title: Relazione speciale n. 2/99 sugli effetti della riforma della PAC sul settore dei cereali, corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

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agricultural production policy
cereals
common price policy
export policy
import policy
reform of the CAP

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text: 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/1 I (Comunicazioni) CORTE DEI CONTI RELAZIONE SPECIALE N. 2/99 sugli effetti della riforma della PAC sul settore dei cereali, corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtø dell(cid:146)articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (1999/C 192/01) INDICE Paragrafi Pagina RIASSUNTO. 1. INTRODUZIONE. 1. 1-1. 3 2. IL QUADRO STORICO. 2. 1-2. 12 Sostegno dei prezzi e protezione esterna. 2. 1-2. 5 L(cid:146)evoluzione del mercato dei cereali. 2. 6-2. 12 3. LA RIFORMA. 3. 1-3. 5 4. GLI EFFETTI DELLA RIFORMA. 4. 1-4. 48 Il bilancio dei cereali. 4. 1-4. 5 La produzione. 4. 6-4. 10 Il consumo. 4. 11-4. 14 I prezzi. 4. 15-4. 21 I prezzi alla produzione. 4. 15-4. 19 I prezzi al consumo. 4. 20-4. 21 Le scorte. 4. 22-4. 23 Il commercio estero. 4. 24-4. 28 Le importazioni. 4. 25 Le esportazioni. 4. 26-4. 28 Il reddito agricolo da cereali. 4. 29-4. 48 La compensazione nel settore dei cereali. 4. 31-4. 36 La distribuzione del reddito derivante dalla coltivazione di cereali. 4. 37-4. 46 Il valore delle terre agricole. 4. 47-4. 48 5. CONCLUSIONE. 5. 1-5. 13 Risposte della Commissione. 2 4 4 4 5 6 10 10 12 14 14 14 15 17 19 19 19 20 20 23 26 26 31 C 192/2 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 RIASSUNTO La relazione tratta dell(cid:146)impatto della riforma della PAC del 1992 sul settore dei cereali. Fornisce un riassunto della storia dell(cid:146)organizzazione comune dei mercati (OCM) nel settore dei cereali, cui segue un richiamo degli elementi chiave della riforma. Essa delinea successivamente l(cid:146)evoluzione del bilancio dell(cid:146)OCM e delle principali variabili economiche presenti nel settore dei cereali dopo la riforma. Alla luce di tale evoluzione, essa valuta i risultati della riforma. La vecchia OCM, basata sul sostegno dei prezzi e sulla protezione esterna, aveva causato la crescita delle scorte pubbliche a costi crescenti a carico del bilancio comunitario. Per di piø, dovevano essere concesse sempre crescenti restituzioni all(cid:146)esportazione per smaltire le eccedenze di cereali sui mercati mondiali. I partner com- merciali della Comunit(cid:224) europea urgevano la Comunit(cid:224) affinchØ questa liberalizzasse ulteriormente i propri mercati agricoli. Tutto ci(cid:242) sfoci(cid:242) infine nella riforma della PAC (politica agricola comune) del 1992, rivolta principalmente al settore dei cereali (cfr. i paragrafi 2. 1-2. 12). Tale riforma cercava di affrontare i problemi interni ed esterni aumentando la competitivit(cid:224) dei cereali coltivati nella Comunit(cid:224) europea. Il principale strumento era stata la drastica riduzione dei prezzi di intervento. Gli agricoltori venivano compensati per le perdite di reddito derivanti dalle riduzioni dei prezzi attraverso l(cid:146)aiuto diretto «per ettaro». L(cid:146)equilibrio di mercato avrebbe dovuto essere raggiunto pagando prezzi inferiori e sco- raggiando quindi la produzione, rendendo l(cid:146)aiuto «per ettaro» indipendente dal reale volume della produzione, ed eliminando aree produttive mediante il set-aside (cfr. i paragrafi 3. 1-3. 5). AncorchØ la Commissione si attendesse un certo aumento della spesa a carico del bilancio, dal momento che l(cid:146)onere del sostegno agricolo veniva gradualmente trasferito dal consumatore al contribuente, la spesa, a seguito delle decisioni gestionali prese al livello della Commissione o del Consiglio, cresceva piø velocemente del previsto. La diminuzione della spesa prevista per il 1997 non si verific(cid:242) (cfr. i paragrafi 4. 1-4. 5). Le diminuzioni della produzione registrate nel primo anno della riforma sono state repentinamente seguite da aumenti che hanno riportato la produzione ai livelli produttivi antecedenti alla riforma. L(cid:146)evoluzione ha pre- sentato notevoli differenze da Stato membro a Stato membro; ci(cid:242) indica che il volume della produzione Ł stato influenzato piø dai cambiamenti climatici e dalle rese sempre crescenti che dalle riduzioni dei prezzi e dalla messa a riposo obbligatoria delle terre coltivabili (cfr. i paragrafi 4. 6-4. 10). Il consumo interno, a causa delle riduzioni dei prezzi che hanno reso piø conveniente l(cid:146)utilizzo dei cereali per l(cid:146)alimentazione degli animali, Ł aumentato. Ad ogni modo, la capacit(cid:224) di conversione del settore dell(cid:146)alimen- tazione animale mostra che c(cid:146)Ł anche il rischio che quest(cid:146)ultimo reagisca e vada nel senso opposto, ad esempio ogniqualvolta il rapporto tra il prezzo dei cereali ed il prezzo dei surrogati diventi nuovamente sfavorevole per i cereali (cfr. i paragrafi 4. 11-4. 14). Ci si aspettava che i prezzi alla produzione seguissero la diminuzione dei prezzi istituzionali. Ci(cid:242) Ł avvenuto in misura diversa nei vari Stati membri, ma a causa delle carenze sul mercato mondiale i prezzi di mercato dell(cid:146)UE per il grano tenero, il principale cereale prodotto nell(cid:146)UE, sono rimasti al di sopra dei nuovi prezzi istituzionali; ci(cid:242) ha causato una sovracompensazione delle reali perdite di reddito. La Corte ha riferito di questo fenomeno nella relazione annuale sull(cid:146)esercizio finanziario 1996 (cfr. i paragrafi 4. 16-4. 18 e 4. 33). 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/3 Nel 1997 e nel 1998, dopo il periodo transitorio, i prezzi sono crollati e hanno dovuto essere sostenuti ancora una volta attraverso l(cid:146)intervento (cfr. i paragrafi 4. 19 e 4. 23). Ci si aspettava che il crollo dei prezzi alla produzione diminuisse l(cid:146)onere che il consumatore doveva sopportare per sostenere il settore agricolo. Non si sono tuttavia potuti registrare crolli significativi del prezzo al consu- matore finale (ad esempio nel caso del pane) o non Ł stato possibile collegarli in modo specifico ai prezzi ridotti dei cereali (carni bovine e suine). L(cid:146)onere a carico del contribuente, di conseguenza, Ł aumentato in maniera considerevole, senza alcun particolare vantaggio per il consumatore (cfr. i paragrafi 4. 20-4. 21). Per quanto concerne il reddito agricolo, il settore nel suo complesso ha tratto beneficio dalla riforma. Durante il periodo transitorio, poichØ i prezzi di mercato sono rimasti al di sopra dei prezzi istituzionali appena fissati, le perdite reali sono state sovracompensate a livello globale. Quanto piø elevati erano i prezzi di mercato negli Stati membri, tanto maggiori erano i redditi complessivi per gli agricoltori interessati, a seguito dell(cid:146)introdu- zione del nuovo regime. Il regime non Ł mai stato concepito per compensare le perdite, nØ al livello dei singoli agricoltori nØ a livello nazionale. Vi sono di conseguenza due cause per la sovracompensazione o la sotto- compensazione. La prima Ł riconducibile al fatto che l(cid:146)aiuto Ł legato alle superfici ed alle rese medie congelate al loro livello storico, ci(cid:242) che ha portato ad una sottocompensazione degli agricoltori efficienti e ad una sovracompensazione di quelli meno efficienti. D(cid:146)altro lato, le differenze dei prezzi di mercato per i medesimi prodotti tra i vari paesi hanno provocato in determinati anni una sovracompensazione degli agricoltori in taluni paesi e una sottocompensazione degli agricoltori in altri (cfr. i paragrafi 4. 31-4. 35). Per di piø, il regime compensativo non differenzia il sostegno a seconda delle dimensioni dell(cid:146)azienda agricola o della resa e, di conseguenza, non giova alla situazione dei produttori di minori dimensioni. Le grandi imprese agricole, al pari di quelle situate in regioni caratterizzate dalle rese piø elevate, continuano a beneficiare delle sovvenzioni piø alte (cfr. i paragrafi 4. 37-4. 46). Costituendo un vero cambiamento della politica, la riforma della PAC del 1992 ha rappresentato senza dubbio un passo nella giusta direzione. Ad ogni modo, al fine di salvaguardare i progressi compiuti nel campo della competitivit(cid:224) e dell(cid:146)equilibrio di mercato, sono necessari altri passi. Le misure suggerite nel quadro dell(cid:146)Agenda 2000 appaiono insufficienti per fronteggiare le ricorrenti eccedenze produttive, per reagire in modo appro- priato al crollo dei prezzi sul mercato mondiale e per salvaguardare i redditi agricoli. Considerate le crescenti difficolt(cid:224) associate alle sovvenzioni legate alla produzione ed alle superfici, appare appropriato esaminare la possibilit(cid:224) di sostituire il presente regime con una forma di sostegno diretto al reddito (cfr. i paragrafi 5. 8- 5. 11). C 192/4 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 1. INTRODUZIONE 1. 1. Sotto numerosi punti di vista, i cereali rappresentano la col- tura piø importante della Comunit(cid:224). Occupano circa 38 Mio di ettari, il 25 % circa delle superfici agricole della Comunit(cid:224). A livello quantitativo, la loro produzione, che ammonta a circa 200 Mio di tonnellate all(cid:146)anno, Ł la piø elevata. Con circa 38 Mio di tonnellate, costituiscono il principale prodotto degli scambi intra- comunitari. Nel 1997 il funzionamento di questa organizzazione comune dei mercati (OCM) Ł costato, da solo, al bilancio comu- nitario piø di 14 000 Mio ECU, cioŁ a dire il 34 % del bilancio del FEAOG-Garanzia. Ci(cid:242) corrisponde di gran lunga all(cid:146)importo piø elevato per una singola OCM, in termini di sostegno a carico del bilancio dell(cid:146)UE. In termini di valore della produzione, tuttavia, escluso l(cid:146)autoconsumo delle aziende, nel 1995 i cereali si sono posizionati al quarto posto con 18 379 Mio ECU, dopo i prodotti lattiero-caseari (38 176 Mio ECU), le carni bovine (24 583 Mio ECU) e le carni suine (23 123 Mio ECU) (1). 1. 2. Nel 1992 la Comunit(cid:224) ha riformato talune parti della poli- tica agricola comune (PAC). Il principale sforzo della riforma Ł stato dedicato al mercato dei cereali, nell(cid:146)ambito del quale le nuove disposizioni sono state applicate dalla campagna di commercia- lizzazione 1993/94 in poi. Ci si aspettava che la riforma fosse completamente attuata entro la fine di un periodo transitorio di tre anni, vale a dire entro il mese di giugno 1996. La campagna di commercializzazione 1996/97, pertanto, Ł stata la prima in cui la riforma Ł stata applicata integralmente. La presente relazione tratta alcuni dei principali effetti che la riforma ha spiegato nel settore dei cereali. Si basa sul lavoro di controllo svolto nel corso del 1997 e del 1998, ivi comprese le analisi dei dati economici e finanziari effettuate dall(cid:146)Eurostat, illustrate in altri documenti comunitari e ottenute nel corso di colloqui con le amministra- zioni nazionali ed i rappresentanti dei produttori, dei trasforma- tori e dei consumatori condotti nei cinque piø importanti Stati membri produttori di cereali: Francia, Germania, Regno Unito, Italia e Spagna (2). 1. 3. La relazione contiene un breve riassunto dell(cid:146)OCM nel set- tore dei cereali, cui segue un richiamo degli elementi chiave della riforma. Essa delinea successivamente l(cid:146)evoluzione del bilancio (1) La situazione dei mercati agricoli nell(cid:146)Unione europea, relazione 1996, (2) tabelle 3. 1. 5, 3. 5. 2. 2, 3. 6. 16 e 4. 1. 4. 4. In ordine decrescente, secondo l(cid:146)ammontare della produzione di cereali, basata sui dati del 1995 contenuti nella relazione 1996 EURO- STAT, tabella 4. 1. 1. 3. dell(cid:146)OCM e delle principali variabili economiche presenti nel set- tore dei cereali dopo la riforma, valuta i risultati della riforma in relazione agli obiettivi, ed esprime un giudizio sulla possibilit(cid:224) dell(cid:146)Agenda 2000 di porre rimedio alle carenze della riforma del 1992 e di fare ulteriormente avanzare il processo di riforma stesso. La relazione non tratta dell(cid:146)evoluzione del regime speciale per il grano duro, dal momento che l(cid:146)argomento Ł stato trattato nella relazione annuale della Corte sull(cid:146)esercizio finanziario 1997 (3). 2. IL QUADRO STORICO Sostegno dei prezzi e protezione esterna 2. 1. I cereali sono stati il primo prodotto a divenire oggetto di un(cid:146)OCM nell(cid:146)ambito della PAC, vista la loro fondamentale impor- tanza per l(cid:146)alimentazione umana e animale e per gli scambi intra- comunitari. Dopo lunghe trattative, iniziate con la conferenza tenuta a Stresa nel 1958, il Consiglio decise infine di creare una OCM nel gennaio 1962, i cui principali strumenti erano i seguenti: a) prezzi indicativi, fissati dal Consiglio all(cid:146)inizio di ciascuna cam- pagna di commercializzazione per ciascuna variet(cid:224) di cereale (principalmente grano tenero, grano duro, orzo, avena e sega- le); i prezzi indicativi erano definiti come i prezzi alla produ- zione che spettavano all(cid:146)agricoltore; le trattative concernenti tali prezzi si rivelarono complesse sin dalle primissime fasi; la Germania, in particolare, rifiut(cid:242) di accettare qualunque dra- stico taglio dei propri prezzi agricoli. Solo nel 1967 i prezzi comuni per i cereali entrarono in vigore, ancorchØ il loro livello fosse in qualche misura piø elevato rispetto ai prezzi di mercato praticati negli altri cinque Stati membri, e ben al di sopra del livello dei prezzi sul mercato mondiale; b) prezzi di intervento, fissati ad una certa percentuale dei prezzi indicativi, costituivano il livello minimo al quale potessero arrivare i prezzi di mercato; allorchØ tale prezzo minimo veniva raggiunto, gli organismi nazionali di intervento erano chiamati ad acquistare i cereali a spese dello Stato; la logica del regime di intervento era da ricercare nel fatto che, quando l(cid:146)of- ferta di cereale superava la domanda (solitamente nel periodo del raccolto) l(cid:146)offerta veniva ridotta attraverso l(cid:146)acquisto d(cid:146)in- tervento da parte dello Stato, mantenendo di conseguenza i prezzi di mercato al di sopra del livello dei prezzi di inter- vento; quando succedeva l(cid:146)opposto, solitamente intorno alla fine della campagna di commercializzazione, cioŁ a dire quando l(cid:146)offerta calava e i prezzi aumentavano, le vendite (3) GU C 349 del 17. 11. 1998, capitolo 2. 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/5 dalle scorte di intervento avrebbero mantenuto i prezzi di mercato al livello del prezzo indicativo; per di piø, al fine di dare ai produttori ed agli operatori commerciali un incentivo per immagazzinare autonomamente i cereali, anzichØ siste- marli nelle scorte di intervento appena terminato il raccolto, i prezzi di intervento venivano aumentati attraverso incrementi mensili nel corso di un determinato periodo della campagna di commercializzazione. Il bilancio comunitario sopportava il costo dell(cid:146)ammasso e successivamente il deprezzamento dei cereali immagazzinati, ma non il costo iniziale di acquisto. 2. 2. Applicando tale regime di sostegno dei prezzi, la Comunit(cid:224) perseguiva implicitamente, in particolare, tre delle finalit(cid:224) di cui all(cid:146)articolo 39 del trattato di Roma (4): a) l(cid:146)obiettivo di reddito, cioŁ assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola attraverso l(cid:146)introduzione di un prezzo indicativo; b) l(cid:146)obiettivo di stabilizzazione dei mercati, dal momento che ai prezzi era consentito di fluttuare unicamente tra il prezzo indicativo e quello di intervento; c) l(cid:146)obiettivo strutturale, , affinchØ le aziende producessero a suf- ficienza per fornire agli agricoltori interessati un reddito soste- nibile, ai prezzi che erano stati fissati. 2. 3. I prezzi indicativi venivano fissati ad un livello talmente alto che i prezzi di mercato mostravano la tendenza a posizionarsi ben al di sotto, addirittura al di sotto del margine del 10 % che sepa- rava il prezzo indicativo e quello di intervento. L(cid:146)intervento divenne conseguentemente una caratteristica tipica della gestione del mer- cato comunitario, mantenendo i prezzi per i produttori al livello irrealisticamente elevato del prezzo di intervento. Per quanto con- (4) 14 Articolo 39 del trattato di Roma: «1. Le finalit(cid:224) della politica agricola comune sono: a) incrementare la produttivit(cid:224) dell(cid:146)agricoltura, sviluppando il pro- gresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera, b) assicurare cos(cid:236) un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell(cid:146)agricoltura, c) stabilizzare i mercati, d) garantire la sicurezza degli approvvigionamenti, e) assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori. 2. Nell(cid:146)elaborazione della politica agricola comune e dei metodi spe- ciali che questa pu(cid:242) implicare, si dovr(cid:224) considerare: a) il carattere particolare dell(cid:146)attivit(cid:224) agricola che deriva dalla strut- tura sociale dell(cid:146)agricoltura e dalle disparit(cid:224) strutturali e naturali fra le diverse regioni agricole, la necessit(cid:224) di operare gradatamente gli opportuni adattamenti, il fatto che, negli Stati membri, l(cid:146)agricoltura costituisce un settore intimamente connesso all(cid:146)insieme dell(cid:146)economia. » b) c) cerne il reddito agricolo, i prezzi indicativi persero completa- mente di significato e servivano unicamente come base teorica per la determinazione dei prezzi di intervento. Per di piø, gli inte- ressi dei consumatori venivano trascurati; i consumatori dove- vano sin dall(cid:146)inizio sopportare l(cid:146)onere della differenza tra prezzi interni elevati e prezzi mondiali bassi. 2. 4. Un siffatto regime di prezzi minimi garantiti pu(cid:242) funzionare unicamente se la concorrenza dei cereali piø convenienti sul mer- cato mondiale viene esclusa dal mercato interno. Per giungere a tale fine la Comunit(cid:224) affianc(cid:242) al regime interno di sostegno dei prezzi un regime esterno «a saracinesca». I prezzi interni erano protetti da prelievi variabili sulle importazioni di cereali dai paesi terzi. Tali prelievi erano basati su prezzi d(cid:146)entrata, fissati in modo tale che il prezzo dei cereali importati nei principali centri di con- sumo della Comunit(cid:224) fossero leggermente piø alti dei prezzi indi- cativi, e che la differenza tra questi prezzi costituisse la base per ci(cid:242) che viene denominato «preferenza comunitaria». I prelievi variabili all(cid:146)importazione confluivano nel bilancio comunitario come risorsa propria. 2. 5. Le restituzioni all(cid:146)esportazione sono andate nella direzione opposta rispetto ai prelievi all(cid:146)importazione. Le eccedenze che minacciavano il mercato interno venivano esportate e gli espor- tatori potevano beneficiare di restituzioni per la differenza tra il prezzo sul mercato interno (piø alto) ed il prezzo di vendita (piø basso) ottenuto sul mercato di un paese terzo. AllorchØ le prov- viste sul mercato interno cominciavano a mancare, tuttavia, le tasse sulle esportazioni potevano essere utilizzate per scoraggiare le esportazioni, e/o i prelievi sulle importazioni potevano essere diminuiti; tale situazione si Ł peraltro verificata solo due volte nella storia dell(cid:146)OCM. Il sistema «a saracinesca» fu inizialmente concepito come un regime autofinanziante, nel senso che gli introiti derivanti dai prelievi all(cid:146)importazione avrebbero coperto le restituzioni all(cid:146)esportazione su una media di diversi anni. L(cid:146)evoluzione del mercato dei cereali 2. 6. Quando fu introdotta l(cid:146)OCM nel settore dei cereali, c(cid:146)erano solo sei Stati membri; una sostanziale percentuale delle derrate alimentari di prima necessit(cid:224) veniva importata per assicurare alla popolazione della CE un(cid:146)adeguata offerta. Nel 1968 i sei Stati membri importavano oltre 17 Mio di tonnellate di cereali espor- tandone 6,5 Mio; ci(cid:242) implicava che un fabbisogno netto di 10,5 Mio di tonnellate, vale a dire il 10 % della domanda a livello comunitario, doveva essere coperto dalle importazioni. C 192/6 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 2. 7. Le crisi petrolifere del 1973 e 1979 portarono ad inflazione in tutto il mondo, e intorno alla met(cid:224) degli anni ›80 i continui disavanzi di bilancio degli Stati Uniti aggravarono l(cid:146)instabilit(cid:224) monetaria provocata dalle due crisi petrolifere. L(cid:146)inflazione port(cid:242) ad una serie di aumenti sostanziali dei prezzi istituzionali (indi- cativo, di intervento e d(cid:146)entrata) e la svalutazione del dollaro ampli(cid:242) ulteriormente il divario tra i prezzi dei cereali sul mercato comunitario e su quello mondiale. I livelli elevati dei prezzi di sostegno costituirono per gli agricoltori un forte incentivo all(cid:146)au- mento della produzione, ancorchØ il consumo comunitario crebbe, invece, in misura minore. Sbocchi di mercato artificiali, sovven- zionati dagli acquisti di intervento, o alti tassi di restituzioni all(cid:146)esportazione, diedero un quadro non fedele della reale situa- zione di mercato per i produttori. Nel 1980, di conseguenza, l(cid:146)al- lora Comunit(cid:224) di nove Stati membri divenne un esportatore netto di cereali (cfr. la tabella 1). Dal 1981 in poi la produzione risult(cid:242) maggiore del consumo interno, le importazioni crollarono e le esportazioni sovvenzionate crebbero ininterrottamente. Anche le scorte di intervento continuarono ad aumentare. Lo smaltimento delle eccedenze della produzione, sul mercato interno come all(cid:146)estero, divenne sempre piø oneroso per il bilancio comunita- rio. 2. 8. Nella seconda met(cid:224) degli anni ›80 vennero compiuti tenta- tivi per frenare la tendenza al rialzo della spesa, congelando o diminuendo i prezzi istituzionali e adottando altre misure di sta- bilizzazione [quantitativi massimi garantiti, prelievi di correspon- sabilit(cid:224) ed un regime di messa a riposo delle terre finalizzato al ritiro dei seminativi dalla produzione (5)]. Tutte queste misure non riuscirono a contenere in modo significativo la produzione e le eccedenze, e la spesa a carico del bilancio (principalmente costi di intervento e restituzioni all(cid:146)esportazione) rimase conseguente- mente elevata. Il sistema agromonetario, che avrebbe dovuto pro- teggere i prezzi agricoli dalla crescente instabilit(cid:224) monetaria attra- verso i tassi verdi, provoc(cid:242) un aumento ulteriore dei prezzi negli Stati membri a moneta debole, e port(cid:242) soltanto a minime com- pensazioni attraverso il taglio dei prezzi negli Stati membri a moneta forte (6). Gli incentivi all(cid:146)aumento della produzione, cau- sati dai prezzi interni relativamente alti, rimasero forti, e le cre- scenti rese aggravarono il problema delle eccedenze strutturali. cereali sul mercato interno, portarono ad una diminuzione delle importazioni e ad una sempre maggiore quota di restituzioni all(cid:146)esportazione non coperte dai prelievi all(cid:146)importazione. I con- sumatori, infine, furono chiamati a sovvenzionare il regime pagando prezzi ben al di sopra dei livelli sui mercati mondiali; anche l(cid:146)onere a carico del contribuente (intervento e restituzioni all(cid:146)esportazione) aument(cid:242). 2. 10. Alla fine della campagna di commercializzazione 1992/93, la situazione culmin(cid:242) con la presenza nei magazzini di intervento di 32,2 Mio di tonnellate di cereali, circa il 20 % della produzione annuale (cfr. la tabella 1). Tale quantitativo era piø del consumo interno di quattro mesi, ed ebbe nello stesso anno per il contri- buente un costo di ammasso e di deprezzamento di 2 724 Mio ECU (cfr. la tabella 2). Nello stesso periodo anche le restituzioni all(cid:146)esportazione aumentarono a 2 789 Mio ECU, mentre i prelievi su tutti i prodotti agricoli importati ammontarono a non piø di 1 000 Mio ECU. Di conseguenza, considerando i limiti introdotti dalla linea direttrice agricola nell(cid:146)ambito della disciplina di bilan- cio decisa nel 1988, divenne pertanto sempre piø difficile finan- ziare la parte di bilancio destinata all(cid:146)agricoltura. 2. 11. La maggior parte di questa sempre crescente spesa a carico del bilancio, per di piø, non and(cid:242) direttamente al settore agricolo, bens(cid:236) ai proprietari di magazzini ed ai commercianti di granaglie, spesso riconducibili alle medesime imprese. Il settore agricolo traeva beneficio da un regime che manteneva artificialmente i prezzi interni al di sopra di quelli mondiali e le societ(cid:224) commer- ciali incassavano le restituzioni all(cid:146)esportazione e i pagamenti del- l(cid:146)intervento necessari per sostenere i prezzi interni. Nell(cid:146)ultimo anno precedente la riforma tale spesa Ł ammontata a 5 512,6 Mio ECU, a fronte di un bilancio totale per il cereali di 6 923,2 Mio ECU. 2. 12. Al tempo stesso, i partner commerciali della Comunit(cid:224) facevano pressioni per includere i prodotti agricoli nell(cid:146)Accordo Generale sulle Tariffe doganali e sul Commercio (GATT), per l(cid:146)apertura dei mercati comunitari ai loro prodotti agricoli, e per la soppressione progressiva di tutte le sovvenzioni che diretta- mente od indirettamente incidono sul commercio. 2. 9. Il sostegno dei prezzi attraverso l(cid:146)acquisto d(cid:146)intervento e la protezione esterna garantita dai prelievi all(cid:146)importazione, dalle restituzioni all(cid:146)esportazione e dal sistema agromonetario, riusci- rono conseguentemente ad isolare i produttori e gli operatori del settore dei cereali dalla realt(cid:224) del mercato mondiale. Una crescente autosufficienza, per di piø, ed in ultima analisi le eccedenze di 3. LA RIFORMA (5) Cfr. la relazione annuale della Corte dei conti sull(cid:146)esercizio finanziario 1989 (GU C 313 del 12. 12. 1990, pagg. 75 e 89). (6) Cfr. la relazione speciale della Corte n. 1/89 sul sistema agromoneta- rio (GU C 128 del 24. 5. 1989, paragrafo 6. 13). 3. 1. Messa sotto pressione da due lati, internamente a causa dei vincoli di bilancio, ed esternamente in occasione dell(cid:146)«Uruguay Round» (trattative GATT), la PAC dovette essere riformata ed il set-. 8 7 1 9 9 9 Campagna di commercializzazione Dimensioni della Comunit(cid:224) Produzione utilizzabile (1) (2) Importazioni (3) Esportazioni (3) Utilizzi interni (3) Variazioni delle scorte Scorte finali totali (4) di cui scorte di intervento di cui scorte di mercato (Mio di tonnellate) I T Autosufficienza Tabella 1 Bilancio totale dei cereali, 1972/73-1997/98 1997/98 1996/97 1995/96 1994/95 1993/94 1992/93 1991/92 1990/91 1989/90 1988/89 1987/88 1986/87 1985/86 1984/85 1983/84 1982/83 1981/82 1980/81 1979/80 1978/79 1977/78 1976/77 1975/76 1974/75 1973/74 1972/73 EU-15 EU-15 EU-15 EU-15 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-10 EU-10 EU-10 EU-10 EU-10 EU-9 EU-9 EU-9 EU-9 EU-9 EU-9 EU-9 EU-9 205,0 205,3 176,6 172,8 164,8 168,3 181,0 169,4 162,8 163,6 154,2 153,8 160,2 151,3 123,6 131,4 122,3 125,0 113,8 115,6 102,6 90,0 96,4 107,3 104,7 102,2 4,9 4,8 8,0 6,6 5,2 4,1 5,5 5,1 6,5 7,3 7,9 7,1 11,1 7,3 8,9 11,1 15,3 16,7 17,0 20,8 21,8 30,5 26,1 24,2 24,4 25,1 23,4 28,3 20,4 32,0 35,2 36,8 34,7 30,0 33,8 35,3 26,8 27,2 25,8 29,1 22,9 23,0 23,8 24,1 17,4 16,7 13,4 10,6 17,1 13,8 12,2 14,4 174,7 172,9 166,7 159,6 144,9 134,6 140,6 141,5 135,5 135,9 137,0 138,0 144,1 119,2 116,5 114,7 115,4 117,8 115,7 115,9 111,4 109,7 110,3 113,2 115,5 113,8 11,8 8,9 (cid:150) 2,6 (cid:150) 12,2 (cid:150) 10,2 0,9 11,3 3,1 (cid:150) 0,1 (cid:150) 0,2 (cid:150) 1,7 (cid:150) 4,3 1,5 10,4 (cid:150) 7,0 4,8 (cid:150) 1,7 (cid:150) 0,2 (cid:150) 2,2 3,8 (cid:150) 0,4 0,1 (cid:150) 4,9 4,5 1,4 (cid:150) 0,8 37,2 25,4 16,5 19,1 31,3 41,4 40,5 29,2 26,2 26,3 26,5 28,2 32,5 31,0 20,6 27,5 22,7 24,4 24,6 26,8 23,0 23,4 23,3 28,2 23,7 22,4 (1) Produzione utilizzabile: produzione al netto delle perdite aziendali e delle perdite di raccolto. (2) Per il 1997, il dato sulla produzione utilizzabile non era disponibile. ¨ stato sostituito con il dato (leggermente superiore) relativo alla produzione. (3) Dati stimati dalla DG VI per i periodo 1996/97 e 1997/98. (4) Scorte finali al 30 giugno della campagna di commercializzazione. Sono state calcolate per sottrazione. n. d. : dato non disponibile. NB: Prima del 1990/91 i dati comunitari non comprendevano i dati relativi ai nuovi L(cid:228)nder tedeschi. Fonte: Eurostat, New Cronos (dati aggiornati al settembre 1998). 14,5 2,4 2,6 9,7 20,1 32,2 26,4 18,8 11,8 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. 22,7 23,0 13,9 9,4 11,2 9,2 14,1 10,4 14,4 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. 117 % 119 % 106 % 108 % 114 % 125 % 129 % 120 % 120 % 120 % 113 % 111 % 111 % 127 % 106 % 115 % 106 % 106 % 98 % 100 % 92 % 82 % 87 % 95 % 91 % 90 % G a z z e t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t (cid:224) e u r o p e e C 1 9 2 / 7 Evoluzione della spesa per i cereali e per gli altri seminativi dal 1990 al 1997 Tabella 2 Prima della nuova PAC Nuova PAC 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 dal 1994 al 1997 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-15 EU-12 EU-15 EU-12 EU-15 EU-12 EU-15 (Mio ECU) Restituzioni all(cid:146)esportazione per i cereali 2 443,4 3 601,5 3 139,7 2 788,8 1 513,2 1 062,2 1 092,7 301,2 312,8 484,6 532,3 3 361,2 3 451,0 % della spesa complessiva per i cereali 64,0 % 70,0 % 56,2 % 40,3 % 16,7 % 9,1 % 9,3 % 2,5 % 2,4 % 3,7 % 3,8 % 7,3 % 7,2 % Interventi sotto forma di ammasso per i cereali 1 251,4 1 419,4 2 497,4 2 723,8 186,7 36,7 62,7 (cid:150) 39,7 (cid:150) 46,5 67,1 71,5 250,8 274,4 % della spesa complessiva per i cereali 32,8 % 27,6 % 44,7 % 39,3 % 2,1 % 0,3 % 0,5 % (cid:150) 0,3 % (cid:150) 0,4 % 0,5 % 0,5 % 0,5 % 0,6 % Altri interventi Cereali Prelievi di corresponsabilit(cid:224) sui cereali 341. 4 (cid:150) 656. 2 464,7 462,2 (cid:150) 924,3 (cid:150) 1 098,7 532,3 89,6 391,9 (cid:150) 0,9 347,6 (cid:150) 0,8 357,3 (cid:150) 0,8 279,2 (cid:150) 0,5 304,6 (cid:150) 0,5 273,4 0,0 300,7 0,0 1 292,1 (cid:150) 2,2 1 354,5 (cid:150) 2,2 Totale (cid:150) 314,8 (cid:150) 459,6 (cid:150) 636,5 621,9 391,0 346,8 356,5 278,7 304,1 273,4 300,7 1 289,9 1 352,3 % della spesa complessiva per i cereali (cid:150) 8,2 % (cid:150) 8,9 % (cid:150) 11,4 % 9,0 % 4,3 % 3,0 % 3,0 % 2,3 % 2,3 % 2,1 % 2,1 % 2,8 % 2,8 % Aiuto «per ettaro» per i cereali Pagamenti compensativi Messa a riposo delle superfici a cereali (1) Aiuto supplementare per il grano duro 0. 0 18. 0 419. 5 0,0 65,4 516,1 0,0 125,5 456,4 0,0 362,8 425,9 4 723,7 1 456,0 816,6 7 222,6 2 050,7 944,0 7 222,6 2 050,7 944,0 8 919,9 1 771,6 947,6 9 611,7 1 930,7 948,3 9 787,1 10 524,1 30 653,3 32 082,1 7 055,4 1 475,0 3 789,5 1 079,9 1 618,1 1 080,6 6 753,3 3 788,1 % della spesa complessiva per i cereali 11,5 % 11,3 % 10,4 % 11,4 % 77,0 % 87,6 % 87,1 % 95,6 % 95,6 % 93,7 % 93,6 % Totale 437,5 581,5 581,9 788,7 6 996,3 10 217,3 10 217,3 11 639,1 12 490,7 12 342,0 13 222,8 41 194,7 42 927,0 C 1 9 2 / 8 I T G a z z e t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t (cid:224) e u r o p e e Spesa complessiva per i cereali Aumento in % rispetto all(cid:146)anno precedente 3 817,5 5 142,8 34,7 % 5 582,5 8,5 % 6 923,2 24,0 % (1) Calcolata sul presupposto che l(cid:146)85 % delle terre coltivabili siano destinate a cereali (dato relativo al 1992). Fonte: Relazioni finanziarie della Commissione dal 1990 al 1997. 9 087,2 11 663,0 11 729,2 12 179,3 13 061,1 11,4 % 29,1 % 31,3 % 28,3 % 4,4 % 13 167,1 14 127,3 46 096,6 48 004,8 8,1 % 8,2 %. 8 7 1 9 9 9 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/9 tore dei cereali fu, ancora una volta, uno dei piø toccati. All(cid:146)inizio del 1991 fu presentata la «Riforma MacSharry» (cos(cid:236) chiamata a causa del nome del Commissario allora responsabile per l(cid:146)agricol- tura) (7). b) Le finalit(cid:224) previste all(cid:146)articolo 39 del trattato, in particolare: 3. 2. Data la piena coscienza dei problemi e dei fallimenti della PAC registrati sino ad allora, gli obiettivi di una riforma del settore dei cereali furono facilmente identificati. Gli strumenti, tuttavia, furono oggetto di lunghe e difficili discussioni, e nel maggio 1992 il Consiglio approv(cid:242) infine una riforma meno radicale di quella proposta dalla Commissione. 3. 3. Nel giugno 1992 vennero adottati i due regolamenti (CEE) di base n. 1765/92 e n. 1766/92 del 30 giugno 1992 del Consi- glio (8). Il primo riguardava la creazione di un nuovo regime di sostegno (l(cid:146)aiuto «per ettaro») a favore dei coltivatori di seminativi in generale (cereali, semi oleosi e piante proteiche, ai quali piø tardi si sono aggiunti i semi di lino); il secondo rinnovava l(cid:146)OCM nel settore dei cereali. Fu introdotto un periodo transitorio, dalla campagna di commercializzazione 1993-94 alla campagna 1995- 96, durante il quale le principali caratteristiche della nuova OCM sarebbero state introdotte. Il periodo successivo, sino al 1999, fu visto come un periodo «di regime normale», e le modifiche pro- poste nell(cid:146)Agenda 2000 della Commissione segnano la fine di questo periodo «di regime normale». 3. 4. L(cid:146)OCM, di conseguenza, ha perseguito gli obiettivi principali qui di seguito indicati, attraverso l(cid:146)introduzione di misure speci- fiche: a) L(cid:146)obiettivo di competitivit(cid:224): avrebbe dovuto essere perseguito nel corso del periodo transitorio, riducendo gradualmente il prezzo di intervento medio da 155 ECU/tonnellata (9) a 100 ECU/tonnellata, per tutte le variet(cid:224) di cereali; ci si aspettava che prezzi di intervento piø bassi avrebbero portato ad una diminuzione dei prezzi sul mercato interno; i cereali di pro- venienza comunitaria sarebbero stati in tal modo piø compe- titivi sul mercato interno, rispetto ai surrogati importati a dazio nullo e utilizzati per l(cid:146)alimentazione degli animali (manio- ca, glutine di granturco, ecc. ); sul mercato estero, i cereali sarebbero stati smaltiti con restituzioni all(cid:146)esportazione piø basse (o addirittura nessuna restituzione), dal momento che la differenza tra il prezzo internazionale e quello interno, che determina il tasso delle restituzioni all(cid:146)esportazione, sarebbe stato ridotto. i) ii L(cid:146)obiettivo di reddito: compensare gli agricoltori per le per- dite di reddito causate dalla riduzione dei prezzi istituzio- nali, dal momento che i prezzi di mercato avrebbero dovuto seguire tale diminuzione; al reddito percepito dal- l(cid:146)agricoltore a seguito della vendita sul mercato dei propri cereali si aggiungeva una sovvenzione, fondata sulla super- ficie destinata ai cereali dichiarata dall(cid:146)agricoltore; la sov- venzione era, in linea di principio, calcolata moltiplicando il tasso di compensazione (costituito dalla differenza tra il prezzo medio di intervento antecedente alla riforma ed il nuovo prezzo indicativo fissato per l(cid:146)anno corrente) per la superficie interessata e per un dato storico regionale di resa fissato dagli Stati membri. L(cid:146)obiettivo di stabilizzazione dei mercati: ridurre la produ- zione allo scopo di raggiungere un migliore equilibrio di mercato; si sarebbe dovuti giungere a questo obiettivo diminuendo gli incentivi alla produzione (attraverso la fis- sazione di prezzi inferiori) e fissando una superficie di base storica per i seminativi; se la superficie di base veniva superata, i pagamenti dell(cid:146)aiuto «per ettaro» venivano ridotti proporzionalmente; quale condizione per l(cid:146)otteni- mento dell(cid:146)aiuto, fu introdotta la messa a riposo obbliga- toria, cioŁ a dire il ritiro dalla produzione di una certa per- centuale di trovava applicazione unicamente in riferimento agli agricoltori che producevano annualmente piø di 92 tonnellate; al di sotto di tale livello, i produttori erano considerati di pic- cole dimensioni ed erano esentati dal requisito della messa a riposo per beneficiare dell(cid:146)aiuto «per ettaro»; quale «freno di emergenza», l(cid:146)intervento fu mantenuto al 90 % dei nuovi prezzi indicativi, a condizioni uniformi in tutta la Comu- nit(cid:224). tale misura coltivabili; terre iii) L(cid:146)obiettivo strutturale: costruire aziende agricole piø grandi attraverso un regime di prepensionamento (10), ma anche prevenire l(cid:146)esodo dalle campagne attraverso politiche glo- bali ed altre misure di accompagnamento (11). c) La realizzazione degli obiettivi di cui all(cid:146)articolo 110 del trattato; questo obiettivo era direttamente legato alla politica commer- ciale internazionale, dal momento che obbligava la Comunit(cid:224) a contribuire allo «sviluppo armonico del commercio mon- diale, alla graduale soppressione delle restrizioni agli scambi internazionali ed alla riduzione delle barriere doganali»; il requisito della valutazione della PAC alla luce di tale obiettivo fu introdotto dall(cid:146)accordo di Marrakech, al termine delle trat- tative del GATT durante l(cid:146)«Uruguay Round» nell(cid:146)aprile 1994. (7) COM(91)100 def. del 1o febbraio 1991. (8) GU L 181 del 1. 7. 1992, pag. 12. GU L 181 del 1. 7. 1992, pag. 21. (9) Prima dell(cid:146)applicazione dello stabilizzatore dei prezzi relativo alla (10) Regolamento (CEE) n. 2079/92 del Consiglio del 30 giugno 1992 (GU L 215 del 30. 7. 1992, pag. 91). (11) Regolamento (CEE) n. 2078/92 e n. 2080/92 del Consiglio del 30 giu- campagna di commercializzazione 1991/92. gno 1992 (GU L 215 del 30. 7. 1992, pagg. 85 e 96). C 192/10 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 3. 5. Per il periodo di sei anni di attuazione dell(cid:146)accordo «Uru- guay» (1995-2000), sono state decise le seguenti misure: 4. GLI EFFETTI DELLA RIFORMA a) Riduzione della protezione esterna: i prelievi all(cid:146)importazione (basati sui quantitativi) avrebbero dovuto essere sostituiti da dazi doganali (basati sul valore), e questi avrebbero dovuto essere ridotti, in sei quote identiche, del 36 % per quanto con- cerne il periodo di riferimento 1986-88; il valore di partenza fu calcolato come la differenza tra i prezzi di esportazione praticati dai principali fornitori all(cid:146)esterno della Comunit(cid:224) ed il prezzo d(cid:146)entrata comunitario; a titolo di concessione, fu deciso che i dazi all(cid:146)importazione dei cereali non avrebbero portato i prezzi dei cereali importati al di sopra del 55 % del prezzo di intervento, salvaguardando in tal modo la cosid- detta «preferenza comunitaria». Le quote di «accesso corren- te» (12) per le importazioni di granturco e sorgo verso la Spa- gna, e le «quote di accesso minimo» (13) per il grano, l(cid:146)avena ed il granturco (solo verso il Portogallo) vennero approvate a dazi doganali ridotti o nulli. b) Limitazione delle esportazioni sovvenzionate: con l(cid:146)eccezione del- l(cid:146)aiuto alimentare, la spesa a carico del bilancio relativa alle restituzioni all(cid:146)esportazione avrebbe dovuto essere ridotta del 36 % ed il volume delle esportazioni sovvenzionate del 21 % nel corso del periodo di attuazione di sei anni, prendendo il periodo di riferimento 1986-90. c) Riduzione del sostegno interno: basato sulle «misure aggregate di sostegno» per ogni prodotto, costituito dalla differenza tra un prezzo esterno di riferimento ed un prezzo interno di soste- gno, moltiplicato per il volume della produzione durante il periodo di riferimento 1986-88, il sostegno al mercato interno avrebbe dovuto essere ridotto del 20 % nel corso del periodo di sei anni, per tutti i prodotti considerati nel loro complesso; erano previste eccezioni per talune categorie di aiuti che non distorcevano la concorrenza (la cosiddetta «green box»), quali gli aiuti nel campo della ricerca, del controllo delle epidemie e delle malattie ecc. ; nel caso dei cereali, l(cid:146)aiuto «per ettaro» veniva esentato dall(cid:146)obbligo di riduzione nell(cid:146)ambito della cosiddetta «blue box», a condizione che tali pagamenti fossero basati su superfici e rese fisse, cioŁ «disaccoppiate» dalla pro- duzione reale. Il bilancio dei cereali 4. 1. Tra i suoi obiettivi, il piano MacSharry ha contemplato il contenimento della crescita della spesa a carico del bilancio; il volume delle spese sostenute fino all(cid:146)anno 2000, in altre parole, avrebbe dovuto essere inferiore al livello preventivato prima della riforma. AncorchØ i regolamenti che hanno introdotto la riforma MacSharry non abbiano fatto riferimento all(cid:146)obiettivo di bilancio, la questione del costo della riforma Ł legittimo. Poco prima della riforma (1993), la spesa totale per i cereali ammontava a 6 923,2 Mio ECU (cfr. la tabella 2). Nei quattro esercizi finanziari successivi alla riforma, la spesa per i cereali Ł quasi raddoppiata, crescendo ogni anno in media del 17,4 % fino a 13 167,1 Mio ECU (1997). Per quanto riguarda la struttura delle spese, la percentuale della spesa totale per i cereali assorbita dalle restituzioni all(cid:146)esporta- zione e dai costi di ammasso Ł caduta dal 79,6 % del 1993 al 4,2 % del 1997. D(cid:146)altro lato, la percentuale degli aiuti «per ettaro» pagati Ł aumentata, nello stesso periodo, dall(cid:146)11,5 % al 93,7 %. 4. 2. Come sottolineato nella relazione annuale della Corte sul- l(cid:146)esercizio finanziario 1996 (14), era stato previsto che la spesa a carico del bilancio aumentasse, dal momento che l(cid:146)onere del sostegno agricolo era gradualmente trasferito dal consumatore al contribuente. In effetti, la Commissione aveva previsto tra il 1993 ed il 1997 un aumento della spesa di 4 003,8 Mio ECU (EU 12) (cfr. la tabella 3). Il costo finale, tuttavia, ha superato le previsioni di circa 2 240 Mio ECU. 4. 3. La differenza tra il risultato reale e le stime di bilancio Ł dovuta al fatto che alcuni fattori di costo si sono rivelati piø alti di quanto previsto. Gli adeguamenti agromonetari, l(cid:146)ulteriore inclu- sione di un aiuto all(cid:146)insilamento di prodotti diversi dal granturco, un premio piø elevato per la messa a riposo delle terre, superfici di base e rese piø elevate (15) e l(cid:146)aumento della superficie ammis- sibile all(cid:146)aiuto speciale per il grano duro (16) spiegano l(cid:146)aumento dell(cid:146)aiuto «per ettaro». D(cid:146)altro lato, a causa del livello elevato dei prezzi internazionali, le restituzioni all(cid:146)esportazione ed i costi di ammasso sono stati, durante il periodo 1994-1997, inferiori alle aspettative. Tale livello elevato dei prezzi ha permesso alla Com- missione di recuperare alcuni costi dovuti al deprezzamento ven- dendo cereali destinati all(cid:146)intervento precedentemente svalutati. (12) Le quote di accesso corrente corrispondono alle concessioni, in mate- ria di prelievi e di dazi, che la CE ha fatto nel passato relativamente a taluni prodotti per determinati paesi. (13) Le quote di accesso minimo sono costituite dalle possibilit(cid:224) di impor- tazione, equivalenti ad una quota dal 3 fino al 5 % del consumo interno, che devono essere concesse al 36 % del dazio ordinario. (14) GU C 348 del 13. 11. 1997, paragrafi 3. 5-3. 8. (15) Relazione annuale della Corte dei conti sull(cid:146)esercizio finanziario 1996, GU C 348 del 13. 11. 1997, paragrafo 3. 6. (16) Relazione annuale della Corte dei conti sull(cid:146)esercizio finanziario 1997, GU C 349 del 17. 11. 1998, capitolo 2, titolo 2. 8 7 1 9 9 9 Comparazione tra la spesa prevista e la spesa effettiva per i cereali a partire dalla riforma (EU-12) Tabella 3 Spesa 1993 Spesa 1994 Spesa 1995 Spesa 1996 Spesa 1997 effettiva effettiva prevista differenza effettiva prevista differenza effettiva prevista differenza effettiva prevista differenza (Mio ECU) Differenza cumulativa 1994-1997 1) Aiuto «per ettaro» Per i cereali e aiuto supplementare per il grano 425,9 5 540,3 5 890,0 (cid:150) 349,7 8 166,6 7 854,0 312,6 9 867,5 9 817,0 50,5 10 867,0 9 817,0 1 050,0 1 063,4 duro Messa a riposo delle superfici a cereali (1) 362,8 1 456,0 969,0 487,0 2 050,7 969,0 1 081,7 1 771,6 969,0 802,6 1 475,0 969,0 506,0 2 877,3 Totale 1 788,7 6 996,3 6 859,0 137,3 10 217,3 8 823,0 1 394,3 11 639,1 10 786,0 853,1 12 342,0 10 786,0 1 556,0 3 940,7 2) Altre spese per i cereali Restituzioni all(cid:146)esportazione Costi di ammasso Altri interventi Prelievi di corresponsabilit(cid:224) 2 788,8 2 723,8 532,3 89,6 1 513,2 186,7 391,9 (cid:150) 0,9 1 529,0 754,0 336,0 (cid:150) 40,0 (cid:150) 15,8 (cid:150) 567,3 55,9 39,1 1 062,2 36,7 347,6 (cid:150) 0,8 1 089,0 519,0 303,0 0,0 (cid:150) 26,8 (cid:150) 482,3 44,6 (cid:150) 0,8 301,2 (cid:150) 39,7 279,2 (cid:150) 0,5 274,0 199,0 209,0 0,0 3) Totale complessivo Differenza in % rispetto alle previsioni Totale 2 6 134,5 6 923,2 2 090,9 9 087,2 2 579,0 9 438,0 (cid:150) 488,1 1 911,0 1 445,7 (cid:150) 350,8 11 663,0 10 734,0 (cid:150) 3,7 % (cid:150) 465,3 682,0 540,2 929,0 12 179,3 11 468,0 8,7 % (1) Calcolata sul presupposto che l(cid:146)85 % delle terre coltivabili sono destinate a cereali (dato relativo al 1992). Fonte: Relazioni finanziarie della Commissione per il FEAOG-Garanzia dal 1994 al 1997. Consiglio: Valutazione delle incidenze finanziarie della decisione sulla riforma della PAC, Agrifin 187, Agriorg 241, 8188/92 del 9. 9. 1992, tabella 2, parte A. 27,2 (cid:150) 238,7 70,2 (cid:150) 0,5 (cid:150) 141,8 711,3 6,2 % 484,6 67,1 273,4 0,0 (cid:150) 21,0 39,0 123,0 0,0 825,1 13 167,1 141,0 10 927,0 505,6 490,2 28,1 (cid:150) 1 260,2 321,1 37,8 150,4 0,0 684,1 2 240,1 20,5 % (cid:150) 411,1 3 529,6 I T G a z z e t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t (cid:224) e u r o p e e C 1 9 2 / 1 1 C 192/12 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 4. 4. Con particolare riferimento al 1997, la Commissione ha previsto una diminuzione della spesa complessiva per i cereali, rispetto al 1996, di 541 Mio ECU, ma il conto di gestione mostra un aumento di 988 Mio ECU. I conti non presentano tuttavia il vero aumento registrato tra i due anni, a causa di problemi legati alla separazione degli esercizi. Nel 1995 la Commissione ha pagato a Spagna e Portogallo un anticipo di 738,5 Mio ECU sul raccolto relativo al 1995, per compensare l(cid:146)impatto finanziario negativo causato dalla siccit(cid:224) agli agricoltori di questi due paesi. In circo- stanze normali, tale importo sarebbe stato imputato al bilancio 1996. La spesa relativa al 1996, per di piø, contiene un importo di 181,1 Mio ECU, e quella relativa al 1997 un importo di 160 Mio ECU, legati a pagamenti ritardati in taluni Stati membri che non sono stati in grado di concludere in tempo i rispettivi controlli antecedenti al pagamento. Tali importi avrebbero dovuto essere imputati ai bilanci degli anni precedenti. Se si reimputano tutti questi importi all(cid:146)esercizio di bilancio che li ha generati, la spesa relativa al 1996 sarebbe stata pari a 12 892,7 Mio ECU, e quella relativa al 1997 a 13 010 Mio ECU. L(cid:146)aumento reale della spesa, pertanto, sarebbe stato meno importante (117,3 Mio ECU), ma sempre alquanto diverso dalla diminuzione prevista. Per di piø, le restituzioni all(cid:146)esportazione ed i costi di ammasso sono nuova- mente aumentati, dopo tre anni di continue diminuzioni. 4. 5. Nonostante la spesa a carico del bilancio fosse aumentata dopo la riforma, il nuovo regime rende piø trasparente il costo reale del sostegno all(cid:146)agricoltura. Prima della riforma, una rile- vante parte del sostegno non rientrava nel bilancio, dal momento che era fornito dai consumatori, che dovevano accettare prezzi notevolmente superiori rispetto a quelli sul mercato mondiale. Quando l(cid:146)aiuto «per ettaro» ha sostituito buona parte del sostegno al prezzo, tale onere Ł passato ai contribuenti. La produzione 4. 6. Se non si considera l(cid:146)eccezionale raccolto registrato nel 1991-92, la tabella 1 mostra come la produzione, espressa in ton- nellate, dei 12 paesi dell(cid:146)UE, negli anni 1993-95 del periodo tran- sitorio, si sia assestata a livelli vicini a quelli del periodo antece- dente alla riforma, oscillando intorno ai 165 Mio di tonnellate. Nel 1996-97, dopo il periodo transitorio, la produzione dei 12 paesi dell(cid:146)UE Ł salita a 191,2 Mio di tonnellate, superando di con- seguenza di circa 10 Mio di tonnellate l(cid:146)eccezionale raccolto regi- strato nel 1991. I tre nuovi Stati membri hanno apportato ulte- riori 14 Mio di tonnellate; la produzione globale nei 15 Stati membri ha cos(cid:236) raggiunto nel 1996/97 i 205,3 Mio di tonnellate, Ł si Ł stabilizzata all(cid:146)incirca allo stesso livello nella successiva cam- pagna di commercializzazione. Nel 1998/99, nei 15 paesi dell(cid:146)UE Ł stato raggiunto un nuovo raccolto record, pari a 208 Mio di tonnellate. L(cid:146)introduzione di un tasso di aiuto unico per i semi oleosi ed i cereali, come suggerito nell(cid:146)Agenda 2000, rischia di provocare la parziale sostituzione dei semi oleosi con i cereali, dal momento che le rese dei seminativi ed i prezzi dei cereali sono piø elevati di quelli dei semi oleosi. 4. 7. Questa situazione generale cela sviluppi abbastanza diversi nei singoli Stati membri (cfr. la tabella 4). La relativa stabilit(cid:224) della produzione totale durante il periodo transitorio era dovuta al fatto che il notevole aumento della produzione in Germania, rispetto al periodo 1989-92 precedente alla riforma, era contro- bilanciato da una corrispondente riduzione registrata in Spagna (a causa della siccit(cid:224)) ed in Francia. Nei primi due anni di piena applicazione della riforma (1996-97), la Francia e la Spagna sono ritornate ai livelli di produzione antecedenti alla riforma, mentre la tendenza all(cid:146)aumento della Germania ha continuato a manife- starsi. Ci(cid:242) dimostra che, se non fosse stato per le condizioni di produzione eccezionalmente sfavorevoli in Spagna e Francia, il registrato aumento della produzione totale si sarebbe gi(cid:224) verifi- cato durante il periodo transitorio. 4. 8. Dal momento che le rese sono in continuo aumento, il prin- cipale strumento di limitazione della produzione Ł costituito dalla messa a riposo obbligatoria delle terre. In verit(cid:224), dall(cid:146)introduzione della messa a riposo, quest(cid:146)ultima ha ridotto la produzione di circa 86 Mio di tonnellate in totale (tra il 1993 e il 1997). L(cid:146)opi- nione secondo la quale i prezzi mondiali, momentaneamente piø elevati di quelli interni, avrebbero causato nell(cid:146)UE una carenza nell(cid:146)offerta, ha portato nel corso del terzo anno della riforma ad una riduzione del tasso di messa a riposo delle terre dal 15 % al 12 %. Nel corso del quarto anno il tasso Ł sceso al 10 %, ed Ł stato successivamente fissato al 5 % per le campagne di commercializ- zazione 1997/98 e 1998/99. Se lo si confronta con una produ- zione pari a piø di 200 Mio di tonnellate (1997/98), l(cid:146)effetto di un tasso di messa a riposo cos(cid:236) basso Ł minimo. Appare comunque chiaro che la riduzione della produzione a livelli piø vicini alle esigenze del mercato interno (ad esempio, sarebbe attualmente necessaria una riduzione di circa 30 Mio di tonnellate) soltanto attraverso la messa a riposo delle terre potrebbe richiedere livelli drastici di messa a riposo, che incoraggerebbero gli agricoltori ad intensificare ulteriormente la produzione sulle terre rimaste con- trobilanciando cos(cid:236) la riduzione della produzione sperata. 4. 9. Per di piø, i tassi di messa a riposo delle terre sono sotto- posti alla decisione del Consiglio con un anno di anticipo, e sono basati su di un bilancio stimato dei cereali relativo alla campagna di commercializzazione di un dato anno n e su proiezioni per le due successive campagne, n+1 e n+2. Alla fine della campagna di commercializzazione di un dato anno n, (in giugno) tuttavia, la Commissione non disporr(cid:224) di informazioni affidabili relative all(cid:146)anno in questione (i dati affidabili dell(cid:146)Eurostat sono disponibili solo due anni dopo), nØ Ł possibile prevedere la futura situazione con sufficiente accuratezza. L(cid:146)arbitrariet(cid:224) di tale regime Ł stata evidenziata nel 1997, allorchØ il Consiglio chiese che la Commis- sione presentasse una proposta che fissava il tasso di messa a riposo al 5 % (17). (17) Documento del Consiglio n. 9462/97 del 27 giugno 1997, Compro- messo sul pacchetto prezzi 1997/1998 e misure connesse. 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/13 Dati sulla produzione di cereali (ad esclusione del riso) dal 1989 al 1997 Tabella 4 Superficie (migliaia di ettari) Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Austria Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 (1) EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-15 EU-15 EU-15 349,6 1 577,8 4 639,5 1 432,5 7 851,1 9 420,2 321,7 4 421,0 34,3 202,3 n. d. 873,9 n. d. n. d. 3 874,3 334,6 1 581,7 4 470,7 1 453,8 7 463,0 9 040,5 300,5 4 192,6 33,0 196,3 n. d. 723,5 n. d. 1 287,2 3 658,4 315,0 1 573,3 6 559,9 1 480,1 7 719,7 9 207,3 301,5 4 196,7 31,0 181,6 n. d. 794,3 n. d. 1 148,3 3 500,9 310,7 1 611,9 6 514,5 1 392,2 7 318,1 9 320,8 300,3 4 011,7 29,7 183,4 846,9 730,5 n. d. 1 140,7 3 488,8 312,3 1 437,9 6 223,6 1 340,3 6 378,0 8 507,9 285,0 3 844,1 29,5 186,6 834,4 699,0 922,2 1 124,7 3 030,8 309,4 1 406,2 6 235,4 1 321,7 6 422,6 8 137,6 270,0 3 867,7 29,6 194,1 830,6 657,0 944,6 1 173,1 3 041,8 308,8 1 454,0 6 526,7 1 209,9 6 638,1 8 266,8 273,9 3 986,0 28,8 198,0 754,3 667,0 977,7 1 104,5 3 180,2 294,8 1 523,2 6 707,4 1 270,5 6 625,1 8 817,5 293,5 4 016,8 29,8 205,7 809,9 640,6 1 075,3 1 216,3 3 356,6 303,2 1 573,0 7 023,5 1 279,5 6 872,5 9 142,0 308,7 3 944,8 28,7 207,4 848,1 668,0 1 112,5 1 269,5 3 512,0 Totale EU-12 Totale EU-15 34 998,1 n. d. 33 448,6 n. d. 35 861,3 n. d. 35 212,7 n. d. 32 275,0 35 156,3 31 893,2 34 841,5 32 738,2 35 574,7 33 781,6 36 883,0 34 863,4 38 093,4 Produzione utilizzabile (migliaia di tonnellate) Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Austria Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito 2 220 8 795 26 113 5 195 19 047 57 465 2 051 15 961 144 1 365 4 872 1 688 4 296 5 490 22 729 1 964 9 530 37 580 4 042 17 904 54 876 2 110 16 065 148 1 359 5 137 1 272 3 429 6 404 22 576 2 050 9 232 39 267 6 055 18 596 60 219 1 964 17 983 156 1 255 4 913 1 628 2 603 5 160 22 630 1 997 6 954 34 758 4 946 13 731 60 450 2 017 18 641 152 1 350 4 323 1 236 3 340 3 760 22 064 2 141 8 197 35 547 4 275 16 893 55 498 1 626 18 096 151 1 465 4 207 1 392 3 399 5 242 19 484 2 025 7 800 35 824 4 790 14 605 53 283 1 616 17 661 134 1 356 4 436 1 533 3 367 4 472 19 946 1 981 9 150 39 220 4 213 11 073 53 425 1 796 18 290 147 1 504 4 455 1 340 3 333 4 792 21 861 2 380 9 218 42 136 4 151 21 217 62 349 2 142 19 692 175 1 660 4 494 1 470 3 698 5 953 24 576 2 350 9 683 45 408 4 556 18 583 62 493 1 937 18 396 156 1 536 5 009 1 317 3 799 6 120 23 620 Totale EU-12 Totale EU-15 162 773 177 431 169 426 184 396 181 035 193 711 168 296 179 719 164 765 177 613 160 573 172 848 164 000 176 580 191 166 205 311 190 035 204 963 Rese (tonnellate per ettaro) Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Austria Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito Totale EU-12 Totale EU-15 6,35 5,57 5,63 3,63 2,43 6,10 6,38 3,61 4,20 6,75 n. d. 1,93 n. d. n. d. 5,87 4,65 n. d. 1 626,00 6,02 8,41 2,78 2,40 6,07 7,02 3,83 4,49 6,92 n. d. 1,76 n. d. 4,98 6,17 5,07 n. d. 6,51 5,87 5,99 4,09 2,41 6,54 6,51 4,29 5,03 6,91 n. d. 2,05 n. d. 4,49 6,46 5,05 n. d. 6,43 4,31 5,34 3,55 1,88 6,49 6,72 4,65 5,11 7,36 5,10 1,69 n. d. 3,30 6,32 4,78 n. d. 6,86 5,70 5,71 3,19 2,65 6,52 5,71 4,71 5,12 7,85 5,04 1,99 3,69 4,66 6,43 5,11 5,05 6,54 5,55 5,75 3,62 2,27 6,55 5,99 4,57 4,52 6,99 5,34 2,33 3,56 3,81 6,56 5,03 4,96 6,41 6,29 6,01 3,48 1,67 6,46 6,56 4,59 5,11 7,60 5,91 2,01 3,41 4,34 6,87 5,01 4,96 8,07 6,05 6,28 3,27 3,20 7,07 7,30 4,90 5,86 8,07 5,55 2,29 3,44 4,89 7,32 5,66 5,57 7,75 6,16 6,47 3,56 2,70 6,84 6,27 4,66 5,44 7,41 5,91 1,97 3,41 4,82 6,73 5,45 5,38 (1) Per il 1997 il dato sulla produzione utilizzabile non era disponibile. ¨ stato sostituito con il dato leggermente superiore relativo alla produzione. n. d. : dato non disponibile. Fonte: New Cronos (dati aggiornati al settembre 1998). C 192/14 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 4. 10. La conseguenza di questo regime Ł che la Commissione non Ł in grado di compiere azioni con effetto immediato. Nel caso in cui i dati si rivelassero in un secondo tempo non corretti, il regime ne verrebbe destabilizzato anzichØ stabilizzato, e ne potrebbe derivare un(cid:146)offerta deficitaria o eccedentaria. In verit(cid:224), alla fine della campagna di commercializzazione 1997/98, il basso tasso di messa a riposo delle terre del 5 % port(cid:242) ancora una volta ad una produzione maggiore, ed ebbe come conseguenza che le scorte di intervento ammontarono a 14,5 Mio di tonnellate, secondo livello piø elevato dal periodo 1993-94. In base alla pro- duzione relativa al 1998-99 (cfr. il paragrafo 4. 6), le scorte di intervento potrebbero raggiungere nuovamente i livelli antece- denti alla riforma. Il raffronto dimostra che i cereali comunitari hanno bene- 4. 14. ficiato dell(cid:146)aumentata produzione di alimenti per animali. Il cam- biamento della composizione degli alimenti per animali, tuttavia, dimostra inoltre come un ingrediente possa essere prontamente sostituito con un altro, nell(cid:146)eventualit(cid:224) di un cambio dei rispettivi prezzi. I prezzi I prezzi alla produzione Il consumo 4. 11. La tabella 1 mostra un chiaro aumento del consumo interno a partire dalla campagna di commercializzazione 1993/94. Men- tre il consumo medio nei quattro anni che hanno preceduto la riforma Ł stato di circa 138 Mio di tonnellate, nei quattro anni successivi Ł aumentato nell(cid:146)ambito dei 12 paesi dell(cid:146)UE a 152,1 Mio di tonnellate. 4. 12. La maggior parte dei cereali comunitari viene utilizzata per l(cid:146)alimentazione degli animali (62 %), e l(cid:146)aumento del consumo interno Ł principalmente dovuto al fatto che il loro utilizzo per l(cid:146)alimentazione degli animali ed a fini industriali Ł aumentato. L(cid:146)aumento registrato tra i quattro anni antecedenti alla riforma ed i quattro anni successivi Ł stato in media pari al 12 % circa. Nel 1996/97 il consumo da parte dell(cid:146)uomo ha inciso sul consumo totale solo per il 24 %. ¨ aumentato del 6 % nell(cid:146)ambito dei 12 paesi dell(cid:146)UE. 4. 13. Il sempre maggiore utilizzo dei cereali comunitari per l(cid:146)ali- mentazione degli animali trova giustificazione nella crescente produzione di alimenti composti per animali (aumento dell(cid:146)11 % dal 1992-93) e dalla riduzione della differenza di prezzo tra il prezzo dei cereali comunitari ed il prezzo sul mercato mondiale dei suoi surrogati (glutine di granturco, manioca, e patate dolci), ci(cid:242) che ha reso i cereali europei piø competitivi. Mentre nel 1992-93 il prezzo medio dei surrogati dei cereali era pari ad appena il 68 % del prezzo medio dei cereali, il rapporto Ł aumen- tato all(cid:146)83 % nel 1996-97. Il risultato Ł stato che nel 1997 gli ali- menti per animali erano composti per il 55 % da cereali, per il 20 % da surrogati e per il 25 % da proteine. Nell(cid:146)anno antecedente alla riforma tali rapporti erano, rispettivamente, 46 %, 26 % e 28 % (18). (18) Documento di lavoro della DG VI: VI-7316-96. 4. 15. Uno dei principi sui quali venne fondata la PAC, in occa- sione della Conferenza di Stresa, fu quella di un «mercato unico». Il sostegno dei prezzi fu organizzato sulla base dell(cid:146)ingiustificato assunto secondo cui un mercato unico avrebbe richiesto, tra le altre cose, prezzi uniformi (19). Un prezzo unico per i cereali, tut- tavia, non Ł un prerequisito per un mercato unico; sarebbe neces- sario solo se i cereali fossero un prodotto omogeneo, commercia- lizzato in condizioni di concorrenza perfetta. La realt(cid:224) ha dimostrato, e dimostra, di essere diversa (20). I prezzi di mercato dei vari cereali e delle differenti qualit(cid:224) di ogni cereale hanno oscillato tra Stati membri e all(cid:146)interno di essi, entro i limiti «arti- ficiali» costituiti dal prezzo indicativo e da quello di intervento. Il commercio Ł organizzato da un ristrettissimo numero di imprese di grandi dimensioni; il mercato primario ha pertanto le caratte- ristiche proprie di un oligopsonio, piuttosto che quelle di un mer- cato perfettamente concorrenziale. L(cid:146)intervento, nella forma del- l(cid:146)ammasso pubblico, era necessario al fine di mantenere elevato il livello dei prezzi attraverso la riduzione artificiale dell(cid:146)offerta sul mercato. A causa del fatto che l(cid:146)intervento inibiva i segnali di prezzo che avrebbero trasferito gli approvvigionamenti dalle aree con eccedenze a quelle con carenze, gli squilibri regionali nell(cid:146)of- ferta di cereali dovevano essere corretti attraverso il trasferimento dei cereali di intervento, organizzato dalla Commissione a costi elevati. Nel 1992, l(cid:146)introduzione di un prezzo unico indicativo e di un prezzo unico di intervento per tutte le variet(cid:224) di cereali, ancorchØ ad un livello inferiore, non ha avuto nessun effetto migliorativo sul funzionamento dell(cid:146)OCM. 4. 16. Sulla base dell(cid:146)irrealistico assunto dei prezzi uniformi, ci si aspettava che i prezzi di mercato seguissero da vicino la riduzione dei prezzi istituzionali. Nel 1994 e 1995 tuttavia, a causa di cattivi raccolti a livello mondiale, i prezzi sui mercati mondiali sono rimasti eccezionalmente elevati. Anche i prezzi di mercato nel- l(cid:146)UE, conseguentemente, sono rimasti ben al di sopra del nuovo prezzo indicativo. Il grafico 1 illustra tale situazione con riferi- (19) Commissione europea, Documentazione europea Periodica 6/1982: La politica agraria della Comunit(cid:224) europea, terza edizione, Lussem- burgo ISBN 92-825-3001-8, pag. 15. (20) Tangermann Stefan, EUROSTAT, Agricultural price trends in the EC, ISBN 92-826-5049-9. 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/15 mento ai prezzi medi alla produzione per tutti i cereali (valori uni- tari calcolati dall(cid:146)Eurostat). I prezzi al consumo 4. 17. Ciononostante, i prezzi di mercato nei vari Stati membri non hanno seguito tale generale tendenza in identica misura. Il prezzo di mercato del grano tenero, il principale cereale, Ł rima- sto abbastanza alto in Spagna ed in Italia, addirittura al di sopra del prezzo medio di intervento del 1992 di 155 ECU/tonnellata (21), utilizzato come livello di riferimento per la riforma (cfr. il grafico 2). Per di piø, le fluttuazioni monetarie hanno sfavorito la caduta dei prezzi istituzionali nelle monete nazionali, alzando il livello della garanzia del prezzo. I prezzi elevati in Italia e Spagna sono principalmente dovuti all(cid:146)offerta tradizionalmente scarsa di cereali di produzione nazionale sui mercati di questi due Stati membri. La siccit(cid:224) che colpisce i paesi mediterranei ogni tre o quattro anni (Spagna), cos(cid:236) come la messa a riposo iniziale delle terre (Italia), hanno aggravato ulteriormente la situazione dell(cid:146)offerta. Le scarse scorte negli altri Stati membri ed i costi di trasporto relativamente elevati rispetto al prezzo dei cereali hanno impedito ai cereali pro- venienti dagli altri Stati membri di essere messi in vendita sui mer- cati spagnolo e italiano e di far conseguentemente scendere i prezzi. 4. 18. La riforma ha inoltre livellato i prezzi indicativi e di inter- vento di diversi cereali, sebbene i prezzi di mercato abbiano con- tinuato a variare in maniera abbastanza sostanziale a seconda della variet(cid:224) di cereale (cfr. il grafico 3). Il grano duro Ł media- mente il cereale piø costoso sul mercato, con un prezzo superiore del 40 % rispetto a quello meno caro, la segale. A causa delle diverse strutture produttive e situazioni del mercato, il prezzo dei cereali differisce anche a seconda dello Stato membro, come mostra la tabella 5. 4. 19. ¨ possibile notare come la tendenza dei prezzi di mercato mostri dati abbastanza diversificati a seconda dello Stato membro e a seconda della variet(cid:224) di cereale. Nel 1997 e nel 1998, a causa dei buoni raccolti avuti in Europa, il prezzo dei cereali Ł crollato al livello del prezzo di intervento, dando nuovamente avvio all(cid:146)ac- quisto di intervento. In tali condizioni, non Ł il mercato a deter- minare quale cereale convenga produrre, bens(cid:236) il prezzo di inter- vento. A tale prezzo fisso, l(cid:146)agricoltore sceglier(cid:224) il cereale che gli garantisce la migliore resa al minor costo di produzione, indipen- dentemente dal livello di offerta sul mercato. (21) Importo espresso in ECU «verdi». Per ottenere ECU di bilancio, tale dato deve innanzitutto essere convertito nella moneta nazionale uti- lizzando il tasso di cambio «verde» applicabile ai prodotti agricoli, e successivamente riconvertito in ECU utilizzando il tasso di cambio ufficiale di mercato. A partire dal 1o febbraio 1995, la differenza esi- stente tra l(cid:146)ECU «verde» e l(cid:146)ECU di bilancio, pari al 20,75 %, Ł stata eliminata aumentando l(cid:146)importo del medesimo valore percentuale. 4. 20. Una delle ragioni per sostituire il sostegno dei prezzi con un sostegno diretto al reddito degli agricoltori attraverso paga- menti di aiuti «per ettaro» Ł stato lo spostamento dell(cid:146)onere del finanziamento dei redditi agricoli dal consumatore al contri- buente. Senza dubbio gli acquirenti di cereali hanno beneficiato dei prezzi inferiori successivi alla riforma; per quanto concerne i consumatori finali, tuttavia, Ł piuttosto difficile quantificare gli effetti della riduzione dei prezzi sui prezzi dei prodotti alimentari. Troppo numerosi sono gli altri elementi che influiscono sul prezzo finale al consumatore e, se si prescinde dal caso degli alimenti per animali, i cereali incidono solo per una minima percentuale sul prezzo dei prodotti destinati al consumo dell(cid:146)uomo. Persino nel caso del pane, incidono sul prezzo di vendita solo per una quota tra il 2 % ed il 4 % (22). In verit(cid:224), i prezzi dei principali prodotti alimentari, come il pane, hanno seguito la stessa tendenza sia prima che dopo la riforma (cfr. la tabella 6). I prezzi della pasta, tuttavia, sembrano essere leggermente diminuiti, ma ad avviso dei produttori italiani ci(cid:242) Ł stata la conseguenza di un(cid:146)aspra concor- renza fra loro, piuttosto che una diretta conseguenza della dimi- nuzione dei prezzi dei cereali. Sebbene il prezzo dei cereali influenzi piø il prezzo degli alimenti composti per animali che quello dei generi alimentari destinati al consumo umano, gli attuali prezzi bassi della carne possono essere influenzati piø da situazioni eccezionali [crisi dell(cid:146)ESB (23) e peste suina] che dalla diminuzione del prezzo dei componenti degli alimenti composti. I bassi prezzi registrati per il pollame, tuttavia, possono essere il risultato di una diminuzione dei prezzi dei mangimi (24). 4. 21. Una recente relazione della Commissione, che raggruppa i risultati di una serie di analisi di impatto delle proposte di riforma formulate nell(cid:146)Agenda 2000 (25), prevede che la riduzione del prezzo dei cereali, della carne bovina e dei prodotti lattiero-caseari far(cid:224) calare di circa l(cid:146)1,9 % il costo al consumatore. In termini asso- luti, il beneficio dovrebbe ammontare a circa 12 500 Mio ECU all(cid:146)anno. La Corte ritiene tuttavia che, nella pratica, il beneficio per (22) Secondo le informazioni ottenute presso le associazioni dei consu- matori. (23) Cfr. la relazione speciale della Corte n. 19/98 del 4. 12. 1998 sulla ESB (GU C 383 del 9. 12. 1998). (24) La Corte non Ł stata in grado di individuare una significativa ridu- zione dei prezzi al consumatore chiaramente riconducibile alla ridu- zione dei prezzi istituzionali. Un recente controllo della Corte dei conti svedese sul problema dei prezzi al consumatore Ł giunto alla stessa conclusione per la Svezia. (25) Commissione europea, DG VI (cid:151) Relazioni sulla CAP (cid:151) Proposte di riforma della PAC, analisi di impatto (cid:151) ottobre 1998 (cid:151) Lussem- burgo. C 192/16 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 Prezzo medio alla produzione di cereali e prezzo indicativo (cid:151) EU-12 (ECU/tonnellata) Grafico 1 170 160 150 140 130 120 110 a t a l l e n n o t / U C E Prezzo medio dei cereali (EU-12) Prezzo indicativo (escluso lo switchover) 100 1992/1993 1993/1994 1994/1995 1995/1996 1996/1997 1997/1998 Nota: Il prezzo indicativo Ł stato soppresso dopo il raggiungimento del livello minimo previsto. Fonte: Eurostat, valore unitario annuale trasformato in valore unitario di campagna di commercializzazione. Prezzo indicativo e prezzo alla produzione per il grano tenero nei cinque maggiori Stati membri (ECU/tonnellata) Grafico 2 200,0 190,0 180,0 170,0 160,0 150,0 140,0 130,0 120,0 110,0 a t a l l e n n o t / U C E 100,0 1992/1993 1993/1994 1994/1995 1995/1996 1996/1997 1997/1998 Nota: Il prezzo indicativo Ł stato soppresso dopo il raggiungimento del livello minimo previsto. Fonte: Eurostat, valore unitario annuale trasformato in valore unitario di campagna di commercializzazione. Spagna Italia Regno Unito Germania Francia Prezzo indicativo (escluso lo switchover) 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/17 Prezzo medio alla produzione dei diversi cereali e prezzo indicativo (cid:151) EU-12 (ECU/tonnellata) Grafico 3 220,0 200,0 180,0 160,0 140,0 120,0 a t a l l e n n o t / U C E Grano duro Granturco Avena Grano tenero Orzo Segale Prezzo indicativo (escludo lo switchover) 100,0 1992/1993 1993/1994 1994/1995 1995/1996 1996/1997 1997/1998 Nota: Il prezzo indicativo Ł stato soppresso dopo il raggiungimento del livello minimo previsto. Fonte: Eurostat, valore unitario annuale trasformato in valore unitario di campagna di commercializzazione. il consumatore non compenser(cid:224) probabilmente nemmeno l(cid:146)onere addizionale per il contribuente, pari a circa 10 000 Mio ECU all(cid:146)anno (cfr. la tabella 7, che compara il costo per abitante del sostegno pubblico al mercato dei cereali prima e dopo la riforma). scorte di intervento sono cresciute al livello record di 32,2 Mio di tonnellate, con le conseguenze di bilancio corrispondenti. Le scorte 4. 22. ¨ necessario operare una distinzione tra l(cid:146)ammasso privato e quello pubblico (intervento). Mentre l(cid:146)ammasso privato perse- gue principalmente fini commerciali, e pertanto costituisce una parte della domanda interna, l(cid:146)ammasso pubblico comprende uno sbocco artificiale per la produzione non assorbita dal mercato a prezzi predeterminati. La tabella 1 fornisce alcune informazioni riguardanti entrambe le modalit(cid:224) di ammasso. I dati mostrano come le scorte private, dalla campagna di commercializzazione 1989/90 in poi, siano rimaste abbastanza stabili. Nel 1992/93, tuttavia, l(cid:146)ultima campagna prima dell(cid:146)introduzione della riforma, i detentori delle scorte private hanno temuto le riduzioni di prezzo conseguenti alla riforma ed hanno venduto le scorte private all(cid:146)in- tervento. Le scorte private sono state pertanto «svuotate», e le 4. 23. A seguito della riforma, le scorte private hanno riacqui- stato nuovamente i loro livelli normali. Nel 1996/97, a causa dei prezzi di mercato piø alti di quelli di intervento ed a causa del- l(cid:146)aumentata domanda interna, le scorte di intervento sono scese dopo lungo tempo al livello piø basso mai raggiunto di 2,4 Mio di tonnellate. In quell(cid:146)anno, i crescenti prezzi di mercato hanno portato gli operatori commerciali ad ampliare le proprie scorte private sino a 25,6 Mio di tonnellate, rispetto ai 19,7 Mio del- l(cid:146)anno precedente, nella speranza di ulteriori aumenti dei prezzi. Alla luce della diminuzione dei prezzi di mercato registrata a par- tire dal 1996/97, c(cid:146)Ł il rischio che queste quantit(cid:224), conservate a fini inter- speculativi, finiscano successivamente nei magazzini di vento. In realt(cid:224), la Commissione ha previsto per il 1997/98 un livello delle scorte di intervento sino a 10,7 Mio di tonnellate (26). Tale dato, tuttavia, era ancora troppo ottimistico. Alla fine del mese di giugno 1998, le scorte di intervento ammontavano a 14,5 Mio di tonnellate, rispetto ai 2,4 Mio di tonnellate del 1996/97. (26) PAC 2000 Documento di lavoro della Commissione (cid:151) Prospettive a lungo termine, aprile 1997, pag. 23. C 192/18 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 Prezzi alla produzione dei cereali per Stato membro (EU 12) Tabella 5 Prima della riforma A partire dalla riforma (ECU/tonnellata) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Grano tenero Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Regno Unito Grano duro Belgio Grecia Spagna Francia Italia Segale Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Regno Unito Orzo Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Regno Unito Avena Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Regno Unito Granturco Germania Grecia Spagna Francia Italia Portogallo 180,4 172,6 186,3 161,7 n. d. 179,5 163,0 210,1 169,8 175,6 295,5 166,2 180,4 212,7 n. d. 259,4 261,5 168,4 156,0 179,6 142,8 n. d. 174,8 197,8 166,8 167,0 268,7 168,6 166,9 163,8 184,2 152,6 n. d. 165,4 150,8 189,9 157,7 175,6 268,7 167,9 168,3 168,7 169,9 175,6 n. d. 187,2 152,6 230,9 154,2 179,9 199,9 166,2 170,5 173,1 n. d. 191,4 199,7 238,2 172,0 171,4 177,0 185,7 n. d. 176,1 158,7 216,5 164,2 171,3 290,6 164,1 172,0 245,5 n. d. 276,5 298,6 162,4 160,0 171,6 153,1 n. d. 164,3 199,3 161,5 175,6 263,5 165,0 160,1 164,5 174,4 169,4 n. d. 163,9 155,1 194,6 154,5 184,1 263,5 169,9 161,4 152,8 160,7 209,2 n. d. 162,3 148,2 251,6 156,0 149,9 196,1 154,6 165,3 188,5 n. d. 184,7 195,3 233,5 172,8 157,6 168,7 179,1 197,7 173,3 151,9 201,1 159,1 160,0 280,7 161,0 172,8 242,1 227,7 255,6 282,5 154,3 149,1 162,9 150,7 174,3 158,9 184,6 154,0 155,7 252,3 167,4 153,8 155,4 170,6 170,1 173,8 161,0 151,2 190,5 137,9 173,0 252,3 169,4 146,5 152,3 152,0 197,2 161,3 167,3 145,7 223,4 133,0 164,3 182,2 155,9 173,0 192,3 219,1 226,2 210,3 223,6 169,1 162,5 167,0 176,8 215,4 168,8 152,5 210,7 155,1 164,4 250,9 175,7 169,1 200,0 222,1 225,7 264,1 154,8 152,8 155,5 150,7 177,2 159,3 181,9 145,6 138,5 187,1 171,8 152,6 155,7 159,6 172,1 177,3 157,6 148,2 192,4 132,7 160,1 187,1 168,7 161,0 154,8 146,6 198,9 167,4 173,1 139,7 226,3 138,3 177,4 197,1 159,6 183,0 170,5 220,4 187,1 217,8 196,9 164,3 168,3 169,3 172,0 201,8 166,0 143,3 193,1 154,6 158,2 231,7 167,6 164,3 190,3 215,8 215,4 237,6 150,8 160,9 162,6 160,4 180,5 154,0 167,4 145,5 145,1 183,5 160,5 150,5 164,0 164,5 167,5 169,3 151,1 142,0 176,8 137,5 162,6 183,5 158,8 175,6 180,1 159,3 193,2 176,0 171,6 144,1 222,5 158,8 180,2 200,1 159,4 168,5 175,0 197,2 185,7 191,2 192,9 135,9 145,6 146,7 163,4 179,5 144,6 136,5 182,5 127,3 133,3 185,3 159,6 135,9 161,3 142,6 191,6 216,2 118,0 135,3 130,8 145,2 153,2 132,2 160,2 121,6 128,7 162,8 145,6 125,1 144,4 138,3 158,0 148,1 131,0 126,8 168,4 118,6 137,9 162,8 155,7 135,1 162,9 144,7 186,2 158,6 152,0 137,4 211,8 128,4 156,3 187,0 165,6 137,3 164,3 194,9 145,2 172,7 171,5 130,5 136,2 140,9 162,2 169,1 133,8 115,9 164,6 129,8 134,4 160,0 139,5 130,5 134,9 162,5 164,0 165,6 119,6 126,5 124,1 132,3 143,0 125,4 146,2 117,7 120,5 145,8 136,2 125,6 138,9 134,5 147,6 138,8 130,8 112,7 160,4 128,0 143,6 145,8 146,7 118,3 125,8 124,5 244,8 139,8 148,7 104,8 188,1 123,9 129,7 145,4 136,7 141,8 141,5 169,1 153,6 158,8 150,3 135,1 135,9 132,4 174,9 173,7 135,8 141,4 166,2 132,8 133,4 165,2 140,9 135,1 173,1 179,6 174,4 178,4 121,3 123,6 112,4 139,3 148,3 123,0 140,8 111,2 109,6 146,4 127,9 120,5 146,4 133,6 164,2 156,6 138,4 136,8 160,6 112,8 147,7 146,4 144,9 111,1 120,3 116,2 188,5 159,6 155,4 121,3 183,1 103,9 128,6 178,5 121,7 151,1 174,6 171,3 173,1 169,0 150,9 128,0 132,5 134,7 153,2 n. d. 134,5 123,8 163,4 124,7 126,2 151,7 138,2 128,3 149,7 n. d. 162,4 177,6 109,9 124,9 116,3 170,2 n. d. 119,8 158,2 107,3 121,5 143,0 130,3 118,7 142,1 137,3 172,4 n. d. 133,4 123,8 162,3 106,8 135,5 143,0 138,0 115,9 133,0 121,3 186,4 n. d. 162,7 119,6 217,0 112,0 121,5 183,9 130,1 139,0 130,7 n. d. 153,7 166,9 153,2 n. d. 121,0 124,9 154,7 n. d. 129,3 103,9 153,9 118,2 108,6 133,4 132,5 n. d. 150,3 n. d. 175,9 187,6 n. d. 117,3 110,6 171,2 n. d. 113,8 151,4 95,4 99,5 120,9 126,7 n. d. 128,0 118,0 171,2 n. d. 122,2 103,8 153,4 98,9 108,6 125,9 122,6 n. d. 124,3 111,3 187,5 n. d. 161,3 101,3 204,7 101,4 90,5 201,4 115,8 117,4 129,6 n. d. 129,5 137,4 141,0 n. d. : dato non disponibile. Fonte: Eurostat valori unitari dei prodotti agricoli. 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/19 Indice dei prezzi al consumo in termini nominali per pane e cereali (EU-12) Tabella 6 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 105,8 109,9 102,2 140,2 108,3 107,2 114,2 111,5 106,3 101,9 124,9 109,0 106,8 118,2 103,5 155,1 117,6 111,0 116,8 116,2 112,3 102,4 127,6 116,2 111,8 123,6 105,2 179,1 137,7 114,7 113,3 123,5 113,4 103,0 140,2 122,9 114,0 126,5 108,4 221,0 148,5 118,7 116,5 131,0 116,9 104,8 169,7 131,1 117,1 130,4 113,4 261,4 163,1 122,7 122,6 139,3 122,6 107,7 203,4 140,7 120,7 134,8 119,4 315,3 178,5 126,8 126,1 147,0 124,3 112,5 229,5 145,4 123,4 138,1 123,5 360,3 190,8 129,6 124,9 156,8 126,1 115,0 239,4 145,7 124,9 140,4 126,1 382,6 197,8 131,0 128,0 164,4 128,9 115,9 250,9 146,7 (1985 = 100) 1995 n. d. 142,4 n. d. 408,5 206,0 132,4 n. d. 169,0 131,8 117,1 249,9 148,1 Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Regno Unito n. d. : dato non disponibile. Fonte: La situazione dell(cid:146)agricoltura nell(cid:146)Unione Europea-relazioni dal 1989 al 1997. Previsione della spesa media a carico del bilancio per abitante relativa ai cereali Tabella 7 Prima della nuova PAC Nuova PAC 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-15 EU-15 EU-15 Spesa complessiva per i cereali (Mio ECU) (1) Popolazione totale al 1o gennaio (migliaia) (2) Costo medio per abitante (ECU/abitante) 3 817,5 342 572 11,14 5 142,8 344 072 14,95 5 582,5 345 527 16,16 6 923,2 347 281 19,94 9 087,2 348 595 26,07 11 729,2 371 589 31,57 13 061,1 372 670 35,05 14 127,1 373 687 37,80 Fonte: (1) Cfr. la tabella 2 (2) Eurostat (New Cronos, dati aggiornati al giugno 1998). Il commercio estero 4. 24. Il dato annuale sulla produzione mondiale di cereali Ł di circa 1 500 Mio di tonnellate. Solo il 12 % di questi cereali sono commercializzati in tutto il mondo, e cambiamenti relativamente piccoli delle quantit(cid:224) commercializzate hanno un(cid:146)influenza signi- ficativa sui prezzi di mercato a livello mondiale. La Comunit(cid:224) Ł il terzo maggiore produttore mondiale di cereali e, a livello interna- zionale, il secondo maggiore operatore commerciale nei cereali, dopo gli Stati Uniti d(cid:146)America. riforma, le importazioni hanno continuato a diminuire, raggiun- gendo un livello inferiore al 3 % della produzione comunitaria. Piø del 50 % di tali importazioni Ł rappresentato da quote tarif- farie a dazi doganali ridotti per 2,5 Mio di tonnellate di granturco e 0,3 Mio di tonnellate di sorgo, introdotte per Spagna e Porto- gallo dopo la loro adesione alla Comunit(cid:224). Le rimanenti impor- tazioni comprendono soprattutto speciali qualit(cid:224) di grano, non prodotte nell(cid:146)UE (27). Le esportazioni Le importazioni 4. 26. Prima della riforma, la Comunit(cid:224) aveva aumentato costan- temente le proprie esportazioni; esse avevano raggiunto nel 4. 25. Prima della riforma del 1992, la Comunit(cid:224) aveva continua- mente diminuito, in termini assoluti ed in rapporto alla sua pro- pria produzione, le proprie importazioni di cereali. A partire dalla (27) 0,3 Mio di tonnellate di questi quantitativi possono essere importati senza pagare alcun dazio. C 192/20 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 1992/93 i 36,8 Mio di tonnellate. Il costo di tali esportazioni per il bilancio comunitario Ł stato pari mediamente, nel corso degli anni 1992 e 1993, a 3 000 Mio ECU. Nel corso del periodo tran- sitorio, i prezzi dei cereali a livello mondiale sono stati vicini o addirittura superiori ai prezzi di mercato interni in taluni Stati membri. Nel 1995/96, di conseguenza, Ł stato possibile esportare, senza pagamento di restituzioni all(cid:146)esportazione, 11,2 Mio di ton- nellate (principalmente frumento). Per 9,2 Mio di tonnellate (prin- cipalmente cereali secondari) si sono dovute pagare restituzioni all(cid:146)esportazione che hanno avuto un costo per il bilancio, relati- vamente agli anni 1995 e 1996, pari in media a circa 700 Mio ECU. Se la Commissione non avesse introdotto tasse sull(cid:146)esporta- zione, scoraggiando cos(cid:236) l(cid:146)esportazione di cereali ed impedendo un(cid:146)eccessiva crescita dei prezzi interni al di sopra del prezzo indi- cativo, l(cid:146)UE avrebbe potuto esportare anche di piø. In tali circo- stanze Ł stato facile rispettare l(cid:146)accordo OMC, cioŁ a dire dimi- nuire restituzioni all(cid:146)esportazione che la quantit(cid:224) delle esportazioni sovvenzionate. l(cid:146)ammontare complessivo delle sia 4. 27. Dal 1995/96 in poi le esportazioni sovvenzionate sono nuovamente cresciute, raggiungendo i 23,4 Mio di tonnellate nel 1997/98. Ci(cid:242) riflette il crollo dei prezzi a livello mondiale al di sotto del livello dei prezzi UE, ed il ritorno delle eccedenze sul mercato interno. In effetti, nel luglio 1998 i prezzi a livello mon- diale si sono mantenuti a 90 USD/tonnellata, al di sotto del prezzo in base al quale la Commissione aveva fondato la propria propo- sta di un nuovo prezzo di intervento nell(cid:146)Agenda 2000. 4. 28. Le esportazioni sono talora considerate facenti parte della domanda che deve essere presa in considerazione al momento della definizione della situazione di mercato. Si ritiene che la Comunit(cid:224) abbia una vocazione all(cid:146)esportazione, quantomeno nel settore dei cereali, e che tali esportazioni apportino valuta stra- niera che sia di beneficio per la bilancia dei pagamenti comuni- taria. Tali argomentazioni, tuttavia, non appaiono assolutamente persuasive: a) Se i cereali vengono venduti dagli operatori commerciali comu- nitari sul mercato mondiale ad un prezzo inferiore al prezzo di acquisto, la differenza Ł colmata dalle restituzioni all(cid:146)espor- tazione; tali sovvenzioni sono, in via eccezionale, accettate a talune condizioni dall(cid:146)OMC. Il reddito agricolo da cereali 4. 29. Sin dall(cid:146)inizio, il principale obiettivo della PAC Ł stato quello «di assicurare cos(cid:236) un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito indi- viduale di coloro che lavorano nell(cid:146)agricoltura» (28). Secondo il trattato, tale obiettivo avrebbe dovuto essere una conseguenza dell(cid:146)incremento della produttivit(cid:224) dell(cid:146)agricoltura (29), piuttosto che di interventi sul funzionamento del mercato che alterano i suoi parametri originali (prezzi e reddito agricolo). 4. 30. Nel 1991, quando vennero pubblicate le proposte di riforma, le organizzazioni europee degli agricoltori (Copa e Cogeca) preannunciarono che nel 1997 gli agricoltori avrebbero registrato una perdita media di reddito per unit(cid:224) di lavoro di quasi il 40 %, rispetto al 1991. Ci(cid:242) avrebbe realmente aggravato la situazione del settore dei cereali, il cui reddito era gi(cid:224) il piø basso dell(cid:146)intero settore agricolo (30). Il settore dei cereali, in realt(cid:224), ha largamente beneficiato della riforma, a seguito dell(cid:146)abbandono dell(cid:146)attivit(cid:224) agricola da parte di diverse persone, associato alle maggiori rese ed agli aiuti piø elevati. Il grafico 4 mostra come nel 1995 il red- dito agricolo familiare per unit(cid:224) di lavoro nel settore dei cereali era aumentato del 95 % rispetto al periodo (antecedente alla riforma) 1990-92. Nei casi in cui gli operatori commerciali del settore dei cereali e le societ(cid:224) possedevano le grandi aziende agri- cole, essi hanno registrato profitti ancora maggiori. La compensazione nel settore dei cereali 4. 31. La relativa prosperit(cid:224) del settore dei cereali Ł dovuta all(cid:146)in- troduzione dell(cid:146)aiuto «per ettaro», conosciuto come «pagamento compensativo», destinato a compensare gli agricoltori per le per- dite di reddito riconducibili alla diminuzione dei prezzi istituzio- nali. AncorchØ i considerando del regolamento prevedano che l(cid:146)aiuto compensativo compensi gli agricoltori per le perdite di red- dito causate dalla riduzione dei prezzi istituzionali, i previsti tassi di compensazione per tonnellata sono stati fissati nel medesimo regolamento senza alcun riferimento alle perdite di reddito ed ai prezzi istituzionali, dando in tal modo adito a talune incertezze. Dalle relazioni predisposte dal gruppo Agrifin del Consiglio nel settembre 1991 (31) e nel luglio 1992 (32), tuttavia, emerge chia- ramente come i tassi siano stati fissati al livello delle differenze tra b) Le esportazioni sovvenzionate di questo tipo costituiscono uno sbocco artificiale creato dal bilancio comunitario, piut- tosto che un(cid:146)autonoma domanda basata sul margine compe- titivo dell(cid:146)UE; il mercato mondiale non assorbirebbe i quanti- tativi esportati al loro prezzo di acquisto; produrre a fini di esportazione, in tali circostanze, non costituisce il miglior uso che pu(cid:242) essere fatto delle risorse economiche e finanziarie della Comunit(cid:224). (28) Articolo 39, paragrafo 1, lettera b), del trattato CE. (29) Articolo 39, paragrafo 1, lettera a), del trattato CE. (30) Commissione europea, RICA, il reddito agricolo nell(cid:146)UE, risultati 1990-95. (31) Documento del Consiglio n. 8156/91 del 19 settembre 1991. (32) Documento del Consiglio n. 8188/92 del 9 settembre 1992. 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/21 Variazioni del reddito agricolo familiare per unit(cid:224) di lavoro e per tipo di attivit(cid:224) agricola (EU-12) nel 1995 rispetto al periodo 1990-1992 (in %) Grafico 4 100 % 95 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % i l a e r e C 47 31 29 32 26 21 13 7 5 i l a r e n e g e r u t l o C a r u t l o c i t r O a r u t l o c i t i V i t n e n a m r e p e r u t l o c e r t l A e t t a l t a d o n e m a v e l l A e t t a l a d n o n o n e m a v e t l l A e m a l l o p / i i n u S e i t s m à t i v i t t A à t i v i t t a e l e t t u T Fonte: Commissione, RICA, Dati sul reddito agricolo nell(cid:146)UE dal 1990 al 1995 (valore reale dell(cid:146)ECU nel 1995). il prezzo medio garantito al quale i cereali sono stati acquistati all(cid:146)intervento nel corso della campagna di commercializzazione 1991/92 (155 ECU/tonnellata) ed i prezzi indicativi ridotti fissati dal Consiglio per le campagne di commercializzazione 1993/94 a 130 ECU/tonnellata, 1994/95 a 120 ECU/tonnellata e 1995/96 a 110 ECU/tonnellata (33) (34). Tali prezzi indicativi avrebbero dovuto avvicinarsi alla media dei prezzi di mercato negli Stati membri. 4. 32. Le disposizioni di cui sopra hanno le seguenti implica- zioni: a) I pagamenti compensativi non erano intesi a compensare gli agricoltori sulla base dei singoli prezzi di mercato di ciascuno (33) Il prezzo indicativo Ł stato soppresso a partire dalla campagna di commercializzazione 1995/96, dal momento che era divenuto super- fluo; regolamento (CE) n. 1528/95 del Consiglio del 29 giugno 1995 (GU L 148 del 30. 6. 1995, pag. 3). (34) Importo espresso in ECU «verdi». Per ottenere ECU di bilancio, tale dato deve innanzitutto essere convertito nella moneta nazionale uti- lizzando il tasso di cambio «verde» applicabile ai prodotti agricoli, e successivamente riconvertito in ECU utilizzando il tasso di cambio ufficiale di mercato. A partire dal 1o febbraio 1995, la differenza esi- stente tra l(cid:146)ECU «verde» e l(cid:146)ECU di bilancio, pari al 20,75 %, Ł stata eliminata aumentando l(cid:146)importo del medesimo valore percentuale. Stato membro; sarebbe diversamente difficile difendere la natura «disaccoppiata» dell(cid:146)aiuto e di conseguenza rispettare i requisiti OMC [cfr. il paragrafo 3. 5, lettera c)]. b) I pagamenti non miravano nØ a compensare l(cid:146)impatto di altri elementi, quali condizioni climatiche, incremento delle rese e fluttuazioni monetarie, nØ erano destinati a compensare le differenze di reddito causate dalle dimensioni delle aziende agricole, dalla qualit(cid:224) dei terreni e dalle capacit(cid:224) individuali di lavoro agricolo. c) La messa a riposo delle terre avrebbe dovuto essere compen- sata unicamente al livello del tasso di compensazione per i cereali. 4. 33. L(cid:146)aiuto compensativo basato su un prezzo medio (prezzo indicativo), fissato ad un livello che non prendeva in considera- zione alcun cambiamento nei prezzi di mercato reali, ha portato ad una sovracompensazione a livello globale. Dal momento che i prezzi di mercato non sono scesi quanto la differenza tra i prezzi C 192/22 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 Stima dell(cid:146)impatto globale della riforma sul reddito da cereali degli agricoltori (EU-12) Tabella 8 Campagna di commercializzazione Reddito stimato in assenza della riforma (1) Reddito stimato dopo la riforma (2) Pagamenti compensativi normali (3) Effetto della moneta sui pagamenti compensativi (4) Reddito totale dopo la riforma Aumento globale del reddito (Mio ECU) Aumento del reddito dovuto ai prezzi di mercato 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 (a) (b) 27 289,4 26 518,6 26 727,6 31 301,9 31 135,4 24 719,6 23 502,2 23 734,3 26 576,8 24 890,2 (c) 3 888,5 5 446,4 7 417,4 7 840,5 8 065,0 (d) 224,8 420,2 870,8 814,4 795,9 (e)=(b)+(c)+(d) (f)=(e)(cid:150)(a) (g)=(f)(cid:150)(d) 28 832,9 29 368,8 32 022,5 35 231,7 33 751,1 1 543,5 2 850,2 5 294,9 3 929,8 2 615,7 1 318,7 2 430,0 4 424,1 3 115,4 1 819,8 Totale 142 972,9 123 423,1 32 657,8 3 126,1 159 207,0 16 234,1 13 108,0 Metodo di calcolo: (1) Il reddito stimato in assenza della riforma Ł costituito dai quantitativi di cereali per ciascuna campagna di commercializzazione moltiplicati per i prezzi medi alla produzione nel 1992/93 (valori unitari). (2) Il reddito stimato dopo la riforma Ł costituito dai quantitativi di cereali per ciascuna campagna di commercializzazione moltiplicati per i prezzi medi alla produzione della campagna di commercializazzione (valori unitari). (3) Spesa per campagna di commercializzazione al netto degli effetti della moneta e dell(cid:146)aiuto all(cid:146)insilamento. (4) Costo agromonetario. Fonte: tutti i dati di base provengono dall(cid:146)Eurostat o dalla Commissione, DG VI. di intervento antecedenti alla riforma ed i nuovi prezzi indicativi (cfr. il paragrafo 4. 16), l(cid:146)importo dell(cid:146)aiuto «per ettaro» pagato alla fine Ł stato piø elevato a livello globale dell(cid:146)effettivo ammontare delle perdite di reddito nel settore dei cereali di circa 13 100 Mio ECU (35) (cfr. la tabella 8). La Corte ha gi(cid:224) evidenziato tale feno- meno nella relazione annuale sull(cid:146)esercizio finanziario 1996 (36). 4. 34. Ci(cid:242) non significa che tali pagamenti piø alti delle perdite di reddito siano stati irregolari, dal momento che il regolamento non aveva previsto un meccanismo per adeguare gli importi della compensazione pagata, al fine di riflettere i reali prezzi di mercato piuttosto che il prezzo indicativo precedentemente fissato. I livelli dei pagamenti compensativi pagati in eccesso rispetto alle reali perdite di reddito, tuttavia, spiegano in grande misura l(cid:146)aumento del bilancio dei cereali. 4. 35. Avendo potuto eliminare tutti gli altri elementi che influen- zano il reddito agricolo da cereali [cfr. il precedente paragrafo 4. 32, lettere b) e c)], un calcolo per determinare se l(cid:146)aiuto «per (35) La Corte ritiene che la sovracompensazione sia anche maggiore, pari a circa 17 000 Mio ECU. La Commissione ha previsto in effetti per il quadriennio dal 1993/94 al 1996/97 una sovracompensazione di 8 500 Mio ECU, cui viene ad aggiungersi l(cid:146)effetto dell(cid:146)abolizione del prelievo di corresponsabilit(cid:224) pari, esso, per il quinquennio dal1993/94 al 1997/98 ad altri 8 500 Mio ECU (cfr. le risposte della Commissio- ne). (36) Relazione annuale della Corte dei conti sull(cid:146)esercizio finanziario 1996, capitolo 3, paragrafo 3. 31 (GU C 348 dell(cid:146)8. 11. 1997). ettaro» compensasse le perdite per le quali era stato creato ha potuto essere limitato alle differenze di entrate di mercato causate dalle riduzioni di prezzo: a) il reddito derivato dai cereali sul mercato Ł stato ottenuto valutando la produzione di ciascun anno successivo alla riforma secondo i valori unitari dell(cid:146)EUROSTAT per ciascun paese e ciascuna variet(cid:224) di cereale; l(cid:146)utilizzo dei valori unitari presenta il vantaggio di eliminare le incoerenze che altrimenti deriverebbero dall(cid:146)utilizzo diretto delle statistiche rozze dei prezzi nazionali; b) calcolato in questo modo, il reddito effettivo tratto dai cereali sul mercato Ł stato comparato con i redditi che sarebbero stati conseguiti se i prezzi fossero rimasti in ogni Stato membro ai livelli antecedenti alla riforma; questo metodo prende unica- mente in considerazione i cambiamenti del reddito ricavato sul mercato dovuti ai cambiamenti di prezzo, e le differenze calcolate che ne derivano costituiscono la base per la com- pensazione, ai sensi dell(cid:146)obiettivo del regolamento; c) le differenze tra i redditi tratti sul mercato ai prezzi antece- denti alla riforma e a quelli attuali sono state comparate, per anno e per Stato membro, con l(cid:146)ammontare degli aiuti «per ettaro» effettivamente pagati; gli aumenti degli aiuti derivanti 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/23 dal costo del sistema agromonetario sono mostrati separata- mente; sono stati in altre parole considerati un componente del costo a carico del bilancio che non ha attinenza con la questione della compensazione, cos(cid:236) come trattata nella pre- sente relazione (cfr. la tabella 8); Per quei paesi che, subito prima della riforma, avevano ricevuto solo piccoli importi di restituzioni all(cid:146)esportazione, di ammasso e di altre forme di intervento, l(cid:146)introduzione del nuovo aiuto «per ettaro» ha provocato un aumento della loro quota sul totale della spesa a carico del bilancio dell(cid:146)UE relativa ai cereali (cfr. la tabel- la 9). d) dal momento che i valori unitari utilizzati si riferiscono agli anni solari, mentre i dati di produzione utilizzati ai fini del calcolo si riferiscono alle campagne di commercializzazione (dal 1o luglio al 30 giugno dell(cid:146)anno successivo), i valori uni- tari sono stati adattati partendo dall(cid:146)ipotesi che il 65 % della produzione di un anno sia stata venduta tra il 1o luglio ed il 31 dicembre, e che il restante 35 % sia stato venduto tra il 1o gennaio ed il 30 giugno; tale ipotesi Ł supportata dalla Com- missione e da diversi Stati membri; e) l(cid:146)effetto della messa a riposo delle terre, infine, non Ł stato considerato in maniera specifica, dal momento che Ł possibile supporre che l(cid:146)effetto sul reddito di una produzione ridotta a causa della messa a riposo sia stato gi(cid:224) parzialmente preso in considerazione nei prezzi di mercato utilizzati ai fini del cal- colo; ad ogni modo, a causa della riduzione del tasso, la messa a riposo ha avuto un(cid:146)importanza minore dopo il lancio della riforma, nella campagna di commercializzazione 1993/94. 4. 36. La modifica al regolamento (CEE) n. 1765/92 del Consi- glio, proposta nell(cid:146)Agenda 2000 della Commissione, non utilizza piø il termine «pagamento compensativo», bens(cid:236) semplicemente pagamenti di aiuti «per ettaro». Il tasso di compensazione di tali pagamenti Ł stato fissato a met(cid:224) del valore della riduzione del prezzo di intervento, alla fine del periodo di «regime normale». Una volta introdotto il nuovo tasso di aiuto, pertanto, non sar(cid:224) piø formalmente corretto utilizzare il termine «compensazione». La distribuzione del reddito derivante dalla coltivazione di cereali Il concetto di compensazione era basato su superfici di 4. 37. base storiche, su rese medie storiche, su di un singolo prezzo medio di intervento storico e su di un singolo prezzo indicativo per tutti i cereali, fissato per il periodo transitorio di tre anni. Appare evidente come un regime di compensazione che non dif- ferenzi il sostegno a seconda delle dimensioni dell(cid:146)azienda agri- cola o della resa non apporti alcun miglioramento alla situazione dei produttori di minori dimensioni nel settore dei cereali. L(cid:146)influenza dei prezzi di mercato 4. 38. Dal momento che i prezzi di mercato sono rimasti gene- ralmente al di sopra del nuovo prezzo indicativo, gli Stati membri hanno ricevuto compensazioni maggiori rispetto a quanto fosse giustificato dalle perdite reali riconducibili alle riduzioni dei prezzi. Tanto piø alta era tale differenza in un dato paese, quanto mag- giore era il beneficio che gli agricoltori di tale paese ne traevano. 4. 39. Al livello del singolo agricoltore, appare evidente come il nuovo regime sia stato vantaggioso per gli agricoltori che pote- vano conservare i propri cereali fuori dal mercato sino a che i prezzi non avessero raggiunto il loro livello massimo. Tale stra- tegia pu(cid:242) a volte non raggiungere il proprio obiettivo, ma viene incoraggiata allorchØ Ł sicuro che i pagamenti dell(cid:146)aiuto «per ettaro» verranno effettuati all(cid:146)inizio del periodo. Sono principal- mente i maggiori produttori, con sufficienti mezzi finanziari ed attrezzature di ammasso privato, a trarre benefici da tale strategia. 4. 40. Secondo l(cid:146)Agenda 2000, i pagamenti dell(cid:146)aiuto «per ettaro» dovrebbero essere effettuati piø tardi (da gennaio a marzo del- l(cid:146)anno successivo, invece che da ottobre a dicembre nell(cid:146)anno del raccolto), e gli aumenti mensili del prezzo di intervento dovreb- bero essere soppressi. Entrambi i suggerimenti mirano a contra- stare la conservazione dei cereali al di fuori del mercato ed a equi- librare l(cid:146)offerta di mercato. D(cid:146)altro lato, allorchØ il mercato opera ai livelli del prezzo di intervento, la mancanza di aumenti mensili provoca un aumento degli acquisti di intervento all(cid:146)inizio del periodo di intervento (1o novembre). Solo i magazzini, pertanto, beneficiano dei successivi aumenti dei prezzi di mercato. L(cid:146)influenza delle rese 4. 41. Ai sensi del regolamento (CEE) n. 1765/92, le specifiche caratteristiche strutturali che influenzano le rese devono essere prese in considerazione ai fini della compensazione degli agricol- tori. Ciascuno Stato membro, in effetti, Ł stato autorizzato ad uti- lizzare le proprie rese medie. Le caratteristiche regionali sono state prese in considerazione quando gli Stati membri hanno fis- sato i loro piani di regionalizzazione, nei quali hanno stabilito rese differenziate a seconda della regione (37). 4. 42. Il regolamento (CEE) n. 1765/92 non richiede che tale dif- ferenziazione porti ad una riorientazione dei fondi verso le regioni o gli Stati svantaggiati. Al contrario, era inteso a non far ricevere agli agricoltori delle regioni o degli Stati con le rese tradizional- mente piø elevate una compensazione inferiore rispetto a quella percepita dagli agricoltori nelle aree tradizionalmente contraddi- stinte da rese piø basse. Solo la Francia ha introdotto nel proprio piano di regionalizzazione un fattore che ha diminuito le diffe- renze di resa tra le regioni. (37) La Corte ha espresso alcune perplessit(cid:224) in argomento nella relazione annuale sull(cid:146)esercizio finanziario 1996. Evoluzione della spesa relativa ai cereali dal 1993 al 1997 per Stato membro (EU-12) e per tipo di spesa Tabella 9 B DK D EL E F IRL I L NL P UK TOTALE (Mio ECU) 1993 (prima della nuova PAC) Restituzioni all(cid:146)esportazione relative ai cereali Ammasso di intervento per i cereali Intervento (altre spese) Aiuto «per ettaro» (1) 201,5 36,8 16,3 0,4 105,9 163,3 27,6 1,2 303,2 1 008,2 162,5 98,5 16,1 36,0 0,6 82,4 148,7 (cid:150) 17,0 21,4 119,4 1 139,6 1 270,6 172,8 82,0 Spesa totale relativa ai cereali 255,0 298,0 1 572,4 135,1 272,5 2 665,0 Quota parte per Stato membro in % (a) 3,7 4,3 22,7 2,0 3,9 38,5 1997 (nuova PAC) Restituzioni all(cid:146)esportazione relative ai cereali Ammasso di intervento per i cereali Intervento (altre spese) Aiuto «per ettaro» (1) 39,5 (cid:150) 0,4 1,3 137,7 20,3 2,2 25,2 549,8 80,7 77,0 88,7 2 733,7 5,1 (cid:150) 5,2 0,1 450,6 18,4 (cid:150) 4,0 2,0 1 292,4 189,4 (cid:150) 1,5 43,4 3 746,8 7,0 29,0 3,5 0,2 39,7 0,6 0,8 3,5 0,1 114,8 419,4 21,8 33,2 380,2 854,6 12,3 34,3 (cid:150) 4,7 4,2 1 698,4 Spesa totale relativa ai cereali 178,1 597,5 2 980,1 450,6 1 308,8 3 978,1 119,2 1 732,2 Quota parte per Stato membro in % (b) Differenza (b)-(a) 1,4 (cid:150) 2,3 4,5 0,2 22,6 (cid:150) 0,1 3,4 1,5 9,9 6,0 30,2 (cid:150) 8,3 0,9 0,3 13,2 0,8 0,0 (cid:150) 0,1 0,2 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 8,5 8,5 0,1 0,1 184,3 0,0 83,2 2,9 270,4 3,9 28,4 0,0 71,0 128,5 0,8 (cid:150) 17,6 58,8 0,5 42,5 0,6 0,3 (cid:150) 0,8 33,3 152,3 262,3 192,8 41,8 21,0 2 788,8 2 723,8 621,9 788,7 517,9 6 923,2 7,5 100,0 67,4 1,0 4,1 1 328,4 484,6 67,1 273,4 12 342,0 227,9 185,1 1 400,9 13 167,1 1,7 (cid:150) 2,2 1,4 0,8 10,6 3,2 100,0 0,0 (1) Compreso l(cid:146)85 % della spesa relativa alla messa a riposo delle terre. Fonte: Relazioni finanziarie della Commissione, 1993 e 1997. C 1 9 2 / 2 4 I T G a z z e t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t (cid:224) e u r o p e e. 8 7 1 9 9 9 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/25 In generale, il regime di aiuto «per ettaro», basato su rese 4. 43. medie congelate al loro valore storico, ha avuto i seguenti risultati: a) A livello regionale, il sistema non ha sensibilmente modificato la distribuzione dell(cid:146)aiuto; gli allegati 1 e 2 mostrano le mag- giori aziende agricole e le piø alte rese nella Comunit(cid:224); la combinazione di questi due dati d(cid:224) un(cid:146)idea generale sulla distribuzione dei pagamenti compensativi; quasi la met(cid:224) dei cereali prodotti nei 15 paesi dell(cid:146)UE Ł stata coltivata in 20 regioni, su un totale di 127; appare inoltre evidente come tali 20 regioni non siano assolutamente regioni «meno favorite»; il sostegno per i cereali continua ad essere concentrato in regioni che possono essere definite ragionevolmente prospere. b) A livello individuale, appare evidente come la compensazione basata sulle rese medie, congelate ai loro valori storici, non possa mai compensare con precisione ogni singolo agricol- tore; gli agricoltori con rese piø alte della media storica sono relativamente meno favoriti dal nuovo regime; coloro che hanno avuto rese inferiori risultano favoriti; le rese piø elevate dipendono da numerosi fattori: nel caso in cui tali rese pos- sano essere riconducibili a terreni piø fertili e/o a metodi di coltivazione piø efficienti, il nuovo regime scoraggia i miglio- ramenti strutturali garantendo un trattamento migliore agli agricoltori meno efficienti; si pu(cid:242) addirittura concludere dicendo che il regime Ł contrario all(cid:146)articolo 39, lettera a), del trattato, dal momento che mira a scoraggiare l(cid:146)incremento globale della produttivit(cid:224). 4. 44. La riforma del 1992 ha offerto agli Stati membri la possi- bilit(cid:224) di stabilire superfici di base individuali. Alla luce dell(cid:146)onere amministrativo che tale regime implicherebbe, nessuno Stato membro l(cid:146)ha introdotto. Tale possibilit(cid:224) Ł stata cancellata dal- l(cid:146)Agenda 2000. L(cid:146)influenza delle dimensioni dell(cid:146)impresa agricola 4. 45. Nel documento COM(91) 100 def. del 1o febbraio 1991, la Commissione ha concluso affermando che l(cid:146)aumento della spesa a carico del bilancio, destinata in larga parte ad una ristretta minoranza di agricoltori, non ha permesso di risolvere il pro- blema dell(cid:146)ineguale distribuzione dei redditi agricoli. Nemmeno la riforma ha modificato tale situazione. Nel 1995, infatti, quasi il 40 % dei pagamenti compensativi sono stati pagati a meno del 3 % dei beneficiari. All(cid:146)estremo opposto, i piccoli agricoltori con meno di cinque ettari, che rappresentano il 57 % dei beneficiari, percepiscono solo il 4,5 % (cfr. il grafico 5). Tali dati celano tuttavia grandi disparit(cid:224) in seno alla Comunit(cid:224). Nel Regno Unito, lo Stato membro con le aziende agricole di maggiori dimensioni, le aziende con 100 ettari o piø rappresentano il 17 % del totale delle aziende, e percepiscono il 66 % dei pagamenti. In Italia, il 78 % delle aziende agricole hanno meno di cinque ettari, ma percepiscono solo il 20 % degli aiuti. Stima della concentrazione di pagamenti compensativi per i cereali nel 1995 (EU-15), suddivisi per dimensione dell(cid:146)azienda (ad esclusione dell(cid:146)aiuto supplementare per il grano duro). Grafico 5 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 56,8 % dei pagamenti compensativi totali per i cereali % sul numero totale delle aziende 38,6 22,3 13,0 14,1 10,6 8,1 7,9 5,6 4,5 4,5 5,9 5,1 2,9 meno di 5 ettari da 5 a 10 ettari da 10 a 20 ettari da 20 a 30 ettari da 30 a 50 ettari da 50 a 100 ettari 100 ettari e più Fonte: Eurostat, censimento 1995 sulla struttura delle aziende agricole; DG VI, la spesa per il raccolto 1995. Aree agricole utilizzate espresse in ettari (ha) C 192/26 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 4. 46. ¨ appena il caso di ricordare che maggiori sono le dimen- sioni di un(cid:146)azienda agricola, piø elevati saranno il reddito ricavato sul mercato e gli aiuti «per ettaro». La riforma non ha pertanto inciso sostanzialmente sul fatto che ingenti importi di denaro pubblico vengono spesi a favore delle aziende agricole di mag- giori dimensioni (38). Sembra che l(cid:146)unica soluzione a questo pro- blema sia quella di rendere decrescenti gli aiuti «per ettaro», secondo le dimensioni dell(cid:146)impresa agricola. ¨ opportuno tuttavia notare come tale regime sarebbe vulnerabile agli abusi, nel caso in cui le aziende agricole piø grandi venissero suddivise in unit(cid:224) piø pic- cole al solo scopo di beneficiare di aiuti piø elevati. con i prezzi sul mercato mondiale. Contrariamente alle aspetta- tive al tempo della riforma, nel corso del periodo transitorio il livello dei prezzi mondiali Ł stato eccezionalmente elevato, a causa della scarsit(cid:224) dell(cid:146)offerta sul mercato mondiale. Appare pertanto ragionevole considerare tale favorevole effetto sulla competitivit(cid:224) come il risultato di una situazione di mercato, dal punto di vista storico piuttosto eccezionale, occorsa durante il periodo transi- torio. Il valore delle terre agricole 4. 47. Uno dei principali fattori che determinano la ricchezza, e dunque il tenore di vita, Ł il valore delle terre possedute dagli agri- coltori. Dal momento che il reddito derivante da queste terre costituisce uno dei principali elementi che determinano il prezzo di vendita, la riforma, che attribuisce un reddito fisso e definito alle terre, avr(cid:224) sicuramente un impatto sul valore di queste ultime. 4. 48. A causa della mancanza di dati empirici, la Corte non Ł stata in grado di stimare tale impatto. Solo il Regno Unito ha potuto fornire qualche dato, che lascia intravvedere un aumento del prezzo di vendita dei terreni agricoli. Un approccio scientifico mostra tuttavia come la riforma della PAC possa portare ad un aumento del prezzo di vendita delle terre scarsamente produttive e ad una diminuzione di quello delle terre di buona qualit(cid:224) (39). Ci(cid:242) Ł dovuto al fatto che i pagamenti compensativi costituiscono una grande quota del reddito delle aziende agricole che dispon- gono di terre scarsamente produttive e di rese sicure, ed aiutano gli agricoltori a superare in misura relativamente maggiore l(cid:146)in- certezza che circonda il loro reddito. 5. CONCLUSIONE 5. 1. Durante il periodo transitorio, la diminuzione dei prezzi interni e la convergenza di questi con i prezzi internazionali hanno reso i cereali dell(cid:146)UE relativamente piø competitivi rispetto ad altri cereali sul mercato mondiale e rispetto ai surrogati dei cereali sul mercato interno (cfr. il paragrafo 4. 13). La persistenza di tale favo- revole effetto dipender(cid:224) dalla misura in cui i prezzi di intervento, e quindi i prezzi sul mercato interno, continueranno a convergere Infatti, tra il 1996 e il 1998, vale a dire nei primi anni di 5. 2. completa applicazione della riforma, i prezzi internazionali sono notevolmente diminuiti. L(cid:146)Agenda 2000 propone ulteriori dimi- nuzioni del prezzo di intervento, che permetterebbero ai prezzi sul mercato interno di seguire la prevista tendenza al ribasso dei prezzi a livello mondiale. Se non fosse possibile operare tali ulte- riori riduzioni dei prezzi di intervento, la competitivit(cid:224) della pro- duzione di cereali dell(cid:146)UE verrebbe messa in pericolo. Altri ele- menti naturalmente, quali i miglioramenti della qualit(cid:224), potrebbero venire in linea di conto a questo riguardo, ma per le merci alla rinfusa, come i cereali, il prezzo rimane il principale fattore che determina la competitivit(cid:224). 5. 3. Per quanto concerne l(cid:146)effetto della riforma sulla stabilizza- zione del mercato ai sensi della riforma MacSharry (cioŁ a dire fine della crisi dei cereali e creazione di un equilibrio di mercato), la riforma ha raggiunto tale obiettivo nel corso del periodo tran- sitorio. La produzione Ł stata mantenuta ai livelli precedenti alla riforma, l(cid:146)ammasso Ł stato ridotto praticamente a zero, e piø della met(cid:224) delle esportazioni Ł stata effettuata senza restituzioni all(cid:146)esportazione. Ci si sarebbe potuti aspettare che la messa a riposo delle terre e le riduzioni di prezzo potessero ridurre la pro- duzione in maniera piø sensibile di quanto Ł realmente accaduto: la prima riducendo la superficie destinata ai cereali, e le seconde riducendo i redditi provenienti dal mercato rispetto ai costi di produzione, e riducendo quindi concimi e pesticidi. Osservando tuttavia la tendenza della produzione mondiale e, in particolare, le tendenze divergenti nei vari Stati membri, appare piuttosto dif- ficile constatare un effetto duraturo della riforma sulla produ- zione. Gli effetti di riduzione della produzione dovuti alle ridu- zioni di prezzo ed alla messa a riposo delle terre sono stati attenuati dagli elementi seguenti: a) Condizioni meteorologiche favorevoli nel 1995 e 1996 in grandi aree dell(cid:146)Europa del Nord, ove sono situate le principali zone di produzione (cfr. il paragrafo 4. 7). (38) Cfr. anche il paragrafo 3. 30 della relazione annuale della Corte sul- l(cid:146)esercizio finanziario 1996 (GU C 348 dell(cid:146)8. 11. 1997). (39) Rob Fraser, land heterogeneity and the May 1992 reform of CAP cereal price support, Journal of Agricultural Economics, Vol. 48, n. 1, pag. 69, Falkirk 1997. b) Pagamenti di aiuti «per ettaro», che hanno spinto gli agricol- tori a dedicarsi alla coltivazione dei seminativi, nel cui ambito i cereali rivestono il ruolo principale (cfr. il paragrafo 4. 19). 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/27 c) Aumento dei prezzi sul mercato mondiale, dal momento che, a causa della diminuzione delle superfici destinate a cereali e del rallentamento dell(cid:146)aumento delle rese a livello mondiale, sin dalla met(cid:224) degli anni (cid:146)80, la produzione Ł rimasta in ritardo rispetto al consumo (40) (cfr. il paragrafo 4. 16). d) Fluttuazioni monetarie sfavorevoli all(cid:146)ECU, che hanno contro- bilanciato le riduzioni di prezzo nelle monete nazionali di alcuni Stati membri (cfr. il paragrafo 4. 17). difatti, a livello globale gli agricoltori sono stati sovracompensati di circa 13 100 Mio ECU. Anche se la sovracompensazione non avesse avuto luogo a livello comunitario, tuttavia, le modalit(cid:224) reali di calcolo dell(cid:146)aiuto «per ettaro» avrebbero portato ad una sovra- compensazione in quegli Stati membri in cui i prezzi di mercato erano piø alti del prezzo indicativo medio fissato, e viceversa. Per di piø, i singoli agricoltori con rese storiche piø alte della media sono stati penalizzati, mentre gli agricoltori con rese inferiori hanno tratto beneficio da tale regime. La riforma non ha preso in considerazione questo effetto. 5. 4. Se si osserva la recente evoluzione del mercato, appare evi- dente come la stabilit(cid:224) raggiunta nel corso del periodo transitorio non possa essere mantenuta. Nel 1996/97, infatti, la produzione comunitaria superava gi(cid:224) i livelli antecedenti alla riforma, ed Ł rimasta elevata nel 1997/98. Anche le scorte sono conseguente- mente aumentate. Per di piø, l(cid:146)introduzione di un tasso di aiuto unico per i cereali ed i semi oleosi potrebbe avere conseguenze sul relativo interesse per la produzione di cereali (cfr. il paragrafo 4. 6). 5. 5. Il mantenimento di prezzi elevati sul mercato interno, rispetto ai prezzi mondiali, associato alle eccedenze dei cereali di produzione interna, pone la Comunit(cid:224) dinnanzi ad un problema assai difficile. Lo smaltimento delle eccedenze Ł ostacolato dalle limitazioni dell(cid:146)OMC relative al volume totale delle restituzioni all(cid:146)esportazione ed al volume dei cereali che possono essere espor- tati con il sostegno delle restituzioni. Tali limitazioni saranno pro- babilmente ulteriormente ridotte nel corso della prossima ses- sione di trattative. L(cid:146)Agenda 2000, a parte una riduzione del prezzo che potrebbe rivelarsi inadeguata, non contiene alcuna proposta alternativa che tratti le modalit(cid:224) di soluzione di questo problema. Trattare la questione delle eccedenze soltanto attra- verso l(cid:146)ammasso di intervento non rappresenta una valida solu- zione. 5. 6. Gli effetti della riforma sul reddito agricolo sono descritti nei paragrafi da 4. 29 a 4. 46. L(cid:146)obiettivo della riforma era di com- pensare gli agricoltori per le perdite di reddito causate dalla ridu- zione dei prezzi istituzionali ad un livello medio comunitario. La riforma non ha inteso compensare le perdite potenziali dovute al fatto che la compensazione era basata su rese medie e superfici coltivabili congelate ai loro livelli storici, e su un unico prezzo indicativo medio per tutti i cereali, piuttosto che sugli specifici prezzi di mercato in ciascuno Stato membro. La riforma ha per- seguito eccessivamente l(cid:146)obiettivo di compensare gli agricoltori per le perdite di reddito. Nel corso del quinquennio 1993-97, (40) Commissione europea, note di lavoro sulla PAC: The Outlook of World Cereal Markets, ISBN 92-827-8813-X, Bruxelles-Lussemburgo, ottobre 1996, pag. 2. 5. 7. La riforma non ha inoltre affrontato la questione secondo cui maggiori sono le dimensioni dell(cid:146)azienda agricola, piø elevato sar(cid:224) l(cid:146)aiuto pubblico che essa riceve; ci(cid:242) compromette l(cid:146)obiettivo politico di aiutare innanzitutto i piccoli agricoltori. Questo pro- blema pu(cid:242) essere risolto unicamente introducendo un limite mas- simo per l(cid:146)aiuto pubblico all(cid:146)agricoltura. L(cid:146)Agenda 2000 propone limiti massimi ed un regime decrescente di aiuti «per ettaro». Limiti massimi e regimi di aiuti decrescenti rischiano tuttavia di provo- care la frammentazione delle grandi aziende agricole in piccole unit(cid:224), allo scopo di ottenere un aiuto maggiore. 5. 8. La Corte Ł perfettamente consapevole che Ł difficile rag- giungere simultaneamente tutti gli obiettivi dell(cid:146)articolo 39 del trattato CE. Nel corso di tutti gli anni successivi all(cid:146)introduzione della PAC, uno degli obiettivi predominanti Ł stato quello del red- dito. Si potrebbe tuttavia immaginare una soluzione per mezzo della quale il sostegno agricolo verrebbe determinato su una base diversa dai prezzi, dalla produzione o dalle superfici. Potrebbe essere determinato, ad esempio, in base ad un reddito standard netto per impresa agricola familiare o unit(cid:224) di lavoro. Nel caso in cui non possano essere tratti redditi sufficienti sul mercato, ver- rebbe dato avvio al sostegno agricolo per compensare una parte della differenza. 5. 9. Appare evidente come qualunque approccio strategico dovrebbe parzialmente soddisfare il dettato dell(cid:146)articolo 39, para- grafo 1, lettera b) del trattato: «assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola. ». Ogni miglioramento del reddito individuale agricolo al di l(cid:224) del «reddito standard netto», tuttavia, deve deri- vare da un aumento della produttivit(cid:224) dovuto al progresso tec- nico, dallo sviluppo razionale della produzione agricola, dall(cid:146)uso ottimale dei fattori di produzione [come richiesto dall(cid:146)articolo 39, paragrafo 1, lettera a)], e dall(cid:146)adattamento delle strutture [come richiesto dall(cid:146)articolo 39, paragrafo 2, lettera b)]. 5. 10. Per concludere, si pu(cid:242) affermare che la riforma MacSharry ha compiuto un piccolo passo nella giusta direzione. Ha contri- buito ad assicurare la trasparenza del sostegno pubblico dell(cid:146)OCM nel settore dei cereali, sostituendo il sostegno dei prezzi con un aiuto diretto pagato dal contribuente. Ci(cid:242) si Ł tradotto, come pre- visto, in un significativo aumento della spesa a carico del bilancio, a partire dal primo anno di attuazione della riforma. L(cid:146)aumento della spesa, tuttavia, Ł stato maggiore delle previsioni; in altre parole, la spesa effettiva Ł stata ogni anno sempre maggiore. Per C 192/28 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 di piø, la prevista diminuzione della spesa per il 1997 non si Ł verificata. 5. 11. Il fatto che le scorte e le restituzioni all(cid:146)esportazione siano riapparse nel 1996-97, dopo il periodo transitorio, non diminui- sce l(cid:146)importanza della riforma. Dimostra semplicemente che la riforma costituisce un processo evolutivo, e che devono essere prese misure correttive per porre rimedio alle carenze riscontrate. L(cid:146)Agenda 2000 propone, quale misura per rimuovere i rischi con- nessi al ricorrente aumento delle scorte e delle restituzioni all(cid:146)espor- tazione, un(cid:146)ulteriore riduzione dei prezzi di intervento. L(cid:146)efficacia della messa a riposo non ha potuto essere esattamente valutata, dal momento che la scarsit(cid:224) dell(cid:146)offerta a livello mondiale ha richiesto, dopo il periodo transitorio, significative riduzioni dei tassi di messa a riposo. 5. 12. Al fine di seguire l(cid:146)approccio suggerito nel paragrafo 5. 8, almeno a medio termine, la Commissione dovrebbe dare avvio a studi di valutazione del livello di competitivit(cid:224) effettivamente rag- giunto dal settore comunitario dei cereali, a seguito di tale pro- lungato sostegno pubblico. I rischi potenziali di disoccupazione, di frammentazione e di abbandono delle terre, di danni ambien- tali ecc. , devono essere affrontati con strumenti efficaci, quali un aiuto allo sviluppo rurale integrato. 5. 13. D(cid:146)altro lato, non si fa sufficientemente riferimento a misure di miglioramento della competitivit(cid:224) attraverso misure strutturali che rispettino anche gli accordi OMC (green box). Gli interessi dei consumatori sono in un certo senso trascurati nell(cid:146)ambito del processo di riforma. I contribuenti sopportano un onere mag- giore, non accompagnato da alcuna riduzione significativa dei prezzi finali al consumo. L(cid:146)effetto della struttura del mercato, per quanto concerne il passaggio dei benefici al consumatore, richiede un esame piø approfondito. La presente relazione Ł stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 6 maggio 1999. Per la Corte dei conti in assenza di Jan O. KARLSSON Presidente della Corte Bernhard FRIEDMANN Presidente facente funzione 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/29 ALLEGATO 1 EUROPEAN UNION Average cereal area per cereal holding (ha) in 1993 (Austria/Finland/Sweden 1995) <= 5 ha 5 - 10 ha 10 - 20 ha 20 - 40 ha > 40 ha DATA PROCESSING: GISVI and VI. A. 1 CARTOGRAPHY: EC-GISVI - 06/97 SOU CE: EUROSTAT R 0 150 750 km UKA UKB UK1 IE YORKSHIRE AND HUMBERSIDE UK8 EAST MIDLANDS UK7 EAST ANGLIA UK9 FI15 SE08 SE07 FI14 FI13 FI12 FI11 SE06 FI2 SE01 SE02 SE05 SE03 DK SE04 DEF MECKLENBURG-VORPOMMERN NL1 DE5 DE6 DE9 DE3 BRANDENBURG SOUTH EAST (UK) UK6 NL3 NL2 NL4 DEA BE1 BE3 BE2 FR3 SACHSEN-ANHALT SACHSEN THUERINGEN DE7 FR23 FR22 FR25 LU DEB DEC FR52 ILE DE FRANCE FR21 FR41 FR42 DE1 DE2 FR51 FR24 FR26 FR43 AT1 AT2 IT312 AT3 IT311 IT31 IT2 IT32 IT33 FR53 FR61 ES11 ES12 ES13 ES21 ES23 ES22 FR63 FR72 FR71 IT12 IT11 FR62 FR81 FR82 IT13 IT4 PT11 ES41 PT12 ES3 ES24 ES51 PT13 PT14 PT15 ES43 ES42 ES52 ES53 ES61 ES62 ES63 FR83 ITB IT51 IT53 IT52 IT6 IT71 IT72 IT8 IT91 IT92 IT93 ITA GR11 GR41 GR12 GR13 GR21 GR14 GR24 GR22 GR23 GR25 GR3 GR42 GR43 C 192/30 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 ALLEGATO 2 EUROPEAN UNION Regional cereal production in % of EU-15 (average 3 most recent years available) <= 0. 5 % 0. 5 - 1. 0 % 1. 0 - 2. 0 % 2. 0 - 3. 0 % > 3. 0 % DATA PROCESSING: GISVI and VI. A. 1 CARTOGRAPHY: EC-GISVI - 06/97 SOURCE: EUROSTAT 0 150 750 km FI15 SE08 SE07 FI14 FI13 FI12 FI11 SE06 FI2 SE01 SE02 UKB IE UKA UK1 UK2 UK3 UK8 UK7 UK9 UK6 UK5 SE05 SE03 DANMARK SE04 DEF DE6 DE8 UK4 NL1 DE5 NIEDERSACHSEN NL3 NL2 NL4 DEA BE1 BE3 BE2 FR3 DEE DEG DE7 DE3 DE4 DED FR23 FR22 FR25 LU DEB DEC FR52 FR1 FR21 FR41 FR51 CENTRE BAYERN FR42 DE1 AT31 AT12 AT13 AT11 FR26 FR43 AT34 AT33 AT32 AT22 FR53 FR61 FR63 FR72 FR71 IT12 IT11 IT311 IT312 AT21 IT33 IT2 IT32 FR62 FR81 FR82 IT13 IT4 ES11 ES12 ES13 ES21 ES23 ES22 PT11 ES41 PT12 ES3 ES24 ES51 PT13 PT14 PT15 ES43 ES42 ES52 ES53 ES61 ES62 ES63 FR83 ITB IT51 IT53 IT52 IT6 IT71 IT72 IT8 IT91 IT92 IT93 ITA GR11 GR41 GR12 GR13 GR21 GR14 GR24 GR22 GR23 GR25 GR3 GR42 GR43 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/31 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE RIASSUNTO La riforma della PAC del 1992 era intesa a rendere piø competitiva la cerealicoltura comunitaria, tanto sul piano interno quanto sui mercati mondiali. Nel corso degli anni (cid:146)80 e dei primi anni (cid:146)90, sul mercato interno degli alimenti per animali la produzione cerealicola comunitaria ha continuamente perduto quote di mercato a favore dei prodotti sostitutivi importati. Il proseguimento di tale tendenza nel periodo 1993-94/1995-96, avrebbe condotto ad una riduzione di circa 5/7 milioni di t della quota dei cereali nell(cid:146)alimentazione animale. All(cid:146)epoca era inoltre chiaro che dai negoziati GATT in corso sarebbero derivate restrizioni per i quantitativi di cereali da esportare usufruendo delle restituzioni all(cid:146)esportazione. La riforma, alla fine del periodo transitorio, ha effettivamente consentito di riequilibrare il mercato dei cereali. Sono aumentati i consumi interni dei cereali prodotti nella Comunit(cid:224) e sono scomparse le scorte di intervento, anche se queste stanno ricostituendosi negli ultimi mesi. Tuttavia la Commissione, nelle proposte presentate nell(cid:146)ambito di Agenda 2000, ha riconosciuto la necessit(cid:224) di proseguire sulla strada intrapresa con la riforma del 1992 e ha previsto un(cid:146)ulteriore riduzione del 20 % dei prezzi istituzionali per i cereali, al fine di aumentare la competitivit(cid:224) dell(cid:146)Unione sul mercato interno e su quello esterno. Il Consiglio europeo di Berlino Ł giunto alla conclusione che la decurtazione dei prezzi nel corso delle campagne di commercializzazione 2000-2001 e 2001-2002 deve raggiungere il 15 % (cioŁ il 7,5 % annuo) e che un(cid:146)ulteriore riduzione del prezzo d(cid:146)intervento, applicabile a decorrere dalla campagna 2002-2003, dovrebbe essere decisa in base agli sviluppi verificatisi sui mercati. Inoltre, il tasso di riferimento per il ritiro obbligatorio nel periodo 2000-2006 Ł stato fissato al 10 %. Anche questa percentuale pu(cid:242) essere modificata in base all(cid:146)andamento del mercato. L(cid:146)effetto combinato delle riduzioni di prezzo e del ritiro dovrebbe consen- tire all(cid:146)Unione europea di mantenere il mercato in una situazione di equilibrio. La Corte ribadisce le osservazioni gi(cid:224) effettuate (relazione annuale 1996) sul fatto che gli aiuti diretti introdotti dalla riforma del 1992 hanno in effetti provocato una sovracompensazione dei produttori di cereali. Questa osservazione Ł stata recepita dalla Commissione, che nel 1996 ha proposto una riduzione delle compensazioni accordate agli agricoltori. Tuttavia nØ il Consiglio nØ il Parlamento europeo hanno accolto tale proposta. Agenda 2000 affronta il problema offrendo soltanto una compensazione parziale per la riduzione dei prezzi. A seguito della decisione del Consiglio europeo, nell(cid:146)eventualit(cid:224) di un(cid:146)ulteriore riduzione del prezzo d(cid:146)inter- vento, ogni aumento dei pagamenti per superficie offrir(cid:224) lo stesso livello di compensazione delle campagne 2000-2001 e 2001-2002. La differenziazione dei pagamenti compensativi in base alle dimensioni aziendali era gi(cid:224) stata prevista nelle proposte di riforma del 1992 ed era stata inclusa anche in Agenda 2000, ma in nessuno dei due casi Ł stata accettata dal Consiglio. Secondo la Corte non Ł dimostrato che le diminuzioni di prezzo decise nel quadro della prima riforma o quelle previste nell(cid:146)ambito di Agenda 2000 tornino a vantaggio del consumatore finale. Anche se valutare l(cid:146)effetto di una data misura sui prezzi al consumo non Ł compito facile, in quanto i prezzi subiscono l(cid:146)influenza di un gran numero di fattori, la Commissione ha esaminato il trasferimento del prezzo in altri settori ed Ł giunta alla conclusione che in linea di massima vi Ł un effetto positivo. Tanto i modelli econometrici quanto l(cid:146)analisi economica corroborano la conclusione secondo cui le riduzioni di prezzi in un settore fondamentale del con- sumo umano e dell(cid:146)alimentazione animale possono avere soltanto un effetto positivo sui prezzi al consumo. C 192/32 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 4. GLI EFFETTI DELLA RIFORMA I prezzi La produzione I prezzi alla produzione 4. 6-4. 10. mercato dei cereali sono stati I principali fattori alla base della stabilizzazione del 1) il calo della produzione grazie alle misure di messa a riposo e 2) l(cid:146)aumento del consumo interno di cereali a seguito delle dimi- nuzioni dei prezzi in tale settore. Le differenze tra gli Stati membri, per quanto riguarda il calo della produzione nel corso dei primi anni d(cid:146)attuazione della riforma, si spiegano con l(cid:146)applicazione di un tasso di ritiro obbligatorio del 15 %, da cui sono esonerati i piccoli produttori. Inoltre, Ł prose- guito l(cid:146)adeguamento dell(cid:146)economia agricola dei nuovi L(cid:228)nder verso un(cid:146)economia di mercato. Nel quadro di Agenda 2000 la produzione di semi oleosi non deve necessariamente diminuire. Le prospettive del mercato per i semi oleosi sono piø favorevoli di quelle per i cereali e consentono di assorbire, grazie a prezzi di mercato piø elevati, il calo degli aiuti conseguente all(cid:146)allineamento. Peraltro, nel quadro dell(cid:146)ac- cordo preliminare di Agenda 2000, Ł previsto di sottoporre il set- tore degli oleaginosi ad una sorveglianza particolare, cos(cid:236) da poter reagire ad un(cid:146)eventuale sensibile riduzione delle superfici coltivate a oleaginose. 4. 15-4. 19. L(cid:146)esistenza di differenze a livello di prezzi di mercato non Ł in contrasto con il principio del mercato unico. Grazie alla preferenza comunitaria Ł possibile smaltire i cereali delle regioni eccedentarie dirigendoli verso le regioni deficitarie, senza inter- vento di un(cid:146)autorit(cid:224) pubblica. L(cid:146)Unione europea ha un unico prezzo istituzionale, ma diversi prezzi di mercato che riflettono la segmentazione del mercato stesso. Se nel passato la Comunit(cid:224) ha organizzato trasferimenti o vendite di scorte d(cid:146)intervento verso talune regioni, queste misure sono state decise in seguito a circostanze particolari, ad esempio gravi forme di siccit(cid:224), che hanno influenzato la produzione foraggera e il reddito degli allevatori. Prima della riforma del 1992, i prezzi d(cid:146)intervento risultavano determinanti per la formazione dei prezzi dei cereali sul mercato interno. Nelle zone eccedentarie il mercato si allineava sul loro livello, mentre nelle zone deficitarie il prezzo di mercato com- prendeva anche i costi di commercializzazione e di trasporto. L(cid:146)introduzione di un tasso di ritiro assai importante ha consentito di riequilibrare produzione e consumi. Pertanto alcune regioni che risultavano eccedentarie prima della riforma del 1992 sono divenute deficitarie e ci(cid:242) ha permesso ai produttori di ottenere prezzi superiori al prezzo d(cid:146)intervento. Nell(cid:146)ambito della riforma la Commissione aveva tenuto conto di tale fenomeno, calcolando le compensazioni sulla base di un prezzo «obiettivo» superiore del 5 % al prezzo d(cid:146)intervento. La Commissione riconosce che Ł impossibile prevedere con due campagne d(cid:146)anticipo la produzione e il consumo di cereali, tanto a livello comunitario che a livello mondiale. Tuttavia, la stessa Corte riconosce che l(cid:146)istituzione di una messa a riposo obbliga- toria ha rappresentato l(cid:146)elemento fondamentale per la realizza- zione di un maggior equilibrio del mercato comunitario. Il tasso di base (15 %) del ritiro obbligatorio teneva presente la necessit(cid:224) di smantellare le scorte d(cid:146)intervento e l(cid:146)aumento tenden- ziale delle rese. Pertanto le previsioni di produzione per il 1993 e il 1994 erano inferiori agli sbocchi prevedibili sui mercati interno ed esterno. La siccit(cid:224) verificatasi in Spagna e in Portogallo, come pure la riduzione delle scorte mondiali, hanno accentuato tale fenomeno. La determinazione del tasso di messa a riposo per i raccolti 1997 e 1998, rispettivamente nel settembre 1996 e nel giugno 1997, dev(cid:146)essere considerata alla luce della situazione del mercato mon- diale, caratterizzata all(cid:146)epoca da un livello delle scorte estrema- mente basso. Questa situazione dava luogo a prezzi molto varia- bili, che hanno obbligato la Commissione ad istituire prelievi all(cid:146)esportazione per il frumento. Per tener conto di questa esigenza, la Commissione aveva inizial- mente proposto di prorogare temporaneamente il regime relativo al prelievo di corresponsabilit(cid:224), ma la proposta non Ł stata accet- tata nØ dal Consiglio nØ dal Parlamento. I prezzi al consumo Il sistema stabilito per determinare il tasso di ritiro pu(cid:242) non risul- tare ideale ma Ł tuttavia il migliore finora ideato. 4. 20-4. 21. La Commissione ritiene che una riduzione dei prezzi a livello della produzione abbia in genere effetti positivi a livello 8. 7. 1999 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 192/33 dei consumi, come dimostra l(cid:146)analisi che essa ha recentemente condotto nel settore delle carni suine. Per le stime sono stati uti- lizzati i modelli messi a punto dall(cid:146)Universit(cid:224) di Bonn, dal Centro di ricerca alimentare dell(cid:146)Universit(cid:224) di Amsterdam e dai servizi della Commissione, che rappresentano attualmente i migliori strumenti econometrici disponibili nell(cid:146)Unione europea. Nel valutare il trasferimento del prezzo per i cereali, occorre rico- noscere che la quota dei cereali nel prezzo finale al consumo Ł estremamente limitata per la maggior parte dei prodotti alimen- tari. Ad esempio, la quota del frumento nella determinazione del prezzo del pane Ł del 5 % circa. Le esportazioni 4. 26. L(cid:146)introduzione di un prelievo all(cid:146)esportazione Ł inteso prin- cipalmente a tutelare il mercato interno nei confronti di un aumento speculativo dei prezzi. Questa misura Ł giustificata nel- l(cid:146)ambito di un(cid:146)organizzazione di mercato che deve giungere ad armonizzare gli interessi dei produttori e dei consumatori. 4. 28. La fissazione del tasso della restituzione Ł basata sulla dif- ferenza tra il prezzo sul mercato interno e il livello dei prezzi sul mercato mondiale, i piø rappresentativi per la qualit(cid:224) europea. In tal modo la Comunit(cid:224) equilibra l(cid:146)effetto prodotto sul mercato interno dall(cid:146)aumento dei prezzi provocato dal regime di inter- vento. Il reddito agricolo da cereali 4. 30. Anche se gli aumenti di reddito in termini percentuali appaiono significativi, data l(cid:146)eccezionale situazione del mercato, il reddito dei produttori di cereali ha superato solo del 14 % il livello medio rilevato per tutti gli agricoltori. La compensazione nel settore dei cereali La Commissione ha riconosciuto che nel corso di numerosi anni si Ł verificata una sovracompensazione, valutata a circa 8,5 miliardi di ECU nel periodo 1993-1994/1996-1997. La situazione differi- sce tuttavia a seconda del cereale, della regione e della campagna in questione. Nel 1996 la Commissione ha proposto una diminu- zione dei pagamenti per i seminativi, che non Ł stata accettata nØ dal Consiglio nØ dal Parlamento. Tuttavia i prezzi di mercato sono diminuiti nel 1997 e nel 1998, compensando in misura notevole il problema della sovracompensazione. Inoltre, Agenda 2000 affronta tale problema offrendo soltanto una compensazione par- ziale. Quanto al metodo utilizzato per valutare tale sovracompensa- zione, la Commissione desidera fornire la seguente informazione. Un calcolo effettuato sulla base dei prezzi alla produzione com- prende gli effetti del prelievo di corresponsabilit(cid:224), nella misura di 10 ECU di bilancio/t. Questo prelievo, che Ł stato soppresso dal Consiglio senza che venisse modificato il metodo di determina- zione del pagamento compensativo, rappresenta un importo di circa 8,5 miliardi di ECU ai fini del calcolo della sovracompensa- zione nel periodo 1993-1997. La distribuzione del reddito derivante dalla coltivazione di cereali L(cid:146)influenza dei prezzi di mercato 4. 40. Agenda 2000 avvicina il prezzo d(cid:146)intervento al prezzo prevedibile sul mercato mondiale del frumento. In tal caso, l(cid:146)in- tervento rappresenta soltanto una rete di sicurezza. L(cid:146)influenza delle rese 4. 43-4. 44. La riforma ha determinato una diminuzione degli incentivi alla resa, conseguenti alle misure di sostegno del mercato tramite prezzi elevati. Questo era uno degli obiettivi specifici della riforma. In tale contesto, un regime di pagamenti compensativi basato su rese individuali sarebbe contrario agli obiettivi perse- guiti. 4. 31-4. 36. Nella risposta alla relazione annuale della Corte per l(cid:146)esercizio finanziario 1996, la Commissione ha chiarito i motivi che hanno condotto alla scelta di un(cid:146)impostazione «forfettaria» per i pagamenti compensativi. Un sistema di pagamenti forfettari, indipendente dai livelli di produzione e basato su dati storici, Ł necessario per cogliere le opportunit(cid:224) derivanti dallo sviluppo del mercato mondiale. Inoltre tale sistema ha rafforzato la posizione dell(cid:146)Unione europea nei negoziati allora in corso per un nuovo accordo GATT. L(cid:146)influenza delle dimensioni dell(cid:146)azienda 4. 45-4. 46. Nelle proposte di riforma del 1992, la Commissione aveva incluso un piano inteso a differenziare l(cid:146)aiuto in base al numero di ettari posseduto dai singoli produttori, ma all(cid:146)epoca il Consiglio ha respinto tale progetto [cfr. punto 3. 72 della relazione 1996 (GU C 348 del 18. 11. 1997, pag. 95)]. Nell(cid:146)ambito di Agenda 2000, il Consiglio non ha previsto nel compromesso raggiunto la progressiva diminuzione degli aiuti diretti. C 192/34 IT Gazzeta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 8. 7. 1999 5. CONCLUSIONE 5. 1-5. 3. La Commissione condivide l(cid:146)opinione della Corte sul fatto che la riforma del 1992 ha raggiunto nel corso del periodo transitorio gli obiettivi perseguiti. La riforma ha contribuito in larga misura a riequilibrare il mercato dei cereali, grazie all(cid:146)intro- duzione del regime di ritiro dei terreni e alle riduzioni dei prezzi. Inoltre il regime di ritiro delle terre presenta il vantaggio di poter essere adeguato alle condizioni variabili del mercato mondiale. Tuttavia, la Commissione nelle proposte di Agenda 2000 ricono- sce la necessit(cid:224) di andare oltre questa prima riforma. A tal fine Ł stato concordato un taglio del 15 % dei prezzi d(cid:146)intervento per i cereali. Una decisione su un(cid:146)ulteriore riduzione sar(cid:224) presa in base agli sviluppi registrati sul mercato. Inoltre il tasso di riferimento per il ritiro obbligatorio Ł stato fissato al 10 %. Anche questa per- centuale pu(cid:242) essere modificata a seconda dell(cid:146)andamento del mer- cato. L(cid:146)effetto combinato del calo di prezzi e del ritiro dovrebbero consentire all(cid:146)UE di mantenere l(cid:146)equilibrio del mercato. 5. 6. Come precisato nella risposta della Commissione alla rela- zione annuale della Corte per l(cid:146)esercizio finanziario 1996 (GU C 348, punto 3. 31, pag. 93), i calcoli effettuati dalla Commissione stessa hanno confermato che per quattro anni nel settore dei cereali si Ł verificata una sovracompensazione, valutata a 8,5 miliardi di ECU, se non si tiene conto dell(cid:146)effetto dell(cid:146)abolizione del prelievo di corresponsabilit(cid:224). Il regime degli aiuti diretti non Ł mai stato destinato a compensare al 100 % il calo dei prezzi subito individualmente, ma Ł stato introdotto per correggere taluni effetti perversi di un regime che prevedeva un prezzo d(cid:146)intervento ele- vato, in particolare l(cid:146)eccessiva intensificazione. 5. 13. La Commissione ammette la gravit(cid:224) dei rischi indicati dalla Corte. Per tale motivo Agenda 2000 comprende un nuovo rego- lamento in materia di sviluppo rurale. Le due riforme della PAC comportano una riduzione dei prezzi assai consistente. La Commissione sottolinea che dalle analisi effettuate nel settore delle carni risulta un trasferimento di prezzo positivo a favore dei consumatori, anche se ci(cid:242) richiede un certo periodo di tempo