title: Mededeling van de Commissie - Naar een interne markt voor aanvullende pensioenen - Resultaten van de raadpleging over het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt"

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 11. 05. 1999 COM(1999) 134 def. MEDEDELING VAN DE COMMISSIE NAAR EEN INTERNE MARKT VOOR AANVULLENDE PENSIOENEN Resultaten van de raadpleging over het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt" Inhoudsopgave SAMENVATTING Prudentiële regelgeving voor pensioenfondsen Opheffing van de belemmeringen voor de arbeidsmobiliteit in de Unie Coördinatie van de belastingstelsels van de lidstaten 1. INLEIDING 1. 1 1. 2 De noodzaak van een interne markt voor aanvullende pensioenen De raadpleging over het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt" PRUDENTIËLE REGELS VOOR PENSIOENFONDSEN DIE VERENIGBAAR ZIJN MET DE INTERNE MARKT EN DE EURO 2. 1 Pensioenfondsen in de eurozone 2. 1. 1 Veiliger beleggingsportefeuilles 2. 1. 2 Beter renderende beleggingsportefeuilles 2. 1. 3 Een kwalitatieve benadering van het toezicht 2. 2 Prudentiële regelgeving voor pensioenfondsen 2. 2. 1 Nut van een richtlijn 2. 2. 2 Toepassingsgebied en inhoud 2. 2. 3 Verzekering tegen het risico van de beëindiging van de regeling 2. 2. 4 Middelen om een gelijke behandeling van de marktdeelnemers te garanderen 2. 2. 5 Een nieuwe context BEVORDEREN VAN HET VRIJE VERKEER VAN WERKNEMERS Algemene overwegingen Resultaten van de raadpleging over het Groenboek 3. 1 3. 2 3. 3 Mogelijke maatregelen NAAR EEN BETERE COÖRDINATIE VAN DE NATIONALE BELASTINGSTELSELS Resultaten van de raadpleging over het Groenboek 4. 1 4. 2 Mogelijke maatregelen SAMENVATTING Het handhaven van een hoog niveau van sociale bescherming is een doelstelling die door alle lidstaten van de Europese Unie wordt nagestreefd. Het in de hand houden van de kosten van deze bescherming is een permanente uitdaging: zij moet immers de sociale samenhang blijven waarborgen en tegelijkertijd een positieve invloed op de economische groei uitoefenen. een vormen essentieel onderdeel Pensioenuitkeringen sociale- beschermingsstelsels van de lidstaten van de Unie. De uit hoofde van de wettelijke pensioenstelsels gedane uitgaven vertegenwoordigen er bijna de helft van de totale socialezekerheidsuitgaven, hetgeen overeenkomt met 9 a 15% van het bruto binnenlands product (BBP) van de lidstaten. 1 Onder invloed van de veroudering van de bevolking van de Unie dreigt deze verhouding in de toekomst sterk toe te nemen. In 1995 was 23% van de bevolking 65 jaar of ouder. In 2025 zal dit percentage opgelopen zijn tot 40%. 2 van de Het behoort in de eerste plaats tot de verantwoordelijkheid van de lidstaten om aan deze ontwikkelingen het hoofd te bieden, aangezien zij autonoom zijn wat de inrichting van hun pensioenstelsels betreft. Deze stelsels berusten over het algemeen op drie pijlers: - - - de eerste pijler omvat de wettelijke regelingen die onder de sociale zekerheid vallen; de tweede pijler heeft betrekking op de beroepspensioenregelingen de derde pijler wordt gevormd door de individuele pensioenplannen. De tweede- en derde-pijlerregelingen worden aanvullende regelingen genoemd omdat zij de wettelijke stelsels completeren. De analyse in de voorliggende mededeling heeft betrekking op deze aanvullende regelingen en met name op de beroepsgebonden tweede-pijlerregelingen omdat voor deze regelingen momenteel geen echt communautair rechtskader voorhanden is. De rol van de Commissie bestaat inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel hervormingen voor te stellen die deze regelingen de kans geven de vrijheden van de interne markt en de door de euro geboden nieuwe mogelijkheden ten volle te benutten om veiliger en efficiënter te opereren en aan de ontwikkeling van een Europese kapitaalmarkt mee te werken. erin om met Zie European Economy, "The Welfare State in Europe, Challenges and reforms" (nr. 4, 1997). 2 Zie European Economy, "Ageing and Pension Expenditure prospects in the Western World" (nr. 3, 1996). Dit was één van de punten waarop werd gewezen in de mededeling over een actiekader voor financiële diensten, die op 28 oktober 1998 door de Commissie is ingediend3. In deze mededeling, die in overleg met het bedrijfsleven en de lidstaten is opgesteld, worden voorstellen geformuleerd om de integratie van de financiële markten van de Unie te vervolmaken. Vlotter toegankelijke retailmarkten moeten de toekomstige gepensioneerden een ruimere keuze en een grotere flexibiliteit bieden. Efficiënter functionerende kapitaalmarkten moeten de pensioenfondsen in staat stellen een hoger beleggingsrendement te behalen, hetgeen een beperking van de indirecte arbeidskosten en een toename van de werkgelegenheid in de hand zal werken. Dit alles zal de economische grondslagen van de sociale bescherming wellicht versterken. Om deze doelstellingen te bereiken, is het wenselijk dat de aanvullende regelingen zelf zich aan de regels van de interne markt en aan de euro aanpassen. De beleggingsregels mogen de beleggingsstrategieën van de pensioenfondsen niet nodeloos aan banden leggen. Deze laatste moeten in staat zijn het beheer van hun vermogen aan om het even welke gemachtigde beheerder uit de Unie toe te vertrouwen. Alle aanbieders van aanvullende pensioenvoorzieningen moeten de kans krij gen hun diensten in om het even welke lidstaat aan te bieden. Tegelijkertijd moet de bescherming van de begunstigden de hoeksteen van de regelgeving voor en het toezicht op de instellingen voor pensioenvoorziening blijven. toekomstige Daarbij dient alles pensioengerechtigden erop kunnen vertrouwen dat zij, zoals afgesproken, hun pensioenuitkeringen zullen ontvangen. Deze maatregelen mogen echter niet verder gaan dan wat objectief gezien noodzakelijk is om een adequate bescherming van de deelnemers te waarborgen. te worden gesteld opdat de in het werk Deze analyse werd onderschreven door het leeuwendeel van de lidstaten en de representatieve organen die aan de in 1997 door de Commissie gehouden raadpleging in de interne markt"4 hebben over het Groenboek "Aanvullende pensioenen deelgenomen. Hoewel de meningen over sommige punten nog uiteenlopen (bijvoorbeeld wat de beleggingsregels betreft), is men het er toch in grote lijnen over eens dat moet worden begonnen met het opzetten van een communautair kader dat op drie pijlers berust: prudentiële regelgeving voor pensioenfondsen, opheffing van de belemmeringen voor de arbeidsmobiliteit en coördinatie van de belastingstelsels van de lidstaten. Opzetten van een actiekader voor financiële diensten, COM(1998) 625. COM(1997) 283. De reacties op dit Groenboek zijn samengevat (CAB/62/98), (http://europa. eu. int/comm/dgl5). van DG XV Internetsite dat op de in een werkdocument geraadpleegd kan worden Prudenüële regelgeving voor pensioenfondsen Hoewel de waarde van de activa van de in de lidstaten gevestigde pensioenfondsen5 die tot de tweede pijler behoren momenteel circa 23% van het jaarlijkse BBP van de Unie uitmaakt6, bestaat er nog geen specifieke communautaire regeling die voor deze sector de toepassing van het beginsel van het vrije kapitaalverkeer en het principe van de vrijheid van dienstverrichting garandeert. en een ruimere Dit is des te betreurenswaardiger omdat de beleggers dankzij de invoering van de euro over liquidere kapitaalmarkt beschikken waarop geen wisselkoersrisico's meer bestaan. In sommige lidstaten is de regelgeving soepel genoeg opdat de pensioenfondsen hun beleggingsbeleid in veilige omstandigheden aan deze nieuwe werkelijkheid kunnen aanpassen. Deze fondsen zijn derhalve in staat hun beleggingsportefeuille beter te diversifiëren en een beter evenwicht tussen het risico en het rendement van hun beleggingen te bewerkstellingen, hetgeen in het belang is van zowel werkgevers als werknemers. Wil men de financiering van de pensioenen vergemakkelijken, dan is het absoluut noodzakelijk dat alle in de Europese Unie gevestigde pensioenfondsen deze kans krijgen. De ervaring heeft geleerd dat te verregaande beleggingsrestricties een bijzonder schadelijke invloed op het rendement van de pensioenfondsen uitoefenen zonder dat dit in een grotere veiligheid resulteert. Dit gegeven komt tot uiting in geringere uitkeringen of hogere bijdragen, met alle nadelige gevolgen vandien voor de arbeidskosten. Doordat deze restricties bovendien vooral voor beleggingen in aandelen gelden, beperken zij tevens de financieringsmogelijkheden van de integratie van de particuliere sector en belemmeren zij de openstelling en kapitaalmarkten van de Unie. Efficiëntere kapitaalmarkten in de vorm van liquide en diepe markten voor aandelen en door de particuliere sector uitgegeven obligaties kunnen evenwel tot een krachtiger economische groei en meer werkgelegenheid in de Unie bijdragen en aldus indirect de financiering van de sociale bescherming in de komende decennia vergemakkelijken. Om dit streven te realiseren, lijkt het wenselijk een richtlijn aan te nemen. Volgens de overgrote meerderheid van de partijen die aan de raadpleging over het Groenboek en de uitwerking van het actiekader voor financiële diensten hebben deelgenomen, moeten met deze richtlijn de volgende vier doelstellingen worden nagestreefd: i) de begunstigden een zo goed mogelijke bescherming bieden. Dit houdt in dat de vrijheid van belegging en beheer toezicht- en regelgevingskader moet worden ingebed; in een algemeen 5 In dit document wordt onder pensioenfondsen verstaan: aanvullende pensioenvoorziening. instellingen voor werkgebonden Bron: European Federation for Retirement Provision (EFRP). Dit percentage bedraagt 20% na aftrek van de activa die boekhoudkundige levensverzekeringen vertegenwoordigen. reserves en collectieve ii) iii) iv) de pensioenfondsen de kans bieden optimaal van de interne markt en de euro te profiteren. De pensioenfondsen mogen enkel om prudentiële redenen in hun beleggingsstrategieën worden beperkt. Zij moeten eveneens in staat zijn een beroep te doen op om het even welke vermogensbeheerder en bewaarder die in de Unie is gevestigd en naar behoren is gemachtigd om deze activiteit uit te oefenen; de gelijke behandeling van de aanbieders van werkgebonden aanvullende pensioenregelingen garanderen. Pensioenfondsen bezitten typische kenmerken die de uitwerking van een specifiek rechtvaardigen. Tegelijkertijd moet echter worden vermeden dat de concurrentieverhoudingen met andere aanbieders, zoals levensverzekeringsmaatschappijen7, worden verstoord. Dit houdt in dat een volwaardig toezicht- en regelgevingskader moet worden ingevoerd, zoals dit ook voor levensverzekeringsmaatschappijen is gebeurd. Dit kan ook inhouden dat voor welbepaalde producten dezelfde regels worden vastgesteld juridisch kader de wederzijdse erkenning van toezichtregelingen mogelijk maken. Momenteel is het voor een pensioenfonds onmogelijk deelnemers in meerdere lidstaten van de Unie te hebben. Vanwege de specifieke kenmerken van de aanvullende pensioenregelingen en hun band met de wettelijke pensioenstelsels komt slechts een beperkt aantal deelnemingsvormen voor wederzijdse erkenning in aanmerking (in het bijzonder deelneming binnen eenzelfde onderneming). Bovendien is grensoverschrijdende deelneming slechts een doelstelling op lange termijn omdat hiervoor aan talrijke voorwaarden moet zijn voldaan. Er is met name een betere coördinatie van de belastingstelsels van de lidstaten noodzakelijk. Voorts is de wederzijdse erkenning van de momenteel in de lidstaten bestaande toezichtregelingen vereist. Mocht een voorstel voor een richtlijn deze wederzijdse erkenning mogelijk maken, dan zou dit een eerste stap betekenen. grensoverschrijdende Grensoverschrijdende deelneming zou tal van voordelen bieden, en dat niet alleen voor migrerende werknemers - die niet langer het gevaar zouden lopen hun opgebouwde aanvullende pensioenrechten te verliezen — maar ook voor de werkgevers en de pensioenfondsen zelf. Deze laatste zouden immers schaalvoordelen realiseren op het gebied van het administratief en financieel beheer en zodoende de arbeidskosten kunnen beperken. deelneming op weg naar Afgaande op de actuele stand van de bezinning dient een voorstel voor een richtlijn drie verschillende reeksen regels te bevatten: i) prudentiële basisregels. Het betreft hier met name de erkenning van de pensioenfondsen door een bevoegde autoriteit; de noodzaak deze erkenning van strikte criteria op het gebied van de aansprakelijkheid, deskundigheid en betrouwbaarheid van de beheerders afhankelijk te stellen; de definitie van de interventiebevoegdheden van de toezichthoudende autoriteit; en de invoering 7 Deze zijn aanwezig op de markt voor werkgebonden aanvullende pensioenregelingen in de vorm van groepsverzekeringscontracten. In sommige lidstaten worden dergelijke pensioenproducten ook door instellingen voor collectieve belegging in effecten (ICBE's) aangeboden. ii) iii) van procedures voor regelmatige verslaglegging aan de deelnemers enerzijds en aan de toezichthoudende autoriteiten anderzijds; regels betreffende de belegging van de bijdragen. Het is niet wenselijk aan de pensioenfondsen absolute beleggingsvrijheid te verlenen. De beleggingen moeten aan de aard en duur van de aangegane verplichtingen worden aangepast en terdege gespreid zijn (per valuta, geografische zone en bedrijfstak). Voorts moet worden beraadslaagd over de vraag of het noodzakelijk stellen. Het valutacongruentieregel regelgevingskader moet in elk geval geheel verenigbaar zijn met het beginsel van het vrije kapitaalverkeer. Er zij op gewezen -dat over deze aspecten nog intensiever met de lidstaten en het bedrijfsleven moet worden overlegd; vast een te is regels betreffende de passiefzijde van de balans van de pensioenfondsen en de verhouding activa/passiva. 8 Bij het verrichten van de beleggingen moet van een nauwkeurige waardering van de door het fonds aangegane verplichtingen worden uitgegaan. Deze waardering moet berusten op de berekening van de technische voorzieningen met behulp van een voorzichtige en beproefde actuariële methode. In dit verband dient ook de controle van de jaarrekening van het pensioenfonds door een onafhankelijke actuaris te worden overwogen. Het lijkt eveneens noodzakelijk een minimaal financieringsniveau op te leggen, zodat de opgebouwde pensioenrechten volledig zijn gedekt. Op deze punten moet een minimale harmonisatie worden beoogd. Wegens de sterk uiteenlopende aard van de pensioenfondsen die in de Unie werkzaam zijn, kan er enkel naar worden gestreefd een algemeen kader vast te stellen dat de beginselen voorschrijft die in acht moeten worden genomen om de bescherming van de begunstigden te garanderen en de economische efficiëntie te bevorderen. Voorts lijkt samenwerking tussen de met het toezicht op de pensioenfondsen belaste autoriteiten onontbeerlijk. Na de aanneming van de richtlijn kan het zinvol blijken een forum op te richten dat als een ontmoetingsplaats voor de bevoegde autoriteiten kan fungeren. Opheffing van de belemmeringen voor de arbeidsmobiliteit Nu de economische en monetaire unie (EMU) stilaan werkelijkheid wordt, wint de arbeidsmobiliteit, één van de basisbeginselen van de interne markt, alsmaar verder aan belang. Het gaat immers om de geloofwaardigheid van de EMU bij de burgers. Er bestaan reeds communautaire regels die de eerste-pijlerregelingen voor migrerende werknemers op afdoende wijze coördineren, maar het ontbreken van een vergelijkbaar kader voor de coördinatie van aanvullende pensioenregelingen vormt een feitelijke belemmering voor het vrije verkeer van werknemers die door zulke regelingen worden gedekt. Deze belemmering zal steeds meer personen hinderen en een rem op de bewegingsvrijheid van de werknemers zetten wanneer de lidstaten ervoor kiezen zich in sterkere mate op aanvullende regelingen te verlaten. Dit is vooral van belang voor regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen. Met het oog hierop dient derhalve over de volgende aspecten van gedachten te worden gewisseld: i) ii) iii) iv) de voorwaarden voor het opbouwen van aanvullende pensioenrechten. Te complexe voorwaarden om pensioenrechten op te bouwen of te lange opbouwperiodes kunnen een niet te verwaarlozen hinderpaal voor het vrije verkeer van personen vormen. Het is van essentieel belang dat de lidstaten en de sociale partners intensiever overleg over deze aangelegenheden gaan plegen; de voorwaarden voor de overdracht van pensioenrechten. Het is een vaststaand feit dat het ontbreken van een gemeenschappelijke actuariële norm voor het verrichten van kapitaaloverdrachten een nadeel voor de migrerende werknemers betekent in vergelijking met hun collega's die in dezelfde lidstaat blijven. Op grond van technische werkzaamheden, die met de medewerking van alle betrokken partijen dienen te worden ondernomen, zal de Commissie de mogelijkheid onderzoeken een wetgevingsvoorstel terzake in te dienen; de voorwaarden voor grensoverschrijdende deelneming aan pensioenfondsen. Grensoverschrijdende deelneming vereist een wederzijdse erkenning van de toezichtregelingen en een betere coördinatie van de belastingstelsels. De werkgebonden aanvullende regelingen zijn echter ook onderworpen aan specifieke nationale sociale regels, die met name betrekking hebben op de betaling van de uitkeringen (behandeling van voltijds en deeltijds werkenden, betalingswijze van de uitkeringen enz. ). Het lijkt aangewezen eerst een technisch onderzoek te verrichten om uit te maken hoe deze regels in het kader van de grensoverschrijdende deelneming kunnen worden ingepast; de oprichting van een pensioenforum. Een pensioenforum zou een nuttig platform kunnen blijken om over de problematiek van de arbeidsmobiliteit in de Unie te beraadslagen. Een dergelijk forum zou voorts de uitvoering van de op dit terrein vereiste technische werkzaamheden vergemakkelijken. Dit forum, waarin de lidstaten, de pensioenfondsen en de sociale partners vertegenwoordigd zouden zijn, zou eveneens met de follow-up van de bestaande en toekomstige communautaire regelgeving kunnen worden belast. Coördinatie van de belastingstelsels van de lidstaten De nationale verschillen in de fiscale behandeling van levensverzekerings- en pensioenproducten, alsook de complexiteit en de specifieke kenmerken van deze producten vormen belangrijke hinderpalen voor het vrije verkeer van werknemers en de vrije dienstverrichting in de Unie. Alles dient in het werk te worden gesteld om een einde te maken aan de fiscale discriminatie door de lidstaten van producten die door in en instellingen andere pensioenfondsen) worden aangeboden, waarbij er in dit stadium van harmonisatie evenwel nog geen sprake kan zijn en ook de fiscale ontvangsten van de lidstaten dienen te worden ontzien. (verzekeringsmaatschappijen gevestigde lidstaten In het kader van deze flexibele aanpak van de coördinatie hebben de Commissie en de lidstaten de handen in elkaar geslagen om na te gaan hoe de belangrijkste belemmeringen op dit gebied uit de weg kunnen worden geruimd. Een probleem dat door tal van migrerende werknemers en hun werkgevers als prioritair en dringend wordt bestempeld, is dat van de fiscale behandeling van bijdragen en premies betaald aan instellingen die gevestigd zijn in een andere lidstaat dan die waar de deelnemer of de verzekeringnemer verblijft. Dit onderwerp wordt behandeld door de werkgroep voor belastingbeleid, die dienst doet als orgaan voor het fiscale overleg op hoog niveau tussen de Commissie en de lidstaten. De werkzaamheden zullen in de komende maanden worden voortgezet. Er bestaat overigens een brede consensus over het feit dat continuering van de werkzaamheden noodzakelijk is. Gezien de verscheidenheid en complexiteit van de problemen wordt een stapsgewijze benadering algemeen als aangewezen beschouwd. een Genoemde werkzaamheden wetgevingsinitiatief waarin de fiscale behandeling van grensoverschrijdende bijdragen van migrerende werknemers aan aanvullende pensioenregelingen wordt geregeld. eventueel kunnen uitmonden zouden in Conclusie Deze mogelijke initiatieven, die in bijlage 1 zijn samengevat, zouden tot op zekere hoogte los van elkaar worden genomen. Zij zijn echter zeer nauw met elkaar verweven. Zo vereist grensoverschrijdende deelneming zowel een wederzijdse erkenning van het toezicht, een coördinatie van de belastingstelsels als een aanpassing van de sociale regelgeving. Al deze maatregelen zullen tevens bijdragen tot een betere integratie van de financiële diensten in de Unie. In dit verband moet een tweeledige doelstelling worden nagestreefd, namelijk bevordering van de integratie van de financiële diensten ten gunste van groei en werkgelegenheid en verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening aan de toekomstige gepensioneerden. 1. INLEIDING 1. 1 De noodzaak van een interne markt voor aanvullende pensioenen De pensioenstelsels vormen de hoeksteen van de sociale bescherming van de lidstaten. De vergrijzing van de bevolking en de budgettaire gevolgen daarvan doen evenwel in alle lidstaten de vraag rijzen of deze stelsels in de toekomst financieel haalbaar zullen blijven. De overheid is over het algemeen de grootste verstrekker van pensioenen door middel van eerste-pijlerregelingen die doorgaans op het omslagstelsel zijn gebaseerd. De demografische verschuivingen dreigen derhalve in een aanzienlijke toename van de pensioenuitgaven van de overheid te resulteren. De lidstaten, die voor de structuur van hun pensioenstelsel verantwoordelijk zijn, zijn weliswaar reeds energiek bezig met het doorvoeren van hervormingen, maar om de duurzame financiële stabiliteit van de regelingen te verzekeren, zijn nog verdere en volgehouden inspanningen vereist (zie kader 2). De Commissie heeft er reeds meermaals op gewezen dat een hogere participatiegraad en productiviteit in dit opzicht van doorslaggevend belang zijn. Zij heeft er tevens de aandacht op gevestigd dat moet worden nagedacht over de behandeling van de talrijke vervroegde uittredingen, die een zware last voor de pensioenregelingen betekenen. 9 De noodzaak de inzetbaarheid te verhogen van ouderen die de wettelijke pensioenleeftijd nog niet hebben bereikt, werd overigens onlangs door de Raad in de werkgelegenheidsrichtsnoeren bevestigd. 10 De druk op de overheidsuitgaven kan voor een deel worden weggenomen door een groter beroep te doen op werkgebonden aanvullende kapitaaldekkingsregelingen. Uit financieel en sociaal oogpunt is het daarom van essentieel belang dat een communautair kader wordt opgezet dat bevorderlijk is voor de opkomst van dergelijke regelingen. Zie de mededeling van de Commissie "Modernisering en verbetering van de sociale bescherming in de Europese Unie" (COM(97) 102 def. ) en een thans in behandeling zijnde ontwerp-mededeling, getiteld "Een Europa voor alle leeftijden". Resolutie van de Raad van 22 februari 1999 betreffende de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1999(5530/99). Kader 1 Overzicht van de soorten pensioenregelingen De pensioenvoorziening berust gewoonlijk op drie pijlers: een eerste pijler, bestaande uit de wettelijke regelingen die onder de sociale zekerheid vallen, en een tweede en een derde pijler, die de aanvullende regelingen omvatten. De eerste pijler: dit is het basisstelsel van de oudedagsvoorziening, waaraan deelname over het algemeen verplicht is. De overgrote meerderheid van de regelingen van dit type wordt volgens het omslagstelsel gefinancierd. Dit houdt in dat de bijdragen van de actieve bevolking voor de pensioenuitkeringen van de gepensioneerden worden gebruikt. Deze pensioenuitkeringen worden door de overheid gegarandeerd en het beheer van het stelsel wordt door een overheidsinstelling waargenomen. Op communautair niveau zijn deze regelingen gecoördineerd bij Verordening (EEG) nr. 1408/71. De tweede pijler: kenmerkend voor tweede-pijlerregelingen is dat zij aan werk of aan de uitoefening van een beroep gerelateerd zijn. Daarom wordt van "beroepspensioenregelingen" gesproken. Deze regelingen zijn veelal op kapitaaldekking gebaseerd, hetgeen betekent dat de werkgever en de werknemers de bijdragen opsparen en investeren ten behoeve van de financiering van de toekomstige uitkeringen. De regelingen dekken daarnaast vaak ook De biometrische beroepspensioenregelingen op basis van kapitaaldekking kunnen op diverse manieren ingericht zijn: levensverwachting). (overlijden, invaliditeit risico's en - - oprichting van of deelneming aan een pensioenfonds dat los staat van de werkgever. Het fonds ontvangt bijdragen, investeert ze en betaalt uitkeringen. Het kan gaan om zogeheten "open" fondsen (waaraan ondernemingen uit verschillende bedrijfstakken kunnen deelnemen) of gesloten fondsen (waaraan de deelneming tot één onderneming of is beperkt). De regelingen kunnen tot ondernemingen van eenzelfde bedrijfstak gebaseerd zijn op vaste pensioentoezeggingen (de werkgever garandeert een bepaald uitkeringsniveau) of op beschikbare premies (de uitkeringen zijn afhankelijk van het rendement van het fonds); afsluiting van een collectieve levensverzekeringsovereenkomst: de premies worden betaald aan een levensverzekeringsonderneming die deze belegt en de pensioenen uitkeert. Gewoonlijk garandeert de verzekeringsonderneming de betaling van de uitkeringen. Levensverzekeringsondernemingen vallen reeds onder een communautaire regel ing 11; aankoop van rechten van deelneming in een instelling voor collectieve belegging: de bijdragen dienen om effecten aan te kopen via een instelling voor collectieve belegging. De uitkeringen zijn afhankelijk van het rendement van de effecten. Ook voor instellingen voor collectieve belegging in effecten bestaat reeds een communautaire regeling^; - methode van de boekhoudkundige reserves: de werknemer verbindt er zich toe een pensioen aan de werknemers uit te keren en vormt aan de passiefzijde van zijn balans een reserve die dient ter dekking van de aangegane pensioenverplichtingen. - De derde pijler: hierbij gaat het om individuele overeenkomsten met dienstverrichters (veelal levensverzekeringsmaatschappijen of instellingen voor collectieve belegging). " Zie Richtlijnen 79/267, 90/619 en 92/96. 12 Zie Richtlijnen 85/611, 85/612 en 88/220. 10 De analyse in deze mededeling heeft hoofdzakelijk betrekking op de volgende terreinen: - - - hoofdstuk 2 handelt over de prudentiële regelgeving voor pensioenfondsen die los staan van de werkgever en over de middelen om een gelijk speelveld voor deze fondsen en andere aanbieders van beroepspensioenregelingen tot stand te brengen. hoofdstuk 3 gaat nader in op de belemmeringen voor het vrije verkeer van werknemers welke het gevolg zijn van de sociale regelgeving die van is op pensioenfondsen en op regelingen die op boekhoudkundige reserves berusten. hoofdstuk 4 betreft de belastingheffing op aanvullende pensioenen in het algemeen de (beroepsregelingen mogelijkheid tot beroepsregelingen te ondernemen. levensverzekeringsovereenkomsten). Daarin wordt eerste wetgevingsinitiatief met betrekking overwogen toepassing een en ook wordt gekozen financieringsstelsel 2. Aanvullende kapitaaldekkingsregelingen vormen echter geen mirakeloplossing voor de problemen die door de vergrijzing van de bevolking worden veroorzaakt. Voor welk of kapitaaldekkingsstelsel), de pensioenen zullen steeds beslag leggen op een deel van het nationaal product van de periode waarin zij worden uitgekeerd. De werkenden zullen bijgevolg altijd de uitkeringen financieren van degenen die op dat moment op pensioen zijn. Aanvullende pensioenregelingen kunnen echter een algemener en productief beleggingskader verschaffen, zowel binnen als buiten de Gemeenschap. De omslagstelsels daarentegen blijven beperkt tot een nationaal beleggingskader. Om die reden bieden aanvullende regelingen, mits er geen restricties op grensoverschrijdende beleggingen bestaan, meer flexibiliteit dan omslagstelsels voor het opvangen van de demografische crisis waarmee de pensioenstelsels zullen worden geconfronteerd. (omslagstelsel 3. De voordelen van pensioensparen mogen derhalve in geen geval worden onderschat. Indien deze spaargelden op een productieve wijze worden belegd, kunnen zij tot een toename van het nationaal inkomen bijdragen en aldus de financiering van de pensioenen vergemakkelijken. Het inkomen uit beleggingen buiten de Unie en met name in economieën die behoefte hebben aan kapitaal, kan in dit verband een sleutelrol vervullen. 4. Gezien de reeds hoge spaarquote in een aantal lidstaten, kan de groei van de pensioenfondsen niet anders dan tot een overschakeling op andere spaarvormen aanleiding geven. Deze groei kan in sommige landen echter ook van nut zijn bij het voorkomen van een daling van de spaarquote. Pensioensparen heeft bovendien het voordeel dat het een spaarvorm op zeer lange termijn is, waardoor het een stabiele bijdrage aan de financiering van de economie levert. 11 Kader 2 Demografische vooruitzichten, financiële gevolgen en mogelijke oplossingen Het oplossen van de met de vergrijzing van de bevolking samenhangende problemen van de oudedagsvoorziening is één van de belangrijkste uitdagingen waarmee alle lidstaten van de Europese Unie worden geconfronteerd. De ernst van de situatie kan van staat tot staat uiteenlopen, naar gelang van de demografische structuur. Over het algemeen zien de lidstaten zich echter voor een aantal belangrijke politieke keuzen geplaatst. Momenteel zijn er vier werknemers per gepensioneerde. In 2040 zal de verhouding twee tegen één bedragen. Vinden er geen hervormingen plaats, dan kunnen de uitgaven van sommige lidstaten in het kader van de wettelijke pensioenstelsels oplopen tot 15 a 20% van het BBP (1997: circa 10%). De mogelijke budgettaire gevolgen zijn enorm: in sommige lidstaten kunnen de ongedekte pensioenverplichtingen oplopen tot 200% van het BBP. laat aanzien, het lidstaten en zullen, naar het zich thans De wettelijke basisstelsels bekleden een centrale plaats in de sociale-beschermingsstelsels van de leeuwendeel van de pensioenuitkeringen blijven verstrekken. Opdat deze stelsels zich in de toekomst verder naar behoren van deze taak kunnen kwijten zonder de soliditeit van de overheidsfinanciën in het gedrang te brengen, dienen de lidstaten de financiering van hun stelsels aan de demografische ontwikkelingen aan te passen. Zij staan voor de keuze aanvullende pensioenregelingen te ontwikkelen of verder overwegend op wettelijke stelsels te blijven vertrouwen en in dat geval bijvoorbeeld de periode voor het betalen van bijdragen te verlengen en/of het bedrag van de uitkeringen te verlagen. Ook de verhoging van de participatiegraad en van de inzetbaarheid van ouderen zou een afdoende antwoord op de zich aftekenende ontwikkelingen bieden. 5. Het in juni 1997 door de Commissie gepubliceerde Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt"13 heeft het debat opnieuw geopend op een terrein waar de Unie er tot dusver niet in is geslaagd de door de interne markt geboden potentiële voordelen te benutten. Indien niet wordt ingegrepen, zullen ook de potentiële mogelijkheden van de euro onbenut blijven. Het ontbreken van een adequaat communautair kader voor aanvullende pensioenen moet als bijzonder kwalijk voor zowel de toekomstige gepensioneerden als de. sector van de pensioenfondsen worden aangemerkt. De eerstgenoemden wensen een veilig en hoog pensioen wanneer zij het beroepsleven vaarwel zeggen, terwijl de laatstgenoemden reeds een vermogen ten belope van 23% van het BBP van de Unie14 hebben opgebouwd dat zij moeten zien te beleggen. Dit percentage neemt voortdurend toe als gevolg van de in de lidstaten doorgevoerde hervormingen, die er, zoals die welke Italië in 1995 heeft geïmplementeerd, veelal op gericht zijn de ontwikkeling van pensioenfondsen te stimuleren. In Frankrijk worden momenteel analoge projecten besproken. Het is van essentieel belang dat deze ontwikkelingen met de totstandbrenging van een passend communautair kader gepaard gaan. 13 COM(97) 283 def. 14 Bron: European Federation for Retirement Provision (EFRP). 12 6. Doel van het Groenboek was, enerzijds, een zo breed mogelijke discussie op gang te brengen over de beste methoden om de zich aandienende demografische en economische uitdagingen aan te pakken en, anderzijds, na te gaan hoe zowel de interne markt als de euro de doelmatigheid van de aanvullende pensioenregelingen kunnen verhogen. Het is aan de lidstaten om te beslissen welke specifieke rol voor de pensioenfondsen is weggelegd. Hun beslissingen moeten echter wel passen in een samenhangend communautair kader en de volgende met de interne markt samenhangende vrijheden eerbiedigen: 7. ' • de vrijheid van dienstverrichting over de grenzen heen; • het vrije verkeer van werknemers over de grenzen heen; • de vrijheid om grensoverschrijdende beleggingen te verrichten, waarbij uitsluitend passende prudentiële restricties mogen worden opgelegd. 8. De Commissie dient zich voorts te houden aan artikel 2 van het EG-Verdrag, waarin wordt bepaald dat de Gemeenschap onder meer tot taak heeft een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming te handhaven. Dit dient te geschieden met volledige inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel-, dat inhoudt dat de verantwoordelijkheid voor de pensioenstelsels bij de lidstaten berust. 1. 2 De raadpleging over het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt" 9. De Commissie heeft een honderdtal reacties op het Groenboek ontvangen. Deze waren afkomstig van de lidstaten, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité van de Europese Gemeenschappen, consumentenorganisaties, vakbonden, het bedrijfsleven en alle geledingen van de financiële sector. Van deze reacties werd een samenvatting gemaakt15 die als uitgangspunt heeft gediend voor een hoorzitting. Op deze hoorzitting, die op 12 april 1998 heeft plaatsgevonden, waren alle belanghebbenden uitgenodigd. 10. De Commissie verheugt zich ten zeerste over de bijzonder levendige belangstelling die voor deze raadplegingsfase aan de dag werd gelegd en over de krachtige steun van bijna alle betrokken partijen voor een communautair optreden op dit terrein. 11. Er waren evenwel twee belangrijke algemene punten van kritiek op het Groenboek. Sommige deelnemers aan de raadpleging waren van oordeel dat de Commissie de sociale aspecten van de pensioenfondsen sterker had moeten benadrukken en dat teveel het accent werd gelegd op de pensioenfondsen als instrument voor de is evident dat de totstandbrenging van een EU-brede kapitaalmarkt. Het kapitaalmarkten er zijn om de belangen van de gepensioneerden te dienen en niet andersom. Om die reden zal de door de Commissie in deze mededeling voorgestelde aanpak er hoofdzakelijk op gericht zijn de rechten van de begunstigden te beschermen Bovengenoemd document CAB/62/98. 13 en een kader tot stand te brengen dat hun een hoog uitkeringsniveau waarborgt. Er mag echter niet worden voorbijgegaan aan de belangrijke rol die de integratie van de financiële markten van de Unie ten gunste van de bevordering van groei en werkgelegenheid kan vervullen: efficiënte en transparante financiële markten kunnen kapitaal gemakkelijker toegankelijk maken en de productiviteit ervan in de hand werken. 12. Het tweede punt van kritiek dat door een aantal respondenten naar voren werd gebracht, was dat meer aandacht aan de veiligheid van de pensioenen moet worden besteed. Zo wensten sommigen dat de beróepspensioenregelingen zouden worden gedekt door een verzekering die de door de begunstigden opgebouwde rechten ' garandeert ingeval de bijdragende onderneming failliet gaat en de activa in het bezit van het fonds ontoereikend blijken om alle verplichtingen na te komen. Het is niet meer dan normaal dat de toekomstige gepensioneerden een optimale beveiliging van hun pensioenen wensen. De veiligheid van de pensioenen is dan ook een cruciaal punt waarmee de Commissie in haar toekomstige werkzaamheden terdege rekening dient te houden door een volwaardig regelgevings- en toezichtkader voor de pensioenfondsen voor te stellen. 13. In weerwil van deze punten van kritiek onderschrijft de overgrote meerderheid van de commentatoren volledig de door de Commissie in het Groenboek uiteengezette analyse. De andere opmerkingen die tijdens de raadpleging zijn gemaakt, zullen in de volgende hoofdstukken van de voorliggende mededeling worden behandeld. 14. In deze mededeling zal derhalve worden aangegeven welke beleidsconclusies uit de raadpleging kunnen worden getrokken en welke maatregelen de Commissie noodzakelijk acht om een interne markt voor aanvullende pensioenen tot stand te brengen. 14 2. PRUDENTIËLE REGELS VOOR PENSIOENFONDSEN DIE VERENIGBAAR ZIJN MET DE INTERNE MARKT EN DE EURO 15. In dit hoofdstuk wordt toegelicht in hoeverre de euro en de interne markt voor veiliger en beter renderende pensioenfondsen kunnen zorgen. Vervolgens worden voorstellen gedaan met het oog op de uitvaardiging van een richtlijn tot vaststelling van prudentiële regels voor pensioenfondsen die los staan van de onderneming en op kapitaaldekking zijn gebaseerd. 2. 1 Pensioenfondsen in de eurozone 2. 1. 1 Veiliger beleggingsportefeuilles 16. Elke prudentiële regelgeving moet in de eerste plaats gericht zijn op de bescherming van de consumenten, in dit geval de deelnemers aan pensioenregelingen. De euro draagt op zichzelf al bij tot een grotere veiligheid doordat hij een einde maakt aan de wisselkoersrisico's, waardoor binnen de eurozone de eisen op het gebied van de valutacongruentie wegvallen. Evenals levensverzekeringsmaatschappijen beschikken pensioenfondsen thans bijgevolg over een grotere kapitaalmarkt, hetgeen deze fondsen de gelegenheid biedt hun beleggingen en dus hun risico's beter te spreiden. Op zich is dit echter onvoldoende: voor een effectieve bescherming van de begunstigden is het noodzakelijk dat bij de diversificatie van de portefeuille van een nauwkeurige inschatting van de looptijd en de kosten van de verplichtingen wordt uitgegaan. De pensioenfondsen moeten er derhalve op toezien dat zij steeds over voldoende liquide activa beschikken die in de munteenheden van de verplichtingen luiden, zodat zij in staat zijn de te betalen pensioenen uit te keren. Voorts dienen de pensioenfondsen hun activiteiten binnen een algemeen toezicht- en regelgevingskader te ontplooien: de fondsen moeten onder meer naar behoren zijn gemachtigd om hun werkzaamheden uit te oefenen en dienen tevens onder toezicht van een bevoegde autoriteit te staan. Daarnaast moeten de deelnemers zo goed mogelijk worden geïnformeerd over de wijze waarop het fonds wordt beheerd. 2. 1. 2 Beter renderende beleggingsportefeuilles en indien deze socialezekerheidsstelsel kiezen 17. Zo de lidstaten voor een grotere afhankelijkheid van regelingen ter aanvulling van het wettelijke regelingen op kapitaaldekking zijn gebaseerd, dan kunnen een eengemaakte Europese kapitaalmarkt en de euro het opbouwen van het benodigde kapitaal efficiënter laten verlopen door een hoger rendement op de beleggingen van de activa van de pensioenfondsen mogelijk te maken. Dit kan leiden tot hogere pensioenen (en op deze wijze de wettelijke basisstelsels helpen ondersteunen) of tot lagere sociale lasten voor het handhaven van een gegeven pensioenniveau (en zodoende een gunstig effect op de werkgelegenheidssituatie sorteren). De beslissing over de verhouding tussen de verschillende pensioenregelingen blijft echter bij elke lidstaat afzonderlijk berusten. 15 18. De euro draagt bij tot een efficiënter beheer van de beleggingsportefeuilles. Dankzij het wegvallen van het wisselkoersrisico, de vermindering van de transactiekosten en de scherpere concurrentie tussen de marktdeelnemers zijn de beleggers immers beter geplaatst om van de diepere en liquidere kapitaalmarkten te profiteren. In de meeste reacties op het Groenboek wordt de verwachting uitgesproken dat een eengemaakte Europese kapitaalmarkt veel beter dan de afzonderlijke nationale markten toegerust zal blijken om de vermoedelijke groei van de activa van de pensioenfondsen op te vangen. De aandelenmarkten en de markten voor bedrijfsobligaties zijn in de Unie nog steeds weinig ontwikkeld en bezitten bijgevolg enorme groeimogelijkheden. Dit geldt in het bijzonder voor de markten voor bedrijfsobligaties. Deze obligaties hebben immers een breder scala aan rentetarieven te bieden, terwijl de rentepercentages van de overheidsobligaties steeds dichter in eikaars buurt zullen komen te liggen. Beleggingen in bedrijfsobligaties kunnen derhalve een belangrijke bron van inkomsten voor de pensioenfondsen gaan vormen. 19. De pensioenfondsen zouden eveneens een belangrijke rol kunnen spelen bij de totstandbrenging van pan-Europese markten voor risicokapitaal, omdat kleinere en in sleuteltechnologieën en -sectoren, zoals innoverende ondernemingen actief telecommunicatie, biotechnologie, gezondheidszorg, financiële diensten en energie, constant kapitaal trachten aan te trekken door aandelen of obligaties uit te geven. De fondsen zouden voorts kunnen bijdragen tot de financiering van projecten in het kader van de Transeuropese Netwerken die erop gericht zijn de mobiliteit in de Unie te verbeteren en die op risicokapitaal een beroep mogen doen. 16 Daar pensioenfondsen steeds over een afdoende gediversifieerde beleggingsportefeuille moeten beschikken, zullen zij weliswaar slechts een gering deel van de ontvangen bijdragen op risicokapitaalmarkten uitzetten, maar zelfs al mochten alle Europese pensioenfondsen samen amper 2% van hun vermogen in risicokapitaalaandelen beleggen, dan zou dit zonder twijfel toch nog een zeer significant effect op de expansie van het midden- en kleinbedrijf sorteren17. Beschikking nr. 1692/96/EG van 23 juli 1996. De voorstellen van de Commissie met betrekking tot de pensioenfondsen moeten bijgevolg in samenhang worden gezien met de werkzaamheden die op het gebied van het risicokapitaal werden ondernomen. Zie "Risicokapitaal: sleutel voor de schepping van werkgelegenheid in de EU" (SEC(98) 552). 16 Kader 3 Voordelen voor economie en werkgelegenheid van een interne markt voor aanvullende pensioenen Een interne markt voor aanvullende pensioenen zou niet alleen aan gepensioneerden en pensioenfondsen ten goede komen, maar ook de volgende, algemenere voordelen bieden: - de pensioenfondsen zouden in staat zijn op continentaal niveau en in sterkere mate in aandelen te beleggen, hetgeen hun rendementen zou doen stijgen: dit kan bijdragen tot een verlaging van de indirecte arbeidskosten, die vaak een rem zetten op de schepping van werkgelegenheid; - de pensioenfondsen toestaan meer in aandelen te beleggen, zou het aanbod van kapitaal aan Europese ondernemingen doen toenemen. Dit zou investeerders en kredietnemers nader tot elkaar brengen en aldus het bancaire desintermediatieproces in de hand werken. Wanneer de ondernemingen geen bankkosten meer hoeven te betalen, zullen zij in staat zijn zich goedkoper te financieren; - de pensioenfondsen hebben een sleutelrol te vervullen bij het stimuleren van de opkomst van met name technologisch innoverende kleine en middelgrote ondernemingen. In de Unie is de werkgelegenheid in met risicokapitaal gefinancierde ondernemingen tussen 1991 en 1995 met 15% toegenomen; - door de pensioenfondsen toe te staan in meerdere lidstaten van de Unie pensioenplannen te beheren, zouden deze fondsen schaalvoordelen kunnen realiseren op het gebied van het administratief en financieel beheer, met alle gunstige gevolgen vandien voor de indirecte arbeidskosten. Binnen eenzelfde onderneming of groep ondernemingen zou één fonds voor de gehele Unie gemakkelijk 15 verschillende beroepsregelingen kunnen vervangen. 2. 1. 3 Een kwalitatieve benadering van het toezicht 20. De euro zorgt ervoor dat er een enorme hoeveelheid kapitaal ontstaat die in één enkele valuta luidt. De omvang en liquiditeit van de markt nemen derhalve toe, waardoor de Europese ondernemingen de gelegenheid wordt geboden de kosten van hun aandelenkapitaal terug te schroeven en tegen gunstiger voorwaarden leningen aan te gaan. Tegelijkertijd zullen de volgehouden inspanningen die de lidstaten zich in het kader van het stabiliteits- en groeipact getroosten om de begrotingstekorten zo laag mogelijk te houden en de overheidsschuld te verminderen, ruimte scheppen voor het verstrekken van kapitaal aan de particuliere sector. 21. Dit kan derhalve voordelen opleveren voor de toekomstige gepensioneerden en voor de economie van de Unie als geheel. De verwezenlijking van dit "gulden scenario", dat de investeringen een krachtige duw in de rug zou geven met alle positieve gevolgen vandien voor de banencreatie en de groei, stuit echter op ernstige hinderpalen. 22. Sommige van deze hinderpalen zijn te wijten aan beleggingsregels. De in een aantal lidstaten van toepassing zijnde, strikte kwantitatieve beleggingsregels zullen het de pensioenfondsen immers moeilijk maken op een EU-brede kapitaalmarkt te opereren. 17 Strenge beperkingen op het percentage aandelen dat de pensioenfondsen in hun beleggingsportefeuille mogen hebben, kunnen het rendement ervan neerwaarts beïnvloeden (zie kader 4) zonder dat dit aan de veiligheid van de beleggingen ten goede komt. Te strikte kwantitatieve beperkingen kunnen de veiligheid zelfs bedreigen. Dergelijke beperkingen kunnen de beleggers immers beletten van de eurozone te profiteren om hun risico's zo optimaal mogelijk te diversifiëren. De ervaring heeft bovendien geleerd dat over de gehele looptijd van een pensioenverplichting bezien, beleggingen in aandelen minder volatiel en dus minder risicovol zijn dan beleggingen in staatsobligaties (zie bijlage 4). Alleen een kwalitatieve benadering van het toezicht zal de pensioenfondsen genoeg flexibiliteit bieden om het evenwicht tussen risico en rendement te bewerkstelligen dat nodig is om de zich aandienende demografische veranderingen op te vangen en de door de EU- brede kapitaalmarkt geboden kansen aan te grijpen. Zoals hierboven reeds is aangegeven, moet tegelijkertijd alles in het werk worden gesteld om de rechten van de deelnemers zo goed mogelijk te beschermen. Beleggingsvrijheid moet bijgevolg steeds hand in hand gaan met een diversificatie van de activa. Daarom moet deze vrijheid binnen een algemeen regelgevings- en toezichtkader worden uitgeoefend. 23. Een dergelijke flexibele aanpak zal de pensioenfondsen tevens de gelegenheid bieden tot de ontwikkeling van risicokapitaalfondsen bij te dragen. Zo wordt erkend dat het feit dat de Verenigde Staten aan het einde van de jaren zeventig de beperkingen op beleggingen van pensioenfondsen hebben afgeschaft, een sleutelrol heeft gespeeld in de hoge vlucht die technologisch innoverende kleine en middelgrote ondernemingen nadien hebben genomen. Deze bedrijven hebben bovendien zeer hoge rendementen de 5). Doorgaan met opgeleverd pensioenvoorzieningen door de overheidsschuld verder te laten oplopen, kan er daarentegen toe leiden dat het bedrijfsleven en dan vooral het midden- en kleinbedrijf het particuliere kapitaal wordt onthouden dat het nodig heeft om een positieve bijdrage aan groei en werkgelegenheid te kunnen leveren. financieren bijlage (zie van het 18 Kader 4 Hoe kunnen veiligheid en rendement van de pensioenfondsen worden verhoogd? In landen waar pensioenfondsen algemeen ingang hebben gevonden en waar zij met succes actief zijn, gelden geen kwantitatieve beperkingen ten aanzien van de samenstelling van de beleggingsportefeuille (bv. percentage beursgenoteerde en niet-beursgenoteerde aandelen, obligaties, onroerend goed, leningen enz. )- Uit bijlage 2 blijkt dat pensioenfondsen die niet aan beleggingsrestricties onderworpen zijn, betere rendementen behalen. Deze betere rendementen zijn met name toe te schrijven aan het feit dat de beleggingsportefeuille van deze pensioenfondsen verhoudingsgewijze veel meer aandelen mag bevatten dan in landen waar de spreiding van de beleggingen door kwantitatieve beperkingen aan banden wordt gelegd. De desbetreffende pensioenfondsen konden zodoende profiteren van het feit dat in de afgelopen decennia aandelen doorgaans een hoger rendement hebben opgeleverd dan overheidsobligaties (zie bijlage 4). Sommige lidstaten leggen zoals gezegd strikte kwantitatieve restricties op ten aanzien van bepaalde categorieën activa - met name aandelen - waarin de pensioenfondsen mogen beleggen. Een dergelijke handelswijze stuit op twee bezwaren: niet alleen wordt over het algemeen het rendement van een portefeuille daardoor de facto neerwaarts beïnvloedt, maar daarnaast wordt het ook voorzichtiger geacht deel van de beleggingsportefeuille in aandelen te beleggen omdat deze beter aan de langlopende aard van de pensioenverplichtingen tegemoet komen. Belangrijk in dit verband is dat, zoals blijkt uit bijlage 4, aandelen minder volatiel zijn dan overheidsobligaties. Dit is vooral terug te voeren op de voortdurende productiviteitsstijgingen en de aanhoudende expansie van de reële economie op lange termijn, hetgeen in de beursnoteringen van de ondernemingen tot uiting komt. Staatsobligaties zijn op korte termijn weliswaar stabieler, maar dit neemt niet weg dat zij aan veranderingen in de inflatie en de rente onderhevig zijn. Beleggingen in aandelen kunnen bovendien als een doeltreffend instrument fungeren om de aan de toekomstige pensioenuitkeringen verbonden inflatierisico's te beheersen. aanzienlijk een Een versoepeling van de kwantitatieve restricties binnen een passend toezicht- en regelgevingskader zou de vermogensbeheerder derhalve voldoende flexibiliteit bieden om meer in aandelen te beleggen indien hij zulks nodig acht, en zo het rendement van het pensioenfonds verhogen zonder afbreuk te doen aan de veiligheid ervan. 2. 2 Prudentiële regelgeving voor pensioenfondsen 2. 2. 1 Nut van een richtlijn 24. De raadpleging over het Groenboek inzake aanvullende pensioenen heeft uitgewezen dat verscheidene lidstaten, diverse sociale partners en vrijwel de gehele financiële sector van oordeel zijn dat het ontbreken van een rechtskader voor pensioenfondsen een ernstige lacune in de Europese wetgeving ten aanzien van de financiële diensten vormt. 18 Deze mening wordt gedeeld door het Economisch en Sociaal Comité, dat in In dit verband zij eraan herinnerd dat de activa die de pensioenfondsen van de vijftien lidstaten in hun bezit hebben, ongeveer 23% van het BBP van de Unie uitmaken. Ter vergelijking: de activa van de verzekeringsmaatschappijen vertegenwoordigen ongeveer 35% van het BBP van de Unie en 19 zijn advies van 10 december 1997'9 heeft aangegeven dat het passend zou zijn een richtlijn vast te stellen waarin de fundamentele beginselen worden neergelegd. Dit is ten slotte ook de mening van het Europees Parlement, dat in zijn resolutie van 3 december 1998 over het Groenboek de Commissie heeft verzocht een voorstel voor een richtlijn goed te keuren dat met name "voor de pensioenfondsen de vrijheid van belegging waarborgt, het toepassingsgebied en de grenzen van de communautaire en extracommunautaire beleggingsactiviteiten [. ] vaststelt" en "de adviseurs toestaat vrij beheersdiensten te verlenen voorzover zij daartoe in een lidstaat gemachtigd zijn". 20 25. De euro draagt op zich al bij tot de verruiming van de beleggingsmogelijkheden van de pensioenfondsen en eventuele restricties die met het Verdrag in tegenspraak zijn, zouden via inbreukprocedures kunnen worden afgeschaft. Uit de raadpleging is evenwel naar voren gekomen dat een combinatie van beide bovenbeschreven opties de betrokken sociale en financiële partijen niet dezelfde voordelen zou bieden als een duidelijk rechtskader dat de fundamentele prudentiële beginselen harmoniseert. 26. Er moet trouwens een richtlijn komen om de wederzijdse erkenning van de toezichtregelingen mogelijk te maken, hetgeen een noodzakelijke voorwaarde is voor de grensoverschrijdende deelneming aan een pensioenfonds. Tal van commentatoren hebben erop aangedrongen zeer specifieke voorwaarden aan grensoverschrijdende deelneming en met name aan deelneming binnen eenzelfde onderneming of groep ondernemingen te stellen, ook al is het niet de bedoeling de markt voor aanvullende pensioenen volledig open te gooien, gezien de zeer sterke banden die tussen deze pensioenregelingen zou grensoverschrijdende deelneming de mobiliteit van de werknemers op het immers op grondgebied van de Unie bevorderen: de ondubbelzinnige wijze aangetoond dat deze mobiliteit ernstig wordt gehinderd door het feit dat grensoverschrijdende deelneming momenteel totaal uitgesloten is. Anderzijds zou grensoverschrijdende deelneming de pensioenfondsen de gelegenheid bieden schaalvoordelen bij het administratief en financieel beheer te realiseren. en de wettelijke basisstelsels bestaan. Enerzijds raadpleging heeft 27. Het moge duidelijk zijn dat het ontbreken van wederzijdse erkenning van de toezichtregelingen niet het enige beletsel voor grensoverschrijdende deelneming vormt. De andere obstakels zijn vooral van fiscale aard en worden daarom het best door de werkgroep voor belastingbeleid behandeld 21. Ook de belemmeringen die worden opgeworpen door sommige specifieke wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen die in een aantal lidstaten van kracht zijn (zoals de verplichting aan een nationale beroepsregeling bij te dragen), dienen bij voorkeur in overleg met de betrokken lidstaten te worden aangepakt. Het hier gesuggereerde voorstel voor een richtlijn zou bijgevolg niet meer dan een eerste stap betekenen in de richting van de hiervoor bestaat een daadwerkelijke eengemaakte markt die op een dertigtal regelgevende of wetgevingsbesluiten is gebaseerd. 19 ESC 1403/97. 20 Punt 3 van resolutie A4-0400/98. 21 Zie hoofdstuk 4. 20 opheffing van de verschillende hinderpalen die grensoverschrijdende deelneming thans nog in de weg staan. 22 2. 2. 2 Toepassingsgebied en inhoud 28. Teneinde het toepassingsgebied van een eventuele richtlijn zo homogeen mogelijk te houden, zou deze uitsluitend betrekking mogen hebben op instellingen die afzonderlijke rechtspersonen zijn, niet onder de sociale zekerheid vallen en op basis van het kapitaaldekkingsstelsel werken23. De keuze voor een richtlijn die van toepassing is op instellingen die de vorm van een pensioenfonds aannemen in plaats van op het geheel van. werkgebonden aanvullende pensioenproducten, zou aansluiten bij de Europese wetgeving die tot dusver op het gebied van de financiële diensten is uitgevaardigd. Dit voorstel zou derhalve geen betrekking hebben op producten die door levensverzekeringsondernemingen en instellingen voor collectieve belegging in effecten worden aangeboden, aangezien op deze producten reeds communautaire wetgeving van toepassing is. 29. Om de bovenbeschreven doelstellingen te verwezenlijken en de toekomstige gepensioneerden zo goed mogelijk te beschermen, dienen in het toekomstige voorstel voor een richtlijn de volgende aspecten te worden behandeld: • Fundamentele prudentiële vereisten - - - - scheiding tussen de activa van het pensioenfonds en de activa van de bijdragende onderneming; erkenning van de pensioenfondsen door een bevoegde autoriteit en bestaan van een sanctieregeling; noodzaak deze erkenning afhankelijk te stellen van strikte criteria op het gebied van de aansprakelijkheid, deskundigheid en integriteit van de beheerders; definitie van de interventiebevoegdheden van de toezichthoudende autoriteit; 22 Indien tot een politiek optreden op dit gebied moet worden besloten, is het wenselijk dat dit geschiedt op basis van statistieken die de economische realiteit van de sector weerspiegelen. Eurostat heeft daarom de aanzet gegeven tot de totstandbrenging van een gemeenschappelijk kader voor het verzamelen, opstellen, toezenden en evalueren van statistieken over de structuur, de activiteiten en de prestaties van de in de lidstaten van de Unie gevestigde pensioenfondsen. Dit kader, dat in een bijlage bij Verordening nr. 58/97 van de Raad wordt beschreven, zou in de loop van het jaar 2000 in werking kunnen treden. De op een omslagstelsel gebaseerde instellingen en de voorzieningen op grond van boekhoudkundige reserves, waarbij geen instelling voor pensioenvoorziening wordt opgericht die los staat van de onderneming, zullen derhalve niet door de richtlijn worden bestreken. Het zou immers weinig zinvol zijn beleggingsregels uit te vaardigen voor voorzieningen die onder meer speciaal bedoeld zijn als bron van zelffinanciering voor de onderneming die aan het plan bijdraagt. stellen van de Bovendien socialezekerheidsinstellingen die van het toepassingsgebied van de richtlijn moeten worden uitgezonderd. zal het wellicht noodzakelijk blijken lijst op een te 21 - - invoering van procedures voor regelmatige verslaglegging aan de deelnemers. Transparantie is absoluut onontbeerlijk voor de bescherming van de begunstigden. Deze moeten immers steeds over informatie over de financiële positie van het fonds kunnen beschikken. Dit geldt vooral voor de pensioenregelingen op basis van beschikbare premies omdat het bij deze regelingen over het algemeen de werknemer is die het beleggingsrisico draagt; regelmatige verslaglegging aan de toezichthoudende autoriteiten. Deze verslaglegging zou op gezette tijden kunnen worden aangevuld met een nadere toelichting van de globale beleggingsstrategie die in het licht van de aangegane verplichtingen wordt gevolgd. • Beleggingsregels te houden. Deze methode 30. Tal van deelnemers aan de raadpleging hebben hun instemming betuigd met een beheer op basis van het voorzichtigheidsprincipe ("prudent-person principle", zie kader 5). Dit zou het regelgevingskader zijn dat het nauwst bij het beginsel van het vrije kapitaalverkeer aansluit. Het biedt de beheerders de gelegenheid de activa zo goed mogelijk op de aard en looptijd van de verplichtingen af te stemmen en tegelijkertijd met de ontwikkeling van de economische en financiële omgeving rekening is aan het gebruikelijke profiel van de pensioenverplichtingen aangepast: de vervaldagen die door een beheerder moeten worden gerespecteerd, spreiden zich uit over een periode van meerdere tientallen jaren. Het is derhalve van essentieel belang dat de beheerder in staat is te beleggen in liquide of minder liquide activa van uiteenlopende aard. Elke kwantitatieve restrictie per categorie activa moet op louter prudentiële gronden kunnen worden gerechtvaardigd. Indien sommige lidstaten dit wensen, kan eventueel worden overwogen de nationale autoriteiten de mogelijkheid te bieden kwantitatieve beperkingen te stellen, op voorwaarde dat deze beperkingen de beleggingsvrijheid niet nodeloos aan banden leggen (bijvoorbeeld een plafond van 70% voor beleggingen in aandelen). Wettelijke voorschriften die de pensioenfondsen verplichten in bepaalde categorieën activa te beleggen en een veelheid aan kwantitatieve drempels zijn twee factoren die de beleggingsvrijheid in de praktijk sterk beknotten en moeten derhalve worden vermeden. De beleggingen per emittent en de beleggingen in de bijdragende onderneming zouden tot een voorzichtig niveau moeten worden beperkt (bijvoorbeeld 5 of 10%). 22 Kader 5 Het voorzichtigheidsprincipe en de moderne technieken voor een afgestemd beheer van activa en passiva (asset-liability management - ALM) in de praktijk Het voorzichtigheidsprincipe het van verrichten beleggingsactiviteiten De regels om als een goede huisvader ("prudent person") te handelen, zijn algemene richtsnoeren voor degenen die verantwoordelijk zijn voor het besturen van pensioenfondsen en en vermogensbeheerders). Deze regels zijn van kwalitatieve aard. Zij moeten ervoor zorgen dat de bevoegde personen bij het nemen van een beleggingsbeslissing als voorzichtige beroepsmensen handelen, maar er tegelijkertijd op letten dat de belegging een behoorlijk rendement oplevert. Het voorzichtigheidsprincipe stelt dat het fonds geen onnodige risico's mag nemen en is erop gericht het gelopen risico te verminderen door de beleggingen te diversifiëren. bestuurders trustees, (bv. Het voorzichtigheidsprincipe is geen louter abstract beginsel, maar blijkt in de praktijk behoorlijk te functioneren. In tal van lidstaten is het over langere periodes met succes is gebleken dat het de veiligheid even goed waarborgt als andere toegepast. Het beleggingsstrategieën, maar hogere rendementen oplevert. Wanneer een te omzichtige beleggingsstrategie wordt gevolgd, kan dit een onnodige vermindering van het rendement van de beleggingsportefeuille met zich meebrengen. Daartegenover staat dat een roekeloos gebruik van de beleggingsvrijheid duidelijk met het voorzichtigheidsprincipe in strijd is. Beide situaties leiden tot minder dan optimale resultaten en moeten worden vermeden. Moderne technieken voor een afgestemd beheer van activa en passiva (ALM) Een modern ALM is zeer nuttig voor het beheer van de beleggingsportefeuille en draagt ertoe bij dat de activa zodanig worden belegd dat zij de aard en looptijd van de overeenkomstige verplichtingen weerspiegelen. Het voorzichtigheidsprincipe kan derhalve als een essentieel onderdeel van de moderne ALM-technieken en van het financiële risicobeheer van de financiële instellingen worden beschouwd. Deze technieken verschaffen informatie over de risico's die aan de volatiliteit van de financiële markten verbonden zijn en over de gevolgen daarvan voor zowel de activa als de passiva. de risicospreiding functionerend ALM levert de beste resultaten op wanneer de Een naar behoren fondsbeheerders en trustees geen rekening hoeven te houden met kwantitatieve beperkingen die ervoor moeten zorgen dat aan de vereisten op het gebied van de portefeuillediversificatie en de risico/rendementsverhouding van de beleggingsportefeuille te verbeteren. In sommige uit beroepskringen afkomstige reacties op het Groenboek werd ten stelligste benadrukt dat de in het kader van een ALM-benadering toegestane spreiding van de beleggingen de risico's niet zou doen toenemen, maar daarentegen in een grotere bescherming voor de beleggers zou resulteren doordat deze aldus minder sterk zouden blootstaan aan problemen die in afzonderlijke landen of in verband met bepaalde soorten beleggingen kunnen rijzen. voldaan. Risicospreiding gericht erop is is Gezien de hoge kosten die de op een modellenbenadering gebaseerde ALM-technieken met instellingen zich meebrengen, worden deze technieken momenteel vooral door grote gehanteerd. Kleine en middelgrote instellingen passen meer traditionele methoden voor de liquiditeitsplanning toe. De markt voor dienstverlening op het gebied van risicometing en risicobeheersing is echter in volle expansie. 23 Pensioenfondsen die tot volle ontwikkeling zijn gekomen, moeten er steeds voor zorgen over voldoende liquiditeiten te beschikken. Deze pensioenfondsen hebben immers verplichtingen met een kortere tijdshorizon en dienen derhalve een voorzichtiger houding ten aanzien van de risico's aan te nemen dan nog niet tot volle ontwikkeling gekomen pensioenfondsen met verplichtingen op lange termijn en met een instroom van middelen in de vorm van bijdragen die groter is dan de uitstroom van middelen in de vorm van pensioenuitkeringen. Het aandeel van contanten en liquide activa in een portefeuille die dient ter dekking van kortlopende verplichtingen moet derhalve groter zijn dan bij nog niet tot volle ontwikkeling gekomen pensioenregelingen. Strikte kwantitatieve grenswaarden kunnen derhalve geschikt zijn voor sommige maar niet voor alle pensioenregelingen. Alleen via een kwalitatieve benadering van het bedrijfseconomisch toezicht kan op de zeer uiteenlopende structuur van de verplichtingen van de diverse pensioenregelingen worden ingespeeld. Kader 6 Naar een adequaat toezicht De meeste lidstaten die het voorzichtigheidsprincipe en moderne technieken voor een afgestemd beheer van activa en passiva toepassen, hebben ervaren dat een strikt toezichtkader onontbeerlijk toepassing van het voorzichtigheidsprincipe. Dit beginsel moet worden ingepast in een algemeen toezicht- en regelgevingskader met zowel interne als externe controles die worden uitgevoerd door: is. Er kan niet worden volstaan met de - - - de actuaris van de regeling en de fondsbeheerder/trustee - interne controles; een externe accountant; de bevoegde toezichthoudende autoriteit. Actuaris van de regeling en fondsbeheerder/trustee - interne controles De actuaris van de regeling dient erop toe te zien dat de pensioenverplichtingen op voorzichtige wijze worden berekend. Hij moet erover waken dat de activa op de aard en duur van de verplichtingen zijn afgestemd. De door de actuaris uitgewerkte structuur is de eerste waarborg voor de zekerheid van het pensioen. De actuaris van de regeling stelt bijgevolg het kader vast waarbinnen de fondsbeheerder/trustee een zo efficiënt mogelijke strategie moet volgen. De interne controleprocedures omvatten gewoonlijk: - - structurele maatregelen (strikte scheiding tussen de "front-office"- en "back-office"- functies met regelmatige accountantscontrole); meting en beheersing van de beleggingsrisico's en beheer van het informatiesysteem. Externe accountant De externe accountant dient te verifiëren of de interne controlesystemen van een gegeven pensioenfonds naar behoren functioneren, zodat de begunstigden een hoge mate van bescherming genieten. Daartoe moet hij nagaan of de door de leiding ingestelde interne controleprocedures streng genoeg zijn en of de vermogensbeheerders zich wel degelijk aan de voorgeschreven procedures houden. 24 Bevoegde toezichthoudende autoriteit De pensioenfondsen lichten de structuur van hun verplichtingen en hun beleggingsstrategie meestal toe in hun jaarrekening, die veelal door de bevoegde toezichthoudende autoriteit wordt gecontroleerd. Dit biedt de toezichthouder de gelegenheid te verifiëren of afdoende procedures voor de risicospreiding en adequate interne controlesystemen worden gehanteerd. Indien de toezichthouder zulks nodig acht, kan hij corrigerende maatregelen en sancties opleggen. Aangezien vermogensbeheerders, trustees en actuarissen bij de toepassing van het voorzichtigheidsprincipe een sleutelrol vervullen, dienen zij over het algemeen aan speciale criteria op het gebied van de deskundigheid en betrouwbaarheid te voldoen. De meeste commentatoren op het Groenboek waren van oordeel dat een algemenere toepassing van het voorzichtigheidsprincipe en van de moderne ALM-technieken ingrijpende veranderingen met zich mee zal brengen en een uitdaging zal betekenen voor de toezichthoudende instanties die thans nog strikte kwantitatieve beperkingen opleggen. De overschakeling van een kwantitatieve aanpak van het toezicht op een kwalitatieve aanpak kan tijd vergen. De voordelen van een dergelijke overschakeling wegen echter ruimschoots op tegen de nadelen ervan. • Valutacongruentieregels 31. De mislukking van de onderhandelingen over het voorstel voor een richtlijn dat in 1991 werd ingediend, was grotendeels aan de uiteenlopende standpunten ten aanzien van de kwestie van de valutacongruentie toe te schrijven. De euro zal de draagwijdte van deze moeilijkheden aanzienlijk beperken doordat valutacongruentieregels binnen de eurozone komen te vervallen. Het probleem van de landen die niet van bij het begin aan de EMU deelnemen, kan eventueel op dezelfde wijze worden opgelost als bij de verzekeringen: de niet-deelnemende lidstaten zouden in de mogelijkheid worden gesteld de in euro luidende activa als congruent met de in nationale munteenheid luidende verplichtingen te beschouwen. 24 Er dient evenwel nog te worden uitgemaakt of een congruentieregel moet gelden voor de activa die in valuta's van derde landen luiden. De Europese wetgeving legt de verzekeringsmaatschappijen een congruentieregel van 80% op. Sommige lidstaten zijn van oordeel dat deze regel ook voor de producten van pensioenfondsen moet gelden. Andere lidstaten zijn daarentegen de mening toegedaan dat de pensioenfondsen zich vanwege het zeer langlopende karakter van de door hen aangegane verplichtingen niet al te veel om wisselkoersschommelingen behoeven te bekommeren. Bovendien kan worden gesteld dat de opbrengst van beleggingen buiten de Europese Unie en met name in landen die behoefte hebben aan kapitaal en waar het aandeel van de actieven in de totale bevolking groter is dan in de Unie, in de komende decennia een nuttige bijdrage kan leveren aan de financiering van de pensioenuitkeringen in de landen van de Unie. Dit vraagstuk vereist verder overleg tussen de Commissie en de lidstaten. 24 Zie punt 5 van bijlage 1 bij Richtlijn 92/96/EEG (Derde levensverzekeringsrichtlijn). Er zij gewezen op de volgende asymmetrie: de levensverzekeringsmaatschappijen die gevestigd zijn in lidstaten die tot de eurozone behoren, beschikken niet over de mogelijkheid de in valuta's van niet- deelnemende landen luidende activa als congruent met hun verplichtingen in euro te beschouwen. 25 • Vrije keuze van de beheerders 32. In een eventueel voorstel voor een richtlijn zou moeten worden bevestigd dat de pensioenfondsbeheerders het recht hebben een beroep te doen op om het even welke aanbieder van beheersdiensten - bewaarder, vermogensbeheerder - die in de Unie is gevestigd en naar behoren is gemachtigd om deze activiteit uit te oefenen. • Verhouding activa/passiva 25 33. Ter bescherming van de begunstigden is het noodzakelijk dat de beleggingsvrijheid van een nauwkeurige waardering van de door het fonds aangegane verplichtingen afhankelijk wordt gesteld (zie kader 7). Deze waardering moet met name berusten op de berekening van de technische voorzieningen met behulp van een voorzichtige en beproefde actuariële methode. De adequate berekening van de technische voorzieningen vormt een eerste garantie voor de veiligheid van de deelnemers; ter verhoging van deze veiligheid kan eventueel worden overwogen de rekeningen van het pensioenfonds door een onafhankelijke actuaris te laten controleren. Een tweede garantie voor de veiligheid van de deelnemers kan erin bestaan het pensioenfonds een minimaal financieringsniveau op te leggen zodat de opgebouwde pensioenrechten volledig zijn gedekt. Een derde en laatste garantie voor de veiligheid van de deelnemers is de voorzichtige waardering van de activa die dienen ter dekking van de technische voorzieningen. Het aanhouden van meer activa dan voor de dekking van de technische voorzieningen noodzakelijk is, kan de deelnemers bovendien tegen het risico van een plotse koersdaling van de activa beschermen. Deze overschrijding mag echter niet van al te grote omvang zijn (bijvoorbeeld van de orde van 5%) teneinde de derving van fiscale ontvangsten tot een minimum te beperken. hebben vooral betrekking op Deze opmerkingen vaste pensioentoezeggingen. Bij regelingen op basis van beschikbare premies is de uitkering waarop de werknemer recht heeft immers afhankelijk van de som van de gestorte bijdragen en de opbrengst van de beleggingen van deze bijdragen; de werknemer draagt bijgevolg het volledige beleggingsrisico. op basis van regelingen 26 Kader 7 Aard van de pensioenverplichtingen Voor het waarborgen van de veiligheid van de toekomstige pensioenen is het in de eerste plaats van belang dat de toekomstige verplichtingen op een voldoende voorzichtige wijze worden berekend, aangezien een toereikende voorziening voor de verplichtingen als uitgangspunt voor de toepassing van de ALM-technieken fungeert. Deze procedure is derhalve van cruciaal belang voor het garanderen van de veiligheid. De activa moeten vervolgens zodanig worden gekozen dat zij congruent zijn met deze verplichtingen. In het scala aan pensioenproducten dat momenteel op de markt wordt aangeboden, kan een algemeen onderscheid worden gemaakt tussen pensioenplannen waarbij vaste garanties worden geboden (regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen) en pensioenplannen waarbij de uitkeringen afhankelijk zijn van de behaalde beleggingsresultaten (regelingen op basis van beschikbare premies). Bij regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen wordt de omvang van de uitkering waarop de werknemer recht heeft, over het algemeen berekend aan de hand van een formule waarbij het jaarlijks pensioen afhankelijk wordt gesteld van het aantal dienstjaren van de werknemer en van het inkomen dat deze gedurende zijn loopbaan heeft verdiend. Bij de financiering van plannen op basis van vaste pensioentoezeggingen kan al dan niet van een fonds gebruik worden gemaakt. Wanneer het plan met behulp van een fonds wordt gefinancierd (kapitaaldekking), kan dit fonds minder waard zijn dan de actuele waarde van de toegezegde uitkeringen, meer waard zijn dan de actuele waarde van de toegezegde uitkeringen of evenveel waard zijn als de actuele waarde van de toegezegde uitkeringen. De werkgever draagt doorgaans het beleggingsrisico en staat borg voor de dekking van eventuele tekorten. Bij regelingen op basis van beschikbare premies is de omvang van de uitkering waarop de werknemer recht heeft, afhankelijk van zowel het totaalbedrag van de voor rekening van de werknemer betaalde bijdragen als de opbrengst van de beleggingen van deze bijdragen. Een regeling op basis van beschikbare premies heeft als essentiële kenmerken dat de begunstigde het volledige beleggingsrisico draagt en dat de oudedagsvoorziening per definitie steeds geheel gedekt is. Een toezicht- en regelgevingskader voor aanvullende pensioenen moet rekening houden met de verschillende implicaties die uit regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen en uit regelingen op basis van beschikbare premies voortvloeien. Twee punten van cruciaal belang in dit verband zijn de aan de deelnemers geboden garanties en de vraag wie het beleggingsrisico draagt. Tevens moet rekening worden gehouden met het bestaan van zogeheten "hybride" pensioenplannen, die kenmerken van zowel regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen als regelingen op basis van beschikbare premies combineren. 27 2. 2. 3 Verzekering tegen het risico van de beëindiging van de regeling (zie kader 8) 34. Er kan een extra zekerheid worden ingebouwd door te voorzien in een verzekering tegen het risico van de beëindiging van de regeling. Bij een regeling op basis van vaste pensioentoezeggingen is een dergelijke verzekering, die velerlei vormen kan aannemen (garantie verstrekt door een derde, garantiefonds, staatswaarborg enz. ), bedoeld om het hoofd te bieden aan de situatie waarin de aan het pensioenfonds bijdragende onderneming failliet is en de in het bezit van het fonds zijnde activa ontoereikend zijn om de aangegane verplichtingen na te komen. Voorts kan de verzekering zowel bij regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen als bij regelingen op basis van beschikbare premies van nut zijn ingeval van frauduleuze handelingen van de beheerders sprake is. Hierbij moet echter de valkuil van het morele risico worden vermeden. De wetenschap dat de opgebouwde rechten toch zullen worden gehonoreerd, kan sommige beheerders immers in de verleiding brengen te volgen. Dit kan worden vermeden door een roekeloze beleggingsstrategie uitsluitend ongeoorloofde praktijken te dekken (zoals met name fraude, verduistering en diefstal). 35. Het verdient aanbeveling dat de lidstaten van gedachten wisselen over het nut van een dergelijke verzekering, met name om het hoofd te bieden aan de problemen die door frauduleuze handelingen worden veroorzaakt. Vooral wanneer grensoverschrijdende deelneming mogelijk wordt, is het van essentieel belang dat de potentiële deelnemers over de aan- of afwezigheid van een dergelijke verzekering worden ingelicht. 28 Kader 8 Nationale ervaringen met verzekeringen tegen het risico van de beëindiging van een pensioenregeling Duitsland: In 1996 vielen ongeveer 57% van de beroepspensioenen in Duitsland onder regelingen op basis van boekhoudkundige reserves. Volgens de methode van de boekhoudkundige reserves moeten de ondernemingen een boekhoudkundige reserve vormen ter dekking van de door de werknemers opgebouwde pensioenrechten naarmate deze worden verworven. Er bestaat geen wettelijk onderscheid tussen de activa die dienen ter dekking van de pensioenverplichtingen en de overige activa van de onderneming. Teneinde de toegezegde pensioenuitkeringen te garanderen ingeval de werkgever failliet gaat, is het systeem van de boekhoudkundige reserves aan een verplichte faillissementsverzekering gekoppeld. Deze faillissementsverzekering wordt aangeboden door de Pensions-Sicherungs-Verein auf Gegenseitigkeit (PSVaG), een onderlinge verzekeringsmaatschappij. Ter aanvulling van de opbrengst van de beleggingen van de activa van de PSVaG, zijn de werkgevers wettelijk verplicht voldoende af te dragen opdat de faillissementsverzekering volgens het omslagstelsel kan functioneren. Verenigd Koninkrijk: Het Minimum Funding Requirement (MFR) voorziet in een wettelijk verplicht financieringsniveau dat door de meeste particuliere beroepspensioenregelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen moet worden gerespecteerd. Het MFR fungeert als een soort toets die ervoor moet zorgen dat de regeling te allen tijde over voldoende middelen beschikt om de toegezegde uitkeringen aan de deelnemers uit te betalen. Op deze wijze biedt het MFR bescherming bij insolvabiliteit van de werkgever. Voorts zijn de pensioenregelingen in het Verenigd Koninkrijk veelal aangesloten bij de Pensions Compensation Scheme, een fonds dat de deelnemers in welbepaalde omstandigheden schadeloos stelt wanneer de activa van de regeling ontoereikend zijn om de uitkeringen te betalen (er dient tegelijkertijd aan drie voorwaarden te zijn voldaan: de werkgever moet insolvabel zijn, ruim 10% van de verplichtingen moet ongedekt zijn en de vermindering van de activa moet aan diefstal of fraude toe te schrijven zijn). De schadeloosstelling wordt gefinancierd met behulp van een door alle aangesloten regelingen verschuldigde bijdrage. Verenigde Staten: de pensioenen van regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen worden gegarandeerd door de Pension Benefit Guaranty Corporation (PBGC). De VS- regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen zijn over het algemeen verplicht een verzekering bij de PBGC te nemen, terwijl de PBGC ertoe gehouden is afdoende dekking te verschaffen ter bescherming van de deelnemers aan deze regelingen. De PBGC wordt gefinancierd door middel van de premies van de pensioenregelingen die bij haar verzekerd zijn, de opbrengst van de beleggingen van haar activa, de activa van de regelingen bij de beëindiging ervan en de bedragen die worden teruggevorderd van de werkgevers die onvoldoende gedekte plannen beëindigen. 29 2. 2. 4 Middelen om een gelijke behandeling van de marktdeelnemers te garanderen • Algemene opmerkingen 36. De raadpleging over het Groenboek heeft uitgewezen dat steun bestaat voor het idee dat vergelijkbare pensioenproducten een gelijkwaardige pfudentiële behandeling aanbieden moeten genieten, ongeacht welke (levensverzekeraars, en verzekeringsmaatschappijen, of instellingen voor collectieve belegging in effecten). De belangrijkste marktdeelnemers die momenteel in het kader van de tweede pijler actief zijn, zijn (zie kader 9) en levensverzekeringsmaatschappijen. In bijlage 3 wordt een indicatief en schematisch overzicht gegeven van een aantal verschillen tussen deze instellingen en tussen de producten die zij aanbieden. instellingen deze producten combinatie (open en gesloten) pensioenfondsen pensioenfondsen, banken van een 37. Globaal genomen is de Commissie van oordeel dat voor pensioenfondsen een specifiek regelgevings- en toezichtkader tot stand moet worden gebracht. Het lijkt evenwel niet aangewezen op deze fondsen dezelfde regels toe te passen als die welke voor levensverzekeringsmaatschappijen gelden vanwege de talrijke institutionele en functionele verschillen tussen beide soorten instellingen. Dit neemt echter niet weg dat alles in het werk moet worden gesteld om de deelnemers aan pensioenfondsen zo goed mogelijk te beschermen. Dat houdt in dat rekening moet worden gehouden met de uiteenlopende aard van de pensioenfondsen die in de Unie gevestigd zijn en dat nauwkeurige en strikte regels moeten worden vastgesteld die, net zoals bij de verzekeringsondernemingen, op zowel de actiefzijde als de passiefzijde van de balans van de pensioenfondsen betrekking hebben. Alleen op deze wijze zullen de prudentiële voorwaarden voor een gelijke behandeling zijn vervuld. • Gelijke behandeling van de instellingen 38. Uit het van hebben oogpunt faillissement institutioneel in het bezit van het een levensverzekeringsonderneming en de beëindiging van een aan een pensioenfonds gekoppelde regeling zeer verschillende gevolgen voor de begunstigden. Wanneer een pensioenfonds met name als gevolg van het faillissement van de bijdragende onderneming zijn activiteiten staakt, worden de deelnemers als de eigenaren van de activa fonds beschouwd. Wanneer daarentegen een levensverzekeringsonderneming failliet gaat, is het vaak zo dat degenen die bij deze onderneming een verzekering hebben afgesloten, een groep schuldeisers vormen die (vereffenaar, werknemers van de pas na verscheidene andere schuldeisers onderneming, belastingdiensten, socialezekerheidsinstellingen) hun rechten kunnen laten gelden. Het streven de begunstigde te beschermen, zou een niet volledig gelijkwaardige prudentiële behandeling kunnen rechtvaardigen. 39. Eveneens uit institutioneel oogpunt is het zinvol eraan te herinneren dat de meeste in de Unie actieve pensioenfondsen gesloten fondsen zijn die hun diensten aan één enkele onderneming of groep ondernemingen van eenzelfde bedrijfstak aanbieden26. Zie kader 6 en bijlage 2. 30 Het zijn vooral dergelijke instellingen die men aantreft in het Verenigd Koninkrijk en Nederland, de twee lidstaten van de Unie waar pensioenfondsen het wijdst verbreid zijn. Deze instellingen streven er niet naar hun producten aan andere werkgevers aan te bieden en verschillen daardoor van verzekeringsondernemingen. Er kunnen zich echter een beroepspensioenregeling wordt ingevoerd. Op dat ogenblik dienen de werkgever(s) en/of de sociale partners immers effectief uit te maken of zij van de diensten van een levensverzekeringsonderneming gebruik zullen maken, een gesloten fonds zullen oprichten of aan een open fonds of nog andere regelingen zullen deelnemen. mededingingsproblemen voordoen voordat vlak wel • Gelijke behandeling van de producten 40. Wat de producten betreft, moet worden benadrukt dat de pensioenfondsen zich veelal niet zelf voor de betaling van de pensioenen garant stellen. Bij regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen is het gewoonlijk de werkgever die borg staat. Bij regelingen op basis van beschikbare premies wordt het beleggingsrisico doorgaans door de deelnemer gedragen. Daartegenover staat dat levensverzekeraars steeds een gegarandeerd vast rentepercentage bieden, behalve voor overeenkomsten die aan beleggingsfondsen zijn gekoppeld. Voor dit type overeenkomsten geldt een veel minder strenge prudentiële regeling, mits de verzekeraars geen beleggingsrisico dragen (solvabiliteitsmarge van 1% van de wiskundige voorzieningen in plaats van 4%)27. Dit lijkt eveneens voor een verschillende prudentiële behandeling te pleiten. 41. Er kan evenwel sprake zijn van concurrentieverstoring wanneer een pensioenfonds zich naar analogie van een verzekeringsonderneming voor de betaling van de pensioenuitkeringen garant stelt. In deze specifieke situatie kan worden overwogen een solvabiliteitsmarge van 4% van de wiskundige voorzieningen voor te schrijven, zoals dit ook in de verzekeringssector het geval is. In verscheidene lidstaten van de Unie, zoals bijvoorbeeld Duitsland en Spanje, is dit probleem trouwens op deze wijze geregeld. • Gelijke behandeling en beleggingsregels 42. Voorts kan ongelijke behandeling op het gebied van de beleggingsregels worden aangevoerd. Deze situatie zou zich met name kunnen voordoen wanneer de beleggingsregels die in het kader van een toekomstige richtlijn worden vastgesteld, van minder restrictieve aard zijn dan de beleggingsregels die sommige lidstaten in het kader van de omzetting van de Derde levensverzekeringsrichtlijn hebben uitgevaardigd. Dit probleem kan op twee manieren worden verholpen. Ofwel unilateraal door de betrokken lidstaten, die hun beleggingsregels kunnen versoepelen waarbij zij er wel zorg voor moeten dragen binnen het kader van de Derde levensverzekeringsrichtlijn te blijven. Ofwel op multilateraal niveau, door zich te beraden over de opstelling van beleggingsregels ad hoc voor de dekking van de technische voorzieningen die verband houden met de groepsverzekeringen welke bij levensverzekeringsmaatschappijen worden gesloten. Zie artikel 19, onder e), van de Eerste levensverzekeringsrichtlijn (79/267/EEG). 31 Kader 9 In aanmerking te nemen f actoren bij het streven naar gelijke concurrentievoorwaarden voor aanbieders van beroepspensioenregelingen Het probleem van de gelijke concurrentievoorwaarden kan pas worden opgelost nadat een algehele analyse is verricht van de pensioenplannen die door de diverse aanbieders worden beheerd. Daarbij moet met de volgende factoren rekening worden gehouden: - het type uitkeringen dat wordt verstrekt: er moet een onderscheid worden gemaakt tussen pensioenplannen met vaste verplichtingen (gewoonlijk regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen) en pensioenplannen waarbij de verplichtingen afhankelijk zijn van de behaalde beleggingsresultaten (gewoonlijk regelingen op basis van beschikbare premies). De plannen/regelingen kunnen met behulp van allerlei instrumenten, zoals bijvoorbeeld pensioenfondsen, verzekeringsprogramma's enz. , worden gefinancierd; - het type garanties dat wordt geboden: er moet een onderscheid worden gemaakt tussen door ondernemingen opgerichte pensioenfondsen (waarbij de werkgever en/of de sociale partners de pensioenuitkeringen dragen) en open of autonome pensioenfondsen (waarbij de fondsen zelf voor de uiteindelijke betaling van de uitkering borg staan of waarbij alle risico's door de werknemer worden gedragen); eindverantwoordelijkheid voor de betaling doorgaans van de - het type risico's: er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de technische risico's (de risico's die verband houden met de pensioenverplichtingen, zoals met name de actuariële berekeningen en achterliggende prognoses) en de financiële risico's (de risico's die verband houden met de activa die dienen ter dekking van de pensioenverplichtingen, en die met name met de beleggingen en het rente- en inflatiebeloop samenhangen); - het type beheer van de activa van de pensioenfondsen: er moet een onderscheid worden gemaakt tussen zelfbeheer (waarbij de betrokken instelling zelfde activa en verplichtingen van de pensioenregeling beheert), gewoon financieel beheer^S en financieel beheer met garantie29; - de rechten van de deelnemers bij insolvabiliteit: er moet een onderscheid worden gemaakt tussen, enerzijds, pensioenfondsen waarbij de toekomstige gepensioneerden de enige levensverzekeringsmaatschappijen, waarbij de schuldeisers zijn, en, anderzijds, toekomstige gepensioneerden slechts één van de categorieën schuldeisers uitmaken waarvan de rangorde bij wet is vastgesteld. 28 Door levensverzekeringsmaatschappijen verrichte activiteit als bedoeld in artikel 1, punt 2, onder c), van Richtlijn 79/267/EEG. 29 Door levensverzekeringsmaatschappijen verrichte activiteit als bedoeld in artikel 1, punt 2, onder d), van Richtlijn 79/267/EEG. 32 2. 2. 5 Een nieuwe context ingenomen 43. De intrekking van het voorstel voor een richtlijn dat de Commissie in 1991 had ingediend en in 1993 had gewijzigd30, alsook de problemen die de mededeling van 1994 heeft teweeggebracht31, hebben aangetoond hoe moeilijk het is de door de lidstaten ten aanzien van de wijze waarop het bedrijfseconomisch toezicht op de pensioenfondsen aan de beginselen van de interne markt moet worden aangepast, met elkaar in overeenstemming te brengen. Gezien de reacties op het Groenboek en het overleg dat tot het actiekader voor de financiële diensten heeft geleid, acht de Commissie het niettemin wenselijk op deze materie terug te komen. standpunten 44. Dit nieuwe initiatief zou op tal van punten van de eerder gedane voorstellen verschillen, zonder echter de hoofddoelstellingen van de beleggingsvrijheid en het vrije beheer uit het oog te verliezen. De uitkomsten van de raadpleging indachtig, zou de Commissie in het nieuwe voorstel meer aandacht besteden aan de veiligheid van de pensioenfondsen en aan de naleving van de prudentiële basisregels. Er zou niet uitsluitend op de spreiding van de activa de nadruk worden gelegd, maar beter rekening worden gehouden met de voor de passiefzijde van de balans van de pensioenfondsen geldende beperkingen en met het feit dat hoe dan ook moet worden vermeden de concurrentieverhoudingen tussen de belangrijkste marktpartijen die op het gebied van de aanvullende tweede-pijlerregelingen actief zijn. Het voorstel zou ten slotte ook ambitieuzer zijn en een eerste stap betekenen op weg naar de totstandbrenging van de voorwaarden die voor de verwezenlijking van grensoverschrijdende deelneming zijn vereist. Aangezien op termijn wellicht transnationale producten op de markt zullen komen, is het noodzakelijk om in de Unie tot een zekere vorm van samenwerking te komen tussen de autoriteiten die in de lidstaten met het toezicht op pensioenfondsen belast zijn. Het zou aanbeveling verdienen zich in de nabije toekomst over de concrete voorwaarden voor een dergelijke samenwerking te buigen. te verstoren 45. Een eventueel voorstel voor een richtlijn zou bovendien in een totaal andere context dan in 1991 worden ingediend. Er is niet alleen de euro, die de pensioenfondsen meer veiligheid en meer beleggingsmogelijkheden biedt, maar ook het gegeven dat er thans bredere overeenstemming bestaat over het feit dat de pensioenregelingen moeten worden hervormd om aan de in het eerste hoofdstuk van het Groenboek beschreven toekomstige budgettaire en demografische ontwikkelingen het hoofd te bieden. Deze toekomstige ontwikkelingen nopen alle overheden ertoe op hun respectieve bevoegdheidsterreinen alles in het werk te stellen om de financiële haalbaarheid van de pensioenstelsels op een duurzame wijze te verzekeren. Het streven de aanvullende pensioenregelingen de gelegenheid te bieden van de interne markt en de euro te profiteren, moet tegen deze achtergrond worden gezien. 30 9l/C 312/04. 31 94/C 360/08. 33 3. BEVORDEREN VAN HET VRIJE VERKEER VAN WERKNEMERS 46. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de door werkgebonden aanvullende pensioenregelingen veroorzaakte problemen voor het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie. 47. Arbeidsmobiliteit, één van de basisbeginselen van de interne markt, is zo mogelijk nog belangrijker geworden nu de economische en monetaire unie tot stand is gebracht. Europa beschikt reeds over communautaire regels die de eerste-pijlerregelingen voor migrerende werknemers op doeltreffende wijze coördineren. Dankzij deze regels hebben miljoenen Europese werknemers zich voor geheel of een deel van hun beroepsleven binnen de Unie kunnen verplaatsen in de wetenschap dat zij pensioenuitkeringen zullen ontvangen die op basis van het totale aantal in de Unie vervulde dienstjaren berekend zijn. Het ontbreken van een soortgelijk kader voor de coördinatie van aanvullende pensioenen vormt daarentegen een feitelijke barrière voor het vrije verkeer van de Europese werknemers die aan dergelijke regelingen deelnemen. Indien de lidstaten besluiten zich in sterkere mate op aanvullende pensioenregelingen te verlaten, zal deze barrière steeds meer personen hinderen en de bewegingsvrijheid van de Europese arbeidskrachten aan banden leggen. in de 48. Op de achtereenvolgende Europese Raden is onderstreept dat het van cruciaal belang lidstaten de voorwaarden voor de bevordering van het is dat aanpassingsvermogen van de werknemers worden geschapen en flexibele arbeidsmarkten tot stand worden gebracht die soepel op economische veranderingen kunnen reageren. De resterende problemen in verband met aanvullende pensioenen vormen evenwel feitelijke belemmeringen voor het vrije verkeer en het aanpassingsvermogen van werknemers. Deze uitdagingen vereisen een actief optreden van de zij de. van de lidstaten en de Unie om de doelstellingen van de Europese werkgelegenheidsstrategie te realiseren. 3. 1 Algemene overwegingen 49. Artikel 42 van het Verdrag van de Europese Gemeenschappen bepaalt dat de Raad met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie de maatregelen vaststelt welke op het gebied van de sociale zekerheid noodzakelijk zijn voor de totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers. 50. Op deze heeft grondslag de Gemeenschap wetgeving uitgevaardigd (Verordeningen (EEG) nr. 1408/71 en nr. 574/72)32 die erop gericht is de belemmeringen weg te nemen die de wettelijke pensioenstelsels voor de grensoverschrijdende mobiliteit van de werknemers opwerpen. Deze wetgeving doet geen afbreuk aan de vrijheid van de lidstaten om hun respectieve wettelijke pensioenstelsels naar eigen inzicht te organiseren, maar zorgt ervoor dat een 32 De bijgewerkte versie van deze verordeningen is bekendgemaakt in PB L 28 van 30. 1. 1997. Sedert de uitbreiding van het toepassingsgebied tot de zelfstandigen dient te worden verwezen naar artikel 308 van het Verdrag, dat als aanvullende rechtsgrondslag fungeert. 34 werknemer zich binnen de Unie kan verplaatsen zonder dat hij ook maar enige hinder ondervindt wat zijn pensioen (en andere sociale zekerheidsrechten) betreft van het feit dat hij zich van de ene lidstaat naar de andere begeeft. 51. Bovengenoemde communautaire verordeningen zijn echter niet op aanvullende pensioenregelingen van toepassing. 52. Reeds in haar mededeling aan de Raad van juli 1991 heeft de Commissie de problematiek van de aanvullende pensioenregelingen aangesneden en de richtsnoeren voor het toekomstige optreden terzake aangegeven. Zij heeft daarbij niet alleen de nadruk gelegd op de positieve rol die. de aanvullende regelingen op het gebied van de sociale bescherming van de werknemers vervullen, maar ook gewezen op tal van hinderpalen voor het vrije verkeer van werknemers en dus voor de voltooiing van de interne markt. 53. Het Verdrag eist de afschaffing van elke vorm van discriminatie op grond van de nationaliteit, alsook de intrekking van elke nationale maatregel waarvan de handhaving de uitoefening door de werknemers van de fundamentele vrijheden die door het Verdrag worden gewaarborgd en vervolgens in meerdere arresten van het Hof van Justitie33 zijn geïnterpreteerd, kan hinderen of ontmoedigen. Het is derhalve absoluut noodzakelijk dat wordt ingegrepen om deze belemmeringen op te heffen en de grensoverschrijdende mobiliteit van de werknemers te bevorderen. Bij dit alles dient echter wel met de specifieke kenmerken van de aanvullende pensioenregelingen rekening te worden gehouden. 54. In het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt" stelt de Commissie een aantal vragen aan alle belanghebbende partijen (zoals met name regeringen, sociale partners en vertegenwoordigers van de sector van de aanvullende pensioenregelingen) om een beter inzicht te krijgen in de problemen die het vrije verkeer nog in de weg staan. Het betreft meer bepaald de lange opbouwperiodes, de moeilijkheden bij de overdracht van opgebouwde pensioenrechten en de fiscale problemen die uit het opbouwen van pensioenrechten in meer dan een lidstaat voortvloeien. 3. 2 Resultaten van de raadpleging over het Groenboek 55. Op het gebied van de sociale zekerheid heeft Verordening (EEG) nr. 1408/71 het mogelijk gemaakt de pensioenregelingen van loontrekkenden, zelfstandigen en hun gezinsleden te coördineren. Vanwege het sterk uiteenlopende karakter van de nationale regelingen bleek enkel een coördinatie maar geen harmonisatie haalbaar. Ook voor aanvullende pensioenregelingen zou een op coördinatie in plaats van op harmonisatie gerichte aanpak de voorkeur verdienen. 33 Zie arrest van 14 februari 1995 in zaak C-279/93, Finanzamt Köln-Altstadt/Schumacher, Jurispr. 1995, blz. 1-225; arrest van 31 maart 1993 in zaak C-19/92, Kraus, Jurispr. 1993, blz. 1-1663; arrest van 11 augustus 1995 in zaak C-80/94, Wielockx, Jurispr. 1995, blz. 1-2493; arrest van 27 juni 1996 in zaak C-107/94, Asscher, Jurispr. 1996, blz. 1-3089. 35 56. De reacties op het Groenboek wijzen uit dat de door de Commissie voorgestelde aanpak voor de opheffing van de met aanvullende pensioenen samenhangende belemmeringen voor het vrije verkeer van werknemers op brede steun kan rekenen. is het Deze hinderpalen moeten stapsgewijze worden weggewerkt. Daartoe noodzakelijk dat de verdere maatregelen voortbouwen op Richtlijn 98/49/EG, die op 29 juni 1998 is aangenomen. Met deze richtlijn wordt een aanvang gemaakt met het wegnemen van de hinderpalen voor het vrije verkeer van werknemers. De richtlijn biedt gedetacheerde werknemers voortaan de mogelijkheid bijdragen aan de pensioenregeling in hun lidstaat van herkomst te blijven betalen. 57. Het merendeel van de lidstaten acht het in het huidige stadium nog te vroeg om met nieuwe wetgevingsinitiatieven te komen. Daartegenover staat dat de meeste andere actoren (sociale partners, pensioenfondsen) erkennen dat de problemen die de Commissie in haar mededeling van 1991 en in haar Groenboek over de aanvullende pensioenen heeft geschetst, reëel zijn en het vrije verkeer van personen binnen de Europese Unie in de weg staan. Ook het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité zijn er zich van bewust dat de werknemers die zich binnen de Europese Unie verplaatsen, met ernstige problemen worden geconfronteerd en dat de Gemeenschap nieuwe maatregelen moet treffen om deze belemmeringen op te heffen daar deze zij tegen het principe van de interne markt indruisen. 58. Er werd eveneens op gewezen dat de Commissie pas actie in deze zin mag ondernemen na zich grondig te hebben bezonnen over de wijze waarop de problematiek van de overdraagbaarheid van de pensioenrechten, de lange opbouwperiodes en de dubbele belastingheffing het best kan worden aangepakt. 59. Voor sommige categorieën migrerende werknemers die zich voor korte tijd van een lidstaat naar een andere verplaatsen, kan grensoverschrijdende deelneming nuttig zijn om zo een wisseling van pensioenregeling en een verlies van pensioenrechten te vermijden. Grensoverschrijdende deelneming van werknemers zal in de praktijk echter zeer moeilijk haalbaar zijn. Daartoe is immers niet alleen de in het vorige hoofdstuk beschreven harmonisatie van prudentiële regels, maar ook de wederzijdse erkenning van de terzake in de lidstaten geldende fiscale bepalingen vereist. Daarbij komt nog dat de bestaande nationale tot de arbeidsvoorwaarden op een groot aantal punten zou moeten worden gewijzigd. Daartegenover staat dat grensoverschrijdende deelneming de arbeidsmobiliteit binnen de Unie sterk zou bevorderen en door de vertegenwoordigers van het bedrijfsleven wenselijk wordt geacht. Grensoverschrijdende deelneming moet derhalve als een op middellange a lange termijn door de Europese Unie na te streven doelstelling worden aangemerkt. regelgeving met betrekking 60. Het voorstel van de werkgroep op hoog niveau inzake het vrije verkeer van personen om een pensioenforum op te richten, werd over het algemeen gunstig onthaald door de sociale partners, maar niet door de vertegenwoordigers van de nationale regeringen. Deze zouden liever zien dat de Commissie gebruik maakt van bestaande communautaire organen, zoals het Raadgevend Comité voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers. Dit standpunt wordt gedeeld door het Economisch en Sociaal Comité. Het Europees Parlement van zijn kant, is gewonnen voor de oprichting van een pensioenforum. 36 3. 3 Mogelijke maatregelen 61. De commentaren op het Groenboek suggereren dat op meerdere terreinen acties zouden kunnen worden ondernomen. • Te vervullen voorwaarden om voor aanvullende pensioenrechten in aanmerking te komen 62. Uit de reacties op het Groenboek is voldoende gebleken dat de standpunten van de lidstaten op dit punt mijlenver uit elkaar liggen. In dit stadium lijkt het dan ook voorbarig regelgeving voor te stellen. Er kan evenwel niet worden ontkend dat de voorwaarden voor het opbouwen van pensioenrechten de arbeidsmobiliteit over het algemeen wel degelijk kunnen belemmeren. flexibel Europees arbeidspotentieel voor de volgende eeuw. De 63. Een essentieel onderdeel van de Europese werkgelegenheidsstrategie, en als zodanig één van de voornaamste politieke doelstellingen, is de vorming van een goed opgeleid en lange opbouwperiodes voor aanvullende pensioenregelingen maken het voor de werknemers doorgaans moeilijker om op de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt te reageren door zich naar een andere lidstaat te verplaatsen. Dit is een factor die in de toekomstige arbeidsomgeving een bijzonder belangrijke rol zou kunnen gaan spelen. 64. Tevens kan worden aangevoerd dat indirecte te discriminatie van vrouwelijke werknemers aanleiding geven omdat deze doorgaans het vaakst van baan veranderen of hun loopbaan onderbreken. Dit aspect werd reeds meermaals door de sociale partners en het Europees Parlement benadrukt. lange opbouwperiodes tot 65. De Commissie acht het aangewezen op Europees niveau discussies met de sociale partners aan te knopen om te onderzoeken hoe deze belemmering voor het vrije verkeer van personen kan worden overwonnen. 66. De Commissie zal er in het bijzonder naar streven elke met aanvullende pensioenen verband houdende vorm van discriminatie op grond van het geslacht weg te werken. • Grensoverschrijdende deelneming van niet-gedetacheerde werknemers die zich voor beperkte periodes binnen de Europese Unie verplaatsen 67. Richtlijn 98/49/EG van 29 juni 1998 biedt door hun werkgever naar een andere lidstaat gedetacheerde werknemers de mogelijkheid aangesloten te blijven bij de aanvullende pensioenregeling in de lidstaat waar zij voordien werkzaam waren. Alle overige werknemers die zich voor korte tijd naar een andere lidstaat verplaatsen, beschikken niet over deze mogelijkheid. Net als de gedetacheerde werknemers wensen deze personen echter zonder onderbreking verder pensioenrechten te kunnen opbouwen totdat zij naar hün lidstaat van herkomst terugkeren. Zij zouden er bijgevolg bij gebaat zijn mochten zij bijdragen aan de aanvullende pensioenregeling in hun lidstaat van herkomst kunnen blijven betalen. 68. In alle reacties die de Commissie heeft ontvangen, wordt gesteld dat de grensoverschrijdende deelneming zoals deze hierboven is beschreven, een belangrijke stap in de richting van het wegnemen van de hinderpalen voor het vrije verkeer van 37 werknemers binnen de Unie zou betekenen, maar dat deze doelstelling moeilijk te verwezenlijken zal blijken. Zij vereist immers de opheffing van meerdere belemmeringen opdat de werknemer aan zijn oorspronkelijke pensioenregeling kan blijven deelnemen. Het is overigens niet altijd gemakkelijk voor de voormalige werkgever in de lidstaat van herkomst, de nieuwe werkgever in de lidstaat van ontvangst, de werknemer en, in voorkomend geval, de aanvullende pensioenregeling om tot een overeenkomst te komen. 69. De Commissie zal een studie laten verrichten om in detail te onderzoeken hoe de moeilijkheden voor de grensoverschrijdende deelneming van deze categorie werknemers kunnen worden overwonnen. Op basis van de resultaten, van deze studie zal zij de nodige maatregelen nemen om deze problemen te verhelpen. • Overdraagbaarheid van pensioenrechten 70. In het bijzonder de vakbonden en de vertegenwoordigers van de pensioenfondsen hebben gewezen op de noodzaak op dit gebied actie te ondernemen. Het kan niet worden ontkend dat benadeling van baanwisselaars bij de berekening van overdrachtswaarden en onvolledige voortzetting van "slapende" rechten de mobiliteit van de werknemers ernstig hinderen. 71. De verscheidenheid aan financieringsmethoden voor aanvullende pensioenregelingen, aan methoden voor de actuariële berekening van overdrachtswaarden en aan fiscale regels bemoeilijkt de overdracht van pensioenrechten van de ene lidstaat naar de andere. Technisch gesproken is het in alle landen mogelijk overdrachten uit andere lidstaten te aanvaarden, maar deze mogelijkheid is ofwel vooral van theoretische aard, ofwel voor bepaalde regelingen - zoals boekhoudkundige reserves of omslagstelsels, waarbij geen staan - onmogelijk in praktijk te brengen. Overdraagbaarheid zou dus enkel mogelijk zijn in het geval van kapitaaldekkingsstelsels die van een zodanige aard zijn dat zij zich voor een dergelijke procedure lenen. tegenover de pensioenverplichtingen financiële activa 72. Binnen eenzelfde lidstaat bestaan er over het algemeen gemeenschappelijke actuariële normen voor de berekening van de overdrachtswaarden bij de overdracht van pensioenrechten van de ene regeling naar de andere, mits beide regelingen van dezelfde aard zijn. Aangezien er echter geen gestandaardiseerde benadering voorhanden is voor de behandeling van kapitaaloverdrachten tussen aanvullende regelingen uit verschillende lidstaten, wordt een werknemer die zich naar een andere lidstaat verplaatst sterker benadeeld dan wanneer hij pensioenrechten naar een andere regeling in zijn lidstaat van herkomst overdraagt. 73. Dit probleem kan voor een deel worden opgelost door een minimale gemeenschappelijke norm voor de berekening van de omvang van de kapitaaloverdrachten en voor de omzetting van deze overdrachten in toekomstige pensioenvoorzieningen vast te stellen. 74. Wanneer kapitaaloverdracht onmogelijk is behoud van de opgebouwde pensioenrechten de enige optie. In deze gevallen zou moeten worden gegarandeerd dat de begunstigden van zogeheten "slapende" rechten een rechtmatig aandeel uit hun is, 38 aanvullende pensioenregeling ontvangen. Het moge duidelijk zijn dat de verwezenlijking van al deze doelstellingen heel wat tijd in beslag zal nemen. (vertegenwoordigers van 75. De Commissie zal haar inspanningen intensiveren om met de medewerking van alle betrokken partijen regeringen, sociale partners en instellingen voor aanvullende pensioenvoorziening) bepaalde technische problemen op te lossen die de overdraagbaarheid van pensioenrechten bemoeilijken. Zo zal zij de tussen erkende aanvullende mogelijkheid onderzoeken om uitsluitend rechten pensioenregelingen over te dragen. Daarnaast zal zij nagaan of de actuariële normen voor de berekening van de overdrachtswaarden kunnen worden geharmoniseerd. 76. Deze werkzaamheden zouden als uitgangspunt kunnen dienen voor een gedachtewisseling over de wenselijkheid van de totstandbrenging van een juridisch kader voor de overdracht van pensioenrechten. 77. De Commissie zal tevens haar werkzaamheden op het gebied van de aanvullende pensioenen voortzetten met de publicatie van een tweejaarlijks verslag over de stand van zaken in de verschillende lidstaten. Dit verslag zal worden opgesteld in samenwerking met een netwerk van vooraanstaande nationale deskundigen op het gebied van aanvullende pensioenen. • Pensioenforum 78. De werkgroep op hoog niveau inzake het vrije verkeer van personen heeft voorgesteld een pensioenforum op te richten. In een dergelijk forum zouden vertegenwoordigers van alle belanghebbende partijen (regeringen, sociale partners en pensioenfondsen) kunnen worden bijeengebracht om na te gaan hoe de met aanvullende pensioenen samenhangende belemmeringen voor de grensoverschrijdende mobiliteit van werknemers eventueel kunnen worden aangepakt. Het forum zou de Commissie kunnen bijstaan bij het zoeken naar passende oplossingen voor de overige onderkende problemen en bij de follow-up van de vigerende communautaire wetgeving. 79. De Commissie onderschrijft dit voorstel en heeft bijgevolg besloten een pensioenforum op te zetten dat tweemaal per jaar zal vergaderen en dat zal bestaan uit vertegenwoordigers van regeringen, sociale partners, pensioenfondsen en, indien wenselijk, andere instellingen die op dit terrein actief zijn. 39 4. NAAR EEN BETERE COÖRDINATIE VAN DE NATIONALE BELASTINGSTELSELS 80. In het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt" werd zowel aan de tweede-pijlerregelingen als aan de derde-pijlerregelingen aandacht besteed. Bij beide regelingen doen zich overigens in feite dezelfde fundamentele fiscale problemen voor. Om praktische redenen zou de eerste fase van de voorgestelde communautaire aanpak echter alleen betrekking hebben op de fiscale behandeling van grensoverschrijdende bijdragen van migrerende werknemers aan tweede-pijlerregelingen. 4. 1 Resultaten van de raadpleging over het Groenboek dienstverrichting 81. De verscheidenheid, complexiteit en specifieke kenmerken van de nationale belastingregels die over een tijdspanne van vele jaren tot stand zijn gekomen, worden als belangrijke hinderpalen voor het vrije verkeer van personen en voor de vrijheid en van levensverzekeringen bestempeld. De problemen houden hoofdzakelijk verband met de algemene vraag hoe grensoverschrijdende betalingen aan pensioenfondsen of levensverzekeringsmaatschappijen moeten worden behandeld en met het feit dat migrerende werknemers geconfronteerd worden met twee of zelfs meer pensioen- en belastingstelsels die niet noodzakelijkerwijze vergelijkbaar zijn. aanvullende pensioenen gebied van het op 40 Kader 11 Overzicht van de problemen die uit heterogene belastingstelsels voortvloeien tal van In lidstaten genieten overeenkomsten op het gebied van aanvullende pensioenvoorzieningen en levensverzekeringscontracten met niet-ingezeten instellingen een minder gunstige fiscale behandeling dan overeenkomsten of contracten met ingezeten instellingen. Er is over het algemeen geen sprake van wederzijdse erkenning. Het is dan ook zeer zeldzaam dat een pensioenregeling die in de ene lidstaat is erkend, ook aan de fiscale eisen van een ander land voldoet. Het gevolg hiervan is dat personen die hun wettelijk pensioen wensen aan te vullen en daarbij belastingvoordeel willen genieten, in de praktijk geen andere keuze hebben dan producten van nationale aanbieders te kopen. Om deze laatste op hun nationale markt te kunnen beconcurreren, zien de buitenlandse aanbieders van aanvullende pensioenvoorzieningen en levensverzekeringsproducten zich verplicht zich daar te gaan vestigen. Dit doet afbreuk aan de vrijheid van dienstverrichting en de vrije keuze van de consumenten. Een werknemer die zich binnen de Europese Unie verplaatst, verkeert vaak in de onmogelijkheid de polis te behouden die hij in zijn lidstaat van herkomst heeft gesloten omdat de lidstaat van ontvangst de aftrekbaarheid van de premies niet toestaat of belasting heft op de door de werkgever betaalde bijdragen, wat hij niet zou doen indien deze bijdragen aan een ingezeten instelling werden betaald. Het ernstigste probleem doet zich voor wanneer een persoon migreert van een lidstaat die het VVB-systeem toepast (bijdragen vrijgesteld, groei van het polisbedrag vrijgesteld, uitkeringen belast) naar een lidstaat die het BVV-systeem hanteert (bijdragen belast, groei van het polisbedrag vrijgesteld, uitkeringen vrijgesteld) en omgekeerd. Dit fundamentele gebrek aan samenhang tussen belastingstelsels kan tot dubbele niet-belastingheffing (de bijdragen kunnen worden afgetrokken en de uitkeringen worden niet belast) of dubbele belastingheffing (zowel bijdragen als uitkeringen worden belast) leiden. Tijdens de raadpleging is gebleken dat velen het VVB-systeem het beste achten; zij waren van oordeel dat het op termijn algemeen moet worden ingevoerd. Het belangrijkste voordeel ervan is dat geen belasting op onzekere toekomstige uitkeringen wordt geheven; de uitkeringen zijn immers niet erfelijk en het kan gebeuren dat de begunstigde overlijdt voordat hij op pensioen gaat (in het kader van een BVV-systeem zou hij dan via zijn bijdragen belastingen hebben betaald op pensioenuitkeringen die hij nooit heeft ontvangen). en kunnen op levensverzekeringsmaatschappijen Ook pensioenfondsen fiscale belemmeringen stuiten, met name wanneer zij over de grenzen heen beleggen. Sommige van deze hinderpalen houden verband met het feit dat pensioenfondsen vaak van belastingen zijn vrijgesteld. Eén van de voorbeelden die in de reacties op het Groenboek werden geciteerd, was het feit dat een bepaalde lidstaat belasting heft op de vermogenswinst behaald door niet-ingezeten instellingen die beleggen in activa die in deze lidstaat werden verworven of worden verhandeld, terwijl ingezeten pensioenfondsen van deze belasting zijn vrijgesteld. Dit verstoort de allocatie van activa binnen de interne markt. Wat de cumulatie van pensioenuitkeringen betreft, worden vaak uitsluitend voor binnenlandse beleggingen belastingverminderingen toegekend. 41 De bovenbeschreven problemen zijn uiteraard nog groter in situaties waarin meer dan twee landen betrokken zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer een migrerende werknemer werkzaam is voor een in een andere lidstaat gevestigde onderneming en bijdragen betaalt aan een aanvullende pensioenregeling die zich in nog een andere lidstaat bevindt. Sommige commentatoren hebben daarom aangedrongen op oplossingen op Europees niveau. Zij vinden met name dat een pensioenplan moet worden ontwikkeld dat in alle lidstaten dezelfde belastingvoordelen geniet. Volgens hen zou dit mettertijd kunnen leiden tot het ontstaan van echte pan-Europese pensioenfondsen die hun activiteiten overal in Europa kunnen ontplooien zonder op fiscale belemmeringen te stuiten en zodoende in staat zijn van de gerealiseerde schaalvoordelen te profiteren. 82. Tijdens de raadpleging is ook ingegaan op de vraag hoe deze problemen kunnen worden overwonnen. Sommigen waren de mening toegedaan dat de Commissie richtsnoeren dient op te stellen op basis van de beginselen en praktijken die een aantal bestaande bilaterale overeenkomsten gemeen hebben. Tijdens de besprekingen werd benadrukt dat niet-bindende maatregelen weliswaar makkelijker haalbaar kunnen zijn, maar dat deze in de praktijk wellicht slechts een beperkt nut zullen hebben. Bilaterale belastingverdragen hebben het voordeel dat ze op de pensioenstelsels van de betrokken landen kunnen worden toegesneden. Daartegenover staat dat het voor de lidstaten uitermate omslachtig en tijdrovend zou zijn om 105 verdragen34 te moeten sluiten of herzien, zonder dat daarbij gelijke behandeling kan worden gewaarborgd en discriminatie kan worden uitgesloten. Het onmiddellijke praktische nut van de voorgestelde richtsnoeren zou derhalve beperkt kunnen uitvallen, omdat het tientallen jaren zou vergen om deze in de vigerende bilaterale belastingverdragen op te nemen. 83. Anderen waren van oordeel dat communautaire wetgeving de meest voor de hand liggende oplossing is. Wederzijdse erkenning van pensioenregelingen, maatregelen ter voorkoming van dubbele belastingheffing, maar ook regels voor het garanderen van een adequate belastingheffing, een doeltreffend systeem voor de uitwisseling van informatie en een efficiënte regeling voor het verlenen van wederzijdse bijstand bij de belastinginning werden genoemd als mogelijke onderdelen van een eventueel communautair initiatief. De belanghebbenden hebben onderstreept dat juridisch bindende maatregelen, zoals een multilateraal verdrag of een richtlijn, rechtszekerheid zouden verschaffen en een gelijk speelveld tot stand zouden brengen. 4. 2 Mogelijke maatregelen 84. Dit is vooral van belang voor werknemers die zich van een lidstaat naar een andere verplaatsen en die het risico lopen hun rechten te verliezen in de lidstaat waar reeds pensioenrechten werden opgebouwd. Momenteel bestaat er geen communautaire wetgeving tot regeling van de bevoegdheid om belasting over pensioenuitkeringen te heffen of tot regeling van de fiscale behandeling van overdrachtswaarden die werden Binnen de Unie zijn 105 bilaterale relaties tussen de lidstaten mogelijk, waarvan er momenteel 98 onder een bilateraal of multilateraal verdrag ter voorkoming van dubbele belastingheffing vallen. Slechts enkele van deze verdragen bevatten reeds uitvoerige bepalingen ten aanzien van aanvullende pensioenregelingen. In een Unie met 20 lidstaten zou het aantal bilaterale relaties oplopen tot 190. 42 in het kader van een pensioenregeling waaraan voordien werd opgebouwd deelgenomen. Overeenkomstig de artikelen 39 en 43 van het Verdrag en Verordening (EEG) nr. 1612/6835 moeten de lidstaten er echter op toezien dat werknemers die hun recht op vrij verkeer uitoefenen, aan geen ongegronde beperkingen of vormen van discriminatie onderworpen zijn. 85. Het is weliswaar van belang ervoor te zorgen dat een migrerende werknemer of gepensioneerde zich niet geheel aan belastingheffing kan onttrekken, maar de lidstaten moeten ook vermijden dat migrerende personen tweemaal worden belast. Momenteel bevatten de meeste belastingverdragen bepalingen in die zin. Deze zijn veelal gebaseerd op artikel 18 van het OESO-modelverdrag inzake dubbele belasting naar het inkomen en naar het vermogen, waarin het recht om belastingen te heffen aan het land van verblijf wordt toegekend. Indien er geen bilateraal verdrag is gesloten, hangt de wijze waarop dubbele belastingheffing wordt vermeden van de nationale wetgevingen van de betrokken lidstaten af. 86. De Commissie heeft in de notulen van de Raad ECOFIN van 1 december 1997 een verklaring laten opnemen waarin zij heeft toegezegd om in samenwerking met de werkgroep voor belastingbeleid de problemen in verband met de heffing van belasting over levensverzekeringsovereenkomsten en aanvullende pensioenen te bestuderen met het oog op de eventuele opstelling van een voorstel voor een richtlijn. De uiteindelijke doelstelling van deze werkzaamheden is het waarborgen in de praktijk van het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen (de artikelen 39 en 43 van het EG-Verdrag) en van de vrijheid van dienstverrichting (artikel 49 van het EG-Verdrag) zoals deze zijn levensverzekeringsrichtlijn eveneens neergelegd. Deze werkzaamheden zijn reeds aangevat. (Richtlijn 94/96/EG) in de Derde • Beginselen voor een gecoördineerd optreden 87. Volgens de Commissie hebben de ervaring met het Groenboek over aanvullende pensioenen, de schriftelijke reacties op het Groenboek en de daarop aansluitende hoorzitting bewezen dat er een brede consensus bestaat over het feit dat een gecoördineerde en stapsgewijze aanpak noodzakelijk is. Na evaluatie van de resultaten van de raadpleging komt de Commissie tot de conclusie dat een dergelijke gecoördineerde aanpak op de volgende beginselen dient te berusten: pensioenen - het is niet de bedoeling de nationale regelingen voor de heffing van belasting over aanvullende te harmoniseren. Een gecoördineerde aanpak moet echter wel flexibel genoeg zijn om rekening te houden de veelheid aan regels die in de lidstaten bestaan. Op het gebied van de sociale gehad dergelijke een (Verordening (EEG) nr. 1408/71); levensverzekeringen zekerheid aanpak succes reeds heeft en - de vrijheid van dienstverrichting en het vrije verkeer van werknemers mogen niet worden gehinderd door een nodeloos restrictieve of discriminerende fiscale behandeling van grensoverschrijdende pensioenen en levensverzekeringen; 35 Verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, PB L 257 van 19. 10. 1968, blz. 2 tot en met 12. 43 - elke gezamenlijke aanpak moet de lidstaten in staat stellen en helpen de fiscale ontvangsten in te vorderen die zij op grond van hun belastingwetgeving gemachtigd zijn te innen. Deze aanpak moet uitmonden in een daadwerkelijk toepasbaar systeem dat de belastingplichtigen ervan doordringt dat zij hun fiscale verplichtingen moeten vervullen en zich niet aan deze verplichtingen kunnen onttrekken, waar zij ook verblijven of beleggen. • De invloed van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen 88. Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen druisen alle restricties die voortvloeien uit ongegronde verschillen in de fiscale behandeling van grensoverschrijdende pensioenen en levensverzekeringsproducten in tegen het EG-Verdrag en met name tegen de artikelen 39, 43, 49 en 56. In zijn arrest in de zaak-Safir36 stelde het Hof dat regels die een verschillende fiscale behandeling van buitenlandse verzekeringspolissen voorschrijven die de verzekeringnemers ervan kan weerhouden lidstaten gevestigde maatschappijen af te sluiten, in beginsel met artikel 49 van het Verdrag in strijd zijn. Bovendien heeft het Hof de argumenten die ter rechtvaardiging van deze restricties werden aangevoerd en met name het argument van de fiscale samenhang, krachtig van de hand gewezen. Er zij op gewezen dat het Hof sedert het arrest in de zaak- Bachmann37 dit argument in het kader van het belastingbeleid nooit meer heeft aanvaard. levensverzekeringspolissen bij in andere • Stand van zaken in de werkgroep voor belastingbeleid 89. Tijdens de vergadering van 3 juli 1998 van de werkgroep voor belastingbeleid werd de leden gevraagd zich over de belangrijkste aspecten van een gecoördineerde aanpak van de heffing van belasting over aanvullende pensioenen en levensverzekeringen uit te spreken. De leden waren het er unaniem over eens dat de gedachtewisseling op dit gebied diende te worden voortgezet, waarbij de meesten onder hen waren gewonnen voor een gecoördineerde - geen harmonisatie, geen discriminatie en geen verlies van belastinginkomsten - konden op zeer brede steun rekenen. Er werd bevestigd dat het probleem van de migrerende werknemers met spoed moet worden behandeld. Tevens werd voorgesteld te bestuderen hoe tot een betere uitwisseling van informatie kan worden gekomen. aanpak. De bovenbeschreven beginselen Zaak C-l 18/96, Jurispr. 1998, blz. 1-1897. 37 Zaak C-204/90, Jurispr. 1992, blz. 1-249. Het Hof stelde dat de weigering van België om de aftrekbaarheid van pensioenbijdragen en levensverzekeringspremies toe te staan, een geval van discriminatie was uit hoofde van de artikelen 39 en 49 van het Verdrag. Het Hof voegde daar echter- aan toe dat een dergelijke discriminatie gezien de kenmerken van het Belgische belastingstelsel gerechtvaardigd was om de fiscale samenhang te handhaven. Er zij op gewezen dat het Belgische belastingstelsel in een uitstel van betaling van belasting op en niet in een vrijstelling van in België gesloten pensioenovereenkomsten voorziet. In deze omstandigheden wordt de weigering om de in het kader van een niet-Belgische verzekering betaalde premies vrij te stellen van belastingheffing, gecompenseerd door het feit dat, anders dan bij een in België gesloten polis, geen enkele belasting zou worden geheven over de uitkeringen van een gelijkwaardige verzekering. De met betrekking tot de fiscale samenhang door het Hof gevolgde redenering is uiteengezet in het arrest in de zaak- Wielockx (zaak C-80/94, Jurispr. 1995, blz. 1-2493). 44 Sommigen bepleitten bindende juridische maatregelen - waarbij de meesten onder hen het sluiten van een multilateraal verdrag voorstonden -, terwijl anderen fel tegen een dergelijke oplossing waren gekant en ten hoogste met richtsnoeren konden instemmen. Een aantal leden heeft er tevens op aangedrongen niet alleen de fiscale aspecten te bestuderen, maar ook de sociale en juridische problemen onder de loep te nemen. 90. Tijdens de vergadering van de werkgroep voor belastingbeleid van 8 maart 1999 is overeenstemming bereikt over het feit dat een stapsgewijze aanpak de voorkeur verdient om de moeilijke en uiteenlopende problemen op te lossen. De leden van de werkgroep stelden eveneens dat in een eerste fase de fiscale behandeling van grensoverschrijdende tweede- pijlerinstellingen aan de orde zou moeten komen. De op boekhoudkundige reserves berustende regelingen dienen evenwel buiten beschouwing te blijven omdat het daarbij niet gaat om door de werknemers gestorte bijdragen, maar uitsluitend om een door de werknemer aangegane verplichting. van migrerende werknemers bijdragen aan • In de toekomst te ondernemen werkzaamheden 91. De Commissie is van oordeel dat de werkgroep voor belastingbeleid het meest aangewezen forum is om de lidstaten te raadplegen over de wijze waarop dit thema verder kan worden uitgediept. Gezien de complexe aard van de materie, werd besloten een technische subgroep in te stellen om de werkgroep voor belastingbeleid bij te staan. 92. De Commissie hoopt dat de werkzaamheden van de werkgroep voor belastingbeleid en de technische subgroep als uitgangspunt kunnen dienen voor de formulering van een adequaat wetgevingsinitiatief in 1999 of in 2000. Uit het voorgaande volgt dat een dergelijk initiatief niet meer dan een eerste stap zal zijn op weg naar een ambitieuzere aanpak op dit terrein. In het kader van deze eerste fase zou de fiscale behandeling van grensoverschrijdende bijdragen van migrerende werknemers aan fondsen voor aanvullende pensioenvoorziening centraal staan. 45 BIJLAGE 1 Naar aanleiding van de raadpleging over het Groenboek "Aanvullende pensioenen in de interne markt" te overwegen maatregelen Maatregelen Doelstellingen Voorstel voor een richtlijn tot vaststelling van prudentiële regels voor pensioenfondsen Coördinatie van de belastingstelsels van de lidstaten op het gebied van gg£iTiviiMiirwff» pensioenen en levensverzekeringen Raadpleging over de voorwaarden voor het opbouwen van aanvullende pensioenrechten Haalbaarheidsstudie over grensoverschrijdende deelneming Oprichting van een pensioenforum Technische werkzaamheden in verband met de overdraagbaarheid van aanvullende pensioenrechten Beschermen van de rechten van de deelnemers, de beleggingsvrijheid en de vrijheid van beheer. Vergemakkelijken van de grensoverschrijden de deelneming. Vergemakkelijken van de uitoefening van het recht op arbeidsmobiliteit en op het vrij verrichten van diensten op het gebied van aanvullende pensioenen en 1 e vensverzekeringen. Uitstippelen van methoden om de arbeidsmobiliteit te bevorderen. Grondig bestuderen van de belemmeringen die grensoverschrijden de deelneming in de weg staan. Uitstippelen van methoden om deze belemmeringen op te heffen. Oprichten van een specifiek forum voor het voeren van een dialoog over pensioenen en arbeidsmobiliteit. Onderzoeken onder welke voorwaarden een wetgevingsvoorstel kan worden ingediend. Betrokken instellingen/instanties De Commissie en de belanghebbende partijen, vervolgens de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité. Voorgesteld tijdschema Goedkeuring door de Commissie eind 1999/begin2000. Onderhandelingen in de Raad en het Europees Parlement vanaf 2000. De lidstaten en de Commissie in het kader van de werkgroep voor belastingbeleid. De Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité in de veronderstelling dat de Commissie een voorstel voor een richtlijn indient. De Commissie en de sociale partners. Voortzetting van het overleg in 1999. Mogelijke indiening van een voorstel voor een richtlijn eind 1999 of begin 2000. In de loop van 1999 of 2000. De Commissie. In de loop van 1999 of 2000. De Commissie. In de loop van 1999 of 2000. De Commissie in samenwerking met de lidstaten, de sector van de pensioenfondsen en de sociale partners. In de loop van 1999 of 2000. Mogelijke indiening van een wetgevingsvoorstel in de loop van 2000. 46 BIJLAGE 2 Rendement van de beleggingsportefeuilles van pensioenfondsen 1984-1996 (procentueel gemiddelde van het totale reële rendement in nationale munteenheid) 1984-1993 1984-1996 België Denemarken Duitsland Ierland Japan Nederland Spanje Zweden Zwitserland Verenigd Koninkrijk Verenigde Staten Geen kwantitatieve beperkingen Kwantitatieve beperkingen 8,8 6,3 7,2 10,3 6,5 7,7 7,0 8,1 4,4 10,2 9,7 9,5 6,9 9,0 6,0 7,0 11,0 0,0 8,0 - - 4,0 10,0 9,0 9,5 5,2 Bronnen: EFRP-verslag, juni 1996; Pragma Consulting; enOECD Staff Calculations. 47 BIJLAGE 3 Indicatieve vergelijking tussen levensverzekeringsondernemingen, open pensioenfondsen en gesloten pensioenfondsen Levensverzekerings ondernemingen (via groepspolissen) Commerciële activiteit waarbij een veelheid van producten wordt aangeboden. Dienstverrichters. Open pensioenfondsen Gesloten pensioenfondsen Commerciële activiteit waarbij één enkele dienst wordt aangeboden. Consumenten en dienstverrichters. Over het algemeen niet-commerciële activiteit waarbij één enkele dienst wordt aangeboden. Consumenten en dienstverrichters. De verzekeringnemers zijn over het algemeen schuldeisers als alle anderen. 38 Alle schuldeisers laten in een welbepaalde volgorde hun rechten gelden. Gegarandeerd door de verzekeraar, met uitzondering van de verzekeringen welke verbonden zijn met een beleggingsfonds wanneer bepaald is dat de verzekeraar geen beleggingsrisico draagt. De deelnemers worden als eigenaren beschouwd van de activa die het pensioenfonds in zijn bezit heeft. Doorgaans gegarandeerd door het pensioenfonds bij regelingen op basis van vaste pensioentoezeggingen. Bij regelingen op basis van beschikbare premies wordt het beleggingsrisico gedragen door de werknemer. Indirect, via de werkgever. Indirect, via de werkgever. De deelnemers worden als eigenaren beschouwd van de activa die het pensioenfonds in zijn bezit heeft. Doorgaans gegarandeerd door de werkgever bij regelingen op basis van vaste pensioentoe zeggingen. Bij regelingen op basis van beschikbare premies wordt het beleggingsrisico gedragen door de werknemer. De deelnemers zijn veelal bij het beheer van de regeling betrokken. Aard van de activiteit Relatie met andere financiële actoren Situatie bij de beëindiging van bcroeps- pensioen- regelingen Garantie van de betaling van de uitkeringen bij aanvullende beroeps- pensiocn- regelingen Relatie met de deelnemers aan beroeps pensioen regelingen 38 Zie in dit verband het door de Commissie ingediende voorstel voor een richtlijn betreffende de liquidatie van verzekeringsondernemingen (89/C 253/04, PB van 6 oktober 1989). 48 BIJLAGE 4 ö ff )U3UJ9pU3J p g aj S^flIJBBf p ] 3 p p ! U I 3g •3" d) N •8 c 2 O) c •2 0) en v. co co c. 0) '5 o Q. c Cl) Cl) O C 3 i <^ C "O O •5 S c a> E c o 00 C •§ O •c O) O) c co CO !. o. 55 o: 1 Uit deze bijlage blijkt dat een voor 100% uit aandelen samengestelde portefeuille over een periode van 10 jaar vrijwel even volatiel (of, anders gezegd, even "veilig") zou zijn geweest als een voor 100% uit obligaties samengestelde portefeuille, maar dat de aandelen een rendement van ongeveer 7% zouden hebben opgeleverd, tegen 3 a 4% voor de obligaties. 3% per jaar maakt over de gehele duur van een beroepsleven een enorm verschil uit. Met minimaal risico wordt de geringste volatiliteit bedoeld die met een optimale combinatie van aandelen en obligaties zou zijn verkregen. 49 BIJLAGE 5 Vereinigde Staten: Jaarlijks totaal rendement per categorie activa (1926-1995): VS-schatkistpapier Staatsobligaties op middellange termijn Staatsobligaties op lange termijn Bedrijfsobligatics op lange termijn Aandelen van kleine ondernemingen Aandelen van grote ondernemingen Bron: Morgan Stanley Dean Witter. 10 15 50 BIJLAGE 6 Aandelenmarkten versus obligatiemarkten Verschillen in rendement tussen aandelen en obligaties Lokale valuta Jaarcijfers Periode van 15 jaar 1984-1998 Periode van 10 jaar 1989-1998 België Duitsland Frankrijk Italië Nederland Verenigd Koninkrijk Verenigde Staten Zweden Zwitserland Bron: Pragma Consulting NV/SA. 9,09 % 4,36 % 3,12 % 0,95 % 7,18 % 3,67 % 5,29 % 4,32 % 9,88 % 1,98 % 3,71 % 0,17 % -3,47 % 7,95 % 1,40 % 7,08 % 2,94 % 12,08 % 51 BIJLAGE 7 Spreiding van de activa Land Nationale aandelen Nationale obligaties Duitsland België Denemarken Spanje Finland Frankrijk Ierland Italië Noorwegen Nederland Portugal Verenigd Koninkrijk Zweden Zwitserland % 6 18 17 9 9 8 24 2 13 5 14 53 20 10 % 71 31 65 65 69 75 26 56 60 47 72 2) 9 64 25 Buiten landse aandelen % 3 24 7 2 1 5 33 - 6 19 4 22 8 5 Buiten landse obligaties % 4 12 1 1 1 10 4 - 6 10 1 6 — 7 Onroerend goed % 13 5 -8 - 7 - 6 40 7 7 2 2 8 16 Liquidi teiten/ andere % 3 10 2 23 13 " 2 7 2 8 2 7 8 — 37 3) 1) 2) 3) Geldmarktinstrumenten. 50% vastrentende effecten en 50% effecten met variabele rentevergoeding. Met inbegrip van leningen aan werkgevers, hypothecaire kredieten en andere leningen op korte termijn. Bron: European Pension Fund Managers Guide, Volume I The Marketplace, 1998 ; William M. Mercer 52 BIJLAGE 8 Bevolking en activa ter dekking van pensioenen Land Bevolking (in miljoen) Afhanke- lijkheids- graad" Duitsland België Denemarken Spanje Finland Frankrijk Ierland Italië Noorwegen Nederland Portugal Verenigd Koninkrijk Zweden Zwitserland 82. 0" 10. 2 5. 3 39. 3 5. 1 58. 6 3. 6 57. 4 4. 4 15. 6 9. 9 59. 0 8. 9 7. 1 21. 7 24. 2 •22. 4 23. 5 20. 9 22. 7 19. 0 23. 2 25. 0 18. 8 22. 4 24. 6 28. 6 22. 4 Waarde van de activa ter dekking van pensioenen in miljard $ 310 25 148 22 40 95 29 91 35 502 10 Activa ter dekking van pensioenen in % van het BBP 14 11 84 4 35 7 42 7 23 127 9 Activa ter dekking van pensioenen per inwoner (x 1 000$) 3. 8 2. 5 27. 9 0. 6 7. 9 1. 6 8. 0 1. 6 7. 9 32. 2 1. 0 1015 142 288 77 66 117 17. 2 16. 0 40. 6 " Verhouding tussen de bevolking van 65 jaar of ouder en de bevolking van 15 tot en met 64 jaar. Bron: Population Concern, 30 juni 1997, European Pension Fund Managers Guide, Volume I - The Marketplace, 1998 ; William M. Mercer 53 Lijst van termen met betrekking tot het beheer van pensioenfondsen Actuariële berekening: berekening die door een actuaris wordt verricht om uit te maken of een pensioenregeling over voldoende activa beschikt om haar verplichtingen (passiva) te kunnen nakomen. De actuaris dient er zich eveneens van te vergewissen dat de technische voorzieningen correct zijn berekend. Asset liability management: methode waarmee wordt beoogd de risico's tot een minimum te beperken door erop toe te zien dat passiva, activa, liquiditeit en beleggingsstrategie zo goed mogelijk op elkaar zijn afgestemd. Beschikbare premies (regeling op basis van): regelingen waarbij alleen de bijdragen vaststaan. De uitkeringen variëren naar gelang van de omvang van deze bijdragen en het rendement van de activa. Het beleggingsrisico wordt doorgaans gedragen door de werknemer. Bewaarder: persoon, veelal een kredietinstelling, aan wie de activa van een fonds en de waardepapieren die deze activa belichamen, in bewaring zijn gegeven. Bijdragende onderneming: de onderneming of groep ondernemingen die van de diensten van een fonds gebruik maakt om de werknemers een pensioen te garanderen. Financieringsvereiste: vereiste dat de waarde van de activa van een fonds die dienen ter dekking van de aangegane verplichtingen, niet lager is dan de waarde van deze verplichtingen. Fondsbeheerder: persoon aan wie het algemene fondsbestuur, zowel op financieel gebied (spreiding van de activa) als op administratief gebied, is toevertrouwd. De beheerders zijn gewoonlijk vertegenwoordigers van de deelnemers en van de werkgever. Het fondsbestuur kan eveneens worden gedelegeerd aan trustees, die zich er dan toe moeten verbinden het fonds naar best vermogen te besturen. Spreiding van de activa: de verdeling van het vermogen van een fonds over de diverse categorieën activa en/of geografische zones. Technische voorzieningen: post aan de passiefzijde van de balans van een pensioenfonds waarin de door het fonds aangegane verplichtingen zijn opgenomen. Tegenover deze technische voorzieningen moeten activa staan waarvan de liquiditeit, de veiligheid (diversificatie) en het rendement op de verplichtingen zijn afgestemd. Valutacongruentie: vereiste dat de activa die dienen ter dekking van bepaalde verplichtingen, in dezelfde valuta als deze verplichtingen luiden. Vaste pensioentoezeggingen (regeling op basis van): regeling waarbij de uitkeringen van tevoren vaststaan (bv. een percentage van het laatst verdiende loon), ongeacht de omvang van de bijdragen en het rendement van de activa. Het is doorgaans de werkgever die zich voor de betaling van het pensioen garant stelt. Vermogensbeheerder: persoon op wie een pensioenfonds een beroep doet om zijn vermogen een verzekeringsmaatschappij of een instelling voor collectieve belegging in effecten. Sommige fondsen geven er de voorkeur aan hun vermogen zelf te beheren. kredietinstelling, beheren. Het gaan kan een om te 54 ISSN 0254-1513 COM(1999) 134 def. DOCUMENTEN NL 10 05 06 01 Catalogusnummer: CB-CO-99-242-NL-C Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg