei programmi di sicurezza operativa TACIS dal 1992 al 1997 per le centrali di Sosnovy Bor (RBMK 1000), Kola (VVER 440-230 e 440-213), Kalinin e Balakovo (VVER 1000-320). Alla fine del 1997, soltanto 14 dei 52 progetti connessi all’assistenza in loco a titolo dei programmi dal 1992 al 1995 in queste quattro centrali erano stati realizzati (tutti a Kalinin e Balakovo). Due progetti erano in corso di esecuzione e 11 erano stati annullati. Gli altri progetti, nonche´ quelli dei programmi 1996 e 1997, erano in corso d’istruzione. Programmi Tacis dal 1992 al 1997 di assistenza in loco e di miglioramento della sicurezza operativa a Kola, Sosnovy Bor, Kalinin e Balakovo (Federazione russa) Tabella 6 U C E o M i % 25 25 20 20 15 15 10 10 5 5 0 0 80% 90% 100% 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 70% 60% 50% 40% 30% 10% 20% 0% Programmi dal 1992 al 1997 Programmes 1992 to 1997 Programmes 1992 to 1997 Contracts concluded Contratti conclusi Contracts concluded Payments made Sosnovy Bor Sosnovy Bor Kola Kola Kalinin Kalinin Balakovo Balakovo Centrali Payments made Pagamenti effettuati Previsto: parte dei progetti nella dotazione destinata alla centrale Previsto: parte dei progetti nella dotazione destinata alla centrale Previsto: parte dei progetti nella dotazione destinata alla centrale Realizzato: parte dei progetti nei contratti conclusi Realizzato: parte dei progetti Realizzato: parte dei nei contratti conclusi progetti nei contratti conclusi Sosnovy Bor Sosnovy Bor Kola Kola Kalinin Kalinin Balakovo Balakovo Total Total Centrali (27) Di cui 446 giorni per approvare il capitolato d’oneri e 259 giorni per concludere il contratto. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/19 (Mio ECU) Programmi Contratti conclusi Pagamenti Numero di contratti Dotazione % della dotazione Numero di contratti Importo % della dotazione % dei contratti Importo % dei contratti % della dotazione Sosnovy Bor di cui Kola di cui Kalinin di cui Balakovo di cui di cui assistenza in loco progetti associati assistenza in loco progetti associati assistenza in loco progetti associati assistenza in loco progetti associati 16 6 10 19 6 13 35 6 29 33 6 27 Totale 103 assistenza in loco progetti associati 24 79 19,08 5,02 14,06 18,00 6,45 11,55 22,73 6,86 15,87 19,73 4,58 15,15 79,54 22,91 56,63 100 26 74 100 36 64 100 30 70 100 23 77 100 29 71 6 5 1 6 5 1 11 3 8 12 5 7 35 18 17 7,71 4,72 2,99 6,26 5,98 0,28 9,78 7,02 2,76 8,62 3,65 4,97 32,38 21,37 11,01 40 94 21 35 93 2 43 102 17 44 80 33 41 93 19 100 61 39 100 96 4 100 72 28 100 42 58 100 66 34 2,16 1,35 0,81 3,37 3,09 0,28 6,63 3,87 2,76 4,75 1,79 2,96 16,91 10,10 6,81 28 29 27 54 52 100 68 55 100 55 49 60 52 47 62 11 27 6 19 48 2 29 56 17 24 39 20 21 44 12 Fonte: Programmi e contabilità della Commissione, relazioni delle agenzie di approvvigionamento. 5. 11. Benche´ il 93 % delle dotazioni indicative previste per l’assistenza in loco avesse formato oggetto di con- tratti alla fine del 1997, per queste quattro centrali, tale proporzione era soltanto del 19 % relativamente ai pro- getti concreti connessi all’assistenza in loco. Benche´ la conclusione dei contratti per i progetti dovesse seguire di poco quella dei contratti di assistenza in loco, sono stati constatati notevoli ritardi nella maggior parte delle cen- trali. In tal modo, la durata ed il costo dei contratti di assistenza in loco sono risultati sproporzionati rispetto ai progetti concreti che dovevano accompagnare. La Com- missione non ha preso alcuna misura significativa per porre un freno a tale tendenza, benche´ fosse stata consta- tata già dall’esecuzione del programma 1992. Nelle due centrali più vecchie che hanno le esigenze più urgenti (Sosnovy Bor e Kola), le realizzazioni rappresentano somme particolarmente modeste nonostante i consistenti investimenti nell’assistenza tecnica. Tale squilibrio e` note- vole a Kola, dove i pagamenti effettuati rappresentano soltanto il 2 % della dotazione per i progetti, sebbene sia stato erogato il 48 % degli importi previsti per l’assi- stenza in loco. 5. 12. Le cause principali di ritardo dei progetti sono le seguenti: d’acqua e attrezzature informatiche a Kalinin, pezzi di ricambio a Kola e Balakovo); b) le pesantezze amministrative che tendono a dare l’ap- parenza di una messa in concorrenza in situazioni di monopolio tecnico o commerciale (incinerazione di residui a Kola), anziche´ regolare tali situazioni con procedure alternative (28) per garantire che le forni- ture siano ottenute ad un prezzo ragionevole; c) la concessione di licenze da parte delle autorità di sicurezza russe (lotta alle concentrazioni di idrogeno, chimica dell’acqua e controllo della bitumizzazione dei residui a Kalinin); d) la tardiva considerazione delle sinergie possibili tra i programmi di diverse centrali (valvole di sicurezza a Balakovo e Kalinin); e) la qualità insufficiente dei capitolati d’oneri e delle valutazioni tecniche (analisi delle vibrazioni a Kalinin, chimica dell’acqua a Balakovo, valvole di sicurezza a Kozloduy); f) l’assenza di procedure soddisfacenti per l’istruzione e la sorveglianza dei progetti misti che combinano for- niture e sviluppi informatica a Sosnovy Bor, simulatori a Kola, gestione della manu- tenzione a Kalinin). informatici (rete a) il trattamento molto lento delle procedure di acquisto e in particolare delle questioni dell’origine delle attrez- zature, aggravato dall’assenza di reazione o dalla reazione tardiva dei servizi della Commissione, quando si sottopone loro un problema (analizzatori (28) Confrontati allo stesso problema, gli operatori occidentali utilizzano procedure sostitutive quali la scomposizione e l’analisi dei prezzi oppure la conclusione di contratti qua- dro. C 35/20 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 5. 13. Sia i beneficiari che gli assistenti in loco sottoli- neano l’inosservanza dei calendari fissati nei piani di azione iniziali ed il carattere imprevedibile degli scaden- ziari effettivi di consegna delle forniture, particolarmente importanti quando le attrezzature devono essere installate nei periodi annuali di chiusura delle centrali. Le critiche principali riguardano la lentezza di istruzione delle gare d’appalto e dei contratti, la complessità e la lentezza delle procedure della Commissione, l’assenza di calendari vin- colanti per le diverse parti, la cattiva conoscenza dello stato di avanzamento dei fascicoli, nonche´ il ruolo insuf- ficiente concesso ai beneficiari nella gestione dei progetti, segnatamente per quanto concerne la valutazione delle offerte e il benestare al pagamento. 5. 14. I progressi nell’attuazione dei progetti dipendono, in primo luogo, dalla qualità delle prestazioni dell’assi- stenza in loco che da sola, nell’organizzazione scelta, può guidare realmente le operazioni. La sorveglianza della Commissione e` stata troppo poco incisiva per permettere l’allineamento delle prestazioni alle pratiche migliori, il che ha condotto a risultati molto contrastanti a seconda dei tipi di intervento e delle centrali nucleari. Assistenza alle autorità di sicurezza 5. 15. Nell’ambito dell’assistenza alle autorità di sicu- rezza per la concessione di licenze, sono stati realizzati progressi notevoli, nonostante la mancanza di armonizza- zione a livello europeo delle norme e delle disposizioni (cfr. il paragrafo 3. 1). In Russia, l’assistenza dell’UE ha aiutato le autorità di sicurezza nel dotarsi di strumenti legislativi e procedure generali che hanno permesso ad esse di strutturare l’attuazione dei programmi di ammo- dernamento. Le attività di queste autorità si scontrano tuttavia con l’insufficienza dei loro mezzi finanziari. 5. 16. L’approccio della Commissione relativamente alla concessione di licenze per le attrezzature che essa finan- zia, denominato «approccio due più due», consiste nel fornire per ciascun progetto, da un lato, un’assistenza agli esercenti nel quadro dell’assistenza in loco, dall’altro, un’assistenza alle autorità di sicurezza per l’assegnazione delle licenze. Come per l’assistenza agli esercenti, sono i loro omologhi dell’Europa occidentale che coadiuvano le autorità di sicurezza dell’Est, trasmettendo loro così il know-how. La difficoltà di tale approccio risiede nel coordinamento e nella cooperazione di quattro partner. 5. 17. I problemi relativi alla concessione delle licenze sono sorti tardivamente per le attrezzature finanziate da TACIS, a causa dei ritardi di esecuzione dei programmi e dell’acquisizione di un maggiore potere da parte delle autorità di sicurezza. In Russia, tali procedure rischiano in misura crescente di rallentare l’esecuzione dei pro- grammi, a causa di una comprensione e di una considera- zione tardive e poco coordinate delle normative esistenti, nonche´ dei compiti e delle risorse necessarie alla loro applicazione. Anche in questo settore, il ruolo di cataliz- zatore dell’assistenza in loco nelle relazioni tra i partner costituisce un fattore determinante di successo. La Com- l’esperienza missione dovrebbe altresì vigilare affinche´ delle nuove procedure, acquisita in ogni centrale, sia condivisa rapidamente con gli altri siti. Studi e analisi di sicurezza 5. 18. Nel giugno 1997, le autorità russe avevano rice- vuto soltanto un’unica relazione finale a titolo degli studi previsti per circa 40 Mio ECU e pagati per circa 34 Mio ECU, nel quadro del programma TACIS 1991. Numerosi contraenti importanti hanno addotto la mancata ratifica da parte della Russia della convenzione di Vienna e dubbi sul regime di responsabilità civile a giustificazione del rifiuto di trasmettere il risultato degli studi ai beneficiari, le delucidazioni apportate dal protocollo malgrado dell’accordo firmato tra la Commissione e la Federazione russa nel febbraio 1995. In tali condizioni, l’utilità di questi studi per i beneficiari ed il loro impatto sul contenuto dei programmi di ammodernamento russi non possono che essere limitati. 5. 19. Per i contratti di studi sulla sicurezza di conce- zione si ricorre ampiamente agli istituti di concezione russi tramite subcontratti. I capitolati d’oneri dei subcon- tratti riprendono spesso fedelmente quelli del contratto principale, per cui e` estremamente difficile valutare gli oneri di lavoro rispettivi del contraente dell’UE e dei subappaltatori russi. La ripartizione precisa del lavoro tra contraente e subappaltatore e` tuttavia d’importanza essenziale per la trasparenza dei prezzi poiche´ le retribu- zioni degli esperti occidentali sono, a seconda dei con- tratti, da 10 a 15 volte piu elevati di quelli accordati agli esperti dell’Est di competenza equivalente. In uno dei casi esaminati (studio sulla fragilizzazione dei contenitori del reattore a Kola e Novovoronesh), l’ammontare del sub- contratto imposto dalla Commissione agli offerenti senza sufficiente analisi preliminare ha dovuto essere rinego- ziato verso l’alto, dopo l’aggiudicazione del contratto principale. 5. 20. I subcontratti comprendono una clausola non equa la quale dispone che i pagamenti ai subappaltatori possono essere effettuati soltanto dopo il pagamento da parte della Commissione delle fatture emesse dal con- traente principale. In tre casi (29), i subappaltatori russi (29) Contratti 93-0490, 93-0502 e 95-0844. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/21 non hanno ricevuto dai contraenti della Commissione una proporzione significativa delle somme dovute, sebbene il complesso dei lavori previsti dal subcontratto fosse stato realizzato. La lentezza dei contraenti e della Commissione nella liquidazione finanziaria dei contratti danneg- gia così i subappaltatori ed il partenariato con l’UE. Attivazione effettiva degli stanziamenti 5. 21. La tabella 7 dà un quadro, al 31 dicembre 1997, dell’esecuzione effettiva delle decisioni della Commissione attraverso contratti. Il volume dei contratti e dei pagamenti registrati nei conti di gestione e` stato in esso corretto delle principali anomalie constatate nella definizione, nella contabilità di gestione, delle dotazioni del programma TACIS 1991 e soprattutto dei contratti con le agenzie di approvvigionamento. Copertura delle decisioni PHARE e TACIS con contratti effettivi al 31 dicembre 1997 Tabella 7 (Mio ECU) 300,0 300,0 250,0 250,0 200,0 200,0 150,0 150,0 100,0 100,0 50,0 50,0 U C E o M i – - t i e h r e h c s s b e i r t i e B a v i t a r e p o a z z e r u c S i , i n , e i c d i u r t e S n e n e e g g o z i d e b u t r t a S u a B e n g o n u i z g e e s c u n A o c l n e d r ö h e b - s t i i d à t i r o t u A a z z e r u c s i e h r e h c S i e l l ä f b A , i e o f f i u d s e r t s n n e r B , e l i b i t s u b m o C l y b o n r e l h y c b s T o n r e C t l g n u e a n w o r e i t V s e g , , e g n n u o n a i l z p m a m m a m r g o a r P r g o r P / C T S C U C T T S S U T S C / I I d n n o u n s e g e i t s i n r o a S V l e t t i i M i t e a n e n s g e e w e s g s u a z t h c n i Beschlüssexxxxxx Decisioni Beschlüssexxxxxx Tatsächlich vergebene Verträge Contratti effettivi Tatsächlich vergebene Verträge Tatsächliche Zahlungen Tatsächliche Zahlungen Pagamenti effettivi Settore d'azione C 35/22 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee o t s i u q c a i d e m u l o V i d e i z n e g a e l l e d o t n e m a n o i g i v v o r p p a −75,9 −3,6 −38,5 i n o i s i c e D 271,9 181,4 79,8 64,2 59,0 46,7 65,0 18,2 i t t a r t n o C i t a z z i l i b a t n o c 228,6 85,9 54,8 32,3 50,5 29,2 61,4 67,6 e n o i z a c i f i s s a l c i R 1 9 9 1 s i c a T 5,4 40,2 7,2 −52,8 i t t a r t n o C i v i t t e f f e 158,1 122,5 62,0 32,3 12,0 29,2 61,4 14,8 i t n e m a g a P i t a u t t e f f e 120,6 46,3 19,8 10,5 4,8 18,3 33,5 52,7 e n o i z a c i f i s s a l c i R 1 9 9 1 s i c a T 5,0 34,1 5,8 −44,9 Sicurezza operativa Studi generici, concezione Autorità di sicurezza Combustibile, residui Cernobyl Programmazione, gestione CIST/USTC Vari e non assegnati 9. 2. 1999 (Mio ECU) i t n e m a g a P i v i t t e f f e i t a z z i l i t u n i i p i c i t n A e l a i c e p s o t n o c u s −18,7 106,9 80,4 25,6 10,5 4,8 18,3 33,5 7,8 Fonte: Esame della contabilità di gestione della Commissione (De´sire´e) al 31 dicembre 1997. Totale 786,1 610,2 — −118,0 492,2 306,6 — −18,7 287,9 5. 22. Nel complesso le dotazioni delle decisioni hanno dato luogo per il 63 % a contratti e per il 37 % a pagamenti. Tale attivazione effettiva degli stanziamenti e` particolarmente esigua per le operazioni relative a Cerno- byl (il 20 % per i contratti e l’8 % per i pagamenti) e ai combustibili e residui radioattivi (l’16 % per i paga- menti). 5. 23. Gli stanziamenti per i quali devono essere ancora conclusi contratti ammontano a 294 Mio ECU, anziche´ a 176 Mio ECU presentati nella contabilità di gestione. Tale volume di stanziamenti risulta da decisioni talvolta vecchie e non corrisponde più alla realtà del fabbisogno. Una gestione attenta alla buona utilizzazione dei fondi pubblici esigerebbe un esame critico di tali assegnazioni e, di comune accordo con i beneficiari, la chiusura dei programmi oppure una riassegnazione che tenga conto delle esigenze attuali. 6. CONCLUSIONE Valutazione d’insieme PECO e dei NSI, di cui 786 Mio ECU (31) impegnati nell’ambito dei programmi PHARE e TACIS ed erogati in misura di 307 Mio ECU (32). 6. 2. Benche´ siano stati realizzati progressi in un settore d’intervento nuovo per l’UE e fino ad allora poco aperto alla cooperazione internazionale, l’esame delle operazioni mostra che i risultati vengono conseguiti con troppa lentezza e che gli obiettivi a breve termine dei programmi non erano stati raggiunti alla fine del 1997, a causa sia di ambiguità sul piano strategico che di procedure di attua- zione poco adeguate ad un ambiente specifico e partico- larmente complesso. Inoltre, nessuna metodologia per- metteva, alla fine del 1997, di formulare una valutazione globale dei progressi della sicurezza in ciascuna centrale. L’AIEA organizzerà nel 1999 una conferenza internazio- nale intesa a valutare i progressi realizzati e lavora inoltre alla formulazione di indicatori di sicurezza che al presente mancano. In tali condizioni, non e` possibile attualmente produrre un quadro obiettivo dei progressi realizzati. Per tale motivo e` necessario prospettare misure concrete per rafforzare l’efficacia, l’efficienza, l’economicità e la chia- rezza dell’azione comunitaria. 6. 1. L’intervento dell’UE nel settore della sicurezza nucleare nei paesi dell’Est era giustificato dal desiderio di proteggere le popolazioni dalle conseguenze di un inci- dente della portata di Cernobyl nonche´, nel quadro dei programmi PHARE e TACIS, dalla volontà di creare tra le industrie del settore nucleare dell’UE e quelle dei paesi dell’Est un partenariato integrato in un’economia di mer- cato. È in questa duplice prospettiva che la Commissione ha destinato quasi 850 Mio ECU (30), tra il 1990 e il 1997, a programmi di sostegno alla sicurezza nucleare dei Efficacia 6. 3. La mancanza di chiarezza e di realismo della strate- gia (cfr. i paragrafi 3. 1–3. 11), lo sviluppo a circuito chiuso dei programmi PHARE e TACIS (cfr. i paragrafi 3. 12–3. 20) e un’attribuzione eccessiva di responsabilità della Commissione a terzi (cfr. i paragrafi 4. 3, 5. 4–5. 5) (31) Cfr. la tabella 1. L’importo comprende il contributo al CIST e all’USTC, per complessivi 65 Mio ECU. (30) Cfr. la tabella 1. 1. , allegato 1. (32) Cfr. la tabella 1. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/23 hanno prodotto rallentamenti delle azioni da avviare, un’assenza di congruenza nell’assegnazione delle risorse (cfr. i paragrafi 5. 1–5. 3, 5. 6–5. 7) e lentezze che hanno compromesso il valore delle azioni dell’UE (cfr. i para- grafi 5. 8–5. 14). La realtà economica dei paesi beneficiari deve essere tenuta maggiormente in considerazione nella ridefinizione della strategia, segnatamente a proposito della questione del futuro delle centrali di vecchia conce- zione. Si dovrebbe avviare una cooperazione più intensa con gli altri operatori, in particolare con l’AIEA e la BERS, ma anche con gli Stati beneficiari. Lo sviluppo di una cooperazione impostata sulla fiducia richiede una precisazione del quadro strategico e convenzionale, non- la definizione preliminare, da parte dell’UE e dei che´ beneficiari congiuntamente, degli obiettivi perseguiti. Inoltre, l’attenzione va rivolta in via prioritaria all’elabo- razione e all’utilizzazione, in collaborazione con l’AIEA, di indicatori che permettono di misurare l’efficacia dei programmi e l’evoluzione della sicurezza in ogni cen- trale. Efficienza 6. 4. I servizi incaricati dell’esecuzione dei programmi dovrebbero essere raggruppati e dotati di capacità di gestione e di risorse umane adeguate alla complessità e alla portata del compito nonche´ alla rapidità d’azione desiderata, cosa che dal 1990 non si e` mai verificata (cfr. i paragrafi 4. 12–4. 16). La Commissione dovrebbe pro- spettare una riassegnazione dei suoi quadri e l’assegna- zione dei programmi ad una direzione generale la cui specificità sia maggiormente adeguata, rispetto al pre- sente, alla gestione di progetti tecnicamente complessi. Siffatto raggruppamento ridurrebbe gli sforzi di coordina- mento tra i servizi, la cui efficienza resta da dimostrare. Permetterebbe una migliore attivazione delle competenze altamente specializzate disponibili alla Commissione. 6. 5. Tali servizi dovrebbero essere in grado di garantire, senza ricorrere in modo eccessivo ad intermediari, il controllo della cooperazione e il mantenimento di rela- zioni di fiducia con i beneficiari. Nel quadro della sorve- glianza in loco, le funzioni di programmazione, esecu- zione e valutazione dei progetti dovrebbero essere poten- ziate. I servizi che ne sono incaricati dovrebbero essere dotati dell’autorità e dei mezzi che permettono una rapida identificazione dei problemi, nonche´ una loro tempestiva soluzione. 6. 6. Le procedure che hanno originato numerosi ritardi devono infine essere riesaminate e adattate, in funzione delle pratiche migliori, alle particolari esigenze tecnologi- che del settore (cfr. i paragrafi 4. 3–4. 4, 5. 12). Economicità 6. 7. La trasparenza delle scritture contabili (cfr. i para- grafi 4. 5–4. 10, 4. 19–4. 20) dovrebbe consentire che i conti diventino veri e propri strumenti di gestione, suscet- tibili di fornire indicazioni sui rendimenti raggiunti e di evitare il blocco inutile dei fondi per azioni non definite o già superate dagli eventi. L’assegnazione di stanziamenti non attivati da contratti (294 Mio ECU, cfr. i paragrafi 5. 21–5. 23) dovrebbe essere esaminata globalmente ed aggiornata tenendo conto del fabbisogno e dei risultati. 6. 8. La questione del subappalto di alcune azioni ad istituzioni o imprese dei paesi beneficiari dovrebbe essere riesaminata, essendovi il rischio che i contraenti occiden- tali, commissionando nei paesi dell’Est alcuni lavori loro affidati, realizzino a detrimento del bilancio comunitario profitti che superano le norme commerciali del rispettivo settore di attività (cfr. il paragrafo 5. 19). Una collabora- zione diretta dell’UE con alcune di queste istituzioni o imprese dei paesi beneficiari non può, inoltre, che conso- lidare la fiducia indispensabile tra le parti, di cui tuttora si avverte spesso la mancanza (cfr. i paragrafi 4. 17–4. 18, 5. 1, 5. 18–5. 20). 6. 9. Le procedure di messa in concorrenza sono inesi- stenti per i contratti con gli assistenti in loco e rari per le agenzie di approvvigionamento, cosa che dà luogo a retribuzioni elevate (cfr. i paragrafi 4. 1–4. 2, 4. 11). Esse sono invece eccessivamente pesanti per i contratti di forniture, il che dà origine a ritardi di esecuzione (cfr. i paragrafi 4. 4, 5. 12). In questo settore, la Commissione dovrebbe trarre spunto dalle buone pratiche degli altri donatori per garantire che i prezzi ottenuti siano ragione- voli, che le norme di origine non siano applicate a detrimento della rapidità o della congruenza delle azioni con quelle di altri donatori e che i beneficiari siano coinvolti maggiormente nelle fasi principali del processo. Ad ogni modo, e` necessario precisare le modalità di applicazione del regime derogatorio per evitare slitta- menti suscettibili di pesare sul bilancio comunitario (cfr. il paragrafo 4. 2). Chiarezza delle operazioni 6. 10. Per la loro specificità, le operazioni di sostegno al miglioramento della sicurezza nucleare dei paesi dell’Est dovrebbero essere distinte, nel bilancio dell’UE, dall’in- sieme dei programmi PHARE e TACIS. Una chiara identificazione delle azioni del settore nucleare permette- rebbe così all’autorità di bilancio una sorveglianza più trasparente delle azioni, esigendo dalla Commissione di presentare regolarmente relazioni circostanziate sull’anda- mento dei programmi e sui progressi realizzati (cfr. il paragrafo 3. 6). C 35/24 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 La presente relazione e` stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 12 novembre 1998. Per la Corte dei conti Bernhard FRIEDMANN Presidente 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/25 ALLEGATO 1 Contesto dei programmi di sicurezza nucleare PHARE e TACIS Contesto comunitario 1. Nel 1975, il Consiglio ha adottato una risoluzione (1) che precisa il ruolo della Commissione relativamente ai problemi tecnologici di sicurezza nucleare. A fronte di problemi che oltrepassano le frontiere comunitarie, la Commissione doveva svolgere un ruolo di catalizzatore delle iniziative degli Stati membri, ricercare una posizione comune in seno alle organizzazioni internazionali, promuovere l’armonizza- zione progressiva dei requisiti e dei criteri di sicurezza e, su tali basi, sottoporre al Consiglio i progetti delle disposizioni comunitarie più adeguate. 2. La catastrofe di Cernobyl, nel 1986, ha messo in rilievo l’importanza delle questioni di sicurezza poste dal parco di reattori nucleari di concezione sovietica. In considerazione del mandato del trattato Euratom (2), l’azione della Comunità si e` innanzitutto limitata alla protezione della popolazione dalle radiazioni in caso di incidente nucleare (3). 3. Nel giugno 1992, il Consiglio ha adottato una nuova risoluzione relativa alla sicurezza nucleare (4), che ricollocava la risoluzione del 1975 nella prospettiva della cooperazione con i PECO e i NSI, chiedendo agli Stati membri e alla Commissione: a) di rafforzare le loro azioni congiunte con tali paesi, b) di cercare di portare gli impianti nucleari dei paesi dell’Est a livelli di sicurezza equivalenti a quelli adottati nella Comunità, c) di agire in maniera coordinata, nel contesto dell’AIEA, per definire un sistema di criteri e di requisiti di sicurezza nucleare accettati a livello internazionale. Prestiti Euratom 4. La participazione dei prestiti Euratom e` limitata al 50 % del costo dei progetti. In caso di cofinanzia- mento con la BERS, il cumulo con il finanziamento Euratom non può superare il 70 % del costo totale del progetto. I prestiti assunti devono essere garantiti dallo Stato beneficiario. I progetti devono inserirsi in un piano energetico globale e dimostrare la loro capacità di sopravvivenza economica. Tali diversi fattori rendono l’istruzione complessa. Al 31 dicembre 1997, non era stato ancora concesso nessun prestito, tuttavia tre progetti erano in corso di istruzione: a) un prestito di 100 Mio ECU, chiesto nell’agosto 1995, da integrare con crediti all’esportazione francesi, tedeschi e russi, nonche´ con un prestito assunto dallo Stato per finanziare un progetto di ammoderna- mento, di 220 Mio ECU, delle parti 5 e 6 della centrale di Kozlodouy in Bulgaria. Se il contratto di prestito sarà firmato entro la fine del 1998, l’istruzione avrà una durata di tre anni e mezzo; b) un prestito di 623 Mio ECU, chiesto nel luglio 1995, da integrare con un prestito della BERS e con fondi propri per finanziare un progetto di ammodernamento, di 1 265 Mio ECU, delle unità di Khmelnitsky 2 e Rovno 4 in Ucraina. Se il contratto di prestito sarà firmato nel luglio 1998, l’istruzione avrà una durata di tre anni; c) un prestito di 335 Mio ECU chiesto nel dicembre 1995 ed integrato da fondi propri, per un progetto di completamento e di ammodernamento dell’unità di Kalinin 3 in Russia, stimato provvisoriamente a 670 Mio ECU. Nel febbraio 1998, l’istruzione del progetto e` stata rallentata dall’assenza di informazioni finanziarie che la parte russa doveva fornire per la valutazione del progetto. (1) Risoluzione del Consiglio del 22 luglio 1975 sui problemi tecnologici di sicurezza nucleare (GU C 185 del 14. 8. 1975, pag. 1). (2) Il trattato Euratom non verte direttamente sulla sicurezza delle centrali nucleari. Tuttavia, gli obblighi derivanti dal capo 3 sulla protezione dalle radiazioni, nonche´ il controllo delle materie fissili affidato alla Commissione dal capo 7, sono in pratica connessi alle misure di sicurezza prese a livello delle centrali. (3) Direttiva 89/618/Euratom del Consiglio del 27 novembre 1989 concernente l’informazione della popolazione sui provvedimenti di protezione sanitaria applicabili e sul comportamento da adottare in caso di emergenza radioattiva. (4) Risoluzione del Consiglio del 18 giugno 1992 sui problemi tecnologici della sicurezza nucleare (GU C 172 dell’8. 7. 1992, pag. 2). C 35/26 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 5. Mentre il ricorso ad Euratom per operazioni di vasta portata e` poco sviluppato, sono stati utilizzati dalle centrali di Leningrado (simulatore) e di Balakovo (impianti di trattamento delle scorie) prestiti assunti presso banche dell’UE, segnatamente in Germania, per finanziare progetti specifici di minore entità. Contesto multilaterale 6. Per rispondere alle attese della Comunità internazionale, gli esercenti di 144 centrali nucleari di tutto il mondo si sono riuniti a Mosca, il 15 maggio 1989, e hanno fondato l’associazione AMOP per promuovere il miglioramento della sicurezza e del rendimento delle centrali nucleari. La AMOP ha deciso, nel luglio 1990, di elaborare un programma di miglioramento della sicurezza dei reattori VVER 440/230. Tale programma e` stato presentato nel luglio 1991 ed avallato dal comitato di sicurezza nucleare dell’AIEA (INSAG). L’attuazione di questo programma ha avuto inizio in Bulgaria con azioni finanziate dal programma PHARE. Per estendere tali attività ad altre centrali, la AMOP ha posto in essere un comitato di pilotaggio VVER che riunisce le centrali di Novovoronesh, Kola, Bohunice e Kozloduy, nonche´ gli operatori occidentali. Con il lancio dei programmi di assistenza in loco TACIS nel 1993, l’UE ha chiesto alla AMOP di provvedere a funzioni di coordinamento e di consulenza. Il comitato di pilotaggio VVER ha esteso le sue attività a tutti i tipi di reattori di origine sovietica e ha assunto il nome di «Comitato consultivo AMOP — centri di Parigi e di Mosca». 7. Parallelamente, l’AIEA ha avviato nel 1990 una cooperazione con i paesi dell’Europa dell’Est per attuare programmi di sicurezza che formano oggetto di consenso internazionale. Inoltre, l’AIEA ha preso nel 1994 l’iniziativa di promuovere una convenzione sulla sicurezza nucleare firmata da sessantasei paesi, alla fine del 1997. 