title: Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - A estratégia da Comunidade Europeia para o desenvolvimento do sector privado nos países ACP

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text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 20. 11. 1998 COM(1998) 667 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU A estratégia da Comunidade Europeia para o desenvolvimento do sector privado nos países A CP índice 1 INTRODUÇÃO: OBJECTIVO E OPORTUNIDADE DO PRESENTE DOCUMENTO I 2. DESAFIOS E RESPOSTAS FORMULADAS PELA COMUNIDADE EUROPEIA ATÉ A DATA 2. 1. 2. 2. A contribuição da UE. A necessidade de concentração estratégica 3. O ENQUADRAMENTO DAS EMPRESAS NOS ESTADOS ACP 3. 1. 3. 2. 3. 3. 3. 4. 3. 5. Os ensinamentos proporcionados pela investigação e pelas avaliações Enquadramento das instituições públicas Organizações representativas do sector privado Factores de produção: capital, mão-de-obra e capacidades Reformas económicas 4. A ESTRATÉGIA DA COMUNIDADE EUROPEIA: PRIORIDADES E EXECUÇÃO 4. 1. Princípios básicos c objectivos 5 5 7 7 7 8 10 10 10 11 11 4. 2. Principais elementos da estratégia integrada 5 ESTRATÉGIA DE EXECUÇÃO A NÍVEL NACIONAL COMPLEMENTARIDADE E COORDENAÇÃO 12 E REGIONAL 15 5. 1. 5. 2. 5. 3. 5. 4. 5. 5. Estratégia a nível nacional baseada em diagnósticos Prioridades nacionais Actividades prioritárias Critérios de eficiência, eficácia e sustentabilidade Coordenação e consultas 6. EXECUÇÃO: INSTRUMENTOS E INSTITUIÇÕES 6. 1. 6. 2. 6. 3. Comissão Banco Europeu de Investimento Centro de Desenvolvimento Industrial c das Empresas 7. CONCLUSÃO ANEXOS 15 16 17 19 20 21 21 24 24 25 ( IÒ A estratégia da Comunidade Europeia para o desenvolvimento do sector privado nos países ACP 1. INTRODUÇÃO: OBJECTIVO E OPORTUNIDADE DO PRESENTE DOCUMENTO A Comunidade Europeia considera o sector privado como o principal agente do desenvolvimento e, logo, como um parceiro primordial da cooperação para o desenvolvimento. O presente documento analisa a forma de melhor desenvolver a parceria com o sector privado, recomendando o agrupamento das diferentes componentes do apoio da Comunidade Europeia ao desenvolvimento do sector privado, actualmente orientadas em função de filosofias diferentes, num quadro conceptual comum dentro do qual serão definidas prioridades. Apresenta um quadro coerente para a afectação do crescente volume de recursos que serão consagrados ao desenvolvimento do sector privado no âmbito do 8o FED (através dos programas indicativos nacionais e regionais, bem como dos financiamentos do BEI) e da próxima convenção de cooperação ACP-UE. A estratégia proposta tem por objectivo dar uma contribuição substancial para a luta contra a pobreza e para a integração dos países ACP na economia mundial, que tem vindo a tornar-se rapidamente uma economia globalizada. Os principais elementos desta estratégia são os seguintes: a) cooperação com os governos dos países ACP com o objectivo de melhorar o enquadramento dos investimentos e das actividades do sector privado a todos os níveis; b) cooperação com as organizações do sector privado a fim de aumentar a capacidade das mesmas para prestarem serviços aos seus membros e para dialogarem com os governos; c) expansão e aumento da produtividade e da competitividade internacional do sector privado, através da prestação de serviços de apoio financeiro, técnico e profissional; d) canalização de fluxos adicionais de financiamentos privados para as empresas; e) mobilizar o sector privado da UE como um dos intervenientes no desenvolvimento do sector privado dos países ACP, em especial através do reforço da cooperação entre empresas da UE e dos ACP. O apoio da Comissão não será prestado directamente às empresas ACP, sendo canalizado através de prestadores de serviços qualificados e competentes. O presente documento é o resultado de um período de reflexão intensa no âmbito da Comissão1 e de consultas com peritos dos Estados-membros e do sector privado. O documento reflecte igualmente a importância atribuída ao apoio ao desenvolvimento do sector privado no âmbito da cooperação que substituirá a Convenção de Lomé IV por parte das entidades que enviaram contribuições em resposta ao Livro Verde sobre as Relações ACP-UE2, provenientes ou não dos governos, dos Estados-membros ou dos países ACP. O documento aprofunda as propostas 1 Este processo iniciou-se com a discussão pelos peritos dos Estados-membros do projecto de documento de estratégia "Enquadramento para o desenvolvimento do sector privado nos países ACP", de Março de 1996. Organizaram-se grupos de trabalho sobre o desenvolvimento do sector privado na África Subsariana, com a participação dos governos locais, das organizações intermediárias locais e dos financiadores. Realizaram-se igualmente alguns intercâmbios de experiências com o pessoal do Banco Mundial que trabalha na área do desenvolvimento do sector privado, integrados num programa mais vasto de reforço da colaboração entre a Comissão e o Banco Mundial. 2 "Livro Verde sobre as Relações entre a União Europeia e os países ACP no Limiar do Século XXI - Desafios e Opções para uma Nova Parceria", Comissão Europeia, 1997. da Comissão para a futura cooperação com os países ACP3 e as propostas do mandato conferido à Comissão pelos Estados-membros para as negociações dos novos acordos que sucederão à Convenção de Lomé IV. F, também coerente com as recomendações acordadas pelos membros do Comité de Assistência ao Desenvolvimento da OCDIv1 sobre o papel da ajuda ao desenvolvimento na promoção do sector privado, sendo, pois, compatível com as perspectivas adoptadas pela maior parte dos Estados-membros. integração económica O presente documento complementa outras declarações sobre a política de cooperação da Comunidade Europeia, nomeadamente as comunicações sobre o desenvolvimento humano e social5, a democracia, o Estado de direito, o respeito dos direitos humanos e a boa governação6, a informação e o desenvolvimento8, a cooperação científica e tecnológica com os países em desenvolvimento9, os microfinanciamentos10, o turismo" e as infra-estruturas, abrangendo acções de apoio às empresas privadas, aos serviços financeiros e não financeiros prestados às empresas e as reformas políticas e do enquadramento institucional das empresas. Não abrange, no entanto, a ajuda ao sector privado nos domínios do desenvolvimento dos recursos humanos e das infra- estruturas, que são objecto de outras comunicações. regional7, a sociedade da 3 Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre as "Orientações tendo cm vista a negociação de novos acordos de cooperação com os países de África, das Caraíbas e do Pacífico" (COM(97)537, de 29 de Outubro de 1997. 4 Ver "Orientações para a Cooperação para o Desenvolvimento na Área do Desenvolvimento do Sector Privado do Comité da Ajuda ao Desenvolvimento (CAD)", OCDE-CAD, 1995. 5 "Desenvolvimento Económico e Social e Cooperação da UE para o Desenvolvimento", SEC(96)1827, de Outubro de 1996, sobretudo o capítulo C. 6 "Democratização, Estado de Direito, respeito dos direitos humanos e boa governação: desafios da parceria entre a União Europeia e os países ACP ", COM(98)146, de Março de 1998. 7 Apoio da Comunidade Europeia às iniciativas de integração económica regional nos países em desenvolvimento, COM(95) 219, de 16 de Junho de 1995. 8 A Sociedade da Informação e o desenvolvimento, COM(97)351, de Julho de 1997. 9 A investigação Científica c Tecnológica: um elemento estratégico para a cooperação da União Europeia com os Países em Desenvolvimento, C()M(97)I74, de 25 de Abril de 1997. 10 Projecto de comunicação sobre "Microfinanciamentos e Luta contra a Pobre/a". 1 ' Projecto de comunicação "Turismo e Desenvolvimento". 2. Resumo das conclusões e das propostas Situação actual - Capítulo 2 • A Comunidade Europeia promove o desenvolvimento do sector privado nos países ACT, a llm ele lutar contra a pobreza e de reforçar a sua competitividade e a sua integração na economia mundial. ( ) apoio da Comunidade ao desenvolvimento do sector privado nos países ACP deverá reger-se por uma estratégia mais orientada e mais coerente. Situação das empresas nos países ACP - Capítulo 3 • O desenvolvimento do sector privado é dificultado em muitos países ACP pelo reduzido nível de confiança dos empresários, bem como pelas carências a nível das políticas e das instituições públicas e das infra-estruturas, bem como às debilidades das organizações do sector privado em termos de prestação de serviços financeiros e não financeiros às empresas e das próprias empresas em termos de capacidade de gestão. Estratégia - Capítulo 4A A Comissão deverá: • Reforçar a tendência existente no âmbito da cooperação com os países ACP no sentido de consagrar mais recursos ao desenvolvimento do sector privado, aplicando uma abordagem integrada; • Incluir entre os principais elementos da estratégia a adoptar a concessão de apoio às reformas da segunda geração, o diálogo entre o sector privado e os governos dos países ACP, a melhoria dos serviços financeiros e não financeiros prestados às empresas, a angariação de um maior volume de financiamentos privados, as micro-empresas e o desenvolvimento da cooperação entre empresas da UE e dos ACP. Execução - Capítulo 5 A Comissão deverá: • Assegurar que as acções se baseiam num diagnóstico circunstanciado dos problemas que condicionam o desenvolvimento do sector privado; • Elaborar documentos de estratégia da acção das instituições da Comunidade, baseados nesse diagnóstico, com a participação do sector privado e em diálogo com os parceiros governamentais; • Prestar especial atenção às necessidades dos países ACP empenhados em melhorar o enquadramento das suas empresas mas que ainda não conseguiram reconquistar a confiança dos investidores; • No âmbito da definição das estratégias nacionais e regionais, prestar especial atenção à possibilidade de incluir nas mesmas o apoio às PME, a redução dos custos das transacções, dos transportes e das comunicações das empresas, tanto a nível nacional como regional, as privatizações, a protecção dos investidores, as infra-estruturas e a simplificação das trocas comerciais; • Assegurar que as intervenções apoiadas pela Comunidade são efectivas, eficazes e sustentáveis e abrangem estratégias "de saída" para a prestação de serviços subvencionados; • Assegurar uma estreita consulta e coordenação com os Estados-membros, com os outros principais financiadores e com o sector privado europeu. • Contribuir para a mobilização do sector privado da UE. Instrumentos e papel das instituições - Capitulo 6 • A Comissão será responsável pela coordenação da estratégia e pela concessão de apoio às reformas, ao diálogo entre o sector privado e o sector público, ao reforço da capacidade das organizações do sector privado, ao desenvolvimento dos serviços de apoio às empresas e à protecção dos investidores, devendo o apoio às PME ser levado a cabo em colaboração com o BEI e com o Centro de Desenvolvimento Industrial (CDI) e ser analisada a hipótese de criação de: a) um mecanismo de acesso rápido de apoio aos potenciais investidores europeus; b) uma agência europeia de garantia dos investimentos; • O BEI apoiará a realização de investimentos em empresas viáveis, através de empréstimos, de entradas de capital e de garantias, utilizando estes instrumentos como catalisadores de níveis mais elevados de investimentos privados nas empresas; Para o efeito, o BEI administrará, na fase posterior a Lomé IV, um mecanismo de investimentos renováveis cuja contabilidade deverá ser controlada; ^ • O CDI continuará a conceder assistência técnica a todas as empresas e não apenas às empresas industriais, como tem acontecido até ao momento, devendo ajudar a Comissão a desenvolver a capacidade dos prestadores de serviços técnicos nacionais. t 2. DESAFIOS E RESPOSTAS EUROPEIA ATÉ À DATA FORMULADAS PELA COMUNIDADE O sector privado é o motor do crescimento económico e a fonte da maior parte do emprego na grande maioria dos países em desenvolvimento. Para efeitos do presente documento, cntcndc- se por "sector privado" a esfera de actividades económicas induzidas por capitais físicos e financeiros detidos, na sua maior parte, pelo sector privado e no âmbito das quais as decisões empresariais são o resultado de iniciativas privadas no contexto de mercados essencialmente competitivos12. O sector privado inclui a maior parte do sector não estruturado, que emprega, em muitos países, 80% da população, e contribuiu para 65%-75% do PIB. No entanto, a estrutura e o dinamismo do sector privado variam extremamente de país para país. O principal desafio para os responsáveis políticos e para a comunidade de financiadores consiste em compreender os factores que contribuem para um crescimento elevado e duradouro do sector privado, com benefícios amplamente distribuídos através do emprego assalariado e do emprego independente, e em ajudar a criar então estas condições13. Este desafio é particularmente difícil nos países cujas condições de vida se mantêm estagnadas a um nível baixo. 2. 1. A contribuição da UE A UE é de longe o maior investidor estrangeiro nos países ACP, em particular na África Subsariana, o que lhe confere uma responsabilidade acrescida em ajudar estes países, através de diversos meios, a quebrarem o ciclo do baixo nível de investimento e do baixo crescimento da produtividade, da incapacidade para se adaptarem e para inovarem, ou seja, a ultrapassarem a situação de marginalização em que se encontram, de forma a poderem aproveitar as oportunidades proporcionadas por uma economia em vias de globalização. O desafio que se depara à Comissão e aos Estados-membros, juntamente com as empresas e outros organismos e instituições do sector privado da União Europeia, consiste em ajudar os seus parceiros dos países ACP a ultrapassarem as suas dificuldades e a alcançarem a diversificação económica e a capacidade de resposta ao mercado necessárias para se poderem integrar plenamente na economia mundial. O investimento privado da União Europeia nos países ACP aumentou ao longo da década de noventa, tendo passado de 1 000 milhões de USD em 1990 para cerca de 3 000 milhões de USD em 1996, sobretudo através dos investimentos directos nos sectores do petróleo, da exploração mineira e do turismo. Metade dos quinze mercados de capitais "Africa" através dos quais são canalizados os fluxos de capital dos mercados de capitais mundiais para os mercados emergentes da África Subsariana são promovidos por instituições financeiras da UE. No entanto, tem havido pouco investimento directo por parte da UE na indústria transformadora orientada para a exportação ou mesmo nos produtos agrícolas de exportação com um elevado valor acrescentado (por exemplo, a horticultura ou a floricultura), que se têm desenvolvido muito nalguns países africanos. A cooperação para o desenvolvimento do sector privado levada a cabo pela Comunidade Europeia no âmbito da Quarta Convenção de Lomé definiu três objectivos principais: i) a criação de emprego, através da concessão de apoio às pequenas c médias empresas; ii) a luta contra a pobreza no sector não estruturado, através da concessão de apoio às micro-empresas; 12 Adaptado de "Apoio ao Desenvolvimento do Sector Privado", Série "Orientações para o Desenvolvimento" da OCDE, 1995. 13 o Anexo 1 apresenta alguns dados de base sobre a situação dos países ACP na economia mundial nos últimos anos. S iii) a promoção do crescimento das exportações, através do desenvolvimento das trocas comerciais. Esse apoio foi concedido a três níveis: a) A nível das empresas. Este tem sido o tipo de apoio predominante, traduzido iwi realização de programas de financiamento, de criação de mecanismos de garantia e de concessão de apoio técnico às pequenas e médias empresas, bem como na realização de um número cada vez maior de programas de apoio às micro-empresas. Os canais através dos quais esta ajuda é canalizada são múltiplos. A Comissão concede apoio às pequenas e médias empresas (PME) e às micro-empresas através dos programas indicativos nacionais (PIN). No âmbito dos programas indicativos regionais (PIR), é concedido apoio a nível regional ao desenvolvimento de políticas e de reformas institucionais orientadas para o desenvolvimento do sector privado e do comércio, bem como a iniciativas adoptadas por organismos privados de âmbito regional. É igualmente concedido apoio à promoção dos investimentos através de fóruns industriais14, em associação com o CDI. O BEI combina a afectação dos seus recursos próprios com capital de risco e com subvenções às taxas de juros a partir dos recursos do FED, a fim de financiar investimentos de grandes dimensões e as PME, financiando grandes projectos industriais e de infra-estruturas e apoiando as PME através de "empréstimos globais". O CDI, que é uma organização mista ACP-UE, apoia transferências de tecnologia e a investigação e o desenvolvimento dos mercados, presta serviços de consultoria a empresas dos países ACP em matéria de reestruturação financeira e jurídica, quer a pedido destas, quer por sua própria iniciativa. Além disso, facilita e promove a criação de parcerias entre empresas da UE e dos países ACP e está a começar a apoiar acções de reforço das capacidades dos organismos locais de consultoria profissional e técnica aos empresários. b) A nível "mesa". A Comissão concede algum apoio ao reforço da capacidade institucional dos intermediários financeiros e dos prestadores de serviços técnicos, profissionais e de formação, bem como das organizações e associações representativas do sector privado. O BEI investe nalgumas instituições de desenvolvimento financeiro e de capital de risco que gerem os seus empréstimos globais. No âmbito dos programas nacionais e regionais15 da Comissão, é igualmente concedido apoio aos fornecedores de serviços de apoio à exportação, incluindo informação sobre as normas técnicas, os níveis mínimos e as exigências ambientais, bem como as transferências de tecnologias necessárias para tal. Existem também os instrumentos STABEX e SYSMfN, destinados a apoiar o reforço de sectores afectados por perdas das receitas das exportações. c) A nível do enquadramento político e institucional. A Comissão concede apoio ao ajustamento estrutural16 com o objectivo de melhorar o enquadramento político, regulamentar e institucional das empresas, incluindo: i) a estabilização macroeconómica; ii) as reformas estruturais que contribuem para a liberalização dos preços, das trocas comerciais, dos investimentos e das taxas de juro e para a reestruturação do sector público; iii) medidas de 14 Os fóruns industriais associam empresários da lllí c dos países ACP, geralmente a nível regional, sobretudo dos sectores da exploração mineira, dos materiais de construção e da tianslbrmaçao de produtos agrícolas 15 O artigo 138° da Convenção de Lomé prevê recursos distintos para o desenvolvimento das trocas comerciais, que são geridos pela Comissão fora do âmbito dos programas indicativos nacionais. 16 O artigo 243° da Convenção de Lomé prevê a concessão de apoio ao ajustamento estrutural de uma forma complementar relativamente aos programas indicativos nacionais. 6 promo9ão das trocas comerciais e do aumento das exporta9ões; iv) iniciativas de coopera9ão e de integra9ão regional, destinadas a coordenar os enquadramentos jurídicos e regulamentares das empresas, à protec9ão dos investidores e à simplifica9ão das trocas comerciais, do trânsito e dos pagamentos intra-regionais. O apoio prestado pelos Estados-membros ao desenvolvimento do sector privado assume, frequentemente, formas inovadoras, centradas sobretudo no reforço da capacidade e no financiamento do desenvolvimento das empresas, da forma9ão profissional e do desenvolvimento das trocas comerciais17. Os Estados-membros privilegiam o apoio concedido às pequenas e médias empresas e, de uma forma crescente, às micro-empresas, embora alguns deles patrocinem o desenvolvimento de empresas financeiras que investem igualmente em opera9Ões de grande dimensão e em instituições financeiras. 2. 2. Necessidade de concentração estratégica Um grande número de programas indicativos nacionais ou regionais negociados com os países ACP no âmbito do 8o FED prevêem a valorização do papel do sector privado no processo de desenvolvimento18. Além disso, quer a Comissão quer os países ACP consideram que o apoio ao sector privado deverá tornar-se um elemento ainda mais proeminente da cooperação no limiar do século XXI19. As componentes do actual apoio da Comunidade ao desenvolvimento do sector privado acima mencionadas são mutuamente complementares. A intenção declarada da Comissão consiste em integrá-las numa política coerente, mas, na prática, ainda não se conseguiu coordenar de forma satisfatória estes diferentes elementos e orientá-los para a resolução dos problemas específicos de cada um dos países em causa. É chegado o momento de clarificar a nossa estratégia e de definir as implicações práticas da adopção de uma abordagem consistente, integrada e eficiente de desenvolvimento do sector privado. 3. O ENQUADRAMENTO DAS EMPRESAS NOS ESTADOS ACP 3. 1. Os ensinamentos proporcionados peia investigação e pelas avaliações O futuro apoio ao sector privado deverá reflectir os ensinamentos extraídos no âmbito dos estudos de investigação e de avaliação, que incidiram sobre os factores do ritmo da expansão económica e do sector privado em diversos países e que identificaram alguns elementos susceptíveis de beneficiarem de uma assistência bem sucedida. Não existem fórmulas universalmente válidas que garantam o sucesso das actividades de promoção do investimento e 17 Os programas dos Estados-membros são resumidos em "Desenvolvimento do Sector Privado - Guia do Apoio dos Financiadores", OCDE-CAD, 1995. 18 Relativamente ao 8o FED, sete países identificaram o sector privado e o comércio como sectores "locais" da assistência a conceder pela CE no âmbito dos respectivos programas indicativos nacionais e outros nove propuseram o sector privado, o comércio e o turismo como sectores "não focais". O desenvolvimento do comércio é, por si só, uma actividade de concentração em treze países e um sector não focal noutros sete. Além disso, dezoito outros programas nacionais abrangem acções sectoriais com componentes de desenvolvimento do sector privado. Todos os seis programas indicativos regionais (Africa Ocidental, Central e Meridional, Oceano Índico, Caraíbas e Pacífico) abrangem projectos de promoção do comércio, do investimento, do turismo ou dos serviços financeiros em benefício do sector privado. 19 AS propostas da Comissão constam da comunicação COM(97)537 (ver nota de pé de página n°2) e as dos países ACP da Declaração de Libreville, adoptada pelos Chefes de Estado dos países ACP em 7 de Novembro de 1997. > do crescimento do sector privado. Alguns dos factores mais importâmes sào enunciados no Anexo 2, entre os quais alguns ajudam a: criar um enquadramento empresarial favorável e gerador de confiança, dotado de legislações e regulamentos transparentes, estáveis e previsíveis e de um nível adequado de protecção jurídica, o acesso a informações fiáveis e actualizadas sobre a situação das empresas no sectores estruturado e não estruturado da economia é útil neste contexto; criar um enquadramento político que incentive a concorrência e a eficácia económica e no âmbito do qual os mercados possam funcionar de forma eficaz; aumentar a oferta de factores de produção - capital, trabalho, capacidades, know-how e terrenos - à disposição do sector privado; prestação de serviços públicos de qualidade satisfatória. Estas condições nem sempre são necessárias ou suficientes para se poderem atingir ritmos de crescimento rápidos e impulsionados pelo sector privado. Alguns países que apresentam oportunidades de investimento muito prometedoras, derivadas, por exemplo, da existência de jazidas de recursos naturais ricos, atrairão os investimentos mesmo que possuam um enquadramento político e institucional que esteja longe do ideal. Os países pobres e com pequenos mercados locais, com poucos recursos exploráveis e com uma mão-de-obra pouco qualificada terão dificuldades em estimular os investimentos, mesmo que adoptem políticas e possuam instituições adequadas. No entanto, a probabilidade de êxito do desenvolvimento do sector privado sairá muito reforçada se o enquadramento empresarial foi considerado equitativo e favorável aos investidores. 3. 2. Enquadramento das instituições públicas Muitos países ACP saíram na década de oitenta de um período de quase duas décadas durante o qual as suas políticas para o sector privado eram inspiradas pela suspeição e destorciam as opções deste sector ou, mesmo, desencorajavam as actividades privadas. Desde então, esses países levaram a cabo reformas de correcção destas políticas, mas por vezes de forma hesitante ou em condições difíceis, o que faz subsistir dúvidas sobre a credibilidade e a permanência dessas reformas. Por conseguinte, há ainda muito a fazer para restabelecer um enquadramento favorável ao sector privado e criar condições favoráveis aos investimentos. Embora os diagnósticos variem muito de país para país, na maior parte dos casos são necessárias difíceis decisões políticas, no sentido de promover a boa governação e alterações institucionais. Os estudos realizados sobre estes países evidenciaram uma percepção de um elevado nível do risco empresarial e um custo elevado das actividades empresariais, associados aos seguintes factores: a) receio de instabilidade política e económica; b) incerteza sobre o enquadramento jurídico, que suscita dificuldades em termos de cumprimento dos contratos; c) práticas regulamentadoras e administrativas consideradas arbitrárias e pouco transparentes. Estes países registam carências em matéria de sistemas jurídicos, profissões jurídicas e contabilísticas, poder judiciário, direitos de propriedade e direito das sociedades, sector financeiro e sua supervisão, sistemas fiscais e sua administração, regulamentação administrativa, constatando-se, por vezes, por parte dos funcionários públicos comportamentos obstrutivos relativamente às empresas privadas. Os governos ainda não estão habituados a estabelecerem relações de confiança com o sector privado e a consultarem-no antes de procederem a reformas políticas. Embora alguns países ACP tenham lançado programas de privatização, ainda não criaram instrumentos políticos capazes de promover a concorrência, proteger os consumidores, regulamentar os monopólios privados e adjudicar ao sector privado a prestação de serviços públicos. 3. 3. Organizações representativas do sector privado Através das câmaras de comércio, das associações empresariais e das redes regionais, o sot loi privado estruturado está a organizar-se e a manifestar mais explicitamente as suas necessidades e interesses, a entrar em diálogo com os governos e a começar a resolver o problema da carência de conhecimentos e de qualificações, através de serviços de formação e de informação prestados pelas associações aos seus membros. No entanto, ainda há muito a fazer para tornar as empresas internacionalmente competitivas. O sector não estruturado tem igualmente muitas redes e associações tradicionais de apoio mútuo técnico e financeiro, constituídas muitas vc/. es a fim de ajudar as empresas a enfrentarem condições adversas. 3. 4. Factores de produção: capital, trabalho e capacidades O desenvolvimento do sector privado é dificultado pelo baixo nível da poupança interna em muitos países ACP, pela capacidade limitada das instituições financeiras e dos mercados de capitais nacionais, pelo nível relativamente baixo de educação e de formação da mão-de-obra e pelas carências de muitos empresários em termos de know-how técnico, de conhecimento dos mercados e de qualificações financeiras, comerciais e de gestão. A produtividade dos escassos recursos de capital, qualificações e conhecimentos é frequentemente limitada pela ausência de factores complementares e pela ineficácia dos mercados. Nos últimos anos, surgiram em muitos países ACP empresas de prestação de serviços profissionais, técnicos e de gestão (consultores especializados, contabilistas, advogados e técnicos de mercado). Além disso, os prestadores de serviços do sector privado começaram a oferecer serviços financeiros especializados, tais como leasing, capitais de risco e seguros, bem como valores disponíveis e crédito a prazo. No entanto, a penetração e a acessibilidade destes serviços continua a ser limitada. 3. 5. Reformas económicas Nos últimos anos, têm sido lançadas muitas tentativas para resolver estes problemas, frequentemente como parte integrante de programas mais vastos de ajustamento estrutural. 24 países da África Subsariana recorreram ao Programa de Ajustamento Estrutural Reforçado do FMI e as principais economias da região das Caraíbas estão igualmente empenhadas em levar a cabo políticas de ajustamento estrutural. Estas políticas conduziram, nomeadamente, à assunção de compromissos no sentido da estabilização macroeconómica e do equilíbrio das finanças públicas, da liberalização do comércio externo e dos mercados domésticos de produtos, serviços capitais e mão-de-obra e, frequentemente, da privatização das empresas públicas. Nalguns países, estão a ser levadas a cabo reformas complementares dos sectores financeiros, com o objectivo de melhorar a captação das poupanças, de tornar os intermediários financeiros mais eficientes e melhor supervisionados, de aumentar a diversidade e o âmbito dos serviços financeiros e de tornar mais fiáveis os sistemas de pagamentos. Reaíizaram-se progressos substanciais no domínio da liberalização dos mercados, da eliminação dos obstáculos regulamentares ao investimento privado e da adaptação dos sistemas fiscais com o objectivo de melhorar os incentivos ao investimento. No entanto, os progressos têm sido mais lentos no que se refere à identificação e à realização de reformas institucionais favoráveis às empresas privadas. Os processos de privatizações têm tido um arranque lento, sobretudo na África Subsariana, mas o seu ritmo está agora a ser intensificado. As reformas dos sistemas jurídicos e regulamentares, das práticas administrativas e do sistema judicial, bem como o reforço da capacidade governamental para supervisionar os mercados e para envolver o sector privado na prestação de serviços públicos têm sido lentos. Estas reformas, ditas "de segunda geração" são difíceis de conceber e de aplicação lenta, uma vez que implicam um forte elemento de "reforço da capacidade institucional". /O 4. A ESTRATÉGIA DA COMUNIDADE EUROPEIA: PRIORIDADES E EXECUÇÃO 4. 1. Princípios básicos c objectivos O apoio ao desenvolvimento do sector privado e ao aumento das trocas comerciais tem vindo a tornar-se uma componente cada vez mais importante da coopera9ão com os países ACP desde que a Primeira Conven9ão de Lomé identificou o apoio às pequenas e médias empresas como um objectivo capaz de contribuir para o desenvolvimento industrial destes países. No âmbito da Quarta Conven9ão de Lomé, diminuiu a ênfase no desenvolvimento rural integrado e multiplicaram-se os programas de apoio às populações pobres das zonas rurais e às pequenas e micro-empresas das zonas urbanas, através da concessão de crédito e de serviços técnicos e de marketing. Um número significativo dos programas nacionais e regionais levados a cabo no âmbito do 8o FED prevêem formas de ajuda directa ou indirecta ao sector privado20. O apoio da Comunidade ao desenvolvimento do sector privado será orientado pelos objectivos da cooperação para o desenvolvimento previstos no artigo 130°-U do Tratado de Maastricht, nomeadamente, a luta contra a pobreza, o desenvolvimento económico e social sustentável e a integração dos países em desenvolvimento na economia mundial. Esta cooperação baseia-se agora nos seguintes pressupostos explícitos: a) os países ACP serão predominantemente economias de mercado; b) as suas perspectivas de desenvolvimento dependem da plena exploração das possibilidades de crescimento das exportações, de investimento nesses países e de uma maior competitividade das empresas, nomeadamente a sua capacidade para integrarem a inovação e para adquirirem conhecimentos e know-how. Parte igualmente da convicção de que um desenvolvimento sustentável do sector privado é facilitado e contribui para o reforço da democracia, do Estado de direito e dos direitos humanos (incluindo os direitos de propriedade), tal como reconhecidos pela Declaração Universal dos Direitos do Homem, pelas Convenções Africana, Americana e Europeia dos Direitos do Homem e pelo artigo 5o da Convenção de Lomé. A estratégia proposta procura promover simultaneamente a competitividade internacional dos países ACP e a sua capacidade para registar progressos em matéria de luta contra a pobreza através de um crescimento que beneficie a todos e da criação de emprego21, contribuindo para o reforço da participação das mulheres no mercado de trabalho e para apoiar as mulheres empresárias. Contribuirá igualmente para a luta contra a pobreza através do aumento das oportunidades de emprego assalariado e de emprego independente, no âmbito de políticas de apoio às camadas mais pobres da população, que deverão contribuir para promover as capacidades destas e a sua inserção na vida económica e social. Através da sua cooperação com os países ACP, a Comunidade deverá encorajar estas políticas e contribuir para a adopção de padrões de crescimento susceptíveis de contribuir para uma ampla distribuição do rendimento, mediante a criação de emprego assalariado e de emprego independente remunerado para as populações pobres das zonas rurais e das zonas urbanas, tanto para as mulheres como para os homens. Pressionará igualmente os seus parceiros ACP no sentido de assegurarem que no local de trabalho são respeitadas normas mínimas em matéria de condições de trabalho, em especial no que se refere à segurança e saúde dos trabalhadores. 20 Ver nota de pé de página n° 15. 21 A comunicação da Comissão "Orientações tendo em vista a negociação de novos acordos de cooperação com os países de África, das Caraíbas e do Pacíficos" (COM(c)7)537) reafirma o papel central atribuído ao objectivo da luta contra a pobreza no âmbito da futura cooperação da UE com os países ACP. /> Outro princípio importante da abordagem a adoptar pela Comunidade no domínio do apoio ao desenvolvimento do sector privado consistirá no reconhecimento das funções próprias e complementares do mercado e do Estado no âmbito de uma economia de mercado compel il i va A intervenção estatal só se justifica quando o mercado falha ou poderá lalhai. sem uni supervisão adequada, ou quando o mercado ainda não actua no domínio em causa. O Estudo nunca deverá substituir-se aos mercados em funcionamento ou desincentivar actividades viáveis através de políticas de subvenção mal concebidas. O Estado deverá complementar os mercados, criando as condições para o seu funcionamento transparente, competitivo e eficaz e, logo, para a prosperidade de produtores privados competitivos e autónomos. Por último, a abordagem da Comunidade face ao desenvolvimento do sector privado deve salientar o apoio que o sector privado da União Europeia pode prestar aos seus homólogos nos países ACP, nomeadamente através de acordos de cooperação entre empresas (investimento, parcerias, licenças de produtos, licenças de tecnologia, etc. ). Tal assistência, especialmente se acompanhada de inovação tecnológica, pode ajudar as empresas dos países ACP a alinharem os seus métodos de concepção e de produção pelas normas competitivas a nível internacional e a adaptarem-se às necessidades dos mercados europeu e mundial. A importância da cooperação entre empresas com uma importante componente tecnológica assume ainda maior importância no âmbito da Sociedade da Informação, em que as tecnologias da informação e da comunicação desempenham um papel fundamental nos métodos empresariais de gestão, organização e produção. Os países ACP deverão adaptar-se a esta evolução se pretenderem integrar-se com êxito na economia global. 4. 2, Principais elementos da estratégia integrada As políticas comunitárias de desenvolvimento do sector privado evoluíram, desde a entrada em vigor da Quarta Convenção de Lomé, no sentido da estratégia proposta no presente documento. O período do 8o FED ficou a marcar a transição para uma nova abordagem do desenvolvimento do sector privado, no âmbito da qual é dada uma atenção específica e prioritária à melhoria do enquadramento das empresas. Para além do apoio às empresas, a ajuda da Comunidade visa agora resolver prioritariamente os problemas relacionados com a gestão pública, as carências dos sistemas jurídicos e do sector financeiro que afectam o enquadramento empresarial e as carências de base do sector privado, bem como conceder apoio financeiro e técnico duradouro às empresas, de uma forma geral através de intermediários. A Comissão propõe o reforço desta tendência no futuro, afim de assegurar o maior impacto possível em termos de crescimento sustentável do sector privado, de reforço da competitividade, de criação de emprego e de luta contra a pobreza. Desta forma, será possível conceder uma ajuda eficaz a países cujos empresários receiam os riscos não comerciais e desconfiam das intenções dos governos e no's quais o apoio directo às empresas produz benefícios limitados. A estratégia integrada que é proposta abrange os principais elementos a seguir descritos. Apoio aos governos no domínio da concepção e da execução de reformas "de segunda geração" que reduzem os riscos não comerciais das empresas, que poderá abranger assistência técnica à definição e à prossecução de estratégias de privatização, de reforma da administração fiscal, de revisão do direito hipotecário, comercial e das sociedades, de reforma dos procedimentos de licenciamento e de supervisão dos mercados, de política de concorrência e de defesa dos consumidores, de privatizações e concursos públicos, da administração da justiça cível e penal, da protecção do ambiente e da repressão das práticas de fraude e de corrupção. a) Poderá ser prestado apoio à definição e adopção de um enquadramento regulamentar adequado em áreas consideradas essenciais numa perspectiva de futuro para a ("L competitividade do sector privado dos países ACP, como por exemplo o sector das telecomunicações. b) Apoio ao diálogo entre os governos e o sector privado, no âmbito do qual os representantes dos principais segmentos do sector privado possam trocar informações e pontos de vista com os representantes governamentais e tenham oportunidade de apresentar propostas de reformas políticas e institucionais. Este diálogo tem um papel essencial a desempenhar no reforço da confiança do sector privado nas intenções do governo, na definição das políticas e das prioridades das reformas e no controlo local das mesmas. Para que este diálogo público-privado possa ter lugar, os representantes do sector privado devem estar bem informados e ser bem aconselhados, por exemplo através de acesso a estatísticas económicas fiáveis e actualizadas e a informações provenientes de inquéritos sobre a situação e expectativas das empresas, e beneficiar de apoio profissional no sentido de conferir maior pertinência e persuasão aos seus argumentos. c) Melhoria da qualidade e do acesso a serviços financeiros por parte do sector privado e aos aforradores dos países ACP. Os objectivos de tal assistência deverão consistir não só em assegurar o financiamento de projectos específicos e conceder subvenções destinadas à criação de programas especiais de crédito, mas também contribuir para o reforço duradouro dos sectores financeiros locais. Por conseguinte, as intervenções poderão abranger não apenas empréstimos e entradas de capital em projectos específicos e "empréstimos globais" a conceder através de instituições financeiras locais, mas também a participação na promoção de serviços locais inovadores nas áreas financeira e do mercado de capitais, da emissão de obrigações e de acções e da criação de garantias para os empréstimos internos e externos e para os financiamentos locais. d) Reforçar a capacidade dos prestadores locais de serviços profissionais, técnicos, comerciais e de gestão e encorajar a utilização destes por parte das empresas. A Comunidade continuará a prestar apoio às empresas, nomeadamente através do CD1, em matéria de identificação, avaliação prévia, preparação e execução de projectos e de resolução dos problemas de produção e de comercialização sentidos pelas mesmas. Deverá igualmente apoiar activamente os prestadores de serviços locais do sector privado e contribuir para tornar estes mais acessíveis às empresas locais. e) O apoio contínuo quer através do CD1, quer através de programas ad hoc, a iniciativas que contribuam para o desenvolvimento e transferência de tecnologias e de know-how e a divulgação das melhores práticas em todos os aspectos da gestão de empresas. A Comissão promoverá, sempre que possível e relevante, a cooperação (em termos de política, reforço da capacidade institucional, etc. ) entre os países europeus e os países ACP em relação a actividades relacionadas com a ciência e a tecnologia e a inovação, tal como proposto no recente documento estratégico da ('omissão22. f) Servir como catalisador e complemento à poupança privada, nacional ou estrangeira, canalizando-as para o financiamento de empresas privadas dos países ACP. A Comunidade deverá: a) apoiar as instituições financeiras e os serviços locais de mobilização das poupanças, canalizando-as para o financiamento de investimentos; b) co-fmanciar o investimento estrangeiro, conceder garantias e criar outros mecanismos de partilha e redução dos riscos, a fim de encorajar os fluxos de investimento directo e os investimentos de carteira; c) ajudar os países ACP a promoverem as suas vantagens em termos de 22 A Investigação Científica e Tecnológica: um elemento estratégico para a cooperação da União Kuropeia com os Países em Desenvolvimento, COM(97) 174, de 25 de Abril de 1997. •1 S capta9ão do investimento estrangeiro; d) reforçar o diálogo com o sector privado europeu e divulgar informações sobre as iniciativas apoiadas pela CE. g) Apoiar as micro-empresas e os produtores do sector não estruturado, através da concessão de apoio às instituições de microfinanciamento e da concessão de apoio não financeiro adaptado às necessidades das populações pobres, em especial das mulheres23. h) Encorajar o sector privado europeu a prestar assistência específica aos seus homólogos dos países ACP no âmbito de parcerias de cooperação empresarial de interesse mútuo. A fim de poder prosseguir na prática uma abordagem integrada, a Comunidade deverá ter em conta: a) Que tipos de intervenções deverão ser previstas, tendo em conta o princípio da subsidiariedade e o valor acrescentado a nível comunitário e b) A forma como devem ser tomadas as decisões sobre eventuais intervenções, em função das circunstâncias de cada país ou região e de forma a assegurar a coerência e a eficácia dos programas. Estas questões são tratadas nos Capítulos 5 e 6. 23 Ver o projecto de comunicação de 1998 sobre "Microfinanciamentos e Luta contra a Pobreza", "Microfinanciamentos: Orientações Metodológicas", 1998, e "Integração da Igualdade entre Homens e Mulheres nos Microfinanciamentos nos países ACP", 1998. Estes documentos demonstram; na sequência da avaliação efectuada aos programas de crédito da Comunidade e da consulta de trabalhos realizados, que o apoio às instituições de microfinanciamento constitui uma forma eficaz e sustentável de atingir as populações pobres, em particular as mulheres. IV 5. ESTRATÉGIA DE EXECUÇÃO A NÍVEL NACIONAL E REGIONAL: COMPLEMENTARIDADE E COORDENAÇÃO 5. 1. Estratégia a nível nacional baseada em diagnósticos Uma das condÍ9Ões prévias da abordagem integrada consiste na melhoria dos conhecimentos e da compreensão sobre as actuais carências e sobre as razões da falta de confian9a dos empresários. Por conseguinte, a Comissão propõe consagrar mais recursos, em estreita ligação com os Estados-membros, ao diagnóstico do enquadramento político, institucional, regulamentar, administrativo, financeiro, jurídico e relativo ao cumprimento da lei em que opera o sector privado nos países ACP, afim de identificar as principais tarefas a levar a cabo no âmbito das reformas. Este reforço poderá conduzir à definÍ9ão de instrumentos comuns a nível da Comunidade Europeia24. Os trabalhos já realizados pela Comissão e por outros financiadores, bem como por consultores e por investigadores, constituirão uma base útil para estas actividades. Os pilares da estratégia de apoio ao sector privado referidos no capítulo 4 são muito numerosos, pelo que seria difícil à Comunidade, do ponto de vista administrativo, prossegui-los a todos simultaneamente em todos os países. Por conseguinte, na prática, a execução das estratégias a nível nacional e regional deverá ser posta em prática da seguinte forma: a) será efectuado um diagnóstico com a participação do governo, dos sectores privados dos países ACP e dos Estados-membros e de outros financiadores envolvidos, sobre as principais insuficiências e carências e sobre a sua inter-rela9ão, bem como sobre os problemas prioritários a resolver25; este diagnóstico deverá ser completado com uma avalia9ão da eficácia actual e potencial das formas de interven9ão dos financiadores que poderão ser postas em prática; b) com base neste diagnóstico, os financiadores, o governo e os principais intervenientes do sector privado deverão definir as linhas gerais da estratégia nacional ou regional e as acções prioritárias; c) a Comunidade identificará e preparará então, em fun9ão desta estratégia, as suas próprias acções, os principais objectivos (artigo 130°-U do Tratado da União Europeia) e os princípios por que se regem as interven9Ões dos financiadores referidos no capítulo anterior. Estas políticas e acções a nível nacional e regional e as suas justificações serão traduzidas em documentos de estratégia de apoio ao sector privado, pelo menos no caso dos países e regiões relativamente aos quais este é um sector de concentra9ão. Estes documentos serão utilizados como parte integrante de estratégias nacionais ou regionais mais amplas, devendo ser elaborados em estreita consulta com o BEI e com o CDI, de forma a fornecer a estes organismos um enquadramento para as suas próprias actividades. As consultas e a coordena9ão entre a Comissão, o BEI e o CDI, tal como previsto no artigo 89°, n° 3, da Quarta Conven9ão de Lomé revista, serão formalizadas, intensificadas e aprofundadas. 24 Como foi proposto por alguns dos participantes na reunião de peritos dos Estados-membros realizada em 27 de Fevereiro de 1998. 25 Incluindo nas áreas da política comercial e da promoção das trocas comerciais. S A própria diversidade do sector privado torna inevitável e desejável uma grande diversidade das respostas a formular pelos financiadores. As acções apoiadas pela Comunidade deverão intervenções que prossigam os seguintes normalmente abranger uma combinação de objectivos: a) contribuir para a reforma ou o reforço das políticas e instituições públicas; b) promover o diálogo entre as organizações do sector privado e as autoridades públicas; c) alargar o apoio às empresas, através de entidades intermediárias prestadoras de serviços. No entanto, para que essas respostas possam ser ter êxito e ter efeitos duradouros, será necessário planeá-las de forma a assegurar a sua coerência global. O tipo de assistência e de cooperação a pôr em prática dependerá dos resultados dos diagnósticos e da interacção e coordenação entre as instituições da Comunidade, os Estados-membros, os outros financiadores e o sector privado de cada país ou região. 5. 2. Prioridades nacionais A Comissão propõe que o apoio da Comunidade ao sector privado dos países ACP seja selectivo, quer no que se refere aos diversos países, quer no interior de cada país, devendo ser sempre analisado caso a caso. Os países empenhados em políticas destinadas a criar as condições necessárias para o desenvolvimento das empresas, mas nos quais não exista ainda suficiente confiança por parte dos empresários ou em que tenham ainda de ser resolvidos alguns problemas políticos relacionados com carências institucionais deverão poder beneficiar de apoio multidimensional a macro e a meso-escala, assim como a nível das empresas. Nos países que dispõem de sistemas financeiros satisfatórios, que gozam de credibilidade internacional e que dispõem de enquadramentos empresariais atractivos para os investidores estrangeiros26, o apoio deverá ser orientado para canalizar um maior volume de poupanças privadas para o financiamento de investimentos e para promover o estabelecimento de parcerias entre o sector privado UE-ACP (cooperação comercial). Tal contribuirá para reforçar a competitividade das empresas ACP através da incorporação da inovação e de novas tecnologias em termos de organização, gestão, processos de produção e linhas de produtos, bem como nas suas estratégias de comercialização e distribuição. Relativamente aos países cujo enquadramento é desfavorável ao sector privado e que não estejam empenhados em alterar essa situação, a participação da Comunidade deverá ser limitada. As intervenções mais eficazes consistem em preparar as futuras reformas políticas e em conceder apoio às áreas menos afectadas pelo enquadramento político adverso, nomeadamente às micro-empresas. As operações de microfinanciamento apoiadas pelos financiadores, por exemplo as levadas a cabo através de intermediários especializados nesta área, podem funcionar durante algum tempo como um enclave na economia global. No entanto, a longo prazo, os micro-empresários deverão suportar um crescimento económico reduzido que afectará os mercados dos seus produtos e as suas próprias operações de microfinanciamento serão dificultadas pela persistência de problemas no âmbito do sector financeiro estruturado. Por conseguinte, ao apoiar as micro-empresas, a Comunidade deverá sempre pressionar no sentido da criação de um enquadramento favorável, em particular no que se refere às taxas de juro, aos sistemas fiscais e ao estatuto jurídico das instituições de microfinanciamento. 26 O que não impede a concessão de alguma assistência à promoção dos investimentos aos países cujos atractivos não são suficientemente conhecidos dos investidores estrangeiros. li Existem preocupa9Ões legítimas sobre a possibilidade de a selectividade em função da eficácia da ajuda vir a excluir os países menos avançados (PMA) de toda e qualquer forma de apoio ao desenvolvimento do sector privado. O receio de que esses países continuem para sempre marginalizados no âmbito da economia global não é fundamentado. Existem alguns países ACP desta categoria que conseguiram promover o crescimento económico com base nas empresas privadas. No entanto, alguns deles dispõem à partida de condições desfavoráveis em termos de situação geográfica e de recursos humanos e naturais, o que os torna pouco atractivos para os investidores. Estes países deverão esforçar-se mais do que os outros para criarem um enquadramento favorável às empresas. Se estiverem empenhados em fazê-lo. merecerão todo o apoio possível por parte da CE. 5. 3. Actividades prioritárias No âmbito da definição das estratégias nacionais e regionais, será dada uma atenção particular às necessidades e às oportunidades de concessão de apoio aos sectores e áreas de actividades prioritários a seguir referidos: a) As médias, as pequenas e as micro-empresas locais deverão continuar a ser o centro dos programas de cooperação descentralizada da CE, do BEI e do CDI. A actual ênfase na luta contra a pobreza através do desenvolvimento do sector privado deverá ser mantida e reforçada, o que implicará um diálogo com os países associados sobre as políticas e as práticas administrativas adequadas para o efeito, bem como sobre os programas de ajuda directa. As iniciativas destinadas a promover o acesso das populações mais pobres aos técnicos e financeiros deverão ser concebidas de forma a assegurar a sua sustentabilidade a longo prazo. O impacto dos programas deverá ser maximizado, através do recurso a intermediários viáveis, fidedignos e empenhados. b) O diálogo relativo à melhoria do enquadramento empresarial a nível regional e sub-regional deverá ser mantido e reforçado, privilegiando a promoção credível e sustentável das trocas comerciais, do trânsito, da prestação de serviços, dos movimentos de capitais e de pagamentos transfronteiriços e a eliminação das práticas administrativas desfavoráveis às empresas. O apoio à mobilização dos interesses do sector privado em favor destas iniciativas será muito importante para o seu êxito. A Comunidade concede já assistência técnica e financeira a iniciativas tendo em vista a cooperação e a integração regional, que contam com a participação do sector privado27, bem como a acções de reforço institucional das associações de carácter regional de promoção dos interesses do sector privado. Devem ser exploradas outras possibilidades de apoio nesta área, em particular no âmbito do novo modelo dos acordos de cooperação económica que a Comissão propõe para as futuras relações ACP-UE28. c) A redução dos custos excepcionalmente elevados dos transportes, das comunicações e da administração que afectam o sector privado em Africa e que constituem um elemento fortemente dissuasor dos investimentos (assim como um incentivo à corrupção e a actividades especulativas improdutivas) deverá constituir um objectivo central do apoio a 27 Os principais exemplos deste tipo de iniciativas são a Iniciativa Transfronteiriça para a África Oriental e o Oceano Índico, no âmbito da qual os países participantes se comprometeram a simplificar as trocas comerciais, os pagamentos e o trânsito através de medidas identificadas com a participação de representantes do sector privado, ou as iniciativas levadas a cabo na África Ocidental sob os auspícios da União Económica e Monetária da África Ocidental (UEMOA) com o objectivo de harmonizar o direito comercial e o direito das sociedades, as disposições sobre protecção dos investidores e as medidas de promoção dos mesmos. 28 Tal como proposto no documento COM(97)537, Capítulo 5. conceder às reformas "de segunda geração". Esse apoio envolverá a identificação de formas de assegurar níveis éticos e disciplinares mais elevados no sector público e a exploração de alternativas para a privatização ou para a exploração de serviços de infra- estruturas pelo sector privado cuja ineficácia dificulte as actividades do sector privado. Além disso, no que se refere ao desenvolvimento do sector privado em sectores específicos, como o sector dos transportes, a Comunidade apoiará a utilização a normas internacionais, por exemplo, certas Convenções das Nações Unidas, não só em relação à tecnologia, mas também em relação ao aspecto humano das condições de trabalho. Em relação a este último aspecto, uma atenção especial será prestada aos trabalhos desenvolvidos a nível da OIT sobre normas básicas sobre o trabalho. d) A privatização de empresas públicas produtivas e a adjudicação de determinados serviços públicos sempre que exista potencial para aumentar a eficácia e melhorar a qualidade e a acessibilidade dos mesmos. Importa apoiar o reforço institucional dos países que procuram modernizar e redefinir as funções do Estado, através da transferência da propriedade e/ou gestão de certos serviços públicos para prestadores do sector privado, evitando-se simultaneamente a criação de monopólios privados ou assegurando a sua regulamentação efectiva no caso de a criação de tais monopólios não poder ser evitada2''. e) Normas comuns de protecção dos investimentos. A CE deverá procurar convencer os países ACP a adoptarem, aplicarem e fazerem cumprir as normas mínimas reconhecidas internacionalmente, as quais poderão igualmente ser introduzidas a nível regional ou sub-regional, no âmbito do reforço da dimensão regional da cooperação económica30. A protecção dos investidores contra actos discriminatórios ou arbitrários é importante para recuperar a confiança dos mesmos, uma vez que estes necessitam de se sentir seguros no que se refere à protecção dos direitos de propriedade e de propriedade intelectual e livres para desenvolverem as suas actividades de acordo com as condições do mercado. f) Desenvolvimento do sector do comércio e dos serviços. O artigo 138° da Quarta Convenção de Lomé revista prevê a afectação de recursos ao desenvolvimento das trocas comerciais em todos os países ACP31, de forma complementar relativamente aos programas indicativos nacionais. Estes fundos ajudaram as empresas a adquirirem conhecimentos sobre os mercados e capacidades de marketing, a fazerem publicidade aos seus produtos e a encontrarem parceiros técnicos e clientes. A nova abordagem da Comunidade consiste em reforçar as componentes de reforma institucional, de promoção 29 Um exemplo de tal potencial reside no sector das telecomunicações. O desenvolvimento da infra-estrutura de rede pode ser facilitado pelo financiamento privado e pela modernização das tecnologias. Do mesmo modo, a melhoria da capacidade de gestão pode ser facilitada se um operador internacionalmente reconhecido se tornar o parceiro estratégico do operador nacional existente. Os efeitos benéficos de situações deste tipo ultrapassam em muito o sector cm causa: comunicações acessíveis e eficazes têm um impacto directo na competitividade das empresas e no conjunto da economia. Além disso, as infra-estruturas de informação constituem a chave para o acesso à sociedade da informação e permitem aos países ACP associarem-se aos principais fluxos comerciais de bens e serviços a nível mundial. De salientar que diversos países começaram a privatizar os seus sectores das telecomunicações, mas que será ainda necessário um grande esforço para criar os enquadramentos regulamentares apropriados, em especial no que se refere à harmonização regional, ao desenvolvimento de um clima competitivo e à participação progressiva dos países ACP no Acordo Multilateral (OMC) sobre os serviços de telecomunicações de base nestes domínios. 30 Tal como proposto no documento COM(97)537, Capítulo 5. 31 70 milhões de ecus no âmbito do T FED e 85 milhões de ecus no âmbito do 8o I KD, para além dos fundos disponíveis no âmbito dos programas indicativos nacionais e regionais para actividades de desenvolvimento das trocas comerciais. / Sf das trocas comerciais, de garantia da qualidade, de melhoria das infra-estruturas comerciais e de assistência às empresas e às associações comerciais32. Será concedida assistência técnica às empresas, com base na partilha dos custos, a fim de as ajudar a planear e a executar estratégias de desenvolvimento. Será igualmente privilegiada a promoção das trocas comerciais e da cooperação comercial entre Estados a nível regional, a fim de promover o reforço da integração regional. g) Promoção permanente da criação de parceiras entre as empresas da União Europeia e dos países ACP ou outros operadores do sector privado (federações industriais, câmaras de comércio, centros de tecnologia). Tais parecerias podem tornar-se um instrumento fundamental no reforço da competitividade das empresas ACP, ao permitir-lhes integrar a inovação e as novas tecnologias, em especial a nível dos métodos de gestão, organização e produção, e adaptar a sua mão-de-obra a estes novos condicionalismos, facilitando assim a integração destes países na economia global. No que se refere especificamente à cooperação entre empresas, esta acção poderia centrar-se em diversos tipos de parcerias, por exemplo, empresas comuns, acordos de licença ou de franquia, relações de subcontratação, etc. 5. 4. Critérios de eficiência, eficácia e sustentabilidade A Comunidade deverá assegurar que o apoio ao sector privado cumpre os critérios de eficiência, eficácia e sustentabilidade. As intervenções deverão ter objectivos definidos e que possam ser atingidos com um impacto perceptível e suficiente. Os resultados devem, em princípio, ser duradouros (no que se refere ao apoio às empresas), reproduzíveis e alcançados com os mais baixos custos possíveis, tendo em conta as alternativas existentes. Por outras palavras, devem ser procuradas soluções que permitam maximizar o impacto da assistência relativamente às despesas. Ao aplicar estes critérios no âmbito do apoio concedido às empresas, a Comunidade deverá reger-se pelas seguintes regras: a) Procurar funcionar como "grossista" de serviços ao sector privado, deixando o papel de "retalhista" para os intermediários locais, que dispõem de melhores conhecimentos sobre as condições locais e cujos custos são mais baixos do que os da Comissão, ou para os operadores privados da União. Os critérios de eficiência e de eficácia exigem que os intermediários sejam seleccionados após uma análise circunstanciada das suas políticas, do seu pessoal, das suas capacidades, da sua competência técnica, da sua motivação e da sua situação financeira e que as subvenções destinadas ao sector privado sejam consagradas prioritariamente ao reforço da capacidade destes prestadores de serviços locais. b) Apoiar apenas as actividades que se possam revelar autosustentáveis a médio prazo. As empresas privadas deverão poder suportar elas próprias, mais cedo ou mais tarde, os custos do crédito e dos outros serviços de que beneficiam. As instituições financeiras e os outros prestadores de serviços deverão cobrar plenamente os seus custos aos utilizadores dos mesmos. As subvenções financiadas pela Comunidade devem, se necessário, ser destinadas a investimentos em actividades de reestruturação. Nunca deverão constituir um desincentivo à mobilização da poupança e ao aumento da eficácia e não deverão distorcer, dificultar ou impedir o desenvolvimento do mercado de serviços às empresas. Iodas as subvenções devem ser justificadas e concedidas apenas no caso de insuficiência do mercado, quer se trate de bonificações das taxas de juro, de entradas de capital ou de assistência técnica. As taxas de juro deverão cobrir os custos de mercado dos fundos, os 32 Ver "Estratégia de Desenvolvimento das Trocas Comerciais nos Países ACP - O Reforço da Concorrência" Comissão Europeia (DG VIII), Junho de 1997. c] custos administrativos e as perdas resultantes de empréstimos não reembolsados. O alvo prioritário das subvenções deve ser o reforço institucional. O princípio da recuperação dos custos deve ser aplicado de uma forma generalizada, embora cuidadosa, no âmbito dos programas de apoio às empresas, incluindo os programas de assistência técnica33. c) Assegurar que todas as operações de apoio às empresas ou ao sector financeiro abrangem uma "estratégia de saída", devendo ser fixado um período para além do qual o apoio deixará de ser considerado necessário, uma vez que a empresa apoiada deverá ter atingido entretanto uma situação de viabilidade financeira e ser capaz de se expandir sem o apoio de subvenções. O princípio de que as acções que beneficiam do apoio comunitário devem respeitar o critério da eficácia vem reforçar a importância do apoio às acções de reforma e de reforço da capacidade institucional a nível do sector público e do sector privado e a todos os níveis da administração em que exista contacto com o sector privado. Certas reformas e intervenções de reforço institucional pouco onerosas podem ser de grande utilidade para as empresas, reduzindo as incertezas, os prazos e os custos de transacção. 5. 5. Coordenação e consultas A Comissão deve reforçar as consultas e a coordenação da ajuda ao desenvolvimento do sector privado com as seguintes entidades: a) Estados-membros; b) outros financiadores; c) sector privado europeu. A coordenação das políticas no âmbito da União Europeia já se faz a nível da sede, entre a Comissão e os Estados-membros, no que respeita ao apoio às pequenas e médias empresas e ao crédito às micro-empresas. Os Estados-membros têm em consideração e aplicam as estratégias nacionais e regionais, que têm cada vez mais por objectivo reforçar o sector privado e alargar o papel do mesmo. A CE tem lançado acções conjuntas com o Banco Mundial e com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) no domínio do desenvolvimento do sector privado, tendo ratificado o enquadramento da assistência técnica relacionada com o sector do comércio acordado na reunião de alto nível dos países menos avançados realizada em Outubro de 1997. A coordenação da política de apoio às micro-empresas realiza-se igualmente sob os auspícios do Banco Mundial, no âmbito do grupo consultivo sobre a ajuda aos mais pobres (CGAP), existindo ainda redes menos estruturadas de financiadores, que apoiam as pequenas e as micro-empresas. O BEI mantém contactos estreitos com as instituições europeias de financiamento do desenvolvimento (as organizações EDFI), algumas das quais recorrem ao crédito junto desta instituição. O CDI colabora também no estudo e na execução de investimentos financiados pelas EDFI. Graças a estes mecanismos, existe uma amplo acordo sobre as abordagens metodológicas a adoptar. A Comissão procurará alargar esta coordenação às actividades de diagnóstico e de definição das estratégias e dos planos acordados. O Banco Mundial, o PNUD, a OMC e a Comissão realizaram avaliações sobre o desenvolvimento do comércio e do sector privado nalguns países, as quais poderão constituir a base para estratégias nacionais coordenadas. No entanto, algumas destas avaliações necessitam de ser actualizadas e a sua cobertura dos países ACP não é completa. Nos casos em que a orientação estratégica existente não é suficiente, a Comissão 33 No que se refere à assistência técnica concedida a partir de fontes de financiamento exteriores aos países ACP, a recuperação dos custos deverá ser, de uma forma geral, parcial (como acontece no âmbito dos acordos de partilha de custos do CDI), uma vez que os custos dos serviços externos são superiores aos dos serviços de consultoria profissional e técnica dos países ACP, que as empresas destes países deverão utilizar de forma crescente. y o poderá lançar estudos de actualização dos diagnósticos e, em diálogo com os interveniente locais governamentais e não governamentais, sobre as prioridades das acções dos financiadores. No futuro, a Comunidade deverá também aprofundar o diálogo com os organismos representativos dos sectores privados europeu e dos países ACP, alguns dos quais prestaram contribuições significativas para a concepção das políticas no decurso do debate sobre o Livro Verde. Este diálogo deverá centrar-se inter alia na melhoria do enquadramento empresarial, no diálogo do sector privado com os governos dos países ACP, nas reformas prioritárias, no apoio da Comunidade e do sector privado europeu ao reforço da capacidade institucional do sector privado dos países ACP, no respeito das normas sociais e ambientais e na promoção do investimento e das parcerias entre empresas da UE e dos países ACP. Devem ser criadas instâncias que permitam um intercâmbio constante de informações sobre as intenções de investimento, as iniciativas de cooperação e a evolução das políticas. 6. EXECUÇÃO: INSTRUMENTOS E INSTITUIÇÕES Os instrumentos a utilizar no âmbito da execução da estratégia são de natureza financeira e técnica. A assistência financeira sob a forma de subvenções pode contribuir para a aceitação das reformas políticas e governamentais, para apoiar o diálogo entre os participantes e para a criação de prestadores de igualmente necessários financiamentos sob a forma de capital de investimento das empresas e para as instituições dos mercados de capitais. Será necessária cooperação técnica, quer para consultoria a curto prazo, quer para o apoio ao reforço institucional a longo prazo, devendo ser sempre concedida de forma a alargar e a reforçar a participação local. intermediários. Serão serviços As principais instituições no âmbito da cooperação da CE para o apoio ao desenvolvimento do sector privado nos países ACP continuarão a ser as seguintes: a Comissão, enquanto coordenadora estratégica e gestora dos programas indicativos nacionais e regionais e de outros fundos34; o Banco Europeu de Investimento (BEI); o Centro de Desenvolvimento Industrial (CDI). Este esquema de cooperação continuará a ser aplicado, embora os instrumentos devam ser simplificados de acordo com as propostas da Comissão acordadas pela União Europeia quanto às directrizes de negociação sobre o futuro das relações UE-ACP. O desenvolvimento das micro-empresas passará a ser contemplado neste enquadramento, embora, no âmbito das actuais disposições da Quarta Convenção de Lomé, este possa igualmente ser apoiado a partir de recursos não programáveis. 6. 1. Comissão O principal papel a desempenhar pela Comissão consistirá na coordenação da estratégia da Comunidade, abrangendo as limitações nacionais, os objectivos, as diferentes atribuições das instituições da Comunidade, o diálogo com e entre os países associados e os financiadores iniciativas coerentes, viáveis e efectivas são suficientemente coordenadas e mutuamente benéficas. A Comissão continuará igualmente a e a garantia de quê u Ver Artigo 138° e Anexo XX (Desenvolvimento do Comércio e dos Serviços) da Quarta Convenção de Lomé revista. 2J conceder apoio ao reforço da capacidade institucional e às reformas, às pequenas e micro- empresas e à promoção dos in vestimentos. a) Estratégia. A Comissão deverá levar "a cabo, em estreita colaboração com as outras instituições comunitárias envolvidas, com os Estados-membros e com os outros financiadores, discussões sistemáticas com os governos, com as instituições regionais, com os sectores privados dos países associados e com os principais agentes do sector privado europeu relativas à definição das estratégias nacionais e regionais. b) Reformas. A Comissão será responsável pelo apoio às reformas "de segunda geração" nos países associados, através da prestação de assistência técnica e financeira, e pelo fomento do diálogo entre os governos e organismos representativos do sector privado sobre as políticas económicas e as reformas institucionais e administrativas. Promoverá igualmente a realização de encontros e parcerias entre empresários da União Europeia e dos países ACP35 e a defesa de melhorias em aspectos que afectam o enquadramento empresarial local e regional, nomeadamente os sistemas fiscais, a regulamentação, o trânsito, a simplificação das trocas comerciais e dos pagamentos, a protecção dos investimentos e dos direitos de propriedade intelectual, a transferência de tecnologia, a formação e a inovação. c) Reforço institucional. A Comissão será responsável pelo apoio ao reforço das capacidades das organizações governamentais e do sector privado e pela realização de programas de reforço dos intermediários locais de prestação de serviços (incluindo os que concedem apoio ao desenvolvimento das trocas comerciais) e de incentivo à utilização desses serviços pelas empresas. d) Pequenas e micro-empresas. A Comissão continuará a financiar programas de concessão de crédito e de apoio técnico destinados às pequenas e às micro-empresas, que não possam ser disponibilizados pelo BEI no âmbito dos mecanismos de empréstimos globais desta instituição, nomeadamente programas de concessão de pequenos empréstimos a utilizadores finais e recurso a instituições intermediárias, as quais deverão necessitar de subvenções durante algum tempo. A Comissão facilitará igualmente a cooperação entre operadores privados, centros de investigação e ensino sobre ciência, tecnologia e inovação da UE e dos países ACP. Tal concretizar-se-á através de iniciativas ad hoc ou no âmbito de regimes existentes, ao abrigo do Quarto e Quinto Programas quadro para a investigação e desenvolvimento. e) Promoção dos investimentos. A Comissão reforçará as suas acções de promoção dos investimentos através das instâncias regionais e do estabelecimento de contactos entre empresas, de forma a contribuir duradouramente para o estabelecimento da confiança entre potenciais investidores e para a criação de uma dinâmica real de investimento privado, tanto nacional como estrangeiro. f) Melhorar a sensibilização do sector privado da UE. A Comissão terá um importante papel a desempenhar na mobilização do sector privado da UE para o desenvolvimento de interesse mútuo, enquanto factor chave para a uma cooperação empresarial de modernização e reforço da competitividade das empresas dos países ACP. 35 Tal poderia assumir a forma de um diálogo empresarial UE-ACP, baseado na experiência adquirida com a organização de reuniões similares entre operadores públicos e privados da Europa e de outros países em desenvolvimento (por exemplo, da América Latina, do Sul e do Sudeste Asiático, do Mediterrâneo, etc. ). g) Outros programas transversais. A Comissão lançará outros programas de assistência às empresas (incluindo nos domínios do comércio e dos serviços), que deverão ser acessíveis às empresas de todos os países ACP. 51. A Comissão propõe igualmente a criação de dois novos mecanismos destinados a incentivar o investimento directo europeu nos países ACP. a) A fim de complementar alguns programas existentes que privilegiam sobretudo as empresas dos países ACP, a Comissão procurará criar um mecanismo de acesso rápido destinado às empresas europeias que tencionam investir nos países ACP, que lhes permita beneficiarem de apoio que poderá cobrir os custos de viabilidade e de estudos. A Comissão irá estudar os objectivos e as modalidades desse mecanismo, tendo em conta a experiência adquirida no âmbito de outros programas e instrumentos idênticos que a Comissão tem vindo a utilizar para apoiar outras economias em desenvolvimento e em transição. b) A Comissão analisará juntamente com os Estados-membros a possibilidade de criar uma agência europeia de garantia dos investimentos destinada a encorajar o investimento europeu (nomeadamente das PME) nos países ACP, através da realização de um seguro contra os riscos políticos (tais como as expropriações). 2-3 6. 2. Banco Europeu de Investimento Os financiamentos concedidos pelo BEI têm, cada vez mais, privilegiado o sector privado, a cria9ão de emprego e o desenvolvimento das capacidades das instituÍ9Ões do sector financeiro, o que está de acordo com a estratégia proposta. Em conformidade com o Segundo Protocolo Financeiro da Quarta Conven9ão de Lomé (artigo 248°, n° 2), pelo menos 50% do capital de risco deve ser destinado ao sector privado, limite este que pode ser excedido. O BEI tem vindo a reduzir os subsídios às bonifica9Ões de juros em favor dos utilizadores finais dos empréstimos e a investir no capital dos intermediários financeiros locais, incluindo nas sociedades de capital de risco e de leasing. Desde 1990, 65% do capital de risco e quase 60% dos recursos totais afectados ao sector privado foram-no sob a forma de "empréstimos globais" geridos por intermediários locais, seleccionados em fun9ão da sua fiabilidade e da sua capacidade para beneficiarem as pequenas e médias empresas. A Comissão propõe que o papel do BEI seja alargado e sistematizado no que se refere à definÍ9ão da estratégia da União Europeia, podendo contribuir para a compreensão do enquadramento empresarial e dos problemas registados nos sectores financeiros dos países ACP e para a identifíca9ão de prioridades e de modos de interven9ão adequados. Isto implicará uma participa9ão mais activa do BEI no desenvolvimento dos instrumentos financeiros e das capacidades de ac9ão das instituÍ9ões financeiras, bem como na análise e no desenvolvimento do política para este sector. No âmbito da próxima convenção, o BEI será convidado a encarregar-se da gestão de um mecanismo de financiamento de investimentos renováveis™ a partir das novas contribuições dos recursos do FED e dos lucros e reembolsos da sua carteira de investimentos. Esse fundo deve ser acessível a intermediários financeiros da UE e dos países ACP e ser gerido com base em regras de prudência, de acordo com orientações a acordar entre a Comissão e os Estados- membros sobre as prioridades nacionais e sectoriais, sobre o recurso a intermediários, sobre os instrumentos de financiamento e sobre a taxa de rentabilidade dos investimentos prevista. Através deste instrumento, o BEI reforçará o seu papel de catalisador de outros investimentos privados, locais e estrangeiros, directamente ou através de entradas de capital. O fundo deverá beneficiar as pequenas e médias empresas locais, prestar apoio o processo de privatizações, através da aquisição temporária de acções, e incentivar a mobilização das poupanças locais através dos mercados de capitais e dos intermediários financeiros. 6. 3. Centro de Desenvolvimento Industrial/Empresarial37 O papel do CDI tem consistido na concessão de apoio às empresas dos países ACP em matéria de planeamento e de execução de novos projectos, bem como na expansão das actividades existentes, com vista à resolução de problemas técnicos e de marketing. Cerca de dois terços da sua base de clientes são constituídos por empresas locais. O CDI deverá alargar os seus serviços para além da "indústria", abrangendo outros serviços com ela relacionados, tendo em conta a importância crescente dos serviços nas economias modernas e a atenuação da distinção tradicional entre indústria transformadora e sector dos serviços. Por conseguinte, a sua designação deve ser alterada para "Centro de Desenvolvimento 36 Tal como proposto no documento COM(97)537, Capítulo 6, e Mandato para a negociação de um acordo de parceria para o desenvolvimento com os países ACP (Junho de 1998), Capítulo 4. 37 As actividades do Centro de Desenvolvimento Industrial constituem a principal componente do programa indicativo regional de apoio ao desenvolvimento do sector privado que abrange, no âmbito da Quarta Convenção de Lomé, todos os países ACP. 1 H Empresarial (CDE)". A capacidade do Centro para diversificar as suas actividades depende dos recursos disponíveis e das prioridades que vier a definir no âmbito dos seus planos empresariais de afecta9ão dos mesmos. O CDI come9ou recentemente a apoiar projectos de reforço institucional, que, por exemplo, procuram desenvolver as capacidades dos consultores locais e promover o recurso a estes por parte dos empresários que desejam estabelecer-se ou expandirem as suas actividades. Estas actividades assinalam o início de uma tendência no sentido de abandonar a abordagem baseada na assistência técnica "de retalho" às empresas, tendência esta que deverá ser acentuada, embora continue a existir uma grande procura de serviços de apoio directo às empresas. Do mesmo modo, o CDI terá igualmente um papel a desempenhar, em coordenação com a Comissão Europeia, na mobilização do sector privado da União Europeia. A Comissão propõe que, no âmbito do aprofundamento das estratégias nacionais, o Centro passe a actuar cada vez mais como consultor e como colaborador da Comissão na identificação de prestadores de serviços às empresas, nos domínios técnico, de gestão, comercial e de preparação de projectos dos países ACP, assim como na concepção de programas de reforço das suas capacidades. A força do Centro reside no seu conhecimento do sector privado dos países ACP, das organizações privadas que apoiam o mesmo e das actuais carências na prestação de serviços às empresas. Está igualmente bem posicionado para criar junto das empresas locais capacidades de divulgação de informações relativas à qualidade dos produtos e às normas em vigor nos mercados internacionais. Do mesmo modo, o CDI poderia desenvolver o seu papel de fornecedor de informações às empresas e outros organismos privados europeus sobre as oportunidades e modalidades de negócios nos países ACP. 7. CONCLUSÃO O presente documento advoga a adopção de uma estratégia global do planeamento do apoio comunitário ao desenvolvimento do sector privado nos países ACP, susceptível de ser rapidamente incorporada nos programas de cooperação a nível nacional e regional. Este tipo de estratégia mostra-se necessário em virtude do facto de, em muitos países, as razões que explicam os resultados decepcionantes serem múltiplas e não comportarem soluções simples, bem como à constatação cada vez mais evidente de que os factores políticos e institucionais assumem, em muitos casos, uma importância fundamental para o êxito ou o fracasso das acções. O presente documento salienta igualmente a diversidade de abordagens e de instrumentos válidos no âmbito de uma estratégia coerente. Embora, como é evidente, algumas condições sejam de aplicação generalizada, se não mesmo universal (tais como a estabilidade política e macroeconómica, o espírito de parceria e de consulta, a previsibilidade c a transparência nas relações entre os governos e o sector privado e o aumento da eficácia dos mercados de produtos e de factores de produção), não existe um modelo único de abordagem do apoio comunitário ao sector privado nos países ACP. A realidade no terreno é demasiado complexa e a gama de prioridades de acção potenciais demasiado vasta. A Comunidade não está em condições de tentar resolver todos os problemas em todos os países ao mesmo tempo. Por conseguinte, a execução da estratégia de apoio ao desenvolvimento do sector privado deverá ser selectiva, em função das necessidades, do empenhamento e dos resultados. Essa execução deverá igualmente basear-se claramente em diagnósticos participados e no diálogo com intervenientes essenciais da esfera governamental, do sector privado c da sociedade civil. 2 5" Estes princípios e esta estratégia não são apenas aplicáveis aos programas específicos "sector privado", mas também a todas as ac9Ões financiadas no âmbito do FED nas quais este esteja envolvido ou seja convidado a participar, incluindo nos sectores da agricultura, dos transportes públicos, da conserva9ão rodoviária, dos servÍ9os públicos e mesmo dos servi90s auxiliares de saúde e educa9ão. Nestes domínios, a Comissão deverá sempre inquirir se existe uma alternativa privada viável à execu9ão pelo sector público e se a mesma será eficaz e sustentável. Deverá igualmente averiguar a forma como os operadores privados da União Europeia e dos países ACP poderão proporcionar solu9Ões. Todo o apoio concedido a intervenções do sector público nestes domínios deverá ser concebido de forma a não desencorajar a concorrência, a não erigir obstáculos e a não dificultar as actividades legítimas do sector privado. Por último, haverá, na maior parte dos casos, uma necessidade imperiosa de coordenação permanente entre os financiadores (entre a CE e os Estados-membros e a nível mais vasto), quer no que se refere às políticas gerais, quer no que se refere os prioridades políticas e às acções. A coerência política e a concertação das acções dos financiadores é particularmente importante no âmbito do apoio ao processo delicado e lento de reformas "de segunda geração" dos governos, do Estado de direito e das administrações públicas. Beneficiando de uma longa experiência em relações de parceria com os países ACP, a Comunidade Europeia está bem posicionada para desempenhar um papel de liderança na coordenação destes esforços. ? c ANEXOS ANEXOS ANEXOS 2y 2y 2y ANEXO 1 DESENVOLVIMENTO DO SECTOR PRIVADO NOS ESTADOS ACP E NOS OUTROS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO 0 presente anexo apresenta um certo número de informações de base sobre a situação dos países ACP na economia mundial e sobre o seu desempenho relativo, a título de antecedentes para as propostas apresentadas na presente Comunicação. Estes elementos ilustram o desafio com que os países ACP estão confrontados na procura de uma maior integração na economia global através de fluxos de comércio e de capitais, e portanto, a necessidade de desenvolver um ambiente propício ao desenvolvimento e expansão de um sector privado competitivo. O comércio mundial tem crescido ao longo das duas últimas décadas a um ritmo superior a 4% ao ano, prevendo-se que continue a crescer a uma taxa superior a 6% (mais do dobro do crescimento do PIB mundial), à medida que os mercados se abriram progressivamente às importações. Os fluxos internacionais de investimento privado aumentaram substancialmente ao longo da última década, tendo sido reorientados sobretudo para os países em desenvolvimento. O investimento internacional nas economias em desenvolvimento e nas economias emergentes aumentou de 42 000 milhões de USD em 1990 para 256 000 milhões em 199738. Os países em desenvolvimento beneficiaram em 1996 de 30% dos fluxos internacionais de capitais, contra apenas 2% em 1990, e a sua quota do investimento estrangeiro directo aumentou de 15% em 1990 para 40% em 1996 (passando de 25 000 milhões de USD para 110 000 milhões de USD)39. Salvo algumas excepções, os países ACP ainda não conseguiram extrair todas a vantagens possíveis das oportunidades proporcionadas pelo aumento dos fluxos de comércio e de capitais. A sua quota no investimento internacional recebido pelos países em desenvolvimento diminuiu e o investimento estrangeiro concentra-se sobretudo nos países ricos em minérios que oferecem oportunidades de investimento a nível das industrias extractivas. Os países ACP receberam menos de 6 000 milhões de USD em 1997 de investimentos directos estrangeiros, dos quais 5 100 milhões na África Subsariana, incluindo a África do Sul (apenas 2 500 milhões se se excluir a África do Sul). A África Subsariana representa cerca de 90% do PIB e das exportações dos países ACP A maior parte do investimento directo estrangeiro na África Subsariana concentra-se, na sua maior parte, nos sectores do petróleo e da exploração mineira Os principais beneficiários deste investimento durante a década de 90 foram a Nigéria, Angola e o Gana Apesar de os níveis de investimento estrangeiro serem baixos em termos de volume, em termos de percentagem do PIB situam-se na linha dos fluxos de que beneficiam outras regiões em desenvolvimento. O investimento estrangeiro na África Subsariana em 1996 ascendeu a cerca de 3,8% do PIB, face a 4,7% na América Latina e nas Caraíbas40. 38 "Global Development Finance 1998", Perspectiva Geral, Banco Mundial. 39 "Global Development Finance 1997", Perspectiva Geral e Capítulo III, Banco Mundial *° Ibidem. n O Gráfico 1 revela ter-se registado, entre 1970 c 1997, uma queda abrupta de 18% para apenas 2% da quota da África Subsariana no investimento directo estrangeiro nos países em desenvolvimento. Não estão incluídos os fluxos para a Africa do Sul. Gráfico 1 Quota da ASS nos fluxos de investimento directo estrangeiro para os países em desenvolvimento I 9 70 I 9 97 A maioria dos países ACP revelou-se incapaz de mobilizar os recursos em termos de capital, qualificações, conhecimentos e espírito empreendedor ou de realizar os ganhos de produtividade necessários a uma rápida expansão económica. Os níveis da poupada interna são, de uma forma geral, baixos. As empresas nacionais são predominantemente familiares ou micro-empresas do sector não estruturado, com baixa produtividade, baixos pre90s dos produtos e baixos rendimentos. Mesmo as poucas empresas do sector estruturado raramente conseguem atingir uma dimensão que lhes permita angariar os recursos necessários para enfrentarem os desafios da inova9ão e competirem de uma forma duradoura nos mercados mundiais. Muitas delas têm vindo a perder quotas nos mercados de exportação. Os conhecimentos sobre os mercados externos, as tecnologias e as capacidades de gestão empresarial são limitados. A mão-de-obra continua a ser relativamente pouco qualificada e formada e as infra-estruturas apresentam muitas insuficiências. Por conseguinte, estas economias permaneceram imóveis, em comparação com as dos países em crescimento rápido, não tendo conseguido acompanhar a evolução da procura. Os países ACP continuam muito dependentes dos produtos de base. Como os preços destes diminuíram na década de oitenta, estes países foram muito afectados pela queda das receitas das exportações e pelo baixo nível do investimento internacional na produção de produtos de base. Nalguns casos, isto coincidiu com o agravamento dos problemas da dívida e com uma gestão económica inadequada. Esta combinação de baixos níveis de mobilização de recursos internos, baixos níveis de investimento estrangeiro concentrados nos sectores extractivos, e um espírito empresarial pouco desenvolvido e não estruturado - num ambiente geral de crise económica e de incerteza - explica os resultados relativamente desapontantes dos resultados das exportações dos países ACP. O Gráfico 2 mostra como a quota da África Subsariana nas exportações dos países em desenvolvimento diminuiu de um bom nível de 14% em 1970 para 7% em 1997. ^ Gráfico 2 QUOTA DA ASS NAS EXPORTAÇÕES DOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO 1970 1990 1997 As crises da década de oitenta convenceram os governos dos países ACP da necessidade de adoptarem medidas de estabilização económica e de reforma estrutural. Estas medidas tiveram o mérito de reforçar as bases da economia de mercado em países que se encontravam anteriormente sujeitos a controlos económicos intensivos. No entanto, como foi referido no Capítulo 3, a confiança dos investidores tem vindo a recuperar muito lentamente. Nalguns países, o elevado volume da dívida externa e a situa9ão de insolvência de uma parte significativa do sector bancário vserarn reforçar as hesita9Ões dos investidores. Os governos dos países ACP já foram convencidos do papel dinâmico desempenhado peio investimento privado no crescimento, acolhendo-o favoravelmente, quer se trate de investimento estrangeiro, quer se trate de investimento interno. Alguns deles criaram centros de promo9ão e outras estruturas de promo9ão dos investimentos, tendo simplificado e acelerado os procedimentos de autorização e criado incentivos fiscais ao investimento. 1 ^O ANEXO 2 FACTORES QUE FAVORECEM O DESENVOLVIMENTO DO SECTOR PRIVADO 1. CRIAÇÃO DE UM ENQUADRAMENTO FAVORÁVEL ÀS EMPRESAS 1. 1. Credibilidade política e recuperação da confiança Um enquadramento político e institucional favorável à confian9a dos investidores, apoiado por um compromisso político firme, abrangendo a estabilidade política, social e macroeconómica, o acesso fácil a divisas para transa9Ões correntes, um enquadramento claro e previsível nos domínios do direito das sociedades, dos contratos, da concorrência c da propriedade, regulamentos e normas fiscais transparentes, equitativas e isentas de corrupção e um sistema de aplicação da lei e de resolução de litígios justo e eficaz. Estabilidade macroeconómica. As empresas do sector estruturado terão mais possibilidades de florescerem e de se expandirem e terão acesso mais fácil ao capital junto dos bancos e dos mercados de capitais se as políticas económicas forem estáveis e previsíveis. A confiança dos empresários é maior quando a inflação é baixa e previsível, os défices orçamentais estão sob controlo, as taxas de câmbio são estáveis, a moeda é convertível e as taxas de juro reais baixas. Isto implica a adopção de políticas de estabilização orçamental e monetária e que o endividamento dos governos nos mercados de capitais nacionais a fim de financiarem os défices orçamentais seja limitado. Os governos que adoptam este tipo de políticas e que dão, por isso, a impressão de as assumirem, inspiram maior confiança aos investidores. Abertura económica. A adopção de políticas abertas e competitivas em matéria de trocas comerciais e de investimentos, incluindo a promoção do investimento estrangeiro e das transferências de tecnologias, a protecção dos direitos dos investidores e dos detentores de direitos de propriedade intelectual e de patentes, a progressiva liberalização do comércio de mercadorias e de serviços e a eliminação dos obstáculos à exportação no âmbito da política comercial. O desenvolvimento de um sector privado eficaz e competitivo exige um enquadramento de política comercial favorável. A experiência demonstra a importância da simplificação e da redução da protecção aduaneira, bem como da eliminação das restrições quantitativas e, logo, dos obstáculos aduaneiros às exportações41. Isto deverá ser completado com medidas de promoção do comércio que reduzam os custos do desalfandegamento e do trânsito aduaneiro e que assegurem a qualidade dos produtos e o cumprimento pelos produtores das normas exigidas pelos mercados, nomeadamente de exportação, através de sistemas de informação e de certificação. Os atrasos administrativos e a corrupção que agravam os custos, bem como as incertezas sobre os transportes internos e o desalfandegamento, devem ser eliminados. Protecção dos investidores e dos direitos de propriedade. Os investidores, em particular os estrangeiros, desejam sentir-se tratados de forma equitativa e protegidos contra actos arbitrários ou discriminatórios por parte dos governos, que possam pôr em causa as suas perspectivas de 41 Os obstáculos à exportação dos sistemas comerciais podem residir no facto de a importação dos produtos necessários para a produção de mercadorias destinadas à exportação estar sujeita a impostos ou a restrições quantitativas. 3( investimento. A existência de um enquadramento saudável e transparente constitui um instrumento poderoso de promo9ão do investimento estrangeiro e nacional. Encorajados pela Conven9ão de Lomé42, muitos países ACP celebraram com Estados-mcmbros acordos de protec9ão e de promo9ão dos investimentos que consagram o princípio da nao-discriminação c que têm por objectivo convencer os investidores de que beneficiam tie um enquadramento empresarial previsível e seguro. No entanto, esses acordos bilaterais não conseguiram vencer por completo as hesita9Ões dos investidores, pelo que a CE procura convencer os países ACP das vantagens de adoptarem e de aplicarem as normas de protec9ão dos investimentos aceites a nível internacional, bem como mecanismos independentes de resolu9ão de litígios43. A UE tem sido um dos protagonistas das negocia9Ões em curso no âmbito da OCDE relativas ao Acordo Multilateral sobre os Investimentos e apoia a actual iniciativa da Organiza9ão Mundial do Comércio que pretende analisar a possibilidade de estabelecimento de normas aplicáveis de uma forma geral em todo o mundo44. Na ausência de um enquadramento jurídico formal ou informal ou de condÍ9Ões de confian9a, as transa9Ões comerciais são muito limitadas. Os países ACP dispõem normalmente de enquadramentos jurídicos formais, incluindo legislação em matéria laboral e ambiental, mas estes estão, nalguns casos, desactualizados e noutros casos são completamente irrelevantes para as empresas uma vez que o seu cumprimento não é assegurado pelos sistemas policiais ou judiciais. A ausência do direito e a presença da realidade diária da fraude fazem com que os mercados não funcionem e que as transações não se efectuem ou o sejam a preços exorbitantes. 1. 2. Boa governação no âmbito de uma parceria público-privada O diálogo permanente entre os governos e o sector privado a todos os níveis e a participação deste na definição das políticas constitui uma das melhores formas de avaliar credivelmente as principais carências do enquadramento do sector privado e de definir as necessidades e as reformas prioritárias. As entidades financiadoras e os peritos externos raramente conseguem apreender todos os factores, muitas vezes intangíveis, que limitam a confiança dos investidores, dificultando assim a expansão das empresas. A baixa qualidade e o mau funcionamento das administrações públicas constituem factores importantes que explicam os baixos níveis do investimento privado, como o demonstram os inquéritos efectuados sobre as atitudes e as experiências dos empresários. Estes recomendam que as normas regulamentares não sejam excessivamente complexas e onerosas e que os sistemas de autorização administrativa sejam transparentes, funcionem de acordo com regras claras e estáveis e contemplem possibilidades de recurso. Os governos devem ser comunicativos e abertos às consultas, às posições e ao debate com o sector privado. Os poderes públicos devem ser equitativos e respeitar o Estado de Direito nas suas relações com os cidadãos e com os empresários, em particular com as pequenas empresas, sem parcialidade política, favoritismos ou corrupção. Uma estratégia coerente de promoção do sector privado exige uma visão clara das atribuições do Estado. A nível político, o Estado deverá assegurar um enquadramento democrático, uma boa gestão e o respeito dos direitos do Homem e do Estado de Direito, o que inspira confiança 42 Artigo 261° da Quarta Convenção de Lomé revista. 43 Foram apresentadas propostas neste sentido aos governos dos países ACT em 1992. 44 Ver "A Uniformização a Nível Mundial das Regras Aplicáveis ao Investimento Directo" (COM(95)42, de 2 de Fevereiro de 1995), que definiu as orientações políticas da UE para a reunião interministerial da OMC de Dezembro de 1996, em Singapura. 32- às instituições públicas e preserva a estabilidade social. Na condução dos assuntos económicos, o Estado não deve, de uma forma geral, considerar-se primordialmente um produtor de bens e serviços. Para além de dever assegurar a estabilidade macroeconómica e financeira, as principais atribuições económicas do Estado devem ser as seguintes: a) assegurar a existência e o funcionamento eficaz dos mercados de bens e serviços para os quais existe procura; b) corrigir as insuficiências do mercado; c) prosseguir políticas sociais de protecção das camadas mais vulneráveis da população e melhorar as oportunidades das pessoas no âmbito da economia de mercado, mediante o desenvolvimento dos recursos humanos. 1. 3. Promoção e supervisão dos mercados Os mercados de bens, serviços, mão-de-obra e capitais devem, na medida do possível, ser competitivos, abertos e integrados, com preços que reflictam os custos da escassez e das oportunidades e assegurar o acesso aos mesmos por parte de novas empresas. O papel do Estado em termos de supervisão, regulamentação e promoção abrange a adopção de leis que assegurem a transparência e a honestidade nas transacções comerciais, que promovam a concorrência e que protejam os produtores e os consumidores da fraude e dos abusos do poder do mercado. Os produtores, os consumidores e os intermediários financeiros devem ser protegidos contra a fraude. Os mercados apenas serão eficazes se funcionarem dentro de um enquadramento jurídico adequado e claro, que permita assegurar o cumprimento dos contratos e em que o sistema judicial seja acessível e administrado eficazmente. Em muitos casos, a capacidade dos governos e das entidades de supervisão para cumprirem estas funções de forma equitativa, eficiente e desinteressada continua a ser limitada, o que torna necessário que a estratégia de apoio ao desenvolvimento do sector privado abranja uma componente importante de apoio à reforma das políticas e práticas governamentais. Os monopólios das empresas públicas constituem frequentemente um obstáculo à eficácia económica e uma fonte de desencorajamento da iniciativa privada. A vontade de abrir o sector para-estatal à concorrência e de privatizar as empresas públicas constitui um sinal muito positivo para o sector privado. As empresas privatizadas podem constituir, muitas vezes, boas oportunidades para os investidores nacionais e estrangeiros. Os concursos públicos realizados a todos os níveis do governo devem ser transparentes, competitivos e geridos de forma profissional. Os atrasos e as indecisões representam custos suplementares para os candidatos e suscitam uma redução da concorrência e um agravamento dos custos dos serviços públicos. 33 1. 4. Correcção das insuficiências do mercado O Estado apenas deve intervir no funcionamento dos mercados (se estiver em condÍ9Ões de o fazer de forma eficiente e transparente) para corrigir as suas insuficiências45, por exemplo, assegurando o cumprimento da lei e da ordem pública, prestando informações, defendendo a integridade do sistema financeiro, coordenando as acções de agentes privados envolvidos em grandes projectos (de forma a diminuir os riscos que estes enfrentam), prestando ou adjudicando ao sector privado a prestação de serviços de educação, de saúde e segurança públicas, de cuidados de saúde primários e de infra-estruturas públicas. O papel do Estado na criação de condições que garantam o acesso de todos à educação básica, melhorando, por essa via, o estatuto e as oportunidades das mulheres merece uma ênfase especial. O Estado deve empenhar-se na protecção do ambiente e no cumprimento das normas laborais básicas em domínios como os do trabalho infantil e da saúde e segurança no trabalho. A degradação do ambiente é um exemplo clássico das insuficiências do mercado que exige uma intervenção pública com o objectivo de definir níveis aceitáveis e de criar incentivos e regras tendentes a assegurar o respeito dos mesmos. 2. 2. 1. ASSEGURAR A OFERTA DOS FACTORES DE PRODUÇÃO E DE SERVIÇOS DE INFRA-ESTRUTURAS Desenvolvimento dos recursos humanos e protecção das camadas mais vulneráveis da população A qualidade da mão-de-obra, em termos de educação, qualificações, adaptabilidade e formação, constitui um factor essencial para encorajar as actividades privadas, para aumentar a empregabilidade dos que procuram emprego e para assegurar que os investimentos realizados contribuem para o aumento dos rendimentos e para a redução da pobreza. Por diversos motivos, incluindo os relacionados com os custos, nem os trabalhadores nem os empregadores isoladamente estão em condições de assegurar toda a educação e a formação de que poderiam beneficiar. Do mesmo modo, os indivíduos não podem por si sós adoptar as medidas necessárias para assegurar a saúde da comunidade e da mão-de-obra. Por conseguinte, os governos deverão garantir a prestação destes serviços sociais sem os quais as empresas não poderão prosperar. Além disso, a justiça e a estabilidade social exigem que as camadas mais vulneráveis da população sejam protegidas através de acções colectivas adequadas, quer no caso de catástrofes naturais, quer relativamente aos que são afectados pelas mudanças e pelo ajustamento económico. 2. 2. Poupança interna: mobilização c intermediação O desenvolvimento do sector privado é incentivado por níveis elevados de poupança interna e pela eficaz mobilização da mesma para financiar a expansão das empresas. A propensão à poupança é determinada, em parte, por factores culturais, mas podem ser adoptadas políticas de encorajamento de taxas mais elevadas de poupança. 45 Ou seja, nos casos em que os mercados livres não são capazes de maximizar os rendimentos e o bem-estar dos consumidores, por não existirem incentivos suficientes para a produção de bens indispensáveis ou "públicos" (tais como a informação pública ou a aplicação da lei), ou devido a factores externos positivos (por exemplo, nos domínios da educação ou da formação) ou negativos (por exemplo, no domínio do ambiente), ou ainda no âmbito dos mercados de crédito e de seguros: insuficiência das informações (assimetrias), aversão ao risco. 3f A estabilidade macroeconómica e o equilíbrio orçamental contribuem para o aumento da parte da poupança interna que pode ser mobilizada através das instituições financeiras e para a diminuição da parte da poupança que é canalizada para o governo c para o sector público O sector financeiro pode, assim, contribuir para que uma parte mais substancial da poupança interna seja mobilizada para o apoio às actividades privadas. A poupança é igualmente incentivada pela consciência de que a propriedade e o capital se encontram protegidos contra expropriações arbitrárias e contra a erosão causada pela inflação. As poupanças financeiras são estimuladas pela confiança na solidez dos bancos e de outras instituições de poupança e pela expectativa de uma taxa razoável de rentabilidade dos activos financeiros. As instituições financeiras e dos mercados de capitais necessitam de uma regulamentação cuidadosa e de uma supervisão diligente, a fim de evitar créditos imprudentes e outras fontes de instabilidade que se tornaram comuns nas economias em desenvolvimento e nas economias emergentes. As empresas necessitam de um sector financeiro que seja não apenas sólido mas também competitivo e que ofereça uma gama variada de produtos e de serviços financeiros que abranjam, para além das actividades comerciais tradicionais e das actividades de desenvolvimento, financiamentos através de leasing e de capitais de risco, garantias de emissão de títulos, gestão de carteiras e seguros e sistemas de pagamentos internos e externos fiáveis e a preços competitivos. 2. 3. Infra-estruturas económicas As empresas necessitam de infra-estruturas materiais eficazes e fiáveis, incluindo estradas, caminhos-de-ferro e abastecimento de electricidade e de água. As infra-estruturas não fiáveis contribuem para o agravamento dos custos de produção e tornam a gestão empresarial incerta, prejudicando a competitividade e desencorajando o investimento. As estruturas e as instalações deverão, pois, ser construídas de forma a poderem corresponder à procura efectiva e deverão ser devidamente conservadas e mantidas operacionais. Os custos de funcionamento, conservação e expansão da capacidade em função da evolução da procura deverão ser cobertos por taxas de nível adequado e os consumidores deverão ser obrigados a pagarem atempadamente as suas contas. Sempre que possível, deverá existir concorrência entre os diversos prestadores de serviços, o que pode contribuir para o aumento da sua eficácia e da sua qualidade. Estas tarefas têm constituído um grande desafio para muitos países ACP, nos quais a inexistência de infra-estruturas operacionais contribuiu substancialmente para limitar a competitividade das respectivas economias. No entanto, a liberalização dos mercados de infra-estruturas e a mobilização dos financiamentos e do know-how operacional privados abrem perspectivas de uma futura melhoria da qualidade dos serviços prestados. ISSN 0257-9553 COM(98) 667 final DOCUMENTOS PT il oi N. ° de catálogo : CB-CO-98-671 -PT-C Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo U