title: Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão «Serviços financeiros: elaborar um quadro de acção»»

eurovoc_concepts:
financial legislation
provision of services
service industry

text: 22. 7. 1999 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 209/35 é o de possibilitar um acompanhamento permanente do processo de implementaça˜o do Mercado U´ nico. As potenciali- dades do Observato´ rio começam agora a ser exploradas e o CES, com o apoio da Comissa˜o, devia estudar as formas de integrar este trabalho no processo mais amplo de acompanha- mento que a Comissa˜o esta´ a desenvolver. Bruxelas, 26 de Maio de 1999. A Presidente do Comité Econo´mico e Social Beatrice RANGONI MACHIAVELLI Parecer do Comité Econo´ mico e Social sobre a «Comunicaça˜o da Comissa˜o “Serviços financeiros: elaborar um quadro de acça˜o”» (1999/C 209/10) O Comité Econo´ mico e Social decidiu, na reunia˜o plena´ria de 28 de Janeiro de 1999, em conformidade com o n. o 3 do artigo 23. o do Regimento, elaborar um parecer sobre a comunicaça˜o supramencionada e criar um Subcomité para preparar os correspondentes trabalhos, de harmonia com o n. o 4 do artigo 11. o e com o n. o 1 do artigo 19. o do Regimento. O Subcomité elaborou um projecto de parecer em 20 de Abril de 1999. Foi relator Umberto Burani. Na 364. a reunia˜o plena´ria de 26 e 27 de Maio de 1999 (sessa˜o de 26 de Maio), o Comité Econo´ mico e Social adoptou por unanimidade o seguinte parecer. 1. Introduça˜o 1. 1. Em 28 de Outubro de 1998, a Comissa˜o endereçou ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma comunicaça˜o (COM(1998) 625) que traça um panorama da actual situaça˜o dos mercados financeiros europeus e propo˜ e um plano de iniciativas futuras que visam uma maior integraça˜o dos mercados financeiros no plano europeu e internacional, torna´- los mais fortes e melhorar o seu controlo e transparência. O Comité Econo´ mico e Social — ao qual a Comunicaça˜o na˜o foi enviada — tomou conhecimento do documento e pretende, através do presente parecer, oferecer uma colaboraça˜o que, apesar de na˜o solicitada, espera possa contribuir para suscitar algumas reflexo˜ es u´ teis. nacionais, dos utilizadores e dos consumidores. O Comité na˜o pode, pois, deixar de subscrever, nas suas linhas gerais, os objectivos e as abordagens a adoptar no futuro. 1. 4. Os objectivos da Comissa˜o esta˜o sintetizados em seis pontos na introduça˜o ao seu documento. A ênfase é colocada nas estruturas legislativas, nos obsta´culos regulamentares e fiscais ainda existentes, na integraça˜o dos mercados e das infra-estruturas e na coordenaça˜o dos controlos. O Comité gostaria de recordar que, como pano de fundo, existe outra necessidade fundamental: a de criar um sector financeiro europeu forte, capaz de criar emprego e de oferecer produtos e serviços competitivos e transparentes e, por u´ ltimo, de atrair o investimento estrangeiro. 1. 2. As observaço˜ es que se seguem cingem-se intencional- mente aos aspectos essenciais do documento da Comissa˜o; entrar em questo˜ es de pormenor exigiria um dispêndio de recursos e de tempo que provavelmente se na˜o justificaria, ja´ que, neste momento, se esta´ na fase preliminar de elaboraça˜o das estratégias. Mas é justamente por isso que importa que os conceitos de base em que as estratégias se inspiram sejam claros. Esta observaça˜o — feita pela pro´ pria Comissa˜o, mas 1. 5. que se refere apenas à legislaça˜o prudencial (1) — deveria ser igualmente va´lida quando se examinam as diversas iniciativas: a necessidade de reforçar a posiça˜o competitiva da Europa face ao resto do mundo deveria converter-se numa espécie de «benchmarking». Isto na˜o significa necessariamente — como melhor se clarificara´ mais adiante — que as regras do jogo devam ser menos rı´gidas; pelo contra´rio, nalguns casos. O Comité regozija-se pelo facto de a Comissa˜o ter 1. 3. redigido um documento de extrema clareza que combina bem o contributo dos sectores profissionais com o das autoridades (1) Ver ponto 6 da comunicaça˜o. C 209/36 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 1999 2. Instrumentos regulamentares mais racionais e eficazes acça˜o consentida aos Estados-Membros e aos diversos actores na˜o seja utilizada para alterar as regras de concorrência ou para dificultar a integraça˜o. Em matéria de legislaça˜o prudencial (1), a Comissa˜o 2. 1. assume uma posiça˜o muito crı´tica — que o Comité partilha — sobre os procedimentos legislativos: demasiado lentos, confusos e abertos à tentaça˜o de alguém lhe acrescentar «algo de seu». Os exemplos citados pela Comissa˜o sa˜o emblema´ticos: uma directiva que chega com 30 meses de atraso em relaça˜o às iniciativas americanas e outra de 26 pa´ginas que, no termo do processo, conta 79 pa´ginas, sa˜o exemplos que demonstram que os legisladores na˜o se apercebem da necessidade de tomar medidas tempestivas para adaptar o mercado às evoluço˜ es do contexto internacional. As normas prudenciais sa˜o uma matéria extremamente técnica e especializada. Em casos de urgência justificada, a Comissa˜o deveria poder recorrer a procedimentos mais a´geis, como o procedimento de comitolo- gia. O alinhamento pelas normas do Banco de Pagamentos Internacionais (BPI) e a aprovaça˜o das autoridades nacionais de controlo deveriam ser garantia suficiente para uma integraça˜o directa e ra´pida das regras do Comité de Basileia na legislaça˜o europeia, a regulamentaça˜o do Comité de Basileia ja´ oferece, no que se refere ao risco de mercado e, muito proximamente, aos riscos de crédito, a possibilidade de utilizaça˜o seja do método «standard» seja dos modelos internos aprovados pelas autoridades nacionais. O problema que se colocava da aplicaça˜o dos seus regulamentos a todas as instituiço˜ es de crédito, independentemente da sua dimensa˜o, que justificava uma abordagem comunita´ria especı´fica para o conjunto de tais instituiço˜ es, esta´, pois, resolvido. 2. 2. No contexto mais vasto da legislaça˜o sobre prestadores de serviços financeiros e sobre produtos, a Comissa˜o propo˜ e uma abordagem diferente da que tem sido adoptada: as normas deveriam limitar-se às exigências fundamentais, deixando de lado os aspectos quantitativos ou qualitativos. Estes u´ ltimos poderiam ser tratados, quando fosse o caso, através de procedimentos mais a´geis e flexı´veis, por exemplo, comuni- caço˜ es, recomendaço˜ es ou deciso˜ es da Comissa˜o. Em relaça˜o às deciso˜ es — e so´ a elas — adoptar-se-iam as regras de comitologia. O Comité concorda, em princı´pio, com esta aborda- 2. 3. gem, mas na˜o pode deixar de manifestar alguma perplexidade. Quanto mais flexı´vel é uma norma, mais se presta a ser interpretada nos diversos paı´ses em funça˜o do contexto e dos ha´bitos de cada um deles, o que é, certamente, um aspecto positivo. O aspecto negativo é que, quanto maior é a margem de acça˜o e de interpretaça˜o, maior é o risco de que surjam normas divergentes: corre-se o risco de ver surgir novos obsta´culos na via da integraça˜o dos mercados e de que se mantenham ou sejam mesmo reforçadas certas disparidades das condiço˜ es de concorrência. 2. 4. Assim, e apesar de aceitar a abordagem da Comissa˜o, o Comité recomenda que cada iniciativa de «legislaça˜o ligeira» seja avaliada à luz das possı´veis consequências pra´ticas: impo˜ e-se, portanto, extrema prudência para que a liberdade de (1) Ver pontos 6 a 10 da comunicaça˜o. 3. Tirar o ma´ximo partido da legislaça˜o actual (2) 3. 1. A Comissa˜o observa que as regras existentes poderiam demonstrar a sua validade se os Estados-Membros dessem à legislaça˜o comunita´ria interpretaço˜ es mais claras e uniformes, transpondo-as mais rapidamente para a legislaça˜o nacional. Além disso, as autoridades de controlo poderiam acordar soluço˜ es extra-legislativas e auto-regulamentares para uma melhor compreensa˜o dos conceitos operacionais. As eventuais discrepâncias poderiam ser superadas através de comunicaço˜ es interpretativas da Comissa˜o. 3. 2. O Comité na˜o pode deixar de concordar com as observaço˜ es e sugesto˜ es da Comissa˜o. Observa, todavia, que, se mais de uma década apo´ s a entrada em vigor da Segunda Directiva banca´ria e das demais normas fundamentais para o sistema, subsiste a necessidade de harmonizar, clarificar e interpretar, muito ha´ ainda a fazer para uma verdadeira globalizaça˜o do mercado europeu. Pode dizer-se, com raza˜o, que se trata de questo˜ es de pormenor e que a integraça˜o, nas suas grandes linhas, se encontra realizada: as observaço˜ es da Comissa˜o implicam, de resto, que a responsabilidade por uma «verdadeira» harmonizaça˜o (no sentido da adopça˜o de conceitos e abordagens uniformes) cabe aos Estados-Membros e às respectivas autoridades de controlo. 3. 3. A propo´ sito de normas de vigilância, o Comité chama a atença˜o dos Estados-Membros para o custo da sua na˜o harmonizaça˜o, que deveria ser alargada, ao nı´vel europeu, aos aspectos de pormenor (3). De facto, o controlo do paı´s de origem na˜o exclui que as autoridades do paı´s de acolhimento possam — ou melhor, devam — solicitar informaço˜ es sobre a actividade das sucursais existentes no seu pro´ prio paı´s. As modalidades de notificaça˜o variam frequentemente de paı´s para paı´s, implicando custos e dificuldades administrativas considera´veis. 4. A integraça˜o dos mercados por grosso constitui um objectivo via´vel (4) A Comissa˜o aborda este tema observando que a 4. 1. introduça˜o do euro na˜o constitui, por si so´ , um elemento de integraça˜o dos mercados de capitais. A fragmentaça˜o dos mercados que subsiste deve-se a obsta´culos residuais de natureza regulamentar, administrativa e fiscal, que sa˜o uma das causas do subdesenvolvimento dos mercados de alguns Estados-Membros. Ainda segundo a Comissa˜o, a fragmentaça˜o constitui um custo considera´vel para as empresas que na˜o podem aproveitar plenamente certos mecanismos de financia- mento como, por exemplo, a emissa˜o de acço˜ es ou de (2) Ver pontos 11 a 13 da comunicaça˜o. (3) Para dar um exemplo, um dos maiores grupos banca´rios europeus que opera ao nı´vel mundial tem de sujeitar-se a 45 controlos nacionais diferentes, cada um deles com modalidades e exigências diversas. (4) Ver pontos 14 a 20 da comunicaça˜o. 22. 7. 1999 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 209/37 obrigaço˜ es; esta desvantagem é particularmente sentida pelas novas empresas inovadoras, sobretudo no que respeita ao capital de risco. 4. 2. A ana´lise da situaça˜o é irrepreensı´vel e as soluço˜ es propostas sa˜o racionais. O Comité gostaria, porém, de se deter nas observaço˜ es sobre o mercado americano, apontado como uma espécie de modelo de referência. O documento da Comissa˜o (1) refere, como causa do escasso desenvolvimento do mercado europeu de capitais, o facto de, na Europa, as emisso˜ es de baixo risco (notaça˜o de risco de pelo menos Aa2) constituı´rem 70 % do mercado, contra 30 % nos Estados Unidos. Se se quer dizer com isto que o mercado deveria estar mais aberto às empresas de maior risco, cabe fazer algumas reflexo˜ es sobre determinados conceitos de fundo dados, muitas vezes, como adquiridos. 4. 3. A situaça˜o europeia (70 % das emisso˜ es com uma notaça˜o de risco de pelo menos Aa2) revela que os critérios de admissa˜o à cotaça˜o sa˜o de tal forma rı´gidos que apenas as empresas mais fortes podem ter acesso ao mercado. Sa˜o, pois, bem-vindas as medidas propostas pela Comissa˜o (2): reconhecimento mu´ tuo dos prospectos, financiamento das empresas em fase de arranque na˜o cotadas, princı´pios comuns de administraça˜o societa´ria, maior transparência das contas, eliminaça˜o das restriço˜ es ao investimento e condiço˜ es de concorrência equitativas para produtos financeiros semelhan- tes. Tudo isto deveria fazer evoluir a atitude tradicional do mercado europeu para estruturas menos dependentes do crédito banca´rio e mais abertas ao risco. Importa, por outro lado, ter em conta que o mercado também apresenta caracterı´s- ticas diferentes. Na Europa verifica-se, em geral, uma menor propensa˜o para o risco e, por vezes, uma certa resistência à publicaça˜o de informaço˜ es pormenorizadas. 4. 3. 1. Outro problema a resolver é o que respeita aos aspectos fiscais. De uma maneira geral, o recurso ao crédito permite que a empresa deduza os juros do montante tributa´vel, enquanto que o aumento de capital implica encargos adicio- nais, sobretudo em matéria de impostos sobre os lucros. O mecanismo fiscal deveria, pois, ser de molde a incentivar o recurso ao mercado mobilia´rio como fonte de financiamento. Em matéria de risco, o Comité observa que o alarga- 4. 4. mento do mercado deve ser acompanhado de rigorosas medidas de avaliaça˜o dos tı´tulos a admitir, a fim de evitar a descida excessiva do seu nı´vel qualitativo. Os investidores institucionais conhecem bem as regras do jogo e sabem aproveitar a informaça˜o financeira: as suas opço˜ es baseiam-se numa avaliaça˜o profissional dos riscos e dos rendimentos. E´ a situaça˜o dos consumidores que é preocupante: é cada vez maior o nu´ mero de pequenos investidores que optam pelos investimentos em capital de risco devido aos baixos rendimen- tos do mercado de tı´tulos do Estado e moneta´rio; falta-lhes, contudo, a experiência necessa´ria para se moverem num meio que, pela sua natureza, é arriscado, e sê-lo-a´ tanto mais quanto mais baixo for o rating dos valores que o mercado propo˜ e. E´ certo que existem mecanismos (fundos de investimento) que permitem diversificar o risco, atenuando-o em relaça˜o ao consumidor/investidor, mas o risco global na˜o diminui, é apenas transferido e redistribuı´do no conjunto do mercado. 4. 5. O problema é bem conhecido. Escusado sera´ voltar a enuncia´-lo. Trata-se, afinal, de encontrar o equilı´brio entre as necessidades de financiamento do sector produtivo e a protec- ça˜o do mercado no seu conjunto. A questa˜o de fundo é outra e insere-se numa problema´tica bem mais vasta que cabe aqui recordar, ainda que extravase, em parte, o tema especı´fico em discussa˜o: trata-se da dependência do financiamento das empresas europeias em comparaça˜o com as americanas. A Comissa˜o apresentou dados significativos (3): essa dependência é de 20 % nos Estados Unidos, contra uma percentagem na Europa que varia entre 50 % nos Paı´ses Baixos e 80 % em Espanha, com uma média em torno dos 70 %. 4. 6. A diferença entre a Europa e os Estados Unidos é demasiado grande para na˜o ser significativa. Em termos de efica´cia empresarial, uma taxa de capital pro´ prio elevada implica menores custos e maior flexibilidade operacional, mas, em termos de risco para os investidores, significa, em regra, que as garantias sa˜o maiores. As razo˜ es destas diferenças sa˜o mu´ ltiplas mas, em primeiro lugar, po˜ em em causa o considera´vel desnı´vel na fiscalidade das empresas. Todavia, na˜o é este o local pro´ prio para aprofundar a questa˜o. Quanto aos mercados mobilia´rios, o Comité observa, porém, que considerar o mercado americano como referência ou como ponto de chegada seria inadequado e perigoso. Importaria começar por responder à seguinte pergunta: quantas das empresas que procuram capital «fresco» têm um rating de partida de pelo menos Aa2? O modelo de financiamento através do mercado, ainda que deseja´vel, na˜o é uma panaceia. Conviria sublinhar que o modelo europeu de financiamento, que sempre privilegiou o crédito, permitiu, a longo prazo, o desenvolvimento do tecido das PME. Os bancos europeus tiveram também uma acça˜o impulsionadora do desenvolvi- mento econo´ mico da zona europeia que importa realçar. 5. Na˜ o se verifica ainda uma abertura dos mercados de retalho dos Estados-Membros (4) O documento da Comissa˜o traça um panorama da 5. 1. situaça˜o do mercado de retalho dos produtos e serviços financeiros para as empresas e para os consumidores, real- çando que: — a oferta transnacional baseia-se ainda, em grande medida, no estabelecimento de sucursais ou de filiais, enquanto que a prestaça˜o de serviços sem estabelecimento esta´ pouco desenvolvida; — apesar da adopça˜o do euro, na˜o se verificou ainda uma convergência dos preços, que variam bastante de um mercado nacional para outro. (1) Ver nota de pé-de-pa´gina n. o 7 da comunicaça˜o. (2) Ver pontos 17 a 19 da comunicaça˜o. (3) Ver a introduça˜o à comunicaça˜o. (4) Ver pontos 21 a 33 da comunicaça˜o. C 209/38 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 1999 5. 2. Os objectivos a atingir para obviar estes inconvenientes seriam principalmente, por um lado, a adopça˜o de medidas capazes de intensificar a concorrência, por forma a que os intermedia´rios competissem com base na autorizaça˜o concedida pelas autoridades do seu paı´s de origem, e, por outro lado, uma protecça˜o do consumidor que lhe permitisse efectuar escolhas com conhecimento de causa: informaça˜o sobre preços e sobre a qualidade; protecça˜o adequada e uniforme. Mas na˜o se pode esquecer que, do ponto de vista dos prestadores, a diversidade das regras destinadas a proteger o consumidor é considerada como um obsta´culo. A regra do «paı´s de destino» cria-lhes incertezas e custos. O Comité considera — mesmo tendo em conta as dificuldades citadas no ponto 28 da comunicaça˜o da Comissa˜o — que se torna necessa´ria uma harmonizaça˜o mais audaciosa das regras destinadas a proteger o consumidor e sugere que a Comissa˜o inclua as acço˜ es apropriadas nos «pontos de acça˜o» indicados a seguir ao ponto 33. 5. 2. 1. Importa igualmente intervir na a´rea dos seguros. O consumidor devera´ poder subscrever um seguro, de vida ou na˜o-vida, em paı´ses que na˜o sejam o seu paı´s de origem. Os obsta´culos ainda existentes justificam-se em parte, mas outros ha´ que podem ser eliminados através de medidas adequadas, na˜o necessariamente de cara´cter legislativo. 5. 3. As restantes medidas cuja aplicaça˜o é proposta pela Comissa˜o sa˜o coerentes com os objectivos e merecem, nas suas linhas gerais, o acordo do Comité. O CES na˜o pode, porém, deixar de aduzir algumas observaço˜ es adicionais no intuito de contribuir para uma ana´lise mais clara do problema no seu conjunto. Em primeiro lugar, ha´ confusa˜o entre «produtos finan- 5. 4. ceiros», «serviços banca´rios» e «serviços financeiros». No ponto 21 do documento fala-se, com efeito, de «serviços» e, no ponto seguinte, de «produtos», quando é o mesmo o assunto tratado nestes dois pontos. A diferença é, contudo, substancial: as três categorias na˜o têm as mesmas caracterı´sticas e as consideraço˜ es que lhes dizem respeito sa˜o muitas vezes diferentes. Um «produto financeiro» é aquele cuja propriedade é 5. 5. adquirida pelo comprador: fundos de investimento, acço˜ es, obrigaço˜ es; pode ser livremente adquirido ou vendido no mercado e, uma vez pago o respectivo preço, cessa toda e qualquer relaça˜o contratual com o vendedor. Um «serviço banca´rio», ao invés, na˜o se adquire: paga-se um preço pela sua fruiça˜o e, em geral, comporta um risco para o vendedor; trata-se, por exemplo, do carta˜o de crédito, do crédito ao consumo ou hipoteca´rio e da pro´ pria conta corrente (1). Um «serviço financeiro» situa-se entre os dois: penso˜ es, ofertas de seguros de vida e similares tornam-se, com o tempo, um produto tangı´vel, mas sa˜o de tal forma complexos que é u´ til — e muitas vezes indispensa´vel — o aconselhamento especializado de um intermedia´rio. (1) Importa na˜o confundir o direito de propriedade do dinheiro depositado ou tomado de empréstimo com o serviço ligado à gesta˜o do pro´ prio dinheiro. Na figura 4 do documento da Comissa˜o deveria, pois, falar-se de preços dos serviços financeiros e na˜o dos produtos. 5. 6. Os produtos financeiros podem, pois, ser adquiridos e vendidos como qualquer outro produto ou serviço na˜o financeiro: o vendedor oferece-os no mercado e dispo˜ e-se a vendê-los a quem estiver disposto a pagar o respectivo preço, desde que devidamente identificado no quadro das disposiço˜ es que regem o branqueamento de capitais. Como observado pela Comissa˜o no ponto 32 do documento, as novas tecnologias electro´ nicas (Internet)-mas também a introduça˜o do euro- dara˜o um grande impulso a este mercado uma vez eliminados certos obsta´culos de cara´cter regulamentar e fiscal ainda existentes. A integraça˜o do mercado na˜o comporta outros problemas de relevo. 5. 7. No que se refere aos serviços banca´rios — que, em geral, comportam, como se disse, um risco para o vendedor — as consideraço˜ es sa˜o completamente diferentes. O vendedor deve conhecer o seu cliente, na˜o apenas porque antes de concluir o contrato deve poder avaliar o risco, mas também devido à obrigaça˜o concreta que lhe é imposta pela legislaça˜o europeia e nacional com vista à prevença˜o do branqueamento de capitais. A esta condiça˜o prévia junta-se outra: a necessidade de controlar a evoluça˜o do risco no tempo. 5. 8. A venda de serviços financeiros inclui amiu´ de o aconselhamento, normalmente prestado por um intermedia´- rio. E´ necessa´ria, no interesse dos consumidores, a regulamen- taça˜o dos intermedia´rios. A inexistência de harmonizaça˜o redundaria num obsta´culo ao desenvolvimento de um mercado u´ nico dos serviços financeiros. 5. 9. As consideraço˜ es expendidas sobre os produtos e serviços banca´rios implicam em regra — sobretudo em relaça˜o ao mercado das pequenas e médias empresas, mas também ao mercado dos particulares — uma continuidade de contactos e de relaço˜ es que na˜o se limitam aos aspectos puramente patrimoniais, incluindo também a consultoria, o fornecimento de serviços mais ou menos sofisticados e personalizados, etc. A complexidade destas relaço˜ es contribui, na˜o raro de forma determinante, para a decisa˜o de oferecer serviços através do estabelecimento de sucursais ou de filiais (2). Assim, a afirmaça˜o da Comissa˜o de que (3) «os intermedia´rios financeiros sa˜o em geral obrigados a estabelecer filiais nos outros Estados- -Membros por motivos jurı´dicos, fiscais ou administrativos» deveria ser, pelo menos, reduzida às justas proporço˜ es ou melhor formulada para ter em conta outras razo˜ es impor- tantes. 5. 10. A distinça˜o feita nos pontos anteriores deveria contri- buir para explanar determinadas razo˜ es de fundo em resposta à seguinte observaça˜o da Comissa˜o (4): «E´ prova´vel que, na sequência da introduça˜o do euro, os consumidores tenham (2) A introduça˜o das soluço˜ es de «banco à distância» é um feno´ meno relativamente recente com caracterı´sticas peculiares. Dirige-se, em geral, ao mercado dos particulares e funciona com base em avaliaço˜ es muito especiais do risco que, em geral, se circunscreve ao territo´ rio nacional. Apesar da tendência para a expansa˜o, o banco à distância constitui uma soluça˜o complementar do estabelecimento territorial, mas na˜o o substitui. (3) Ver ponto 24 da comunicaça˜o. (4) Ver ponto 26 da comunicaça˜o. 22. 7. 1999 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 209/39 mais dificuldades em entender por que motivo os serviços financeiros na˜o podem ser vendidos e adquiridos facilmente de um Estado-Membro para outro. » O euro eliminou os riscos e as despesas de câmbio, facilitou a integraça˜o dos mercados, tornou possı´vel a aquisiça˜o de produtos financeiros além- -fronteiras, mas na˜o pode alterar — nem o poderiam as medidas legislativas, fiscais ou administrativas — as caracterı´s- ticas de fundo do comércio de serviços financeiros. estes u´ ltimos poderiam finalmente efectuar escolhas com conhecimento de causa, sem serem induzidos em erro por avaliaço˜ es limitadas ao preço de um determinado produto ou serviço. Como efeito induzido, mas de importância na˜o negligencia´vel, os resultados de ana´lises comparativas correctas contribuiriam para estimular uma maior concorrência no sector, com reduço˜ es reais do nı´vel geral de preços. 5. 11. No que concerne aos preços dos produtos e dos serviços banca´rios, mas especialmente dos serviços (1), o Comité gostaria de apresentar algumas reflexo˜ es, na esperança de contribuir para a clarificaça˜o do dia´logo que a Comissa˜o entabulou com os consumidores e com as instituiço˜ es financei- ras. Tais consideraço˜ es na˜o entram, por ora, na questa˜o da avaliaça˜o da falta de convergência dos preços dos produtos e serviços financeiros salientada pela Comissa˜o — problema que afecta muitos outros sectores — pretendendo, sim, proporcionar uma base metodolo´ gica de ana´lise. 5. 12. A comparaça˜o pura e simples de diferentes produtos ou serviços corre o risco de ser enganadora: é vasta a gama de produtos e serviços oferecida por cada instituiça˜o e o consumidor tem o direito de escolher os que mais lhe convenham em termos de utilidade e de preço. Cria-se assim um mercado de oferta e de procura por grupos de produtos e serviços banca´rios que na˜o se diferencia do mercado da grande distribuiça˜o e do comércio em geral: as escolhas do consumidor sa˜o determinadas por uma avaliaça˜o global de conveniência e de qualidade (2). Inversamente, e também a exemplo do que acontece na grande distribuiça˜o, do lado da oferta o preço é amiu´ de fixado com base em ca´lculos de «cross-selling», tendo em conta a possı´vel rentabilidade global dos produtos e serviços oferecidos. 5. 13. Resulta do exposto que uma metodologia correcta de ca´lculo da convergência deveria basear-se num estudo prévio das caracterı´sticas dos diversos mercados, procedendo-se em seguida à formaça˜o de «pacotes» compara´veis dos produtos e serviços normalmente utilizados nos diversos segmentos de mercado a nı´vel nacional. A comparaça˜o subsequente do preço de tais pacotes por faixas homogéneas de clientela nos diversos paı´ses permitiria uma primeira avaliaça˜o das diferenças de preço. Os resultados matema´ticos deveriam, em seguida, ser complementados com ana´lises comparativas de riscos objectivos (por tipo de produto), de riscos subjectivos (por tipo de clientela) e de valor (isto é, em termos de qualidade do produto ou do serviço). 5. 15. Tendo em conta as observaço˜ es contidas nos pontos precedentes, o Comité concorda com a ana´lise dos obsta´- culos (3) que ainda dificultam a realizaça˜o de um mercado igualmente de acordo com as totalmente integrado. Esta´ linhas de acça˜o propostas, acrescentando, todavia, algumas consideraço˜ es. 5. 16. Em matéria de serviços e de produtos financeiros, o risco de crédito é um aspecto essencial. Ainda que se trate de tarefa assaz difı´cil, é indispensa´vel procurar harmonizar a legislaça˜o sobre falências na Europa se se quiser responder às preocupaço˜ es tanto dos consumidores como dos profissionais. 5. 17. Ao promover a convergência das disposiço˜ es relativas à protecça˜o do consumidor em matéria de serviços financeiros, a Comissa˜o refere a necessidade de um entendimento comum da distinça˜o entre utilizadores profissionais e na˜o profissio- nais (4), sublinhando que os investidores profissionais na˜o carecem certamente de um nı´vel de protecça˜o idêntico ao que é proporcionado aos consumidores. Mau grado a distinça˜o ja´ codificada pela Comissa˜o na legislaça˜o, podera˜o subsistir algumas du´ vidas de interpretaça˜o. O Comité considera que, no que respeita aos utilizadores na˜o profissionais, importa reflectir sobre a possibilidade de limitar a protecça˜o a montantes elevados, sim, mas na˜o ilimitados. Um investidor privado de, por exemplo, um milha˜o de euros, insere-se certamente na categoria dos utilizadores na˜o profissionais, mas o montante de que dispo˜ e leva à suposiça˜o de que esta´ — ou deve estar — ta˜o bem informado acerca das regras e dos riscos como um investidor profissional. Conceder-lhe uma protecça˜o enquanto «consumidor» significaria fazer recair sobre os «verdadeiros» consumidores os encargos que a empresa financeira deve suportar para fazer face ao risco geral. Conviria, pois, fixar um «tecto» acima do qual se na˜o pudesse invocar a protecça˜o concedida aos consumidores «normais» (sem prejuı´zo, natural- mente, das garantias contratuais e jurı´dicas). Para evitar certas perplexidades de natureza jurı´dica que o exame do documento da Comissa˜o suscitou ao Comité, a soluça˜o mais simples poderia consistir em na˜o alterar nem a definiça˜o de «consumi- dor» nem as normas que o protegem, estabelecendo-se, todavia, que tais normas apenas se aplicam até um certo montante. Uma abordagem do tipo da acima indicada ofereceria 5. 14. dados mais significativos, capazes de fazer emergir a importân- cia real das diferenças de preço nos diversos paı´ses. Nessa base, a Comissa˜o poderia dar um contributo u´ til para a clarificaça˜o do dia´logo entre instituiço˜ es financeiras e consumidores; 5. 18. Evoca-se a necessidade de proteger os consumidores quando estes recorrem a ofertas na Internet. A este propo´ sito, a Comissa˜o afirma (5) que «quando os consumidores tomam a iniciativa de aceder a endereços Internet de prestadores de serviços financeiros num outro Estado-Membro, devem ter (1) Ver ponto 22 e figura 4 da comunicaça˜o. (2) Sa˜o significativas as sondagens perio´ dicas efectuadas por uma revista de consumidores sobre o «cabaz de compras» no que respeita a grupos de produtos de grande consumo. (3) Ver pontos 28 a 33 da comunicaça˜o. (4) Ver primeiro para´grafo do ponto 28 e ponto 31. (5) Ver ponto 32 da comunicaça˜o. C 209/40 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 1999 consciência de que esse endereço esta´ configurado e funciona de acordo com as leis do respectivo paı´s». O modo condicional utilizado nesta frase levanta algumas du´ vidas. O consumidor que acede à Internet na˜o esta´ necessariamente ao corrente de todas as normas que regem a matéria: o facto de a utilizaça˜o dos serviços (ou melhor, dos produtos) financeiros solicitados por um consumidor na Internet ser regulada pelas leis do Estado-Membro de origem deveria obrigatoriamente ficar claro na troca de mensagens sobre produtos e serviços, na˜o apenas financeiros. Esta condiça˜o é necessa´ria para uma completa informaça˜o do consumidor. 6. 4. O Comité gostaria de apresentar algumas reflexo˜ es de fundo. As crises que atingiram, em fases sucessivas e sobrepos- tas, o Japa˜o, o Sudeste Asia´tico, a Ru´ ssia e, por u´ ltimo, o Brasil demonstraram a incapacidade das organizaço˜ es supranacionais para preverem os acontecimentos e para os gerirem uma vez ocorridos. Os relato´ rios apresentados no World Economic Forum de Davos criticaram na˜o apenas a acça˜o do Fundo Moneta´rio Internacional como também a polı´tica do Banco Mundial. De certo modo, foi também posta em causa a efica´cia dos controlos a nı´vel nacional e mundial efectuados de acordo com as normas propostas pelo Comité de Basileia no seio do Banco de Pagamentos Internacionais. 6. Colaboraça˜o a nı´vel regulamentar e da supervisa˜o com vista à estabilidade financeira (1) A Comissa˜o (2) faz uma extensa ana´lise da situaça˜o 6. 1. actual dos mercados financeiros europeus: a globalizaça˜o, a criaça˜o de grupos financeiros transnacionais, a dificuldade crescente de traçar linhas diviso´ rias entre os diversos sectores e a tendência para subcontratar serviços financeiros a organis- mos externos sa˜o factores que contribuem para criar um ambiente complexo. A missa˜o das autoridades de supervisa˜o e moneta´rias, estas u´ ltimas responsa´veis pela liquidez do sistema, é cada vez mais difı´cil. Uma soluça˜o possı´vel seria o reforço da cooperaça˜o no seio dos organismos de ligaça˜o criados pelas pro´ prias autoridades de controlo e entre estas e a Comissa˜o, devidamente assistida, de resto, pelos diversos comités (3) por ela criados. A nı´vel mundial (4), o panorama esta´ a tornar-se 6. 2. muito preocupante. Os recentes acontecimentos realçam a necessidade de uma cooperaça˜o mais activa entre autoridades nacionais e de melhoria dos sistemas regulamentares e de controlo. Estas questo˜ es — juntamente com o apelo à simplifi- caça˜o das regras restritivas dos investimentos financeiros directos em determinados paı´ses — fara˜o parte das propostas que a Comissa˜o se propo˜ e apresentar nas pro´ ximas nego- ciaço˜ es do GATS. O Banco Mundial, por seu turno, pretende reforçar a sua capacidade de assistência solicitando aos paı´ses beneficia´rios de fundos que melhorem as suas estruturas de controlo. 6. 3. A Europa deu provas bastante satisfato´ rias de saber resistir ao conta´gio das crises de paı´ses terceiros: a adopça˜o do euro reforçou a sua estrutura moneta´ria e os controlos demonstraram ser eficazes. Todavia, na˜o ha´ lugar para com- placências: o ano em curso na˜o apresenta perspectivas favora´- veis para a economia mundial e a Europa também necessita — como observado pela Comissa˜o — de uma revisa˜o contı´nua da sua estrutura regulamentar e de supervisa˜o, que deve ser rapidamente adaptada às alteraço˜ es da situaça˜o e das normas internacionais. (1) Ver pontos 34 a 41 da comunicaça˜o. (2) Ver pontos 34 a 37 da comunicaça˜o. (3) Comité Consultivo Banca´rio, Comité de Seguros, Comité das Autoridades de Fiscalizaça˜o dos Mercados de Valores Mobilia´rios, Comité Contabilı´stico e Comité de Contacto OICVM. (4) Ver pontos 38 a 41 da comunicaça˜o. 6. 5. Ha´ um aspecto que apenas foi abordado de passagem no documento da Comissa˜o: a solidez do sector financeiro no seu conjunto. A globalizaça˜o, a fluidez das distinço˜ es entre as diversas actividades e a desregulamentaça˜o possibilitaram a criaça˜o e o desenvolvimento de organismos multinacionais que, devido à pluralidade dos controlos, escapam, na pra´tica, a uma supervisa˜o global das suas actividades. Apesar da coope- raça˜o — nem sempre eficaz — entre as autoridades de controlo, existem ainda a´reas cinzentas em que as competên- cias respectivas na˜o sa˜o claras ou se sobrepo˜ em. Sa˜o sobretudo estas a´reas cinzentas que permitem a formaça˜o de organismos ano´ malos ou posiço˜ es especulativas que sa˜o detectados quando ja´ é demasiado tarde. 6. 6. O acima exposto leva à conclusa˜o de que a situaça˜o actual pode porventura ser considerada satisfato´ ria, mas na˜o nos dispensa de olhar o futuro com uma certa apreensa˜o, sobretudo tendo em conta as possı´veis, mas na˜o previsı´veis, evoluço˜ es conjunturais associadas a acontecimentos de cara´c- ter polı´tico a nı´vel mundial. O G7 chegou a concluso˜ es ana´logas e reconheceu a necessidade de instituir processos de vigilância reforçada do sector financeiro no seu conjunto, através de uma coordenaça˜o estruturada das principais autori- dades internacionais responsa´veis pela estabilidade do sector. O mandato de estudar as modalidades de acça˜o, atribuı´do ao Presidente do Banco Central Alema˜o, Tietmeyer, teve como corola´rio a elaboraça˜o de um relato´ rio (5) que prevê a criaça˜o de um «Financial Stability Forum» constituı´do pelos ministros das finanças e pelos governadores dos bancos centrais do G7, entidades reguladoras internacionais, FMI e BPI, e ainda por alguns bancos centrais nacionais. O Comité defende resolutamente esta soluça˜o, mas sugere que nesse organismo possa participar um representante da Comissa˜o na sua quali- dade de responsa´vel pelas regulamentaço˜ es financeiras euro- peias. 6. 7. O mandato atribuı´do a Tietmeyer apenas diz respeito, obviamente, aos aspectos globais do problema. O Comité espera que, ao nı´vel europeu, se equacione a possibilidade de centralizar, de forma organizada, as informaço˜ es relevantes para a estabilidade do sistema e de prestar especial atença˜o ao controlo dos organismos multinacionais que, pela sua natu- reza, possam apresentar aspectos susceptı´veis de escapar à atença˜o da autoridade nacional incumbida da sua vigilância. (5) Relato´ rio publicado em «Auszüge aus Presseartikeln» do Deutsche Bundesbank, 26 de Fevereiro de 1999. 22. 7. 1999 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 209/41 Redobrada atença˜o deveria ser dedicada aos organismos na˜o financeiros que têm cada vez mais importância nos mercados financeiros mas escapam às regulamentaço˜ es e aos controlos devido à sua natureza, que os coloca «em segurança» do ponto de vista jurı´dico. 7. Condiço˜ es gerais para uma integraça˜o plena dos mer- cados financeiros da Unia˜o Europeia (1) 7. 1. No que diz respeito às infra-estruturas, a Comissa˜o sublinha com satisfaça˜o — que o Comité partilha — que os sistemas de pagamento dos mercados de capitais por grosso e dos mercados mobilia´rios funcionam com efica´cia e esta˜o — pelo menos em princı´pio — ao abrigo de riscos sistémicos, especialmente graças ao sistema TARGET, que se baseia no real time gross settlement (RTGS), e à aplicaça˜o da directiva relativa ao cara´cter definitivo dos pagamentos. Cabe ainda recordar que todas as demais directivas que visam assegurar a solidez e a solvência dos participantes no sistema contribuem para o objectivo u´ ltimo de garantir o funcionamento de um mercado transparente capaz de permitir a circulaça˜o dos fluxos moneta´rios sem problemas. 7. 2. No que concerne aos sistemas de pagamento de retalho, a Comissa˜o realça o seu atraso em relaça˜o aos outros sistemas. As transferências de dinheiro de um paı´s para outro sa˜o, portanto, mais caras — particularmente dentro da zona euro — e suscitam acerbas crı´ticas dos consumidores. A raza˜o radica na necessidade de o sistema proceder à recolha de dados estatı´sticos, problema que devera´ ser atenuado em breve com a introduça˜o de métodos uniformes e de isenço˜ es para as importaço˜ es inferiores a um certo nı´vel. Ao mesmo tempo, a Comissa˜o incentiva o estabelecimento de ligaço˜ es infracomuni- ta´rias entre os sistemas nacionais de pagamento. 7. 3. No entender do Comité, a ana´lise esta´ correcta mas na˜o vai ao fundo do problema. Existe, com efeito, uma regra econo´ mica geral sobre a distribuiça˜o das mercadorias e dos serviços em geral, incluı´dos os financeiros: os custos do comércio a retalho sa˜o mais elevados dos que os do comércio por grosso, por razo˜ es de economias de escala e de investimen- tos apenas possı´veis a partir de um certo movimento. Além disso, a ligaça˜o de sistemas nacionais diferentes implica custos superiores aos necessa´rios para o funcionamento de sistemas puramente domésticos. E´ disso exemplo tı´pico o telefone, cujas tarifas internacionais sa˜o sempre mais elevadas do que as tarifas domésticas. O Comité entende que os esforços tendentes à reduça˜o dos custos para os consumidores devem prosseguir, mas que as diferenças entre os sistemas por grosso e os sistemas de retalho na˜o podera˜o ser totalmente eliminadas. todavia possı´vel realizar progressos reais se se quiser Sera´ examinar o problema na sua globalidade e numa o´ ptica diferente. (1) Ver pontos 42 a 48 da comunicaça˜o. 7. 3. 1. As tendências do mercado dos pagamentos a retalho transnacionais esta˜o aos olhos de todos: os pagamentos — incluı´dos os pagamentos à distância — sa˜o cada vez mais efectuados com carto˜ es de crédito, os levantamentos com carto˜ es de débito ou de crédito e as transferências (ja´ hoje, mas ainda mais e melhor no futuro pro´ ximo) com recurso às aplicaço˜ es da moeda electro´ nica (carto˜ es pré-pagos e moeda virtual). Todas estas operaço˜ es se caracterizam pela sua rapidez, baixo custo e segurança suficiente. A Comissa˜o esta´ a trabalhar activamente no sentido da introduça˜o de regulamentaça˜o capaz de garantir uma adequada protecça˜o do consumidor. 7. 3. 2. Resulta do que precede a previsa˜o de que a importân- cia dos sistemas tradicionais de transferência de fundos a retalho tende a diminuir em benefı´cio de sistemas alternativos mais eficientes e menos caros. A Comissa˜o deve continuar a sua acça˜o tendente à obtença˜o da reduça˜o dos custos de transferência, mas na˜o deve perder de vista a inevita´vel evoluça˜o dos mercados. Deve, pois, incentivar o sector finan- ceiro a informar o consumidor sobre formas alternativas de transferir dinheiro. Deve ainda intensificar e levar a cabo as iniciativas, em curso ou previstas, em matéria de comércio electro´ nico, cuja pedra angular sa˜o os pagamentos. 7. 4. Em matéria de auxı´lios estatais, a Comissa˜o refere-se a um documento iniciado na sequência de um pedido do Conselho Europeu reunido em Amesterda˜o em 1997, que sera´ «oportunamente» apresentado ao Conselho ECOFIN. O tempo ja´ decorrido é revelador da complexidade e delicadeza da matéria. Ao realçar que, nos u´ ltimos tempos, aumentou o nu´ mero de casos de auxı´lios a empresas financeiras em dificuldade, a Comissa˜o parece querer concentrar a sua atença˜o nos efeitos de distorça˜o da concorrência que os auxı´lios estatais podem produzir. Em seu entender, tais efeitos de distorça˜o poderiam ser compensados, por exemplo, com a obrigaça˜o de reduça˜o do volume de nego´ cios da empresa beneficia´ria dos auxı´lios. Uma medida desta natureza deveria, na opinia˜o do 7. 4. 1. Comité, ser encarada com extrema prudência. A reduça˜o da capacidade concorrencial da empresa beneficia´ria de auxı´lios favoreceria sem du´ vida o resto do sector, mas o interesse geral deveria ser a primeira e mais importante das preocupaço˜ es. Esta exigência implica que os dinheiros pu´ blicos investidos numa empresa em dificuldade sejam restituı´dos: a reduça˜o do volume de nego´ cios poderia tornar problema´tica essa restituiça˜o. Em segundo lugar, uma «grande» empresa que tenha atravessado dificuldades e regresse ao mercado como uma empresa de menor dimensa˜o tera´ de fazer face a despesas de redimensionamento e, por uma questa˜o evidente de ima- gem, muito dificilmente podera´ gozar da confiança dos depositantes e das demais empresas. 7. 4. 2. Independentemente das concluso˜ es que sera˜o apre- sentadas ao Conselho ECOFIN (ver ponto 7. 4), o Comité salienta que uma empresa de crédito em dificuldade — especialmente se se tratar de uma grande empresa — se encontra na situaça˜o paradoxal de dever ser ajudada com dinheiros pu´ blicos caso o resto do sector na˜o queira ou na˜o possa vir em seu auxı´lio. O dinheiro de centenas de milhares — na maioria dos casos, milho˜ es — de depositantes, empresas e consumidores, na˜o pode ser desperdiçado, sob pena de crises sociais e sistémicas devastadoras. A doutrina do «too big to fail», tantas vezes negada, encontra neste caso plena aplicaça˜o C 209/42 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 22. 7. 1999 — ainda que forçada — , e os casos recentes ocorridos em França e na Ita´lia — e anos atra´s nos paı´ses no´ rdicos — demonstram-no sem margem para du´ vida. Incidentalmente, estas consideraço˜ es favorecem o reforço das normas de supervisa˜o e dos controlos, polı´tica que o Comité apoia vivamente. 7. 4. 2. 1. A preocupaça˜o legı´tima de protecça˜o dos clientes e dos depositantes na˜o deve, porém, fazer esquecer o risco de «moral hazard», ou seja, que a quase certeza de uma intervença˜o do Estado a favor de uma grande instituiça˜o de crédito em dificuldade constitui, em si mesma, um incentivo à assunça˜o de riscos inconsiderados. A preocupaça˜o de proteger os aforradores e a estabilidade do sistema financeiro na˜o deveria, portanto, ser incompatı´vel com a necessidade de sancionar os dirigentes e os accionistas que na˜o tenham dado provas da prudência e da competência requeridas. 7. 4. 3. Um caso especı´fico que levanta problemas, nomeada- mente de cara´cter ético, é o dos auxı´lios estatais concedidos a empresas com participaça˜o, total ou parcial, do Estado. A utilizaça˜o de dinheiros pu´ blicos para ajudar uma empresa pu´ blica na˜o é pra´tica inso´ lita em certos Estados-Membros, mas é lı´cito interrogarmo-nos sobre se, a coberto da defesa do interesse pu´ blico, na˜o se criara˜o distorço˜ es de concorrência cujo custo seria, mais uma vez, suportado pela colectividade. O problema da fiscalidade (1) é o que apresenta os 7. 5. aspectos mais controversos. Em matéria de tributaça˜o dos juros recebidos pelos particulares, a Comissa˜o observa que as disparidades de tratamento levam à deslocalizaça˜o dos investimentos e das pro´ prias empresas financeiras, atraı´dos, uns e outras, por condiço˜ es mais favora´veis oferecidas por determinados paı´ses. A proposta de directiva da Comissa˜o foi examinada pelo Comité (2). Militam em seu favor consideraço˜ es de moralidade e de igualdade de condiço˜ es de concorrência entre empresas financeiras e em seu desfavor o receio de (1) Ver pontos 49 a 54 da comunicaça˜o. (2) Ver parecer do Comité Econo´ mico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho destinada a assegurar um nı´vel mı´nimo de tributaça˜o efectiva dos rendimentos da poupança sob a forma de juros no interior da Comunidade», relator Geuenich, CES 194/99 de 24 de Fevereiro de 1999. Bruxelas, 26 de Maio de 1999. fuga de capitais para paı´ses terceiros e o nivelamento da «concorrência fiscal» entre os Estados-Membros. As restantes medidas previstas — eliminaça˜o do risco 7. 6. de dupla tributaça˜o dos produtos financeiros, intervença˜o na a´rea dos fundos de penso˜ es, reduça˜o das diferenças de tratamento fiscal entre tı´tulos de crédito e tı´tulos de proprie- dade — sa˜o iniciativas que merecem o acordo do Comité. Espera-se que estas matérias sejam correctamente reguladas no mais curto prazo e com prioridade em relaça˜o a qualquer outro programa de harmonizaça˜o fiscal. Com efeito, sa˜o estes aspectos que constituem o principal obsta´culo a uma verdadeira integraça˜o dos mercados europeus. Na pluralidade dos regimes existentes, o consumidor na˜o pode beneficiar de um seguro de vida, de uma pensa˜o complementar, de um crédito hipoteca´rio, etc. a adquirir junto de uma instituiça˜o financeira de outro Estado-Membro. O obsta´culo fiscal consti- tui, pois, o verdadeiro e mais importante obsta´culo à integraça˜o dos mercados. E´ evidente que o processo sera´ longo e difı´cil, ja´ que os interesses dos mercados sa˜o por vezes diferentes dos dos Estados-Membros e, nestes, existem amiu´ de interesses divergentes e conflituais. 8. Chegar a um consenso (3) Como conclusa˜o do conjunto de iniciativas propostas 8. 1. no final de cada capı´tulo, o documento convida a Comissa˜o e o Parlamento a fazerem avançar o debate. Para dar um impulso concreto aos trabalhos a realizar, é proposta a criaça˜o de um Grupo para a definiça˜o de polı´ticas para os serviços financeiros, constituı´do por representantes pessoais dos Ministros das Finanças e presidido pela Comissa˜o. Os objectivos do grupo sa˜o, em primeiro lugar, acordar um plano de acça˜o futuro a apresentar ao Conselho em 1999 e, em segundo lugar, definir, antes dessa data, as prioridades imediatas. 8. 2. O Comité expressa o seu apoio a esta iniciativa e às que se seguira˜o, reservando-se o direito de apresentar as suas observaço˜ es e propostas a tı´tulo de uma colaboraça˜o que, embora na˜o solicitada, espera possa ser u´ til. (3) Ver pontos 55 a 62 da comunicaça˜o. A Presidente do Comité Econo´mico e Social Beatrice RANGONI MACHIAVELLI


title: Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem «Verbraucherpolitischen aktionsplan 1999-2001»

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text: 22. 7. 1999 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 209/1 II (Vorbereitende Rechtsakte) WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Verbraucherpolitischen ak- tionsplan 1999-2001“ (1999/C 209/01) Die Kommission beschloß am 7. Dezember 1998, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu ersuchen. Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 18. Mai 1999 an. Berichterstatter war Herr Anderson. Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 364. Plenartagung (Sitzung vom 26. Mai 1999) mit 88 gegen 2 Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme. 1. Einleitung 1. 1. In diesem Aktionsplan beschreibt die Kommission ihre Vorhaben auf dem Gebiet der Verbraucherpolitik für die nächsten drei Jahre. Um es den Verbrauchern zu ermöglichen, auf dem einheitlichen europäischen Markt ein aktive Rolle zu spielen, gibt die Kommission drei Hauptziele vor. 1. 2. „Mehr Gehör für die Verbraucher in der gesamten EU“ lautet deren erstes. Die Verbraucherverbände haben hierzu einen bedeutenden Beitrag zu leisten und können dabei auf die Unterstützung der Kommission zählen. 1. 3. „Ein hoher Sicherheits- und Gesundheitsstandard für die Verbraucher in der EU“ lautet das zweite. Eine zentrale Rolle kommt dabei einer systematischen Analyse der Risiken zu. 1. 4. Als drittes und letztes Hauptziel nennt die Kommission die „uneingeschränkte Wahrung der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher in der EU“. Der Schwerpunkt liegt hier auf der Aktualisierung der bestehenden Rechtsvorschriften, wobei es auch stets abzuwägen gilt, ob auf rechtliche oder eher auf andere Mittel zurückgegriffen werden soll. feld zu diesem Programm zunächst eine rückblickende Unter- suchung der bisherigen Verbraucherpolitik angestellt und sodann u. a. die Mitgliedstaaten und die Verbraucherverbände in informellem Rahmen angehört. In der Vergangenheit hat sich der Ausschuß wieder- 2. 1. 1. holt dafür ausgesprochen, erst eine gründliche Bewertung des letzten Aktionsprogramms vorzunehmen, bevor ein neues Programm auf den Weg gebracht wird (1). Die rückblickende Untersuchung kann aber nicht als eine Bewertung im eigentli- chen Sinne angesehen werden. Wenngleich die Entwicklung der Verbraucherpolitik korrekt dargestellt wird, wäre daneben eine echte Bewertung des letzten Programms doch von Nutzen gewesen. Die Ziele des vorhergehenden Programms waren sehr hoch gesteckt, und es ist wichtig zu wissen, warum bestimmte Ziele nicht erreicht wurden oder warum bestimmte Fragen nicht richtig herausgestellt wurden. Der Amsterdamer Vertrag bietet verstärkte Möglichkei- 2. 2. ten für eine wirksame Verbraucherpolitik. Ausgangspunkt bleibt ein hohes Verbraucherschutzniveau. Ferner ist die sog. „Integrationspolitik“ (den Erfordernissen des Verbraucher- schutzes muß bei den anderen Gemeinschaftspolitiken Rech- nung getragen werden) nun in Artikel 153 (früherer Arti- kel 129 a) des Vertrags ausdrücklich verankert. Zudem bildet 2. Allgemeine Bemerkungen 2. 1. Der Ausschuß begrüßt das Konzept, das diesem Ak- tionsprogramm zugrunde liegt. Die Kommission hat im Vor- (1) Stellungnahme des WSA zu einem allgemeinen Rahmen die Gemeinschaftstätigkeiten zugunsten der Verbraucher, ABl. C 235 vom 27. 7. 1998. Stellungnahme des WSA zu den verbraucherpoli- tischen Prioritäten 1996-1998, ABl. C 295 vom 7. 10. 1996. C 209/2 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 22. 7. 1999 der Allgemeine Rahmen für die verbraucherpolitischen Ge- meinschaftsmaßnahmen, der durch Beschluß des Europäischen Parlaments und des Rates in Kraft getreten ist, eine solide Grundlage für künftige Maßnahmen. 2. 3. Allgemein ist der Ausschuß der Auffassung, daß das von der Kommission vorgelegte Programm zwar ehrgeizig, doch im Vergleich zu den vorhergehenden Programmen eher realistisch ist. Der Ausschuß nimmt auch mit Befriedigung zur Kenntnis, daß die gesamte Kommission hinter dem Programm steht. Das Programm will keine übertriebenen Erwartungen wecken, sondern versucht auf sehr pragmatische Weise einen Rahmen vorzugeben, innerhalb dessen die Verbraucherpolitik in der EU weiterentwickelt werden kann. Der Ausschuß begrüßt es nachdrücklich, daß der 2. 4. Begriff „Verbraucherpolitik“ gebraucht wird. In der Vergangen- heit wurde ziemlich häufig von „Verbraucherschutzpolitik“ gesprochen. Letzterer Begriff läßt allzu sehr an einen bevor- mundenden Ansatz denken und wird dem vollwertigen und gleichberechtigten Platz des Verbrauchers in unserer sozialen und wirtschaftlichen Ordnung sowie der aktiven Rolle, die der Verbraucher selbst spielen kann, nicht gerecht. Das soll freilich nicht heißen, daß es nicht nötig ist, die Interessen der Verbraucher in verschiedenen Bereichen und Situationen zu schützen. Auch wenn die Verbraucher als mündige Bürger handeln, verfügen sie doch allzu oft über zu geringe Einfluß- möglichkeiten, so daß es erforderlich ist, auf Vorschriften zurückzugreifen oder ein Einschreiten der Behörden zu ermög- lichen. Daher wird mit Recht festgestellt, daß die eigentlichen Zwecke der Verbraucherpolitik und Verbraucherrechte vor dem Hintergrund des sich vollziehenden Wandels im großen und ganzen gleich bleiben. 2. 5. Im ersten Kapitel werden unter anderem die gesell- schaftlichen Veränderungen skizziert, vor deren Hintergrund die Verbraucherpolitik zu sehen ist. Der Ausschuß kann sich dieser Darstellung anschließen, würde sich jedoch wünschen, daß die internationalen/globalen Aspekte stärker in den Blick- punkt gerückt werden. Bei vielen Fragen genügt angesichts der sich vollziehenden Internationalisierung nicht länger ein Ansatz auf nationaler oder auf EU-Ebene, sondern ist ein globales Herangehen im Weltmaßstab erforderlich. Es muß stärker herausgestellt werden, wie wichtig dies ist. 2. 5. 1. Der Ausschuß dringt darauf, daß die Verbraucherin- teressen im internationalen Rahmen hinreichend berücksich- tigt werden und daß es den Vertretern der Verbraucher ermöglicht wird, auf dieser Ebene ihre Funktion wahrzuneh- men. Namentlich bei den multilateralen und bilateralen Han- delsbeziehungen ist den Verbraucherbelangen ein vollwertiger Platz einzuräumen; dabei geht es sowohl um Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit und Gesundheit als auch um wirtschaftliche und rechtliche Belange. Der Ausschuß nimmt ferner mit Befriedigung zur Kenntnis, daß der Transat- lantische Verbraucherdialog, der unter anderem auf Initiative des Ausschusses eingeleitet wurde (1), mittlerweile bereits eine klare Form angenommen hat, und er ersucht die Kommission, diesen Dialog auch weiterhin zu unterstützen. 2. 6. Bei der Erweiterung der Europäischen Union wird die Kommission dafür Sorge zu tragen haben, daß die Verbrau- cherpolitik und die einschlägigen Maßnahmen angemessen zur Sprache gebracht werden. Besondere Aufmerksamkeit ist der Frage zu schenken, inwieweit die Beitrittsländer imstande sind, die EU-Vorschriften auf dem Gebiet des Verbraucherrechts rasch umzusetzen und in der Praxis zur Anwendung zu bringen, und den Beitrittsländern ist hier eine entsprechende Unterstützung zu gewähren. Wichtig ist es auch, die unab- hängigen Verbraucherorganisationen in diesen Ländern zu unterstützen. Die Kommission will der Selbstregulierung bzw. dem 2. 7. Dialog zwischen der Wirtschaft und den Verbraucherorganisa- tionen einen wichtigen Platz einräumen. Weiter unten in dieser Stellungnahme (Ziffer 3. 3) wird der Ausschuß hierauf näher eingehen. Nicht zuletzt unter diesem Aspekt mutet es etwas sonderbar an, wenn es ganz zu Beginn des Programms unter anderem heißt, daß die Verbraucher und ihre Vertreter ihre Reife unter Beweis stellen und „die Interdependenzen zwischen ihren Interessen und denen der anderen Beteiligten verstehen“ lernen müßten. Der Ausschuß fragt sich, worauf sich solche Aussagen gründen, wo sich doch die Verbraucherverbände in Europa ihrer Verantwortung für die Umwelt und allgemein für die Gesellschaft durchaus bewußt sind. 2. 8. Mit Recht weist die Kommission auf die zunehmende Bedeutung der Dienstleistungen hin und führt aus, daß das in der Regel komplexere, weniger homogene und weniger transparente Dienstleistungsangebot andersgelagerte Probleme mit sich bringt. Auch der Ausschuß ist der Auffassung, daß den Dienstleistungen besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden muß, vor allem den öffentlichen Versorgungsleistun- gen, bei denen eine Liberalisierung stattfindet, und den kom- plexen Finanzdienstleistungen. 2. 8. 1. Der Ausschuß erkennt an, daß die Liberalisierung von öffentlichen Versorgungsleistungen den Verbrauchern bedeutende Vorteile bieten kann, doch muß sie seines Erach- tens in einem angemessenen Regelungsrahmen und unter aktiver Aufsicht erfolgen, damit sie nicht eine ungewünschte Richtung nimmt. 2. 9. Der Ausschuß ist sich auch der Veränderungen bewußt, die in der Mitteilung als Folge der Entwicklungen in der sogenannten „Informationsgesellschaft“ dargestellt werden. Er schließt sich dem Urteil an, daß es immer wichtiger wird, dafür Sorge zu tragen, daß der bestehende Regelungsrahmen mit der Entwicklung Schritt hält, insbesondere was den elektronischen Handel angeht. Natürlich muß dabei angesichts der raschen Veränderungen, die hier eintreten können, hinreichend flexibel vorgegangen werden. Der Ausschuß geht hier inhaltlich nicht näher auf diese Frage ein, verweist jedoch auf die Stellungnah- me, die er erst vor kurzem zu der Richtlinie über bestimmte rechtliche Aspekte des elektronischen Geschäftsverkehrs im Binnenmarkt abgegeben hat. Der elektronische Handel ist ein Bereich, der wie kein 2. 9. 1. In diesem anderer ein internationales Vorgehen verlangt. Zusammenhang möchte der Ausschuß auf die Ausführungen in Ziffer 2. 5 über eine angemessene Berücksichtigung der Verbraucherinteressen in internationalen Gremien verwei- sen (2). (1) Stellungnahme des WSA zur Transatlantischen Partnerschaft im Bereich der Wirtschaft, ABl. C 407 vom 28. 2. 1998. (2) ABl. C 169 vom 16. 6. 1999. 22. 7. 1999 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 209/3 3. Mehr Gehör für die Verbraucher in der gesamten EU Der Ausschuß stellt mit Befriedigung fest, daß die 3. 1. Kommission den Verbraucherverbänden eine wichtige Rolle zuerkennt und es ihres Erachtens erforderlich ist, diese Ver- bände finanziell zu unterstützen, damit sie ihre Aufgaben wahrnehmen können. Wichtig sind dabei klare Kriterien, anhand deren entschieden werden kann, wer für eine solche Unterstützung in Betracht kommt. Die Kriterien, die in dem in Ziffer 2. 2 erwähnten Allgemeinen Rahmen aufgestellt werden, sind hierfür geeignet. Selbstredend muß dabei jederzeit gewähr- leistet sein, daß die Verbraucherverbände unabhängig bleiben und eine unabhängige Haltung einnehmen können. Daß die Beihilfen in effizienter Weise verwendet werden müssen, versteht sich von selbst. Ein interessanter Gedanke ist es, insbesondere Vorhaben finanziell zu unterstützen, die von Zusammenschlüssen mehrerer Verbände getragen werden. Damit ließe sich einer zu großen Aufsplitterung der Hilfe vielleicht vorbeugen. 3. 1. 1. Der Ausschuß begrüßt es, daß die Kommission gemäß Artikel 13 des Allgemeinen Rahmens jährlich eine vollständige U¨ bersicht über die finanzielle Unterstützung von Organisationen und Vorhaben vorlegen wird, um so für eine größere Transparenz ihrer Tätigkeit zu sorgen. Zusätzlich könnte dabei auch angegeben werden, zu welchen Ergebnissen die betreffenden Vorhaben geführt haben. 3. 2. In einer Reihe von Mitgliedstaaten ist die finanzielle Unterstützung von Verbraucherverbänden, wie dem Ausschuß bekannt ist, äußerst begrenzt, mit der Folge, daß die Verbrau- cherverbände ihre gesellschaftliche Rolle nicht den in sie gesetzten Erwartungen entsprechend wahrnehmen können. In der Vergangenheit sind Vorhaben mit einer ausgeprägten nationalen Dimension ab und an unterstützt worden. 3. 2. 1. Der Ausschuß findet es einerseits sehr verständlich, daß die Kommission nicht die Aufgaben der einzelstaatlichen Behörden übernehmen will; andererseits führen die Versäum- nisse der einzelstaatlichen Behörden aber zu Beschränkungen, die sich auch auf europäischer Ebene auswirken (z. B. auf dem Gebiet der Normung). Die Mitgliedstaaten müßten sich stärker darauf besinnen, daß eine bessere finanzielle Unterstützung der Verbraucherverbände kein Luxus ist. 3. 3. Die Kommission will einem Dialog zwischen der Wirtschaft und den Verbrauchern hohe Priorität einräumen und so erreichen, daß europäische Selbstregulierungsvereinba- rungen zustande kommen. Der Ausschuß stellt fest, daß Rechtsvorschriften sich in der heutigen Zeit, die durch raschen Wandel gekennzeichnet immer als wirksam erweisen und flexiblere Regelungsformen unter Um- ständen mehr Möglichkeiten bieten. Außerdem werfen auch die Einhaltung der Rechtsvorschriften und die damit einherge- henden Kosten Fragen auf. Daher steht der Ausschuß einem Konzept, das auf Dialog und Selbstregulierung setzt, an und für sich positiv gegenüber. ist, bei weitem nicht 3. 3. 1. Der Ausschuß möchte hierzu jedoch eine Reihe von Anmerkungen machen. Unter dem Begriff „Selbstregulierung“ werden ziemlich heterogene Gegebenheiten zusammengefaßt. Er kann verbindliche zweiseitige Absprachen, die allgemein angewandt werden können, ebenso abdecken wie Verhal- tenskodizes einzelner Unternehmen. Selbstregulierungsmaß- nahmen haben in verschiedenen Mitgliedstaaten in den letzten Jahren gute Ergebnisse gezeitigt. Direkte Verhandlungen — oft auf freiwilliger Basis — zwischen den Vertretungsorganisatio- nen von Unternehmern und Verbrauchern haben sich als guter Ersatz für Rechtsvorschriften herausgestellt. Wichtig ist dabei, daß die Partner einander kennen, einander vertrauen und darauf zählen können, daß Absprachen eingehalten werden. Des weiteren ist wichtig, daß die Absprachen Regelungen für die Beilegung von Streitigkeiten und für die Verhängung wirksamer Sanktion bei Verstößen oder Versäumnissen seitens einer der betroffenen Parteien einschließen; hierfür könnte beispielsweise auf eine unabhängige dritte Partei zurückgegrif- fen werden, auf die sich die Partner vorab verständigt haben. Der soziale, kulturelle und rechtliche Hintergrund spielt dabei eine wichtige Rolle. All dies auf europäischer Ebene zu verwirklichen 3. 3. 2. wird nicht einfach sein. Abgesehen davon, daß man nicht in allen Ländern im selben Maße mit der Selbstregulierung vertraut ist, wird die Kommission, ehe ein Dialog aufgenom- men werden kann, ganz klar den Rahmen hierfür vorgeben müssen. Zu diesem Rahmen muß gehören, daß die Bedingun- gen und die Fristen unmißverständlich genannt werden. Auch muß von Beginn an klargestellt werden, was geschieht, wenn die betroffenen Parteien zu keiner Einigung gelangen; wird dann die Kommission selbst Maßnahmen treffen? Der Aus- schuß weist darauf hin, daß u. U. Druckmittel zur Verfügung stehen müssen, mit denen die Parteien zum Abschluß einer Vereinbarung gebracht werden können. Der Ausschuß möchte ferner darauf aufmerksam 3. 3. 3. machen, daß diese organisierten Dialoge den Einsatz von Mitteln und Personal erfordern und insofern für die betroffenen Verbraucherverbände und Wirtschaftskreise eine große Be- lastung darstellen können. Der Ausschuß ersucht die Kommis- sion, angemessene finanzielle Maßnahmen zur Unterstützung der Tätigkeiten zu treffen, die für das Zustandekommen und die Durchführung der Vereinbarungen erforderlich sind. 3. 3. 4. Wenn der Selbstregulierung der Vorzug gegeben wird, so darf dies jedoch nicht dazu führen, daß rechtliche Maßnahmen, soweit solche erforderlich sind, unterbleiben. 4. Ein hoher Sicherheits- und Gesundheitsstandard für die Verbraucher in der EU In den letzten Jahren haben verschiedene Lebensmit- 4. 1. telskandale große Unruhe verursacht. Manch ein Verbraucher stellt sich auch besorgte Fragen, was die Sicherheit der Lebensmittel betrifft, nicht zuletzt im Zusammenhang mit der Anwendung neuer Techniken, wie sie etwa bei den GVO (gentechnisch veränderten Organismen) zum Einsatz kommen. Zu Recht erklärt die Kommission, daß es sich hier um keine EU-interne Angelegenheit handelt, sondern daß hier ein Herangehen und ein Konsens in weltweitem Maßstab erforderlich sind. Der Ausschuß erachtet es für wichtig, daß sich die EU bei der Haltung, die sie in internationalen Gremien wie etwa der WTO einnimmt, weiterhin von dem Vorsorgegrundsatz leiten läßt. Dabei ist zum einen zu fragen, welche Reichweite wissenschaftlichen Kriterien zugesprochen werden kann. Zum anderen ist der Vorsorgegrundsatz nicht rein wissenschaftlich zu verstehen, sondern kann sich auch auf gesellschaftliche Faktoren gründen. C 209/4 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 22. 7. 1999 4. 2. Es ist durchaus gerechtfertigt, die bestehenden Sicher- heits- und Gesundheitsvorschriften einer U¨ berprüfung zu unterziehen, um neue Entwicklungen besser berücksichtigen zu können. Dabei muß jedoch darauf geachtet werden, daß das Qualitätsniveau nicht absinkt. In allgemeinerer Hinsicht plädiert der Ausschuß dafür, einen Begriff wie Neuregelung zu verwenden, um zu verstehen zu geben, daß die Ziele und das Niveau der Vorschriften mindestens genau so hoch wie bisher bleiben müssen. cher systematisch geltend machen ließe. So könnte vorgesehen werden, daß bei jeder politischen Maßnahme geprüft wird, welche Auswirkungen sie auf die Verbraucher hat. Die Ausfüh- rungen über die Einbeziehung der Verbraucherinteressen sind ziemlich vorsichtig formuliert. Ein Satz etwa wie „Ziel ist, auf seiten der politischen Entscheidungsträger das Verständnis für die Besonderheiten der Verbraucherinteressen zu verbessern“ zeugt schon von einer sehr, sehr behutsamen Herangehens- weise. 5. Uneingeschränkte Wahrung der wirtschaftlichen Inte- ressen der Verbraucher in der EU 5. 1. Der Ausschuß stellt fest, daß die Kommission einen verbraucherfreundlichen Binnenmarkt für Finanzdienstleistun- gen anstrebt. Er merkt diesbezüglich an, daß die Transparenz der Finanzprodukte teilweise noch unzureichend ist, was mit der Art dieser Produkte zusammenhängt. Gleichzeitig sehen sich viele Verbraucher vor die Notwendigkeit gestellt, in höherem Maße selbst Vorkehrungen zu treffen, insbesondere was Zukunftsvorsorgemaßnahmen wie Rentenvorsorge und (Lebens-) Versicherungen anlangt. Wenn der Durchschnitts- verbraucher wegen des undurchsichtigen Angebots auf ein- zelstaatlicher Ebene schon kaum geneigt ist, ohne weiteres von einem Finanzanbieter oder Versicherer zu einem anderen zu wechseln, so gilt dies auf europäischer Ebene noch weit mehr. Zudem wird dies durch steuerrechtliche Komplikationen noch erschwert. 5. 2. Nach Ansicht des Ausschusses ist es durchaus folge- richtig, wenn die Kommission die geltenden Rechtsvorschriften über den Verbraucherkredit mit den bestehenden Methoden und Praktiken in Einklang bringen möchte. Der Ausschuß ist aber der Auffassung, daß dies nicht zu einer Aufweichung der Pflichten der Kreditgeber führen darf. In diesem Zusammen- hang hält es der Ausschuß auch für angebracht, der Bekämp- fung übermäßiger Verschuldung Aufmerksamkeit zu widmen. 5. 3. Der Ausschuß verfolgt mit Interesse, wie die Kommis- sion die wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher im Rah- men der anderen EU-Politiken konkret zu berücksichtigen gedenkt. In der Vergangenheit sind bereits öfter Vorschläge unterbreitet worden, wie sich der Gesichtspunkt der Verbrau- Brüssel, den 26. Mai 1999. 5. 3. 1. Der Ausschuß möchte hier, was die Einbeziehung der Verbraucherinteressen in der Praxis anbelangt, im Zweifel an die besten Absichten der Kommission glauben und hofft, daß die für die Verbraucherpolitik zuständige Kommissarin ihren Kollegen gegenüber ständig dieses Anliegen vertreten wird. Auffälligerweise wird in dem Programm die Frage der 5. 4. „schwachen“ Verbrauchergruppen nur gestreift. Es ist indes wichtig, sich darüber im klaren zu sein, daß längst nicht jedermann über ausreichende Selbständigkeit und ausreichen- des Selbstbehauptungsvermögen verfügt, um selbständig eine Wahl zu treffen und zu wohlüberlegten Entscheidungen zu gelangen. Große Gruppen von Verbrauchern sind hierzu nur in geringem Maße oder überhaupt nicht in der Lage. Der Grund hierfür kann ein Mangel an Mitteln und Kenntnissen sowie ein sozialer und/oder kultureller Rückstand sein. Diese „schwachen“ Verbrauchergruppen verdienen besondere Auf- merksamkeit; dabei ist insbesondere an Behinderte, Bürger ausländischer Herkunft, Sozialhilfeempfänger, Einkommens- schwache und auch Kinder zu denken. Der Ausschuß möchte der Kommission nahelegen, zu dieser Frage gezielte politische Maßnahmen zu entwickeln. 6. Schlußbemerkungen 6. 1. Der Ausschuß hat festgestellt, daß die GD XXIV vor nicht allzu langer Zeit einen Jahresbericht für 1997 vorgelegt hat. Er begrüßt es, daß jährlich ein Bericht zu diesem Fragen- komplex ausgearbeitet wird, und möchte der Kommission vorschlagen, in diesem Jahresbericht systematisch auf die Fortschritte bei den verschiedenen Punkten des Aktionsplans einzugehen. Die Präsidentin des Wirtschafts- und Sozialausschusses Beatrice RANGONI MACHIAVELLI


title: Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 77/388/CEE, con riguardo alla facoltà di introdurre a titolo sperimentale un'aliquota IVA ridotta sui servizi ad alta intensità di lavoro"

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VAT
VAT rate
fight against unemployment
labour force
moonlighting

text: C 209/20 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 1999 Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 77/388/CEE, con riguardo alla facoltà di introdurre a titolo sperimentale un’aliquota IVA ridotta sui servizi ad alta intensità di lavoro» (1) (1999/C 209/06) Il Consiglio, in data 31 marzo 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 99 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione «Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Lustenhouwer, in data 5 maggio 1999. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 maggio 1999, nel corso della 364a sessione plenaria, con 108 voti favorevoli, 2 contrari e 4 astensioni, il seguente parere. 1. Osservazioni di carattere generale 1. 1. Il Comitato accoglie con favore la proposta della Commissione e si compiace della sollecitudine con cui essa ha accolto la richiesta, rivoltale dal Consiglio europeo l’11/12 dicembre 1998, di formulare una proposta in materia. 1. 2. La proposta della Commissione viene incontro alla richiesta espressa dal Comitato nel parere in merito al «Consi- glio europeo sull’occupazione» (2). Come già segnalato dal Comitato, la situazione occupazionale è all’origine del proposi- to di alcuni Stati membri di utilizzare la riduzione delle aliquote IVA per creare occupazione. La Commissione ha inoltre dichiarato che la proposta si è ispirata anche alla volontà di creare un migliore equilibrio tra l’imposizione fiscale sul fattore lavoro e su altri fattori di produzione. L’introduzione di un’aliquota IVA ridotta nei settori 1. 3. sopracitati avrà secondo la Commissione l’importante effetto di contribuire alla lotta contro l’economia sommersa poiché, grazie alla riduzione delle aliquote, la differenza di prezzo tra lavoro nero e lavoro dichiarato sarà molto meno rilevante. Il Comitato, che si è recentemente pronunciato a favore dell’intensificazione della lotta al lavoro sommerso a livello comunitario e nazionale (3), ritiene che la proposta della Commissione meriti di essere sostenuta anche in quest’ottica. Anche se la creazione di nuovi posti di lavoro derivante da questo effetto sarà forse limitata, il fatto che una quota di lavoro «nero» entri nel circuito del lavoro dichiarato rappresenta già di per sé un risultato abbastanza importante da giustificare il sostegno alla proposta. (1) GU C 102 del 13. 4. 1999. pag 10. (2) GU C 355 del 21. 11. 1997. (3) «Comunicazione della Commissione sul lavoro sommerso»: GU C 101 del 2. 4. 1999. 1. 4. Tra i motivi che hanno dato origine alla proposta la Commissione menziona inoltre il fatto che la diminuzione dell’aliquota IVA induce necessariamente una riduzione dei prezzi al consumo e stimola quindi la domanda di servizi ad alta intensità di lavoro. 2. Osservazioni particolari 2. 1. La Commissione ha scelto un sistema in base al quale gli Stati membri possono chiedere al Consiglio di concedere loro, a determinate condizioni rigorose, di applicare un’aliquo- ta IVA ridotta a determinati servizi ad alta intensità di lavoro che attualmente non figurano nell’Allegato H della Direttiva 77/388/CEE. Il Consiglio puo` concedere una tale autorizzazio- ne soltanto all’unanimità e per un periodo limitato, ovvero dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2002. 2. 2. Il Comitato condivide questo approccio. Esso offre infatti agli Stati membri la possibilità di beneficiare di questa opportunità qualora la situazione occupazionale e le circostan- ze specifiche che caratterizzano i settori interessati offrano prospettive di un’efficace applicazione di un tale strumento. Occorre tuttavia verificare di volta in volta con cura che i possibili effetti positivi non siano vanificati da complicazioni amministrative e da controlli supplementari nonché da even- tuali distorsioni di concorrenza. Non va inoltre dimenticata la necessità di compensare il conseguente minor gettito fiscale o con aggravi impositivi su altre voci o con corrispondenti tagli alle spese. Il Comitato ritiene pertanto indispensabile che gli Stati membri, prima di stabilire l’elenco dei servizi ai quali intendono accordare l’applicazione dell’aliquota IVA ridotta, si consultino con i rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori dei settori interessati in merito ai possibili effetti di un simile provvedimento. Ritiene che il fatto di rendere facoltativa questa possibilità a determinate e ben precise condizioni, come menzionato sopra, anziché introdurre il sistema in maniera generalizzata, possa permettere un’applica- zione più flessibile e mirata e consenta peraltro di evitare applicazioni scorrette grazie alla garanzia rappresentata dal processo decisionale all’unanimità. 22. 7. 1999 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 209/21 2. 2. 1. Per quanto riguarda i tipi di servizi che potrebbero beneficiare dell’aliquota IVA ridotta, la Commissione propone di applicare condizioni severe. Secondo il Comitato si tratta di condizioni pienamente giustificate. Infatti, la creazione di posti di lavoro potrà essere ottenuta a condizione che i servizi in questione siano effettivamente ad alta intensità di lavoro e che l’aliquota IVA abbia un impatto significativo e diretto sul prezzo pagato dal consumatore. Limitando la gamma dei servizi ai soli servizi forniti localmente si eviteranno in larga misura le distorsioni della concorrenza (per quanto non sia mai possibile evitare effetti di sostituzione e sebbene nelle regioni di confine si possano manifestare effetti transfrontalieri su scala limitata) e non si ostacolerà il funzionamento del mercato interno. Per quanto riguarda l’aspetto delle distorsioni della concorrenza, il Comitato fa appello agli Stati membri perché si adoperino affinché l’applicazione di un’aliquota IVA ridotta non acuisca le differenze di trattamento fiscale tra il settore delle imprese commerciali e quello dell’economia sociale esistenti in alcuni Stati. improbabile che si verifichino gravi distorsioni della concor- renza. Fatte le dovute considerazioni, il Comitato è tuttavia convinto della fondatezza del meccanismo di correzione proposto dalla Commissione: in effetti, nel quadro dell’esperi- mento è opportuno prevedere un certo margine di controllo per prevenire o neutralizzare gravi distorsioni della concorren- za, anche perché non tutti gli effetti possono essere previsti in anticipo. Il Comitato si domanda se, allo scopo di garantire la certezza giuridica per le imprese e le associazioni interessate che dal 1° gennaio 2000 potranno operare con un’aliquota IVA ridotta, non sia opportuno prevedere, a una determinata scadenza, e precisamente il 1° gennaio 2001, la possibilità di una correzione in senso positivo (aggiunta all’elenco di altre attività che potranno usufruire di una tariffa IVA ridotta) o negativo (soppressione di determinate attività dall’elenco). Infatti, dopo un anno di prova le eventuali distorsioni della concorrenza si saranno manifestate sia nei singoli Stati membri che nelle zone di confine. Il Comitato è consapevole del fatto che la questione 2. 2. 2. della definizione di servizi ad alta intensità di lavoro e dell’interpretazione da dare a questo concetto potrà sempre dare adito a discussioni. Non esistono infatti criteri univoci, sebbene sia chiaro che si tratta di servizi caratterizzati dalla predominanza dell’elemento della manodopera sul prezzo finale del servizio al consumo. In questo senso ritiene che anche i servizi a carattere sociale o aventi un’importante funzione sociale non debbano essere esclusi dall’applicazione di un’aliquota IVA ridotta. Servizi concernenti l’assistenza agli anziani, ai disabili e all’infanzia, nonché utili all’ambiente, non devono essere esclusi a priori da questo strumento. L’unanimità richiesta in sede di decisione del Consiglio potrà costituire la garanzia di un’applicazione realistica e socialmente accettabile di questo concetto. 2. 3. Il Comitato concorda sul contenuto dell’articolo 1, lettera b), della proposta, secondo il quale lo Stato membro che desidera introdurre i provvedimenti in questione deve rispettare alcuni requisiti. Gli Stati membri dovranno infatti poter indicare approssimativamente quali effetti si attendono dal provvedimento in termini di occupazione e quali misure di accompagnamento intendono eventualmente adottare per prevenire distorsioni della concorrenza. 2. 4. L’articolo 1, lettera c), introduce un meccanismo cor- rettivo in merito al quale il Comitato esprime qualche dubbio. Tale meccanismo dovrebbe consentire al Consiglio, su propos- ta della Commissione e a maggioranza qualificata, di revocare la deroga all’applicazione della normale aliquota IVA qualora si verifichino distorsioni di concorrenza. Ci si potrebbe chiedere se il suddetto meccanismo di correzione sia veramente necessario. Infatti, l’applicazione di aliquote IVA ridotte potrà essere in un primo momento sperimentata solo per tre anni, ovvero per un periodo molto limitato nel corso del quale è L’articolo 1, lettera d), impone agli Stati membri auto- 2. 5. rizzati ad applicare l’aliquota ridotta l’obbligo di presentare entro l’ottobre 2002 una relazione dettagliata contenente una valutazione complessiva dell’efficacia di tale misura. Indipendentemente dal fatto che la scadenza del giugno 2002 possa essere più opportuna per dare il tempo necessario all’elaborazione di disposizioni definitive, il Comitato ritiene che la relazione debba trattare il tema dell’impatto del provve- interessati. Conoscere le dimento sul bilancio degli Stati implicazioni di bilancio puo` infatti agevolare la valutazione dell’efficacia del provvedimento in termini di costo di ciascun posto di lavoro creato. Il Comitato desidera altresı` essere tenuto al corrente delle relazioni di valutazione che gli Stati membri devono pubblicare ed essere consultato prima che la Commissione e il Consiglio traggano le proprie conclusioni per il futuro. 3. Conclusioni In conclusione, il Comitato sottoscrive le grandi linee della proposta della Commissione. Essa risponde infatti all’urgenza, sottolineata dallo stesso Comitato, di poter utilizzare anche lo strumento IVA nella lotta contro la disoccupazione. Il provvedimento viene inoltre incontro alle aspettative delle organizzazioni degli artigiani e delle PMI, che chiedono lavoro sommerso. di poter disporre di un’arma contro il Ovviamente si possono sollevare innumerevoli obiezioni in merito alla proposta. In effetti, come già menzionato, possono essere formulate critiche circa l’interpretazione del concetto di «alta intensità di lavoro», talvolta puo` non essere praticabile indicare con la massima chiarezza quali servizi siano da considerare principalmente di carattere locale, si possono temere ripercussioni nelle regioni di confine, si puo` essere scettici circa l’impatto del provvedimento in termini di creazio- ne di posti di lavoro e cosı` via. Tutti questi elementi sono già stati menzionati durante la discussione che ha preceduto la presentazione della proposta. C 209/22 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 1999 Il Comitato concorda tuttavia con il Consiglio europeo sull’im- portanza di sondare tutte le possibilità di promozione dell’oc- cupazione. Il provvedimento ora proposto merita percio` il beneficio del dubbio e andrà sperimentato per verificarne la validità. Il Comitato chiede quindi al Consiglio di passare il più rapidamente possibile all’adozione della proposta in esame al fine di consentire che essa entri in vigore come previsto il 1o gennaio 2000 (art. 2, primo comma). Bruxelles, 26 maggio 1999. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice RANGONI MACHIAVELLI Parere del Comitato economico e sociale in merito: — alla «Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 91/440/CEE relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie»; — alla «Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 95/18/CE relativa alle licenze delle imprese ferroviarie» e — alla «Proposta di direttiva del Consiglio relativa all’assegnazione della capacità di infrastruttura ferroviaria, la determinazione dei canoni per l’uso dell’infrastruttura ferroviaria e la certifica- zione di sicurezza»(1) (1999/C 209/07) Il Consiglio, in data 19 ottobre 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra. La Sezione «Trasporti, energia, infrastrutture, società dell’informazione», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Decaillon, in data 19 maggio 1999. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 maggio 1999, nel corso della 364a sessione plenaria, con 80 voti favorevoli, 15 contrari e 14 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione Le tre proposte in esame costituiscono nel loro com- 1. 1. plesso un «pacchetto» normativo e al tempo stesso concettuale relativo alle condizioni d’uso dell’infrastruttura ferroviaria. 1. 2. Tale pacchetto va visto: — in relazione con i testi e le proposte riguardanti il trasporto ferroviario, — in relazione con i testi e le proposte riguardanti la politica globale in materia di trasporti, — in relazione con i testi e le proposte riguardanti i servizi d’interesse generale, (1) GU C 321 del 20. 10. 1998, pagg. 6, 8, 10. — in un contesto più generale, tenuto conto del ruolo precipuo svolto in questo caso dai trasporti, degli orienta- menti dell’Unione europea non solo in materia di «crescita, competitività, occupazione» e «sviluppo sostenibile», ma anche di fronte al processo di «ampliamento». 1. 3. Le proposte costituiscono nel loro insieme un «passo avanti» e sono destinate ad accelerare il processo di ristruttura- zione delle ferrovie europee. Esse si fondano tutte su un rafforzamento del mercato 1. 4. unico e sulla promozione dei meccanismi di competitività. 2. Sintesi delle proposte della Commissione 2. 1. Modifica della Direttiva 91/440/CEE 2. 1. 1. La proposta introduce la «separazione completa e obbligatoria» tra la gestione dell’infrastruttura e l’esercizio dei