8. A fronte dell’importanza delle risorse finanziarie da attivare a favore dei paesi dell’Est, i membri del G7 hanno invitato nel 1992 (5) i paesi membri del G24 ad integrare i loro programmi bilaterali con un fondo multilaterale e a rafforzare i meccanismi di coordinamento. Il fondo multilaterale e` stato costituito nel marzo 1993 presso la BERS, con il nome di CSN (Conto sicurezza nucleare). Per potenziare il coordinamento internazionale, e` stata creata una struttura denominata NUSAC in seno alla Commissione, che aveva già ricevuto un mandato generale di coordinamento dell’assistenza G24 ai paesi dell’Est, nel vertice del G7 di Parigi nel 1989 (6). 9. Per Cernobyl, il G7 e l’UE hanno convenuto nel 1994 (7) un piano d’azione complementare per il quale e` stato firmato un protocollo d’accordo con l’Ucraina nel dicembre 1995. Tale piano doveva contribuire alla chiusura di Cernobyl entro l’anno 2000 e al completamento, in compenso, di tre reattori in corso di costruzione nel sito delle centrali di Zaporoje, Rovno e Khmelnitsky. Per l’unità 4 di Cernobyl, e` stato aggiunto nel 1997 un piano di realizzazione di un massiccio di protezione (SIP) al protocollo del 1995 con l’Ucraina. A seguito del vertice del G7 di Denver nel giugno 1997, e` stato costituito un nuovo fondo multilaterale presso la BERS per il suo finanziamento. Nel settembre 1997, la Commissione ha proposto al Consiglio di destinare a tale fondo un contributo di un massimo di 100 Mio ECU, finanziato con gli stanziamenti TACIS 1998 e 1999. 10. La tabella 1. 2 dà un quadro (la base dati elaborata dal NUSAC e` Comunità internazionale alla sicurezza nucleare nei PECO e nei NSI. incompleta) dei contributi della stata fornita in un contesto economicamente sfavorevole e commercialmente 11. Tale assistenza e` complesso per il settore dell’energia nucleare. Nei paesi dell’Unione europea e nell’America settentrionale, le industrie del nucleare sono confrontate alla contrazione dei rispettivi mercati tradizionali. Sebbene esistano programmi di investimento per la sostituzione e l’ammodernamento delle centrali in funzione, le prospettive di costruzione di nuove unità sono molto limitate. Sussistono prospettive più ampie in Giappone e nell’Estremo Oriente. Per sfruttare tali possibilità, le industrie nucleari del Giappone e degli Stati Uniti hanno dato vita a stretti rapporti di cooperazione. (5) Conclusioni del vertice del G7 (gruppo dei sette paesi più industrializzati) di Monaco del 10 luglio 1992. (6) Il vertice del G7 di Parigi, nel luglio 1989, ha conferito alla Commissione il coordinamento dell’aiuto concesso dai ventiquattro paesi più industrializzati (G24) alla Polonia e all’Ungheria, esteso in seguito agli altri PECO. Il vertice del G7 di Londra (luglio 1991) ha insistito affinche´ un’assistenza ed un coordinamento specifici fossero sviluppati nel settore della sicurezza nucleare. Il vertice di Monaco (luglio 1992) ha esteso ai NSI tale assistenza nel settore nucleare. Il mandato generale di coordinamento conferito alla Commissione e` stato mantenuto nelle estensioni successive. (7) Vertice del G7 di Napoli nel luglio 1994. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/27 12. Gli eventuali sbocchi commerciali nei mercati dell’Est, in passato chiusi, nonche´ lo sviluppo di una cooperazione industriale con l’industria nucleare di tali paesi sono di interesse strategico per il settore nucleare dell’Unione europea. 13. La tabella 1. 3 illustra nei particolari le convenzioni di finanziamento conclusi dalla BERS a titolo del CSN. Contesto nei paesi beneficiari 14. La maggior parte dei reattori nei PECO e nei NSI sono di concezione sovietica, di tipo RBMK o VVER. La tecnologia RBMK si e` sviluppata in tre generazioni successive. Il primo di questi reattori e` entrato in funzione nel 1973 (Sosnovy Bor 1) e il più recente nel 1990 (Smolensk 3). La tecnologia VVER comprende del pari tre generazioni principali. La tecnologia VVER 440-230, entrata in funzione tra il 1972 (Novovoronesh 3) e il 1982 (Kozloduy 4), e` la più vecchia. Essa e` stata seguita dal tipo VVER 440-213, entrato in funzione tra il 1982 (Paks 1 e Kola 3) e il 1988 (Dukovany 4). La generazione più moderna, di tipo VVER 1000-320, entrata in funzione tra il 1981 (Novovoronesh 5) ed il 1995 (Zaporoje 6), e` ancora utilizzata per le unità in costruzione (Rovno 4, Khmelnitsky 2 e Kalinin 3). Il parco di reattori di concezione sovietica non e` mediamente più vecchio di quello dei paesi occidentali. Il carattere obsoleto o moderno dei reattori dipende soprattutto dalla sicurezza, che viene presa in considerazione al momento della loro concezione, piuttosto che dall’anno di entrata in funzione. Sul piano della sicurezza, i VVER 1 000-320 sono i più prossimi alla concezione occidentale. 15. La difficile situazione economica dei PECO (segnatamente la Bulgaria) e soprattutto dei NSI frena la realizzazione dei programmi nazionali di ammodernamento in cui si innestano i programmi di assistenza occidentali, nonche´ l’assunzione di prestiti importanti, in particolare i prestiti Euratom. C 35/28 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 Tabella 1. 1 Stanziamenti assegnati tra il 1990 e il 1997 dall’Unione europea alla sicurezza nucleare nei PECO e NSI Linee di bilancio e servizi di gestione Stanzia- menti asse- gnati (Mio ECU) di cui 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Programmi Phare e Tacis 786,1 3,5 73,6 109,3 113,2 119,0 133,0 132,5 102,0 di cui Phare — Aiuto alla ristrutturazione economica dei PECO (B7-500, DGIA) 150,7 3,5 16,7 29,3 25,2 31,0 27,0 6,0 12,0 Tacis — Cooperazione tecnica con i NSI (B7- 520, DGIA) Altre linee di bilancio di cui Formazione e scambio di esperti in sicurezza nucleare nei PECO e NSI; messa in atto di un sistema di contabilità dei materiali fissili in Russia (B4-2001, DGXI) Cooperazione con l’Unione sovietica e poi con i PECO e i NSI (dal 1993) nel settore della sicurezza nucleare (B6-8201, DGXII) Cooperazione con i PECO e i NSI nel settore della sicurezza nucleare (B7-534, DGIA) Contributo della Comunità al conto «sicurezza nucleare» della BERS (CSN) (B7-630, DGIA) 635,4 62,4 6,9 28,0 7,5 20,0 56,9 80,0 88,0 88,0 106,0 126,5 (cid:77) 90,0 3,0 7,0 8,0 32,0 5,4 7,0 1,0 1,0 1,8 3,1 3,0 7,0 7,0 11,0 (cid:239)(cid:78) 3,6 3,9 20,0 Totale generale 848,5 3,5 76,6 116,3 121,2 151,0 138,4 139,5 102,0 Fonte: Decisioni della Commissione relative alla sicurezza nucleare per i programmi Phare e Tacis (in assenza di linea di bilancio specifica) e stanziamenti d’impegno per le altre linee di bilancio. (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) (cid:239) 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/29 Fondi della Comunità internazionale impegnati per paese beneficiario e per fonte di finanziamento Tabella 1. 2 (Mio ECU) Beneficiari Federazione russa Ucraina Regionale o non assegnato Bulgaria Lituania Slovacchia Repubblica ceca Ungheria Armenia Romania Bielorussia Kazakistan Slovenia Polonia Lettonia Estonia Uzbekistan Kirghizistan Moldavia, Georgia, Azerbaigian % e n o i n U a e p o r u e 243,6 213,9 16,1 51,1 9,2 27,5 24,4 22,2 11,2 1,4 2,4 5,1 2,5 1,0 1,0 0,9 0,4 0,4 0,0 e r t l A i d i t n o f o t n e m a i z n a n i f 301,5 124,2 202,6 60,8 82,1 17,4 17,1 14,2 6,3 9,5 4,9 1,9 0,7 1,5 0,5 0,4 0,4 0,2 0,6 e l a t o T 545,1 338,0 218,7 111,8 91,3 44,9 41,5 36,4 17,5 10,9 7,3 6,9 3,2 2,5 1,5 1,3 0,8 0,6 0,6 % 37 23 15 8 6 3 3 2 1,2 0,7 0,5 0,5 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 Totale 634,4 846,4 1 480,2 100 43 57 100 Fonte: NUSAC — dati aggiornati al 31 dicembre 1997. Note: Il raffronto degli impegni contabili della Commissione (786,1 Mio ECU) soltanto per i programmi PHARE e TACIS e di quelli registrati dal NUSAC (634,4 Mio ECU) mostra il carattere molto approssimativo della base dati NUSAC. Fonti di finanziamento Unione europea Conto sicurezza nucleare Aiuto bilaterale degli Stati Uniti Aiuti bilaterali europei Aiuto bilaterale del Giappone AIEA Aiuto bilaterale del Canada Vari e l a t o T 634,4 257,4 219,5 206,2 103,8 27,9 19,1 11,9 Totale 1 480,2 (Mio ECU) % 43 17 15 14 7 2 1 1 100 C 35/30 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 Accordi di finanziamento conclusi dalla BERS a titolo del CSN al 31 dicembre 1997 Tabella 1. 3 Accordi di finanziamento Attuazione al 31 dicembre 1997 Data di conclusione Importo Contratti conclusi Saldo da contrarre Pagamenti effettuati Saldo da pagare (Mio ECU) Bulgaria Kozloduy 1-4 Lituania Ignalina 1-2 giugno 1993 febbraio 1994 Ignalina Safety analysis aprile 1994 Federazione russa Sosnovy Bor 1-4 Kola 1-2 Novovoronesh 3-4 Gozatomnadzor (GAN) giugno 1995 giugno 1995 giugno 1995 giugno 1995 Ucraina Cernobyl 1-3 Fonte: BERS. novembre 1996 Totale degli accordi di finanziamento 24,0 24,0 43,1 34,8 8,3 76,4 30,4 21,9 23,3 0,9 118,0 118,0 261,5 23,5 23,5 41,2 33,3 7,9 29,1 21,3 4,0 2,9 0,9 9,8 9,8 103,6 0,5 0,5 1,9 1,5 0,4 47,3 9,1 17,9 20,4 — 108,2 108,2 157,9 22,1 22,1 38,1 32,1 6,0 6,5 3,9 1,2 1,0 0,4 2,8 2,8 69,5 1,9 1,9 5,0 2,7 2,3 69,9 26,5 20,7 22,3 0,5 115,2 115,2 192,0 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/31 ALLEGATO 2 Operazioni esaminate e visite effettuate Tabella 2. 1 — Decisioni PHARE e TACIS concernenti la sicurezza nucleare prese dalla Commissione dal 1990 Tabella 2. 2 — Elenco dei contratti esaminati Tabella 2. 3 — Operazioni di forniture esaminate nel quadro dei contratti con le agenzie di approvvigio- namento Tabella 2. 4 — Stato di esenzione dei contratti TACIS conclusi con le agenzie di approvvigionamento Tabella 2. 5 — Organismi e centrali nucleari visitati C 35/32 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 Decisioni PHARE e TACIS concernenti la sicurezza nucleare, prese dalla Commissione dal 1990 (Mio ECU) Tabella 2. 1 U C E o M i 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 1990 1990 1991 1991 1992 1992 1993 1993 1994 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997 Programmi Betalinger Pagamenti Betalinger Decisione Afgørelser Afgørelser Kontrakter Kontrakter Contratti Programma Denominazione Importo totale della decisione di cui destinati alla sicurezza nucleare decisione contratti pagamenti (Mio ECU) Tacis WW9103 WW9204 WW9206 WW9306 WW9406 WW9507 WW9508 WW9606 WW9608 WW9707 WW9708 WW9711 WW9715 UK9402 UK9502 UR9601 Phare ZZ9112 ZZ9217 ZZ9317 ZZ9423 ZZ9528 ZZ9720 BG9107 BG9110 BG9202 BG9207 BG9311 BG9402 BG9407 BG9512 BG9608 CS9002 LI9101 LI9302 Energy Regional nuclear safety ISTC nuclear safety Nuclear safety Nuclear safety programme Financing proposal for ISTC Nuclear safety programme Financing proposal for ISTC Nuclear safety programme ISTC 1997 USTC Nuclear safeguards Nuclear safety 1997 Energy sector 1994 Energy sector Chernobyl Action plan energy in Ukraine Nuclear safety Nuclear safety improvement Nuclear safety Regional nuclear safety Regional nuclear safety Nuclear safety 1997 Energy Safety nuclear power plants Nuclear safety Energy emergency winter Nuclear safety Cross-border cooperation Nuclear safety Nuclear safety Nuclear safety Environment programme Agriculture/energy Lituania General technical assistance facility Total 702,5 115 60 20 88 67,5 10 58,5 15 80 17 3 2 68 23,5 37,5 37,5 240,6 3,5 20 20 20 20 12 10 11,5 8,3 10 3,8 25 5 7 6 30 6 22,5 943,1 635,4 56,9 60 20 88 67,5 10 58,5 15 80 17 3 2 68 20,5 37,5 31,5 150,7 3,5 20 20 20 20 12 1,2 11,5 8,3 1 3,8 6 5 7 6 3,5 0,5 1,4 786,1 496 56,7 59,6 20,0 84,2 64,7 10 47,6 14,5 49,3 17 19,87 37,12 15,46 114,3 3,5 19,7 19,8 19,9 12,1 1,2 11,4 8,1 1 3,1 0,6 4,8 3,5 0,7 3,4 0,5 0,9 610,3 238,3 48,6 51,0 20,0 49,3 23,5 9,6 10,6 2,1 2,1 1,9 13,23 4,93 1,51 68,2 3,5 15,4 12 3 1,2 1,2 11,4 8,1 1 2,7 0,3 2,3 1,4 3,3 0,5 0,9 306,51 Fonte: Decisioni e contabilità di gestione della Commissione (De´sire´e) al 31 dicembre 1997. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/33 Tabella 2. 2 Elenco dei contratti esaminati (Mio ECU) % 25 Decisione Progetto Contratto Contraente Paesi beneficiari Centrali interessate Importo TACIS Assistenza tecnica in loco WW9204 WW9204 WW9406 WW9204 WW9204 WW9406 WW9204 WW9204 WW9406 WW9204 WW9204 WW9406 WW9204 WW9306 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 01. 01 02. 01 93-0958 94-1263 95-0964 93-0533 94-0120 95-1211 93-0411 94-0491 95-0933 93-0412 94-0116 95-2151 93-0410 94-0547 Nuclear Electric (=Magnox) Nuclear Electric (=Magnox) Nuclear Electric (=Magnox) EDF EDF Kernkraftwerke (KKE) RWE-Biblis RWE-Biblis RWE-Biblis Tractebel Tractebel Tractebel EDF EDF Assistenza alle autorità di sicurezza WW9204 WW9306 03. 01 03. 01 94-1342 96-5287 Riskaudit Riskaudit Altri studi ed analisi di sicurezza WW9103 WW9306 WW9306 03. 01 02. 02 02. 02 93-0504 95-0775 95-0774 WW9306 01. 02 95-0190 WW9103 UK9402 03. 01 03. 01 93-0972 95-1295 Contratti diretti di forniture WW9406 WW9204 WW9306 01. 04 02. 01 01. 02 96-5580 94-1281 95-0242 EDF (centro di formazione) EDF (formazione) Tecnatom (centro di formazione) AEA-T (Valutazione della si- curezza) Siemens (studio RVE) EDF Nukem Corys (simulatori) Sema Group (prototipo SPDS) Contratti con le agenzie di approvvigionamento WW9306 WW9204 WW9306 WW9306 WW9508 02. 01 01. 01 02. 01 01. 01 01. 01 94-1351 94-0046 94-1165 94-1355 96-5455 Altra assistenza tecnica alla Commissione Fichtner Crown Agents Crown Agents Italtrend Italtrend WW9204 WW9306 04. 01 02. 06 93-0895 95-2329 TPEG TPEG Centro Internazionale di Sicurezza Tecnologica Russia Russia Russia Russia Russia Russia Russia Russia Russia Russia Russia Russia Ucraina Ucraina Russia Russia Russia Ucraina Ucraina Sosnovy Bor Sosnovy Bor Sosnovy Bor Kola Kola Kola Balakovo Balakovo Balakovo Kalinin Kalinin Kalinin Rovno Rovno Generale Generale Generale Generale Generale Russia RBMK Phare/Tacis Ucraina VVER 230 VVER 320 Russia Kola Phare/Tacis VVER 230/213 Russia Kalinin Ucraina Tacis Tacis Tacis Tacis Phare/Tacis Phare/Tacis Generale Generale Generale Generale Generale Generale Generale WW9206 01. 01 95-1265 CIST Russia Generale 161,88 22,11 0,27 0,94 1,32 0,40 2,26 1,81 0,14 0,95 2,19 0,50 1,95 4,58 0,58 4,22 3,58 3,09 0,49 23,54 5,40 1,20 1,10 2,98 4,67 8,18 6,39 0,28 4,12 1,99 83,62 24,67 12,05 3,96 28,44 14,50 10,43 4,36 6,07 12,22 12,22 C 35/34 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 (Mio ECU) Decisione Progetto Contratto Contraente Paesi beneficiari Centrali interessate Importo % PHARE Assistenta tecnica in loco BG9202 BG9311 BG9407 05. 01 02. 01 02. 01 x x 95-0838 EDF EDF EDF Assistenza alle autorità di sicurezza Bulgaria Bulgaria Bulgaria Kozloduy Kozloduy Kozloduy ZZ9217 01. 01 94-0028 ANPA Lituania Ignalina Altre azioni LI9101 LI9302 LI9302 02. 01 09. 05 09. 05 93-0195 93-0189 94-0359 Corys (simulatori) Corys (simulatori) Corys (simulatori) Assistenza tecnica alla Commissione BG9202 BG9311 BG9407 07. 