eurovoc_concepts:
ESC opinion
moonlighting

text: C 101/30 FR Journal officiel des Communautés européennes 12. 4. 1999 Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission sur le travail non déclaré» (1999/C 101/09) Le 17 avril 1998, la Commission a décidé, conformément à l’article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée. La section “Emploi, affaires sociales et citoyenneté” chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 7 janvier 1999 (rapporteur: M. Giron). Lors de sa 360e session plénière des 27 et 28 janvier 1999 (séance du 27 janvier), le Comité économique et social a adopté par 119 voix pour, 4 voix contre et 5 abstentions l’avis suivant. 1. Introduction 2. Observations générales Le Comité accueille très favorablement le souci de la Commission d’engager une réflexion sur le travail non déclaré pouvant permettre à l’Union européenne d’élaborer une stratégie de lutte contre ce phénomène qui touche tous les États membres. Le Comité approuve la Commission lorsqu’elle aborde le problème du travail non déclaré sous l’angle de l’emploi. En effet, il est indéniable que le travail non déclaré pèse sur le financement des services publics et de la protection sociale, affaiblit le fonctionnement d’autres systèmes sociaux paritaires (fonds de formation, caisses de retraite et de congés payés, etc. ) et fausse la concurrence dans son ensemble. Aussi, la réduction de ce phénomène doit permettre, d’une part, de faire rentrer les travailleurs non déclarés dans l’économie formelle et, d’autre part, de limiter les menaces qu’il fait peser sur les emplois déclarés existants. Le Comité considère que cette démarche est d’autant plus justifiée que le travail non déclaré touche principale- ment les petites entreprises et l’artisanat qui, comme la Commission le soulignait dans sa communication du 26 octobre 1995, sont les clés de la croissance et de l’emploi en Europe. Le Comité note l’invitation de la Commission à une forte mobilisation de l’ensemble des États membres, des institutions communautaires et des partenaires sociaux en vue d’une meilleure prise de conscience des causes et de l’étendue du travail non déclaré, de l’identification des meilleures pratiques en matière de lutte et de la possibilité d’une action coordonnée au niveau de l’Union européenne. 2. 1. Définition du travail non déclaré 2. 1. 1. Le Comité considère que la définition du «travail non déclaré» en tant que «toute activité rémuné- rée de nature légale mais non déclarée aux pouvoirs publics» est acceptable compte tenu de la nécessité de retenir une définition commune à l’ensemble des États membres. 2. 1. 2. Le Comité estime que cette définition doit être rapprochée de la notion plus courante du travail au noir afin d’éviter les ambiguı¨tés par rapport aux activités bénévoles et aux activités caritatives ou aux tâches effectuées au sein de la famille, principalement des activités ménagères occasionnelles. 2. 1. 3. En revanche, il est bien entendu que la pratique consistant pour l’employeur et le salarié à ne pas déclarer une partie du travail réalisé constitue une forme de travail non déclaré. 2. 1. 4. Toutefois, le Comité tient à souligner qu’il peut exister d’autres formes d’activité rémunérée, en principe de nature légale mais qui, telles qu’elles sont exercées, deviennent illégales, et sont en conséquence non déclarables, nécessitant un traitement adéquat. 2. 1. 5. Au vu des discussions au sein du BIT sur le travail des enfants et le projet de convention pour approbation en 1999, il pourrait être opportun que la Commission lui prête un peu plus d’attention dans l’analyse proposée sur le travail non déclaré (1). En tout état de cause, le Comité ne peut que 2. 1. 6. réaffirmer son hostilité à toute forme d’exploitation des Le Comité approuve également l’orientation consistant à prévoir la possibilité de mesures qui varieront selon les États membres pour qu’elles soient adaptées aux différentes situations rencontrées. (1) JO C 284 du 14. 9. 1998. 12. 4. 1999 FR Journal officiel des Communautés européennes C 101/31 enfants et son soutien à un cadre strictement prévu par les législations nationales et les normes internationales. 2. 1. 7. De plus, le Comité tient à soulever le problème de la sous-traitance (1) qui dans la pratique peut donner lieu, lorsqu’elle est utilisée à mauvais escient, à un véritable phénomène d’évasion fiscale et sociale, de travail au noir structuré ou indépendant. A` ce propos, le Comité suggère à la Commission 2. 1. 8. de mener une réflexion sur ce problème qui n’a jamais été traité de manière spécifique. 2. 2. 1. 3. Si le Comité est d’avis qu’un certain nombre de facteurs historiques ont pu ou peuvent encore avoir une incidence sur le travail non déclaré, les causes du travail non déclaré semblent toutefois reposer principale- ment sur: — le poids des charges sociales et fiscales; — les charges réglementaires et administratives; — une inadaptabilité de la législation du travail; — l’arrivée d’immigrés clandestins. 2. 2. Les caractéristiques du travail non déclaré Le Comité se félicite tout d’abord que la Commission aborde le travail non déclaré tant au niveau des entrepri- ses que des personnes. En effet, il convient de mettre l’accent sur les deux facettes du travail non déclaré: la personne (physique ou morale) qui travaille clandestine- ment et celle qui l’emploie (entreprise ou particulier). 2. 2. 1. Q u e l l e s c a u s e s ? s o n t l e s p r i n c i p a l e s Le Comité rejoint totalement l’analyse de la 2. 2. 1. 1. Commission qui considère que le principal attrait du travail non déclaré est de nature économique. Une telle approche doit vraisemblablement 2. 2. 1. 2. permettre de mettre en évidence le poids de la fiscalité et des charges sociales sur la main-d’œuvre qui pèsent sur les personnes comme sur les entreprises et en particulier sur les plus petites d’entre elles. Elle met également en évidence le poids de la fiscalité qui pèse sur les personnes privées, qui sont souvent celles qui «achètent» le travail non déclaré. A` cet égard, le Comité a déjà reconnu la nécessité d’inverser la tendance des structures fiscales afin de ne plus faire peser une charge principale sur le travail par rapport à d’autres bases d’imposition (2). Dans ce cadre, il est évident que, tout en reconnaissant qu’il s’agit d’une problématique générale du marché du travail illégal, moins les différences financières seront importantes entre la réalisation d’une prestation déclarée et non déclarée, moins le recours au travail non déclaré sera attractif. Entre-temps, une voie prioritaire à explorer est celle qui conduise au moins à un allégement des charges fiscales et sociales pesant sur les entreprises à forte densité de main-d’œuvre. 2. 2. 1. 4. Le Comité rappelle que le travail non déclaré s’exerce principalement dans des domaines d’activités (artisanat, commerce, service,. ) où l’on recense une grande majorité de petites entreprises pour lesquelles l’environnement fiscal, social, réglementaire et adminis- tratif, pèse d’un poids disproportionné comme le souli- gne le Livre blanc du Président Delors (3). 2. 2. 1. 5. Ainsi que le note la Commission, toute une série d’autres facteurs peuvent favoriser ou faciliter le développement du travail non déclaré (acceptation culturelle, faible compétitivité, la non-attractivité du service demandé). Toutefois, le Comité ne peut être d’accord avec la Commission lorsqu’elle relève que «l’existence d’organi- sations professionnelles peut également favoriser le travail non déclaré (4)». Ce d’autant qu’il s’agit le plus généralement d’organisations privées dont l’adhésion n’est absolument pas obligatoire pour l’exercice d’une activité marchande. 2. 2. 1. 6. Le Comité considère également que la Com- mission aborde insuffisamment l’apparition systémati- que du travail au noir et les conséquences que ce phénomène peut avoir pour des branches d’activités entières. Par exemple, le secteur de la construction (bâtiment et travaux publics) est confronté régulièrement — du moins dans la plupart des États membres —, et sur une grande échelle, à des pourvoyeurs de travail illégal, y compris au plan transnational. 2. 2. 2. Q u i s o n t d é c l a r é s ? l e s t r a v a i l l e u r s n o n 2. 2. 2. 1. Le Comité constate que la Commission pro- pose comme champ d’analyse quatre groupes de travail- leurs non déclarés: — les personnes cumulant plusieurs emplois; — les personnes économiquement non actives; (1) JO C 126 du 23. 5. 1989 — JO C 159 du 17. 6. 1991 — JO C 49 du 24. 2. 1992 — JO C 133 du 31. 4. 1995 — JO C 157 du 25. 5. 1998. (2) JO C 73 du 9. 3. 1998, point 2. 2. 5. 1. (3) Livre blanc «Croissance, compétitivité, emploi: les défis et les pistes pour entrer dans le 21e siècle» COM(93) 700 final, point 8. 8, paragraphe d, 4e alinéa. (4) COM(1998) 219 final, point 2. 2, 2e tiret, p. 6. C 101/32 FR Journal officiel des Communautés européennes 12. 4. 1999 — les chômeurs; — les ressortissants de pays tiers. Toutefois, 2. 2. 2. 2. le Comité considère qu’il faut établir un autre classement visant à distinguer les personnes qui devraient avoir un statut de salarié et celles qui ont décidé de ne pas déclarer leurs activités. travail non déclaré sur les finances publiques tant au niveau des pertes fiscales que sociales. Le cercle vicieux qu’il suscite est inacceptable dans la mesure où il pèse en définitive sur les travailleurs déclarés et les entreprises. En outre, compte tenu du fait que l’accès à ces services ou prestations est le plus souvent public, les fraudeurs ne peuvent en être toujours écartés. Une telle répartition doit permettre de mieux mettre en évidence les réponses à apporter. 2. 3. 2. I n c i d e n c e s s u r l e s i n d i v i d u s 2. 2. 3. Q u e l s s o n t l e s s e c t e u r s l e s p l u s t o u c h é s ? 2. 2. 3. 1. La Commission relève que ce sont les secteurs traditionnels caractérisés par une production à forte densité de main-d’œuvre et des circuits économiques locaux qui constituent un des groupes d’activités les plus touchés par le travail non déclaré, en particulier dans les productions et/ou activités effectuées à domicile dans les familles. Le Comité pense également qu’il faut associer 2. 2. 3. 2. à ces activités traditionnelles, les services marchands à la personne (soins, garde d’enfants, aide aux personnes âgées,. ) qui, aujourd’hui, ne constituent pas un secteur réellement structuré en termes d’offre. 2. 2. 3. 3. Par ailleurs, le Comité estime qu’il faut être attentif au télétravail dont les conditions d’exercice peuvent faciliter la non-déclaration d’activités. 2. 2. 3. 4. Le Comité invite la Commission à se pro- noncer plus clairement sur ce qu’elle appelle les secteurs novateurs. 2. 2. 4. I m m i g r é s c l a n d e s t i n s Le Comité estime que si le travail des immigrés clandes- tins doit être traité au niveau de chaque État membre dans le cadre de la stratégie générale de lutte contre l’immigration clandestine, celui-ci fait néanmoins partie intégrante du travail non déclaré. Le Comité considère par conséquent que cette question devrait également relever du niveau européen, afin d’examiner la possibilité d’une meilleure convergence en la matière. 2. 3. Incidences du travail non déclaré 2. 3. 2. 1. Le recours au travail non déclaré place les personnes concernées dans une situation de fragilité sociale par rapport au travailleur déclaré. Toutefois, cet affaiblissement au regard de la protection sociale ou du travail peut voir ses effets limités en fonction des différents groupes de travailleurs non déclarés établis par la Commission. Aussi, il apparaît que dans un certain nombre 2. 3. 2. 2. de cas, le travailleur non déclaré ne voit pas sa situation individuelle réellement différente de celle d’un travailleur déclaré au niveau de la protection sociale. De plus, il y a lieu de faire remarquer que les travailleurs non déclarés «hautement qualifiés» ne semblent pas subir de préjudices à ce niveau puisqu’il apparaît que ces personnes, se livrant volontairement à ce type d’activités, bénéficient souvent de conditions de travail plutôt favorables. Ainsi, 2. 3. 2. 3. le Comité souligne le fait que le travail non déclaré peut prendre des allures de véritable opportunité financière pour un certain nombre de personnes comme il peut relever d’une nécessité «vitale» pour d’autres, immigrés clandestins ou non. Ceci peut expliquer le fait que l’on trouve de nombreux cas de personnes cumulant deux emplois dont un est déclaré. 2. 3. 2. 4. De plus, le Comité se félicite que la Commis- sion ait noté l’incidence du travail non déclaré sur les consommateurs qui dans ce cadre ne bénéficient pas de mêmes protections et garanties au niveau de la qualité des prestations et services. Toutefois, il convient de noter que le recours au travail non déclaré résulte le plus souvent d’un calcul, voire d’une nécessité pour le consommateur: aurait-il pu s’offrir le bien ou le service concerné dans les conditions normales du marché? Cette question met à nouveau en avant le problème du coût du travail. 2. 3. 2. 5. Enfin, le Comité tient à souligner l’extrême injustice qui pèse sur les contribuables qui acquittent l’ensemble de leurs charges fiscales et sociales. 2. 3. 1. S é c u r i t é s o c i a l e e t i n c i d e n c e s u r l e s f i n a n c e s p u b l i q u e s 2. 3. 3. I n c i d e n c e s u r l a c o n c u r r e n c e Le Comité souligne l’impact véritablement néfaste du Le Comité partage l’analyse de la Commis- 2. 3. 3. 1. sion en considérant qu’au niveau international, le travail 12. 4. 1999 FR Journal officiel des Communautés européennes C 101/33 non déclaré n’a qu’un rôle relatif. Il est effectivement assez malaisé d’avoir des relations commerciales sur la base de travaux effectués de manière non déclarée. De plus, il est vraisemblable qu’au niveau international, les contrôles sont plus faciles que dans le cadre d’échanges locaux. Ainsi, le travail non déclaré semble s’effectuer principalement dans le cadre de services de proximité. 2. 3. 3. 2. Le Comité est d’avis que les entreprises qui ont recours au travail non déclaré ne l’effectuent que sur une frange de leur activité qui peut varier selon les cas. Il convient également de mettre en avant le cas des personnes seules, ou des groupes de personnes, non déclarées dont l’activité vient concurrencer directement l’activité des entreprises immatriculées. En tout état de cause, le Comité souligne la distorsion de concurrence importante en termes de coût notamment des produits et des services qui existe entre la fourniture d’un bien ou d’une prestation déclarée et non déclarée. 2. 3. 3. 3. Si le Comité est d’avis que ce sont les finances publiques qui pâtissent du travail non déclaré, toutefois il pense qu’il est difficile d’occulter le fait que le travail non déclaré puisse véritablement prendre la forme d’une distorsion de concurrence au détriment des entreprises déclarées. Il est clair en effet qu’un grand nombre d’entreprises perdent des marchés au fur et à mesure que le travail non déclaré se développe et sont ainsi menacées de disparition. 2. 4. Possibilités d’action proposées par la Commission La Commission considère que suivant la manière d’abor- der le travail non déclaré, deux sortes d’intervention peuvent être menées: les actions de répression et les actions de prévention. 2. 4. 1. U n e i n t e r v e n t i o n b a s é e s u r l a r é p r e s s i o n 2. 4. 2. U n e i n t e r v e n t i o n b a s é e s u r l a p r é v e n t i o n La prévention consiste à adapter la législation existante aux nouvelles formes de travail. Dans ce cadre, la commission énumère: — libéraliser les marchés des produits et des services et simplifier les procédures de création de petites entreprises; — favoriser la structuration de l’offre dans certains secteurs (soins, nettoyage, etc. ) et la reconnaissance de nouvelles activités et compétences; — renforcer la participation des partenaires sociaux aux actions d’information, de mise en œuvre et de contrôle; — adapter la législation du travail inadéquate à l’évolu- tion des nouvelles formes de travail; — réformer les systèmes de protection sociale pour tenir compte des périodes de travail de courte durée, du travail irrégulier, de l’alternance, des soins de proximité,. ; — réduire les prélèvements fiscaux tant pour l’em- ployeur que pour le travailleur; — réduire les taux de TVA sur les services à forte densité de main-d’œuvre (1). La Commission met en évidence deux aspects 2. 4. 3. du travail non déclaré, nécessitant deux formes d’inter- vention correspondantes mais distinctes: — les personnes profitant du système en mettant en péril la solidarité, nécessitant une intervention axée sur la répression et des campagnes de sensibilisation; — la conséquence de la flexibilité accrue du marché du travail et de l’adaptation moins rapide de la législation existante, nécessitant, d’une part, une action concentrée sur la prévention en adaptant la législation inadéquate pour tenir compte des nouvelles réalités du marché du travail et, d’autre part, en réduisant les charges et les obstacles. Cette action de répression vise les personnes ou les entreprises qui profitent du système. Les mesures envisa- gées sont: 2. 4. 4. Le Comité considère qu’il y a une source de contradiction dans l’approche ainsi élaborée par la Commission: — garantir une meilleure application des règles; — favoriser les systèmes dans lesquels les droits aux prestations de la protection sociale dépendent des cotisations effectivement versées; 2. 4. 4. 1. Au point 4. 1, la Commission fait d’un côté appel à «une meilleure application des règles» et, de l’autre, elle défend une approche inverse c’est-à-dire en évoquant l’adaptation de la législation du travail inadéquate à l’évolution des nouvelles formes de travail. — lancer des campagnes de sensibilisation. (1) Déjà proposé par le Commissaire Monti. C 101/34 FR Journal officiel des Communautés européennes 12. 4. 1999 2. 4. 4. 2. La Commission peut-elle à la fois souligner et affaiblir la nécessité d’une législation de base? Quels sont, d’ailleurs, les critères qui amènent la Commission à juger la législation du travail existante comme inadé- quate à ces nouvelles activités ou formes d’activités? 2. 4. 4. 3. De plus, alors que tous les États membres ont renforcé leurs contrôles au cours de ces dernières années, peut-on simplement se contenter de mesures de répression vis à vis de ceux qui profitent du système? Peut-on continuer à les considérer comme seuls responsa- bles du travail non déclaré? 2. 4. 5. Le Comité ne partage pas l’opinion de la Commission selon laquelle les mesures d’adaptation et de prévention ne concernent que les nouvelles activités ou formes d’activités. N’est-ce pas évacuer un peu trop rapidement le fait qu’aujourd’hui, des adaptations indispensables sont à prévoir d’une manière générale? D’ailleurs, la Commis- sion ne définit jamais ce qu’elle entend par «nouvelles activités». En ce qui concerne l’ensemble des actions 2. 4. 6. proposées au chapitre 4, le Comité suggère à la Commis- sion de les présenter d’une façon plus structurée, élaborant d’une manière plus claire et plus précise les diverses interventions et leur niveau à prévoir y compris, en effet, une intervention ou des actions au niveau européen. 2. 4. 6. 1. Si c’est le cas, les compétences de la Commu- nauté européenne en la matière et les bases juridiques à envisager pourraient être, par exemple: — Article 100a (fonctionnement du marché intérieur) afin d’éviter les distorsions de concurrence loyale causées par le travail non déclaré; — et/ou les Articles 118 et 118a (conditions de travail, sécurité et santé des travailleurs) afin de promouvoir des conditions de travail adéquates. 3. Observations spécifiques Le Comité peut apprécier d’une manière générale l’ana- lyse que fait la Commission sur le marché du travail non déclaré. Toutefois et avant tout, le Comité peut voir dans le travail non déclaré le résultat d’une réglementation inadaptée et du coût de la main-d’œuvre. Ce point a d’ailleurs été souligné à plusieurs reprises par le Comité dans ses précédents avis. Il est donc primordial d’élaborer une stratégie qui concoure à la réduction des avantages financiers résul- tant du recours au travail non déclaré. Il est également important de réfléchir dans le même temps à la structuration des activités de services à la personne en stimulant l’esprit d’entreprise et à l’adaptation de certaines réglementations. A` cet égard, le Comité juge qu’il serait plus cohérent d’envisager les mesures de prévention avant celles à caractère de répression. En effet, l’analyse que fait la Commission sur le travail non déclaré met en évidence la nécessité d’adapter la législation aux réalités économi- ques et sociales. Ce n’est que dans un second temps que les mesures de répression pourront jouer un rôle efficace de lutte contre le travail non déclaré. 3. 1. Mesures de prévention 3. 1. 1. L i b é r a l i s e r l e s m a r c h é s d e s p r o - d u i t s e t d e s s e r v i c e s e t s i m p l i f i e r l e s d e d e p r o c é d u r e s p e t i t e s e n t r e p r i s e s c r é a t i o n Le Comité s’est régulièrement prononcé en faveur de l’esprit d’entreprise et de l’investissement dans les PME et les très petites entreprises créatrices d’emplois en se félicitant du «programme d’action spécial Amsterdam» de la Banque européenne d’investissement en la matière. Aussi, si le Comité est favorable à la simplification des procédures de création des petites entreprises, il faut toutefois améliorer l’ensemble de l’environnement juridi- que et administratif des petites entreprises dans l’esprit du Livre blanc. Par ailleurs, le Comité a également proposé des program- mes de formation ciblés afin d’aider les PME et les très petites entreprises à mieux comprendre et s’adapter aux directives communautaires qui les touchent. 3. 1. 2. F a v o r i s e r s t r u c t u r a t i o n c e r t a i n s l a d a n s n e t t o y a g e , d e s e c t e u r s l ’ o f f r e ( s o i n s , l a e t r e c o n n a i s s a n c e d e n o u v e l l e s a c t i - v i t é s e t c o m p é t e n c e s e t c. ) Dans tous les cas ou presque, le travail non déclaré se développe pour des raisons financières encouragées tantôt au niveau de la demande tantôt au niveau de l’offre. Le Comité a déjà soutenu la proposition visant à mieux structurer les secteurs encore souvent informels créateurs d’emplois, comme par exemple les soins, l’aide ou la garde à domicile, les activités culturelles. 12. 4. 1999 FR Journal officiel des Communautés européennes C 101/35 En effet, il s’avère indispensable de ne pas laisser se développer une économie parallèle et un sous-marché du travail. D’une manière générale, il convient de s’interroger sur le caractère adéquat de l’ensemble de l’environnement juridique, fiscal, administratif et réglementaire aux réalités des petites entreprises. 3. 1. 3. R e n f o r c e r l a p a r t i c i p a t i o n d e s p a r t e n a i r e s s o c i a u x a u x a c t i o n s d ’ i n f o r m a t i o n , d e m i s e e n œ u v r e e t d e c o n t r ô l e Le Comité considère qu’il faut renforcer la participation de tous les interlocuteurs sociaux représentatifs aux actions d’information et de prévention du travail non déclaré. le Comité se demande si une action En revanche, des interlocuteurs sociaux représentatifs en matière de contrôle est toujours justifiée. Les partenaires sociaux peuvent néanmoins contribuer à déceler les formes de travail illégales et à faire respecter les dispositions légales et les conventions collectives en coopérant avec les autorités compétentes. Ils peuvent prendre leurs propres responsabilités, en créant, par exemple, des organes d’arbitrage et de discipline interne et en développant de nouvelles procédures préventives ou de nouveaux mécanismes de surveillance avec les pouvoirs publics. Ainsi, comme indiqué plus haut, la Commission pourrait être plus précise en ce qui concerne les actions préconisées de mise en œuvre et de contrôle au niveau sectoriel, local et européen. Elle devrait également prendre en compte le rôle d’autres acteurs et agents socioéconomiques dans les actions à promouvoir. 3. 1. 4. A d a p t e r l a l é g i s l a t i o n d u t r a v a i l i n a d é q u a t e à l ’ é v o l u t i o n d e s n o u - v e l l e s f o r m e s d e t r a v a i l Le Comité incite la Commission à s’exprimer de manière plus prudente, ou si non plus précise, sur la notion de législation du travail inadéquate. En quoi la législation du travail est-elle plus inadéquate aux nouvelles formes de travail qu’aux activités tradi- exclusivement tionnelles? Cette question doit-elle concerner les nouvelles formes de travail? Dans ce cadre, la Commission pourrait davantage inciter les partenaires sociaux à mener au niveau des États membres une réflexion sur l’évolution de la législation du travail notamment par rapport aux petites entreprises. En effet, comme la communication de la Commission l’établit, le travail non déclaré touche au premier chef des entreprises de petite taille et, en conséquence, la réflexion doit être engagée à ce niveau. Il est clair aujourd’hui qu’un certain nombre d’entreprises de petite taille redoutent d’embaucher. s o c i a l e p o u r 3. 1. 5. R é f o r m e r l e s s y s t è m e s d e p r o t e c - t i o n c o m p t e d e s p é r i o d e s d e t r a v a i l d e c o u r t e d u r é e , d u t r a v a i l i r r é g u l i e r , d e l ’ a l t e r n a n c e , d e s s o i n s d e p r o x i - m i t é t e n i r Le Livre blanc du Président Delors a déjà introduit la notion de mieux intégrer les systèmes de protection sociale au travail irrégulier de courte durée. Le Livre blanc a notamment préconisé «la restructuration des régimes nationaux d’aide au revenu de façon à permettre un cumul de revenu du travail et de revenu de sécurité sociale par la mise au point de systèmes intégrés d’imposition et d’aide au revenu avec les sauvegardes appropriées (1)». La déclaration au Sommet de Dublin sur l’emploi a aussi invité les États membres à «développer les systèmes de protection sociale capables de s’adapter aux nouveaux modèles de travail et d’offrir une protection sociale appropriée aux personnes engagées dans le cadre de tels modèles». Le Comité économique et social s’est également pro- noncé en la matière. Il a notamment proposé la promo- tion et la reconnaissance d’emplois déclarés sur base de partenariats entre le secteur public et le secteur privé dans les domaines de prises en charge, des transports, de l’énergie et de l’environnement, soutenus par des mécanismes d’aide au revenu hors rémunérations en s’accompagnant de sauvegardes à travers la participation des partenaires sociaux, de l’économie sociale, des ONG qualifiées et des collectivités territoriales (2). Une telle orientation ne peut toutefois conduire à concurrencer le secteur marchand. Il en va de même de l’activité d’entreprise d’insertion et autres associations intermédiaires. 3. 1. 6. R é d u i r e l e s p r é l è v e m e n t s f i s c a u x l ’ e m p l o y e u r q u e p o u r t a n t p o u r l e t r a v a i l l e u r Le Comité considère que cette proposition répond en grande partie à la cause principale du travail non déclaré. (1) Livre blanc «Croissance, compétitivité, emploi: les défis et les pistes pour entrer dans le 21e siècle», COM(93) 700 final, point 8, paragraphe c, 3e alinéa. (2) JO C 73 du 9. 3. 1998, p. 83. C 101/36 FR Journal officiel des Communautés européennes 12. 4. 1999 Le Livre blanc a d’ailleurs proposé l’abaissement ou la suppression des cotisations patronales de sécurité sociale pour la main-d’œuvre moins qualifiée et à bas salaires, les coûts de ces dispositifs devant être compensés par des mesures telles que des taxes écologiques, des droits d’assise sur les produits de consommation qui sont préjudiciables à la santé et des impôts destinés à rendre les investissements productifs plus attrayants (1). L’avis du Comité de novembre 1996 sur «L’avenir de la protection sociale (2)» et l’avis du Comité du 9 juillet 1997 sur «la fiscalité dans l’Union européenne(3)» étaient favorables à de telles sources financières alternatives. Le Comité souligne également une autre piste consistant à examiner dans quelle mesure la modification de l’assiette des cotisations de sécurité sociale constitue une solution appropriée. Il est clair qu’une telle orientation ne doit pas entraîner le remplacement d’emplois stables par des emplois précaires, ni avoir pour effet d’affaiblir les droits des bénéficiaires de la sécurité sociale (4). 3. 1. 7. R é d u i r e l e s m a i n - d ’ œ u v r e l e s s e r v i c e s t a u x à d e T V A s u r f o r t e d e n s i t é d e Le Comité s’est déjà prononcé à plusieurs reprises en faveur de l’abaissement des taux de TVA pour les produits, les activités et les services à forte densité de main-d’œuvre et pouvant offrir des perspectives pour la création de postes de travail. A` nouveau, le Comité soutient cette démarche qui vise à développer l’emploi et à rendre économiquement moins attractif le travail non déclaré. D’ailleurs, dans les conclusions du Sommet de Vienne du 12 décembre 1998, il est mentionné que «la Commis- sion est invitée à autoriser les États membres qui le souhaitent à expérimenter une formule de taux de TVA réduits pour les services employant une main-d’œuvre abondante qui ne sont pas exposés à la concurrence transfrontalière (5)». 3. 2. Mesures de répression 3. 2. 1. G a r a n t i r u n e m e i l l e u r e a p p l i c a - t i o n d e s r è g l e s Le Comité estime sans aucun doute qu’il est important de poursuivre et de renforcer les contrôles, notamment en utilisant les services des douanes. En effet, le Comité est sensé défendre «les valeurs essentielles de la société» que souligne la Commission. (1) Livre blanc, op. cit. points 9. 4 et 9. 5. (2) JO C 66 du 3. 3. 1997, p. 58. (3) JO C 296 du 29. 9. 1997, p. 37, paragraphe 2. 2. 3, 4e alinéa. (4) JO C 73 du 9. 3. 1998, p. 85, paragraphe 2. 2. 5. (5) Conclusions de la Présidence SN 300/98, point 35. La question reste à quel niveau les règles en question doivent-elles être garanties? Quel est le rôle de l’Union européenne? S’il est fondamental d’inciter les personnes et les entrepri- ses à bannir le travail non déclaré, il est tout aussi important de maintenir ou de renforcer les sanctions. Ces mesures doivent d’ailleurs autant concerner l’offreur de travail non déclaré que le demandeur ou l’utilisateur de travail non déclaré. Car le travail non déclaré, non seulement induit une distorsion de concurrence, mais a aussi des conséquences sur le marché du travail licite, ainsi que sur la situation des entreprises et des travailleurs honnêtes. Les représentants des entreprises et des salariés tentent d’y parvenir en formulant des codes de conduite, d’une part, et en plaidant pour des sanctions plus lourdes, d’autre part. Le cadre de référence pour les accords communs est formé par les conventions de l’OIT. En termes de sanction, le Comité pense à l’exclusion des entreprises qui ne respectent pas les obligations sociales dans le cadre des soumissions à des marchés publics et aux mesures en matière de responsabilité sociale (dans toute la chaîne de production). Toutefois, le Comité tient à mettre en garde la Commis- sion sur une éventuelle dérive d’acharnement administra- tif qui serait préjudiciable. A` cet égard, on constate trop souvent que beaucoup de moyens sont consacrés au contrôle des entreprises déclarées alors que les activités non déclarées ne font pas l’objet de véritables investiga- tions. l e s s y s t è m e s d a n s 3. 2. 2. F a v o r i s e r q u e l s d e d e n t m e n t v e r s é e s l e s - l e s d r o i t s a u x p r e s t a t i o n s l a p r o t e c t i o n s o c i a l e d é p e n - e f f e c t i v e - c o t i s a t i o n s d e s Le Comité peut considérer que le lien entre cotisations et prestations, même partiel, est essentiel. Toutefois, peut-on revenir à un système de ce type pour les pays qui ont déjà mis en place une couverture sociale universelle? D’autre part, le Comité fait observer que le travail non déclaré peut concerner des personnes qui sont parfois déjà couvertes: cumul de deux emplois, ayants droit, chômeurs indemnisés. Enfin, le problème des travailleurs non actifs et économi- quement exclus de la société doit être mieux analysé. 12. 4. 1999 FR Journal officiel des Communautés européennes C 101/37 3. 2. 3. L a n c e r d e s c a m p a g n e s d e s e n s i b i - l i s a t i o n Le Comité pourrait soutenir cette proposition, et sur le plan politique, à travers les «forces vives» représentées en son sein. En effet, la Commission devrait prévoir un rôle spécifique pour les partenaires sociaux et d’autres agents économiques dans la promotion de campagnes coordonnées. La Commission pourrait également spon- soriser et/ou cofinancer de telles campagnes. De même, elle devrait introduire la notion de sensibilisation et de prévention du travail non déclaré en tant que procédure «d’étalonnage» (benchmarking) dans les «lignes directri- ces» pour l’emploi. Pourquoi ce point n’est pas évoqué dans sa récente communication en la matière (1)? (1) Communication de la Commission «Des lignes directives à l’action concrète: examen des plans d’action nationaux pour l’emploi». Bruxelles, le 27 janvier 1999. La Présidente du Comité économique et social Beatrice RANGONI MACHIAVELLI Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil concernant les médicaments orphelins» (2) (1999/C 101/10) Le 23 octobre 1998, le Conseil a décidé, conformément à l’article 100 A du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée. La section «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 décembre 1998 (rapporteur: M. Colombo). Lors de sa 360e session plénière des 27 et 28 janvier 1999 (séance du 27 janvier), le Comité économique et social a adopté l’avis suivant par 121 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions l’avis suivant. 1. Introduction La Commission, après une longue phase de 1. 1. préparation, a présenté une proposition de règlement qui a pour objectif de répondre à un besoin fortement ressenti par des millions de patients: la création au niveau communautaire de conditions favorables pour la recherche, le développement et la commercialisation de médicaments pour le traitement de maladies rares, appelés médicaments orphelins. 1. 3. En outre, la proposition répond à la décision intervenue dans le cadre communautaire d’action dans le domaine de la santé publique, décision conformément à laquelle les maladies rares sont recensées comme un domaine prioritaire de l’action de l’Union européenne (3). 1. 4. Compte tenu des progrès continus de la médecine et de leurs effets positifs sur la qualité et la durée de la vie, dont les médicaments constituent un élément fondamental, inacceptable qu’une partie de la population soit exclue de ce processus. il est aujourd’hui 1. 2. Cela fait longtemps que les associations de patients demandaient cette initiative en vue de combattre la marginalisation désormais inacceptable dont sont victimes ces patients qui se voient nier un traitement égalitaire en ce qui concerne un droit fondamental pour tous les citoyens: la santé. 1. 5. Or, l’industrie pharmaceutique est peu incline à répondre spontanément aux besoins de ces malades, vu que la recherche du profit qui guide ses choix et ses programmes répond à la logique de la «dimension du marché». (2) JO C 276 du 4. 9. 1998, p. 7. (3) JO C 388 du 31. 12. 1994 — JO C 203 du 3. 7. 1997 — avis du CES: JO C 19 du 21. 1. 1998


title: Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om: - "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om att starta och driva verksamhet i e- penninginstitut samt om tillsyn av sådan verksamhet", och - "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 77/780/EEG om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut"

eurovoc_concepts:
ESC opinion
EU law
credit institution
electronic money
right of establishment

formats: html pdf print

text: C 101/64 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 12. 4. 1999 under första kvartalet 1999 inom ramen för Agenda 2000. Detta är också nödvändigt för att kunna förbereda anslutningen av central- och östeuropeiska länder med betydande vinproduktion. Bryssel den 27 januari 1999. Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Beatrice RANGONI MACHIAVELLI Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om: — ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om att starta och driva verksamhet i e- penninginstitut samt om tillsyn av sådan verksamhet”, och — ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 77/780/EEG om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut” (1) (1999/C 101/15) Den 16 november 1998 beslutade rådet att i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslagen. Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 19 januari 1999. Föredragande var Umberto Burani. Vid sin 360:e plenarsession den 27-28 januari 1999 (sammanträdet den 27 januari 1999) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 36 röster för, 1 emot och 2 nedlagda röster. 1. Inledning 1. 1. Den elektroniska handeln och dess uppenbara snabba utbredning är ett fenomen som, med tanke på sina många aspekter, måste regleras i Europa och i världen. Som ett led i sin institutionella roll som förslagsställare arbetar kommissionen med eller planerar ett antal initiativ som syftar till att införa gemensamma europeiska regler för medlemsstaterna. Dessa bestäm- melser skall införas med tanke på att Europa befinner sig i ett globalt sammanhang — som kräver enhetliga internationella regler. Den elektroniska handeln kräver — vid köp och 1. 2. försäljning av varor och tjänster — att reglering av tillgångar och skulder sker snabbt, säkert och bekvämt för de aktuella parterna och för systemets trovärdighet som helhet. Inom det finansiella systemet finns det ett antal aktuella initiativ som kort sagt förser användarna med pengar som lagrats i ett dataminne och som kan överföras på elektronisk väg. Man talar om digitala pengar eller programvarupengar, och kommissionen har i förslagets inledning observerat att detta inte är vilket betalningsmedel som helst, utan betalningsmedlet för den framtida elektroniska handeln på Internet. 1. 3. Parallellt med programvarupengarna utvecklas mindre sofistikerade betalningsmedel som berör de vanliga medborgarna och även de medborgare som inte har dator och som inte har resurser eller nödvändiga kunskaper för att närma sig Internet eller liknande öppna eller slutna system, till exempel förbetalda kort. I korthet har de förbetalda korten inbyggda mikropro- cessorer som lagrar belopp som betalats in till utställaren och från vilka man efter hand laddar ner de summor som är nödvändiga vid mindre inköp. I praktiken rör det sig alltså om elektroniska plånböcker som innehåller mynt och sedlar i små valörer. Utgivning av e-pengar (2) kan ses från olika 1. 4. synvinklar, till exempel kommersiellt, tekniskt, finan- siellt och monetärt. Kommissionen har för avsikt att (1) EGT C 317, 15. 10. 1998, s. 7-12. (2) Med begreppet ”e-pengar” avser man i detta sammanhang både programvarupengar och förbetalda kort. 12. 4. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 101/65 reglera de två sistnämnda aspekterna, eller rättare sagt har övervägt de finansiella aspekterna genom att indirekt beakta effekterna på valutarörligheten av att e-pengar ges ut, vilket egentligen är centralbankernas exklusiva kompetensområde. 1. 5. Kommissionen anser att utgivning av e-pengar måste regleras med försiktighet, det vill säga kortutstäl- larna måste beaktas som finansiella institut, och som sådana skall de vara underställda det första och andra bankdirektivet — dock med de ändringar och undantag som krävs när det gäller det speciella och begränsade område som rör andra institut än banker som har till uppgift att endast ge ut e-pengar. Dessa institut kommer i fortsättningen att benämnas ”e-penninginstitut”. 2. Allmänna kommentarer Kommittén ser positivt på kommissionens initia- 2. 1. tiv. Marknaden — det vill säga samtliga operatörer och konsumenter — måste skyddas mot initiativ som undgår kontroll från de myndigheter som medlemsstaternas lagar ålägger att slå vakt om det finansiella systemets soliditet. Utvidgningen av bankdirektivets normer till att även omfatta e-penninginstituten välkomnas alltså av kommittén. ESK vill dock göra några grundläggande förbehåll som inte berör direktivet som sådant, utan snarare effekterna av dess minimalistiska tillämpning. Dessa effekter kanske inte är helt uppenbara, och just därför måste varje enskild bestämmelse granskas noggrant mot bakgrund av dess negativa effekter på andra områden än tillsynsområdena. 2. 2. En grundläggande reservation rör direktivets synsätt som grundar sig på en ganska försiktig tillsyn utan hänsyn till kraven på övervakning i vidare bemär- kelse. Detta kräver en förklaring: Utgivning av e-pengar är i första hand ett monetärt fenomen, det vill säga den skapar inga pengar, utan ersätter pengar — åtminstone i det avseendet att e-pengarna ges ut mot insättning av kontanter eller överföring från ett kreditlöst konto. När den gemensamma valutan införs kommer övervakningen av valutaflödet att handhas av en central institution — Europeiska centralbanken — medan tillsynen stannar kvar inom de enskilda nationella myndigheternas behö- righetsområde. Resultatet blir således ett oundvikligt kaos när det gäller behörigheter och uppgifter som är svårt att komma till rätta med — om direktivförslagen skulle tillämpas i sin aktuella version — enbart genom det planerade samarbetet mellan den europeiska valuta- myndigheten och de nationella tillsynsmyndigheterna. är underställda valutamyndigheternas kontroll och an- svar. Dessa system anses allmänt vara i allmänhetens intresse. Om de olika systemen för e-pengar skall vara kompatibla — vilket är ett nödvändigt villkor för att e-pengarna skall fungera effektivt på den inre marknaden och i synnerhet när det gäller elektronisk handel — krävs det att kortutgivarna ansluter sig till de olika clearing- och avräkningssystemen. Mycket stränga be- stämmelser reglerar tillträde till dessa system, vilket beror på att man vill förekomma de risker som är inbyggda i systemet. Vid en enkel kontroll av dessa bestämmelser ser man att det är mycket svårt för de e-penninginstitut som uppfyller minimibestämmelserna i det aktuella direktivförslaget att uppfylla de nödvändiga kraven för att delta i betalningssystemen. Det är sant att deltagande i avräkningssystem är möjligt genom skickliga mellanhänder, men det innebär inte att en sträng kontroll av alla deltagare i systemet blir mindre viktig. Denna tillsyn måste dessutom i så stor utsträck- ning som möjligt vara enhetlig, eftersom e-pengarna som skapas i ett medlemsland kan cirkulera fritt i de andra medlemsländerna. 2. 4. Ytterligare ett viktigt förbehåll gäller begreppet e-pengar. Med denna benämning avser kommissionen två produkter med några gemensamma egenskaper, men som i grund och botten är olika mot bakgrund av den teknik som tillämpas, men framför allt när det gäller produkternas syfte och effekter på marknaden. Likheterna mellan de två produkterna (1) är 2. 5. möjligheten att använda dessa utan tillstånd från bank eller tredje part och att användaren kan förbli anonym. När ett banktillgodohavande eller en summa kontanter väl har omvandlats till e-pengar kan dessa cirkulera under innehavarens kontroll och överföras till andra — i princip — utan att dess ursprung kan spåras. Dessa egenskaper gör att produkten lämpar sig utmärkt för att tvätta pengar eller för andra illegala ändamål. Kommissionen framhåller denna risk, men verkar under- skatta den genom att i sin motivering inom parentes ange att penningtvättsdirektivet ”naturligtvis” kommer att vara tillämpligt på e-penninginstitut (2). ESK anser att möjligheten att använda e-pengar i brottsligt syfte är ett av de största problemen, och att den aktuella förordningen till alla delar måste inrikta sig på att skydda samhället mot denna risk. 2. 6. Skillnaderna mellan det två betalningsmedlen är att programvarupengar — i stora drag — kan användas för att överföra vilket belopp som helst; från några hundradels euro eller dollar för att ladda ner en Internetsida med information till obegränsade belopp för kommersiella, finansiella eller andra ändamål. De En annan uppenbar brist i direktivet är att man 2. 3. inte beaktar dess effekter på betalningssystemen, som (1) KOM(1998) 461 slutlig, under ”Motivering; Vad är e- pengar?”. (2) Artikel 2. 1 i förslaget till direktiv 98/0252 (COD). C 101/66 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 12. 4. 1999 förbetalda korten är däremot det idealiska betalnings- medlet när det gäller småbelopp, men de är svåra att använda till något annat ändamål än det som de från början är avsedda för. Programvarupengar kan alltså användas utan åtskillnad av både storskaliga operatörer och konsumenter. Det förbetalda kortet är däremot ett betalningsmedel som — rent generellt — lämpar sig för de enskilda konsumenterna. Med tanke på vad som är utmärkande för penningtvätt och storleken på de överförbara summorna utgör de förbetalda korten en minimal risk (1). Programvarupengarna är däremot det perfekta betalningsmedlet när det gäller att överföra pengar anonymt och utan kontroll (2). 2. 7. Denna aspekt kräver en förklaring med tanke på — vilket kommittén starkt betonar — risken för olaglig penningtvätt. De förbetalda korten laddas normalt med relativt små belopp. Kommissionen har angett 250 ecu som maximal gräns (3), men det handlar ofta om cirka 150 ecu. När kortet utfärdas av ett kreditinstitut sker laddningen genom uttag från ett bankkonto; på basis av det aktuella direktivet kommer e-penninginstituten att kunna utfärda kort mot kontant betalning. Om värdet som lagras på korten håller sig inom de ovannämnda gränserna är risken liten för att de används till penningt- vätt. 2. 7. 1. Det förhåller sig annorlunda med program- varupengarna. När det gäller de få kända exemplen äger laddningen i allmänhet rum genom överföring från ett bankkonto där pengar satts in tidigare och kontrollerats enligt bestämmelserna för penningtvätt (kunden skall vara känd, försäkran om pengarnas ursprung, etc. ). Det finns alltså en förebyggande kontroll, det vill säga kontanta — kontrollerade — pengar har satts in på ett personligt bankkonto innan de förvandlas till anonyma programvarupengar. När det gäller e-penninginstituten omvandlas kontanterna direkt till anonyma program- varupengar som kan överföras på realtid till vilken mottagare som helst; ett gyllene tillfälle för brottslingar. A¨ ven om man bara har ytliga kunskaper om den teknik som används (kryptering av meddelanden, kinesiska askar, etc. ) kan man förstå vilka risker som ligger i detta system. ESK rekommenderar kommissionen att vara mycket uppmärksam när det gäller denna aspekt. A¨ ven om penningtvättsdirektivet formellt tillämpas på e- penninginstituten blir kontrollen av den verkliga tillämp- ningen mycket svår att genomföra. 2. 8. De två betalningsmedlen har också olika effekter på marknaden. De förbetalda korten orsakar för närva- (1) A¨ ven i detta fall kan man dock tänka sig att en stor mängd småbelopp, som till exempel härrör från drogförsäljning på gatan, flyter in på ett ”centralt” kort som kan användas fritt och anonymt. (2) Det är sant att det finns sofistikerade medel för att spåra pengar som överförts från en aktör till en annan, men specialisterna är väl medvetna om att de som tvättar pengar har tillgång till samma teknik som de själva och kan på så sätt kringgå all kontroll. (3) KOM(1998) 461 slutlig under ”Motivering; Vad är e- pengar?”, sista stycket. rande inte några större bekymmer med tanke på riskerna, men programvarupengarna kan fortsättningsvis medfö- ra potentiellt högre risker på marknaden. Denna fråga har ganska stor betydelse, vilket kommer att framhållas ytterligare under synpunkterna på direktivets enskilda artiklar. 2. 9. Ytterligare en kommentar måste göras: de förbe- talda korten ersätter små belopp i kontanter (direktkon- takt mellan säljare och kund), medan programvarupeng- arna å andra sidan är ett betalningsmedel som används när det gäller distansbetalningar, oftast utan hänsyn till beloppets storlek. Det rör sig således om två olika produkter som inte kan slås samman under en enda förordning, åtminstone inte när det gäller de regler som rör utfärdarna. 2. 10. Det sista viktiga förbehållet gäller de internatio- nella aspekterna. I motiveringen påpekar kommissionen att det inte finns någon förordning som rör e- penninginstitut i vissa länder (USA) och att man i andra länder (Japan) håller på att undersöka denna möjlighet. Kommissionen drar varken några slutsatser eller faststäl- ler några regler när det gäller att godkänna e- penninginstitut som inte reglerats eller kontrollerats i tredje land och som skulle kunna verka inom EU. Det andra bankdirektivet — som skall utvidgas till att även omfatta e-penninginstitut — föreskriver regler för etableringsfrihet när det gäller kreditinstitut från tredje land som registrerats och kontrollerats i sina ursprungs- länder (4). A˚ andra sidan innebär utgivning av e-pengar att tjänster tillhandahålls utan etablering, och att denna tjänst omfattas av det aktuella förslaget till direktiv som rör e-penninginstitut (artikel 2. 4) vilket uttryckligen fastställer att ”medel som erhålls i utbyte mot e-pengar inte skall betraktas som insättningar”. Artikel 3 i det andra bankdirektivet som förbjuder personer och institut som inte är kreditinstitut att ta emot insättningar är alltså inte tillämplig. 2. 11. Om samtliga bestämmelser som nämns i ovan- stående punkt skulle tolkas bokstavligt skulle utgivning av e-pengar av institut från tredje land, som inte registrerats som kreditinstitut och som inte reglerats, kunna framställas som tillhandahållande av finansiella tjänster från icke-auktoriserade mellanhänder, vilket är förbjudet. Med hänsyn till e-pengarnas särskilda egenskaper verkar detta antagande enligt ESK vara svårt att tillämpa i praktiken. Det är i själva verket svårt att förstå hur det skulle vara möjligt att kontrollera och hindra att en europeisk förmånstagare använder e- pengar (programvarupengar) från en utgivare i tredje land eller att en amerikansk utgivare erbjuder europeiska kunder sina tjänster med programvarupengar. 2. 12. Det finns alltså faktiska problem när det gäller att avsätta resurser som tillsynsmyndigheterna skulle kunna tillgripa för att hindra operatörer från tredje land att erbjuda finansiella tjänster på telematisk väg inom (4) Artikel 8 i direktiv 89/646, EGT L 386, 30. 12. 1989. 12. 4. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 101/67 EU. De befintliga reglerna är klara, men ett brott mot reglerna riskerar att gå längre än till en enkel kränkning av bestämmelsen om fritt tillhandahållande av tjänster, det skulle faktiskt kunna skapa okontrollerbara valutaf- löden. Kommittén föreslår inga lösningar utan begränsar sig till att framhålla denna viktiga aspekt. 2. 13. Kommittén är oroad över de effekter som en alltför minimalistisk lagstiftning skulle ha på konsu- mentskyddet. Kontrollerna av e-penninginstituten syftar till att undvika att dessa hamnar i svårigheter eller saknar förmåga att utföra sina uppdrag. Denna princip gäller naturligtvis för alla kreditinstitut och det är önskvärt att den utvidgas till att även omfatta e- penninginstituten. Trots kontrollerna händer det fortfar- ande olyckor och då är konsumenterna inte skyddade mot förlust av egendom om e-pengarna inte betraktas som ”insatta” och då inte täcks av garantifonderna för insättningar. När det gäller förbetalda kort handlar det om relativt små belopp och då kan man med rätta hävda att ett sådant skydd inte är nödvändigt. Detta gäller däremot inte i fråga om programvarupengar där det ofta rör sig om mycket större summor. 2. 14. Det viktigaste problemet gäller dock skyddet av marknaden i allmänhet och skyddet av innehavarna av e-pengar vid försäljning av varor eller tjänster i synnerhet. Om ett e-penninginstitut skulle gå i konkurs skulle kortinnehavarens kredit inte kunna tas ut. Varje enskild kortinnehavares kredit är dock inte så betydande, men summan av alla åtaganden gentemot hela markna- den skulle kunna medföra en inbyggd risk i betalningssys- temen och på själva marknaden. Denna synpunkt får särskilt stor betydelse om man beaktar att de flesta kortinnehavarna är små och medelstora företag inom handels-, turist- och tjänstesektorerna. Man får inte låta sig luras av dagens relativt blygsamma belopp; om, för att använda kommissionens egna ord, ”förbetalda kort (. ) på lång sikt kan komma att ersätta en stor del av kontantbetalningarna” och programvarupengarna ”håller på att bli det viktigaste betalningsmedlet för den (. ) elektroniska handeln” (1), kan de aktuella beloppen bli gigantiska. Följaktligen är det nödvändigt att utöva en sträng, fortsatt och fördjupad kontroll av operatörerna både när verksamheten inleds och framför allt under själva verksamheten. Kommittén anser att dessa villkor är nödvändiga, men direktivförslaget verkar inte respek- tera dem på ett tillfredsställande sätt. 2. 15. En garantifond för e-pengar för att skydda kortinnehavarna och mottagarna om utgivaren skulle gå i konkurs skulle troligtvis vara svår och dyr att förverkliga och ännu svårare att förvalta. I brist på alternativa lösningar blir ovanstående rekommendation ännu viktigare. 3. Särskilda kommentarer om förslaget till direktiv om att starta och driva verksamhet i e-penninginstitut samt om tillsyn av sådan verksamhet (2) 3. 1. Artikel 1: Räckvidd, definitioner och begränsning av verksamheten 3. 1. 1. Begreppet ”e-pengar”, som det förklaras under punkt 3b i denna artikel, är otillfredsställande eftersom man där slår ihop två produkter i en framställning när dessa egentligen borde hållas åtskilda, vilket påpekats under punkterna 2. 2-2. 7 i detta dokument. De definitio- ner som ges under punkt 3b iii (elektronisk ersättning för mynt och sedlar) och 3b iv (i syfte att elektroniskt genomföra betalningar av mindre belopp) lämpar sig bra för förbetalda kort, men inte helt och hållet — och inte i alla fall — för programvarupengar. I synnerhet när det gäller punkt 3b iv noterar 3. 1. 2. kommittén att framställningen ”mindre belopp” är alltför vag och oacceptabel i ett direktiv som kräver klarhet. Kommissionens tolkning av begreppet ”mindre belopp” är inte helt klar och därför kan det tolkas på olika sätt i medlemsländerna. Dessutom sätts inga beloppsgränser för e-pengar i någon av artiklarna i förslaget till direktiv. Kommittén anser att detta utelämnande gör begränsningen i kommissionens defini- tion verkningslös — och i vilket fall som helst ologisk (se punkterna 3. 7, 3. 7. 1 och 3. 7. 2 i detta dokument). De viktigaste 3. 1. 3. förbehållet gäller dock e- penninginstitutens kvalitet som på grundval av bestäm- melserna under punkterna 3a och 3b i kan ge ut e-pengar av vilket slag som helst. I linje med det som tidigare observerats kan utgivning av programvarupengar vara en mycket viktigare verksamhet — som har mycket större effekter — än utgivning av förbetalda kort. Direktivet borde verka för en klar distinktion mellan dessa två aktiviteter genom att utgivarna av program- varupengar underställs mycket strängare föreskrifter än vad som nu är fallet. 3. 2. Artikel 2: Tillämpning av bankdirektiven Förteckningen över utvidgningar, undantag 3. 2. 1. och strykningar av e-penninginstitutens skyldigheter i fråga om ansvarsfull kontroll riskerar att leda till alltför tekniska diskussioner som skulle kräva en lång och komplicerad behandling och som endast skulle förstås av specialister i frågan. Denna kontroll fastställs i flera bankdirektiv som citeras i artikel 2. 1-3. Efter en (1) KOM(1998) 461 slutlig. (2) 98/0252 (COD). C 101/68 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 12. 4. 1999 överskådlig granskning — som visserligen också var teknisk — av hela frågeställningen anser kommittén att kraven på e-penninginstituten om en solid förvaltning av administration och tillgångar snarare är teoretiska än praktiska. För denna artikel gäller även det som kommer att presenteras mer i detalj när det gäller artikel 5 (se punkterna 3. 5. 1 och 3. 5. 2). A¨ ven om vissa myndigheter kommer att tillämpa strängare bestämmel- ser, står det redan klart att andra myndigheter inte kommer att vara benägna att följa dem i detta avseende. Det sista stycket i denna artikel medför att de 3. 2. 2. e-pengar som inte utnyttjats kan bli omöjliga att lösa in enligt avtalet — det vill säga i praktiken konfiskerade av utgivaren. På denna punkt är kommittén helt oense med kommissionen; inlösning av belopp som inte utnyttjats måste alltid föreskrivas uttryckligen. Det rör sig inte enbart om ett enkelt erkännande av konsumenter- nas rättigheter; juridiskt sett skulle säkerligen den uteblivna återbetalningen uppfattas som om man till- skansar sig medel olovligt (1). Inte heller gäller principen om kontraktsfrihet; eftersom utgivning av e-pengar är ett följd av ett anslutningskontrakt, skulle varje klausul som föreskriver en otillbörlig fördel för säljaren betrak- tas som oegentlig enligt direktiven om konsumentskydd. 3. 2. 3. Inlösningsskyldighet skulle riskera det redan bräckliga antagandet — som stöds av den första mening- en i det aktuella stycket — enligt vilket utgivning av e-pengar inte är att betraktas som inlåning enligt artikel 3 i direktiv 89/646/EEG (2). Kommittén avstår från att gå in på denna något godtyckliga tolkning, men kan inte acceptera att den försvaras på bekostnad av konsumen- terna. ESK föreslår således att konsumenternas intressen hellre skyddas genom ”ersättning” av outnyttjade belopp än av ”inlösen”. A˚ ena sidan är det svårt att förstå varför ett 3. 2. 4. direktiv om tillsyn måste ha en bestämmelse som rör kontraktsaspekterna mellan utgivare och innehavare, men om man å andra sidan verkligen vill behålla denna bestämmelse måste den föreskriva motsatsen, det vill säga att det alltid måste vara möjligt att få tillbaka de belopp som satts in och inte utnyttjats. 3. 3. Artikel 3: Startkapital och krav på kapitalbas 3. 3. 1. Denna artikel föreskriver att startkapitalet i ett e-penninginstitut inte får understiga 500 000 ecu och att (1) Enligt kommittén gäller detta i fråga om kort som bara används till ett ändamål (till exempel telefonkort) och som utesluter återbetalning. Dessa kort omfattas dock inte av det aktuella direktivet. Med tanke på storleken på de medel som samlas in på detta sätt vill kommittén dock göra konsumentsammanslutningarna uppmärksamma på denna fråga. (2) Artikelns text: ”Medlemsstaterna skall förbjuda personer eller företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar inlåning från allmänheten. ” kapitalbasen inte får understiga 2 % av de finansiella skulderna (för kreditinstitut gäller 8 %). Kommittén tvivlar allvarligt på dessa gränsers tillförlitlighet, i synnerhet när det gäller startkapitalet. En summa på en halv miljon ecu (euro) är säkerligen inte tillräcklig för att inleda seriös verksamhet, hur begränsad målsättning- en än är. Om man sedan beaktar att förhållandet 2 % av inlåningen ständigt måste upprätthållas frågar man sig — ifall verksamheten fortgår — om och hur ett företag med så begränsade tillgångar kan få fram nödvändigt kapital snabbt. 3. 3. 2. Med tanke på de avsevärda skillnaderna mellan utfärdare av förbetalda kort och utgivare av program- varupengar föreslår kommittén att gränserna skall höjas, i en första etapp till 1 miljon ecu (euro) och till 3 %, och sedan till åtminstone 3 miljoner ecu (euro) och till 6 %. Det är lätt att förstå att kommissionen vill ge så många nya aktörer som möjligt tillgång till ny verksamhet, men detta kan och får inte uppnås genom en försvagning av de noggranna bestämmelser som — vilket vi bör komma ihåg — skall skydda marknaden. 3. 4. Artikel 4: Investeringsbegränsningar 3. 4. 1. Punkt 1 i denna artikel fastställer vilka slags investeringar som e-penninginstituten kan göra för att få avkastning på de insatta pengarna. Eftersom e-penninginstituten inte anses vara kreditinstitut som gör investeringar på finansmarknaderna, och med tanke på e-penninginstitutens speciella verksamhet utgår man ifrån att investeringarna skall åsättas ”nollrisk” och/eller vara mycket likvida (avistamedel eller skuldebrev). Denna uppfattning verkar respekteras med undantag för punkt 1b iv som i sin formulering verkar tillåta investeringar i kreditinstrument som utfärdats av vilket företag som helst utan anknytning till e-penninginstitu- ten. Alla värdepapper på marknaden är inte säkra och likvida. Kommittén har svår att tro att bestämmelsen är så bred och föreslår därför att denna punkt skall skrivas om för att bli klarare och mer begränsad. 3. 4. 2. Resten av artikeln kräver inga ytterligare kom- mentarer. Kommittén vill dock göra kommissionen uppmärksam på punkt 6 som ålägger de behöriga myndigheterna att ingripa snabbt om värdet på investe- ringarna sjunker under värdet på de finansiella tillgång- arna. Det står dock inte helt klart genom vilka medel myndigheterna skall få kännedom om en kritisk situa- tion, när artikel 5 föreskriver att myndigheterna själva skall genomföra kontrollen av att e-penninginstituten rättar sig efter bestämmelserna på grundval av de uppgifter som skall tillhandahållas ”minst” två gånger per år. 12. 4. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 101/69 3. 5. Artikel 5: Kontroll av behöriga myndigheter — Iaktta de regler som fastställts i det första och andra bankdirektivet. 3. 5. 1. I denna artikel finns de motsägelser som påta- lats under punkt 3. 4. 2 och som är oacceptabla om en noggrann kontroll skall kunna upprätthållas. Om man enbart föreskriver rapportering var sjätte månad under- värderar man behovet av att ha en ständig kontroll av företag som till sin natur alltid måste vara mycket likvida och solventa. Det är förmodligen så att myndigheterna i några länder i praktiken kommer att föreskriva strängare och mer likartade regler samt sunda övervakningsprinci- per; detta utesluter dock inte risken att andra länder antar minimalistiska regler och på så sätt skapar konkurrensstörningar mellan e-penninginstituten i de olika länderna. Denna risk är uppenbar om man beaktar att några länder i början motsatte sig ett direktiv i frågan. De ålades dock att acceptera direktivet och kommer förmodligen att anta det i dess ”svagaste” form. Kommittén är inte säker på att alla de behöriga 3. 5. 2. nationella myndigheterna på egen hand kommer att initiera riktlinjer för strängare kontroll genom att följa upp varje e-penninginstitut med så korta intervaller som möjliggör lägliga insatser, vilket redan är regel när det gäller alla kreditinstitut. Artikel 5 borde alltså ålägga de nationella myndigheterna att underställa e-penninginsti- tuten samma kontroller — och med samma tidsinterval- ler — som underställts de andra finansiella instituten. 3. 6. Artikel 6: Sund och ansvarsfull verksamhet 3. 6. 1. Denna artikel utgår ifrån det andra bankdirek- tivets föreskrifter med de anpassningar som krävs när det gäller e-penninginstitutens särskilda egenskaper. Kommittén har inga särskilda kommentarer om denna artikel. 3. 7. 2. Dessa bestämmelser har av allt att döma föreskrivits för att befria de ”små” lokala initiativen från alltför betungande åligganden. Effekterna av dessa initiativ skulle dock kunna sträcka sig utöver det som kommissionen har planerat. I praktiken är ”försumbara” e-penninginstitut (men är insatta medel i storleksord- ningen 10 miljoner ecu (euro) verkligen försumbara?) befriade från begränsningar och — i stor utsträckning — från kontroll. En sådan generös åtgärd skulle visserligen främja små lokala system, men man kan fråga sig vilka fördelar marknaden skulle ha av det? Dels skulle det vara omöjligt att kontrollera utvecklingen, och dels skulle det bli svårt att förebygga missbruk och konkurser — de sistnämnda är möjliga med tanke på hur lätt det är att komma in på marknaden även med småskaliga och oprofessionella initiativ. 3. 7. 3. I detta sammanhang påminner kommittén om att kommissionen vid flera tillfällen har rekommenderat att betalningssystemen skall vara kompatibla — ett villkor som konsumenterna anser vara nödvändigt men som säkerligen inte är möjligt att uppnå i fråga om de små systemen. Utgivning av e-pengar är inget försumbart 3. 7. 4. fenomen, vilket även kommissionen har erkänt. I inled- ningen till motiveringen påminde kommissionen om att de elektroniska plånböckerna ”på lång sikt kan komma att ersätta en stor del av kontantbetalningarna”. Kom- mittén undrar alltså om det undantag som föreskrivs i den aktuella artikeln överensstämmer med innehållet i kapitlet ”Monetär politik” i ovannämnda motivering, där man bland annat säger att ”hänsyn måste tas till de konsekvenser som utgivning av e-pengar kan ha för genomförandet av penningpolitiken”. Man måste alltså ta hänsyn till alla aspekter, även om de kan verka marginella. 3. 7. Artikel 7: Undantag 3. 7. 1. De e-penninginstitut med enbart nationell verk- samhet som a) har finansiella åtaganden (insatta och ej utnyttjade belopp) som vanligtvis understiger 10 mil- joner ecu, men som dock aldrig överstiger 12 miljoner ecu, och b) lagrar maximalt 150 ecu på den elektroniska produkt som ställs till användarnas förfogande, befrias på basis av punkt 1 i denna artikel från att: 3. 7. 5. En sidokommentar som kan vara värd att beakta är att idrottsföreningar och liknande samman- slutningar redan använder insamling av pengar (eller vad man nu skall kalla det) som en bekväm och lönsam inkomstkälla. Möjligheten att verka i full frihet utan kontroller och framför allt utan att behöva skilja den finansiella verksamheten från annan verksamhet medför stora risker för konsumenterna och för marknaden. — Hålla den finansiella verksamheten avskild från annan verksamhet — vilket föreskrivs i artikel 1. 4 i direktivet. 3. 7. 6. bestämt alla undantag som föreskrivits i artikel 7. 1b. Sammanfattningsvis motsätter sig kommittén — Ha ett startkapital på minst 500 000 ecu — som föreskrivs i artikel 3. 1. — På vissa villkor registrera sig, enligt föreskrifterna i artikel 8. 3. 7. 7. Det är dock lämpligt att lägga till följande kommentar: När det gäller e-pengar (uppenbarligen avser man förbetalda kort) görs undantag om det maximala laddningsbara värdet är 150 euro. Man kan således dra den slutsatsen att direktivet inte fastställer C 101/70 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 12. 4. 1999 någon obligatorisk maximigräns för laddning av e- pengar, och i synnerhet när det gäller förbetalda kort. Att fastställa en sådan gräns borde dock vara en nödvändig åtgärd för att skydda konsumenten. Enligt kommissionen (1) är ett förbetalt kort 3. 7. 7. 1. anonymt till sin natur; om man förlorar det (eller om det blir stulet) är konsekvenserna desamma som när man förlorar kontanter, det vill säga de är borta för alltid. Man måste undvika att konsumenterna får ett betalningsinstrument som vid en förlust skulle leda till att konsumenterna åsamkas allvarliga skador. Följaktli- gen är det nödvändigt att hålla skadorna inom gränser som normalt kan accepteras. Kommissionen har tidigare fastställt vad som kan anses vara ”acceptabla skador”. I meddelandet(2) som behandlar förhållandet mellan utgivare och innehavare av betalkort föreskriver man att om kortet förloras eller blir stulet kan konsumenten endast i vissa fall bli skyldig att betala upp till maximi- gränsen 150 ecu. 3. 7. 7. 2. I överensstämmelse med detta och enligt samma synsätt måste kommissionen fastställa samma maximigräns på 150 ecu för förbetalda kort som kan vara mer riskabla vid en eventuell förlust än till exempel kreditkort eller betalkort. Däremot, om det förbetalda kortet skall användas till att göra småbetalningar (se ovan under punkt 3. 1. 2), vad finns det då för anledning att ge ut kort till ett högt och eventuellt obegränsat värde? ESK föreslår att man uttryckligen skall fastställa en maximigräns på 150 euro när det gäller e-pengar i direktivet. Programvarupengar däremot, som är av helt annan beskaffenhet, borde inte bli föremål för begränsningar. 3. 8. Artikel 8: Auktorisation av redan verksamma institut 3. 8. 1. I enlighet med det andra bankdirektivet kom- mer de e-penninginstitut att anses vara auktoriserade som redan är verksamma (eller kommer att vara verk- samma) innan de nationella bestämmelserna för genom- förande av direktivet träder i kraft. Kommittén har ingenting att invända mot detta, men rekommenderar att man är mycket uppmärksam när det gäller de system som kommer att träda i kraft fram till den 31 december (1) KOM(1998) 461 slutlig — ”Motivering, Vad är e-pengar?”, näst sista stycket. (2) KOM(97) 353 slutlig, 9. 7. 1997 och ESK:s yttrande i EGT C 95, 30. 3. 1998. Bryssel den 27 januari 1999. 1999 (det datum som föreskrivs i artikel 8 då de nationella bestämmelserna för genomförande av direktivet skall träda i kraft) för att undvika att olika system uppstår enbart för att dra nytta av tomrummet i gemenskapens lagstiftning. Därför skulle det förmodligen ha varit fördelaktigare om auktorisationen av redan verksamma institut hade begränsats till de institut som redan existerade vid ett visst datum, till exempel den 31 juli 1998. 4. Särskilda kommentarer om förslaget till ändring av direktiv 77/780/EEG (3) 4. 1. Kommittén har inga särskilda kommentarer när det gäller detta direktiv, som är i linje med det föregående direktivet. Detta direktiv inkluderar i själva verket e-penninginstituten bland kreditinstituten vilket före- skrivs i det första bankdirektivet — och återupptas i det andra bankdirektivet. 4. 2. Artikel 3 ger upphov till en inkonsekvens, efter- som direktivet skall träda i kraft 20 dagar efter publice- ringen i Europeiska gemenskapernas tidning, medan direktivet om tillsyn av e-penninginstituten föreskriver (se artikel 8) att det direktivet skall antas av medlemssta- terna senast den 31 december 1999. Således skulle det under mellantiden finnas kreditinstitut (e-penning- institut) som inte regleras i europeisk lagstiftning till skillnad från andra kreditinstitut (banker) som redan är reglerade. 5. Slutsatser 5. 1. Kommittén, som företräder arbetsmarknadens parter och andra intressegrupper, framhåller att kom- missionen vid utformningen av detta direktiv i huvudsak har utgått från öppna marknader med full konkurrens och så lite lagstiftning som möjligt. Kommittén välkom- nar och noterar detta, men samtidigt måste man framhål- la att alltför liten uppmärksamhet har ägnats åt direkti- vets effekter på andra områden — en del ligger dock utanför kommissionens behörighet (frågor av monetärt slag) eller är ovidkommande i ett direktiv om tillsyn. Inte heller marknadsskyddet (konsumenter och utnyttjande företag) eller samhällets skydd mot organiserad brotts- lighet har fått tillräcklig uppmärksamhet. Ur denna synvinkel skulle direktivet behöva en noggrann översyn. (3) 98/0253 (COD). Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Beatrice RANGONI MACHIAVELLI