title: Communication de la Commission - Vers un marché unique pour les retraites complémentaires - Résultats de la consultation relative au Livre vert sur les retraites complémentaires dans le Marché Unique

eurovoc_concepts:
free movement of workers
single market
social security
supplementary pension
tax harmonisation

text: COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES Bruxelles, le 11. 05. 1999 COM(1999) 134 final COMMUNICATION DE LA COMMISSION VERS UN MARCHE UNIQUE POUR LES RETRAITES COMPLEMENTAIRES Résultats de la consultation relative au Livre vert sur les Retraites Complémentaires dans le Marché Unique Sommaire RESUME La Réglementation prudentielle des fonds de retraite La levée des obstacles à la mobilité professionnelle dans l'Union La coordination des régimes fiscaux des Etats membres INTRODUCTION 1. 1 1. 2 La nécessité de disposer d'un Marché Unique pour les retraites complémentaires La consultation sur le Livre vert sur les retraites complémentaires DES REGLES PRUDENTIELLES POUR LES FONDS DE RETRAITE QUI SOIENT COMPATIBLES AVEC LE MARCHE UNIQUE ET L'EURO 2. 1 Les fonds de retraite dans la zone euro 2. 1. 1 Des portefeuilles d'investissement plus sûrs 2. 1. 2 Des portefeuilles d'investissement plus performants 2. 1. 3 Une approche qualitative en matière prudentielle 2. 2 La réglementation prudentielle des fonds de retraite 2. 2. 1 Utilité d'une Directive 2. 2. 2 Champ d'application et contenu 2. 2. 3 L'assurance contre les risques d'interruption du régime 2. 2. 4 Moyens d'assurer l'égalité de traitement entre opérateurs 2. 2. 5 Un contexte nouveau FACILITER LE LIBRE MOUVEMENT DES TRAVAILLEURS 3. 1 3. 2 3. 3 Considérations générales Résultats de la consultation sur le Livre vert Actions possibles VERS UNE MEILLEURE COORDINATION DES SYSTEMES FISCAUX NATIONAUX 4. 1 4. 2 Résultats de la consultation sur le Livre vert Actions possibles RESUME Le maintien d'un haut niveau de protection sociale est un objectif partagé par tous les Etats membres de l'Union européenne. Un défi permanent réside dans le contrôle du coût de cette protection : elle doit continuer à garantir la cohésion sociale tout en jouant un rôle positif pour la croissance économique. Les prestations de retraite sont une composante essentielle des systèmes de protection sociale des pays de l'Union. Les dépenses réalisées au titre des régimes de retraite publics y représentent près de la moitié du total des dépenses de protection sociale. Elles représentent entre 9 et 15 % des Produits Intérieurs Bruts (PIB) des Etats membres1. Cette proportion risque de fortement augmenter sous l'effet du vieillissement de la population de l'Union. En 1995, 23% de la population était âgée de 65 ans ou plus. Ce chiffre atteindra 40 % en 20252. Faire face à ces évolutions est une responsabilité qui échoit pour l'essentiel aux Etats membres, qui sont compétents pour l'organisation de leurs systèmes de retraite. Ces systèmes reposent en général sur trois piliers : - le premier pilier regroupe les régimes relevant de la sécurité sociale ; - le deuxième les régimes professionnels ; - le troisième les plans de retraites souscrits au niveau individuel. Les régimes des deuxième et troisième piliers forment les régimes complémentaires : leur vocation est donc de compléter les régimes publics. C'est sur ces régimes complémentaires que porte l'analyse développée dans cette Communication, et notamment sur les régimes professionnels du deuxième pilier qui sont à ce stade dépourvus de véritable cadre juridique communautaire. Tout en tenant compte de l'application en la matière du principe de subsidiarité, le rôle de la Commission est de proposer des réformes qui permettent à ces régimes de profiter des libertés du Marché Unique et des nouvelles perspectives qu'offre l'euro afin de renforcer leur sécurité et leur efficience et participer à l'essor des marchés de capitaux européens C'est ce que rappelle le Cadre d'Action sur les Services Financiers présenté le 28 octobre 1998 par la Commission3. Ce Cadre d'Action, élaboré en concertation avec l'industrie et les Etats membres, formule des propositions pour parachever l'intégration des marchés financiers de l'Union. Des marchés financiers de détail plus ouverts offriront davantage de choix et de flexibilité aux futurs retraités. Des marchés de capitaux plus efficients aideront les fonds de retraite à améliorer le rendement de leurs placements, permettant ainsi de limiter le coût indirect du travail et la création d'emplois. Ceci pourrait contribuer à renforcer les fondements économiques de la protection sociale. Il est souhaitable, pour ce faire, que les régimes complémentaires eux-mêmes s'adaptent au Marché Unique et à l'euro. Les règles d'investissement ne Cf. European Economy, The Welfare State in Europe, Challenges and reforms (n° 4, 1997). Cf. European Economy, Ageing and Pension Expenditure prospects World(n°3, 1996). Services Financiers : élaborer un Cadre d'Action (COM(1998) 625). in the Western devraient pas inutilement entraver les stratégies de placement des fonds de retraite. Ces derniers devraient pouvoir faire appel, pour la gestion de leurs avoirs, à tout gestionnaire agréé dans retraites complémentaires devraient être en mesure de proposer leurs services dans tous les Etats membres. l'Union. L'ensemble des prestataires de Dans le même temps, la protection des bénéficiaires doit demeurer la pierre angulaire de la réglementation et du contrôle des institutions de retraite. Toutes les mesures pouvant être envisagées doivent garantir aux futurs retraités que leurs prestations leurs seront versées comme convenu. Ces mesures ne doivent cependant pas aller au-delà de ce qui est objectivement nécessaire à l'adéquate protection des affiliés. Cette analyse a été partagée par la vaste majorité des Etats membres et organismes représentatifs ayant participé à la consultation relative au Livre vert sur les retraites complémentaires dans le Marché Unique4, lancée en juin 1997 par la Commission. Bien que certains points fassent encore l'objet de divergences de vues, par exemple en matière de règles de placement, un large accord s'est dessiné sur la nécessité de commencer à mettre en place un cadre communautaire qui pourrait s'articuler autour de trois axes principaux : la réglementation prudentielle des fonds de retraite, la levée des obstacles à la mobilité professionnelle et la coordination des régimes fiscaux des Etats membres. La réglementation prudentielle des fonds de retraite A l'heure actuelle, alors que la valeur des actifs des fonds de retraite du deuxième pilier établis dans les Etats membres équivaut environ à 23 % du PIB annuel de l'Union6, il n'existe pas encore de règle communautaire spécifique qui garantisse pour ce secteur l'application des principes de libre circulation des capitaux et de libre prestation de service. Ceci est d'autant plus regrettable alors que l'euro met à la disposition des investisseurs un marché des capitaux plus vaste, plus liquide et débarrassé des risques de change. Dans certains Etats membres, la réglementation est suffisamment souple pour permettre aux fonds de retraite, dans de bonnes conditions de sécurité, de faire évoluer leur politique de placement et s'adapter à cette nouvelle donne. Ces fonds pourront dès lors mieux diversifier leur portefeuille d'investissement et parvenir, dans l'intérêt des employeurs et des affiliés, à un meilleur équilibre entre le risque et le rendement de leurs placements. Il est des plus souhaitables, si l'on souhaite faciliter le les fonds de retraite financement des retraites, que cette chance soit donnée à tous établis dans l'Union européenne. L'expérience prouve que des restrictions à l'investissement trop contraignantes nuisent considérablement aux rendements des fonds de retraite sans en améliorer la COM (1997) 283 Les réponses reçues à ce Livre vert ont été résumées dans un document de la DG XV (CAB/62/98) travail ("http://europa. eu. int/comm/dgl5). Par fonds de retraite, on entend ici les institutions complémentaires liées à un emploi. Source : European Fédération for Retirement Provision (EFRP). Ce chiffre est de 20% si l'on retire les actifs des provisions comptables et des assurance vie de groupe. disponible internet site sur de le sécurité. Ceci se traduit soit par des prestations plus faibles, soit par des contributions plus élevées qui se font au détriment du coût du travail. Mais en outre, en visant surtout les placements en actions, ces restrictions limitent aussi les possibilités de financement de l'économie privée et entravent l'ouverture et l'intégration des marchés de capitaux de l'Union. Or des marchés de capitaux plus efficients, où les marchés d'actions et d'obligations privées sont liquides et bien développés, peuvent contribuer à renforcer la croissance économique et la création d'emploi dans l'Union et ainsi, indirectement, faciliter le financement de la protection sociale dans les décennies à venir. L'adoption d'une Directive semble souhaitable afin d'oeuvrer en ce sens. Cette Directive devrait, d'après la très grande majorité des parties consultées lors de la consultation sur le Livre vert et l'élaboration du Cadre d'Action sur les Services Financiers, viser les quatre objectifs qui suivent : (i) (ii) (iii) (iv) assurer la meilleure protection possible des bénéficiaires. Ceci signifie que les libertés de placement et de gestion doivent s'insérer dans un cadre prudentiel global. permettre aux fonds de retraite de pleinement profiter du Marché Unique et de l'euro. Les fonds de retraite ne doivent être limités dans leurs stratégies de placement que par des motifs d'ordre prudentiel. Ils doivent également être en mesure d'utiliser les services de tout gestionnaire d'actif et dépositaire dûment agréé dans l'Union. l'égalité de traitement entre les prestataires de retraites garantir complémentaires liées à un emploi. Les fonds de retraite ont des caractéristiques qui leurs sont propres et qui justifient l'élaboration d'un cadre juridique spécifique. Mais dans le même temps, il faut éviter d'introduire des distorsions de concurrence vis à vis d'autres prestataires comme les entreprises d'assurance vie7. Ceci implique la mise en place d'un cadre prudentiel véritable, comme cela a été fait pour les entreprises d'assurance vie. Cela peut également impliquer la définition de règles similaires pour des produits bien définis. permettre la reconnaissance mutuelle des régimes prudentiels. A l'heure actuelle, un fonds de retraite ne peut avoir des affiliés dans plusieurs Etats membres de l'Union. En raison de la spécificité des retraites complémentaires et leur lien aux régimes publics, seule des formes limitées d'affiliation devraient être envisagées (notamment à l'intérieur d'une même entreprise). En outre, l'affiliation transfrontalière ne peut être qu'un objectif de long terme car de nombreuses conditions devront être réunies : les régimes fiscaux des Etats membres devront notamment être mieux coordonnés. Il faudra également réaliser la reconnaissance mutuelle des régimes prudentiels en place dans les Etats membres. Si une proposition de Directive pouvait permettre cette reconnaissance mutuelle, un premier pas serait fait en direction de l'affiliation Celles-ci sont présentes sur le marché des retraites complémentaires liées à un emploi par le biais des contrats de groupe. Dans certains Etats membres, les Organismes de Placement Collectif en Valeurs Mobilières (OPCVM) proposent également des produits de retraite de ce type. transfrontalière. Celle-ci présenterait de nombreux avantages : pour les travailleurs migrants, qui ne risqueraient plus de perdre leurs droits à pension complémentaire, mais aussi pour les employeurs et les fonds de retraite eux- mêmes. Ces derniers parviendraient à réaliser des économies d'échelles en termes de gestion administrative et financière, et ainsi à limiter le coût du travail. L'état des réflexions suggère à ce stade qu'une proposition de Directive pourrait comporter trois ensemble de règles : (i) (ii) Des règles prudentielles fondamentales. Il s'agit notamment de l'agrément des fonds de retraite par une autorité compétente ; de la nécessité de subordonner cet agrément à de stricts critères de responsabilité, de compétence et d'honorabilité des gestionnaires ; de la définition des pouvoirs d'intervention de l'autorité de contrôle ; de la mise en place de mécanismes de déclarations périodiques à l'adresse des affiliés et des autorités de contrôle. Des règles relatives au placement des cotisations. Donner une liberté absolue d'investissement aux fonds de retraite n'est pas souhaitable. Les placements doivent être adaptés à la nature et la durée des engagements souscrits et dûment diversifiés (par devise, zone géographique et secteur économique). L'opportunité d'une exigence de congruence monétaire est à discuter. En tout état de cause, le cadre réglementaire doit être pleinement compatible avec la libre circulation des capitaux. Il convient de souligner que, de façon générale, ces aspects devront faire l'objet de consultations poussées avec les Etats membres et l'industrie. (iii) Des règles relatives au passif du bilan des fonds de retraite et au lien actif/passif. 8 Les placements doivent se fonder sur une évaluation précise des engagements du fonds. Cette évaluation passe par le calcul de provisions techniques selon une méthode actuarielle prudente et reconnue. La signature des comptes du fonds de retraite par un actuaire indépendant doit être considérée à cet effet. Un niveau de financement minimal destiné à garantir que les droits à prestation acquis sont totalement couverts paraît également nécessaire. C'est à une harmonisation minimale qu'il faudrait viser sur ces sujets. En raison de la forte disparité des fonds de retraite opérant dans l'Union, l'objectif ne peut être que de fixer un cadre général prescrivant les principes à respecter afin de garantir la protection des bénéficiaires et l'efficacité économique. La coopération entre superviseurs des fonds de retraite semble en outre indispensable. Une enceinte réunissant les autorités compétentes pourrait être utile une fois que la Directive sera adoptée. La levée des obstacles à la mobilité professionnelle Principe fondamental du Marché Unique, la mobilité professionnelle est d'autant plus importante au moment où s'instaure l'Union Economique et Monétaire (UEM). Il en Sont surtout concernés ici les régimes à prestations définies. va de la crédibilité de l'UEM auprès des citoyens. L'Europe a d'ores et déjà des règles communautaires qui cordonnent efficacement, pour les travailleurs migrants, les régimes de retraite du premier pilier. En revanche, l'absence d'un tel système de coordination pour les retraites complémentaires constitue une réelle barrière au libre mouvement pour les travailleurs qui sont couverts par de tels régimes. Cette barrière affectera de plus en plus de personnes et limitera les capacités de mouvement de la main d'oeuvre si les Etats membres choisissent de se reposer davantage sur les régimes complémentaires. Les réflexions devraient en conséquence se développer sur les aspects suivants : (i) (ii) (iii) les conditions d'acquisitions des droits à pension complémentaire. Des conditions d'acquisition de droits trop complexes, ou de trop longues périodes de stage, peuvent constituer un obstacle non négligeable à la libre circulation des personnes. Il est essentiel que les réflexions s'intensifient en la matière, avec les Etats membres et les partenaires sociaux. les modalités de transfert des droits. Il est un fait que l'absence de norme actuarielle commune pour la réalisation des transferts de capital pénalise les travailleurs migrants par rapport à ceux qui demeurent dans le même Etat membre. Sur la base de travaux techniques à engager avec toutes les parties concernées, la Commission envisagera la possibilité d'une proposition législative en la matière. transfrontalière à des fonds de retraite. les conditions de l'affiliation L'affiliation transfrontalière exigera une reconnaissance mutuelle des régimes de supervision et une meilleure coordination des régimes fiscaux. Mais les régimes complémentaires liés à un emploi font également l'objet au plan national de règles sociales spécifiques, qui sont notamment liées au versement des prestations (traitement des employés à plein temps et à temps partiel, forme de sortie des prestations etc. ). Une étude technique semble requise afin de déterminer comment ces règles doivent être traitées dans le contexte de l'affiliation transfrontalière. (iv) la création d'un forum des pensions. Un forum des pensions pourrait s'avérer utile afin de discuter des enjeux liés à la mobilité professionnelle dans l'Union. Un tel forum pourrait faciliter la réalisation des travaux techniques nécessaires en la matière. Ce forum, qui rassemblerait des représentants des Etats membres, des fonds de retraite et les partenaires sociaux, pourrait également opérer un suivi de la législation communautaire existante et à venir. La coordination des régimes fiscaux des Etats membres Les disparités nationales dans le traitement fiscal des produits d'assurance vie et de pension, leur complexité et spécificité, constituent des entraves majeures au libre mouvement des travailleurs et à la libre prestation de service dans l'Union. Tout en écartant à ce stade l'hypothèse d'une harmonisation, et en prenant soin de sauvegarder les recettes fiscales des Etats membres, il semble nécessaire de s'efforcer de supprimer les discriminations fiscales nationales à l'encontre des produits offerts par des institutions (compagnies d'assurance, fonds de retraite) établies dans d'autres Etats membres. Suivant cette approche de coordination flexible, la Commission et les Etats membres ont commencé de coopérer afin d'examiner comment éliminer les principales entraves en ce domaine. Un problème prioritaire et urgent du point de vue de nombreux fiscal de travailleurs migrants et leurs employeurs est celui du traitement contributions et de primes versées à des institutions établies dans un autre Etat membre que celui où réside l'affilié ou le détenteur de police. Le sujet est traité dans le cadre du Groupe de Politique Fiscale, qui sert d'instance de dialogue à haut niveau entre la Commission et les Etats membres dans le domaine fiscal. Les travaux continueront dans les prochains mois. Il existe un large consensus sur la nécessité de poursuivre les travaux. La diversité et la complexité des problèmes font qu'une approche par étapes est généralement acceptée comme le moyen approprié. Sur la base de ces travaux, une initiative législative qui couvrirait le traitement fiscal des contributions transfrontalières des travailleurs migrants aux fonds de retraite complémentaires pourrait être envisagée. Conclusion Ces initiatives possibles, qui sont résumées en annexe 1, seraient menées dans une certaine mesure séparément. Elles seraient néanmoins interdépendantes. L'affiliation transfrontalière, par exemple, nécessiterait à la fois une reconnaissance mutuelle en matière prudentielle, une coordination des régimes fiscaux et une adaptation des réglementations sociales. très Elles concourent également toutes à une meilleure intégration des services financiers dans l'Union. En ce sens, c'est un double but qui doit être poursuivi : contribuer à l'intégration des services financiers au bénéfice de la croissance et de l'emploi et améliorer la qualité des services offerts aux futurs retraités. 1. INTRODUCTION 1. 1. 1 La nécessité de disposer d'un Marché Unique pour complémentaires les retraites Les régimes de retraite sont au cœur de la protection sociale des Etats membres. Or, le vieillissement des populations et ses implications budgétaires pose, dans tous les Etats membres, la question de la viabilité financière de ces régimes. L'Etat est en règle générale le premier prestataire de retraites, à travers les régimes relevant du premier pilier qui fonctionnent habituellement selon le principe de la répartition. Les perspectives démographiques risquent donc de se traduire par une hausse significative des dépenses publiques de retraite. Bien que les Etats membres, qui ont la responsabilité de la structure de leurs régimes de retraite, aient activement engagé des réformes, des efforts multiples et continus seront encore nécessaires afin d'assurer la stabilité financière durable des régimes (cf. encadré 2). La Commission a indiqué à plusieurs reprises que des taux d'activité et une productivité plus élevés ont un rôle décisif à jouer à cet égard. La Commission a également indiqué qu'il fallait réfléchir à la façon de traiter les nombreux départs en pré-retraite, qui pèsent considérablement sur les systèmes. 9 Cette nécessité de renforcer l'employabilité des personnes âgées, mais n'ayant pas atteint l'âge légal de la retraite, a d'ailleurs été affirmée récemment par le Conseil, dans les Lignes Directrices pour l'Emploi10. Une partie de la solution, afin d'alléger la charge des dépenses publiques, peut également consister à utiliser davantage les régimes complémentaires capitalisés liés à l'emploi. Il est donc essentiel de mettre en place, du point de vue financier et social, un cadre Communautaire qui soit propice à leur essor. Cf. La communication «Moderniser et Améliorer la Protection Sociale dans l'Union européenne » (COM(97) 102 final et le projet de Communication « Vers une Europe pour tous les Agés ». , actuellement en cours d'adoption. Résolution du Conseil du 9 février 1999, relative aux Lignes Directrices pour l'Emploi (5530/99). 10 Encadré 1 : Les différents types de régimes de retraite On décrit traditionnellement les régimes de retraite comme s'organisant autour de trois piliers : le pilier 1, qui rassemble les régimes publics relevant de la sécurité sociale, et les piliers 2 et 3 qui regroupent les régimes complémentaires. Le pilier 1 : c'est le régime d'assurance-vieillesse de base, auquel il est en général obligatoire d'adhérer. Les régimes de ce type sont financés, dans la très grande majorité des cas, selon le principe de la répartition. Ceci signifie que les cotisations versées par les actifs servent à financer le paiement des retraites. Les prestations de retraite sont garanties par l'Etat et le régime géré par un organisme public. Au plan communautaire, ces régimes sont coordonnées par le Règlement 1408/71. Le pilier 2 : ce qui caractérise les régimes du pilier 2 est leur lien à l'emploi, à l'exercice d'une profession. On parle ainsi de « régimes professionnels ». Le plus souvent, ces régimes fonctionnent en capitalisation : l'employeur et les employés constituent une épargne, qui est investie, et qui servira à financer les retraites dans le futur. En outre, ces régimes offrent fréquemment une couverture des risques biométriques (décès, invalidité, longévité). Les régimes professionnels capitalisés peuvent s'organiser de plusieurs manières : mise en place ou participation à un fonds de retraite, séparé de l'employeur. Le fonds reçoit les contributions, les investit et verse les prestations. Les fonds peuvent être dits « ouverts » (des entreprises de divers secteurs industriels peuvent y participer) ou fermés (y participent une seule entreprise, ou des entreprises appartenant à un secteur industriel donné). Les régimes peuvent être à prestations définies (l'employeur garantit le versement d'une prestation donnée) ou à contributions définies (les prestations dépendent du rendement du fonds). souscription d'un contrat d'assurance vie de groupe : les cotisations sont versées à une entreprise d'assurance vie, qui les investit et verse les prestations. L'entreprise d'assurance se porte en général garante du paiement des prestations. Les entreprises d'assurance vie sont d'ores et déjà régies au plan communautaire11 ; achat de parts d'un organisme de placement collectif : les cotisations servent à acheter des valeurs mobilières via un organisme de placement collectif. Les prestations dépendent des rendements des valeurs. Les Organismes de Placement Collectifs en Valeurs Mobilières sont d'ores et déjà réglementés au plan communautaire12; mécanisme de provision comptable : l'employeur s'engage à verser une prestations aux employés et provisionne les engagements au passif de son bilan. Le pilier 3 : il s'agit des contrats souscrits au plan individuels avec des prestataires de service, en général entreprise d'assurance vie ou organisme de placement collectif. 11 12 Cf Directives 79/267,90/619,92/96. Cf Directives 85/611, 85/612, 88/220. Les analyses développées dans cette Communication portent sur les domaines suivants. Le chapitre 2 aborde la réglementation prudentielle des fonds de retraite qui sont séparés de l'employeur et les moyens d'assurer l'égalité de traitement entre ces fonds et les autres principaux prestataires de retraites professionnelles. Le chapitre 3 examine les entraves à la mobilité professionnelle qui résultent des règles sociales régissant les fonds de retraite et les mécanismes de provision au bilan. Le chapitre 4 porte sur la fiscalité des retraites complémentaires de façon plus générale : régimes professionnels et contrats d'assurance vie. La possibilité y est envisagée de lancer une première initiative législative portant sur les régimes professionnels. 2. 3. 4. Les régimes complémentaires capitalisés ne sont toutefois pas une solution-miracle face au vieillissement des populations. Quelque soit le système de financement (répartition ou capitalisation), les retraites représentent toujours une partie du produit national de la période où elles sont payées. En conséquence, les personnes actives financent toujours les prestations des personnes qui, au même moment, sont à la retraite. Mais les régimes complémentaires peuvent offrir un cadre d'investissement productif plus global, à l'intérieur et l'extérieur de la Communauté. Les régimes par régimes répartition n'offrent complémentaires, en l'absence de restrictions relatives aux placements transfrontières, procurent davantage de flexibilité que les systèmes par répartition en vue de traiter la crise démographique des systèmes de pension. cadre national. C'est pourquoi qu'un les Les avantages de l'épargne-retraite ne doivent donc pas être sous-estimés. Si cette épargne est investie de façon productive, afin d'augmenter le revenu national, elle peut aider à financer les retraites. Les revenus des placements réalisés en dehors de l'Union, dans des économies qui ont besoin de capital, ont ici un rôle clé à jouer. Etant donné les taux d'épargne élevés existant dans nombre d'Etats membres, la croissance des fonds de retraite pourrait ne donner lieu qu'à une substitution dans les formes d'épargne. Mais elle pourrait également utilement prévenir, dans certains pays, une chute des taux d'épargne. Par ailleurs, l'épargne-retraite a l'avantage d'être une épargne de très long terme, contribuant d'une façon stable au financement de l'économie. 10 Encadré 2 : Les perspectives démographiques, leurs implications financières et les réponses envisageables Résoudre les problèmes des régimes de retraite liés au vieillissement des populations est un des principaux défis auxquels sont "confrontés les Etats membres de l'Union européenne. La gravité de la situation peut varier d'un Etat à un autre, en fonction de la structure démographique qui les caractérise. Mais de manière générale, les Etats membres ont en la matière des choix politiques majeurs à effectuer. Il y a aujourd'hui quatre travailleurs pour un retraité. En 2040, le rapport sera de deux pour un. Sans réforme, le niveau des dépenses des régimes publics de base pourrait atteindre dans certains Etats membres 15 à 20% du PIB (1997 : environ 10%). L'ampleur des possibles implications fiscales doit être souligné : dans certains Etats membres, les engagements de retraite non capitalisés pourraient atteindre 200% du PIB. Les régimes publics de base occupent une place tout à fait centrale dans les systèmes de protection sociale des Etats membres et ont vocation à continuer de fournir une part très importante des prestations de retraite. Mais afin de permettre à ces régimes de remplir cette fonction sans miner la solidité des finances publiques, les Etats membres devront adapter le financement de leurs régimes à l'évolution de la donne démographique. Ils ont la possibilité de développer les régimes complémentaires ou de continuer à se reposer essentiellement sur les régimes publics et envisager alors, par exemple, une augmentation des durées de cotisations et/ou une baisse des prestations L'augmentation des taux d'emplois et de l'employabilité des personnes âgées constituerait également une réponse efficace aux évolutions en cours. 5. Le Livre vert de la Commission sur les retraites complémentaires dans le Marché Unique13, de juin 1997, a relancé le débat dans un secteur où l'Union n'a pas jusqu'à présent exploité les avantages potentiels offerts par le Marché Unique. Si rien n'est entrepris, le potentiel de l'euro ne sera pas non plus exploité. L'absence de cadre communautaire approprié dans le domaine des retraites complémentaires nuit gravement à la fois aux retraités futurs et à l'industrie des fonds de retraite. Les premiers souhaitent pouvoir compter sur une retraite sûre et de bon niveau. Les seconds sont à la recherche de possibilités de placement pour leurs actifs qui représentent d'ores et déjà 23 % du PIB de l'Union14. Ce chiffre est en constante progression en raison des réformes mises en place dans les Etats membres et qui, comme en Italie depuis 1995, visent souvent à développer les fonds de retraite. Des projets analogues sont actuellement discutés en France. Il est essentiel qu'un cadre communautaire approprié accompagne ces évolutions. 6. L'objectif du Livre vert était de stimuler le débat le plus large possible sur les meilleurs façons d'aborder les défis démographiques et économiques qui s'annoncent, et déterminer comment le Marché Unique et l'euro peuvent renforcer l'efficacité des régimes complémentaires. C'est aux Etats membres qu'il revient de déterminer le rôle COM (97) 283. Source : European Fédération for Retirement Provision (EFRP). il précis que doivent jouer les fonds de retraite. Mais les décisions des Etats membres doivent s'inscrire dans un cadre communautaire cohérent et respecter les libertés du Marché Intérieur que sont : 8. 9. • • • la libre prestation de service la libre circulation des travailleurs la liberté d'investir, qui ne doit être soumise qu'à des restrictions d'ordre prudentielles appropriées En outre, la Commission doit tenir compte de l'article 2 du Traité des Communautés européennes, qui définit comme l'un des objectifs de la Communauté le maintien d'un haut niveau d'emploi et de protection sociale. Ceci doit se faire tout en respectant le principe de subsidiarité, aux termes duquel ce sont les Etats membres qui sont responsables pour leurs régimes de retraite. 1. 2 La consultation relative au Livre vert sur les retraites complémentaires dans le Marché Unique La Commission a reçu environ 100 réponses au Livre vert, provenant des Etats membres, du Parlement européen, du Comité Economique et Social des Communautés Européennes, des associations de consommateurs, des syndicats, de l'industrie et de tout le secteur financier. Un résumé des réponses15 a été préparé et utilisé comme base de discussion lors d'une audition qui s'est tenue le 21 avril 1998 et à laquelle toutes les parties intéressées ont été invitées. 10. La Commission est très satisfaite du niveau élevé d'intérêt suscité par cette phase de consultation ainsi que du ferme soutien, exprimé par presque toutes les parties intéressées, en faveur d'une action communautaire dans ce secteur. 11. Le Livre vert a néanmoins fait l'objet de deux critiques horizontales notables. Certains intéressés ont considéré que la Commission aurait dû davantage mettre l'accent sur les aspects sociaux des fonds de retraite et qu'une importance excessive avait été accordée aux fonds de retraite comme vecteur de création du marché des capitaux de l'Union. Il est vrai que les marchés de capitaux doivent servir les retraités et non l'inverse. C'est pourquoi la politique que propose la Commission dans cette Communication aura comme souci premier la protection des droits des bénéficiaires et la création d'un environnement dans lequel ils pourront profiter d'un haut niveau de prestations. Toutefois, le rôle que l'intégration des marchés financiers de l'Union peut jouer en faveur de la croissance et de l'emploi ne doit pas être négligé. Des marchés financiers efficaces et transparents peuvent faciliter l'accès au capital et améliorer sa productivité. 12. Le second point, soulevé par certains intéressés, résidait dans la nécessité de prendre plus en compte la sécurité des retraites. Certains, par exemple, ont insisté sur la Document CAB/62/98. http •. //europa. eu. int/comm/dg 15. Il se trouve sur le site internet de la DG XV : 12 nécessité de garantir que les régimes de retraite professionnels soient soutenus par un système d'assurance sauvegardant les droits acquis des bénéficiaires en cas de faillite de la société parrainant le fonds et d'insuffisance, dans le fonds, d'actifs destinés à couvrir les engagements. Il est clair que les futurs retraités souhaitent une sécurité maximale pour leurs retraites. Cette sécurité est une question cruciale que la Commission devrait davantage prendre en compte dans ses travaux à l'avenir, en proposant un véritable cadre prudentiel pour les fonds de retraite 13. En dépit de ces critiques, une très nette majorité de contributions a soutenu l'analyse développée par la Commission dans le Livre vert. Les autres sujets évoqués au cours les prochains chapitres de cette de Communication. la consultation seront examinés dans 14. Elle présentera ainsi les conclusions politiques à tirer de la consultation dans le but de commencer à identifier les étapes nécessaires afin d'évoluer en direction d'un Marché Unique pour les retraites complémentaires. 13 DES REGLES PRUDENTIELLES POUR LES FONDS DE RETRAITE QUI SOIENT COMPATIBLES AVEC LE MARCHE UNIQUE ET L'EURO 15. Ce chapitre explique dans quelle mesure l'euro et le Marché Unique peuvent améliorer la sécurité et les performances des fonds de retraite. Il fait ensuite des propositions en vue d'une Directive relative à la réglementation prudentielle des fonds de retraite qui sont séparés de l'entreprise et fonctionnent sur le mode de la capitalisation. 2. 1 Les fonds de retraite dans la zone euro 2. 1. 1 Des portefeuilles d'investissement plus sûrs 16. La première raison d'être d'une réglementation prudentielle est d'assurer la protection des consommateurs, en l'occurrence les affiliés aux régimes de retraite. L'euro contribue de lui-même à renforcer la sécurité, en faisant disparaître les risques de change et donc les exigences de congruence monétaire à l'intérieur de la zone euro. Les fonds de retraite, comme les compagnies d'assurance, disposent dès lors d'un marché des capitaux plus vaste qui leur permet de mieux diversifier leurs placements et donc leurs risques. Ceci ne peut toutefois suffire : afin de garantir effectivement la protection des bénéficiaires, la diversification d'actifs doit s'appuyer sur une évaluation précise de la durée et du coût des engagements. Les fonds de retraite doivent ainsi veiller à détenir en permanence des actifs suffisamment liquides, libellés dans la monnaie des engagements, afin de payer les prestations qui arrivent à échéance. En outre, l'activité des fonds de retraite devra s'inscrire dans un cadre prudentiel global, les fonds devant notamment être dûment autorisés et contrôlés par une autorité compétente. Les affiliés doivent être informés au mieux de la manière dont le fonds est géré. 2. 1. 2 Des portefeuilles d'investissements plus performants 17. Si les Etats membres choisissent de développer les régimes complétant les régimes publics de base de la sécurité sociale, et si ces régimes sont capitalisés, alors l'euro et un marché des capitaux européen unifié peuvent rendre l'accumulation de ces fonds plus efficace via de meilleurs rendements sur les placements. Ceci peut induire des retraites plus élevées et ainsi aider à soutenir les régimes publics de base, réduire les charges sociales pour une pension donnée et ainsi avoir des effets bénéfiques sur la situation de l'emploi. Mais l'équilibre entre les différents régimes demeure une décision relevant des Etats membres. 18. L'euro contribue à une plus grande efficacité dans la gestion des portefeuilles d'investissement. Les investisseurs peuvent utiliser au mieux des marchés de capitaux plus liquides, plus profonds grâce à l'élimination des risques de change, une réduction des coûts de transaction et une plus grande concurrence entre opérateurs. La plupart des parties ayant répondu au Livre vert considère qu'un marché des capitaux européen unifié offrira une plus grande capacité pour absorber la croissance probable des actifs 14 des fonds de retraite. Les marchés européens d'actions et d'obligations privées sont encore peu développés et présentent un énorme potentiel d'expansion. Ceci est tout particulièrement vrai s'agissant des obligations privées, qui offriront un éventail très large de taux d'intérêt alors que l'éventail des taux d'intérêt des obligations publiques va se resserrer. Les placements en obligations privées pourraient donc constituer une source importante de revenu pour les fonds de retraite. 19. Les fonds de retraite devraient également jouer un rôle important dans le développement des marchés pan-européens de capital-risque, dans la mesure où les Petites et Moyennes Entreprises (PME) appartenant à des domaines technologiques et industriels-clés tels que les télécommunications, la biotechnologie, les soins de santé, les services financiers et l'énergie sont constamment à la recherche de capitaux par émission de titres. Ils pourraient ainsi aider à financer les projets de Réseaux Trans- Européens, qui visent à améliorer la mobilité dans l'Union, et qui peuvent recevoir des fonds en capital-risque. 16 Etant donnée la nécessité de toujours disposer d'un portefeuille d'investissement bien diversifié, les fonds de retraite n'investiront qu'une partie limitée des contributions reçues sur les marchés de capitaux à risque. Toutefois, si l'ensemble des fonds de retraite européens ne plaçaient que 2% de leurs actifs dans des parts de sociétés de capital-risque, l'impact sur la croissance des PME serait sans doute très significatif17. Encadré 3 Les bénéfices pour l'économie et l'emploi d'un Marché Unique des retraites complémentaires Un Marché Unique des retraites complémentaires ne serait pas seulement bénéfique pour les retraités et les prestataires de retraite. De façon plus générale, les bénéfices suivants pourraient en résulter : - permettre aux fonds de retraite d'investir à l'échelle du continent et davantage en actions est de nature à augmenter leurs rendements : ceci peut aider à baisser le coût indirect du travail qui constitue souvent un frein à la création d'emplois ; - permettre aux fonds de retraite d'investir davantage en actions augmenterait l'offre de capital à destination des entreprises européennes. Ceci rapprocherait investisseurs et emprunteurs, favorisant le processus de désintermédiation bancaire. Débarrassé notamment des charges bancaires, les entreprises parviendraient ainsi à se financer à moindre coût ; - les fonds de retraite ont un rôle-clé à jouer dans l'essor des PME, notamment celles qui sont innovantes dans les domaines des nouvelles technologies. Dans l'Union, entre 1991 et 1995, l'emploi a augmenté de 15% au sein des entreprises bénéficiant de financements par capital- risque ; - en permettant à des fonds de retraite de gérer des plans dans plusieurs Etats de l'Union, ces fonds réaliserait des économies d'échelles en termes de gestion administrative et financière, 16 17 Décision 1692/96 du 23 juillet 1996. Les propositions de la Commission en matière de fonds de retraite doivent ainsi être vues en liaison avec les travaux entrepris dans le domaine du capital-risque. Cf. « Le Capital-Risque : une clé pour la création d'emplois dans l'Union (SEC 98 (552)). 15 qui se répercuteraient ensuite sur le coût indirect du travail. Dans le cadre d'une entreprise ou d'un groupe d'entreprises, un fonds pour toute l'Union pourrait utilement remplacer 15 régimes professionnels distincts. 2. 1. 3 Une approche qualitative de la supervision 20. L'euro crée une importante masse de capital libellée dans une seule monnaie. La taille du marché s'accroît et sa liquidité s'améliore, permettant ainsi aux entreprises européennes d'obtenir une baisse du coût du capital et d'emprunter des fonds à de meilleures conditions. Dans le même temps, la poursuite des efforts des Etats membres dans le cadre du Pacte de Stabilité et de Croissance, visant à limiter les déficits budgétaires et baisser le niveau de la dette publique, aura pour effet d'attirer la capital du secteur privé. 21. Des bénéfices sont ainsi possibles pour les futurs retraités et pour l'économie de l'Union dans son ensemble. Toutefois, il existe des obstacles à la réalisation d'un tel « scénario en or », qui pourrait stimuler de façon significative l'investissement avec des conséquences positives pour la création d'emplois et la croissance. 22. Certains de ces obstacles sont liés aux règles d'investissement. Les règles quantitatives rigides appliquées dans certaines Etats membres gêneront les fonds de l'ensemble du marché des capitaux de retraite dans leur volonté d'intervenir sur l'Union. De strictes limites quant à la proportion d'actions que les fonds de retraite peuvent détenir dans leur portefeuille d'investissement risquent notamment de réduire leurs taux de rendement (cf. encadré 4) sans augmenter la sécurité des placements. A dire vrai, cette sécurité peut même être menacée par des restrictions quantitatives trop strictes. Celles-ci peuvent, en effet, empêcher les investisseurs de profiter de la zone euro pour diversifier au mieux leurs risques. En outre, l'expérience démontre la moindre volatilité, et donc le moindre risque, des placements en actions par rapport aux obligations publiques sur la durée d'un engagement de retraite (cf annexe 4). Seule une approche qualitative de la supervision donnera aux fonds de retraite la nécessaire flexibilité leur permettant, face aux changements démographiques à venir et aux opportunités offertes par les marchés financiers de l'Union, d'atteindre le meilleur équilibre possible entre risque et rendement. Dans le même temps, et comme indiqué précédemment, toutes les mesures doivent être prises afin de protéger au mieux les droits des affiliés. C'est pourquoi la liberté de placement doit être soumise en permanence à une diversification des actifs. C'est également pourquoi la liberté de placement doit s'inscrire dans un cadre prudentiel global. 23. Cette approche flexible permettra également aux fonds de retraite de s'impliquer dans le développement des sociétés à capital-risque. Il est ainsi reconnu que, aux Etats- Unis, à la fin des années 1970, l'élimination des restrictions à l'investissement qui pesaient sur les fonds de retraite a joué un rôle clé dans l'essor des PME innovantes en matière technologique qui, de plus, ont procuré aux investisseurs des taux de rendements très élevés, (cf annexe 5). Poursuivre le financement des retraites en creusant davantage la dette publique aurait au contraire pour effet de priver l'industrie, et surtout les PME, de l'investissement privé dont elles ont besoin afin de jouer un rôle positif pour la croissance et l'emploi. 16 Encadré 4 : Comment améliorer la sécurité et les performances des fonds de retraite ? Dans les pays où les fonds de retraite sont largement répandus et où ils obtiennent de bonnes performances, il n'existe pas de restrictions quantitatives concernant la composition des portefeuilles d'investissement (quantité d'actions cotées et non cotées, d'obligations, d'immobilier, de prêts etc. )- L'annexe 2 illustre les meilleurs rendements des fonds de retraite qui ne sont pas contraints par des restrictions à l'investissement. Ces meilleurs rendements ont notamment été obtenus car la part des actions dans le portefeuille d'investissement peut être beaucoup plus élevée que dans les pays qui prescrivent des limites quantitatives. Ils tirent donc avantage des rendements supérieurs généralement fournis au cours de ces dernières décennies par les actions par rapport aux obligations publiques (cf. annexe 4 ). Certains Etats membres imposent donc des limites quantitatives strictes pour certains types d'actifs - notamment les actions - pouvant être détenus par les fonds de retraite. Or, outre le fait que ceci aboutit en général de fait à réduire le taux de rendement, il est considéré comme plus prudent de détenir une partie substantielle du portefeuille en actions car elles correspondent mieux au caractère de long terme des engagements de retraite. Il est important de noter à cet égard que sur le long terme, comme l'indique l'annexe 4, les actions sont moins volatiles que les obligations publiques. Ceci s'explique notamment par la croissance continue de la productivité et de l'économie réelle dans le long terme, qui se reflète dans les cotations boursières des entreprises. Les obligations publiques, si elles sont plus stables à court terme, sont quant à elles sujettes aux variations des taux d'inflation et des taux d'intérêt. En outre, les placements en actions sont un outil efficace afin de limiter les effets que peut avoir l'inflation sur les futures prestations de retraite. La réduction des contraintes quantitatives, dans un cadre prudentiel approprié, donnerait donc au gestionnaire d'actif suffisamment de flexibilité pour augmenter les placements en action s'il le juge utile, augmentant ainsi le rendement du fonds tout en assurant sa sécurité. 2. 2 La réglementation prudentielle des fonds de retraite 2. 2. 1 Utilité d'une Directive 24. La consultation relative au Livre vert sur les Retraites Complémentaires a montré que plusieurs Etats membres, plusieurs partenaires sociaux et la quasi-totalité du secteur financier considèrent que l'absence de cadre pour les fonds de retraite constitue une lacune majeure dans la législation européenne sur les services financiers. 