01 01. 01 04. 01 x x Nuclear Electric (PIU) Nuclear Electric (PIU) 96-0445 DTN (PIU) Totale 43 Fonte: Conptabilità di gestione della DGIA (De´sire´e) Lituania Lituania Lituania Bulgaria Bulgaria Bulgaria Ignalina Ignalina Ignalina Kozloduy Kozloduy Kozloduy 11,97 8 7,83 3,84 2,00 1,99 0,79 0,79 1,17 0,49 0,37 0,31 2,18 1,00 0,63 0,54 173,86 22 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/35 Operazioni di fornitura esaminate nel quadro dei contratti con le agenzie di approvvigionamento Tabella 2. 3 Descrizione dei progetti e contratti con le agenzie di approvvigionamento interessate Progetti Contraente Centrale interessata Dotazione (contratto non firmato) Contratto (contratto firmato) (Mio ECU) Fichtner WW9306 02. 01 94-1351 5 5 Computer Information System U1. 01/94A Syseca Spare parts Spare parts Spare parts R1. 02/92D Siemens R1. 02/92D Bopp & Reuther Balakovo U1. 03/93A Limitorque Rovno Balakovo Zaporoje Zaporoje Fire protection equipment U1. 03/94A SVT Crown Agents WW9204 WW9306 01. 01 02. 01 94-0046 94-1165 7 7 Water chemistry Laboratory analysis Laboratory analysis R1. 03/92A CITA R1. 03/92A Millipore R1. 03/92A Maihak Kalinin Kalinin Kalinin All station computer network R1. 04/92A Marex Sosnovy Bor Condenser cleaning R1. 02/92A Taprogge Repair of floor coating (fire risk) U1. 01/92A GEHOLIT Balakovo Rovno Equipment for SG control U1. 01/93A Intercontrole Rovno Italtrend WW9306 01. 01 94-1355 26 21 Water chemistry (2ndary side) R1. 03/94A1 CITA Capillary electrophoresis analyser R1. 03/94A2 Primary circuit water quality R1. 03/94B Automated system for maintenance Safety valves Diagnosis system Thermal H2 recombiner R1. 03/94E R1. 03/94G R1. 03/94H R1. 03/94J Water chemistry (sides 1 & 2) R1. 02/94A Balduf Safety relevant spare parts Safety valves R1. 02/94C R1. 02/94E Equipment for fire fighting R1. 02/94G Bosch Accumulator cells R1. 02/94X VARTA Reactor control system Reliable power supply Safety valves Leak detection system Equipment for diagnostic system R1. 01/94A R1. 01/94B R1. 01/94C R1. 01/94D R1. 01/94F Liquid waste removal system R1. 01/94G Incineration facility Solidification facility R4. 03/94 R1. 04/93D Emergency fire alarm system R1. 04/93F Kalinin Kalinin Kalinin Kalinin Kalinin Kalinin Kalinin Balakovo Balakovo Balakovo Balakovo Balakovo Kola Kola Kola Kola Kola Kola Kola Sosnovy Bor Sosnovy Bor — — — — — — — — — — — — — — 23,13 16,68 — 0,18 0,50 0,75 0,65 0,70 0,70 — 0,50 1,00 — — 2,00 0,50 2,00 1,00 1,00 1,50 0,20 3,00 0,50 8,50 8,50 4,99 0,04 0,28 0,25 2,95 5,05 5,05 0,31 0,06 0,04 2,99 1,65 0,96 1,48 1,24 1,24 0,32 — — — — — — 0,46 — — 0,03 0,44 — — — — — — — — — C 35/36 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 (Mio ECU) Descrizione dei progetti e contratti con le agenzie di approvvigionamento interessate Progetti Contraente Centrale interessata Dotazione (contratto non firmato) Contratto (contratto firmato) WW9508 01. 01 96-5455 2 Automated system for maintenance R1. 03/95A Safety panel display system R1. 03/95D Non destinato ad un preciso contratto 3 Completion of maintenance project Waste treatment systems Upgrading of control room panels R1. 03/96C R1. 0196C R1. 04/96A Totale delle operazioni esaminate 38 Fonte: Relazioni delle agenzie di approvvigionamento e degli assistenti in loco. Kalinin Kalinin Kalinin Kola Sosnovy Bor 1,75 0,75 1,00 4,70 0,50 1,20 3,00 — — — — — — — 23,13 14,79 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/37 Stato di esecuzione dei contratti TACIS conclusi con le agenzie di approvvigionamento Tabella 2. 4 Esecuzione della Commissione Esecuzione dell’agenzia Contratti Pagamenti (Mio ECU) o t t a r t n o C Italtrend 94-1355 96-5455 97-0518 97-0586 97-0779 GTZ 97-0573 97-0577 Fichtner a r u d e c o r P IC RT DA DA DA RT RT 94-0013 OT 94-1351 IC Crown Agent 94-0046 OT 94-1165 96-5449 Europa (1) 97-0585 97-0561 IC RT DA IC o i z i n I e n i F e i n o i z u b i r t e R e s e p s e r t l a i l a u t t a r t n o c % n i i n o i z u b i r t e R i t s i u q c a i l g e d i t s i v e r p 12. 94 12. 96 12. 97 11. 97 01. 98 12. 99 12. 98 12. 99 10. 00 02. 00 11. 97 11. 97 11. 00 11. 00 02. 94 12. 94 09. 95 06. 98 01. 94 12. 94 12. 96 01. 97 01. 98 12. 98 11. 97 10. 97 11. 00 10. 00 Totale generale % % 1,54 0,80 0,48 0,03 0,20 0,03 0,73 0,19 0,54 1,01 0,23 0,78 0,92 0,45 0,26 0,21 0,27 0,18 0,09 4,48 2,8 2,6 2,9 2,8 3,3 1,5 3,5 1,9 1,9 1,9 3,6 5,2 3,3 3,7 3,9 7,0 2,3 2,2 2,2 2,2 2,8 l u s i p i c i t n A e l a i c e p s o d n o f i s u l c n o c i t t a r t n o C i t n e m a g a P i t i u g e s e i t i p e c r e p i s s e r e t n I a i r e r o s e t i d o d l a S o d n o f l u s e l a i c e p s 11,00 11,00 1,47 1,47 1,09 1,09 1,19 1,19 11,10 11,10 16,95 26,58 12,81 0,25 4,46 12,49 15,00 10,00 4,31 22,27 16,52 15,30 4,31 8,50 10,42 10,42 0,25 0,72 0,72 5,00 1,22 4,39 0,15 4,24 5,30 0,30 5,00 i t s i v e r p i t s i u q c A ) e l a i c e p s o d n o f ( 59,25 27,64 16,82 0,82 13,00 0,97 38,50 10,00 28,50 28,34 4,46 23,88 24,60 11,60 3,70 9,30 o t r o p m I o t a z z i l i b a t n o c 60,79 28,44 17,30 0,85 13,20 1,00 39,23 10,19 29,04 29,36 4,69 24,67 25,52 12,05 3,96 9,51 e i p i c i t n A e l l e d i t n e m a g a p i n o i z u b i r t e r 0,44 0,30 0,14 0,77 0,17 0,60 0,73 0,41 0,25 0,07 11,92 12,19 7,92 4,00 8,10 4,09 162,62 167,09 1,94 42,95 44,56 24,32 2,16 20,79 100 26 100 27 104 15 57 5 48 (1) Filiale di Crown Agents. Fonte: Contabilità di gestione della DG IA (De´sire´e) e relazioni delle agenzie di approvvigionamento. C 35/38 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 Tabella 2. 5 Organismi e centrali nucleari visitati Paese Russia Ucraina Bulgaria Lituania Organismi Autorità di sicurezza Gozatomnadzor (GAN) Ministero dell’Energia atomica (Minatom) Esercente Rosenergoatom (REA) MOHT (importante subcontraente) Ministero dell’Ambiente Ministero incaricato di Cernobyl Nuclear Regulatory Administration (NRA) Esercente Goskomatom Energoproekt (Istituto d’ingegneria ucraino) Ministero dell’Energia e delle Risorse energetiche (MEER) Esercente Azienda nazionale per l’energia elettrica (NEK) Bulgarian Nuclear Safety Authority (BNSA) Energoproekt (Istituto d’ingegneria bulgaro) Autorità di sicurezza (VATESI) Ministero dell’Energia Gruppi di imprese e organizzazioni internazionali TPEG a Bruxelles (Twinning Programme Engineering Group) Riskaudit a Parigi OCSE/AEN a Parigi (Agenzia per l’energia atomica) AMOP/PC a Parigi (World Association of Nuclear Operators, Paris Center) CIST a Mosca (Centro internazionale di scienza e tecnologia) AIEA a Vienna (Agenzia internazionale per l’energia atomica) Centrali Sosnovy Bor Kola Kalinin Balakovo Rovno Zaporoje Kozloduy Ignalina 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/39 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE OSSERVAZIONI DI CARATTERE GENERALE Il progetto di relazione speciale e` un documento molto accurato che contiene una serie di critiche estremamente pertinenti. In più di un caso la Commissione ha già preso misure correttive; in altri le lacune evidenziate dalla Corte saranno affrontate nelle proposte che la Commissione presenterà per un nuovo regolamento Tacis e per un aggiornamento del regolamento finanziario. Tuttavia, nei casi elencati in appresso, la Commissione non e` d’accordo con le osservazioni formulate dalla Corte. I programmi di sicurezza nucleare Phare e Tacis sono stati attuati in un contesto che si presenta, per stessa ammissione della Corte, particolarmente complesso. Pertanto, pur senza negare la necessità di migliorare la sua assistenza, la Commissione si compiace dei progressi finora compiuti, e segnatamente per essere riuscita ad instaurare con i partner dei programmi un clima di reciproca fiducia e di collaborazione, ad accrescere la loro consapevolezza dell’importanza della sicurezza nucleare e, infine, a rafforzare l’azione delle loro autorità nazionali responsabili del settore nucleare. La cultura della sicurezza non e` oramai più un fatto sconosciuto, anche se ha ancora bisogno di un ulteriore rafforzamento. Strategia Negli NSI vi sono oggi complessivamente: ventinove reattori nucleari operativi in Russia; quattordici in Ucraina; uno in Armenia ed uno nel Kazakistan. Nei PECO vi sono venti unità di concezione sovietica, di cui sei in Bulgaria, quattro in Ungheria, quattro nella Repubblica ceca, quattro in Slovacchia e due in Lituania. Non tutti presentano caratteristiche che consentono di portarli a livelli di sicurezza comparabili a quelli occidentali e per quelli suscettibili di tale evoluzione il costo di ammodernamento e` assai elevato (dell’ordine di 100-200 milioni di ECU per unità), il che rende inadeguate le sovvenzioni assegnate da Tacis al settore della sicurezza nucleare. La strategia che la Commissione ha deciso di adottare in tutti i programmi di sicurezza nucleare tiene conto di questo dato di fatto. In particolare, per i paesi partner non candidati all’adesione la Commissione cerca di appoggiare ed accelerare i programmi di miglioramento della sicurezza interna, segnatamente tramite un ampio programma di assistenza in loco, che oltre a prevedere la fornitura di attrezzature mira soprattutto ad instillare in essi una «cultura della sicurezza» e a stimolare la creazione di autorità nazionali responsabili per il settore nucleare del tutto indipendenti. Alla base dell’analisi contenuta nella relazione della Corte vi e` un vizio di ragionamento. Infatti, l’obiettivo che la relazione attribuisce all’aiuto esterno nel settore della sicurezza nucleare — compreso l’aiuto apportato grazie ai programmi Phare e Tacis — avrebbe dovuto essere quello di portare il parco dei reattori di concezione sovietica ad un livello di sicurezza conforme alle norme internazionali. Ora, i donatori non hanno mai accettato questa responsabilità ed il loro obiettivo si e` sempre limitato ad aiutare i beneficiari ad assumere le loro responsabilità in materia. Inoltre, non e` certo con «donazioni» dell’ordine di 100 milioni di ECU all’anno, la regolamentazione Phare e Tacis essenzialmente sotto forma di assistenza tecnica (poiche´ limitava rigorosamente il finanziamento degli investimenti) che la Commissione poteva assu- mersi l’onere dei 50-60 miliardi di ECU necessari per chiudere o modernizzare i 65 reattori nucleari ancora in funzione nell’Europa orientale e nell’ex Unione Sovietica. Ciò non significa, tuttavia, che la Commissione non cerchi di migliorare il suo approccio strategico o di adeguarlo alla luce degli ultimi sviluppi della sua politica in materia. In particolare, la Commissione ha chiaramente definito il suo approccio alla problematica della sicurezza nucleare nell’Agenda 2000, nel contesto dell’ampliamento dell’UE. «Nei casi in cui la sicurezza delle centrali nucleari di modello sovietico, in funzionamento o in via di costruzione, può essere migliorata per conformarsi alle norme di sicurezza internazionali, sarà indispensabile realizzare integralmente un programma di modernizzazione su un periodo di 7-10 anni (ciò vale per Dukovany e Temelin nella Repubblica ceca, per Paks in Ungheria e per C 35/40 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 certe unità situate a Bohunice e Mochovce in Slovacchia e a Kozloduy in Bulgaria). Dovranno essere rispettati i calendari concordati dai governi, subordinatamente a certe condizioni, per la chiusura delle unità che non possono essere migliorate (ciò vale per Bohunice in Slovacchia, per Ignalina in Lituania e per certe unità situate a Kozloudy in Bulgaria)» (1). I nuovi orientamenti per i programmi Phare e Tacis sono descritti anche nella Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo sulle attività connesse al settore nucleare per i paesi candidati dell’Europa centrale ed orientale ed i Nuovi Stati indipendenti. Infine, un gruppo di consulenti ad alto livello e` stato istituito all’inizio del 1998 per presentare ulteriori raccomandazioni sull’attività della Commissione nel settore. La relazione elaborata dal gruppo, dal titolo Sicurezza nucleare nell’Europa centrale ed orientale e nei Nuovi Stati indipendenti — Una visione strategica per il futuro dei programmi dell’Unione europea Phare e Tacis, e` stata pubblicata di recente. La Commissione esaminerà le raccomandazioni e deciderà, in particolare, in che misura esse potranno essere incluse nelle sue azioni future in materia. Programmazione La Commissione e` d’accordo sul fatto che vi sono state carenze nell’attuazione in progetti concreti della sua strategia. Tali manchevolezze nel processo di programmazione possono essere attribuite in larga parte all’urgenza con cui i primi programmi sono stati lanciati, alle differenze di percezione fra gli esperti dell’Europa orientale e quelli occidentali e all’inadeguatezza delle risorse di personale destinate all’attuazione dei programmi (punto 2. 4). Ciò ha portato la Commissione a fare ampio ricorso a consulenti esterni per la messa a punto dei programmi di sicurezza nucleare e dei singoli progetti da essi coperti. Tuttavia, la Commissione e` pienamente d’accordo con la Corte sulla necessità di giungere a dispositivi più adeguati. Essa ha quindi iniziato a circoscrivere il ruolo di consulenti quali il «Twinning Programme Engineering Group» (TPEG) mentre la direzione generale 1A ha stipulato un accordo quadro con il Centro comune di ricerca per poter trovare all’interno delle istituzioni il necessario sostegno tecnico. Ciò nonostante, va da se´ che il Centro comune di ricerca non può coprire da solo l’intero fabbisogno di esperienza in campo nucleare del programma. Attuazione pratica La Commissione ammette che i programmi hanno subito dei ritardi e presentano carenze dal punto di vista della gestione; essa ha perciò adottato una serie di provvedimenti volti ad ovviare alla situazione: — riduzione del numero dei progetti selezionati per il finanziamento; — annullamento dei progetti il cui lancio e` stato indebitamente ritardato; — impegno dei fondi soltanto una volta che i progetti siano sufficientemente avanzati da consentire di essere lanciati subito dopo la decisione di finanziamento; — creazione di una migliore rete di comunicazione con i beneficiari, ad esempio per il tramite dell’Unità mista di gestione con sede a Mosca. Andrebbe osservato che, data la durata tipica del ciclo del progetto, sarà necessario attendere alcuni anni prima di raccogliere i frutti di tali misure. La frequenza della rotazione del personale nei corrispondenti servizi della Commissione permane preoccupante. Infine, la Commissione riconosce che le sue procedure generali non sono sempre adeguate alle particolari costrizioni imposte dai programmi di sicurezza nucleare ed hanno quindi contribuito a ritardarne l’attuazione pratica. Tuttavia, essa vorrebbe sottolineare che — in taluni casi — dette procedure le sono state imposte dal Consiglio. (1) Agenda 2000, capitolo 6, pag. 53. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/41 1. INTRODUZIONE Programmi di sicurezza nucleare Phare e Tacis 1. 1-1. 2. Nel contesto riassunto dalla Corte, la Commis- sione europea ha ricevuto dal Consiglio il mandato di agire per migliorare la sicurezza nucleare sia nei paesi dell’Europa centrale ed orientale che nell’ex Unione sovie- tica. Tale mandato costituiva una vera e propria sfida in quanto i vincoli sul settore erano molto più pesanti rispetto a quelli di tutte le altre attività finanziate dai programmi Phare e Tacis. Tali vincoli sono riassumibili a quattro: 1) Il vincolo tecnico era più forte che per qualsiasi altra attività non soltanto a causa del contenuto scientifico e tecnico particolarmente complesso del settore in esame ma anche a causa delle scarse conoscenze di cui si disponeva in Europa all’inizio degli anni ’90 su un parco di reattori nucleari come quello sovietico, molto segreto e strettamente legato all’apparato militare. È per far fronte a tale situazione di scarsa conoscenza e per tentare di definire una strategia che la Commis- sione si e` rivolta agli operatori del settore in Europa (esercenti di centrali nucleari, industriali, autorità di sicurezza), stabilendo così un rapporto di dipendenza che ha poi raggiunto un livello criticato dalla Corte. 2) Il vincolo politico era anch’esso nettamente più forte che per gli altri settori, a causa del principio di orientare i programmi sulla base della domanda (prin- cipio del «demand-driver») adottato nei regolamenti del Consiglio sia per Phare che per Tacis. Da un lato, il settore e` dominato da organismi molto potenti, che costituiscono talvolta veri e propri Stati nello Stato, o da direttori di centrali che dispongono di grande influenza su regioni intere a causa della mancanza di qualsiasi alternativa energetica (caso di Cernobyl); dall’altro tali organismi sono per lo più chiusi a qualsiasi dialogo sulla loro strategia e respingono la concezione occidentale della sicurezza, che essi repu- tano «esagerata». Se la Commissione ha potuto — a poco a poco — superare tale problema nei paesi candidati come la Bulgaria o la Lituania grazie alla pressione dell’am- pliamento ed all’attuazione di una strategia di preade- sione, la situazione permane più difficile per la Rus- sia, paese che impone le sue condizioni per un’even- tuale cooperazione in un settore di cui molto spesso non riconosce la necessità. 3) Il vincolo finanziario era anch’esso particolarmente gravoso, nella misura in cui il miglioramento della sicurezza di un parco nucleare composto da una cinquantina di centrali esige dei bilanci di molto superiori ai fondi messi a disposizione dei programmi Phare e Tacis. Tale situazione non consente alla Commissione di esercitare un reale impatto per la soluzione dei problemi e segnatamente la chiusura delle centrali. 4) Il vincolo giuridico, infine, era particolarmente forte in quanto i regolamenti Phare e Tacis impongono le stesse regole in materia di bandi di gara sia per il settore nucleare che per gli altri settori; dato che il settore in parola risponde a malapena alle condizioni richieste dai bandi di gara a causa della scarsità di operatori competenti, si chiedeva di fatto alla Com- missione di mettere in concorrenza le autorità di sicurezza degli Stati membri. La Commissione ha superato tale vincolo facendo ampio ricorso alle deroghe consentite dal regolamento finanziario in materia di trattative private e la Corte ha criticato la misura di tale ricorso. 2. RIEPILOGO DELLE OSSERVAZIONI Approccio dell’Unione europea 2. 1. La strategia alla base della definizione dei pro- grammi della Commissione e` stata inizialmente quella definita dal G7 nel 1992, al vertice di Monaco. Il programma d’azione adottato dal G7 si fondava sulle seguenti misure: — miglioramento della sicurezza operativa, — migliorie tecniche basate su valutazioni di sicurezza, — rafforzamento delle autorità di sicurezza. Esso prevedeva anche un elemento di azione a più lungo termine, consistente nella sostituzione dei reattori meno sicuri e nel miglioramento dei reattori di più recente concezione. La strategia della Commissione e` stata ricordata all’atto della stipulazione delle prime convenzioni di finanzia- mento con i paesi interessati, e` stata poi formulata più esplicitamente nel 1995 e infine adottata dal comitato di gestione nel 1996. Per quanto riguarda i paesi candidati all’adesione le principali linee di forza di tale strategia sono state chiaramente definite nell’Agenda 2000. Per quanto riguarda la messa fuori servizio, lo smantella- mento dei reattori e il trattamento delle scorie, non si trattava tanto di obiettivi secondari quanto di obiettivi che — per il momento — non hanno ottenuto lo stesso livello di finanziamenti di quelli dei progetti destinati a migliorare la sicurezza dei reattori ancora funzionanti. La relazione sottolinea del resto le difficoltà che incon- trano i paesi interessati a prendere in considerazione l’idea di procedere alla chiusura dei loro reattori nucle- ari. Va tuttavia osservato che: — da un lato, e` il programma Tacis che ha preparato il piano di messa fuori servizio dei reattori nucleari di Cernobyl e che l’istruzione della pratica riguardante il finanziamento necessario per portare a termine i reat- C 35/42 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 tori Rovno 4 e Khmelnitsky 2, e quindi consentire la chiusura definitiva di Cernobyl, e` stata finanziata quasi interamente con fondi Tacis; — dall’altro, per quanto riguarda i paesi candidati all’adesione l’Agenda 2000 ha definito una strategia chiara per la chiusura dei reattori meno sicuri. Il fatto rilevato dalla Corte che gli strumenti finanziari che potrebbero subentrare a Phare e a Tacis per i progetti più costosi tardano ad essere attivati sta a dimostrare la complessità tecnica, economica e finanziaria dei progetti nel settore nucleare. 2. 2. L’obiettivo del G-24 NUSAC era quello di costituire innanzitutto un centro per gli scambi d’informazioni che consentisse ai vari operatori di coordinare le loro azioni. I partecipanti al progetto non hanno mai pensato di confe- rire al NUSAC un mandato per assegnare fondi. Va chiarito, infine, che il G-24 NUSAC intrattiene con- tatti costanti ed eccellenti relazioni sia con l’AIEA che con la BERS. La cooperazione con il CSN per l’acquisto di talune attrezzature e` stata difficoltosa a causa dell’esistenza di procedure diverse, segnatamente per quanto riguarda le «ditte in possesso dei requisiti occorrenti per rispondere ai bandi di gara». 2. 3. Le relazioni con i beneficiari dei paesi interlocutori sono state disciplinate dalle norme che si applicano, in genere, a tutti i beneficiari del programma Tacis. Essi sono stati chiamati a partecipare a tutte le programma- zioni e a tutte le valutazioni nel quadro dei bandi di gara. Se gli organismi beneficiari lamentano talvolta problemi di comunicazione, ciò e` talvolta dovuto al fatto che essi contestano i risultati delle valutazioni dei bandi di gara. Orbene, i beneficiari hanno di massima partecipato a tali valutazioni e solo in alcuni casi, e in particolare quelli in cui la valutazione si limitava all’accettazione dell’offerta più bassa, non sono stati invitati ad essere materialmente presenti. Gestione delle operazioni 2. 4. La Commissione osserva che, se e` vero che le sue risposte mostrano occasionalmente una certa mancanza di rigore (spesso conseguenza dei vincoli dovuti al fatto che le risorse umane sono troppo variabili e troppo scarse rispetto all’elevato numero di progetti) non si può tutta- via parlare di un fenomeno generalizzato. Successiva- mente all’inizio del programma, tuttavia, si sono messi in opera strumenti di gestione più efficaci. 2. 5. Data la natura complessa e molto particolare di un settore d’intervento quale la sicurezza nucleare, e` stato necessario far ricorso ai contratti per trattativa privata in misura superiore rispetto ad altri settori. Le deroghe alle procedure di messa in concorrenza hanno interessato soprattutto i progetti di assistenza alle autori- tà di sicurezza ed i contratti con le imprese di elettricità dell’Unione per l’assistenza sul posto. 2. 6. L’interposizione delle agenzie di approvvigiona- mento e` stata decisa nell’intento di aumentare la traspa- renza del processo di acquisto delle attrezzature, in cam- bio della massiccia partecipazione delle imprese di elettri- cità dell’Unione. Per quanto riguarda gli anticipi, la Commissione fa osservare che essa deve scegliere fra la concessione di un numero ristretto di grossi anticipi (del resto coperti da garanzia bancaria) e quella di un grande numero di piccoli anticipi. Dati i vincoli in materia di personale, sottolineati anche dalla Corte, la seconda opzione non può certo essere considerata come un’alternativa effettiva per i servizi della Commissione. 2. 7. Le carenze nel processo di programmazione pos- sono essere ascritte per lo più all’urgenza con la quale i programmi iniziali sono stati avviati e all’inadeguatezza del personale assegnato per l’attuazione dei programmi (punto 2. 4), cosa che ha spinto la Commissione a ricor- rere a consulenti esterni per la definizione dei programmi di sicurezza nucleare e relativi progetti. Nel frattempo, tuttavia, la Commissione ha potuto mettere a punto dispositivi più adeguati. Il ruolo dei consulenti quali il «Twinning Programme Engineering Group» (TPEG) e` stato accuratamente circoscritto e la Direzione generale 1A ha concluso un accordo quadro con il Centro comune di ricerca per poter trovare all’interno delle istituzioni il necessario sostegno tecnico. Resta il fatto che il settore nucleare e` di una complessità tale che la Commissione, e in particolare il suo Centro comune di ricerca, non possono aspirare a possedere tutte le risorse necessarie per soddisfare le necessità in materia di programmazione e di definizione dei termini di riferi- mento. Infine, si può osservare che il ricorso a dei consorzi e` anche legato al numero limitato di operatori nel settore nucleare. 2. 8. Non vi e` stato superamento delle norme stabilite dall’autorità di bilancio: le spese di gestione citate dalla Corte come spese in superamento non rientrano infatti nel massimale di cui al commento di bilancio. Attivazione degli aiuti e risultati 2. 9. La Commissione non nega la lentezza con la quale talune azioni sono state messe in atto. La scelta del dispositivo di attuazione e` stata dettata in primo luogo da un intento di massima trasparenza e di efficace controllo. È soprattutto per questo motivo che talune agenzie di approvvigionamento sono state selezionate per i progetti di acquisto di attrezzature. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/43 Quanto alla priorità conferita alla fornitura di attrezza- ture, occorre insistere sul fatto che non v’e` alcuna con- traddizione tra fornitura di attrezzature e sviluppo di una cultura della sicurezza. I progetti relativi alla fornitura di attrezzature debbono infatti servire in gran parte all’ap- plicazione di procedure appropriate che riflettano una cultura della sicurezza accettabile. È questo stesso approccio che ha indotto la Commissione a ripartire le dotazioni di bilancio tra un gran numero di centrali. 2. 10. Poiche´ le necessità erano comunque superiori alle risorse disponibili, per la scelta dei progetti più validi occorreva tener conto di diversi criteri. Per tali progetti, la partecipazione attiva degli operatori poteva essere considerata entro certi limiti una garanzia di successo nella realizzazione. È stato necessario apportare alcune modifiche in conside- razione di vari fattori quali la lentezza eccessiva nella preparazione del capitolato d’oneri (Centro tecnico di Nikiet), la sottovalutazione delle risorse necessarie, l’im- posizione tardiva di criteri più rigorosi da parte delle autorità responsabili della sicurezza, i cambiamenti di rotta da parte delle autorità del paese beneficiario (ab- bandono di un progetto d’investimento con prestito Eura- tom alla centrale di Kola al termine della fase preparato- ria finanziata da Tacis). 2. 11. In alcuni casi, la Commissione disponeva della dichiarazione formale dei beneficiari di aver ottenuto l’accordo delle autorità di sicurezza per le necessarie licenze. In un secondo tempo e` stato appurato che tali dichiarazioni non corrispondevano a verità. Ciò va messo in relazione con il commento espresso dalla Corte al punto 2. 3 in merito alle relazioni con i benefi- ciari. 2. 12. A causa della mancanza di copertura appropriata per i contraenti dell’UE in caso di incidente nucleare, i risultati di taluni contratti firmati anteriormente alla data della firma del Protocollo d’intesa (MoU) nel 1995 non hanno potuto essere messi a disposizione dei beneficiari. Il MoU prevede invece una protezione da parte della Federazione russa e ha quindi consentito di evitare tale restrizione per i contratti firmati successivamente. Nel frattempo e` stata trovata una soluzione per i con- tratti stipulati prima della firma del Protocollo e i risultati dei progetti corrispondenti sono stati formalmente messi a disposizione dei beneficiari. Per alcuni dei progetti in questione, i risultati sono stati utilizzati anche in progetti connessi elaborati successiva- mente. La Commissione non e` direttamente responsabile delle condizioni che regolano i rapporti fra contraenti e subcontraenti. 2. 13. La contabilizzazione dei contratti e` corretta e non e` stata sopravvalutata. Non bisogna tuttavia considerare gli importi contabilizzati dei contratti di approvvigiona- mento come un indicatore del progredire degli acquisti. Per Cernobyl, il debole tasso di attivazione e` ascrivibile innanzitutto al legame stabilito fra i progetti Tacis (decisi nel 1994) e la trattativa politica fra il G7 e la BERS e l’Ucraina per il MoU e l’accordo CSN, conclusi rispettiva- mente soltanto nel 1995 e nel 1996. Prima di tali date, non era opportuno dare l’avvio unicamente all’attuazione dei progetti di messa fuori servizio della centrale. 3. APPROCCIO DELL’UNIONE EUROPEA Obiettivi e mezzi 3. 2. La strategia alla base della definizione dei pro- grammi della Commissione e` stata inizialmente quella definita dal G7 nel 1992, al vertice di Monaco. Il programma d’azione adottato dal G7 si fondava sulle seguenti misure: — miglioramento della sicurezza operativa, — migliorie tecniche basate su valutazioni di sicurezza, — rafforzamento delle autorità di sicurezza. Esso prevedeva anche un elemento d’azione a più lungo termine consistente nella sostituzione dei reattori meno sicuri e nel miglioramento dei reattori di più recente concezione. A tale strategia si faceva chiaramente allusione nelle proposte e convenzioni di finanziamento dei primi pro- grammi adottati (programmi di sicurezza nucleare Fede- razione russa ed Ucraina 1992-1993). La strategia della Commissione e` stata formulata più esplicitamente nel 1995, adottata dal comitato di gestione nel 1996 e le sue principali linee di forza sono state seguite fin dall’inizio del programma. Per quanto riguarda i PECO, infine, tale strategia e` stata chiaramente definita nell’Agenda 2000. Va osservato anche che, fin dall’inizio, gli istituti russi hanno collaborato strettamente all’elaborazione degli studi in questione, traendone un immediato vantaggio. Occorre ricordare che le caratteristiche e le carenze tecniche dei reattori di concezione sovietica erano relati- vamente sconosciute all’inizio dei programmi e che per affrontare il problema era quindi necessario procedere a C 35/44 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 studi. Tali studi hanno d’altronde anche consentito di creare legami fra gli industriali europei e i loro omologhi, principalmente in Russia. In seguito, e` stato possibile intraprendere azioni più concrete, fondate su due ele- menti complementari: il sostegno ai responsabili (autorità di sicurezza) e il sostegno agli operatori delle centrali. Non e` quindi esatto affermare che i programmi realizzati fra il 1990 e il 1994 sono stati decisi senza una strategia globale. 3. 3. La Commissione ha posto la questione della disatti- vazione dei reattori meno sicuri nel quadro più generale del G7 e del CSN, ritenendo che solo un’azione concer- tata di tutti i paesi donatori avrebbe potuto avere esito positivo. Nel quadro del CSN esiste una convenzione con la Lituania, la Bulgaria e la Russia. Il caso dell’Ucraina e` l’oggetto del MoU del G7. 3. 4. In tutti i documenti sulle strategie utilizzati ai fini della programmazione e` chiaramente indicato che le azioni della Commissione non possono contribuire a prolungare la durata di vita dei reattori destinati a chiudere a breve termine. Tale elemento interviene nella disamina dei programmi annuali. Messa fuori servizio e smantellamento dei reattori 3. 5-3. 7. La Commissione ha sempre considerato la messa fuori servizio delle centrali meno sicure un obiet- tivo politico di fondamentale importanza. Ciò e` chiara- mente confermato nell’Agenda 2000 e comprovato dalle azioni della Commissione in Ucraina e nel contesto dei partenariati per l’adesione nonche´ dal sostegno, sia poli- tico che tecnico, da essa fornito al CSN e al G7. Giova osservare anche che, quando il contesto lo permet- teva, sono sempre stati concessi i mezzi necessari per trattare il problema. Il programma Tacis ha preparato il piano di messa fuori servizio della centrale di Cernobyl. I bandi di gara per la costruzione di tre impianti destinati al trattamento delle scorie provenienti dallo smantella- mento di Cernobyl, finanziati dal programma Tacis (40 milioni di ECU), sono in fase di preparazione. Il conto multilaterale istituito nel 1997 presso la BERS non riguarda lo smantellamento dei reattori di Cernobyl bensì il sarcofago che racchiude l’unità 4, danneggiata nel 1986. Quanto alla chiusura di Cernobyl, giova insistere sul fatto che essa e` subordinata al completamento di due nuovi reattori. Le difficoltà incontrate nell’attivazione degli stanziamenti per tale azione non provengono dalla Commissione bensì da altre istituzioni, e segnatamente dalla BERS. Fornitura di attrezzature 3. 8. Vista la relazione esistente fra gli importi molto elevati necessari per procedere all’ammodernamento dei reattori e la limitatezza dei mezzi di cui dispone la Commissione, quest’ultima ritiene che la fornitura di attrezzature risponda prima di tutto all’obiettivo di tra- sferire la cultura della sicurezza basandosi su esempi concreti, che interessano direttamente i beneficiari, anzi- che´ unicamente su studi. Considerate le condizioni delle centrali interessate e le necessità rilevate, sarebbe stato impossibile assicurarsi la cooperazione dei beneficiari se si fosse arrivati «a mani vuote». Va detto inoltre che e` stato necessario occuparsi di casi urgenti, segnatamente in Ucraina, dove ingenti quantita- tivi di pezzi di ricambio sono stati forniti alle centrali nucleari di Rovno, dell’Ucraina del sud e di Zaporozhe. La fornitura di attrezzature costituiva poi la risposta ad una critica rivolta a più riprese alla Commissione secondo cui i programmi contenevano troppi studi privi di una ripercussione reale sulla sicurezza delle centrali. Le azioni di fornitura già concluse hanno apportato migliorie effet- tive nelle centrali interessate. Si potrebbe citare, a mo’ d’esempio, la fornitura di attrezzature di controllo non distruttive (Balakovo, Smolensk), di trattamento della chimica dell’acqua (Kalinin), di saldatura (Kalinin), di prevenzione degli incendi (Zaporozhe) o di sistemi infor- matizzati di manutenzione (Beloyarsk, Smolensk). In questo contesto occorre, tuttavia, sottolineare che e` pur sempre necessario continuare ad effettuare degli studi in qualsiasi circostanza. La Commissione ha cercato di trovare un migliore equilibrio fra studi e attrezzature. Infine, l’istruzione del dossier per il finanziamento desti- nato ad ultimare i reattori Rovno 4 e Khmelnitsky 2, che dovrebbe consentire la chiusura definitiva di Cernobyl, e` stata finanziata quasi interamente con fondi Tacis. Del resto, i progetti in parola sono stati oggetto di attenta disamina nei diversi ambienti internazionali, e la qualità dei risultati non e` mai stata messa in discussione. 3. 9. La Commissione aveva proposto la cooperazione industriale come uno degli obiettivi (secondari) della sua strategia. Tale obiettivo non e` però condiviso all’unanimi- tà dagli Stati membri: alcuni, infatti, ritengono che il suo conseguimento debba essere affidato agli operatori del settore industriale. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/45 Non si deve inoltre dimenticare che una politica volonta- ristica in tale settore ha bisogno in molti casi di deroghe alle norme di messa in concorrenza, in considerazione delle relazioni industriali esistenti. Tale questione andrebbe comunque affrontata in modo approfondito in occasione della definizione del nuovo regolamento. Aspetti non industriali della sicurezza operativa 3. 10. La mancanza di definizione dei compiti relativi all’assistenza in loco e` in parte dovuta alla natura stessa di tali attività, che debbono rispondere a domande a breve scadenza, ma e` anche, per un’altra parte, diretta conseguenza della mancanza di effettivi della Commis- sione. Coordinamento multilaterale Coordinamento dell’assistenza del G-24 (NUSAC) 3. 12. Il NUSAC non aveva alcun potere decisionale: esso svolgeva piuttosto il ruolo di centro di scambio d’infor- mazioni. Cooperazione con la BERS (CSN) per la fornitura di attrezzature 3. 13. La Commissione e la BERS hanno avuto una serie di colloqui allo scopo di mettere a punto un progetto comune per la consegna e l’impianto di valvole di sicu- rezza per le condutture principali del generatore di vapore. È stato effettuato un raffronto in merito ai criteri di ammissibilità dei potenziali fornitori e la provenienza delle merci, alle condizioni di partecipazione alle gare e alla valutazione delle offerte pervenute. Sfortunatamente, si e` dovuta constatare l’impossibilità di conciliare le diverse opinioni senza provocare inutili ritardi. 3. 14. Si e` d’accordo sul fatto che Tacis dovrebbe defi- nire ulteriormente il quadro convenzionale per il pro- gramma di forniture. Tuttavia, per quanto concerne gli aspetti delle conven- zioni del conto sicurezza nucleare (CSN) relative alle condizioni della sospensione a termine dell’attività di taluni reattori, bisogna ammettere che il successo di dette convenzioni e` lungi dall’essere evidente: i fondi del CSN sono stati infatti spesi senza che si sia ottenuta la contropartita pattuita nella convenzione. Ciò sta ad indi- care la difficoltà di imporre condizioni troppo rigide ai sussidi offerti dai programmi di assistenza tecnica. Tacis si e` impegnato a garantire tale servizio anche per gli impianti finanziati dal CSN. Cooperazione con gli altri partner 3. 16. La Commissione partecipa attivamente alle riu- nioni dell’AIEA e vi presenta i suoi programmi. Così, la categorizzazione delle carenze dei reattori di concezione sovietica stabilita dall’AIEA viene utilizzata nella pro- grammazione (scelta dei progetti). 3. 18. Lo schema di assistenza in loco messo in atto dalla Commissione ha fatto ampiamente ricorso al programma dell’Associazione mondiale di operatori nucleari (AMOP). Gli stessi operatori sono ampiamente coinvolti nel pro- getto. 3. 19. L’osservazione della Corte secondo cui i pagamenti al CIST sarebbero stati bloccati nel 1997 e` esatta. Ciò e` stato causato dalla mancanza di base giuridica a quel momento, per cui i pagamenti erano rimasti in sospeso in attesa della firma degli accordi finanziari bilaterali fra la DG IA e il CIST. Tali accordi sono stati firmati, con un ritardo ascrivibile alla rotazione del personale, il 15 settembre 1997 e da allora in poi non e` più stato registrato alcun ritardo nei pagamenti al CIST. 3. 20. Il programma Tacis si concentra sui problemi più gravi inerenti alla sicurezza, per i quali la base scientifica delle soluzioni e` già stata elaborata da tempo. Pertanto, le attività finanziate in base al CIST sono, generalmente, troppo a monte del ciclo R&S per avere un’influenza diretta sul programma Tacis. La strategia della Commis- sione nel settore delle ricerche connesse alla sicurezza e` stata fissata nel programma quadro ad hoc dell’UE e nel quadro del TACIS, i progetti di ricerca sono stati molto pochi e volutamente distinti dal CIST. 4. GESTIONE DELLE OPERAZIONI Messa in concorrenza 4. 1 e 4. 2. Vista la natura specifica dei progetti di sicurezza nucleare, i servizi operativi ed il controllore finanziario hanno precisato il quadro nel quale era possi- bile concludere contratti mediante trattativa privata, come autorizzato dal regolamento finanziario. Il ricorso a procedure d’eccezione e` pienamente giustificato dalla natura eccezionale del settore d’intervento. 3. 15. Un esempio del tipo di cooperazione raccoman- dato dalla Corte riguarda la concessione di licenze per gli impianti di smantellamento a Cernobyl. Il programma Questo era ad esempio il caso dell’assistenza in loco, per la quale la Commissione voleva, da un lato, fare appello soltanto agli esercenti di centrali nucleari dell’Unione, e, C 35/46 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 dall’altro, coprire un numero rilevante di siti nei paesi beneficiari: non era ovviamente possibile indire un bando di gara se si volevano conciliare tali due criteri. consentirebbero di predisporre le necessarie garanzie per lo scarico di tale responsabilità. Molte operazioni di miglioramento dipendono dalle caratteristiche tecniche della tecnologia esistente e impon- gono quindi il ricorso ad un unico contraente esperto di tale tecnologia o in grado di produrre tale attrezzatura. Le autorità nazionali responsabili in materia — nell’in- tento di ottenere una maggiore efficienza — hanno con- centrato le loro conoscenze in un unico organismo con il quale la sola forma di contratto possibile e` la trattativa privata. Non e` esatto affermare che il ricorso alla formula della trattativa privata sarebbe sfociato in una mancanza di rigore, in particolare per quanto riguarda le retribuzioni degli esperti. Nei contratti conclusi secondo tale formula la Commissione ha infatti adottato un livello di retribu- zioni conforme a quello previsto dai bandi di gara della stessa epoca, per esperti dello stesso livello e in condizioni di lavoro analoghe. Malgrado le reiterate richieste di adeguamento, detti tassi iniziali non sono stati adeguati al rialzo: la Commissione ha infatti fatto valere la tesi secondo cui il miglioramento intervenuto nel frattempo nelle condizioni di lavoro com- pensava gli aumenti del costo della vita, per i quali i contratti tipo prevedono di massima un adeguamento. Agenzie di approvvigionamento Istruzione dei progetti di forniture 4. 3. Senza interposizione delle agenzie di approvvigiona- mento, le strutture dell’UE che partecipano al programma di assistenza in loco (OSA) sarebbero responsabili di tutte le fasi del ciclo del progetto: definizione del progetto, elaborazione delle specificazioni tecniche, bandi di gara, contrattazione ed attuazione. Secondo la Commissione, una tale situazione non contribuirebbe ad una maggiore trasparenza ne´ consentirebbe un corretto controllo della spesa pubblica. 4. 4. Se e` vero che nel 1996 la Commissione ha pubbli- cato una versione più particolareggiata della procedura applicabile agli acquisti di attrezzature, le grandi linee di tale procedura erano state fissate e portate a conoscenza delle parti interessate fin dall’inizio del programma. I beneficiari partecipano di fatto all’intera procedura d’acquisto, dalla preparazione dei capitolati d’oneri e valutazione tecnica delle offerte, fino alla firma del con- tratto di fornitura e alle accettazioni (provvisoria e defini- tiva) delle attrezzature. Se la Commissione rende i benefi- ciari responsabili solo di un numero limitato di fasi di tale procedura, ciò e` parzialmente dovuto al fatto che essa non dispone degli strumenti contrattuali che le Va osservato che la procedura di valutazione delle offerte avviene in due tempi: la valutazione finanziaria ha infatti luogo solo dopo che la Commissione ha accettato la relazione di valutazione tecnica, e ciò allo scopo di assicurarsi della qualità e dell’obiettività di quest’ultima prima di procedere al lancio delle offerte finanziarie. Si e` verificato talvolta che i beneficiari non abbiano parteci- pato alle valutazioni finanziarie, e in particolare nei casi in cui si doveva comunque accettare l’offerta più bassa ed allo scopo di evitare spostamenti e quindi costi supple- mentari. Contabilizzazione ed effettività delle operazioni 4. 5 e 4. 6. I contratti stipulati con le agenzie di approvvi- gionamento comportano un bilancio unico, compren- dente sia gli acquisti che gli onorari e spese per l’agenzia. Tali contratti debbono, naturalmente, figurare nella con- tabilità per il loro ammontare completo. Va da se´ che gli acquisti effettuati dalle agenzie di approvvigionamento sono scaglionati nel tempo rispetto alla conclusione del contratto di base, ed e` da questo che scaturiscono le divergenze citate dalla Corte. Pur senza mettere in discussione i punti sollevati dalla Corte, e` opportuno sottolineare che i pagamenti vengono effettuati conformemente ai contratti stipulati. Tuttavia, i servizi della Commissione hanno deciso, in considera- zione delle osservazioni della Corte, di riesaminare la struttura finanziaria dei contratti. La base dati interna De´sire´e cui la Corte allude non e` il sistema contabile della Commissione ma uno strumento di gestione. Il sistema contabile della Commissione e` Sincom ed e` in tale sistema che tutti gli impegni ed i pagamenti vengono debitamente registrati. 4. 7. Gli anticipi versati dalla Commissione conforme- mente ai contratti conclusi sono debitamente registrati (cfr. anche punto 4. 6). 4. 8. I dati cui allude la Corte sono aggiuntivi rispetto a quelli richiesti dal sistema contabile. La Commissione e` al corrente di tali dati relativi alla gestione grazie alle relazioni regolari delle agenzie di approvvigionamento (cfr. anche punto 4. 6). 4. 9. In conformità ai contratti conclusi, gli interessi maturati sugli importi dei conti speciali vengono accredi- tati alla Commissione, dal contraente o dal garante, soltanto alla scadenza del contratto (cfr. anche punto 4. 6). 4. 10. La Commissione si adopera, segnatamente nelle relazioni annuali Phare e Tacis, per fornire informazioni supplementari alle relazioni contabili in modo da aumen- tare la trasparenza delle operazioni. 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/47 Procedure contrattuali 4. 11. I contratti con le agenzie di approvvigionamento sono dei contratti di servizi per i quali «la licitazione la procedura tipo prevista dal regolamento ristretta» e` finanziario. Per quanto riguarda gli otto contratti (clausole addizio- nali) conclusi per trattative private, va osservato che: — vi e` un vantaggio palese a mantenere la continuità delle prestazioni (cfr. articolo 118 del regolamento finanziario), — per molti di tali contratti le retribuzioni sono inferiori al massimale previsto per la procedura in oggetto. Sorveglianza delle operazioni da parte della Commis- sione 4. 13. De´sire´e e` una base dati interna che costituisce uno strumento per la gestione contrattuale e finanziaria dei progetti: data la sua funzione, sarebbe effettivamente auspicabile, e possibile, migliorarne taluni aspetti. 4. 14. Una metodologia formale di lavoro esiste ed e` descritta in diversi documenti quali la «guida per direttori operativi» e il «manuale per la gestione del ciclo dei progetti». Corsi di formazione sulle norme di gestione vengono regolarmente organizzati per i direttori operativi presso la Commissione e le Delegazioni. Esistono anche vari strumenti per la sorveglianza e la gestione di progetti tra cui, ad esempio: — il programma di monitoraggio, che fornisce informa- zioni essenziali ai responsabili della gestione durante il periodo di funzionamento del progetto, — il «Tableau de Bord», che e` uno strumento di previ- sione relativo ai singoli progetti, — la base De´sire´e, che fornisce informazioni particola- reggiate sulla vita finanziaria di contratti e pro- grammi, — le relazioni mensili delle agenzie di approvvigiona- mento, — una base dati sui progressi del progetto alimentata dall’Unità mista di gestione (Mosca), — varie note sui progetti e i programmi redatte a cura delle Delegazioni CE. L’avvio dell’attività di sorveglianza dei progetti in materia di sicurezza nucleare e` stato più lento di quello relativo ad altri progetti Tacis a causa della complessità e del carattere riservato di questo settore specifico. La Corte osserva che i problemi sollevati nelle relazioni di valutazione sui progetti di sicurezza nucleare non sono sempre risolti con celerità dalla Commissione. Si fa osservare a questo proposito che la complessità e il numero degli operatori implicati in questo tipo di pro- getti richiede spesso un certo tempo per consentire tutte le consultazioni necessarie e permettere di trovare una soluzione a problemi spesso di competenza delle autorità degli Stati partner. 4. 15. La Commissione ammette che la prassi descritta dalla Corte si e` talvolta verificata in passato; ora, tutta- via, ciò non accade più. Sorveglianza in loco dei programmi 4. 17-4. 18. Andrebbe osservato che l’Unità mista di gestione (UCG) e` stata istituita per aiutare le autorità russe a coordinare la loro partecipazione ai programmi di sicurezza nucleare, e in particolare alla loro definizione, nonche´ per svolgere la funzione di centro di scambi dell’informazione. Costo della gestione 4. 19-4. 20. La Commissione non e` d’accordo con le affermazioni della Corte. Le basi giuridiche rispettive hanno sempre consentito il finanziamento dei costi di funzionamento, preparazione, esecuzione ecc. , senza il quale non sarebbe possibile associare il paese partner alla preparazione, esecuzione e sorveglianza del programma. Il commento di bilancio introdotto nel 1996 ha imposto per una quota ben precisa di tale assistenza un massimale che la Commissione ha rigorosamente rispettato. Le spese amministrative sostenute dai contraenti — per contratti di servizi, di forniture o di approvvigionamento — nella gestione dell’attività oggetto del contratto costituiscono parte integrante del programma e rientrano tra le spese ammissibili. L’affermazione della Corte secondo la quale le spese contabilizzate superano le norme stabilite dall’au- torità di bilancio non e` corretta ed e` il frutto di un’inter- pretazione unilaterale del commento di bilancio in que- stione. La Commissione ha già risposto a varie riprese, e con le stesse argomentazioni ad analoghe osservazioni della Corte; la critica della Corte non riguarda specifica- tamente il programma di sicurezza nucleare ma e` una critica generica ai programmi Phare e Tacis nella loro globalità. 5. ATTIVAZIONE DEGLI AIUTI E RISULTATI Programmazione 5. 1. Era del tutto logico e opportuno, nella fase iniziale dei programmi, effettuare un certo numero di studi a carattere generale prima di intraprendere azioni più con- crete e particolareggiate. La posizione di taluni paesi beneficiari che non condivide- vano del tutto i timori della Commissione sulla sicurezza dei loro impianti nucleari e che consideravano la forni- tura di attrezzature come la loro unica necessità deve senz’altro essere relativizzata. C 35/48 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 Per quanto riguarda la genesi dell’assistenza in loco, la Commissione ha richiamato l’attenzione del comitato di gestione sul carattere necessariamente generale delle pro- poste contenute nella sua proposta iniziale. Il gruppo di esperti e il comitato di gestione del programma Tacis sono stati tuttavia informati circa l’evoluzione dei pro- grammi. finanziaria della gara d’appalto) sono disponibili dei residui di bilancio o dei fondi di riserva. 5. 2. d) Occorre prendere in considerazione le difficoltà di personale cui doveva far fronte l’unità responsabile del programma, come ha ammesso la stessa Corte nella sua relazione al punto 4. 12. La Commissione ha moltiplicato i propri sforzi per migliorare la comunicazione con i beneficiari. Inoltre, la presenza permanente di esperti europei sui siti delle centrali nucleari costituisce una caratteristica unica del programma nonche´ una spesa non indifferente. Se si vogliono spiegare i «malintesi» di cui il programma ha risentito, occorre considerare piuttosto: 1) la qualità delle prestazioni fornite dai detti esperti, e 2) le differenze di punto di vista tra finanziatori e beneficiari, che sono nettamente più evidenti nel set- tore della sicurezza nucleare che negli altri settori d’intervento dei programmi. 5. 2. a) Nel caso di progetti complessi, e` impossibile prevedere sin dall’inizio le scelte tecniche che eventual- mente si imporranno, compresa quella di un eventuale abbandono del progetto. In questo contesto, non e` possi- bile definire in maniera sufficientemente particolareggiata i compiti che il contraente dovrà assolvere durante tutto il periodo di vita del progetto. In ogni modo, per la buona gestione dei fondi pubblici si impone un approccio differenziato per le diverse fasi. Come la Corte, anche la Commissione e` del parere che un approccio siffatto possa consentire, in linea di massima, un migliore controllo del contenuto e della gestione finanziaria dei contratti. L’in- conveniente palese di tale approccio risiede, ovviamente, nel fatto che esso tende ad appesantire e a ritardare l’attuazione dei progetti. 5. 2. b) Una ridistribuzione dei fondi con conseguente attribuzione ad altri progetti e` auspicabile unicamente se e` compatibile con la durata dell’impegno finanziario e se non comporta un aumento del carico di lavoro tale da danneggiare la sorveglianza dell’esecuzione dei progetti inizialmente prescelti. Il progetto di 2,7 milioni di ECU, in seguito annullato, riguardava lo studio di un nuovo sistema di protezione dei reattori VVER 440/213 di Kola. Il progetto era stato vivamente caldeggiato dai russi, che erano decisi a solleci- tare un prestito Euratom per finanziare l’investimento corrispondente. È stato solo al termine del programma Tacis che la domanda di prestito e` stata abbandonata. Di per se´ il progetto, che costituiva una fase preparatoria ad un investimento di notevole importanza, era del tutto giustificato nello spirito di Tacis. In pratica la Commissione agisce già nel senso 5. 2. c) auspicato dalla Corte. Tuttavia, si può concedere un aumento dei fondi assegnati ad un progetto solo se al momento in cui viene individuata la necessità di aumen- tare la dotazione (generalmente durante la valutazione le necessità erano comunque superiori alle 5. 3. Poiche´ risorse disponibili, per la scelta dei progetti occorreva tener conto di diversi criteri. Per tali progetti, la parteci- pazione attiva degli operatori poteva essere considerata entro certi limiti un segnale incoraggiante per la sua attuazione. Il numero dei partecipanti e` effettivamente elevato, ma ciò e` giustificato dal desiderio di assicurare la massima trasparenza e un’attuazione conforme agli obiettivi del programma. Ciò riguarda soprattutto la preparazione tecnica, il metodo di aggiudicazione dell’appalto e l’inter- vento delle autorità di sicurezza. 5. 4. Il ruolo del TPEG si colloca in un quadro contrat- tuale. In questo contesto, non e` inabituale che dei con- traenti della Commissione effettuino missioni presso i beneficiari senza la partecipazione della Commissione. Tuttavia, le discussioni più importanti e quelle relative alla fase finale sono sempre state condotte dalla Commis- sione. Occorre altresì tener conto della difficile situazione di personale esplicitamente riconosciuta dalla Corte al punto 4. 12. 5. 5. È opportuno ricordare che il Centro comune di ricerca, ha potuto partecipare in qualità di contraente all’attuazione dei programmi, unicamente a seguito della modifica del regolamento finanziario, intervenuta nel maggio 1995. Si precisa inoltre che, se in tale funzione il CCR presenta vantaggi considerevoli grazie alla sua auto- nomia, esso non e` tuttavia in grado di coprire intera- mente da solo il fabbisogno di consulenza legato all’at- tuazione dei programmi. Per tale consulenza, dunque, ci si dovrà continuare ad appoggiare, almeno in parte, sull’industria tecnica nucleare dell’Unione. Per quanto riguarda il TPEG, la sua costituzione e` stata oggetto di disamina da parte dei servizi della Direzione generale IV della Concorrenza (concessione dell’«attesta- zione negativa»). Del resto, gli impedimenti alla sua partecipazione alla preparazione dei programmi sono comparsi solo con l’adozione del terzo regolamento Tacis (1996). Dotazioni assegnate alle attività in loco 5. 6. Non bisogna concludere che si conferisce scarsa importanza ad un’azione perche´ i fondi ad essa assegnati sono inferiori rispetto ad altri. Per valutare i fondi 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/49 occorre tener conto di altri fattori, quali il costo intrin- seco dei servizi o delle forniture interessati o, ancora, la capacità d’assorbimento del beneficiario. In questo contesto, occorre tener conto della difficile situazione legata agli effettivi nell’unità interessata, rico- nosciuta dalla Corte al punto 4. 12. Si deve inoltre tener presente che, all’inizio, la presenza di esperti UE presso gli impianti di energia nucleare negli NSI e nei PECO era guardata con sospetto dagli opera- tori della centrale. Questi erano spesso del parere che l’Occidente avesse poco da insegnare loro e che l’unica cosa interessante fosse la fornitura di attrezzature. La consulenza e la formazione su questioni di carattere operativo e organizzativo erano appena tollerati. Sui siti in cui l’apporto del contraente in materia di sicurezza operativa non era apprezzato dal beneficiario, il trasferimento della «cultura della sicurezza» si e` tradotto principalmente in azioni di formazione elaborate attorno a progetti di fornitura di attrezzature, che non erano quindi identificati come progetti a parte intera per evitare il rifiuto del beneficiario. Per i siti che, viceversa, hanno dato prova di una migliore capacità di assorbimento, e` stato possibile mettere in atto attività più direttamente imperniate sulla sicurezza operativa e indipendenti dalle forniture di attrezzature. 5. 7. La Commissione e` consapevole del fatto che le dotazioni di bilancio destinate alla sicurezza nucleare sono nettamente inferiori alle necessità effettive e punta quindi principalmente sul carattere didattico e avanguar- distico delle sue azioni. Pertanto, le dotazioni di bilancio sono stabilite essenzialmente in base a considerazioni relative alla capacità di prestazione e di assorbimento dei beneficiari. Ritardi e stato di avanzamento delle operazioni Tempi di istruzione dei contratti 5. 8. Dal 1997 la Commissione attua una serie di provve- dimenti intesi ad accelerare l’attuazione dei programmi, segnatamente: 1) la riduzione del numero di progetti finanziati, 2) l’annullamento dei progetti che non possono essere avviati abbastanza rapidamente, 3) l’impegno dei fondi di bilancio unicamente per i progetti sufficientemente avanzati da poter essere attuati immediatamente dopo la decisione di finanzia- mento. 5. 9. Quanto ai progetti di fornitura di attrezzature, le tappe in cui si verificano i ritardi sono principalmente le seguenti: 1) la definizione e l’approvazione dei capitolati d’oneri, che rientrano nella sfera di competenza degli opera- tori dell’assistenza in loco e dei beneficiari, e 2) la valutazione delle offerte e la loro approvazione, che rientrano principalmente nella sfera di competenza degli operatori dell’assistenza in loco e dei servizi della Commissione. Stato di esecuzione dei progetti di sicurezza operativa 5. 11. L’attuazione di progetti di assistenza tecnica e` più facile dell’attuazione di progetti concreti. Non sorprende quindi che essa sia anche più rapida. Inoltre, l’assistenza tecnica ha la sua ragion d’essere a prescindere dalla fornitura di attrezzature. Ciò detto, la Commissione riconosce che ne´ le prestazioni dei suoi contraenti (operatori in loco) ne´ il controllo che essa stessa ha esercitato su questi ultimi sono stati all’altezza delle aspettative. In questo contesto, occorre tuttavia considerare anche la difficoltà della situazione in materia di personale riconosciuta dalla Corte al punto 4. 12. 5. 12. a) e b) La Commissione riconosce che le sue procedure hanno contribuito alla lentezza dell’attuazione dei programmi. Essa si impegna pertanto ad adoperarsi per adeguarle in sede di elaborazione della sua proposta per il nuovo regolamento Tacis. 5. 12. b) Per quel che riguarda più particolarmente le procedure di bandi di gara, occorre segnalare che nume- rosi progetti sono stati ritardati a causa del rifiuto degli organismi beneficiari dei paesi partner di accettare la messa in concorrenza o di cooperare con essa anche se questa era obiettivamente giustificata. La Commissione ha consultato a più riprese gli operatori interessati per vedere se una messa in concorrenza potesse essere messa in atto per il programma. La loro risposta ha confermato la fondatezza della procedura di gara come principio dell’aggiudicazione degli appalti per i progetti di fornitura di attrezzature. 5. 13. È ovvio che i beneficiari auspichino che l’assi- stenza promessa sia fornita loro al più presto, e che venga loro conferita la massima autorità nella definizione e attuazione dei programmi, senza che essi si debbano preoccupare delle procedure seguite: Calendari All’inizio, gli unici calendari possibili erano quelli basati sui parametri europei. Ben presto si e` visto che le situazioni locali incontrate dagli operatori e l’applicazione di nuove procedure per tutti i partecipanti rendevano caduchi tali calendari. Il carattere vincolante dei calendari era quindi reso impossibile dalle realtà locali e i collega- menti fra gli operatori spingevano questi ultimi a far ricadere la responsabilità gli uni sugli altri. C 35/50 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 Procedure La Commissione ha di recente riesaminato la procedura di aggiudicazione degli appalti nel quadro dell’assistenza in loco, allo scopo di chiarire le responsabilità e ridurre il numero di fasi in cui si rende necessaria l’approvazione dei suoi servizi. È tuttavia pur sempre vero che le procedure messe in atto per garantire una rigorosa gestione dei fondi pubblici sono spesso pesanti rispetto alle esigenze operative del programma. Dette procedure non sono d’altronde molto diverse da quelle applicabili all’utilizzo dei fondi pubblici negli Stati membri. Partecipazione dei beneficiari Analogamente a quanto accade in altri settori d’attività del programma Tacis, il beneficiario ha diritto di voto in seno ai comitati di valutazione. La comunicazione con i beneficiari russi ha registrato un netto miglioramento grazie all’istituzione a Mosca dell’Unità mista di gestione e ha permesso di ovviare in certo qual modo alla mancanza di risorse interne della Commissione. Assistenza alle autorità di sicurezza 5. 16. La Commissione riconosce la pertinenza dell’ana- lisi della Corte per quanto riguarda l’assistenza alle autorità di sicurezza. Questo aspetto del programma Tacis e` un elemento chiave per la promozione della sicurezza nucleare nei paesi beneficiari. Occorre sottoline- are che l’approccio della Commissione, anche se può sembrare oneroso e complesso nella sua attuazione, si basa sul rispetto di una deontologia fondamentale intesa a rafforzare l’indipendenza delle autorità di sicurezza: 1) in linea di massima, la partecipazione dei beneficiari formali nel programma Tacis non può essere finan- ziata dalla Commissione, 2) la concessione di licenze non e` stata finanziata dalla Commissione per non creare un conflitto di interessi per l’autorità di sicurezza, 3) le prestazioni a favore dell’autorità di sicurezza deb- bono essere fornite dalle sue controparti europee, per evitare il crearsi di una situazione in cui sono gli operatori industriali ad offrire la propria consulenza all’autorità di sicurezza. Studi e analisi di sicurezza 5. 18. Per non ritardare l’avvio del programma Tacis, la Commissione ha stipulato a titolo del programma 1991 dei contratti che, a causa dei dubbi circa il regime di responsabilità civile in vigore, comportavano alcune clau- sole restrittive quanto alla trasmissione ai beneficiari dei risultati degli studi effettuati. Ciò nonostante, la Commis- sione ha tentato, parallelamente, di trovare una soluzione provvisoria al problema, in attesa della ratifica da parte della Russia della convenzione di Vienna. Questi sforzi sono sfociati nella firma, nel 1995, di un Protocollo d’intesa (MoU) con la Federazione russa che include una disposizione sulla responsabilità civile nucleare. I contraenti Dalla firma del Protocollo, tutte le clausole restrittive proposte dai contraenti sono state sistematicamente respinte. Nel corso del 1997 si e` trovata una soluzione anche per i contratti stipulati prima della firma del Protocollo. il Ministero dell’Energia Atomica della Federazione russa (Minatom) procedono ad uno scambio di lettere, e successivamente le rispettive relazioni vengono trasmesse ai beneficiari. Occorre osservare, in proposito, che i reclami inoltrati in merito non sono del tutto pertinenti: gli istituti tecnici russi hanno infatti strettamente collaborato all’elabora- zione degli studi in questione. interessati e 5. 19. La Commissione condivide l’opinione della Corte circa l’importanza della buona gestione dei subcontratti con gli istituti russi. Questi ultimi intervengono spesso a più di un titolo nei nostri progetti in qualità di istituto di concezione, partner industriale preferito del beneficiario finale e strumento principale della cooperazione e del trasferimento di tecnologia dall’Unione al beneficiario. L’approccio prescelto, segnatamente per i contratti di studio del programma Tacis 1991, consisteva nell’im- porre per tutti i subcontratti un unico importo, fissato in anticipo forfettariamente dalla Commissione sulla base del parere tecnico di esperti dell’Unione europea. In tutti i casi tranne uno tale importo e` stato effettivamente accet- tato dai subcontraenti russi. Da qualche anno, il rapporto tra gli onorari corrisposti agli esperti europei e quelli degli esperti russi si colloca generalmente entro una forcella da 7 a 9. Tale differenza tiene conto della diversità di numerosi elementi quali la parità del potere d’acquisto, i costi e gli oneri salariali e, infine, gli strumenti e i metodi di lavoro. 5. 20. Come già detto precedentemente, la Commissione evita di intromettersi nelle questioni di subappalto. Essa incoraggia tuttavia: a) i subappaltatori locali a non accettare clausole che subordinano il loro pagamento a quello del con- traente principale; b) i partecipanti alle gare a rendere espliciti i termini del subappalto, il che consentirebbe ai subappaltatori di ottenere un anticipo sulle loro prestazioni. Talvolta, per evitare che una controversia fra il con- traente e il subappaltatore locale danneggi il programma nel suo insieme, la Commissione ha tentato di risolvere i 9. 2. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 35/51 punti controversi. Si sono verificati anche casi in cui il subcontraente si era lamentato di non essere stato pagato, mentre il contraente ha potuto dimostrare di aver effet- tuato i pagamenti. tenuto conto delle condizioni economiche particolarmente difficili cui debbono far fronte la maggior parte degli operatori interessati, e cioe` sia le autorità di sicurezza sia gli esercenti di impianti nucleari. Attivazione effettiva degli stanziamenti Efficacia 5. 21-5. 22. Fin dal 1997, la Commissione ha introdotto nel programma una serie di modifiche che sfoceranno, in futuro, in una più rapida attuazione di quest’ultimo. Fra tali modifiche citiamo: — la riduzione del numero dei progetti prescelti per il finanziamento; — l’annullamento dei progetti il cui lancio e` ritardato senza una debita giustificazione; — l’impegno dei fondi soltanto una volta che i progetti siano sufficientemente avanzati da poter essere rapi- damente avviati dopo la decisione di finanziamento; — la creazione di migliori reti di comunicazione con i beneficiari, tramite vari organismi, come ad esempio l’Unità mista di gestione con sede a Mosca. 5. 23. In linea di massima, i beneficiari confermano il proprio interesse per progetti non ancora lanciati e deplo- rano la possibilità che vengano annullati progetti per i quali spesso e` stato già svolto un ragguardevole lavoro di preparazione. 6. CONCLUSIONE Valutazione d’insieme 6. 3. Come indicato ai punti 2. 1, 3. 2, 3. 5–3. 7 e 5. 1, la Commissione ha agito nel quadro di una strategia ben definita. Per quanto riguarda i paesi candidati, tale strate- gia e` chiaramente illustrata nell’Agenda 2000 e nella comunicazione COM(1998) 134 del 31 marzo 1998 trasmessa al Consiglio e al Parlamento europeo. La Commissione si adopera attivamente per discutere gli assi strategici con i paesi interessati: ciò vale anche per i paesi candidati nel quadro dei partenariati per l’adesione e per i Nuovi Stati indipendenti. Per quanto riguarda più particolarmente questi ultimi, la Commissione intrattiene rapporti regolari con l’Ucraina, sia sul piano bilaterale che nel contesto del G7. Quanto alla Russia, e` stata avviata una nuova iniziativa per ridefinire le priorità per il futuro. La Corte raccomanda di tener maggiormente conto della realtà economica dei paesi beneficiari. La Commissione dal canto suo cerca di trovare il modo per collaborare con tali paesi affinche´ questi possano riconoscere la necessaria priorità al problema della sicurezza nucleare e mettere a punto soluzioni realistiche per i loro problemi energetici, pur tenendo presente la necessità di sviluppare fonti di energia alternative e di accrescere l’efficacia energetica. 6. 2. La Commissione si compiace del fatto che le con- clusioni generali della Corte confermano i progressi da essa compiuti nell’instaurare con i beneficiari un’intesa sugli obiettivi del programma e un clima di reciproca fiducia e collaborazione. La Commissione ammette che il programma ha subìto ritardi eccessivi e, sia pur in misura minore, distorsioni rispetto agli obiettivi iniziali. Ciò non può d’altronde sorprendere se si considerano le difficoltà inerenti ad un dialogo fra due culture della sicurezza estremamente diverse. Pur sottolineando la difficoltà di misurare un’azione fortemente limitata rispetto alle necessità e principal- mente incentrata sulla cultura della sicurezza, si sottolinea che numerose fonti confermano il fatto che si sono ottenuti risultati positivi. Nel valutare l’evoluzione della sicurezza nucleare nei paesi interessati, va naturalmente Efficienza 6. 4-6. 6. La Commissione ha adottato provvedimenti concreti per migliorare l’attuazione pratica dei pro- grammi. — Nel marzo 1998 la Commissione ha istituito un gruppo interservizi con l’incarico di coordinare meglio le sue attività nel settore nucleare nell’Europa orien- tale e di migliorare l’utilizzo delle risorse interne. — Le risorse disponibili presso il Centro comune di ricerca sono utilizzate appieno dal settembre 1997 in tutte le fasi del programma. — In linea di massima, l’attuazione dei programmi di assistenza tecnica dovrebbe migliorare in seguito all’istituzione, nel 1998, del Servizio comune Relex (SCR). C 35/52 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 2. 1999 — L’unità mista di gestione e` istituita a Mosca, all’inizio del 1998, e dovrebbe migliorare la trasparenza per i beneficiari russi. La Commissione esaminerà le possibilità di aggiorna- mento delle procedure nel quadro del nuovo regolamento Tacis. nel settore della sicurezza nucleare però ormai esiste solo per effettuare gli ultimi pagamenti ed e` destinata a scomparire. La linea B7-535, riguarda la cooperazione con i paesi PECO e gli NSI nel quadro del trattato Euratom. Nel 1997, tali azioni erano finanziate dagli articoli relativi ai programmi Phare e Tacis. La linea B7-536, relativa ai contributi alla BERS per il sarcofago di protezione a Cernobyl, riguarda comunque un’azione unica nel tempo non destinata a ripetersi. Economicità 6. 7. Cfr. punto 4. 6. 6. 8-6. 9. La Commissione conferisce particolare atten- zione alla regolarità delle relazioni contrattuali fra i contraenti europei e gli interlocutori dei paesi benefi- ciari. La cooperazione fra le ditte dell’Unione europea e gli organismi dei beneficiari e` un dato di fatto. La Commis- sione riconosce che occorre rafforzarla ed evitare i pro- blemi e i malintesi del passato: a questo fine e` importante valutare con precisione i costi effettivi degli organismi di questi paesi che raramente dispongono di una contabilità analitica. Chiarezza delle operazioni Ciò nonostante, gli importi più cospicui provengono dalle linee relative a Phare e Tacis, vale a dire programmi geografici destinati ai paesi indicati nella base giuridica e che abbracciano numerosi settori. Nell’ambito di Phare e Tacis gli importi destinati ai progetti riguardanti la sicu- rezza nucleare possono provenire da programmi multibe- neficiari o essere inclusi nei programmi nazionali, come e` d’altronde il caso per tutti i programmi settoriali che rientrano nei due grandi programmi suddetti. L’istitu- zione di linee di bilancio proprie a ciascun programma comporterebbe il moltiplicarsi di linee di bilancio, desti- nate ciascuna ad una zona geografica. Questo sistema consente di avere una visione d’insieme degli importi destinati a ciascun paese da un lato, e dei programmi orizzontali dall’altro. Bisogna infatti tener conto del fatto che le necessità dei diversi paesi sono molto diverse. 6. 10. Corrisponde a verità il fatto che le operazioni riguardanti la sicurezza nucleare sono finanziate a partire da diverse linee di bilancio. La linea B7-534 — Comple- tamento dell’azione di cooperazione con i PECO e gli NSI Quanto alla sorveglianza e alle relazioni auspicate dalla Corte, il settore nucleare rientra, beninteso, nelle relazioni annue Phare e Tacis che vengono trasmesse all’Autorità di bilancio e pubblicate. Inoltre, ogni programma forma generalmente oggetto di una valutazione propria