18 Telle est également l'opinion du Comité Economique et Social qui, dans son avis 10 décembre 1997 9, indiquait qu'une Directive portant sur des principes fondamentaux serait appropriée. Tel est enfin l'avis du Parlement européen qui, dans sa résolution du 3 décembre 1998 sur le Livre vert, a invité la Commission à adopter une proposition de Il convient à ce titre de rappeler que les actifs détenus par les fonds de retraite des 15 Etats membres représentent environ 23%du PIB de l'Union. A titre de comparaison, les actifs détenus par les compagnies d'assurance représentent environ 35% du PIB de l'Union et bénéficient d'un authentique marché intérieur fondé sur une trentaine d'actes réglementaires ou législatifs. CES 1403/97. 17 Directive qui, notamment, puisse « garantir la liberté d'investissement pour les fonds de retraite, fixe le cadre et les limites de leur fonctionnement en matière d'investissements communautaires et extra-communautaires. » et permette «aux opérateurs d'exercer librement les services de gestion, s'ils sont habilités à le faire dans un quelconque Etat membre. ». 20 25. L'euro contribue de lui même à élargir les possibilités de placements offertes aux fonds de retraite. D'éventuelles restrictions contraires au Traité pourraient quant à elles être éliminées par le biais de procédures d'infraction. Il ressort néanmoins de la consultation que la combinaison de ces deux options ne présenterait pas pour les acteurs concernés, à la fois sociaux et financiers, les mêmes avantages qu'un cadre juridique clair harmonisant les principes prudentiels fondamentaux. 26. Une Directive semble en outre requise pour permettre la reconnaissance mutuelle des transfrontalière à un fonds de régimes de supervision, nécessaire à l'affiliation retraite. De nombreux commentateurs ont insisté sur la nécessité de mettre en place des formes bien précises d'affiliation, notamment à l'intérieur d'une même entreprise ou groupe d'entreprise, et ce même s'il II ne peut être question d'ouvrir complètement le marché des retraites complémentaires, celles-ci étant très liées aux régimes publics de base. D'une part, l'affiliation transfrontalière faciliterait la mobilité des travailleurs sur le territoire de l'Union. La consultation a démontré sans ambiguïté que l'impossibilité de toute affiliation transfrontalière constituait une entrave majeure à cette mobilité. D'autre part, elle permettrait aux fonds de retraite de réaliser des économies d'échelle en matière de gestion administrative et financière. 27. L'absence de reconnaissance mutuelle des régimes prudentiels ne constitue évidemment pas l'unique obstacle à l'affiliation transfrontalière. Les autres obstacles sont notamment de nature fiscale et ont vocation à être traités dans le cadre du Groupe. Les obstacles inhérents à des dispositions législatives ou de Politique Fiscale réglementaires spécifiques en vigueur dans certains Etats membres (par exemple, l'obligation de contribuer à un régime professionnel national) devraient aussi être traités en coopération avec les Etats membres concernés. La proposition de Directive suggérée ici ne constituerait donc qu'une première étape dans la levée des différents obstacles qui, à ce stade, empêchent l'affiliation transfrontalière22. 20 21 22 Point 3 de la résolution A4-0400/98. Cf infra, section 4 Il est souhaitable qu'une action politique en la matière, si elle doit être décidée, se fonde sur des statistiques reflétant la réalité économique du secteur. C'est pourquoi Eurostat a initié la mise en oeuvre d'un cadre commun pour la collecte, la compilation, la transmission et l'évaluation de données relatives à la structure, les activités et les performances des fonds de retraite établis dans les pays de l'Union. Ce cadre, annexé au Règlement du Conseil 58/97, pourrait être adopté au cours de l'an 2000. 2. 2. 2 Champ d'application et contenu 28. Afin d'assurer un champ d'application homogène, une Directive pourrait couvrir les institutions qui forment des entités à part entière, ne relèvent pas de la sécurité sociale et fonctionnent sur le mode de la capitalisation23. Le choix d'une Directive portant sur l'institution des fonds de retraite, et non sur l'ensemble des produits de retraite complémentaire liés à un emploi, serait cohérent avec la législation européenne sur les services financiers adoptée jusqu'à présent. Les produits offerts par les entreprises d'assurance vie et les Organismes de Placement Collectif en Valeurs Mobilières ne seraient pas concernés car ils sont d'ores et déjà couverts par une législation communautaire. 29. Afin d'assurer la réalisation des objectifs présentés ci-dessus et protéger au mieux les futurs retraités, une proposition future de Directive pourrait s'articuler autour des éléments qui suivent. • Exigences prudentielles fondamentales séparation entre les actifs du fonds de retraite et l'entreprise-support ; agrément des fonds de retraite par une autorité compétente et existence d'un régime de sanction ; nécessité de subordonner cet agrément à de stricts critères de responsabilité, de compétence et d'honorabilité des gestionnaires ; définition des pouvoirs d'intervention de l'autorité de contrôle ; mise en place de mécanismes de déclarations périodiques à l'adresse des affiliés. La transparence est absolument indispensable à la protection des bénéficiaires. Ceux-ci doivent en permanence être en mesure de connaître la situation financière du fonds, et ce tout particulièrement dans le cadre des régimes à contributions définies dans lesquels le travailleur supporte en général les risques d'investissement. mise en place de déclarations périodiques à l'adresse des autorités de contrôle. Ces déclarations pourraient être complétées à intervalles réguliers par l'explicitation de la stratégie globale d'investissement au vu des engagements contractés. Les institutions fonctionnant en répartition et les mécanismes de provisions au bilan (« bookreserves »), qui ne prévoient pas la création d'une institution de retraite séparée de l'entreprise ne seront donc pas visés. Il n'y aurait guère de sens, par exemple, à définir des règles de placement pour des mécansimes dont une des raisons d'être est de constituer une source d'auto-financement pour l'entreprise sponsorisant le plan. En outre, une liste des institutions de sécurité sociale à exclure du champ de la Directive devra sans doute être élaborée. 19 • Règles d'investissement 30. Le principe du « prudent-person » (cf. encadré 5) a suscité un très large accord au cours de la consultation. Il s'agit du cadre réglementaire le plus adapté au principe de libre circulation des capitaux. Il permet aux gestionnaires de faire coïncider au mieux les actifs à la nature et la durée des engagements, tout en tenant compte de l'évolution du contexte économique et financier. Cette méthode est adaptée au profil habituel des engagements de retraite : les échéances auxquelles le gestionnaire doit faire face s'étalent sur plusieurs décennies. Il est donc essentiel qu'il puisse faire appel à des actifs variés, plus ou moins liquides. Toute restriction quantitative par catégorie d'actif devrait être dûment justifiée par des motifs exclusivement prudentiels. Si certains Etats membres le souhaitent, il pourrait être considéré de laisser la possibilité aux autorités nationales de conserver des limites quantitatives pourvu qu'elles ne restreignent pas abusivement la liberté d'investir (par exemple, un plafond de 70% aux placements en actions) et n'empêchent pas les fonds de retraite de réaliser une gestion actif-passif adéquate. Mais l'obligation légale d'investir dans des catégories d'actifs déterminées et la multiplication des seuils quantitatifs qui, de fait, restreignent fortement la liberté de placement doivent être évitées. Dans la zone euro, tout privilège accordé à des actifs nationaux par rapport à des actifs équivalents d'autres pays membres, ne peut en particulier se justifier au plan prudentiel. Les placements par émetteur et ceux dans «l'entreprise-support» devraient être limités à un niveau prudent (par exemple, 5 ou 10 %). Encadré 5: Le principe d'investissement du « prudent person » et les techniques modernes de Gestion Actif-Passif- application pratique Le principe d'investissement du « prudent person » Les règles du « prudent person » sont des orientations à destination des personnes responsables de la gestion du fonds et des activités de placement (agents fiduciaires, administrateurs, gestionnaires d'actifs, par exemple). Ces règles sont d'une nature qualitative. L'objectif est que les personnes responsables se comportent en professionnels prudents lorsqu'ils prennent des décisions de placement, tout en gardant à l'esprit la nécessité d'obtenir un rendement adéquat sur les investissements. Le principe du « prudent person » exige que le fonds ne prenne pas de risques inutiles et vise à faire diminuer le risque par la diversification. Le principe du « prudent person » n'est pas une simple abstraction mais fonctionne concrètement. Plusieurs Etats membres l'ont appliqué avec succès sur de longues périodes. Il a été démontré qu'il offrait une sécurité comparable à celle d'autres stratégies de placement, tout en assurant des rendements plus élevés. Si l'on met trop l'accent sur la sécurité, cela peut avoir pour effet de réduire inutilement le rendement du portefeuille d'actifs. Mais un usage immodéré de la liberté de placement serait contraire au principe du « prudent person ». Les deux situations débouchent sur des résultats inférieurs à l'optimum et doivent être évitées. Les techniques modernes de gestion actif-passif (GAP) 20 La gestion actif-passif sert à gérer le portefeuille d'investissement et garantir que les actifs sont placés de façon à refléter la nature et la durée des engagements qui leurs correspondent. Le principe du »prudent person » peut être considéré comme une composante nécessaire des techniques modernes de GAP et de gestion du risque financier par les institutions financières. Ces techniques fournissent des informations sur les risques de volatilité des marchés financiers et leur impact sur l'actif et le passif. Une bonne gestion actif/passif est tout particulièrement efficace lorsque les gestionnaires de fonds et les fiduciaires ne doivent pas obéir à des restrictions quantitatives en vue de la bonne diversification du portefeuille et des risques. L'objet de la diversification des risques est d'améliorer le ratio rendement/risque du portefeuille de placement. Lors de la consultation sur le Livre vert, les contributions émanant des professionnels du secteur ont fermement soutenu la thèse selon laquelle la diversification des placements que permet l'approche GAP accroît la protection des investisseurs, car elle a pour effet de minimiser leur exposition aux problèmes susceptibles d'apparaître au niveau de pays ou de types de placement particuliers, et non d'accroître les risques. A ce stade, en raison de leur coût, les techniques GAP modélisées ne sont utilisées que dans de grandes institutions. Les institutions de petite et moyenne taille utilisent des méthodes plus conventionnelles de planification de la liquidité. Toutefois, la prestation de service dans le domaine de la mesure et de la gestion du risque est un marché qui tend à se développer. Les fonds de retraite parvenus à maturité doivent toujours veiller à disposer d'une liquidité suffisante. Contrairement aux fonds de retraite encore "jeunes", dont les engagements sont à long terme et pour lesquels les flux de trésorerie entrants (cotisations) sont supérieurs aux flux sortants (versements de retraites), les fonds parvenus à maturité ont des engagements qu'ils devront honorer à un horizon plus rapproché et doivent donc faire preuve d'une attitude plus circonspecte face au risque. En conséquence, la part du numéraire et des actifs liquides dans leur portefeuille, qui couvre des engagements à court terme, doit être plus élevée que dans le cas des régimes de retraite encore jeunes. Il est donc possible que des plafonds quantitatifs stricts puissent s'avérer appropriés pour certains régimes de retraite mais pas pour tous. Seule une approche qualitative de la surveillance prudentielle sera à même d'appréhender la grande diversité des structures d'engagements des différents régimes de retraite. 21 Encadré 6: Pour une supervision adéquate L'expérience des Etats membres appliquant le principe de la «personne prudente» et les techniques modernes de GAP démontre qu'un cadre rigoureux de supervision est nécessaire. La seule application du principe de personne prudente ne suffit pas. Elle doit s'insérer dans un cadre prudentiel d'ensemble, comportant des contrôles internes et externes via : l'actuaire du plan, le gestionnaire/trustée - contrôles internes ; l'auditeur externe ; l'autorité de contrôle compétente L'actuaire du plan et le gestionnaire/trustée - contrôles internes L'actuaire du plan doit s'assurer que les engagements sont calculés de façon prudente. Il doit garantir que les actifs reflètent la nature et la durée des engagements. La structure établie par l'actuaire est la première garante de la sécurité de la pension. L'actuaire du plan met en place le cadre dans lequel le gestionnaire/trustée doit mener une stratégie aussi efficiente que possible. Les contrôles internes comportent en général : des mesures structurelles (séparation des fonctions front-office et back-office avec des contrôles réguliers) ; mesure et gestion des risques de placement et du système d'information L'auditeur externe L'auditeur externe doit vérifier si les systèmes de contrôles internes mis en place par le fonds fonctionnent efficacement et en vue d'un haut niveau de sécurité pour les bénéficiaires. Il doit ainsi vérifier si les procédures de contrôle interne établies par le gestionnaire sont suffisamment rigoureuses et si les gestionnaires d'actifs suivent effectivement les procédures prescrites. L'autorité compétente pour la supervision Le rapport des fonds de retraite relatif à la structure de leurs engagements et leur plan d'investissement font en général partie des comptes annuels qui peuvent être examinés par l'autorité de supervision compétente. Le superviseur peut ainsi jugé si les procédures de diversification des risques et les structures de contrôle interne sont adéquates. S'il le juge nécessaire, lesuperviseur peut imposer des mesures de redressement et des sanctions Etant donné le rôle-clé joué par les gestionnaires d'actifs, les agents fiduciaires et les actuaires dans l'application du principe de la personne prudente, ils sont en général soumis à des critères spécifiques de compétence et d'honorabilité. La plupart des intéressés ayant répondu au Livre vert considère qu'une utilisation accrue du principe de la personne prudente et des techniques modernes de GAP implique un changement important et un défi pour les organismes de supervision qui, à l'heure actuelle, appliquent des strictes limites quantitatives. Un passage d'une approche quantitative de la supervision à une approche qualitative pourrait prendre du temps. Mais les bénéfices d'un tel passage en dépassent largement les inconvénients. 22 • Exigence de congruence monétaire 31. La négociation de la proposition de Directive de 1991 a essentiellement échoué en raison de divergences portant sur la question de la congruence monétaire. Or, l'euro limite considérablement la portée de ces difficultés en rendant caduques les exigences de congruence monétaire à l'intérieur de la zone euro. Le cas des pays ne participant pas d'emblée à l'UEM pourrait être résolu de la même manière que dans le domaine de l'assurance : les Etats membres non participants auraient la possibilité de considérer que les actifs libellés en euro sont réputés congruents par rapport à des engagements libellés en monnaie nationale. 24 Il restera toutefois à déterminer si une exigence de congruence doit être appliquée en relation avec les actifs libellés dans les monnaies de pays impose aux compagnies d'assurance une règle de congruence de 80 %. Certains Etats membres considèrent que cette exigence doit également s'appliquer aux produits des fonds de retraite. D'autres Etats membres considèrent en revanche que le caractère de très long terme des engagements souscrits par les fonds de retraite leur permet de moins se soucier des fluctuations des cours de change. On peut en outre considérer que les revenus de placements réalisés hors de l'Union européenne, dans des pays ayant besoin de capitaux et où la proportion de personnes actives est plus importante que dans l'Union, pourrait utilement contribuer dans les décennies à venir à financer les prestations de retraites dans les pays de l'Union. Cette question devrait faire l'objet de concertations supplémentaires entre la Commission et les Etats membres. législation européenne tiers. La • Liberté de choix des gestionnaires 32. Il conviendrait d'inscrire dans toute proposition de Directive le droit pour les gestionnaires de fonds de retraite de faire appel dans l'ensemble de l'Union à tout prestataire de service de gestion -dépositaire, gestionnaire d'actif- dûment agréé. • Lien actif/passif25 33. La protection des bénéficiaires exige que la liberté de placement se fonde sur une évaluation précise des engagements contractés par le fonds (cf. encadré 7). Cette évaluation passe notamment par le calcul de provisions techniques selon une méthode actuarielle prudente et reconnue. Le calcul approprié des provisions techniques constitue le premier gage de sécurité pour les affiliés et la signature des comptes du fonds de retraite par un actuaire indépendant pourrait être considérée afin de renforcer cette sécurité. Un deuxième gage de sécurité peut être apporté en imposant aux fonds de retraite un niveau de financement minimal destiné à garantir que les droits à 24 Cf point 5 de l'annexe 1 de la Directive 92/96/CEE (3ème Directive assurance vie). Il convient de noter en outre l'assymétrie suivante : les compagnies d'assurance vie établies dans des Etats participants à l'UEM n'ont quant à eux pas la possibilité de considérer que des actifs libellés en monnaie de pays non participants sont congruents avec leurs engagements en euro. Ces remarques concernent surtout les régimes à prestations définies. Dans les régimes à cotisations définies, en effet, la prestation à laquelle a droit le salarié se fonde sur le cumul des cotisations versées et des revenus de placements perçus sur ces cotisations. En l'espèce, le salarié supporte la totalité du risque d'investissement. 23 prestation acquis sont totalement couverts. Enfin, un troisième gage de sécurité réside dans la prudente évaluation des actifs représentatifs des provisions techniques. La détention d'actifs dépassant le niveau des provisions techniques peut en outre protéger les affiliés contre le risque de baisse subite des cours des actifs. Ce dépassement doit toutefois être mesuré (par exemple de l'ordre de 5%) afin de limiter la perte de revenu fiscal. Encadré 7 : La nature de l'engagement de retraite Le calcul des engagements futurs d'une manière suffisamment prudente constitue le premier gage de sécurité des retraites futures. Le provisionnement approprié des engagements est une première étape nécessaire en cas d'application de techniques GAP et cette procédure peut être considérée comme un élément fondamental de sécurité. Les actifs doivent ensuite être choisis de manière adéquate, pour assurer la concordance avec ces engagements. Face à la diversité des produits de retraite actuellement proposés sur le marché, on peut opérer une distinction globale entre les plans de retraite à engagement ferme (généralement qualifiés de régimes à prestations définies ) et les plans de retraite dont les engagements sont fonction des résultats (généralement qualifiés de régimes à cotisations définies). Dans les régimes à prestations définies, les prestations auxquelles l'employé a droit sont déterminées par une formule qui lie habituellement le montant annuel de la retraite au nombre d'années de service de l'employé et à l'évolution historique de sa rémunération. Ces plans peuvent ne pas prévoir de capitalisation (pas de fonds séparé), être sous-capitalisés (le capital accumulé est inférieur à la valeur actualisée des prestations promises), sur-capitalisés (le capital accumulé est supérieur à la valeur actualisée des prestations promises) ou simplement capitalisés (le capital accumulé est égal à la valeur actualisée des prestations promises). L'employeur supporte le risque d'investissement et garantit de compenser toute insuffisance des prestations. Dans les régimes à contributions définies, la prestation à laquelle a droit le salarié est fonction des cotisations accumulées et des revenus tirés du placement des cotisations. La principale caractéristique d'un système à cotisations définies est que le salarié supporte la totalité du risque d'investissement et, par définition, toujours intégralement capitalisé. le compte d'épargne retraite est Tout cadre prudentiel pour les retraites complémentaires doit prendre en considération les implications différentes des régimes, selon qu'ils sont à prestations ou à cotisations définies. Les garanties offertes aux affiliés et la question de savoir qui supporte le risque d'investissement sont les deux problèmes clés dans ce domaine. L'existence de plans de pension "hybrides", qui combinent des caractéristiques des plans PD et CD, doit également être prise en compte. 24 2. 2. 3 L'assurance contre les risques d'interruption du régime (cf. encadré 8) 34. Une mesure de sécurité supplémentaire peut être apportée par une assurance contre les risques d'interruption du régime. Dans un régime à prestations définies, une telle assurance, qui peut prendre des formes diverses (garantie donnée par un tiers, fonds de garantie, garantie de l'Etat etc. ), est destinée à remédier à une situation dans laquelle l'entreprise-support du fonds de retraite est en faillite et les actifs détenus par le fonds ne sont pas suffisants pour faire face aux engagements souscrits. L'assurance peut aussi être utile, dans les régimes à prestations comme à contributions définies, afin de remédier à d'éventuelles activités frauduleuses des gestionnaires. Un tel système doit cependant éviter l'écueil de l'aléa moral. Sachant que les droits acquis seront de toute façon honorés, certains gestionnaires pourraient se laisser aller à une stratégie d'investissement hasardeuse. Ceci semble pouvoir être évité en limitant la couverture aux cas d'opérations illicites (fraude, détournement, vol notamment). 35. Il est souhaitable que les Etats membres réfléchissent à l'utilité d'un tel système, en particulier pour répondre aux problèmes résultant d'opérations frauduleuses. Il est essentiel que les affiliés potentiels, et ce notamment lorsque l'affiliation transfrontière sera possible, soient dûment informés de l'existence ou non d'une telle assurance. 25 Encadré 8 : Expériences nationales relatives aux systèmes d'interruption des régimes Allemagne : en 1996, environ 57 % des retraites professionnelles en Allemagne étaient constituées sous forme de provisions au bilan. En vertu de cette méthode, les entreprises doivent provisionner une réserve comptable en contrepartie des droits à retraite des employés au fur et à mesure qu'ils sont acquis. H n'y a pas de séparation juridique entre les actifs couvrant les engagements de retraite et les autres actifs de l'entreprise. Pour protéger les prestations de retraite futures en cas de faillite de l'employeur, le système des provisions au bilan s'accompagne d'une assurance obligatoire contre l'insolvabilité. Cette assurance est fournie par la "Pensions-Sicherungs-Verein auf Gegenseitigkeit" (PSVaG), une société mutuelle d'assurance. Outre la rémunération que la PSVaG retire du placement de ses actifs, la loi impose aux employeurs d'apporter des contributions suffisantes - selon le système de la répartition - pour financer l'assurance d'insolvabilité. Royaume-Uni : le "Minimum Funding Requirement" (MFR) fixe un niveau minimum légal de financement que la plupart des régimes de retraite professionnelle à prestations définies du secteur privé doivent respecter. Le MFR est une sorte de test d'alarme dont le respect permet d'assurer que le régime dispose à tout moment de fonds suffisants pour honorer les droits à prestation de ses membres, garantissant ainsi une protection en cas d'insolvabilité de l'employeur. Outre le MFR, les régimes de retraite britanniques adhérent en général au "Pensions Compensation Scheme", un fonds d'indemnisation qui permet de dédommager les régimes adhérents lorsque les actifs du fonds sont insuffisants pour assurer le paiement dès prestations, si certaines conditions sont réunies (on doit constater en même temps l'insolvabilité de l'employeur, une insuffisance de financement des engagements supérieure à 10 % et des pertes sur les actifs provoquées par le vol ou la fraude). Le dédommagement est financé par un prélèvement opéré auprès de tous les régimes adhérents. Etats-Unis : la "Pension Benefit Guaranty Corporation" (PBGC) garantit les retraites versées par les régimes à prestations définies. En règle générale, les régimes américains à prestations définies sont tenus de contracter une assurance auprès de la PBGC, celle-ci étant pour sa part tenue de couvrir les affiliés à ces régimes. Son financement est assuré par les primes versées par les régimes de retraite assurés auprès d'elle, les revenus tirés du placement de ses actifs, les actifs détenus par les régimes interrompus et les montants recouvrés auprès d'employeurs ayant interrompu des plans sous-capitalisés. 26 2. 2. 4 Moyens d'assurer l'égalité de traitement entre opérateurs • Remarques générales 36. La consultation sur le Livre vert s'est achevée sur l'idée que des produits de retraite similaires devaient faire l'objet de traitement prudentiels équivalents, quelles que soient les institutions qui proposent ces produits (notamment assureurs vie, fonds de retraite ou Organismes Communs de Placement en Valeurs Mobilières). Les principaux prestataires opérant à l'heure actuelle dans le cadre du deuxième pilier sont les fonds de retraite, ouverts ou fermés (cf. encadré 9), et les compagnies d'assurance vie. L'annexe numéro 3 recense, de manière indicative et schématique, un certain nombre de différences existant entre ces institutions ainsi qu'entre les produits qu'elles proposent. 37. De manière générale, la Commission considère qu'il convient de définir un cadre prudentiel spécifique pour les fonds de retraite. L'application de règles identiques à celles applicables dans le domaine de l'assurance vie ne semble pas souhaitable en raison de l'existence de plusieurs différences institutionnelles et fonctionnelles. Toutefois, il est absolument essentiel de tout mettre en œuvre afin d'assurer la plus grande sécurité possible aux membres des fonds de retraite. Ceci implique de tenir compte de la diversité des fonds de retraite en place dans l'Union et de définir des règles précises et strictes qui tiennent compte à la fois, et comme cela a été fait par le passé pour les entreprises d'assurance, de l'actif et du passif des bilans des fonds de retraite. Les conditions prudentielles de l'égalité de traitement seront ainsi réunies. • L'égalité de traitement au niveau de l'institution 38. Au plan institutionnel, la faillite d'une entreprise d'assurance vie et l'interruption d'un régime relevant d'un fonds de retraite ont des conséquences très différentes pour les bénéficiaires. En cas d'interruption de fonctionnement d'un fonds de retraite, qui peut notamment résulter de la faillite de l'entreprise qui sous-tend le fonds, les affiliés sont en général réputés propriétaires des actifs détenus par le fonds. En revanche, en cas de faillite d'une entreprise d'assurance vie, il est fréquent que les détenteurs de polices souscrites auprès de cette entreprise forment un groupe de créditeurs qui ne peut faire valoir ses droits qu'après plusieurs autres créditeurs (liquidateur, employés de l'entreprise, autorités fiscales, institutions de sécurité sociale). Ceci pourrait justifier des traitements prudentiels qui ne soient pas exactement équivalents. 39. Toujours au plan institutionnel, il est utile de rappeler que la majorité des fonds de retraite opérant dans l'Union sont des fonds fermés offrant leurs services à une seule entreprise ou un seul groupe d'entreprise d'un même secteur économique. C'est en particulier ces institutions qui prédominent au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, les deux Etats membres de l'Union où les fonds de retraite sont les plus répandus. Ces institutions n'ont pas vocation à offrir leurs produits à d'autres employeurs, ce qui les différencie des entreprises d'assurance vie. Des problèmes de concurrence peuvent toutefois se poser, notamment avant la mise en place d'un régime de retraite professionnel. A ce moment, le ou les employeurs ou les partenaires sociaux ont Cf. encadré n°6 et annexe n° 2. 27 effectivement à décider s'ils recourent aux services d'une entreprise d'assurance vie, créent un fonds fermé, ou participent à un fonds ouvert, voire d'autres mécanismes. • L'égalité de traitement au niveau du produit 40. Au niveau du produit, il faut souligner que, dans la grande majorité des cas, les fonds de retraite ne se portent pas eux mêmes garants du paiement de la pension. Dans les régimes à prestations définies, la garantie est dans la plupart des cas apportée par l'employeur. Dans les régimes à cotisations définies, l'affilié porte le risque d'investissement. Les assureurs vie, en revanche, à l'exception des contrats liés à un fonds d'investissement pour lesquels ils bénéficient d'un traitement prudentiel très allégé lorsqu'ils n'assument pas de risque de placement (marge de solvabilité de 1% des provisions mathématiques au lieu de 4%) 7, s'engagent le plus souvent à un taux d'intérêt fixe garanti. Ceci semble également plaider en faveur de traitements prudentiels différents. 41. Un risque de distorsion de concurrence pourrait toutefois exister lorsque, à la manière des entreprises d'assurance, un fonds de retraite se porte lui même garant du paiement des prestations. Dans ce cas de figure, l'application d'une marge de solvabilité, qui pourrait être de 4% des provisions mathématiques comme dans le secteur de l'assurance, doit être envisagée. C'est d'ailleurs ainsi que les choses sont réglementées dans plusieurs Etats membres de l'Union, comme l'Allemagne ou l'Espagne. • L'égalité de traitement et les règles de placement 42. Une inégalité de traitement pourrait également être invoquée au niveau des règles d'investissement. Ceci serait notamment le cas si les règles d'investissement proposées dans une future Directive étaient moins contraignantes que la transposition qui a été faite par certains Etats membres des règles d'investissement de la 3ème Directive vie. Cette difficulté pourrait être traitée de deux façons : soit unilatéralement par les Etats membres concernés qui, tout en restant dans le cadre de la 3ème Directive vie, pourraient assouplir leurs règles d'investissement. Soit éventuellement au plan multilatéral, en réfléchissant à l'élaboration de règles d'investissement ad hoc pour la couverture des provisions techniques liées aux contrats de groupe souscrits auprès des compagnies d'assurance vie. Cf. article 19 alinéa e) de la Première Directive vie (79/267/CEE). 28 Encadré 9 : Questions à considérer afin d'assurer une égalité de traitement entre les prestataires de retraites professionnelles Le problème de l'égalité de traitement ne peut être résolu que par un examen complet des activités de retraite gérées par les différents types de prestataires. Les éléments suivants doivent être considérés : - - - - le type de prestations offertes: il convient de distinguer les systèmes de retraite à engagements fermes (généralement des plans à prestations définies) des systèmes de retraite dont les engagements sont fonction des résultats (généralement des plans à cotisations définies). Le plan/régime peut être financé au moyen de divers "véhicules", fonds de retraite, programmes d'assurance, etc. ; le type de garanties offertes: il convient de distinguer les fonds de retraite établis par des entreprises (l'employeur/les partenaires sociaux sont, en général, au final responsables du paiement des prestations de retraite) des fonds de retraites ouverts ou autonomes (les fonds eux-mêmes sont garants du paiement ultime des prestations ou bien l'assuré supporte lui même les risques); les types de risques: il convient de distinguer les risques techniques (risques encourus au niveau des engagements de retraite, notamment calculs actuariels et projections sous- jacentes) des risques financiers (risques encourus sur les actifs couvrant les engagements de retraites, liés notamment aux placements et à l'évolution des taux d'intérêt et de l'inflation); le type d'administration des actifs du fonds de retraite : il convient de distinguer l'auto-administration (lorsque l'institution concernée assure elle-même la gestion des actifs et des engagements du régime de retraite) de la simple gestion financière28 et de la gestion financière assortie d'une garantie29 ; les droits des affiliés en cas d'insolvabilité : il convient de distinguer les fonds de retraite à l'égard desquels les futurs retraités sont les seuls créanciers des entreprises d'assurance vie à l'égard desquels les futurs retraités ne sont que des créanciers parmi d'autres, dont le rang est déterminé par la législation nationale. 28 29 Activité exercée par les entreprises d'assurance conformément à l'article 1er, paragraphe 2, point c), de la directive 79/267/CEE. Activité exercée par les entreprises d'assurance conformément à l'article 1er, paragraphe 2, point d), de la directive 79/267/CEE 29 2. 2. 5 Un contexte nouveau 43. Le retrait de la Directive proposée par la Commission en 1991 et amendée en 199330 et les problèmes liés à la Communication de 199431 ont mis en lumière la difficulté d'accorder les points de vues des Etats membres sur l'adaptation du contrôle prudentiel des fonds de retraite aux principes du Marché Intérieur. La Commission considère cependant, au vu des réponses au Livre vert et des consultations ayant menées au Cadre d'action pour les Services Financiers, qu'il est souhaitable d'œuvrer à nouveau en ce sens. 44. Tout en restant fidèle aux objectifs centraux de liberté de placement et de gestion, cette nouvelle initiative devrait se distinguer en bien des points des propositions précédentes. Tirant les leçons de la consultation, la nouvelle proposition devrait accorder une importance accrue à la sécurité des fonds et au respect d'exigences prudentielles fondamentales. Elle ne mettrait ainsi pas exclusivement l'accent sur l'allocation des actifs, prendrait mieux en compte les contraintes liées au passif du bilan des fonds de retraite et la nécessité de ne pas introduire de distorsion de concurrence entre les principaux opérateurs intervenant dans le domaine des retraites complémentaires du deuxième pilier. Enfin, cette proposition devrait être plus ambitieuse et marquer un premier pas vers la mise en place des conditions nécessaires à terme, de produits transnationaux appelle à un développement dans l'Union de la coopération entre superviseurs nationaux des fonds de retraite. Il conviendrait, dans un futur proche, d'examiner les modalités concrètes de cette coopération. transfrontalière. L'émergence probable, à l'affiliation 45. Une éventuelle proposition de Directive verrait de plus le jour dans un contexte très différent de celui de 1991. Outre l'euro, qui offre davantage de sécurité et de possibilités de placement aux fonds de retraite, il existe aujourd'hui un accord beaucoup plus vaste sur la nécessité de réformer les régimes de pension pour faire face aux perspectives budgétaires et démographiques résumées au premier chapitre du Livre vert. Ces perspectives imposent à l'ensemble des autorités publiques, dans leurs champs de compétences respectifs, de tout mettre en œuvre afin d'assurer durablement la viabilité financière des systèmes de retraite. Permettre aux régimes complémentaires de tirer avantage du Marché Intérieur et de l'euro s'inscrit dans ce contexte. 30 31 91/C 312/04 94/C 360/08 30 3. FACILITER LE LIBRE MOUVEMENT DES TRAVAILLEURS 46. Ce chapitre examine les problèmes que posent les régimes complémentaires liés à l'emploi en vue de la libre circulation des travailleurs dans l'Union. 47. Principe fondamental du Marché Unique, la mobilité professionnelle est, potentiellement, encore plus importante alors que l'Union Economique et Monétaire a été réalisée. L'Europe a d'ores et déjà des règles communautaires qui cordonnent efficacement, pour les travailleurs migrants, les régimes de retraite du premier pilier. Ces règles ont permis à des millions de travailleurs de européens de se déplacer dans l'Union pour tout ou partie de leur vie professionnelle, tout en sachant qu'ils bénéficieront de prestations de retraite basées sur l'accumulation de leurs années de travail à travers l'Union. En revanche, l'absence d'un tel système de coordination pour les retraites complémentaires constitue une réelle barrière au libre mouvement pour les travailleurs qui sont couverts par de tels régimes. Cette barrière affectera de plus en plus de personnes et limitera les capacités de mouvement de la main d'œuvre régimes se si complémentaires. les Etats membres choisissent reposer davantage sur les 48. Plusieurs Conseils européens ont souligné la grande importance de créer dans les Etats membres, de conditions promouvant une main d'oeuvre disposant d'une bonne capacité d'adaptation ainsi qu'à des marchés du travail flexibles, en mesure de répondre aux mutations économiques. Or, certains problèmes liés aux retraites complémentaires constituent des obstacles réels au libre mouvement des travailleurs et à leurs capacités d'adaptation. Afin d'atteindre les objectifs de la Stratégie Européenne pour l'Emploi, ceci exige une intervention active de la part des Etats membres et de l'Union. 3. 1 Considérations générales 49. L'article 42du Traité des Communautés Européennes stipule que le Conseil, à l'unanimité et sur proposition de la Commission, adopte dans le domaine de la sécurité sociale, les mesures qui sont nécessaires à la liberté de mouvement des travailleurs. 50. Sur cette base, la Communauté a adopté une législation (les Règlements CEE 1408/71 et 574/72)32 qui vise à lever les obstacles à la mobilité des travailleurs dans le domaine des régimes obligatoires publics. Cette législation ne préjuge pas de la liberté qu'ont les Etats membres de déterminer l'organisation de leurs propres régimes de retraites public ; elle vise à garantir que la capacité d'un travailleur à se déplacer dans l'Union n'est pas entravée en termes de retraite (et d'autres droits relevant de la protection sociale) par le fait de se déplacer d'un Etat membre à un autre. 51. Ces Règlements communautaires, toutefois, ne s'appliquent pas aux régimes de retraite complémentaires. 32 Les versions mises à jour de ces Règlements sont publiées au JO L 28 du 30. 01. 1997. Depuis l'extension du champ d'application aux travailleurs la base juridique complémentaire de l'article 308du Traité est exigée. indépendants, 31 52. Sur ce sujet, dès la Communication au Conseil de juillet 1991, la Commission a abordé ces questions et défini les lignes directrices qui doivent encadrer les actions futures dans ce domaine. Tout en soulignant le rôle positif que jouent les régimes complémentaires dans la protection sociale des travailleurs, elle met également en lumière plusieurs obstacles à la libre circulation des travailleurs et donc à l'achèvement du Marché Unique. 53. Le Traité exige l'abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité, mais aussi l'élimination de toute mesure nationale susceptible d'entraver ou de dissuader l'exercice par les travailleurs des libertés fondamentales garanties par le Traité et interprétée ensuite dans plusieurs arrêts de la Cour de Justice33. Une action est donc nécessaire afin de lever ces obstacles et faciliter la mobilité transfrontière des travailleurs, et ce tout en tenant compte des caractéristiques des régimes de retraite complémentaire. 54. Dans le Livre vert sur les Retraites Complémentaires dans le Marché Unique, la Commission pose un certain nombre de questions à toutes les parties intéressées (gouvernements, partenaires sociaux et représentants des régimes complémentaires notamment) afin d'approfondir l'analyse des problèmes qui se posent encore en vue de la libre circulation. Sont notamment concernés les longues périodes de stage, les difficultés à transférer les droits acquis et les problèmes fiscaux liés à l'acquisition de droits dans plus d'un Etat membre. 3. 2 Résultats de la consultation sur le Livre vert 55. Dans le domaine de la sécurité sociale, le règlement 1408/71 a permis la coordination des régimes de retraite des salariés, travailleurs indépendants et membres de leurs familles. La diversité des régimes nationaux ne pouvait permettre qu'une coordination, et non une harmonisation. Une approche fondée sur la coordination et non l'harmonisation serait également appropriée pour les régimes complémentaires. 56. Il ressort des réactions au Livre vert qu'il existe un large consensus sur la démarche proposée par la Commission pour l'élimination des obstacles à la libre circulation dans le domaine des retraites complémentaires. Cette élimination devrait être progressive et, de ce fait, la directive 98/49/CEadoptée le 29 juin 1998 devrait constituer la base de toute action ultérieure. La directive représente un premier pas vers la suppression des entraves à la libre circulation des travailleurs. Grâce à elle, les travailleurs détachés ont maintenant la possibilité de continuer à cotiser au régime de retraite auquel ils sont affiliés dans leur Etat membre d'origine. 57. Une majorité d'Etats membres estime qu'il est, au stade actuel, encore prématuré de prendre de nouvelles mesures législatives. Toutefois la plupart des autres acteurs (les partenaires sociaux, les fonds de retraite) reconnaissent que les problèmes répertoriés par la Commission dans sa Communication de 1991 et dans son Livre vert sur les 33 Cf. affaire c-279/93, Finanzamt Kôln-Altstadt v. Schumacher, arrêt du 14 février 1995, ECR p 1-225 ; affaire C-19/92, Kraus, jugement du 31 mars 1993, ECR p. I-1663 ; affaire C-80/94, Wielockx, arrêt du 11 août 1995, ECR p-12493 ; affaire C-107/94, Asscher, arrêt du 27 juin 1996, ECR pI-3089. 32 retraites complémentaires sont réels et qu'ils empêchent la libre circulation des personnes au sein de l'Union européenne. Le Parlement européen et le Comité Economique et Social reconnaissent également l'importance des problèmes rencontrés par les travailleurs qui se déplacent au sein de l'Union européenne et i considèrent que la Communauté devrait prendre de nouvelles mesures pour éliminer ces obstacles, contraires au principe du marché unique. 58. Il a été également indiqué que, avant d'agir dans ce sens, la Commission devra réfléchir de façon approfondie à la manière d'aborder certaines questions telles que la transférabilité des droits à pension, la longueur des périodes de stage et les problèmes de double imposition. 59. L'affiliation transfrontalière, au moins pour certaines catégories de travailleurs migrants se déplaçant pour une courte période d'un Etat membre à un autre, pourrait être utile afin d'éviter les changements d'un régime à un autre ainsi que les pertes encourues en termes de droits à pension. Mais l'affiliation transfrontalière des travailleurs sera très difficile à mettre en pratique. Outre l'harmonisation des règles la reconnaissance mutuelle des prudentielles évoquée au chapitre précédent, dispositions fiscales nationales concernées et nombre de modifications des réglementations nationales régissant les conditions de travail seront nécessaires à cet effet. Néanmoins, l'affiliation transfrontalière faciliterait grandement la mobilité des travailleurs au sein de l'Union et elle est souhaitée par les représentants des entreprises. Elle devrait donc représenter un objectif à moyen ou long terme pour l'Union européenne. 60. La proposition du groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes de créer un forum des pensions a généralement été bien accueillie par les partenaires sociaux, mais non par les représentants des gouvernements nationaux, qui préféreraient que la Commission fasse appel aux organes communautaires existants, comme le comité consultatif pour la sécurité sociale des travailleurs migrants. C'est aussi le point de vue du Comité Economique et Social. Le Parlement européen, pour sa part, est favorable à la création du forum. 3. 3 Actions possibles 61. Les réponses au Livre vert suggèrent qu'il existe plusieurs domaines dans lesquels des actions futures pourraient être entreprises. • Conditions à remplir pour acquérir des droits à pension complémentaire 62. Les réactions au Livre vert montrent à suffisance qu'il n'y a aucune communauté de vue sur ce point entre les Etats membres. Au stade actuel, il semble prématuré de légiférer. On ne saurait cependant nier que les conditions d'acquisition de droits peuvent constituer, de façon générale, un obstacle à la mobilité de la main-d'œuvre. 63. La création, pour le siècle prochain, d'une main d'oeuvre européenne qualifiée et dotée de bonnes capacités d'adaptation, est un élément central de la Stratégie Européenne de l'Emploi et, en tant que tel, un objectif politique clé de l'Union. De tendent à gêner la longues périodes de stage pour les régimes complémentaires 33 capacité, des travailleurs à se déplacer en réponse aux évolutions du marché du travail, chose qui pourrait revêtir une importance accrue dans le monde du travail à venir. 64. On pourrait aussi avancer qu'une période de stage trop longue constitue une discrimination indirecte à l'égard des travailleuses, chez qui les changements d'emploi et les interruptions de carrière peuvent être plus fréquents. Ce fait a été souligné à maintes reprises par les partenaires sociaux et par le Parlement européen. 65. La Commission serait d'avis qu'il serait approprié d'ouvrir le débat avec les partenaires sociaux au niveau européen, de façon à explorer les moyens de surmonter cet obstacle à la libre circulation. 66. La Commission veillera avec un soin particulier à ce que les discriminations fondées sur le sexe soient éliminées dans le domaine des retraites complémentaires. • Affiliation transfrontalière des travailleurs autres que détachés qui se déplacent pour de brèves périodes à l'intérieur de l'Union européenne 67. La directive 98/49/CE du 29 juin 1998 permet aux salariés détachés dans un autre Etat membre par leur employeur de rester affiliés au régime de retraite complémentaire de l'Etat membre où ils travaillaient avant leur détachement. Cette faculté n'est pas accordée aux autres travailleurs se déplaçant pour une brève période à l'intérieur de l'Union. Comme les salariés détachés, ces travailleurs souhaitent que leurs droits à pension continuent à s'accroître normalement, sans interruption, jusqu'à leur retour dans leur Etat d'origine. En conséquence, ils tireraient avantage de pouvoir continuer à cotiser au régime de retraite complémentaire auquel ils sont affiliés dans cet Etat. 68. Toutes les observations recueillies par la Commission indiquent que l'affiliation transfrontalière évoquée ci-dessus constituerait un pas important vers la levée des entraves à la libre circulation de la main d'œuvre dans l'Union européenne, mais qu'elle ne serait pas facile à mettre en pratique. A cette fin, plusieurs obstacles à la continuité de l'affiliation du travailleur à son régime de retraite initial doivent être levés. Un accord entre l'employeur de l'Etat membre d'origine, l'employeur de l'Etat d'accueil, le travailleur et, le cas échéant, le régime de retraite complémentaire concerné n'est pas toujours facile à conclure. 69. La Commission initiera une étude afin d'examiner en profondeur les moyens de surmonter les obstacles à l'affiliation transfrontalière de ces travailleurs. A la lumière des conclusions de cette étude, elle prendra les mesures qui s'imposent. • Transférabilité des droits à pension 70. La nécessité d'agir dans ce domaine a été plus particulièrement soulignée par les syndicats et les représentants des fonds de retraite. Il est indéniable que le calcul des valeurs de transfert, pénalisant pour les affiliés qui quittent un régime, et la préservation inadéquate des droits « dormants » sont de lourds obstacles à la mobilité des travailleurs. 34 71. La grande variété des méthodes de financement des retraites complémentaires, des méthodes de calcul actuariel de la valeur de transfert et des traitements fiscaux complique les transferts d'un Etat membre à l'autre. Techniquement, il est possible dans tous les pays d'accepter les transferts en provenance d'autres Etats membres mais cette possibilité est surtout théorique ou impossible à mettre en pratique pour certains régimes comme les provisions comptables ou les régimes par répartition, dans le cadre desquels il n'existe pas d'actifs financiers représentant les engagements de retraite. La transférabilité ne serait donc possible que dans le cas de régimes capitalisés, dont la nature est adaptée à une telle procédure. 72. En général, il existe au sein d'un même Etat membre des normes actuarielles communes pour le calcul des valeurs de transfert entre deux régimes de même nature. En revanche, faute d'approche commune dans le traitement des transferts entre régimes complémentaires d'Etats membres différents, le travailleur qui traverse les frontières intérieures de l'Union est désavantagé par rapport à celui qui passe d'un fonds de retraite à l'autre sans quitter son Etat membre. 73. La fixation d'une norme commune minimale pour le calcul des capitaux transférés et pour la conversion de ces transferts en prestations futures pourrait aider à résoudre partiellement le problème. 74. Dans les cas où les transferts de capitaux sont impossibles, la préservation des droits acquis serait l'unique option. Le détenteur de ces droits «dormants» devrait alors bénéficier de la garantie de recevoir sa juste part des prestations servies par le régime de retraite complémentaire. Il est clair que la réalisation de tous ces objectifs prendra beaucoup de temps. 75. La Commission redoublera d'efforts, avec l'aide de toutes les parties concernées (représentants des gouvernements, partenaires sociaux et organismes de retraite complémentaire), pour résoudre certains problèmes techniques relatifs au transfert des droits à pension, tels que : transférabilité des droits entre seuls régimes agréés, harmonisation des normes actuarielles et des valeurs de transfert. 76. Ce travail alimentera la réflexion sur l'opportunité d'élaborer un cadre législatif concernant le transfert des droits à pension. 77. La Commission poursuivra également ses travaux dans le domaine des retraites complémentaires par la publication d'un rapport biennal sur la situation dans les Etats membres. Ce rapport sera élaboré en collaboration avec un réseau d'experts nationaux de haut niveau spécialisés dans cette matière. • Forum des pensions 78. La mise en place d'un «Forum des Pensions a été suggérée par le Groupe à Haut Niveau sur la libre circulation. Un tel forum pourrait réunir les représentants des parties intéressées (gouvernements, partenaires sociaux et fonds de retraite) afin d'examiner comment les obstacles à la mobilité transfrontalière des travailleurs, qui sont liés aux retraites complémentaires, pourraient être abordés. Ce forum pourrait aider la Commission à trouver des solutions aux autres problèmes décelés, et à assurer le suivi de la législation communautaire en vigueur. 35 79. La Commission soutient cette idée et a par conséquent décidé de convoquer un Forum des Pensions qui se réunira deux fois par an et sera composé de représentants des gouvernements, des partenaires sociaux, des fonds de retraite et, si cela est approprié, d'autres institutions actives dans ce domaine. 4. POUR UNE MEILLEURE COORDINATION DES SYSTEMES FISCAUX NATIONAUX 80. Le Livre vert sur les Retraites Complémentaires s'intéressait à la fois aux régimes du deuxième et du troisième piliers. D'ailleurs, de fait, les problèmes fiscaux fondamentaux qui sont en jeu sont identiques. Toutefois, pour des raisons pratiques, la première étape d'une action communautaire pourrait couvrir le traitement fiscal des contributions transfrontalières versées par des travailleurs migrants à des régimes relevant seulement du deuxième pilier. 4. 1 Résultats de la consultation sur le Livre vert 81. La diversité, la complexité et le caractère spécifique des réglementations fiscales nationales mises en place au fil du temps ont été identifiées comme des entraves sérieuses à la libre circulation des personnes et à la libre prestation des services dans les domaines des retraites complémentaires et de l'assurance vie. Les problèmes sont essentiellement liés à la question générale de la façon dont il faut traiter les payements transfrontaliers versés à des fonds de retraite ou des compagnies d'assurance vie et au fait que les travailleurs migrants se trouvent face à deux, voire davantage, de systèmes de retraite et fiscaux qui ne sont pas forcément compatibles. 36 Encadré 11: Résumé des problèmes résultant de régimes fiscaux hétérogènes Dans nombre d'Etats membres, le traitement fiscal des conventions de retraite complémentaire et des contrats d'assurance vie conclus avec des institutions non résidentes est moins favorable que celui réservé aux contrats conclus avec des fournisseurs résidents. En général, il n'existe pas de reconnaissance mutuelle. Dès lors, il est rare qu'un régime de retraite agréé dans un Etat membre réponde aux exigences fiscales imposées aux régimes de l'Etat d'accueil. Il en résulte que les personnes qui souhaitent compléter leur pension et obtenir des allégements fiscaux sont tenues, en pratique, de n'acheter que des produits proposés par des fournisseurs nationaux. Pour concurrencer ces derniers sur leur marché national, les fournisseurs étrangers de pensions complémentaires et de produits d'assurance vie doivent s'y établir. Ceci empêche la libre prestation de service et limite le choix des consommateurs. Un travailleur migrant à l'intérieur de l'Union européenne se trouvera souvent dans l'impossibilité de conserver un contrat conclu dans son Etat membre d'origine, parce que l'Etat d'accueil ne l'autorise pas à déduire les primes ou impose les contributions versées par l'employeur, alors qu'il ne les imposerait pas si elles étaient payées à une institution locale. Le problème le plus sérieux a été identifié lorsqu'une personne quitte un Etat membre qui applique le système EET (cotisations exonérées, croissance de la police exonérée, prestations taxées) pour passer dans un Etat membre qui applique le système TEE (cotisations taxées, croissance de la police exonérée, prestations exonérées) ou vice-versa. Cette absence de concordance des systèmes peut mener à des situations de double non imposition (les contributions peuvent être déduites et les prestations ne sont pas imposées) ou de double imposition (les contributions et les prestations sont imposées). Lors de la consultation, nombre de personnes ont considéré que le système EET est le plus approprié et devrait, à terme, se généraliser. Il a pour avantage qu'aucun impôt n'est prélevé sur des prestations futures incertaines, la prestation ne pouvant être héritée et le bénéficiaire pouvant mourir avant la retraite (dans ce cas, dans un régime TEE, le bénéficiaire aurait versé des impôts via ses contributions pour des prestations jamais obtenues). Les fonds de retraites et entreprises d'assurance vie peuvent également se heurter à des barrières fiscales, notamment lorsqu'ils investissent par-delà les frontières. Certains obstacles naissent du fait que les fonds de retraite sont souvent exonérés d'impôt. Un des exemples cités dans les réactions au Livre vert portait sur l'imposition par un Etat membre donné des plus-values en capital réalisées par les institutions non résidentes sur les actifs acquis ou négociés dans cet Etat membre, alors que les fonds de retraite résidents sont exemptés. Ceci a pour effet de fausser l'allocation des actifs dans le marché unique. En ce qui concerne l'accumulation des prestations de retraite, les allégements fiscaux ne sont parfois accordés que sur les placements domestiques. 37 Ces problèmes sont évidemment aggravés dans les situations ou plus de deux pays sont en relation. Ceci peut par exemple être le cas lorsqu'une personne migrante travaille pour une entreprise établie dans un autre Etat membre et contribue à un fonds de retraite complémentaire établi dans une troisième Etat membre. C'est pourquoi certains intervenants ont souligné la nécessité de trouver des solutions au niveau européen, notamment en définissant un plan de retraite qui bénéficierait des mêmes allégements fiscaux dans tous les Etats membres. Cela pourrait, de leur point de vue, conduire à la création de fonds de retraite véritablement pan-européens, pouvant opérer sans entraves fiscales au niveau européen et bénéficier de la sorte des économies d'échelles qui en découlent. 82. La consultation a également porté sur les moyens de résoudre ces problèmes. D'aucuns estiment que la Commission devrait élaborer des lignes directrices fondées sur les principes et pratiques inclus dans certains accords bilatéraux existants. Il a été souligné au cours des discussions qu'il est sans doute plus facile de s'entendre sur des mesures non contraignantes, mais que leur utilité pratique pourrait s'avérer limitée. Un avantage des conventions bilatérales de double imposition est qu'elles peuvent être « taillées sur mesures » en fonction des caractéristiques des régimes de retraite des pays concernés. En revanche, la renégociation par les Etats membres de quelque 105 conventions34 représenterait un processus extrêmement complexe et long, sans pour autant garantir l'égalité de traitement et la non-discrimination. La valeur pratique immédiate des lignes directrices considérées pourrait donc être faible, étant donné qu'il faudrait des décennies pour les intégrer aux conventions bilatérales en vigueur. 83. D'autres parties intéressées sont d'avis qu'un acte législatif communautaire constituerait l'option la plus raisonnable. La reconnaissance mutuelle des régimes de retraite, des mesures visant à éviter la double imposition, d'autres garantissant un juste niveau d'imposition, un système d'échange d'informations efficace et un système efficace d'assistance mutuelle en matière de recouvrement ont été proposés comme éléments d'une éventuelle initiative législative. Les intéressés ont souligné que des mesures juridiquement contraignantes, telles qu'une convention multilatérale ou une directive, garantiraient la sécurité juridique et instaureraient des conditions de concurrence égales pour tous. 4. 2 Actions possibles 84. Ceci est particulièrement vrai s'agissant des travailleurs se déplaçant d'un Etat membre à un autre, qui risquent de perdre le bénéfice de leurs droits acquis dans l'Etat où une pension a déjà été contractée. A l'heure actuelle, aucune législation communautaire ne régit l'attribution du pouvoir de taxer les prestations de retraite ni le traitement fiscal des valeurs de transfert correspondant aux droits à pension acquis dans le cadre d'un régime de retraite antérieur. Toutefois, les Etats membres doivent 34 Au sein de l'Union, les relations bilatérales possibles entre Etat membres sont au nombre de 105, dont 98 sont actuellement couvertes par une convention bilatérale ou multilatérale de double imposition, et dont un nombre limité contiennent déjà des dispositions exhaustives en matière de retraites complémentaires. Dans une Union à 20, le nombre des relations bilatérales possibles passerait à 190. 38 s'assurer que les travailleurs exerçant leur droit à la libre articles 39 et 43 et au Règlement 1612/6835. 85. S'il importe qu'un travailleur ou un retraité mobile ne puissent éviter totalement l'impôt, les Etats membres doivent aussi veiller à ce que les travailleurs migrants ne soient pas imposés deux fois. Actuellement, la plupart des conventions de double imposition contiennent des dispositions dans ce sens, souvent inspirées de l'article 18 de la convention type de l'OCDE sur l'imposition des revenus et du capital, qui attribue le pouvoir fiscal au pays de résidence. En l'absence de convention bilatérale, la façon dont la double imposition est évitée dépend des législations nationales des Etats membres concernés. 86. Dans une déclaration au procès-verbal du Conseil ECOFIN du 1er décembre 1997, la Commission s'est engagée à étudier la problématique de l'imposition des contrats d'assurances vie et des retraites complémentaires avec la collaboration du groupe de politique fiscale, en vue de l'élaboration éventuelle d'une proposition de directive. L'objectif ultime de ce travail est d'assurer en pratique la liberté de mouvement des travailleurs et travailleurs indépendants (art 39 et 43du Traité CE) et la liberté de prestation de services (Art. 49du Traité CE), telle que prévue également par la 3ème Directive sur l'assurance vie 94/96/CE. Ce travail a d'ores et déjà commencé. • Principes d'une approche cordonnée 87. La Commission estime que retraites complémentaires, les réactions à sa publication et les auditions qui ont suivi montrent l'existence, en général, d'un large consensus sur la nécessité d'une action coordonnée, procédant étape par étape. Après avoir passé en revue les résultats de la consultation, la Commission considère que cette approche doit reposer sur les principes suivants : l'expérience du Livre vert sur les l'objectif n'est pas d'harmoniser les régimes nationaux d'imposition de l'assurance vie et des retraites complémentaires. Une approche coordonnée serait adaptée à la diversité des règles en place dans les Etats membres. Cette approche a été suivie avec succès dans le domaine de la sécurité sociale avec le règlement 1408/71 ; la libre prestation de services et la libre circulation des personnes ne peuvent être entravées par un traitement fiscal indu des contrats transfrontaliers de retraite complémentaire et d'assurance vie ; toute approche cordonnée doit permettre et aider les Etats membres à préserver les recettes fiscales qu'ils ont vocation à collecter au regard de leur législation fiscale. Cette approche doit déboucher sur un système réellement applicable, propre à convaincre les contribuables qu'ils doivent respecter leurs obligations fiscales et qu'ils ne pourront se soustraire à celles-ci, quel que soit le lieu où ils résident ou placent leurs actifs ; Règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 sur le libre mouvement des travailleurs dans la Communauté, JO L 257, 19. 10. 1968 p2-12. 39 • L'influence de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes 88. D'après la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes, les restrictions résultant de différences injustifiées dans le traitement fiscal des pensions et des produits d'assurance vie transfrontaliers sont contraires au traité des CE, et en particulier ses articles39,43, 49, 56. Dans l'arrêt Safir36, la Cour a considéré que des règles comportant des différences dans le traitement fiscal des polices d'assurance étrangères susceptibles de dissuader les individus de souscrire une police d'assurance avec des assureurs établis dans d'autres Etats membres étaient en principe contraires à l'article 49 du traité. La Cour a, en outre, fermement rejeté les arguments mis en avant pour justifier cette restriction, et ce en particulier l'argument de la cohérence fiscale. Il convient de noter que jamais, depuis l'arrêt Bachmann37,la Cour n'a endossé cette justification dans le domaine de la politique fiscale. • Situation au sein du Groupe de Politique Fiscale 89. Lors de leur réunion du 3 juillet 1998, les membres du Groupe de Politique Fiscale ont été invités à exprimer leur point de vue sur les principaux aspects d'une approche coordonnée de l'imposition des retraites complémentaires et de l'assurance vie. A l'unanimité, les participants ont reconnu la nécessité de poursuivre la réflexion, la plupart se montrant favorables à une approche coordonnée. Les principes exposés ci-dessus - pas d'harmonisation, pas de discrimination, pas de perte de revenu fiscal - ont suscité une large approbation. La nécessité d'un traitement urgent du problème des travailleurs migrants a été affirmée. Il a été préconisé d'étudier les moyens d'améliorer l'échange d'informations. D'aucuns sont favorables à l'adoption de mesures juridiquement contraignantes - la convention multilatérale emportant la majorité des suffrages - tandis que d'autres y sont fermement opposés et ne pourraient accepter que des lignes directrices. En outre, certains ont insisté pour que l'on examine également les problèmes sociaux et juridiques et non exclusivement les aspects fiscaux. 90. Lors de la réunion du Groupe de Politique Fiscale du 8 mars 1998, un accord a été trouvé sur le fait qu'une approche graduelle était préférable pour traiter les problèmes difficiles et variés qui se posent. Les membres du Groupe ont également admis que la première étape devait, si possible, porter sur le traitement fiscal des contributions transfrontalières versées par les travailleurs migrants à des institutions relevant du deuxième pilier. Les régimes en provision comptable ne seraient cependant pas visés, dans la mesure où il n'y a pas de contributions versées par les employés mais seulement un engagement de l'employeur. 36 37 Affaire C-l 18/96 {1998} ECR1-1897. Affaire C-204/90 {1992} ECR 1-249. La Cour a considéré que le refus de la Belgique de permettre la déductibilité des primes de retraite et d'assurance vie constituait une discrimination au regard des articles 39 et 49. Toutefois, elle a aussi considéré que, étant données les caractéristiques du système fiscal belge, une telle discrimination était justifiée par le besoin de préserver la cohérence fiscale. Il convient de rappeler que le système fiscal belge consiste à différer le payement de l'impôt et non à exempter les engagements de retraite souscrits en dehors de la Belgique. Dans cette situation, le refus d'accorder une exemption aux primes versées à des compagnies d'assurance non belges s'équilibrait par le fait qu'aucune imposition n'aurait été exigée sur les prestations d'une assurance équivalente, contrairement à une police souscrite en Belgique. Le raisonnement de la Cour relatif à la cohérence fiscale a été précisé dans l'arrêt Wielockx C-80/94 {1995} ECR 2493. 40 • Travaux futurs à envisager 91. La Commission considère que le Groupe de Politique Fiscale est l'enceinte la plus appropriée pour consulter les Etats membres sur la manière d'approfondir le sujet. En raison de la complexité du sujet, il a été décidé de créer un sous-groupe technique qui assistera le Groupe de Politique Fiscale. 92. La Commission espère que, sur la base des travaux du Groupe de Politique Fiscale et du sous-groupe, il sera possible de formuler une initiative législative appropriée en 1999 ou en 2000. Il découle de ce qui précède qu'une telle initiative ne serait qu'une première étape dans le sens d'une action plus ambitieuse dans ce domaine. La première étape pourrait utilement couvrir le traitement fiscal des contributions transfrontalières versées par des travailleurs migrants à des fonds de retraite complémentaires. 41 ANNEXE 1 Actions à considérer suite à la consultation sur le Livre vert sur les Retraites Complémentaires dans le Marché Unique Actions Objectifs Proposition de Directive sur la réglementation prudcnlicllc des Tonds de retraite Coordination des régimes fiscaux des Etats membres dans le domaine des pensions complémentaires et de l'assurance vie Protection dos droits des affiliés, liberté de placement, liberté de gestion et facilitation de l'affiliation Transfrontalière Faciliter l'exercice du droit à la mobilité professionnelle et à la libre prestation de services de pension complémentaire et d'assurance vie Consultations sur les conditions d'acquisition de droits à retraite complémentaire Etude de faisabilité sur l'affiliation transfrontalière Création d'un forum des pensions Travaux techniques relatifs à la transférabilité des droits à pension complémentaire Définir des moyens de faciliter la mobilité professionnelle Examiner en détail les obstacles qui empêchent l'affiliation transfrontalière. Définir les moyens de lever ces obstacles Création d'une enceinte de dialogue spécifique sur les pensions et la mobilité professionnelle Examiner les conditions de possibilité d'une proposition législative Institutions/instances concernées Commission, parties intéressées puis Conseil, Parlement et Comité Economique et Social Les Etats membres et la Commission dans le cadre du groupe de politique fiscale. Conseil, Parlement et Comité Economique et Social dans l'hypothèse d'une proposition de Directive par la Commission La Commission et les partenaires sociaux Délais possibles Adoption pur la Commission fin 1999/début 2000. Négociations au Conseil et au Parlement à partir de l'an 2000 Poursuite des consultations en 1999. Possibilité d'une proposition de Directive fin 1999 ou début 2000 Courant 1999/2000 La Commission Courant 1999/2000 La Commission Courant 1999 ou 2000 La Commission en coopération avec les Etats membres, l'industrie des fonds de retraite et les partenaires sociaux Courant 1999/2000. Possibilité d'une proposition législative courant 2000 42 ANNEXE 2 Rendements des portefeuilles d'investissement des fonds de retraite 1984-1996 (moyenne en pourcentage du rendement réel total en monnaie locale) 1984-1993 1984-1996 Belgique Danemark Allemagne Irlande Japon Pays-Bas Espagne Suède Suisse Royaume-Uni Etats-Unis Absence de limites quantitatives Limites quantitatives 8. 8 6. 3 7. 2 10. 3 6. 5 7. 7 7. 0 8. 1 4. 4 10. 2 9. 7 9. 5 6. 9 9. 0 6. 0 7. 0 11. 0 0. 0 8. 0 - - 4. 0 10. 0 9. 0 9. 5 5. 2 Sources: EFRP Report, June 1996; Pragma Consulting; and OECD Staff Calculations 43 ANNEXE 3 Comparaison indicative entre les entreprises d'assurance vie (dans leur activité de contrat de groupe), les fonds de retraite ouverts et les fonds de retraite fermés Knlrcpriscs d'assurance vie Activité commerciale reposant sur une multiplicité de produits Fonds de retraite ouverts Activité commerciale reposant sur un service unique Prestataires de services Consommateurs et prestataires de services l'omis de retraite fermés Activité en général non commerciale, reposant sur un seul service Consommateurs et prestataires de service Les assurés sont en général des créditeurs parmi d'autres. 38 L'ensemble des créditeurs font valoir leurs droits dans un ordre déterminé. Portée par l'assureur à l'exception des contrats liés à un fonds d'investissement lorsqu'il est stipulé que l'assureur n'assume pas le risque de placement. Indirecte, par le biais de l'employeur. Les affiliés sont en général réputés propriétaires des actifs détenus par le fonds de retraite. Les affiliés sont en général réputés propriétaires des actifs détenus par le fonds de retraite. Portée en général par le fonds de retraite dans les régimes à prestations définies ou risque d'investissement supporté par l'employé dans les régimes à cotisations définies. Indirecte, par le biais de l'employeur. Portée en général par l'employeur dans les régimes à prestations définies ou risque d'investissement supporté par l'employé dans les régimes a cotisations définies. Participation fréquente des affiliés à la gestion du régime. Nature de l'activité Relation aux autres opérateurs financiers Situation en cas d'interruption du régime de retraite Garantie du paiement des prestations complémentai res profcssionnell es • Relation aux affilies des régimes de retraite professionnels 38 Cf à cet égard la proposition de Directive de la Commission sur la liquidation des entreprises d'assurance (89/C253/04, JO du 6 octobre 1989). 44 ANNEXE 4 ^ 1. g 3 c£ •a y rt 3 a iï ua. toui pfi pimue tuauupustf di o 00 c o c o c a & c V. 3 O Q. C O S c I o- & c •8 •°" LU Cette annexe montre que pour une période de 10 ans, un portefeuille composé de 100% d'actions aurait été à peu près aussi volatile (autrement dit, aussi « sûr ») qu'un portefeuille composé à 100% d'obligations, mais les actions auraient offerts un rendement d'environ 7% contre 3-4% pour les obligations. Une différence de 3% par an, sur tout la durée d'une vie active, est considérable. Le risque minimum montre la volatilité la plus faible possible qui aurait été obtenue avec le mélange optimal d'actions et d'obligations. 45 ANNEXE 5 Etats-Unis : rendement annuel total par catégorie d'actif (1926-1995) Bons Trésor EU Obligations publiques moyen terme Obligations publiques long terme Obligations privées long terme Actions de petites entreprises Actions de grandes entreprises Source: Morgan Stanley Dean Witter 10 15 46 ANNEXE 6 Marchés actions contre obligations Ecart rendement des actions par rapport aux obligations Monnaies locales Données annuelles Allemagne Belgique États-Unis France Italie Pays-Bas Royaume-Uni Suède Suisse Période de 15 ans 1984-1998 4. 36 % 9. 09 % 5. 29 % 3. 12% 0. 95 % 7. 18 % 3. 67 % 4. 32 % 9. 88 % Source: Pragma Consulting NV/SA Période de 10 ans 1989-1998 3. 71 % 1. 98 % 7. 08 % 0. 17 % -3. 47 % 7. 95 % 1. 40% 2. 94 % 12. 08 % 47 ANNEXE 7 Allocation d'actifs Pays Allemagne Belgique Danemark Espagne Finlande France Irlande Italie Norvège Pays-Bas Portugal Royaume-Uni Suède Suisse Actions nationales % 6 18 17 9 9 8 24 2 13 5 14 53 20 10 Obligations nationales % 71 31 65 65 69 75 26 56 60 47 72 2> 9 64 25 Actions étrangères % 3 24 7 2 1 5 33 — 6 19 4 22 8 5 Obligations étrangères % 4 12 1 1 1 10 4 — 6 10 1 6 — 7 Immobilier % 13 5 8 - 7 — 6 40 7 7 2 2 8 16. Liquidités/ autres % 3 10 2 23 13 1J 2 7 2 8 2 7 8 — 37 3) 1) 2) 3) instruments du marché monétaire 50/50 % titres fixes et variables inclut prêts aux employeurs, crédits hypothécaires et autres prêts à court terme 48 ANNEXE 8 Population et actifs retraite Pays Population en millions Ratio de dépendance0 Allemagne Belgique Danemark Espagne Finlande France Irlande Italie Norvège Pays-Bas Portugal Royaume-Uni Suède Suisse 82. 0 10. 2 5. 3 39. 3 5. 1 58. 6 3. 6 57. 4 4. 4 15. 6 9. 9 59. 0 8. 9 7. 1 21. 7 24. 2 22. 4 23. 5 20. 9 22. 7 19. 0 23. 2 25. 0 18. 8 22. 4 24. 6 28. 6 22. 4 Valeur des actifs retraite en $Mds 310 25 148 22 40 95 29 91 35 502 10 1015 142 288 Actifs retraite en % du PIB 14 11 84 4 35 7 42 7 23 127 9 77 66 117. Actifs retraite par habitant ($000) 3. 8 2. 5 27. 9 0. 6 7. 9 1. 6 8. 0 1. 6 7. 9 32. 2 1. 0 17. 2 16. 0 40. 6 l) Proportion de la population âgée de 65+ par rapport à la population âgée de 15-64. Source: Population Concern 30 Juin 1997. 49 GLOSSAIRE RELATIF A LA GESTION DES FONDS DE RETRAITE Allocation d'actifs : la répartition des actifs d'un fonds par catégories d'actifs et/ou marchés. Congruence monétaire : exigence selon laquelle les actifs couvrant les engagements doivent être investis dans la devise dans laquelle sont exprimés les engagements. Contribution définie (régime à) : régime dans lequel seules les contributions sont fixées. Les bénéfices varient en fonction du niveau de cette contribution et du rendement des actifs. Le risque d'investissement est en général supporté par l'employé. Dépositaire : personne, en général un établissement de crédit, qui se voit confier la détention des actifs, et de leurs titres représentatifs, du fonds. Entreprise-support du fonds : l'entreprise ou groupe d'entreprise qui utilise les services du fonds afin d'offrir des prestations de retraite aux employés. Evaluation actuarielle : calcul effectué par un actuaire visant à déterminer si un régime de retraite détient suffisamment d'actifs pour couvrir ses engagements (passif). L'actuaire doit également s'assurer que les provisions techniques ont été adéquatement calculées. Exigence de financement : exigence selon laquelle les actifs d'un fonds, destinés à couvrir les engagements, ne doivent pas avoir une valeur inférieure à celle des engagements contractés. Gestion Actif-Passif : méthode qui vise à réduire au mieux les risques en permettant de conduire et de contrôler la bonne cohérence entre les engagements, le financement, la liquidité et la politique d'investissement d'un fonds. Gestionnaire d'actif : personne qui peut être chargée par le fonds de retraite de gérer les actifs du fonds. Il peut s'agir d'un établissement de crédit, d'une compagnie d'assurance ou d'un Organisme de Placement Collectif en Valeurs Mobilières. Toutefois, certains fonds gèrent eux-mêmes leurs actifs. Gestionnaires du fonds : personnes chargées de conduire la politique d'ensemble du fonds, dans ses aspects financiers (détermination de l'allocation d'actifs) et administratifs. Les gestionnaires sont en général des représentants des affiliés et de l'employeur. La gestion peut également être placée en fiducie et confiée à des gestionnaires qui s'engagent de gérer le fonds au mieux de leur capacités. Prestation définie (régime à) : régime dans lequel les bénéfices sont fixés à l'avance (par exemple, sous forme d'un pourcentage du dernier salaire), indépendamment du taux de contribution et du rendement des actifs. C'est en général l'employeur qui se porte garant du paiement de la pension. Provisions techniques : poste comptable au passif du bilan du fonds de retraite correspondant aux engagements contractés par le fonds. Les provisions techniques 50 doivent être représentées en contre-partie par des actifs ayant des caractéristiques de liquidité, de sécurité (diversification) et de rendement adaptées aux engagements. 51 ISSN 0254-1491 COM(1999) 134 final DOCUMENTS FR 10 05 06 01 N° de catalogue : CB-CO-99-242-FR-C Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg