title: Informe especial n° 2/1999 sobre los efectos de la reforma de la política agrícola común (PAC) en el sector de los cereales, acompañado de las respuestas de la Comisión

eurovoc_concepts:
agricultural production policy
cereals
common price policy
export policy
import policy
reform of the CAP

text: 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/1 I (Comunicaciones) TRIBUNAL DE CUENTAS INFORME ESPECIAL No 2/1999 sobre los efectos de la reforma de la pol(cid:237)tica agr(cid:237)cola comœn (PAC) en el sector de los cereales, acompaæado de las respuestas de la Comisi(cid:243)n (con arreglo al segundo pÆrrafo del apartado 4 del art(cid:237)culo 248 del Tratado CE) (1999/C 192/01) ˝NDICE Apartados PÆgina RESUMEN. 1. INTRODUCCI(cid:211)N. 1. 1-1. 3 2. ANTECEDENTES. 2. 1-2. 12 Apoyo a los precios y protecci(cid:243)n exterior. 2. 1-2. 5 Evoluci(cid:243)n del mercado de cereales. 2. 6-2. 12 3. LA REFORMA. 3. 1-3. 5 4. EFECTOS DE LA REFORMA. 4. 1-4. 48 El presupuesto de los cereales. 4. 1-4. 5 Producci(cid:243)n. 4. 6-4. 10 Consumo. 4. 11-4. 14 Precios. 4. 15-4. 21 Precios al productor. 4. 15-4. 19 Precios al consumo. 4. 20-4. 21 Existencias. 4. 22-4. 23 Comercio exterior. 4. 24-4. 28 Importaciones. 4. 25 Exportaciones. 4. 26-4. 28 Renta agr(cid:237)cola procedente de los cereales. 4. 29-4. 48 Compensaci(cid:243)n en el sector de los cereales. 4. 31-4. 36 Distribuci(cid:243)n de la renta procedente del cultivo de cereales. 4. 37-4. 46 Valor del suelo agr(cid:237)cola. 4. 47-4. 48 5. CONCLUSI(cid:211)N. 5. 1-5. 13 Respuestas de la Comisi(cid:243)n. 2 4 4 4 5 6 10 10 12 14 14 14 15 17 19 19 19 20 20 23 26 26 31 C 192/2 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 RESUMEN En este Informe se tratan los efectos de la reforma de 1992 de la pol(cid:237)tica agr(cid:237)cola comœn (PAC) en el sector de los cereales y se incluye un resumen de la historia de la organizaci(cid:243)n comœn de mercados (OCM) en dicho sector, seguido de una revisi(cid:243)n de los elementos clave de la reforma. A continuaci(cid:243)n se describen la evoluci(cid:243)n del presupuesto de la OCM y las principales variables econ(cid:243)micas del sector de los cereales tras la reforma, cuyos resultados se evalœan a la luz de dicha evoluci(cid:243)n. La antigua OCM, basada en el apoyo de los precios y la protecci(cid:243)n exterior, dio lugar a un aumento de las existencias pœblicas con un incremento de los costes en el presupuesto comunitario. AdemÆs, hab(cid:237)a que con- ceder un nœmero constantemente en aumento de restituciones a la exportaci(cid:243)n para colocar el excedente de cereales en los mercados mundiales. Los socios comerciales de la CE tambiØn presionaban a la Comunidad para que continuara liberalizando sus mercados agr(cid:237)colas. Estos factores llevaron finalmente a la reforma de la PAC de 1992, principalmente dirigida al sector de los cereales (vØanse los apartados 2. 1 a 2. 12) Esta reforma intent(cid:243) hacer frente a problemas internos y externos aumentando la competitividad de los cerea- les cultivados en la Comunidad. El principal instrumento aplicado consisti(cid:243) en reducir drÆsticamente los pre- cios de intervenci(cid:243)n. Los productores pasaron a ser compensados por la pØrdida de ingresos ocasionada por la reducci(cid:243)n de precios mediante la ayuda directa a la superficie. El equilibrio del mercado se lograr(cid:237)a pagando precios mÆs bajos y, por tanto, frenando la producci(cid:243)n, desvinculando la ayuda de superficies del volumen real de producci(cid:243)n y mediante la retirada de tierras agr(cid:237)colas (vØanse los apartados 3. 1 a 3. 5). Pese a que la Comisi(cid:243)n contaba con un cierto incremento del gasto presupuestario, conforme el peso de la ayuda a los agricultores se iba trasladando gradualmente del consumidor al contribuyente, debido a diversas decisiones en materia de gesti(cid:243)n tomadas en el nivel de la Comisi(cid:243)n o del Consejo, dicho gasto aument(cid:243) mÆs rÆpidamente de lo previsto. La reducci(cid:243)n del gasto prevista para 1997 no tuvo lugar (vØanse los apartados 4. 1 a 4. 5). El descenso de la producci(cid:243)n en el primer aæo de la reforma fue seguido de un rÆpido incremento de la misma hasta niveles anteriores a dicha reforma. La evoluci(cid:243)n real difiere en gran medida de un Estado miembro a otro, lo que prueba que el volumen de producci(cid:243)n depende mÆs de los cambios climÆticos y el aumento constante de los rendimientos que de las reducciones de precios y la retirada obligatoria de superficies cultivables (vØanse los apartados 4. 6 a 4. 10). El consumo interno creci(cid:243) como consecuencia de las reducciones de precios, lo que hizo mÆs interesante el empleo de cereales para alimentaci(cid:243)n animal. Sin embargo, la capacidad del sector de la alimentaci(cid:243)n animal para adaptar recursos ilustra tambiØn el riesgo de una reacci(cid:243)n inversa, por ejemplo cuando la ratio entre el precio de los cereales y el de sus sustitutivos resulte otra vez desfavorable para los cereales (vØanse los apartados 4. 11 a 4. 14). Se esperaba que los precios al productor descender(cid:237)an tambiØn con los precios institucionales. En cierta medida esto fue lo que ocurri(cid:243) en los Estados miembros, pero debido a la escasez en el mercado mundial los precios comunitarios en el mercado del trigo, principal cereal producido en la Uni(cid:243)n Europea, se mantuvieron por encima de los nuevos precios institucionales, lo que deriv(cid:243) en un exceso de compensaci(cid:243)n de las pØrdidas efectivas de ingresos. El Tribunal ya trat(cid:243) este fen(cid:243)meno en su Informe anual relativo al ejercicio 1996 (vØanse los apartados 4. 16 a 4. 18 y 4. 33). 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/3 En 1997 y 1998, tras el per(cid:237)odo transitorio, los precios cayeron y una vez mÆs fue necesario recurrir a la intervenci(cid:243)n (vØanse los apartados 4. 19 y 4. 23). Se esperaba que la ca(cid:237)da de los precios de producci(cid:243)n aligerase la carga del consumidor a la hora de apoyar el sector agr(cid:237)cola. Sin embargo no se pudo apreciar ninguna baja importante en el precio al consumidor final (por ejemplo, en el caso del pan) ni se pudo relacionar espec(cid:237)ficamente con la reducci(cid:243)n de los precios del cereal (carne de vacuno y porcino). As(cid:237), la carga del contribuyente aument(cid:243) considerablemente sin ningœn beneficio concreto para el consumidor (vØanse los apartados 4. 20 y 4. 21). En relaci(cid:243)n con la renta agr(cid:237)cola, la reforma result(cid:243), de manera general, beneficiosa para el sector. Puesto que los precios del mercado se mantuvieron por encima de los nuevos precios institucionales durante el per(cid:237)odo transitorio, las pØrdidas reales se compensaron, globalmente, en exceso. Cuanto mÆs elevados eran los precios del mercado en los Estados miembros, mayores resultaban los ingresos de los productores, tras la aplicaci(cid:243)n del nuevo sistema. El sistema nunca fue concebido para compensar las pØrdidas ni en el nivel del productor individual ni en el de los pa(cid:237)ses. En consecuencia, existen dos fuentes de exceso o dØficit de compensaci(cid:243)n. La primera se debe al hecho de que la ayuda estÆ vinculada al promedio de superficies y rendimientos congelados en su nivel hist(cid:243)rico, que dieron lugar a una compensaci(cid:243)n inferior a los productores eficaces y excesiva para los menos eficaces. Por otro lado, las diferencias entre los pa(cid:237)ses en los precios de mercado con respecto al mismo producto dieron lugar a una compensaci(cid:243)n excesiva para los productores de algunos pa(cid:237)ses o deficitaria para los de otros en determinados aæos (vØanse los apartados 4. 31 a 4. 35). AdemÆs, el sistema de compensaciones no diferencia la ayuda segœn el tamaæo de la explotaci(cid:243)n o el rendi- miento, con lo que no mejora la situaci(cid:243)n de los pequeæos productores. Las explotaciones grandes y las que estÆn situadas en las regiones con los mayores rendimientos continœan recibiendo las ayudas mÆs altas (vØanse los apartados 4. 38 y 4. 37). En tanto que autØntico cambio de pol(cid:237)tica, la reforma de la PAC de 1992 supuso ciertamente un paso en la buena direcci(cid:243)n. No obstante, para mantener los progresos realizados en relaci(cid:243)n con la competitividad y el equilibrio del mercado es necesario realizar mÆs avances. Las medidas que se sugieren en la Agenda 2000 resultan insuficientes para combatir los excesos recurrentes de producci(cid:243)n, reaccionar de manera adecuada ante la ca(cid:237)da de precios en el mercado mundial y mantener las rentas de los productores. Dadas las crecientes dificultades con las que se enfrentan las ayudas de superficie y de producci(cid:243)n, podr(cid:237)a resultar apropiado exa- minar la posibilidad de sustituir el sistema actual por alguna forma de ayuda directa (vØanse los apartados 5. 8 a 5. 11). C 192/4 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 1. INTRODUCCI(cid:211)N 1. 1. Desde muchos puntos de vista los cereales constituyen el cultivo mÆs importante de la Comunidad. Ocupan alrededor de 38 millones de hectÆreas, aproximadamente el 25 % de la super- ficie agr(cid:237)cola de la Comunidad y con 200 millones de toneladas anuales constituyen la producci(cid:243)n mÆs elevada. TambiØn ocupan el primer puesto en el comercio intracomunitario, con un volu- men de aproximadamente 38 millones de toneladas. Solamente la operaci(cid:243)n de esta organizaci(cid:243)n comœn de mercados supuso para el presupuesto comunitario mÆs de 14 000 millones de ecus en 1997, es decir, un 34 % del presupuesto de la secci(cid:243)n de Garant(cid:237)a del Fondo Europeo de Orientaci(cid:243)n y de Garant(cid:237)a Agr(cid:237)cola (FEOGA). Ello constituye con mucho el mayor importe para una sola OCM en tØrminos de ayuda del presupuesto de la Uni(cid:243)n Europea. No obstante, en lo que se refiere al valor de la producci(cid:243)n, sin incluir la destinada al consumo en la propia explotaci(cid:243)n, los cereales ocuparon, sin embargo, en 1995 el cuarto lugar, con 18 379 millones de ecus, precedidos de los productos lÆcteos (386 millo- nes de ecus), la carne de vacuno (24 583 millones de ecus) y por- cino (23 123 millones de ecus) (1). 1. 2. En 1992 la Comunidad modific(cid:243) parcialmente la PAC. De manera esencial esta reforma estaba dirigida al mercado de los cereales, para el que las nuevas disposiciones entrar(cid:237)an en vigor a partir de la campaæa de comercializaci(cid:243)n 1993/94. La reforma se pondr(cid:237)a en prÆctica (cid:237)ntegramente a finales del trienio de transi- ci(cid:243)n, es decir, en junio de 1996. As(cid:237), la campaæa de comerciali- zaci(cid:243)n 1996/97 constituy(cid:243) el primer aæo de aplicaci(cid:243)n completa de la reforma. Sus principales efectos en el sector de los cereales constituyen el objeto de este Informe, cuya elaboraci(cid:243)n estÆ basada en los trabajos de fiscalizaci(cid:243)n efectuados en 1997 y 1998, junto con los anÆlisis de los datos econ(cid:243)micos y financieros recabados por Eurostat, presentados en otros documentos comunitarios y obtenidos en entrevistas con las administraciones nacionales y los representantes de productores, transformadores y consumidores que se llevaron a cabo en los principales cinco Estados miembros cultivadores de cereales: Francia, Alemania, Reino Unido, Italia y Espaæa (2). 1. 3. El Informe incluye un breve resumen de los antecedentes de la OCM de los cereales, seguido de una revisi(cid:243)n de los elementos clave de la reforma de 1992. A continuaci(cid:243)n describe la evoluci(cid:243)n (1) La situaci(cid:243)n de los mercados agr(cid:237)colas en la Uni(cid:243)n Europea, Informe 1996, cuadros 3. 1. 5, 3. 5. 2. 2, 3. 6. 16 y 4. 1. 4. 4. (2) En orden de mayor a menor importancia, conforme al volumen de producci(cid:243)n de cereales segœn las cifras de producci(cid:243)n de 1995 que figuran en el Informe 1996 de Eurostat, cuadro 4. 1. 1. 3. del presupuesto de la OCM y de las principales variables econ(cid:243)- micas relativas al sector de los cereales despuØs de la reforma, eva- lœa los resultados de Østa en relaci(cid:243)n con sus objetivos y comenta si la Agenda 2000 podrÆ remediar las debilidades de 1992 y con- tinuar guiando este proceso. El Informe no abarca la evoluci(cid:243)n del rØgimen especial del trigo duro, ya que esta cuesti(cid:243)n se trat(cid:243) en el Informe anual relativo al ejercicio 1997 (3). 2. ANTECEDENTES Apoyo a los precios y protecci(cid:243)n exterior 2. 1. Los cereales fueron el primer producto objeto de una OCM con la PAC debido a su importancia en la alimentaci(cid:243)n de las per- sonas y los animales, as(cid:237) como a su papel en el comercio intra- comunitario. Tras largas negociaciones que se iniciaron en la con- ferencia de Stresa en 1958, el Consejo decidi(cid:243) finalmente crear una OCM en enero de 1962 con los principales elementos siguien- tes: a) Precios indicativos, que fijar(cid:237)a el Consejo al comienzo de cada campaæa comercial para cada tipo de cereal (principalmente trigo comœn, trigo duro, cebada, avena y centeno); los precios objetivos se definieron como los precios agr(cid:237)colas que deber(cid:237)a recibir el productor; las negociaciones en torno a este precio resultaron dif(cid:237)ciles desde el primer momento; especialmente, Alemania rechaz(cid:243) aceptar cualquier corte drÆstico en sus pre- cios agr(cid:237)colas y hasta 1967 no entraron en vigor los precios comunes de cereales, si bien a un nivel en cierta medida mÆs elevado que los precios de mercado aplicados en los demÆs cinco Estados miembros y muy por encima del nivel de los precios en el mercado mundial. b) Precios de intervenci(cid:243)n, que se fijaban en un determinado por- centaje de los precios indicativos y seæalaban el nivel m(cid:237)nimo al que podr(cid:237)an descender los precios; cuando se alcanzaba dicho m(cid:237)nimo se recurr(cid:237)a a los organismos nacionales de intervenci(cid:243)n para comprar cereales por cuenta del Estado; la l(cid:243)gica del sistema de intervenci(cid:243)n consist(cid:237)a en que en Øpocas de excedentes de cereales con respecto a la demanda (normal- mente coincidiendo con la cosecha) se redujera el suministro mediante la compra de intervenci(cid:243)n por parte del Estado para almacenamiento pœblico y mantener as(cid:237) los precios del mer- cado por encima de los niveles del precio de intervenci(cid:243)n; en el caso contrario, normalmente hacia finales de la campaæa de comercializaci(cid:243)n, es decir, en per(cid:237)odo de escasez de suminis- (3) DO C 349 de 17. 11. 1998, cap(cid:237)tulo 2. 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/5 tros e incremento de precios, las ventas de intervenci(cid:243)n man- tendr(cid:237)an los precios del mercado en el nivel del precio indica- tivo. Incluso, con vistas a incentivar a los productores y los operadores a almacenar ellos mismos existencias y no entre- garlas al almacenamiento de intervenci(cid:243)n inmediatamente despuØs de la cosecha, se aumentaban los precios de interven- ci(cid:243)n mediante un incremento mensual en una determinada parte de la campaæa de comercializaci(cid:243)n. El presupuesto de la Comunidad cubr(cid:237)a los gastos de almacenamiento y deprecia- ci(cid:243)n posterior de cereales almacenados pero no la compra ini- cial. 2. 2. Aplicando este sistema de apoyo a los precios, la Comuni- dad hab(cid:237)a respondido especialmente a tres objetivos del art(cid:237)culo 39 del Tratado de Roma (4): a) el objetivo de la renta, es decir, garantizar un nivel de vida a la comunidad agr(cid:237)cola mediante el precio indicativo; b) el objetivo de estabilizaci(cid:243)n del mercado, ya que los precios solamente pod(cid:237)an fluctuar entre el precio indicativo y el pre- cio de intervenci(cid:243)n; c) el objetivo estructural, de que la producci(cid:243)n de las explota- ciones resultara suficiente como para poder proporcionar una renta aceptable a los productores con los precios fijados. 2. 3. Dado que los precios indicativos se hab(cid:237)an fijado en niveles tan elevados, los precios del mercado tend(cid:237)an a resultar especial- mente mÆs bajos, situados incluso a niveles inferiores al 10 % de margen entre el precio indicativo y el precio de intervenci(cid:243)n. En consecuencia, la intervenci(cid:243)n se convirti(cid:243) en una caracter(cid:237)stica permanente de la gesti(cid:243)n del mercado comunitario, de manera que los precios para los productores se situaron en el nivel artifi- (4) Art(cid:237)culo 39 del Tratado de Roma: «1. Los objetivos de la pol(cid:237)tica agr(cid:237)cola comœn serÆn: a) incrementar la productividad agr(cid:237)cola, fomentando el progreso tØcnico, asegurando el desarrollo racional de la producci(cid:243)n agr(cid:237)- cola, as(cid:237) como el empleo (cid:243)ptimo de los factores de producci(cid:243)n, en particular de la mano de obra; b) garantizar as(cid:237) un nivel de vida equitativo a la poblaci(cid:243)n agr(cid:237)cola, en especial mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura; c) estabilizar los mercados; d) garantizar los abastecimientos; e) asegurar al consumidor suministros a precios razonables. 2. En la elaboraci(cid:243)n de la pol(cid:237)tica agr(cid:237)cola comœn y de los mØtodos especiales que Østa pueda llevar consigo, se deberÆn tener en cuenta: las caracter(cid:237)sticas especiales de la actividad agr(cid:237)cola, que resultan a) de la estructura social de la agricultura y de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agr(cid:237)colas; b) la necesidad de efectuar gradualmente las adaptaciones oportunas; c) el hecho de que, en los Estados miembros, la agricultura consti- tuye un sector estrechamente vinculado al conjunto de la econo- m(cid:237)a. ». cialmente elevado del precio de intervenci(cid:243)n. El precio indicativo dej(cid:243) de tener sentido en relaci(cid:243)n con la renta agr(cid:237)cola y no sirvi(cid:243) mÆs que de base te(cid:243)rica para determinar el precio de interven- ci(cid:243)n. AdemÆs, no se tuvieron en cuenta los intereses del consu- midor, que desde el comienzo de este sistema tuvo que sufragar la diferencia entre los elevados precios internos y los bajos del mercado mundial. 2. 4. Este sistema de precios m(cid:237)nimos garantizados solamente puede funcionar si los cereales a menor precio del mercado mun- dial no entran a competir con los del mercado interno. Para ello la Comunidad dot(cid:243) al sistema interno de apoyo a los precios con un «sistema de compuertas» externo. Los precios internos queda- ban protegidos por exacciones reguladoras variables sobre las importaciones de cereales de terceros pa(cid:237)ses. Estas exacciones se basaban en un precio umbral fijo, establecido de manera que el precio de cereales importados en los principales centros de con- sumo de la Comunidad resultara ligeramente superior al precio indicativo. La diferencia entre estos precios constituy(cid:243) la base de lo que se denomina la preferencia comunitaria. Las exacciones reguladoras variables a la importaci(cid:243)n se incluyeron en el presu- puesto comunitario entre los recursos propios. 2. 5. Las restituciones a la exportaci(cid:243)n funcionaban de manera inversa a las exacciones a la importaci(cid:243)n. Los excedentes que amenazaban el mercado interior se exportaban y a los exporta- dores se les pod(cid:237)a restituir la diferencia entre el precio mÆs ele- vado de este mercado y el precio inferior obtenido en el mercado de los terceros pa(cid:237)ses. No obstante, en Øpoca de oferta deficitaria en el mercado interior se pod(cid:237)a recurrir a derechos de exportaci(cid:243)n para desalentar las exportaciones o se pod(cid:237)an reducir las exaccio- nes reguladoras a la importaci(cid:243)n. Esta situaci(cid:243)n se dio œnica- mente en dos ocasiones en la historia de la OCM. El sistema de compuertas fue concebido como un sistema que se autofinan- ciaba en el sentido de que los ingresos procedentes de las exac- ciones reguladoras pod(cid:237)an cubrir las restituciones a la exporta- ci(cid:243)n, promediando varios aæos. Evoluci(cid:243)n del mercado de cereales 2. 6. Cuando se cre(cid:243) la OCM de los cereales, la Comunidad Euro- pea œnicamente contaba con seis Estados miembros y una parte importante de alimentos bÆsicos deb(cid:237)a importarse para garantizar el suministro adecuado de su poblaci(cid:243)n. En 1968 los Seis impor- taron mÆs de 17 millones de toneladas y exportaron 6,5 millones. Dado que la demanda neta era de 10,5 millones de toneladas, fue necesario satisfacer el 10 % de la demanda de la Comunidad mediante importaciones. C 192/6 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 2. 7. Las crisis del petr(cid:243)leo de 1973 y 1979 condujeron a una inflaci(cid:243)n mundial y, a mediados de la dØcada de los ochenta, el constante dØficit presupuestario de Estados Unidos agrav(cid:243) la ines- tabilidad monetaria causada por dichas crisis. La inflaci(cid:243)n dio lugar a una serie de incrementos sustanciales en los precios ins- titucionales (indicativo, de intervenci(cid:243)n y umbral) y la devalua- ci(cid:243)n del d(cid:243)lar contribuy(cid:243) a aumentar la diferencia entre los pre- cios de cereales en la Comunidad y en el mercado mundial. El elevado nivel de los precios de apoyo incentiv(cid:243) en gran medida a los agricultores para aumentar su producci(cid:243)n, mientras que el consumo comunitario creci(cid:243) mÆs lentamente. La soluci(cid:243)n artifi- cial de la intervenci(cid:243)n o de elevadas restituciones a la exportaci(cid:243)n proporcion(cid:243) a los agricultores una imagen distorsionada de la realidad del mercado. De esta forma, en 1980 la Comunidad, constituida entonces por nueve Estados miembros, se convirti(cid:243) en exportador neto de cereales (vØase el cuadro 1). A partir de 1981 la producci(cid:243)n se mantuvo por encima del consumo interno, las importaciones decayeron y las ayudas a la exportaci(cid:243)n aumenta- ron de manera continuada. Igualmente, siguieron aumentando las compras de intervenci(cid:243)n. La salida a los excedentes en el mercado interior y exterior resultaron cada vez mÆs caras para el presu- puesto comunitario. 2. 8. En la segunda mitad de la dØcada de los aæos ochenta se intent(cid:243) frenar la tendencia alcista del gasto congelando o redu- ciendo los precios institucionales y adoptando otras medidas esta- bilizadoras [cantidades mÆximas garantizadas, tasa de correspon- sabilidad y un rØgimen de retirada de tierras de la producci(cid:243)n (5)]. Ninguna de estas medidas sirvi(cid:243) para reducir considerablemente la producci(cid:243)n y los excedentes, de manera que el gasto presupues- tario (bÆsicamente costes de intervenci(cid:243)n y restituciones a la exportaci(cid:243)n) continu(cid:243) siendo elevado. El sistema agromonetario, concebido para proteger los precios agr(cid:237)colas mediante tipos ver- des ante la creciente inestabilidad monetaria mundial, contribuy(cid:243) incluso a un mayor aumento de los precios en los Estados miem- bros cuyas monedas se devaluaban y œnicamente a ligeras com- pensaciones mediante el recorte de precios en aquellos pa(cid:237)ses cuyas monedas se revalorizaban (6). Los incentivos de mayor pro- ducci(cid:243)n, consecuencia de los precios relativamente altos de los precios internacionales, continuaron siendo importantes y los rendimientos crecientes agravaron el problema de excedentes estructurales. rior dieron lugar a un descenso de las importaciones y un nœmero creciente de restituciones a la exportaci(cid:243)n que no pod(cid:237)an ser compensadas con las exacciones reguladoras a la importaci(cid:243)n. Finalmente no s(cid:243)lo fueron los consumidores quienes terminaron sosteniendo el sistema al pagar los cereales muy por encima de su precio en el mercado mundial, sino tambiØn los contribuyentes al aumentar la intervenci(cid:243)n y las restituciones a la exportaci(cid:243)n. 2. 10. El resultado fue que al final de la campaæa de comerciali- zaci(cid:243)n 1992/93, 32,2 millones de toneladas de cereales, es decir, aproximadamente un 20 % de la producci(cid:243)n anual, deb(cid:237)a colo- carse en almacenes de intervenci(cid:243)n (vØase el cuadro 1). Esta can- tidad equival(cid:237)a a mÆs de cuatro meses de consumo interno y en el mismo aæo supon(cid:237)a para el contribuyente 2 724 millones de ecus en existencias almacenadas y depreciaci(cid:243)n (vØase el cuadro 2). Durante el mismo per(cid:237)odo las restituciones a la exportaci(cid:243)n tam- biØn aumentaron hasta 2 789 millones de ecus, mientras que las exacciones de todos los productos agr(cid:237)colas importados no sobre- pasaron los 1 000 millones de ecus. As(cid:237), si se tienen en cuenta las restricciones impuestas por la directriz agr(cid:237)cola en el contexto de disciplina presupuestaria decidida en 1988, cada vez result(cid:243) mÆs dif(cid:237)cil financiar el presupuesto agr(cid:237)cola. 2. 11. AdemÆs, la mayor(cid:237)a de este gasto presupuestario siempre en constante aumento no beneficiaba directamente al sector agr(cid:237)- cola sino a los propietarios de los almacenes y los operadores de cereales, a menudo reunidos bajo una misma empresa. El sector agr(cid:237)cola se beneficiaba de un sistema que manten(cid:237)a artificialmente los precios del mercado interior por encima de los del mercado mundial y las compaæ(cid:237)as operadoras cobraban las restituciones a la exportaci(cid:243)n y los pagos de intervenci(cid:243)n necesarios para man- tener los precios internos. En el aæo anterior a la reforma este gasto ascend(cid:237)a a 5 512,6 millones de ecus de un total de presu- puesto para los cereales de 6 923,2 millones de ecus. 2. 12. Al mismo tiempo, los socios comerciales de la Comunidad presionaron a favor de la inclusi(cid:243)n de los productos agr(cid:237)colas en el Acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio (GATT), la apertura de los mercados comunitarios a sus productos agr(cid:237)- colas y la supresi(cid:243)n de todos los subsidios que directa o indirec- tamente afectaban al comercio. 2. 9. El apoyo a los precios a travØs de las compras de interven- ci(cid:243)n y la protecci(cid:243)n del exterior mediante las exacciones regula- doras, las restituciones a la exportaci(cid:243)n y el sistema agrimoneta- rio consiguieron as(cid:237) aislar a los productores y operadores de la realidad del mercado mundial. AdemÆs, la creciente autosuficien- cia y, en definitiva, los excedentes de cereales en el mercado inte- 3. LA REFORMA (5) VØase el Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1989 (DO C 313 de 12. 12. 1990, pp. 75 y 89). (6) VØase el Informe especial del Tribunal no 1/89 relativo al sistema agromonetario (DO C 128 de 24. 5. 1989, apartado 6. 13). 3. 1. Debido a la doble presi(cid:243)n, por una parte interna en raz(cid:243)n de las restricciones presupuestarias y externa, por otra, a ra(cid:237)z de las negociaciones de la Ronda Uruguay, result(cid:243) necesario refor. 8 7 1 9 9 9 Campaæa de comercializaci(cid:243)n Tamaæo de la Comunidad Producci(cid:243)n utilizable (1) (2) Importaciones (3) Exportaciones (3) Uso interno (3) Variaci(cid:243)n en las existencias Total de las existencias finales (4) Proporci(cid:243)n de existencias pœblicas Proporci(cid:243)n de existencias en el mercado (en millones de toneladas) Autosuficiencia Cuadro 1 Balance del total de cereales, 1972/73-1997/98 1997/98 1996/97 1995/96 1994/95 1993/94 1992/93 1991/92 1990/91 1989/90 1988/89 1987/88 1986/87 1985/86 1984/85 1983/84 1982/83 1981/82 1980/81 1979/80 1978/79 1977/78 1976/77 1975/76 1974/75 1973/74 1972/73 EU-15 EU-15 EU-15 EU-15 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-10 EU-10 EU-10 EU-10 EU-10 EU-9 EU-9 EU-9 EU-9 EU-9 EU-9 EU-9 EU-9 205,0 205,3 176,6 172,8 164,8 168,3 181,0 169,4 162,8 163,6 154,2 153,8 160,2 151,3 123,6 131,4 122,3 125,0 113,8 115,6 102,6 90,0 96,4 107,3 104,7 102,2 4,9 4,8 8,0 6,6 5,2 4,1 5,5 5,1 6,5 7,3 7,9 7,1 11,1 7,3 8,9 11,1 15,3 16,7 17,0 20,8 21,8 30,5 26,1 24,2 24,4 25,1 23,4 28,3 20,4 32,0 35,2 36,8 34,7 30,0 33,8 35,3 26,8 27,2 25,8 29,1 22,9 23,0 23,8 24,1 17,4 16,7 13,4 10,6 17,1 13,8 12,2 14,4 174,7 172,9 166,7 159,6 144,9 134,6 140,6 141,5 135,5 135,9 137,0 138,0 144,1 119,2 116,5 114,7 115,4 117,8 115,7 115,9 111,4 109,7 110,3 113,2 115,5 113,8 11,8 8,9 (cid:150) 2,6 (cid:150) 12,2 (cid:150) 10,2 0,9 11,3 3,1 (cid:150) 0,1 (cid:150) 0,2 (cid:150) 1,7 (cid:150) 4,3 1,5 10,4 (cid:150) 7,0 4,8 (cid:150) 1,7 (cid:150) 0,2 (cid:150) 2,2 3,8 (cid:150) 0,4 0,1 (cid:150) 4,9 4,5 1,4 (cid:150) 0,8 37,2 25,4 16,5 19,1 31,3 41,4 40,5 29,2 26,2 26,3 26,5 28,2 32,5 31,0 20,6 27,5 22,7 24,4 24,6 26,8 23,0 23,4 23,3 28,2 23,7 22,4 (1) Producci(cid:243)n utilizable: producci(cid:243)n neta de pØrdidas de explotaci(cid:243)n y pØrdidas de cosechas. (2) En relaci(cid:243)n con 1997 no se dispone de cifras de producci(cid:243)n utilizables. Quedan sustituidas por la cifra de producci(cid:243)n, que es un poco mÆs elevada. (3) Cifra calculada por la DG VI para 1996/97 y 1997/98. (4) Existencias finales al 30 de junio de la campaæa de comercializaci(cid:243)n. Calculadas por diferencia. n. d. : no disponible Nota: Con anterioridad a 1990/91 las cifras de la Comunidad no incluyen las cifras correspondientes a los nuevos l(cid:228)nder alemanes. Fuente: Eurostat, New Cronos (actualizado a septiembre de 1998). 14,5 2,4 2,6 9,7 20,1 32,2 26,4 18,8 11,8 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. 22,7 23,0 13,9 9,4 11,2 9,2 14,1 10,4 14,4 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. 117 % 119 % 106 % 108 % 114 % 125 % 129 % 120 % 120 % 120 % 113 % 111 % 111 % 127 % 106 % 115 % 106 % 106 % 98 % 100 % 92 % 82 % 87 % 95 % 91 % 90 % E S D i a r i o O f i c i a l d e l a s C o m u n d a d e s i E u r o p e a s C 1 9 2 / 7 Evoluci(cid:243)n del gasto de cereales y otros cultivos herbÆceos en el per(cid:237)odo 1990-1997 Cuadro 2 Antes de la nueva PAC Nueva PAC 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1994 a 1997 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-15 EU-12 EU-15 EU-12 EU-15 EU-12 EU-15 (en millones de ecus) Restituciones a la exportaci(cid:243)n de cereales 2 443,4 3 601,5 3 139,7 2 788,8 1 513,2 1 062,2 1 092,7 301,2 312,8 484,6 532,3 3 361,2 3 451,0 % del total del gasto en los cereales 64,0 % 70,0 % 56,2 % 40,3 % 16,7 % 9,1 % 9,3 % 2,5 % 2,4 % 3,7 % 3,8 % 7,3 % 7,2 % Almacenamiento de intervenci(cid:243)n de cereales 1 251,4 1 419,4 2 497,4 2 723,8 186,7 36,7 62,7 (cid:150) 39,7 (cid:150) 46,5 67,1 71,5 250,8 274,4 % del total del gasto en los cereales 32,8 % 27,6 % 44,7 % 39,3 % 2,1 % 0,3 % 0,5 % (cid:150) 0,3 % (cid:150) 0,4 % 0,5 % 0,5 % 0,5 % 0,6 % Otra intervenci(cid:243)n Cereales Tasa de corresponsabilidad en los cereales 341,4 (cid:150) 656,2 464,7 462,2 (cid:150) 924,3 (cid:150) 1 098,7 532,3 89,6 391,9 (cid:150) 0,9 347,6 (cid:150) 0,8 357,3 (cid:150) 0,8 279,2 (cid:150) 0,5 304,6 (cid:150) 0,5 273,4 0,0 300,7 0,0 1 292,1 (cid:150) 2,2 1 354,5 (cid:150) 2,2 Total (cid:150) 314,8 (cid:150) 459,6 (cid:150) 636,5 621,9 391,0 346,8 356,5 278,7 304,1 273,4 300,7 1 289,9 1 352,3 % del total del gasto en los cereales (cid:150) 8,2 % (cid:150) 8,9 % (cid:150) 11,4 % 9,0 % 4,3 % 3,0 % 3,0 % 2,3 % 2,3 % 2,1 % 2,1 % 2,8 % 2,8 % Ayuda a la superficie en el sector de los cereales Pago compensatorio Retirada de tierras en el Æmbito del cereal (1) Ayuda suplementaria al trigo duro 0,0 18,0 419,5 0,0 65,4 516,1 0,0 125,5 456,4 0,0 362,8 425,9 4 723,7 1 456,0 816,6 7 222,6 2 050,7 944,0 7 222,6 2 050,7 944,0 8 919,9 1 771,6 947,6 9 611,7 1 930,7 948,3 9 787,1 10 524,1 30 653,3 32 082,1 7 055,4 1 475,0 3 789,5 1 079,9 1 618,1 1 080,6 6 753,3 3 788,1 % del total del gasto en los cereales 11,5 % 11,3 % 10,4 % 11,4 % 77,0 % 87,6 % 87,1 % 95,6 % 95,6 % 93,7 % 93,6 % Total 437,5 581,5 581,9 788,7 6 996,3 10 217,3 10 217,3 11 639,1 12 490,7 12 342,0 13 222,8 41 194,7 42 927,0 C 1 9 2 / 8 E S D i a r i o O f i c i a l d e l a s C o m u n d a d e s i E u r o p e a s Total del gasto en los cereales % del aumento en relaci(cid:243)n con el aæo anterior 3 817,5 5 142,8 34,7 % 5 582,5 8,5 % 6 923,2 24,0 % (1) Calculado sobre la base de que el 85 % de la superficie de cultivo se destina a los cereales (cifras de 1992). Fuente: Informes financieros de la Comisi(cid:243)n de 1990 a 1997. 9 087,2 11 663,0 11 729,2 12 179,3 13 061,1 11,4 % 29,1 % 31,3 % 28,3 % 4,4 % 13 167,1 14 127,3 46 096,6 48 004,8 8,1 % 8,2 %. 8 7 1 9 9 9 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/9 mar la PAC y, una vez mÆs, el sector de los cereales ser(cid:237)a uno de los mÆs afectados. A principios de 1991 se present(cid:243) la «Reforma MacSharry» (que lleva el nombre del comisario responsable de agricultura en ese momento) (7). b) Los objetivos estipulados en el art(cid:237)culo 39 del Tratado, en parti- cular: 3. 2. Dado que ya se conoc(cid:237)an los problemas y debilidades de la PAC, result(cid:243) fÆcil identificar los objetivos de una reforma del sec- tor de los cereales. No obstante, la cuesti(cid:243)n de los recursos dio lugar a una discusi(cid:243)n larga y dif(cid:237)cil hasta que en mayo de 1992 el Consejo se expres(cid:243) a favor de una reforma menos radical que la propuesta por la Comisi(cid:243)n. 3. 3. Los Reglamentos de base, esto es, los Reglamentos (CEE) no 1765/92 y (CEE) no 1766/92 del Consejo (8), se adoptaron el 30 de junio de 1992. El primero se refer(cid:237)a a la creaci(cid:243)n de un nuevo sistema de ayudas (ayuda de superficies) para productores de cul- tivos herbÆceos en general (cereales, semillas oleaginosas, y plan- tas proteaginosas, a las que mÆs tarde se aæadieron las semillas de lino) y el segundo renovaba la OCM del sector de los cereales. Se concedi(cid:243) un per(cid:237)odo de transici(cid:243)n que se extend(cid:237)a desde la cam- paæa de comercializaci(cid:243)n 1993/94 hasta la campaæa 1995/96, durante el cual se introducir(cid:237)an los principales aspectos de la nueva OCM. El per(cid:237)odo siguiente, hasta 1999, se consider(cid:243) un per(cid:237)odo «de crucero» que finalizar(cid:237)a con las modificaciones pro- puestas en la Agenda 2000 de la Comisi(cid:243)n. 3. 4. Con la introducci(cid:243)n de medidas espec(cid:237)ficas la OCM perse- gu(cid:237)a los principales objetivos siguientes: a) El objetivo de la competitividad: deb(cid:237)a lograrse a lo largo del per(cid:237)odo de transici(cid:243)n mediante un descenso gradual del pre- cio medio de intervenci(cid:243)n de 155 a 100 ecus por tonelada (9) para todo tipo de cereales; se supon(cid:237)a que siendo mÆs bajos los precios de intervenci(cid:243)n tambiØn descender(cid:237)an los precios en el mercado interior; los cereales cultivados en la Comuni- dad resultar(cid:237)an as(cid:237) mÆs competitivos en el mercado interior en relaci(cid:243)n con los sustitutivos para alimentaci(cid:243)n animal (como, por ejemplo, la mandioca, el gluten de ma(cid:237)z, etc. ), libres de derechos aduaneros; las restituciones a la exportaci(cid:243)n resul- tar(cid:237)an inferiores o nulas, pues se reducir(cid:237)a la diferencia entre los precios interiores o exteriores, que es lo que determina el tipo de dichas restituciones. i) ii) el objetivo de la renta: para compensar a los productores por las pØrdidas de ingresos debidas al descenso de los precios institucionales, ya que esta baja repercutir(cid:237)a en los precios del mercado; una ayuda basada en la superficie con cul- tivo de cereales declarada por el agricultor completaba los ingresos de este œltimo procedentes de la venta de los cereales en el mercado; la ayuda se calculaba, en principio, multiplicando el montante compensatorio (diferencia entre el precio de intervenci(cid:243)n medio anterior a la reforma y el nuevo precio indicativo fijado para el aæo en curso) por la superficie en cuesti(cid:243)n y por un tipo de rendimiento regio- nal hist(cid:243)rico fijado por los Estados miembros; el objetivo de estabilizaci(cid:243)n: reducir la producci(cid:243)n para lograr un mayor equilibrio del mercado; ello deb(cid:237)a conseguirse disminuyendo los incentivos a la producci(cid:243)n (a travØs de precios mÆs bajos) y fijando una superficie de base hist(cid:243)- rica para los cultivos herbÆceos; de sobrepasarse esta super- ficie hist(cid:243)rica se reducir(cid:237)an, proporcionalmente, las ayu- das de superficies; como condici(cid:243)n para obtener dicha ayuda se introdujo la retirada obligatoria de tierras de la producci(cid:243)n, es decir la retirada de un determinado por- centaje de superficie de terreno cultivable; esta medida se aplicaba œnicamente a los agricultores con una produc- ci(cid:243)n superior a las 92 toneladas anuales; por debajo de este nivel se consideraban pequeæas explotaciones, que quedaban exentas de la condici(cid:243)n de retirada de tierras para recibir la ayuda; como «freno de emergencia» se man- ten(cid:237)a la intervenci(cid:243)n al 90 % de los nuevos precios en con- diciones iguales en toda la Comunidad; iii) el objetivo estructural: construir explotaciones agr(cid:237)colas mayores mediante un rØgimen de ayudas a la jubilaci(cid:243)n anticipada (10) y prevenir, por otra parte, el Øxodo rural mediante pol(cid:237)ticas globales y otras medidas de acompa- æamiento (11); c) lograr los objetivos del art(cid:237)culo 110 del Tratado; este objetivo estaba directamente relacionado con la pol(cid:237)tica comercial internacional, ya que obligaba a la Comunidad a contribuir al «desarrollo armonioso del comercio mundial, a la supresi(cid:243)n progresiva de las restricciones en los intercambios internacio- nales y a la reducci(cid:243)n de las barreras arancelarias»; la condi- ci(cid:243)n de valorar la PAC teniendo en cuenta este objetivo se fij(cid:243) en el Protocolo de Marrakech que clausur(cid:243) la Ronda Uruguay de las negociaciones del GATT en abril de 1994. (7) COM(91) 100 final de 1 de febrero de 1991. (8) DO L 181 de 1. 7. 1992, p. 12. DO L 181 de 1. 7. 1992, p. 21. (9) Antes de aplicar el estabilizador del precio relativo a la campaæa de comercializaci(cid:243)n del ejercicio 1991/92. (10) Reglamento (CEE) no 2079/92 del Consejo de 30 de junio de 1992 (DO L 215 de 30. 7. 1992 p. 91). (11) Reglamentos (CEE) no 2078/92 y (CEE) no 2080/92 del Consejo de 30 de junio de 1992 (DO L 215 de 30. 7. 1992, pp. 85 y 96). C 192/10 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 3. 5. Para el sexto aæo del per(cid:237)odo de implantaci(cid:243)n de los acuer- dos de la Ronda Uruguay (1995-2000) se adoptaron las medidas siguientes: 4. EFECTOS DE LA REFORMA a) Reducir la protecci(cid:243)n del exterior: las exacciones a la importaci(cid:243)n (basadas en la cantidad) deb(cid:237)an sustituirse por derechos de aduana (basados en el valor) y Østos, a su vez, deb(cid:237)an reducirse en seis tramos iguales en un 36 % con relaci(cid:243)n al per(cid:237)odo de referencia 1986-1988; el punto de partida se calculaba como la diferencia entre los precios de exportaci(cid:243)n de los suminis- tradores mÆs importantes fuera de la Comunidad y el precio de umbral de la Comunidad; a modo de concesi(cid:243)n se aæadi(cid:243) que los derechos de aduana de la importaci(cid:243)n de cereales no conducir(cid:237)an a que el precio de estos cereales fuera superior al 55 % del precio de intervenci(cid:243)n, manteniØndose as(cid:237) la llamada «preferencia comunitaria»; ademÆs se concedieron cuotas de «acceso corriente» (12) para las importaciones de ma(cid:237)z y sorgo a Espaæa y cuotas de «acceso m(cid:237)nimo» (13) para trigo, avena y ma(cid:237)z (solamente en el caso de Portugal), a tipos reducidos o nulo de derechos de aduana. b) Limitar las exportaciones subvencionadas: con excepci(cid:243)n de la ayuda alimentaria, el gasto presupuestario en concepto de res- tituciones a la exportaci(cid:243)n deb(cid:237)a reducirse en un 36 % y el volumen de exportaciones subvencionadas en un 21 % a lo largo del lapso de los seis aæos de implantaci(cid:243)n en relaci(cid:243)n con el per(cid:237)odo 1986-1990. c) Reducir la ayuda interior; basada en la «medida global de la ayuda» para cada producto a partir de la diferencia entre un precio de referencia externo y un precio de ayuda interna, multiplicado por el volumen de producci(cid:243)n durante el per(cid:237)odo de referencia 1986-1988, la ayuda al mercado interno deb(cid:237)a reducirse en un 20 % durante el per(cid:237)odo de seis aæos con res- pecto al conjunto de todos los productos; quedaban exentos de esta medida determinadas categor(cid:237)as de ayudas que no dis- torsionaban la competencia (la llamada «caja verde») como la investigaci(cid:243)n, la peste y la lucha contra enfermedades, etc. ; en el caso de los cereales la ayuda de superficies qued(cid:243) exenta de la obligatoriedad de reducci(cid:243)n acogiØndose a la llamada «caja azul», a condici(cid:243)n de que dichos pagos se basaran en rendi- mientos y superficies fijos, es decir, desvinculados de la pro- ducci(cid:243)n real. El presupuesto de los cereales 4. 1. El plan MacSharry inclu(cid:237)a entre sus objetivos frenar el cre- cimiento del gasto presupuestario, es decir, el volumen de gasto incurrido en el aæo 2000 deber(cid:237)a ser inferior al nivel previsto con anterioridad a la reforma. Pese a que los reglamentos por los que se implanta la reforma MacSharry no mencionan el objetivo pre- supuestario, es leg(cid:237)timo cuestionarse cuÆl serÆ el coste de la reforma. Inmediatamente antes de Østa (en 1993) el gasto total en el sector de los cereales ascend(cid:237)a a 6 923,2 millones de ecus (vØase el cuadro 2). En los cuatro ejercicios que le siguen el gasto en dicho sector prÆcticamente se dobl(cid:243), con un crecimiento medio anual del 17,4 %, alcanzando los 13 167,1 millones de ecus (1997). En lo que se refiere a su estructura, el porcentaje del gasto total en el sector de los cereales correspondiente a las restituciones a la exportaci(cid:243)n y almacenamiento cay(cid:243) del 79,6 % en 1993 a un 4,2 % en 1997. Por otro lado, la parte correspondiente a la ayuda de superficies aument(cid:243) del 11,5 % al 93,7 % en ese mismo per(cid:237)odo. 4. 2. Como ya destac(cid:243) el Tribunal de Cuentas en su Informe anual relativo al ejercicio 1996 (14), se preve(cid:237)a que el gasto presupues- tario aumentara a medida que la carga de la ayuda agr(cid:237)cola pasaba gradualmente del consumidor al contribuyente. De hecho, la Comisi(cid:243)n pronosticaba un incremento del gasto de 4 003,8 (Euro- pa de los Doce) millones de ecus entre 1993 y 1997 (vØase el cua- dro 3). Sin embargo, el coste final sobrepas(cid:243) dicho pron(cid:243)stico en unos 2 240 millones de ecus. 4. 3. La diferencia entre el cÆlculo del presupuesto y los resulta- dos se debe al hecho de que algunos elementos de coste fueron mÆs elevados de lo que se hab(cid:237)a estimado. El incremento de la ayuda de superficies se explica por los ajustes agrimonetarios, la inclusi(cid:243)n posterior de la ayuda para el almacenamiento en silos de productos diferentes al ma(cid:237)z, el aumento de la prima por reti- rada de tierras, as(cid:237) como rendimientos y superficies de base mÆs elevados (15) y el incremento de la superficie con derecho a sub- venci(cid:243)n en relaci(cid:243)n con el trigo duro (16). Por otra parte, las res- tituciones a la exportaci(cid:243)n y los costes de almacenamiento aumen- taron menos de lo previsto durante el per(cid:237)odo de 1994 a 1997 debido a los precios elevados en el mercado internacional. Dichos precios permitieron a la Comisi(cid:243)n cubrir determinados costes de depreciaci(cid:243)n mediante la venta de contingentes de cereales de intervenci(cid:243)n previamente devaluados. (12) Las cuotas de acceso corriente corresponden a las concesiones efec- tuadas por la Comunidad en el pasado en materia de restituciones y de derechos relacionados con determinados productos y pa(cid:237)ses. (13) Las cuotas de acceso m(cid:237)nimo constituyen posibilidades de importa- ci(cid:243)n que deben abrirse al 36 % del derecho de base por un valor de entre un 3 y un 5 % del consumo interno. (14) DO C 348 de 13. 11. 1997, apartados 3. 5 a 3. 8. (15) Apartado 3. 6 del Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1996 (DO C 348 de 13. 11. 1997). (16) T(cid:237)tulo 2 del cap(cid:237)tulo 2 del Informe anual del Tribunal de Cuentas rela- tivo al ejercicio 1997 (DO C 349 de 17. 11. 1998). 8 7 1 9 9 9 Comparaci(cid:243)n entre los cÆlculos y el gasto real en los cereales en la Europa de los Doce desde la reforma Cuadro 3 Gasto 1993 Gasto 1994 Gasto 1995 Gasto 1996 Gasto 1997 real real cÆlculo diferencia real cÆlculo diferencia real cÆlculo diferencia real cÆlculo diferencia Diferencia acumulada 1994-1997 (en millones de ecus) 1) Ayuda a la superficie Cereales y ayuda suplementaria al trigo duro Retirada de tierras en zonas de cereales (1) 425,9 362,8 5 540,3 1 456,0 5 890,0 969,0 (cid:150) 349,7 487,0 8 166,6 2 050,7 7 854,0 969,0 312,6 1 081,7 9 867,5 1 771,6 9 817,0 969,0 50,5 802,6 10 867,0 1 475,0 9 817,0 969,0 1 050,0 506,0 1 063,4 2 877,3 Total 1 788,7 6 996,3 6 859,0 137,3 10 217,3 8 823,0 1 394,3 11 639,1 10 786,0 853,1 12 342,0 10 786,0 1 556,0 3 940,7 2) Otros gastos en los cereales Restituciones a la exportaci(cid:243)n Costes de almacenamiento Otra intervenci(cid:243)n Tasa de corresponsabilidad 2 788,8 2 723,8 532,3 89,6 1 513,2 186,7 391,9 (cid:150) 0,9 1 529,0 754,0 336,0 (cid:150) 40,0 (cid:150) 15,8 (cid:150) 567,3 55,9 39,1 1 062,2 36,7 347,6 (cid:150) 0,8 1 089,0 519,0 303,0 0,0 (cid:150) 26,8 (cid:150) 482,3 44,6 (cid:150) 0,8 301,2 (cid:150) 39,7 279,2 (cid:150) 0,5 274,0 199,0 209,0 0,0 3) Total general Total 2 6 134,5 6 923,2 2 090,9 9 087,2 2 579,0 9 438,0 % de la diferencia respecto a la estimaci(cid:243)n (cid:150) 488,1 1 911,0 1 445,7 (cid:150) 350,8 11 663,0 10 734,0 (cid:150) 3,7 % (cid:150) 465,3 682,0 540,2 929,0 12 179,3 11 468,0 8,7 % (1) Calculado sobre la base de que un 85 % (1992) de la superficie cultivable estÆ dedicado a los cereales. Fuente: Informes financieros de la Comisi(cid:243)n sobre el FEOGA-Garant(cid:237)a entre 1994 y 1997. Consejo: Evaluaci(cid:243)n de la incidencia financiera de la decisi(cid:243)n sobre la reforma de la PAC, Agrifin 187, Agriorg 241, 8188/92 de 9. 9. 1992, cuadro 2, parte A. 27,2 (cid:150) 238,7 70,2 (cid:150) 0,5 (cid:150) 141,8 711,3 6,2 % 484,6 67,1 273,4 0,0 (cid:150) 21,0 39,0 123,0 0,0 825,1 13 167,1 141,0 10 927,0 505,6 490,2 28,1 (cid:150) 1 260,2 321,1 37,8 150,4 0,0 684,1 2 240,1 20,5 % (cid:150) 411,1 3 529,6 E S D i a r i o O f i c i a l d e l a s C o m u n d a d e s i E u r o p e a s C 1 9 2 / 1 1 C 192/12 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 4. 4. Especialmente en lo que se refiere a 1997, la Comisi(cid:243)n hab(cid:237)a pronosticado que el total del gasto de cereales descender(cid:237)a en 541 millones de ecus con respecto a 1996, pero las cuentas de los ingresos y gastos muestran un incremento de 988 millones de ecus. No obstante, las cuentas no reflejan el aumento real entre los dos aæos, debido a problemas de reducciones. En 1995, la Comisi(cid:243)n pag(cid:243) un anticipo de 738,5 millones de ecus en relaci(cid:243)n con la cosecha de 1995 a Espaæa y Portugal, con objeto de com- pensar los efectos financieros negativos de la sequ(cid:237)a sobre los agri- cultores en estos dos pa(cid:237)ses. En circunstancias normales esta can- tidad se habr(cid:237)a pagado con el presupuesto de 1996. AdemÆs, el gasto de 1996 incluye un importe de 181,1 millones de ecus y el gasto de 1997 un importe de 160 millones de ecus debidos a retrasos en los pagos en algunos Estados miembros que no pod(cid:237)an concluir sus controles de pagos previos a tiempo. Estos importes deber(cid:237)an haber corrido a cargo del presupuesto de aæos anterio- res, y si se reasignaran al presupuesto del ejercicio en que se gene- raron, el gasto de 1996 se hubiera elevado a 12 892,7 millones de ecus y el de 1997 a 13 010 millones de ecus. As(cid:237) pues, el aumento real en el gasto hubiera resultado menos importante (117,3 millo- nes de ecus), pero aun as(cid:237) bastante diferente del descenso previsto. AdemÆs, las restituciones a la exportaci(cid:243)n y los gastos de alma- cenamiento aumentaron de nuevo despuØs de tres aæos de conti- nuos descensos. 4. 5. Si bien el gasto presupuestario aument(cid:243) tras la reforma, el nuevo sistema refleja el coste real de la ayuda agr(cid:237)cola con mÆs transparencia. Con anterioridad a la reforma, una amplia parte de la ayuda no se registraba en el presupuesto porque la proporcio- naban los consumidores que ten(cid:237)an que aceptar precios sustan- cialmente mÆs elevados que los precios del mercado mundial. Esta carga se traslad(cid:243) a los contribuyentes cuando la ayuda de super- ficies sustituy(cid:243) una parte considerable de la ayuda a los precios. Producci(cid:243)n 4. 6. Al margen de la cosecha excepcional de 1991/92, el cuadro 1 muestra que la producci(cid:243)n de la Europa de los Doce en tone- ladas en el trienio de transici(cid:243)n 1993-1995 se mantuvo en niveles pr(cid:243)ximos a los del per(cid:237)odo anterior a la reforma, fluctuando en torno a los 165 millones de toneladas. En 1996/97, una vez pasado el per(cid:237)odo de transici(cid:243)n, la producci(cid:243)n de los Doce ascendi(cid:243) a 191,2 millones de toneladas superando, as(cid:237), en unos 10 millones de toneladas la cosecha excepcional de 1991. Con los tres nuevos Estados miembros se aæadieron otros 14 millones de toneladas, de manera que la producci(cid:243)n global en la Uni(cid:243)n Europea de los Quince lleg(cid:243) a los 205,3 millones de toneladas en 1996/97 y se mantuvo prÆcticamente en el mismo nivel en la siguiente cam- paæa de comercializaci(cid:243)n. En 1998/99 se obtuvo una nueva cose- cha excepcional en la Uni(cid:243)n Europea de los Quince, con 208 millones de toneladas. La introducci(cid:243)n de un tipo de ayuda œnico para las semillas oleaginosas y los cereales, como se sugiere en la Agenda 2000, implica el riesgo de que las semillas oleaginosas se sustituyan parcialmente por cereales, ya que los rendimientos y precios de la cosecha de estos œltimos son mÆs elevados que los de las semillas. 4. 7. Esta situaci(cid:243)n global encierra evoluciones bastante diferen- tes dentro de cada Estado miembro (vØase el cuadro 4). La relativa estabilidad de la producci(cid:243)n total durante el per(cid:237)odo de transici(cid:243)n se debi(cid:243) al hecho de que el incremento importante de la produc- ci(cid:243)n en Alemania en comparaci(cid:243)n con el per(cid:237)odo anterior a la reforma 1989-1992 se vio contrarrestado por el descenso (por sequ(cid:237)a) en Espaæa y en Francia. Durante los dos primeros aæos de aplicaci(cid:243)n total de la reforma (1996-1997) estos dos pa(cid:237)ses reco- braron los niveles de producci(cid:243)n anteriores a la reforma, mientras que en Alemania se mantuvo la tendencia al alza. Ello indica que, de no haberse dado las condiciones excepcionalmente desfavora- bles para la producci(cid:243)n en Francia y Espaæa, el salto observado en las cifras totales de producci(cid:243)n se hubiera reflejado ya durante el per(cid:237)odo de transici(cid:243)n. 4. 8. Dado que los rendimientos de los cereales crecen de manera constante, la principal forma de limitar la producci(cid:243)n consiste en imponer la retirada de tierras obligatoria. En efecto, desde que se introdujo esta soluci(cid:243)n la producci(cid:243)n se ha reducido en aproxi- madamente 86 millones de toneladas en total (entre 1993 y 1997). El argumento de que cuando los precios en el mercado mundial fueran temporalmente mÆs elevados se producir(cid:237)a escasez en los suministros en la Uni(cid:243)n Europea llev(cid:243) a reducir el tipo de la reti- rada de tierras de un 15 % a un 12 % en el tercer aæo de la reforma. En el cuarto aæo, el tipo descendi(cid:243) a un 10 % para fijarse, final- mente, en el 5 % en las campaæas de comercializaci(cid:243)n 1997/98 y 1998/99. Si se compara con la producci(cid:243)n de mÆs de 200 millo- nes de toneladas (1997/98), el efecto de un tipo tan bajo para la retirada de tierras es m(cid:237)nimo. No obstante, tambiØn queda claro que reducir la producci(cid:243)n a niveles mÆs pr(cid:243)ximos a las necesida- des del mercado interno (por ejemplo, actualmente se requerir(cid:237)a una disminuci(cid:243)n de unos 30 millones de toneladas), solamente mediante la retirada de tierras de la producci(cid:243)n, exigir(cid:237)a unos niveles tan drÆsticos de retirada de tierras que cada productor intensificar(cid:237)a aœn mÆs la producci(cid:243)n en la superficie que le que- dara, consiguiendo as(cid:237) lo contrario del objetivo de la medida de reducir la producci(cid:243)n. 4. 9. Por otra parte, la fijaci(cid:243)n de los tipos de la retirada de tierras de la producci(cid:243)n se somete a la decisi(cid:243)n del Consejo un aæo antes y se basa en el cÆlculo del balance de los cereales de la campaæa comercial n y las cifras previstas para las campaæas n+ 1 y n+ 2. No obstante, al final de la campaæa n (en junio) la Comisi(cid:243)n no dispondrÆ de informaci(cid:243)n fiable sobre el aæo en cuesti(cid:243)n (ya que los datos fiables de Eurostat no estÆn disponibles hasta dos aæos despuØs) ni se puede predecir la situaci(cid:243)n futura con suficiente exactitud. La arbitrariedad de este sistema se vio en 1997, cuando el Consejo solicit(cid:243) que la Comisi(cid:243)n presentara una propuesta para fijar el tipo de retirada de tierras en el 5 % (17). (17) Documento del Consejo no 9462/97 de 27 de junio de 1997, versi(cid:243)n consolidada de la forma transaccional global relativa a la fijaci(cid:243)n de precios y medidas afines relativos al ejercicio 1997/98. 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/13 Datos de producci(cid:243)n de cereales (con excepci(cid:243)n del arroz) de 1989 a 1997 Cuadro 4 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 (1) EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-15 EU-15 EU-15 349,6 1 577,8 4 639,5 1 432,5 7 851,1 9 420,2 321,7 4 421,0 34,3 202,3 n. d. 873,9 n. d. n. d. 3 874,3 334,6 1 581,7 4 470,7 1 453,8 7 463,0 9 040,5 300,5 4 192,6 33,0 196,3 n. d. 723,5 n. d. 1 287,2 3 658,4 315,0 1 573,3 6 559,9 1 480,1 7 719,7 9 207,3 301,5 4 196,7 31,0 181,6 n. d. 794,3 n. d. 1 148,3 3 500,9 310,7 1 611,9 6 514,5 1 392,2 7 318,1 9 320,8 300,3 4 011,7 29,7 183,4 846,9 730,5 n. d. 1 140,7 3 488,8 312,3 1 437,9 6 223,6 1 340,3 6 378,0 8 507,9 285,0 3 844,1 29,5 186,6 834,4 699,0 922,2 1 124,7 3 030,8 309,4 1 406,2 6 235,4 1 321,7 6 422,6 8 137,6 270,0 3 867,7 29,6 194,1 830,6 657,0 944,6 1 173,1 3 041,8 308,8 1 454,0 6 526,7 1 209,9 6 638,1 8 266,8 273,9 3 986,0 28,8 198,0 754,3 667,0 977,7 1 104,5 3 180,2 294,8 1 523,2 6 707,4 1 270,5 6 625,1 8 817,5 293,5 4 016,8 29,8 205,7 809,9 640,6 1 075,3 1 216,3 3 356,6 303,2 1 573,0 7 023,5 1 279,5 6 872,5 9 142,0 308,7 3 944,8 28,7 207,4 848,1 668,0 1 112,5 1 269,5 3 512,0 Superficie (1 000 ha) BØlgica Dinamarca Alemania Grecia Espaæa Francia Irlanda Italia Luxemburgo Pa(cid:237)ses Bajos Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido Total EU-12 Total EU-15 34 998,1 n. d. 33 448,6 n. d. 35 861,3 n. d. 35 212,7 n. d. 32 275,0 35 156,3 31 893,2 34 841,5 32 738,2 35 574,7 33 781,6 36 883,0 34 863,4 38 093,4 Producci(cid:243)n utilizable (1 000 t) BØlgica Dinamarca Alemania Grecia Espaæa Francia Irlanda Italia Luxemburgo Pa(cid:237)ses Bajos Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido 2 220 8 795 26 113 5 195 19 047 57 465 2 051 15 961 144 1 365 4 872 1 688 4 296 5 490 22 729 1 964 9 530 37 580 4 042 17 904 54 876 2 110 16 065 148 1 359 5 137 1 272 3 429 6 404 22 576 2 050 9 232 39 267 6 055 18 596 60 219 1 964 17 983 156 1 255 4 913 1 628 2 603 5 160 22 630 1 997 6 954 34 758 4 946 13 731 60 450 2 017 18 641 152 1 350 4 323 1 236 3 340 3 760 22 064 2 141 8 197 35 547 4 275 16 893 55 498 1 626 18 096 151 1 465 4 207 1 392 3 399 5 242 19 484 2 025 7 800 35 824 4 790 14 605 53 283 1 616 17 661 134 1 356 4 436 1 533 3 367 4 472 19 946 1 981 9 150 39 220 4 213 11 073 53 425 1 796 18 290 147 1 504 4 455 1 340 3 333 4 792 21 861 2 380 9 218 42 136 4 151 21 217 62 349 2 142 19 692 175 1 660 4 494 1 470 3 698 5 953 24 576 2 350 9 683 45 408 4 556 18 583 62 493 1 937 18 396 156 1 536 5 009 1 317 3 799 6 120 23 620 Total EU-12 Total EU-15 162 773 177 431 169 426 184 396 181 035 193 711 168 296 179 719 164 765 177 613 160 573 172 848 164 000 176 580 191 166 205 311 190 035 204 963 Rendimiento (t/ha) BØlgica Dinamarca Alemania Grecia Espaæa Francia Irlanda Italia Luxemburgo Pa(cid:237)ses Bajos Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido 6,35 5,57 5,63 3,63 2,43 6,10 6,38 3,61 4,20 6,75 n. d. 1,93 n. d. n. d. 5,87 4,65 n. d. 5,87 6,02 8,41 2,78 2,40 6,07 7,02 3,83 4,49 6,92 n. d. 1,76 n. d. 4,98 6,17 5,07 n. d. 6,51 5,87 5,99 4,09 2,41 6,54 6,51 4,29 5,03 6,91 n. d. 2,05 n. d. 4,49 6,46 5,05 n. d. 6,43 4,31 5,34 3,55 1,88 6,49 6,72 4,65 5,11 7,36 5,10 1,69 n. d. 3,30 6,32 4,78 n. d. 6,86 5,70 5,71 3,19 2,65 6,52 5,71 4,71 5,12 7,85 5,04 1,99 3,69 4,66 6,43 5,11 5,05 6,54 5,55 5,75 3,62 2,27 6,55 5,99 4,57 4,52 6,99 5,34 2,33 3,56 3,81 6,56 5,03 4,96 6,41 6,29 6,01 3,48 1,67 6,46 6,56 4,59 5,11 7,60 5,91 2,01 3,41 4,34 6,87 5,01 4,96 8,07 6,05 6,28 3,27 3,20 7,07 7,30 4,90 5,86 8,07 5,55 2,29 3,44 4,89 7,32 5,66 5,57 7,75 6,16 6,47 3,56 2,70 6,84 6,27 4,66 5,44 7,41 5,91 1,97 3,41 4,82 6,73 5,45 5,38 Total EU-12 Total EU-15 (1) No se dispon(cid:237)a de cifras de producci(cid:243)n utilizable para 1997. Sustituida por la cifra de producci(cid:243)n, que es algo mÆs elevada, n. d. : no disponible Fuente: New Cronos (actualizado a septiembre de 1998). C 192/14 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 4. 10. La consecuencia de dicho sistema es que la Comisi(cid:243)n no puede actuar con efecto inmediato. Si sus cifras resultan despuØs ser incorrectas el sistema se desestabilizar(cid:237)a en lugar de estabili- zarse y, en consecuencia, podr(cid:237)a dar lugar a escasez o, por el con- trario, a excedente de suministros. Efectivamente, al final de la campaæa de comercializaci(cid:243)n 1997/98 el bajo tipo del 5 % de reti- rada de tierras de la producci(cid:243)n condujo una vez mÆs a una pro- ducci(cid:243)n mÆs elevada, lo que se tradujo en 14,5 millones de tone- ladas de intervenci(cid:243)n, es decir, el segundo nivel mÆs alto desde el per(cid:237)odo 1993-1994. BasÆndose en la producci(cid:243)n del per(cid:237)odo 1998-1999 (vØase el apartado 4. 6), las existencias de intervenci(cid:243)n podr(cid:237)an alcanzar nuevamente los niveles anteriores a la reforma. Consumo 4. 11. El cuadro 1 muestra un claro incremento del consumo inte- rior desde la campaæa de comercializaci(cid:243)n 1993/94. Mientras que el consumo medio en los cuatro aæos anteriores a la reforma era de unos 138 millones de toneladas, en los cuatro aæos posteriores a la misma aument(cid:243) hasta 152,1 millones de toneladas en la Uni(cid:243)n Europea de los Doce. 4. 12. La producci(cid:243)n de cereales de la Comunidad se utiliza en su mayor(cid:237)a para la alimentaci(cid:243)n de animales (62 %) y el incremento del consumo interior se debe principalmente al hecho de que ha aumentado su empleo para piensos y fines industriales. El creci- miento medio entre los cuatro aæos anteriores a la reforma y los cuatro que siguen a la misma fue de aproximadamente el 12 %. El consumo humano constituy(cid:243) solamente el 24 % del consumo total en el per(cid:237)odo 1996-1997. En la Uni(cid:243)n Europea de los Doce creci(cid:243) en un 6 %. 4. 13. El aumento de la utilizaci(cid:243)n de los cereales comunitarios para alimentaci(cid:243)n animal se explica por la creciente fabricaci(cid:243)n de piensos compuestos (11 % desde el per(cid:237)odo 1992-1993) y el estrecho margen entre el precio de los cereales comunitarios y el precio en el mercado mundial de sustitutivos de cereales (por ejemplo, gluten de ma(cid:237)z, mandioca y batatas), lo que dio lugar a que los precios de la Comunidad resultaran mÆs competitivos. Mientras que en la campaæa 1992/93 el precio medio de los sus- titutivos de cereales supon(cid:237)a justo el 68 % del precio medio de los cereales, la ratio aument(cid:243) hasta el 83 % en el per(cid:237)odo 1996-1997. Por tanto, en 1997 la alimentaci(cid:243)n animal supuso el 55 % de los cereales, de los cuales el 20 % en forma de sustitutivos y el 25 % de prote(cid:237)nas. En el aæo anterior a la reforma estas ratios eran del 46 %, 26 % y 28 % (18) respectivamente. (18) Documento de trabajo VI-7316-96 de la DG VI. 4. 14. La comparaci(cid:243)n muestra que los cereales de la Comunidad se beneficiaron del aumento de la producci(cid:243)n de alimentaci(cid:243)n animal. No obstante, el cambio en la composici(cid:243)n de esta alimen- taci(cid:243)n tambiØn muestra la facilidad con que un ingrediente se sus- tituye por otro cuando cambian los precios relativos. Precios Precios al productor 4. 15. Uno de los principios en los que se basaba la PAC en la Conferencia de Stresa lo constitu(cid:237)a el «mercado œnico». La ayuda al precio estaba organizada a partir de la hip(cid:243)tesis injustificada de que un mercado œnico necesitar(cid:237)a, entre otras cosas, precios uni- formes (19). No obstante, un precio œnico para los cereales no es una condici(cid:243)n para un mercado œnico; podr(cid:237)a ser as(cid:237) en el caso de que los cereales constituyeran un producto homogØneo comer- cializado en condiciones de competitividad perfecta. La realidad ha sido y seguirÆ siendo otra (20). Los precios del mercado de los diversos cereales y de las diferentes calidades de cualquier cereal variaban entre los Estados miembros dentro del margen entre los precios artificiales indicativos y de intervenci(cid:243)n. El comercio estÆ organizado por un nœmero muy limitado de grandes compaæ(cid:237)as operadoras, de manera que el mercado primario se encuentra as(cid:237) bajo un oligopsonio, mÆs que en una situaci(cid:243)n de competitividad perfecta. La intervenci(cid:243)n en forma de almacenamiento pœblico era necesaria para mantener los precios elevados a travØs de la reducci(cid:243)n artificial de los suministros del mercado. Como la inter- venci(cid:243)n hab(cid:237)a eliminado los indicadores que constituyen los pre- cios y que hubieran permitido transferir suministros de zonas con excedentes a zonas deficitarias, fue necesario corregir los desequi- librios regionales mediante el traslado de cereales de intervenci(cid:243)n organizado por la Comisi(cid:243)n a un alto coste. La introducci(cid:243)n en 1992 de un œnico precio indicativo y un œnico precio de inter- venci(cid:243)n, si bien a un nivel inferior, para todos los tipos de cereales no mejor(cid:243) el funcionamiento de la OCM. 4. 16. BasÆndose en la hip(cid:243)tesis de los precios uniformes, se pre- ve(cid:237)a que la reducci(cid:243)n de los precios institucionales ir(cid:237)a acompa- æada de la de los precios de los mercados. No obstante, debido a malas cosechas en todo el mundo en los aæos 1994 y 1995, los precios del mercado permanecieron excepcionalmente elevados. En consecuencia, los precios del mercado de la Uni(cid:243)n Europea tambiØn se mantuvieron por encima del nuevo precio indicativo. (19) Comisi(cid:243)n, Documentaci(cid:243)n Europea Peri(cid:243)dica 6/1982: La pol(cid:237)tica agr(cid:237)cola de la Comunidad Europea, tercera edici(cid:243)n, Luxemburgo ISBN 92-825-3001-8, p. 15. (20) Tangermann Stefan, Eurostat, Agricultural price trends in the EC (Ten- dencias de los pecios agr(cid:237)colas en la CE), ISBN 92-826-5049-9. 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/15 El grÆfico 1 ilustra esta situaci(cid:243)n con respecto a los precios medios del productor en relaci(cid:243)n con todos los tipos de cereales (valores unitarios calculados por Eurostat). Precios al consumo 4. 17. Sin embargo, los precios del mercado en varios Estados miembros no siguieron la t(cid:243)nica general en la misma medida. El precio del trigo en el mercado, el principal cereal, continu(cid:243) siendo relativamente elevado en Espaæa e Italia, incluso por encima del precio de intervenci(cid:243)n de 155 ecus/tonelada (21) en 1992, utili- zado como nivel de referencia para la reforma (vØase el grÆfico 2). AdemÆs, las fluctuaciones monetarias constituyeron un obstÆculo para la ca(cid:237)da de los precios institucionales en las monedas nacio- nales, dando lugar a un nivel de garant(cid:237)a de los precios mÆs ele- vado. Los precios elevados en Italia y Espaæa se deben esencial- mente al tradicional dØficit de oferta en los mercados nacionales de estos dos Estados miembros de sus cereales nacionales. La sequ(cid:237)a que sufren los pa(cid:237)ses mediterrÆneos cada tres o cuatro aæos (Espaæa) y la retirada inicial de tierras de la producci(cid:243)n (Italia) agravaron aœn mÆs la situaci(cid:243)n de los suministros. Los bajos nive- les de existencias pœblicas en los demÆs Estados miembros y los elevados costes de transporte en relaci(cid:243)n con los precios de los cereales hicieron que no se colocaran cereales de otros Estados miembros en los mercados espaæol e italiano y, por lo tanto, que no disminuyeran los precios. 4. 18. La reforma nivel(cid:243) tambiØn el precio indicativo y de inter- venci(cid:243)n de varios cereales, a pesar de lo cual los precios del mer- cado continuaron variando sustancialmente entre un tipo y otro de cereal (vØase el grÆfico 3). Por tØrmino medio el trigo duro constituye el cereal mÆs caro del mercado, resultando su precio un 40 % mÆs elevado que el del cereal mÆs barato, el centeno. Debido a las diferentes estructuras de producci(cid:243)n y situaciones de mercado, los precios de los cereales tambiØn var(cid:237)an de un Estado miembro a otro, como lo indica el cuadro 5. 4. 19. La evoluci(cid:243)n de los precios del mercado permite deducir que existen caracter(cid:237)sticas bastante diferentes entre los Estados miembros y los tipos de cereales. En 1997 y 1998, debido a bue- nas cosechas en Europa, los precios de los cereales cayeron al nivel del precio de intervenci(cid:243)n, reanudÆndose la compra de inter- venci(cid:243)n. En estas condiciones no es el mercado quien determina quØ cereal se produce, sino el precio de intervenci(cid:243)n. Con este precio fijo, el agricultor elegirÆ el tipo de cereal que le propor- cione mayor rendimiento al coste de producci(cid:243)n mÆs bajo, con independencia de la oferta del mercado. (21) Este importe es en ecus «verdes». Para obtener ecus presupuestarios, esta cifra debe convertirse primero, al tipo de cambio «verde» aplica- ble a los productos agr(cid:237)colas, a la moneda nacional y despuØs recon- vertirse, al tipo de cambio del mercado oficial, en ecus. A partir de 1995, la diferencia existente del 20,75 % entre el ecu «verde» y el ecu del presupuesto se elimin(cid:243) mediante el aumento del importe en la misma diferencia. 4. 20. Una de las razones para sustituir el apoyo a los precios por la ayuda a la renta directa de los agricultores mediante el pago de ayudas de superficies consist(cid:237)a en trasladar el peso de la financia- ci(cid:243)n a travØs de los consumidores de los ingresos de los agricul- tores a los contribuyentes. Es cierto que los compradores de cereal se beneficiaron de la disminuci(cid:243)n de los precios despuØs de la reforma. Pero en relaci(cid:243)n con el consumidor final resulta bastante dif(cid:237)cil medir los efectos del precio inferior de los cereales sobre los precios de los alimentos. Son demasiados los factores que influ- yen en el precio final al consumo y, con excepci(cid:243)n del caso de la alimentaci(cid:243)n de animales, los cereales intervienen en un porcen- taje muy limitado en el precio de los productos destinados al con- sumo humano. Incluso en el caso del pan, su proporci(cid:243)n en el precio de venta no se sitœa mÆs allÆ de entre el 2 y el 4 % (22). En efecto, los precios de los principales productos alimenticios como el pan han evolucionado de manera similar a la tendencia en el per(cid:237)odo anterior a la reforma (vØase el cuadro 6). Sin embargo, los precios de la pasta parecen haber descendido ligeramente, aun- que, de acuerdo con los productores italianos, ello se debi(cid:243) mÆs a la dura competencia entre ellos que al bajo nivel de los precios de los cereales. Pese a que los precios de los cereales tienen mayor incidencia sobre el precio de los piensos compuestos que sobre el de los productos destinados al consumo humano, la disminuci(cid:243)n real de los precios de la carne puede deberse mÆs a situaciones excepcionales [crisis de EBS (23) y peste porcina] que al hecho de que los ingredientes de los piensos compuestos sean mÆs baratos. Sin embargo la bajada del precio del pollo puede ser consecuencia de la baja de los precios de los piensos (24). 4. 21. Un estudio (25) efectuado recientemente por la Comisi(cid:243)n, que recoge los resultados de una serie de anÆlisis sobre los efectos de las propuestas de reforma presentadas en la Agenda 2000, pronostica que el descenso de precios reducirÆ el precio de la compra del consumidor de cereales, vacuno y productos lÆcteos en un 1,9 % aproximadamente. En tØrminos absolutos se calcula que el ahorro serÆ de unos 12 500 millones de ecus al aæo. Sin (22) De conformidad con la informaci(cid:243)n recabada de las asociaciones de consumidores. (23) VØase el Informe especial no 19/98 del Tribunal sobre la enfermedad EBS, de 4 de diciembre de 1998 (DO C 383 de 9. 12. 1998). (24) El Tribunal no pudo encontrar ninguna reducci(cid:243)n significativa en los precios al consumo que se pudiera relacionar claramente con la reducci(cid:243)n de los precios institucionales. Un control efectuado recien- temente por la Entidad Fiscalizadora Superior sueca sobre el pro- blema de los precios al consumo lleg(cid:243) a los mismos resultados en Suecia. (25) Comisi(cid:243)n Europea, DG VI (cid:151) Informes PAC (cid:151) Propuestas de reforma PAC, anÆlisis de los efectos (cid:151) octubre 1998 (cid:151) Luxemburgo. C 192/16 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 Precio medio al productor de cereal y precio indicativo (ecus/tonelada) en la Europa de los Doce GrÆfico 1 a d a l e n o t / s u c e 170 160 150 140 130 120 110 100 1992/93 Precio medio del cereal en la Europa de los Doce Precio indicativo (excluido el switch-over) 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 Nota: el precio indicativo se suprimi(cid:243) una vez alcanzado su nivel mÆs bajo previsto. Fuente: Eurostat, valor unitario anual convertido en valor unitario de la campaæa de comercializaci(cid:243)n. Precio indicativo y precio al productor de trigo blando en los principales Estados miembros (ecus/tonelada) GrÆfico 2 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 a d a l e n o t / s u c e 100 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 Nota: el precio indicativo se suprimi(cid:243) al alcanzar su nivel mÆs bajo previsto. Fuente: Eurostat, valor unitario anual convertido en valor unitario de la campaæa de comercializaci(cid:243)n. España Italia Reino Unido Alemania Francia Precio indicativo (excluido el switch-over) 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/17 Precio medio al productor para varios cereales y precio indicativo (ecus/tonelada) en la Europa de los Doce GrÆfico 3 220 200 180 160 140 120 a d a l e n o t / s u c e Trigo duro Maíz Avena Trigo blando Cebada Centeno Precio indicativo (excluido el switch-over) 100 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 Nota: el precio indicativo se suprimi(cid:243) al alcanzar su nivel mÆs bajo previsto. Fuente: Eurostat, valor unitario convertido en valor unitario de la campaæa de comercializaci(cid:243)n. embargo, el Tribunal opina que, en la prÆctica, el beneficio del consumidor no parece que ni siquiera alcance la carga adicional para los contribuyentes de unos 10 000 millones de ecus (vØase el cuadro 7, que compara el coste por habitante de la subvenci(cid:243)n al mercado de cereales antes y despuØs de la reforma). Existencias 4. 22. Cabe distinguir entre almacenamiento privado y pœblico (intervenci(cid:243)n). Mientras que aquØl estÆ destinado esencialmente a fines comerciales y, por tanto, forma parte de la demanda interna, el almacenamiento pœblico constituye una salida artificial para la producci(cid:243)n que no absorbe el mercado con los precios estableci- dos. El cuadro 1 proporciona alguna informaci(cid:243)n sobre ambos tipos de almacenamiento. Las cifras muestran que las existencias privadas se mantuvieron relativamente estables desde la campaæa de comercializaci(cid:243)n 1989/90. No obstante, en el per(cid:237)odo 1992- 1993, el aæo anterior a la reforma los almacenistas privados temieron la reducci(cid:243)n de precios que acarreaba la reforma, y ven- dieron sus existencias privadas a la intervenci(cid:243)n, de manera que los almacenes privados se «vaciaron» y las existencias pœblicas aumentaron hasta el nivel mÆximo de 32,2 millones de toneladas, con los consiguientes efectos en el presupuesto. 4. 23. Con posterioridad a la reforma, las existencias privadas recuperaron de nuevo sus niveles habituales. Debido a que los precios del mercado se mantuvieron por encima de los precios de intervenci(cid:243)n y a que la demanda interna hab(cid:237)a crecido, en el per(cid:237)odo 1996-1997 las existencias pœblicas se redujeron a su nivel mÆs bajo desde hac(cid:237)a mucho tiempo, de 2,4 millones de tonela- das. Ese mismo aæo los precios del mercado aumentaron de manera que los operadores ampliaron sus existencias privadas de 19,7 millones de toneladas en el aæo anterior a 25,6 millones de toneladas, confiando en que los precios aumentaran mÆs. Dada la fuerte tendencia a la baja de los precios del mercado desde 1996- 1997, existe el riesgo de que estas cantidades almacenadas con fines especulativos terminen convirtiØndose en existencias de intervenci(cid:243)n. En efecto, la Comisi(cid:243)n pronostic(cid:243) que estas œltimas aumentar(cid:237)an a 10,7 millones de toneladas (26) en 1997-1998. No obstante, dicha cifra result(cid:243) incluso demasiado optimista, ya que las existencias pœblicas ascendieron al final de junio de 1998 a 14,5 millones de toneladas, frente a los 2,4 millones de toneladas del per(cid:237)odo 1996-1997. (26) Documento de Trabajo de la Comisi(cid:243)n PAC 2000. Perspectivas a largo plazo, abril 1997, p. 23. C 192/18 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 Precios al productor de cereales por Estado miembro para la Europa de los Doce Cuadro 5 Antes de la reforma Desde la reforma (en ecus/tonelada) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Trigo BØlgica Dinamarca Alemania Grecia Espaæa Francia Irlanda Italia Luxemburgo Pa(cid:237)ses Bajos Portugal Reino Unido Trigo duro BØlgica Grecia Espaæa Francia Italia Centeno BØlgica Dinamarca Alemania Grecia Espaæa Francia Italia Luxemburgo Pa(cid:237)ses Bajos Portugal Reino Unido Cebada BØlgica Dinamarca Alemania Grecia Espaæa Francia Irlanda Italia Luxemburgo Pa(cid:237)ses Bajos Portugal Reino Unido Avena BØlgica Dinamarca Alemania Grecia Espaæa Francia Irlanda Italia Luxemburgo Pa(cid:237)ses Bajos Portugal Reino Unido Ma(cid:237)z Alemania Grecia Espaæa Francia Italia Portugal 180,4 172,6 186,3 161,7 n. d. 179,5 163,0 210,1 169,8 175,6 295,5 166,2 180,4 212,7 n. d. 259,4 261,5 168,4 156,0 179,6 142,8 n. d. 174,8 197,8 166,8 167,0 268,7 168,6 166,9 163,8 184,2 152,6 n. d. 165,4 150,8 189,9 157,7 175,6 268,7 167,9 168,3 168,7 169,9 175,6 n. d. 187,2 152,6 230,9 154,2 179,9 199,9 166,2 170,5 173,1 n. d. 191,4 199,7 238,2 172,0 171,4 177,0 185,7 n. d. 176,1 158,7 216,5 164,2 171,3 290,6 164,1 172,0 245,5 n. d. 276,5 298,6 162,4 160,0 171,6 153,1 n. d. 164,3 199,3 161,5 175,6 263,5 165,0 160,1 164,5 174,4 169,4 n. d. 163,9 155,1 194,6 154,5 184,1 263,5 169,9 161,4 152,8 160,7 209,2 n. d. 162,3 148,2 251,6 156,0 149,9 196,1 154,6 165,3 188,5 n. d. 184,7 195,3 233,5 172,8 157,6 168,7 179,1 197,7 173,3 151,9 201,1 159,1 160,0 280,7 161,0 172,8 242,1 227,7 255,6 282,5 154,3 149,1 162,9 150,7 174,3 158,9 184,6 154,0 155,7 252,3 167,4 153,8 155,4 170,6 170,1 173,8 161,0 151,2 190,5 137,9 173,0 252,3 169,4 146,5 152,3 152,0 197,2 161,3 167,3 145,7 223,4 133,0 164,3 182,2 155,9 173,0 192,3 219,1 226,2 210,3 223,6 169,1 162,5 167,0 176,8 215,4 168,8 152,5 210,7 155,1 164,4 250,9 175,7 169,1 200,0 222,1 225,7 264,1 154,8 152,8 155,5 150,7 177,2 159,3 181,9 145,6 138,5 187,1 171,8 152,6 155,7 159,6 172,1 177,3 157,6 148,2 192,4 132,7 160,1 187,1 168,7 161,0 154,8 146,6 198,9 167,4 173,1 139,7 226,3 138,3 177,4 197,1 159,6 183,0 170,5 220,4 187,1 217,8 196,9 164,3 168,3 169,3 172,0 201,8 166,0 143,3 193,1 154,6 158,2 231,7 167,6 164,3 190,3 215,8 215,4 237,6 150,8 160,9 162,6 160,4 180,5 154,0 167,4 145,5 145,1 183,5 160,5 150,5 164,0 164,5 167,5 169,3 151,1 142,0 176,8 137,5 162,6 183,5 158,8 175,6 180,1 159,3 193,2 176,0 171,6 144,1 222,5 158,8 180,2 200,1 159,4 168,5 175,0 197,2 185,7 191,2 192,9 135,9 145,6 146,7 163,4 179,5 144,6 136,5 182,5 127,3 133,3 185,3 159,6 135,9 161,3 142,6 191,6 216,2 118,0 135,3 130,8 145,2 153,2 132,2 160,2 121,6 128,7 162,8 145,6 125,1 144,4 138,3 158,0 148,1 131,0 126,8 168,4 118,6 137,9 162,8 155,7 135,1 162,9 144,7 186,2 158,6 152,0 137,4 211,8 128,4 156,3 187,0 165,6 137,3 164,3 194,9 145,2 172,7 171,5 130,5 136,2 140,9 162,2 169,1 133,8 115,9 164,6 129,8 134,4 160,0 139,5 130,5 134,9 162,5 164,0 165,6 119,6 126,5 124,1 132,3 143,0 125,4 146,2 117,7 120,5 145,8 136,2 125,6 138,9 134,5 147,6 138,8 130,8 112,7 160,4 128,0 143,6 145,8 146,7 118,3 125,8 124,5 244,8 139,8 148,7 104,8 188,1 123,9 129,7 145,4 136,7 141,8 141,5 169,1 153,6 158,8 150,3 135,1 135,9 132,4 174,9 173,7 135,8 141,4 166,2 132,8 133,4 165,2 140,9 135,1 173,1 179,6 174,4 178,4 121,3 123,6 112,4 139,3 148,3 123,0 140,8 111,2 109,6 146,4 127,9 120,5 146,4 133,6 164,2 156,6 138,4 136,8 160,6 112,8 147,7 146,4 144,9 111,1 120,3 116,2 188,5 159,6 155,4 121,3 183,1 103,9 128,6 178,5 121,7 151,1 174,6 171,3 173,1 169,0 150,9 128,0 132,5 134,7 153,2 n. d. 134,5 123,8 163,4 124,7 126,2 151,7 138,2 128,3 149,7 n. d. 162,4 177,6 109,9 124,9 116,3 170,2 n. d. 119,8 158,2 107,3 121,5 143,0 130,3 118,7 142,1 137,3 172,4 n. d. 133,4 123,8 162,3 106,8 135,5 143,0 138,0 115,9 133,0 121,3 186,4 n. d. 162,7 119,6 217,0 112,0 121,5 183,9 130,1 139,0 130,7 n. d. 153,7 166,9 153,2 n. d. 121,0 124,9 154,7 n. d. 129,3 103,9 153,9 118,2 108,6 133,4 132,5 n. d. 150,3 n. d. 175,9 187,6 n. d. 117,3 110,6 171,2 n. d. 113,8 151,4 95,4 99,5 120,9 126,7 n. d. 128,0 118,0 171,2 n. d. 122,2 103,8 153,4 98,9 108,6 125,9 122,6 n. d. 124,3 111,3 187,5 n. d. 161,3 101,3 204,7 101,4 90,5 201,4 115,8 117,4 129,6 n. d. 129,5 137,4 141,0 n. d. : no disponible. Fuente: Eurostat, valores unitarios de productos agr(cid:237)colas. 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/19 ˝ndice de precios al consumo en tØrminos nominales de pan y cereales para la Europa de los Doce Cuadro 6 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 BØlgica Dinamarca Alemania Grecia Espaæa Francia Irlanda Italia Luxemburgo Pa(cid:237)ses Bajos Portugal Reino Unido 105,8 109,9 102,2 140,2 108,3 107,2 114,2 111,5 106,3 101,9 124,9 109,0 106,8 118,2 103,5 155,1 117,6 111,0 116,8 116,2 112,3 102,4 127,6 116,2 111,8 123,6 105,2 179,1 137,7 114,7 113,3 123,5 113,4 103,0 140,2 122,9 n. d. : no disponible. Fuente: La situaci(cid:243)n agr(cid:237)cola en la Uni(cid:243)n Europea (cid:151) 1989 a 1997. 114,0 126,5 108,4 221,0 148,5 118,7 116,5 131,0 116,9 104,8 169,7 131,1 Cuadro 7 117,1 130,4 113,4 261,4 163,1 122,7 122,6 139,3 122,6 107,7 203,4 140,7 120,7 134,8 119,4 315,3 178,5 126,8 126,1 147,0 124,3 112,5 229,5 145,4 123,4 138,1 123,5 360,3 190,8 129,6 124,9 156,8 126,1 115,0 239,4 145,7 124,9 140,4 126,1 382,6 197,8 131,0 128,0 164,4 128,9 115,9 250,9 146,7 CÆlculo del gasto medio presupuestario de cereales por habitante (1985 = 100) 1995 n. d. 142,4 n. d. 408,5 206,0 132,4 n. d. 169,0 131,8 117,1 249,9 148,1 Antes de la nueva PAC Nueva PAC 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-12 EU-15 EU-15 EU-15 3 817,5 5 142,8 5 582,5 6 923,2 9 087,2 11 729,2 13 061,1 14 127,1 342 572 11,14 344 072 14,95 345 527 16,16 347 281 19,94 348 595 26,07 371 589 31,57 372 670 35,05 373 687 37,80 Total del gasto para cereales (en millones de ecus) (1) Total de la poblaci(cid:243)n al 1 de enero (miles de habitantes) (2) Coste medio por habitante (ecus/habitante) Fuentes: (1) VØase el cuadro 2. (2) Eurostat (New Cronos, actualizado a junio de 1998). Comercio exterior 4. 24. La cifra anual de producci(cid:243)n mundial de cereales es de unos 1 500 millones de toneladas. Solamente el 12 % de estos cereales se comercializa en todo el mundo y las variaciones rela- tivamente pequeæas en las cantidades inciden de manera signifi- cativa en los precios del mercado. La Comunidad constituye el ter- cer mayor productor de cereales en el mundo y el segundo operador de cereales en el Æmbito internacional despuØs de Esta- dos Unidos. Importaciones reforma, las importaciones continuaron disminuyendo, llegando a suponer menos del 3 % de la producci(cid:243)n comunitaria. MÆs del 50 % de estas importaciones consiste en cuotas de 2,5 millones de toneladas de ma(cid:237)z y 0,3 millones de toneladas de sorgo, con derechos de aduanas reducidos, que se introdujeron para Espaæa y Portugal tras su adhesi(cid:243)n a la Comunidad. Las importaciones restantes engloban principalmente variedades especiales de trigo que no se producen en la Uni(cid:243)n Europea (27). Exportaciones 4. 26. Con anterioridad a la reforma, la Comunidad aumentaba constantemente sus exportaciones, llegando a 36,8 millones de toneladas en 1992-1993. El coste de estas exportaciones para el 4. 25. Con anterioridad a la reforma de 1992, las importaciones de cereales de la Comunidad descendieron de manera continua, en tØrminos absolutos y en relaci(cid:243)n con su producci(cid:243)n. Desde la (27) 0,3 millones de toneladas de estas cantidades pueden ser importadas sin derechos de aduanas. C 192/20 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 presupuesto comunitario ascendi(cid:243) a un promedio de 3 000 millo- nes de ecus en 1992 y 1993. Durante el per(cid:237)odo de transici(cid:243)n los precios de los cereales en algunos Estados miembros se situaban en niveles muy pr(cid:243)ximos o incluso por encima de los precios del mercado mundial. En consecuencia, en 1995-1996 pudieron exportarse 11,2 millones de toneladas, principalmente de trigo, sin pagar restituciones a la exportaci(cid:243)n. En el caso de 9,2 millones de toneladas de granos gruesos, principalmente, fue necesario pagar restituciones a la exportaci(cid:243)n, por valor de un promedio de aproximadamente 700 millones de ecus con cargo al presupuesto durante 1995 y 1996. La Uni(cid:243)n Europea pod(cid:237)a haber exportado incluso mÆs si la Comisi(cid:243)n no hubiera introducido derechos de exportaci(cid:243)n, limitando as(cid:237) la exportaci(cid:243)n de cereales y evitando que los precios interiores aumentaran excesivamente por encima del precio de intervenci(cid:243)n. Con estas circunstancias no result(cid:243) dif(cid:237)cil respetar el acuerdo de la OMC de disminuir tanto el importe de las restituciones a la exportaci(cid:243)n como las exportaciones sub- vencionadas. 4. 27. A partir del per(cid:237)odo 1995-1996 las exportaciones subven- cionadas aumentaron de nuevo, alcanzando los 23,4 millones de toneladas en el per(cid:237)odo 1997-1998, lo cual refleja la ca(cid:237)da de los precios mundiales por debajo del nivel del precio comunitario y la reaparici(cid:243)n de excedentes en el mercado interior. En efecto, en julio de 1998 los precios mundiales se situaron en los 90 d(cid:243)lares estadounidenses por tonelada, por debajo del precio empleado por la Comisi(cid:243)n en su propuesta para un nuevo precio de inter- venci(cid:243)n en la Agenda 2000. Renta agr(cid:237)cola procedente de los cereales 4. 29. Desde sus comienzos, el objetivo esencial de la PAC ha sido el de «garantizar un nivel de vida equitativo a la poblaci(cid:243)n agr(cid:237)cola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura» (28). De conformidad con el Tratado, ello deber(cid:237)a haber sido una consecuencia del incremento de la productividad agr(cid:237)cola (29) y no el resultado de las interven- ciones en el mercado, que modifican sus autØnticos parÆmetros (precios y renta agr(cid:237)cola). 4. 30. En 1991, cuando se publicaron las propuestas de reforma, las organizaciones de agricultores europeos (COPA y Cogeca) pro- nosticaron que en 1997 los productores tendr(cid:237)an un promedio de pØrdidas por unidad de trabajo de aproximadamente un 40 % con respecto a 1991. Ello habr(cid:237)a agravado, por supuesto, la situaci(cid:243)n del sector de los cereales, ya que sus ingresos eran los mÆs bajos dentro del sector agr(cid:237)cola (30). En realidad, el sector de los cereales se benefici(cid:243) considerablemente con la reforma como consecuen- cia de las personas que cesaron la actividad agr(cid:237)cola, as(cid:237) como del aumento de los rendimientos y las ayudas. El grÆfico 4 muestra que en 1995 la renta familiar agr(cid:237)cola por explotaci(cid:243)n en el sector de los cereales aument(cid:243) en un 95 % en relaci(cid:243)n con el per(cid:237)odo anterior a la reforma, 1990-1992. En los casos en que los comer- ciantes y las compaæ(cid:237)as operadoras de grano pose(cid:237)an grandes explotaciones de cereales, obtuvieron incluso mejores beneficios. 4. 28. En ocasiones las exportaciones se consideran como parte de la demanda que ha de tenerse en cuenta para definir la situa- ci(cid:243)n del mercado. Se dice que la Comunidad tiene vocaci(cid:243)n exportadora, al menos en lo que se refiere al sector de los cereales, y que dichas exportaciones proporcionan divisas extranjeras en favor de la balanza de pagos comunitaria. Ahora bien estos argu- mentos no resultan en absoluto convincentes pues: a) si los operadores comunitarios venden los cereales en el mer- cado mundial a un precio inferior al precio de compra, la dife- rencia se compensa con restituciones a la exportaci(cid:243)n. A modo de excepci(cid:243)n, cumpliendo determinadas condiciones, la OMC acepta estos subsidios; Compensaci(cid:243)n en el sector de los cereales 4. 31. La relativa prosperidad del sector de los cereales se debe a la introducci(cid:243)n de la ayuda de superficies, conocida como pago compensatorio, para resarcir a los agricultores de la pØrdida de ingresos por la reducci(cid:243)n de los precios institucionales. Pese a que el preÆmbulo del Reglamento estipula que la ayuda estÆ destinada a compensar la pØrdida de ingresos derivada de la reducci(cid:243)n de los precios institucionales, los tipos de compensaci(cid:243)n por tone- lada se fijaron en el mismo Reglamento sin ninguna referencia a las pØrdidas de ingresos o a los precios institucionales, dejando lugar, por tanto, a algunas dudas. No obstante, de los informes elaborados por el grupo Agrifin del Consejo en septiembre de 1991 (31) y julio de 1992 (32), se deduce claramente que los tipos se fijaron en el nivel de las diferencias entre el precio medio garan b) las exportaciones subvencionadas de este tipo constituyen una salida artificial creada por el presupuesto comunitario y no una demanda aut(cid:243)noma basada en la competitividad de la Uni(cid:243)n Europea; el mercado mundial no absorber(cid:237)a las canti- dades exportadas a su precio de compra; producir para expor- tar en dichas condiciones no constituye el mejor empleo de los recursos financieros y econ(cid:243)micos de la Comunidad. (28) Letra b) del apartado 1 del art(cid:237)culo 39 del Tratado CE. (29) Letra a) del apartado 1 del art(cid:237)culo 39 del Tratado CE. (30) Comisi(cid:243)n, Red de Informaci(cid:243)n Contable Agr(cid:237)cola (RICA), Resultados de la renta agr(cid:237)cola en la Uni(cid:243)n Europea 1990-1995. (31) Documento no 8156/91 del Consejo de 19 de septiembre de 1991. (32) Documento no 8188/92 del Consejo de 9 de septiembre de 1992. 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/21 Variaci(cid:243)n porcentual de la renta familiar por explotaci(cid:243)n en 1995 en relaci(cid:243)n con 1990-1992 por tipo de explotaci(cid:243)n en la Europa de los Doce GrÆfico 4 100 % 95 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % l s e a e r e C 47 13 a r u t l u c i t r o H l a r e n e g n e s o v i t l u C 26 s o v i t l u c s o r t O t s e n e n a m r e p 21 s a í r e h c e L 7 s o d e ñ V i 31 o n a c e S 29 o t x M i 5 / s e v a o n c r o P i 32 i s e n o c a o p x e t l l t a o T Fuente: Comisi(cid:243)n, Red de Informaci(cid:243)n Contable Agr(cid:237)cola, resultados de la renta agr(cid:237)cola en la Uni(cid:243)n Europea entre 1990 y 1995 (ecus de 1995) tizado al que se efectu(cid:243) la compra de cereales por la interven- ci(cid:243)n durante la campaæa de comercializaci(cid:243)n 1991/92 (155 ecus/tonelada) y los precios indicativos reducidos fijados por el Consejo para las campaæas de comercializaci(cid:243)n 1993/94 en 130 ecus/tonelada, 1994/95 en 120 ecus/tonelada y, a partir de la campaæa 1995/96, en 110 ecus/tonelada (33) (34). Estos precios indicativos deber(cid:237)an acercarse al promedio de los precios del mer- cado de los Estados miembros. 4. 32. Las disposiciones anteriores implican que: a) el pago compensatorio no estaba pensado para compensar a los agricultores segœn los precios del mercado de cada Estado (33) El precio indicativo se suprimi(cid:243) a partir de la campaæa de comercia- lizaci(cid:243)n 1995/96, ya que resultaba superfluo; Reglamento (CE) no 1528/95 del Consejo de 29 de junio de 1995 (DO L 148 de 30. 6. 1995, p. 3). (34) Este importe es en ecus «verdes». Para obtener ecus presupuestarios, esta cifra debe convertirse primero, al tipo de cambio «verde» aplica- ble a los productos agr(cid:237)colas, a la moneda nacional y despuØs recon- vertirse, al tipo de cambio del mercado oficial, en ecus. A partir de 1995, la diferencia existente del 20,75 % entre el ecu «verde» y el ecu del presupuesto se elimin(cid:243) mediante el aumento del importe en la misma diferencia. miembro, ya que, de lo contrario, hubiera resultado dif(cid:237)cil defender el carÆcter disociado y cumplir as(cid:237) con los requisitos de la OMC [vØase la letra c) del apartado 3. 5]; b) el fin de este pago no era compensar por la incidencia de otros factores, como las condiciones climÆticas, los rendimientos crecientes o las fluctuaciones monetarias, ni contrarrestar las diferencias de ingresos derivadas del tamaæo de las explota- ciones, la calidad del suelo o las tØcnicas de trabajo; c) la retirada de tierras de la producci(cid:243)n deb(cid:237)a compensarse œni- camente al nivel del tipo de compensaci(cid:243)n de los cereales. 4. 33. El pago compensatorio, basado en un precio medio (pre- cio indicativo) fijado en un nivel con independencia de todo movimiento en el mercado real de precios llev(cid:243) a un exceso de compensaci(cid:243)n general. Dado que los precios del mercado no dis- minuyeron en la misma medida que la diferencia entre los precios C 192/22 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 Cuadro 8 CÆlculo de la incidencia global de la reforma sobre las rentas agr(cid:237)colas procedentes de los cereales en la Europa de los Doce Campaæa de comercializaci(cid:243)n Ingresos estimados sin reforma (1) Ingresos estimados tras la reforma (2) Pago normal compensatorio (3) Efectos monetarios sobre los pagos compensatorios (4) Ingresos totales tras la reforma Aumento global de la renta (en millones de ecus) Aumento de la renta en raz(cid:243)n de los precios de mercado 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 (a) (b) 27 289,4 26 518,6 26 727,6 31 301,9 31 135,4 24 719,6 23 502,2 23 734,3 26 576,8 24 890,2 (c) 3 888,5 5 446,4 7 417,4 7 840,5 8 065,0 (d) 224,8 420,2 870,8 814,4 795,9 (e)=(b)+(c)+(d) (f)=(e)(cid:150)(a) (g)=(f)(cid:150)(d) 28 832,9 29 368,8 32 022,5 35 231,7 33 751,1 1 543,5 2 850,2 5 294,9 3 929,8 2 615,7 1 318,7 2 430,0 4 424,1 3 115,4 1 819,8 Total 142 972,9 123 423,1 32 657,8 3 126,1 159 207,0 16 234,1 13 108,0 MØtodo de cÆlculo: (1) La renta estimada sin la reforma resulta de multiplicar la cantidad de cereales de cada campaæa de comercializaci(cid:243)n por el precio medio (valores unitarios) de los productores en 1992/93. (2) La renta estimada despuØs de la reforma resulta de multiplicar la cantidad de cereales por el precio medio (valores unitarios) de los productos de la campaæa de comercia- lizaci(cid:243)n. (3) El gasto neto por campaæa de comercializaci(cid:243)n del efecto monetario y la ayuda al almacenamiento en silos. (4) Coste agrimonetario. Fuente: todos los datos esenciales proceden de Eurostat o de la DG VI de la Comisi(cid:243)n. de intervenci(cid:243)n anteriores a la reforma y los nuevos precios indi- cativos (vØase el apartado 4. 16), el importe de la ayuda de super- ficies finalmente pagado result(cid:243) mÆs elevado, de manera global, que el importe real de pØrdida de ingresos en el sector de los cereales, en alrededor de 13 100 millones de ecus (35) (vØase el cuadro 8). El Tribunal ya destac(cid:243) este fen(cid:243)meno en su Informe anual relativo al ejercicio 1996 (36). 4. 34. Ello no significa que estos pagos excesivos contravinieran las normas ya que el Reglamento no estipulaba ningœn meca- nismo para ajustar los importes de la ayuda de compensaci(cid:243)n abonada para reflejar los precios reales del mercado en lugar del precio indicativo previamente fijado. No obstante, los niveles de compensaci(cid:243)n pagada en exceso de las pØrdidas reales de ingresos contribuyen en gran parte al aumento del presupuesto de los cereales. 4. 35. Ya que todos los demÆs factores que influ(cid:237)an en la renta agr(cid:237)cola procedente de los cereales pod(cid:237)an eliminarse [vØanse las letras b) y c) del apartado 4. 32], el cÆlculo para determinar si la (35) La Comisi(cid:243)n calcula un exceso de compensaci(cid:243)n incluso mÆs elevado, unos 17 000 millones de ecus. Efectivamente, la Comisi(cid:243)n calcul(cid:243) un exceso de compensaci(cid:243)n en relaci(cid:243)n con el per(cid:237)odo 1993-1994 a 1996-1999 de 8 500 millones de ecus a los que hay que aæadir la abo- lici(cid:243)n del efecto de la tasa de corresponsabilidad, que representa en relaci(cid:243)n con el quinquenio 1993-1994 a 1997-1998 otros 8 500 millones de ecus (vØanse las respuestas de la Comisi(cid:243)n). (36) Apartado 3. 31 del cap(cid:237)tulo 3 del Informe anual del Tribunal de Cuen- tas relativo al ejercicio 1996 (DO C 348 de 8. 11. 1997). ayuda de superficies compensaba por las pØrdidas para las que estaba prevista pod(cid:237)a limitarse a las diferencias en la renta del mercado resultante de las reducciones de precio: a) los beneficios de la comercializaci(cid:243)n de la producci(cid:243)n de cereales se obten(cid:237)an mediante el cÆlculo de la producci(cid:243)n anual despuØs de la reforma, conforme a los valores unitarios en cada pa(cid:237)s y cada tipo de cereal; el empleo de valores uni- tarios tiene la ventaja de eliminar variaciones que de otra forma resultar(cid:237)an si se utilizaran directamente las estad(cid:237)sticas brutas de precio nacionales; b) el beneficio real de la comercializaci(cid:243)n de los cereales as(cid:237) cal- culado se comparaba con el beneficio que se hubiera obtenido si los precios hubieran permanecido en los niveles anteriores a la reforma en cada Estado miembro; este mØtodo œnica- mente tiene en cuenta las variaciones en los ingresos proce- dentes del mercado en funci(cid:243)n de las fluctuaciones de precio y las demÆs diferencias subsiguientes proporcionan la base de la compensaci(cid:243)n en el sentido de los objetivos del Reglamento; c) las diferencias entre los beneficios del mercado con los precios anteriores a la reforma y los actuales se compararon, teniendo en cuenta cada aæo y cada Estado miembro, con los importes de ayuda de superficies realmente pagada; los aumentos de la 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/23 ayuda derivados del coste del sistema agrimonetario figuran por separado, es decir, se consideraron como un elemento de coste presupuestario que no tiene relaci(cid:243)n con la cuesti(cid:243)n de la compensaci(cid:243)n de la manera en que se trata en este Informe (vØase el cuadro 8); sus productores. En los pa(cid:237)ses en los que, inmediatamente antes de la reforma, se recib(cid:237)an s(cid:243)lo pequeæas cantidades de restitucio- nes a la exportaci(cid:243)n, el almacenamiento y otras intervenciones, la introducci(cid:243)n de la nueva ayuda de superficies provoc(cid:243) un aumento de su participaci(cid:243)n en los gastos totales de la Uni(cid:243)n Europea en cereales (vØase el cuadro 9). d) como el valor unitario se refiere a aæos naturales, pero las cifras de producci(cid:243)n empleadas para el cÆlculo lo hacen a las campaæas de comercializaci(cid:243)n (del 1 de julio al 30 de junio del aæo siguiente), los valores unitarios se ajustaban partiendo de la base de que el 65 % de la producci(cid:243)n de un aæo se hab(cid:237)a vendido entre el 1 de julio y el 31 de diciembre, y el 35 % res- tante entre el 1 de enero y el 30 de junio; esta hip(cid:243)tesis es respaldada por la Comisi(cid:243)n y una serie de Estados miembros; e) finalmente, el efecto de la retirada de tierras de la producci(cid:243)n no se ten(cid:237)a en cuenta espec(cid:237)ficamente, ya que se puede con- siderar que la incidencia sobre los ingresos de la reducci(cid:243)n de la producci(cid:243)n causada por la retirada de tierras ya se ha incluido parcialmente en los precios del mercado utilizados en el cÆlculo; en cualquier caso, debido a la reducci(cid:243)n del tipo, la retirada de tierras revisti(cid:243) menor importancia despuØs de la entrada en vigor de la reforma en la campaæa de comerciali- zaci(cid:243)n 1993/94. 4. 36. La modificaci(cid:243)n del Reglamento (CEE) no 1765/92 del Con- sejo propuesta en la Agenda 2000 de la Comisi(cid:243)n ya no utiliza la expresi(cid:243)n «pago compensatorio» sino œnicamente «pago de ayuda de superficies». El tipo de compensaci(cid:243)n de estos pagos se ha fijado en la mitad del valor de la reducci(cid:243)n en el precio de inter- venci(cid:243)n una vez transcurrido el per(cid:237)odo de «crucero». En tØrmi- nos formales ya no serÆ correcto utilizar la expresi(cid:243)n «compen- saci(cid:243)n», una vez que se haya fijado el nuevo tipo de ayuda. Distribuci(cid:243)n de la renta procedente del cultivo de cereales 4. 37. El concepto de compensaci(cid:243)n se basaba en superficies his- t(cid:243)ricas, rendimientos medios hist(cid:243)ricos, un œnico precio medio de intervenci(cid:243)n hist(cid:243)rico y un œnico precio indicativo para todos los cereales, fijados para el trienio de la transici(cid:243)n. Resulta evi- dente que un sistema de compensaci(cid:243)n que no diferencia la ayuda conforme al tamaæo de la granja o el rendimiento no contribuye a mejorar la situaci(cid:243)n de los pequeæos productores del sector de los cereales. La influencia de los precios de mercado 4. 38. Como los precios de mercado se manten(cid:237)an generalmente por encima del nuevo precio indicativo, los Estados miembros recibieron mÆs compensaci(cid:243)n de la que habr(cid:237)a estado justificada por las pØrdidas reales achacables a las reducciones de precios. Cuanto mayor era esta diferencia en un pa(cid:237)s, mÆs se beneficiaban 4. 39. En el nivel del productor individual estÆ claro que el nuevo sistema resultaba ventajoso para los agricultores que pod(cid:237)an per- mitirse mantener fuera del mercado los cereales hasta que los pre- cios alcanzaran su mÆximo. Esta estrategia no siempre logra nece- sariamente sus objetivos pero se ve fomentada cuando se sabe que se pagarÆ ayuda de superficies al inicio del per(cid:237)odo. Principal- mente son los mayores productores con suficientes recursos quie- nes pueden permitirse beneficiarse de una estrategia as(cid:237). 4. 40. La Agenda 2000 sugiere que el pago de ayuda de superfi- cies se efectœe mÆs tarde (de enero a marzo del aæo siguiente, en lugar de entre octubre y diciembre del aæo de la cosecha) y que se eliminen los aumentos del precio de intervenci(cid:243)n. Ambas suge- rencias responden al objetivo de combatir el fen(cid:243)meno de que los cereales no se saquen al mercado y repartir mejor la oferta del mercado. Por otro lado, cuando el mercado funciona en los nive- les de los precios de intervenci(cid:243)n la falta de aumentos mensuales da lugar a mayores compras de intervenci(cid:243)n al inicio del per(cid:237)odo de intervenci(cid:243)n (1 de noviembre). El subsiguiente incremento de los precios del mercado beneficia entonces s(cid:243)lo a los almace- nistas. La influencia de los rendimientos 4. 41. De conformidad con el Reglamento (CEE) no 1765/92, las caracter(cid:237)sticas espec(cid:237)ficas estructurales que influyen en los rendi- mientos deben tenerse en cuenta cuando los agricultores reciben ayudas. En efecto, cada Estado miembro ten(cid:237)a derecho a utilizar sus propios rendimientos medios. Las caracter(cid:237)sticas regionales se ten(cid:237)an en cuenta cuando los Estados miembros establec(cid:237)an los planes de regionalizaci(cid:243)n en los que fijaban rendimientos diferen- ciados por regi(cid:243)n (37). 4. 42. El Reglamento (CEE) no 1765/92 no exige que esta diferen- ciaci(cid:243)n tenga por consecuencia que los fondos se desv(cid:237)en a las regiones o Estados desfavorecidos. Por el contrario, el objetivo era que los agricultores de las regiones o Estados con rendimientos tradicionalmente mÆs elevados no recibieran menos compensa- ci(cid:243)n que los de zonas tradicionalmente con rendimientos inferio- res. (cid:218)nicamente Francia introdujo un factor que establece las dife- rencias de rendimiento entre regiones en su plan de regionalizaci(cid:243)n. (37) El Tribunal ya manifest(cid:243) su cr(cid:237)tica en este sentido en su Informe anual relativo al ejercicio 1996. Evoluci(cid:243)n del gasto en cereales de 1993 a 1997 en la Europa de los Doce, por Estado miembro y tipo de gasto Cuadro 9 B DK D EL E F IRL I L NL P UK Total (en millones de ecus) 1993 (antes de la nueva PAC) Restituciones a la exportaci(cid:243)n de cereales Almacenamiento de intervenci(cid:243)n de cereales Otras intervenciones Ayuda por hectÆrea (1) 201,5 36,8 16,3 0,4 105,9 163,3 27,6 1,2 303,2 1 008,2 162,5 98,5 16,1 36,0 0,6 82,4 148,7 (cid:150) 17,0 21,4 119,4 1 139,6 1 270,6 172,8 82,0 Gasto total en cereales 255,0 298,0 1 572,4 135,1 272,5 2 665,0 Participaci(cid:243)n de los Estados miembros en % (a) 3,7 4,3 22,7 2,0 3,9 38,5 1997 (nueva PAC) Restituciones a la exportaci(cid:243)n de cereales Almacenamiento de intervenci(cid:243)n de cereales Otras intervenciones Ayuda por hectÆrea (1) 39,5 (cid:150) 0,4 1,3 137,7 20,3 2,2 25,2 549,8 80,7 77,0 88,7 2 733,7 5,1 (cid:150) 5,2 0,1 450,6 18,4 (cid:150) 4,0 2,0 1 292,4 189,4 (cid:150) 1,5 43,4 3 746,8 7,0 29,0 3,5 0,2 39,7 0,6 0,8 3,5 0,1 114,8 419,4 21,8 33,2 380,2 854,6 12,3 34,3 (cid:150) 4,7 4,2 1 698,4 Gasto total en cereales 178,1 597,5 2 980,1 450,6 1 308,8 3 978,1 119,2 1 732,2 Participaci(cid:243)n de los Estados miembros en % (b) Diferencia (b) (cid:151) (a) 1,4 (cid:150) 2,3 4,5 0,2 22,6 (cid:150) 0,1 3,4 1,5 9,9 6,0 30,2 (cid:150) 8,3 0,9 0,3 13,2 0,8 0,0 (cid:150) 0,1 0,2 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 8,5 8,5 0,1 0,1 184,3 0,0 83,2 2,9 270,4 3,9 28,4 0,0 71,0 128,5 0,8 (cid:150) 17,6 58,8 0,5 42,5 0,6 0,3 (cid:150) 0,8 33,3 152,3 262,3 192,8 41,8 21,0 2 788,8 2 723,8 621,9 788,7 517,9 6 923,2 7,5 100,0 67,4 1,0 4,1 1 328,4 484,6 67,1 273,4 12 342,0 227,9 185,1 1 400,9 13 167,1 1,7 (cid:150) 2,2 1,4 0,8 10,6 3,2 100,0 0,0 (1) Incluye el 85 % de los gastos en retirada de tierras. Fuente: Informes financieros de la Comisi(cid:243)n de 1993 y 1997. C 1 9 2 / 2 4 E S D i a r i o O f i c i a l d e l a s C o m u n d a d e s i E u r o p e a s. 8 7 1 9 9 9 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/25 4. 43. En general, el sistema de ayuda de superficies, basado en los rendimientos medios congelados en su valor hist(cid:243)rico, dio lugar a lo siguiente: incluso, la letra a) del apartado 1 del art(cid:237)culo 39 del Tratado, ya que tiende a desincentivar el incremento global de produc- tividad. a) el sistema no modific(cid:243) de manera esencial la distribuci(cid:243)n de la ayuda; los anexos 1 y 2 muestran las mayores explotaciones y los rendimientos mÆs elevados de la Comunidad; la combi- naci(cid:243)n de los dos indica la distribuci(cid:243)n del pago compensa- torio; prÆcticamente la mitad de los cereales producidos en la Uni(cid:243)n Europea de los Quince se cultivan en 20 regiones de un total de 127; tambiØn es cierto que estas 20 regiones en abso- luto constituyen regiones desfavorecidas; la ayuda a los cerea- les continœa, pues, concentrada en zonas que se pueden con- siderar razonablemente pr(cid:243)speras; b) en el nivel individual resulta evidente que la ayuda basada en los rendimientos medios congelados en sus valores hist(cid:243)ricos nunca podr(cid:237)a compensar exactamente a cada productor indi- vidual; los productores con un rendimiento mÆs elevado que el hist(cid:243)rico se benefician relativamente menos del nuevo sis- tema, sin embargo, aquellos que ten(cid:237)an rendimientos mÆs bajos salen beneficiados; los rendimientos elevados se deben a muchos factores: cuando el origen se encuentra en que el suelo es mÆs fØrtil o los mØtodos de trabajo mÆs eficaces, el nuevo sistema actœa en contra de las mejoras estructurales, pues concede un trato mÆs favorable a los agricultores menos eficientes; se puede concluir que este sistema contraviene, 4. 44. La reforma de 1992 ofrec(cid:237)a a los Estados miembros la opci(cid:243)n de definir superficies de base individuales. Dada la carga administrativa que entraæar(cid:237)a, ningœn Estado miembro lo puso en prÆctica. Esta opci(cid:243)n se ha suprimido en la Agenda 2000. La influencia del tamaæo de la explotaci(cid:243)n 4. 45. En su comunicaci(cid:243)n COM(91)100 final de 1 de febrero de 1991 la Comisi(cid:243)n conclu(cid:237)a que el creciente gasto presupuestario, dedicado en gran parte a una pequeæa minor(cid:237)a de productores, no solucionaba el problema de la distribuci(cid:243)n desigual de las rentas agr(cid:237)colas. La reforma tampoco modific(cid:243) esta situaci(cid:243)n. Efectiva- mente, en 1995 casi un 40 % de los pagos compensatorios se des- tinaron a menos del 3 % de los beneficiarios. En el otro extremo de la escala, los pequeæos agricultores con menos de 5 hectÆreas, los cuales constituyen el 57 % de los beneficiarios, œnicamente obtienen un 4,5 % (vØase el grÆfico 5). No obstante, estas cifras encierran grandes disparidades dentro de la Comunidad. En el Reino Unido, el Estado miembro con mayores explotaciones, las granjas con 100 ha o mÆs representan el 17 % del total de las explotaciones y obtienen el 66 % de los pagos. En Italia, el 78 % de las fincas comprenden menos de 5 ha y œnicamente reciben el 20 % de la ayuda. Estimaci(cid:243)n de la concentraci(cid:243)n de pagos compensatorios en el sector de los cereales por tamaæo de explotaci(cid:243)n en la Europa de los Quince en 1995 (excluida la ayuda suplementaria al trigo duro) GrÆfico 5 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 56,8 % del total de pagos compensatorios a los cereales % del total de explotaciones 38,6 13,0 10,6 8,1 4,5 4,5 22,3 14,1 7,9 5,6 5,9 5,1 2,9 más de 5 ha 5 a 10 ha 10 a 20 ha 20 a 30 ha 30 a 50 ha 50 a 100 ha 100 ha y más Fuente: Eurostat, estudio de 1995 sobre la estructura de las explotaciones agr(cid:237)colas, y DG VI, gasto relativo a la cosecha de 1995. Superficie agrícola utilizada (ha) C 192/26 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 4. 46. Sobra decir que cuanto mayor sea la explotaci(cid:243)n, mayores serÆn los ingresos del mercado y de las ayudas de superficies. Por tanto, la reforma no supuso un cambio esencial en lo que se refiere al hecho de que se destinen grandes sumas de dinero pœblico a las mayores explotaciones (38). Podr(cid:237)a pensarse que la œnica soluci(cid:243)n a este problema consistir(cid:237)a en que el pago de ayu- das de superficies fuera inversamente proporcional al tamaæo de la explotaci(cid:243)n. Conviene seæalar, no obstante, que un sistema as(cid:237) podr(cid:237)a dar lugar a abusos, de manera que las grandes explotacio- nes se fragmentaran en varias mÆs pequeæas con el œnico prop(cid:243)- sito de poder acceder a importes superiores de ayuda. precios del mercado mundial. En contra de las previsiones efec- tuadas en el momento de la reforma, el nivel de los precios mun- diales durante el per(cid:237)odo de transici(cid:243)n fue excepcionalmente ele- vado, debido a la insuficiencia de suministros en el mercado mundial. Por tanto, resulta razonable considerar que este efecto favorable sobre la competitividad obedece a una situaci(cid:243)n mÆs bien excepcional del mercado desde el punto de vista hist(cid:243)rico durante el per(cid:237)odo de transici(cid:243)n. Valor del suelo agr(cid:237)cola 4. 47. Un elemento fundamental indicador de riqueza y, por tanto, de nivel de vida lo constituye el valor de la tierra propiedad de los agricultores. Como la fuente de ingresos esperada de esta tierra constituye un indicador esencial para determinar el precio de venta, la reforma, que atribuye una renta fija y definitiva a las par- celas, influirÆ ciertamente en el valor de Østas. 4. 48. Debido a la falta de datos emp(cid:237)ricos, el Tribunal no ha podido evaluar esta incidencia. (cid:218)nicamente el Reino Unido pudo proporcionar alguna informaci(cid:243)n de la que se deduce que el pre- cio de venta del suelo agr(cid:237)cola aumentarÆ. No obstante, un enfo- que cient(cid:237)fico muestra que la reforma de la PAC puede conducir a un incremento del precio de venta de la superficie agr(cid:237)cola de cali- dad mediocre y a un descenso del precio de la superficie bue- na (39). Ello se debe a que los pagos compensatorios representan una parte mÆs importante de la renta procedente de las explota- ciones cuyo suelo es mediocre y los rendimientos poco fiables, y al hecho de que ayudan a los productores a contrarrestar en una medida relativamente mayor la inseguridad de sus ingresos. 5. CONCLUSI(cid:211)N 5. 1. Durante el per(cid:237)odo de transici(cid:243)n, los recortes de los precios interiores y la convergencia de estos œltimos con los precios inter- nacionales tuvo como consecuencia que los cereales de la Uni(cid:243)n Europea resultaran relativamente mÆs competitivos que otros cereales en el mercado mundial y que los sustitutivos de cereales en el mercado interno (vØase el apartado 4. 13). Este efecto favo- rable persistirÆ en la medida en que la intervenci(cid:243)n y, por tanto, los precios del mercado interior continœen convergiendo con los (38) VØase tambiØn el apartado 3. 30 del Informe anual del Tribunal sobre el ejercicio 1996 (DO C 348 de 8. 11. 1997). (39) Rob Fraser, «Land heterogeneity and the May 1992 reform of CAP cereal price support», Journal of Agricultural Economics, Vol 48, No 1, p. 69, Falkirk 1997 («Heterogeneidad del suelo y la reforma de 1992 de la PAC respecto al apoyo a los precios»). 5. 2. Efectivamente, los precios internacionales entre 1996 y 1998, es decir, durante los primeros aæos de aplicaci(cid:243)n plena de la reforma, disminuyeron con bastante intensidad. La Agenda 2000 propone seguir recortando el precio de intervenci(cid:243)n, lo que per- mitir(cid:237)a a los precios del mercado interno seguir la esperada ten- dencia a la baja de los precios mundiales. Si no fuera posible rea- lizar estas nuevas reducciones en los precios de intervenci(cid:243)n, la competitividad de la producci(cid:243)n de cereales de la Uni(cid:243)n Europea se ver(cid:237)a amenazada. Por supuesto, otros factores, como la mejora de la calidad, podr(cid:237)an desempeæar un papel en este sentido, pero en el caso de mercanc(cid:237)as bÆsicas como los cereales, el precio con- tinœa siendo el principal determinante de la competitividad. 5. 3. Con respecto a la incidencia de la reforma en la estabiliza- ci(cid:243)n del mercado en el sentido de la reforma MacSharry, cuya finalidad era la de acabar con la crisis de los cereales y restablecer el equilibrio del mercado, se lograron estos objetivos durante el per(cid:237)odo de transici(cid:243)n. La producci(cid:243)n se mantuvo en el nivel ante- rior a la reforma, el almacenamiento se redujo prÆcticamente a cero y mÆs de la mitad de las exportaciones se realizaron sin res- tituciones a la exportaci(cid:243)n. QuizÆ se esperaba que la retirada de tierras de la producci(cid:243)n y los recortes de precios redujeran la pro- ducci(cid:243)n mÆs de lo que en realidad ocurri(cid:243). La primera, por la dis- minuci(cid:243)n de superficie destinada a los cereales y la segunda debido a la reducci(cid:243)n de los ingresos procedentes de la comercializaci(cid:243)n con respecto a los costes de producci(cid:243)n, ademÆs de disminuirse elementos como fertilizantes y pesticidas. No obstante, teniendo en cuenta la evoluci(cid:243)n del conjunto de la producci(cid:243)n y, en parti- cular, las tendencias divergentes en los Estados miembros, resulta bastante dif(cid:237)cil comprobar cualquier efecto duradero de la reforma sobre la producci(cid:243)n. El efecto de los recortes de los precios y la retirada de tierras sobre la reducci(cid:243)n de la producci(cid:243)n se vio dis- minuido por los factores siguientes: a) condiciones climÆticas favorables en 1995 y 1996 en gran parte del norte de Europa, donde se sitœan las principales zonas de producci(cid:243)n (vØase el apartado 4. 7); b) los pagos de ayuda de superficies que motiv(cid:243) a los agriculto- res para producir cultivos herbÆceos, de los que los cereales son los mÆs importantes (vØase el apartado 4. 19); 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/27 c) precios en ascenso en el mercado mundial debido a un aumento de la producci(cid:243)n menor que el del consumo debido a la reducci(cid:243)n de la superficie mundial dedicada a cereales y a la disminuci(cid:243)n de los incrementos de rendimiento desde mediados de la dØcada de los ochenta (40) (vØase el apartado 4. 16); d) fluctuaciones monetarias negativas para el ecu, que compen- saron los recortes de precios en la moneda nacional de algu- nos Estados miembros (vØase el apartado 4. 17). durante el quinquenio de 1993 a 1997, los agricultores recibieron en general un exceso de compensaci(cid:243)n por valor de unos 13 100 millones de ecus. No obstante, si este exceso de compensaci(cid:243)n no afect(cid:243) a toda la Comunidad, la forma efectiva de calcular la ayuda hubiera llevado a recibir una compensaci(cid:243)n excesiva en los Esta- dos miembros en los que los precios del mercado eran mÆs ele- vados que el precio medio indicativo fijado y viceversa. AdemÆs, los agricultores con rendimientos hist(cid:243)ricos mÆs elevados que la media eran penalizados mientras que aquØllos con rendimientos mÆs bajos se beneficiaron de este sistema. La reforma no tuvo en cuenta este efecto. 5. 4. Si se tiene en cuenta la reciente evoluci(cid:243)n del mercado resulta evidente que la estabilidad lograda durante la transici(cid:243)n no puede mantenerse. De hecho, en 1996-1997 la producci(cid:243)n comu- nitaria ya exced(cid:237)a los niveles anteriores a la reforma y permanec(cid:237)a alta en 1997-1998. Las existencias tambiØn han aumentado como consecuencia de ello. AdemÆs, la introducci(cid:243)n de un tipo de ayuda œnico para los cereales y las semillas oleaginosas podr(cid:237)a restar atractivo a la producci(cid:243)n de cereales (vØase el apartado 4. 6). 5. 7. Por otra parte, la reforma no trat(cid:243) el hecho de que cuanto mayor sea la explotaci(cid:243)n, mayores ayudas pœblicas recibirÆ la misma, poniendo as(cid:237) en peligro el objetivo pol(cid:237)tico de ayudar en primer lugar a los pequeæos productores. Este problema sola- mente se puede solucionar mediante la fijaci(cid:243)n de un tope a las subvenciones agr(cid:237)colas. La Agenda 2000 propone topes y un sis- tema de disminuci(cid:243)n de la ayuda de superficies. No obstante, los topes y los sistemas de reducci(cid:243)n de ayudas entraæan el riesgo de que las grandes explotaciones se fragmenten en pequeæas para obtener as(cid:237) mayor ayuda. 5. 5. El mantenimiento de precios elevados en el mercado inte- rior en relaci(cid:243)n con los precios mundiales, mÆs los excedentes de cereales cultivados en la Comunidad plantea un problema de dif(cid:237)- cil resoluci(cid:243)n. La comercializaci(cid:243)n de excedentes estÆ dificultada por la limitaci(cid:243)n de la OMC en cuanto al mÆximo de restituciones a la exportaci(cid:243)n y volœmenes de cereales que pueden exportarse con ayudas. Probablemente, los l(cid:237)mites se endurezcan durante la pr(cid:243)xima ronda de negociaciones. La Agenda 2000, al margen un recorte de precios que podr(cid:237)a resultar inadecuado, no contiene ninguna propuesta alternativa para solucionar este problema. El almacenamiento de los excedentes de intervenci(cid:243)n no constituye un remedio sostenible. 5. 6. El efecto de la reforma sobre la renta agr(cid:237)cola se describe en los apartados 4. 29 a 4. 47. El objetivo de la reforma era compensar a los agricultores por las pØrdidas originadas por la reducci(cid:243)n de los precios institucionales a un nivel medio comunitario. La reforma no buscaba cubrir pØrdidas potenciales causadas por el hecho de que la compensaci(cid:243)n se basaba en rendimientos y super- ficies cultivadas medias que se hab(cid:237)an congelado a sus niveles his- t(cid:243)ricos y con un tipo de precio indicativo œnico para todos los cereales, y no a los precios del mercado espec(cid:237)ficos en cada Estado miembro. La reforma llev(cid:243) demasiado lejos el objetivo de com- pensar a los agricultores por pØrdidas de ingresos. De hecho, (40) Comisi(cid:243)n Europea, notas de trabajo de la PAC: The Outlook of World Cereal Markets, ISBN 92-827-8813-X, Bruselas-Luxemburgo, octubre de 1996, p. 2. 5. 8. El Tribunal es perfectamente consciente de la dificultad de lograr todos los objetivos del art(cid:237)culo 39 del Tratado CE simultÆ- neamente. El objetivo de la renta ha sido uno de los predominan- tes todos los aæos desde la introducci(cid:243)n de la PAC. Sin embargo, podr(cid:237)a estudiarse una soluci(cid:243)n mediante la cual la ayuda a las explotaciones se determinara a partir de una base diferente de los precios, la producci(cid:243)n o la superficie. Por ejemplo, podr(cid:237)a basarse en una renta neta fija por explotaci(cid:243)n o unidad de trabajo. Si con el mercado no se ganaran suficientes ingresos se recurrir(cid:237)a a la ayuda a la explotaci(cid:243)n para cubrir parte de la diferencia. 5. 9. Es evidente que cualquier enfoque de pol(cid:237)tica deber(cid:237)a, en parte, cumplir con lo estipulado en la letra b) del apartado 1 del art(cid:237)culo 39 del Tratado, «garantizar as(cid:237) un nivel equitativo a la poblaci(cid:243)n agr(cid:237)cola». Todo aumento de las ganancias individuales de una explotaci(cid:243)n por encima de la «renta neta normalizada» debe, sin embargo, resultar de una mayor productividad lograda a travØs del progreso tØcnico, el empleo (cid:243)ptimo de los factores de producci(cid:243)n, como lo estipula la letra a) del apartado 1 del art(cid:237)culo 39, y el ajuste de estructuras, conforme a la letra b) del apartado 2 del mismo art(cid:237)culo. 5. 10. Resumiendo, se puede decir que la reforma McSharry ha supuesto un pequeæo paso en la buena direcci(cid:243)n. Ha contribuido a garantizar la transparencia de la ayuda pœblica en la OCM de los cereales mediante la sustituci(cid:243)n del apoyo a los precios por una ayuda directa a cargo de los contribuyentes. Como se esperaba, ello se tradujo en un fuerte aumento del gasto presupuestario desde el primer aæo de aplicaci(cid:243)n de la reforma. No obstante, este aumento result(cid:243) mÆs importante de lo previsto, ya que los gastos C 192/28 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 reales aumentaron cada aæo. AdemÆs, el descenso del gasto cal- culado para 1997 no se produjo. 5. 11. El hecho de que las existencias y las restituciones a la exportaci(cid:243)n reaparecieran en 1996-1997, despuØs del per(cid:237)odo de transici(cid:243)n, no merma el significado de la reforma. (cid:218)nicamente demuestra que Østa constituye un proceso evolutivo y que deben adoptarse medidas correctoras para remediar las debilidades detec- tadas. La Agenda 2000 simplemente propone continuar con la reducci(cid:243)n de los precios de intervenci(cid:243)n como medida para eli- minar los riesgos relacionados con el incremento reiterado de almacenamientos y de restituciones a la exportaci(cid:243)n. La eficacia de la retirada de tierras de la producci(cid:243)n no pudo evaluarse de manera adecuada, ya que la escasez de suministros en todo el mundo dio lugar a reducciones considerables de los tipos de reti- rada de tierras, despuØs del per(cid:237)odo de transici(cid:243)n. 5. 12. Con vistas a avanzar hacia el planteamiento sugerido en el apartado 5. 8, al menos a medio plazo, la Comisi(cid:243)n deber(cid:237)a iniciar un estudio para evaluar el nivel de competitividad real logrado por la Comunidad en el sector de los cereales tras esta ayuda pœblica prolongada. El riesgo potencial de desempleo, la segmen- taci(cid:243)n y abandono del campo, el deterioro del medio ambiente, etc. , deber(cid:237)an tratarse mediante recursos eficaces como la ayuda al desarrollo rural integrado. 5. 13. Por otro lado, no se mencionan suficientemente las posi- bilidades para mejorar la competitividad a travØs de medidas estructurales que respeten los acuerdos de la OMC («caja verde»). En cierta forma, los intereses del consumidor se descuidan en el proceso de reforma. La mayor carga sobre los contribuyentes no va acompaæada de una reducci(cid:243)n importante en los precios fina- les al consumidor. El efecto de la estructura del mercado sobre el traspaso de beneficios al consumidor requiere un examen mÆs profundo. El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reuni(cid:243)n de 6 de mayo de 1999. Por el Tribunal de Cuentas en ausencia de Jan O. KARLSSON Presidente del Tribunal Bernhard FRIEDMANN Presidente en funciones 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/29 ANEXO 1 EUROPEAN UNION Average cereal area per cereal holding (ha) in 1993 (Austria/Finland/Sweden 1995) <= 5 ha 5 - 10 ha 10 - 20 ha 20 - 40 ha > 40 ha DATA PROCESSING: GISVI and VI. A. 1 CARTOGRAPHY: EC-GISVI - 06/97 SOU CE: EUROSTAT R 0 150 750 km UKA UKB UK1 IE YORKSHIRE AND HUMBERSIDE UK8 EAST MIDLANDS UK7 EAST ANGLIA UK9 FI15 SE08 SE07 FI14 FI13 FI12 FI11 SE06 FI2 SE01 SE02 SE05 SE03 DK SE04 DEF MECKLENBURG-VORPOMMERN NL1 DE5 DE6 DE9 DE3 BRANDENBURG SOUTH EAST (UK) UK6 NL3 NL2 NL4 DEA BE1 BE3 BE2 FR3 SACHSEN-ANHALT SACHSEN THUERINGEN DE7 FR23 FR22 FR25 LU DEB DEC FR52 ILE DE FRANCE FR21 FR41 FR42 DE1 DE2 FR51 FR24 FR26 FR43 AT1 AT2 IT312 AT3 IT311 IT31 IT2 IT32 IT33 FR53 FR61 ES11 ES12 ES13 ES21 ES23 ES22 FR63 FR72 FR71 IT12 IT11 FR62 FR81 FR82 IT13 IT4 PT11 ES41 PT12 ES3 ES24 ES51 PT13 PT14 PT15 ES43 ES42 ES52 ES53 ES61 ES62 ES63 FR83 ITB IT51 IT53 IT52 IT6 IT71 IT72 IT8 IT91 IT92 IT93 ITA GR11 GR41 GR12 GR13 GR21 GR14 GR24 GR22 GR23 GR25 GR3 GR42 GR43 C 192/30 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 ANEXO 2 EUROPEAN UNION Regional cereal production in % of EU-15 (average 3 most recent years available) <= 0. 5 % 0. 5 - 1. 0 % 1. 0 - 2. 0 % 2. 0 - 3. 0 % > 3. 0 % DATA PROCESSING: GISVI and VI. A. 1 CARTOGRAPHY: EC-GISVI - 06/97 SOURCE: EUROSTAT 0 150 750 km FI15 SE08 SE07 FI14 FI13 FI12 FI11 SE06 FI2 SE01 SE02 UKB IE UKA UK1 UK2 UK3 UK8 UK7 UK9 UK6 UK5 SE05 SE03 DANMARK SE04 DEF DE6 DE8 UK4 NL1 DE5 NIEDERSACHSEN NL3 NL2 NL4 DEA BE1 BE3 BE2 FR3 DEE DEG DE7 DE3 DE4 DED FR23 FR22 FR25 LU DEB DEC FR52 FR1 FR21 FR41 FR51 CENTRE BAYERN FR42 DE1 AT31 AT12 AT13 AT11 FR26 FR43 AT34 AT33 AT32 AT22 FR53 FR61 FR63 FR72 FR71 IT12 IT11 IT311 IT312 AT21 IT33 IT2 IT32 FR62 FR81 FR82 IT13 IT4 ES11 ES12 ES13 ES21 ES23 ES22 PT11 ES41 PT12 ES3 ES24 ES51 PT13 PT14 PT15 ES43 ES42 ES52 ES53 ES61 ES62 ES63 FR83 ITB IT51 IT53 IT52 IT6 IT71 IT72 IT8 IT91 IT92 IT93 ITA GR11 GR41 GR12 GR13 GR21 GR14 GR24 GR22 GR23 GR25 GR3 GR42 GR43 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/31 RESPUESTAS DE LA COMISI(cid:211)N RESUMEN La reforma de la PAC de 1992 se hab(cid:237)a marcado como objetivo aumentar la competitividad de los cereales cultivados en la Comunidad, tanto a nivel interno como en el mercado mundial. En la dØcada de los ochenta y primeros aæos noventa, los cereales comunitarios perdieron, de forma persistente, cuota en el mercado inte- rior de la alimentaci(cid:243)n animal en provecho de sustitutos del cereal importados. De haber continuado la ten- dencia en los per(cid:237)odos 1993-1995 y 1995-1996, la parte del cereal en el sector de la alimentaci(cid:243)n animal habr(cid:237)a descendido entre cinco y siete millones de toneladas. Por otro lado, en aquel tiempo parec(cid:237)a evidente que las negociaciones del GATT en curso llevar(cid:237)an a una restricci(cid:243)n de la cantidad de cereales que podr(cid:237)a ser exportada merced a restituciones a la exportaci(cid:243)n. Para el final del per(cid:237)odo transitorio, la reforma hab(cid:237)a conseguido restablecer el equilibrio del mercado de los cereales. El consumo interno aument(cid:243) y las existencias de la intervenci(cid:243)n desaparecieron, aunque en los œlti- mos meses tienden a acumularse otra vez. Sin embargo, en las propuestas de su Agenda 2000, la Comisi(cid:243)n reconoc(cid:237)a la necesidad de proseguir las refor- mas de 1992 y de proponer una reducci(cid:243)n adicional de los precios institucionales del cereal del 20 % con el fin de mejorar la competitividad de la Uni(cid:243)n, tanto a nivel interno como externo. El Consejo Europeo de Berl(cid:237)n lleg(cid:243) a la conclusi(cid:243)n de que el recorte de precios deber(cid:237)a ser del 15 % para las campaæas 2000/01 y 2001/02 (7,5 % anual) y de que las decisiones sobre nuevas reducciones del precio de intervenci(cid:243)n aplicable a partir de la campaæa 2002/03 se adoptar(cid:237)an con arreglo a la evoluci(cid:243)n de los mercados. Por otro lado, el porcentaje de referencia para la retirada obligatoria de tierras se ha fijado para el per(cid:237)odo 2000-2006 en un 10 %. Esta cifra puede tambiØn modificarse segœn la evoluci(cid:243)n del mercado. El efecto combinado de los recortes de precios y de la retirada de tierras deber(cid:237)a permitir a la Uni(cid:243)n Europea mantener un equilibrio de los mercados. El Tribunal reitera anteriores conclusiones (Informe anual de 1996) en el sentido de que las ayudas directas instauradas por la reforma de 1992 compensaban en exceso a los productores de cereales. Esto ya fue reco- nocido por la Comisi(cid:243)n, que en 1996 propuso reducir las compensaciones. Sin embargo, ni el Consejo ni el Parlamento Europeo respaldaron la propuesta. La Agenda 2000 pretende aportar una soluci(cid:243)n concediendo œnicamente una compensaci(cid:243)n parcial por la reducci(cid:243)n de precios. Con arreglo a la decisi(cid:243)n del Consejo Euro- peo, en caso de llevarse a cabo nuevas reducciones del precio de intervenci(cid:243)n, todo incremento en las ayudas por superficie deberÆ atenerse al nivel de compensaci(cid:243)n registrado en 2000/01 y 2001/02. La propuesta inicial de la reforma de 1992 establec(cid:237)a una diferenciaci(cid:243)n de las compensaciones segœn el tamaæo de la explotaci(cid:243)n, algo que tambiØn se incluy(cid:243) en las propuestas de la Agenda 2000, pero que en ninguno de los dos casos ha sido aceptado por el Consejo. El Tribunal afirma que ni las reducciones de precios de la primera reforma, ni las de la Agenda 2000, son beneficiosas para el consumidor final. Aunque cuantificar las repercusiones sobre los precios al consumo no es tarea fÆcil, ya que sobre los precios incide toda una serie de factores, la Comisi(cid:243)n ha estudiado los efectos sobre los precios en otros sectores y ha llegado a la conclusi(cid:243)n de que, en general, el resultado es positivo. Tanto los modelos economØtricos como el anÆlisis econ(cid:243)mico parecen refrendar la conclusi(cid:243)n de que las reducciones de precios en un sector fundamental para la alimentaci(cid:243)n humana y animal no puede sino incidir positivamente en los precios al consumo. C 192/32 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 4. EFECTOS DE LA REFORMA Precios Producci(cid:243)n Precios al productor 4. 6-4. 10. Los principales factores que deb(cid:237)an estabilizar el mer- cado de los cereales eran los siguientes: 1) una reducci(cid:243)n de la producci(cid:243)n merced a la retirada de tierras y 2) un aumento del consumo interno de cereales gracias a una reducci(cid:243)n de los precios. Las diferencias de reducci(cid:243)n de la producci(cid:243)n que se registraron entre Estados miembros en los primeros aæos de aplicaci(cid:243)n de la reforma se debieron a la aplicaci(cid:243)n de una retirada de tierras obli- gatoria del 15 %, de la cual estaban exentos los pequeæos produc- tores. Por otro lado, la adaptaci(cid:243)n de la econom(cid:237)a agraria de los nuevos Estados federados de Alemania a la econom(cid:237)a de mercado sigui(cid:243) su curso. La producci(cid:243)n de semillas oleaginosas no deberÆ necesariamente disminuir con la aplicaci(cid:243)n de la Agenda 2000. Las perspectivas de este mercado son mÆs favorables que las de los cereales y per- mitirÆn absorber, gracias a unos precios de mercado mÆs eleva- dos, el recorte de las ayudas que lleva consigo la igualaci(cid:243)n. Por otro lado, el preacuerdo de la Agenda 2000 dispone que el sector de las semillas oleaginosas serÆ sometido a un seguimiento espe- cial de modo que puedan encontrarse las soluciones oportunas si la superficie dedicada a estos cultivos se redujera de forma impor- tante. 4. 15-4. 19. Las diferencias en los precios de mercado no son con- tradictorias con el principio del mercado œnico. La preferencia comunitaria permite orientar los cereales de regiones excedenta- rias hacia regiones deficitarias sin intervenci(cid:243)n de las autoridades pœblicas. La Uni(cid:243)n Europea dispone de un precio institucional œnico pero con diferentes precios de mercado, que son un reflejo de su segmentaci(cid:243)n. En el pasado la Comunidad ha organizado transferencias o ventas de reservas de la intervenci(cid:243)n orientÆndolas hacia determinadas regiones, pero œnicamente debido a circunstancias espec(cid:237)ficas, tales como sequ(cid:237)as graves que afectaban a la producci(cid:243)n de forra- jes y a los ingresos de los ganaderos. Antes de la reforma de 1992 los precios de intervenci(cid:243)n eran fun- damentales para determinar los precios de los cereales en el mer- cado interior. En las zonas excedentarias, el mercado se modulaba en torno a aquØllos; en las deficitarias, el precio de mercado incor- poraba ademÆs los gastos de comercializaci(cid:243)n y transporte. La implantaci(cid:243)n de una retirada de tierras importante ha reequili- brado la producci(cid:243)n y el consumo. De este modo, algunas regio- nes que antes de la reforma de 1992 eran excedentarias han pasado a ser deficitarias, lo que ha permitido a los productores obtener unos precios superiores al de intervenci(cid:243)n. Para la reforma la Comisi(cid:243)n tuvo en cuenta este fen(cid:243)meno, y cal- cul(cid:243) las compensaciones a partir de un precio objetivo superior en un 5 % al precio de intervenci(cid:243)n. La Comisi(cid:243)n reconoce que es imposible prever, con dos campaæas de anticipaci(cid:243)n, la producci(cid:243)n y el consumo de cereales, tanto a nivel comunitario como mundial. Sin embargo, como el propio Tribunal reconoce, la instauraci(cid:243)n de una retirada de tierras obli- gatoria ha constituido el factor fundamental del reequilibrio del mercado comunitario. El porcentaje de retirada obligatoria de tierras (15 %) ten(cid:237)a pre- sente la necesidad de acabar con las existencias de intervenci(cid:243)n y el alza tendencial de los rendimientos. De este modo, la produc- ci(cid:243)n prevista para 1993 y 1994 era inferior a la demanda previ- sible de los mercados interior y exterior. La sequ(cid:237)a de Espaæa y Portugal, y la reducci(cid:243)n de las reservas mundiales, no hicieron sino agudizar la situaci(cid:243)n. La fijaci(cid:243)n del porcentaje de retirada de tierras para las cosechas de 1997 y 1998, que se llev(cid:243) a cabo, respectivamente, en septiem- bre de 1996 y en junio de 1997, debe juzgarse con relaci(cid:243)n a la situaci(cid:243)n del mercado mundial en dicha Øpoca, caracterizada por un nivel de reservas extremadamente bajo. Esta situaci(cid:243)n daba lugar a unos precios muy volÆtiles y oblig(cid:243) a la Comisi(cid:243)n a ins- taurar derechos de exportaci(cid:243)n para el trigo. Con el fin de responder a esta necesidad, la Comisi(cid:243)n propuso inicialmente prolongar temporalmente el rØgimen de tasas de corresponsabilidad. Ni el Consejo ni el Parlamento apoyaron la propuesta. Precios al consumo Es posible que el sistema de fijaci(cid:243)n del porcentaje de retirada de tierras no sea perfecto, pero es el mejor que existe por el momento. 4. 20-4. 21. A juicio de la Comisi(cid:243)n, una reducci(cid:243)n de los precios pagados al productor suele tener un efecto positivo para el con- 8. 7. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 192/33 sumidor, como demuestran sus recientes anÆlisis del sector de la carne de cerdo. Para las estimaciones se han utilizado modelos desarrollados por la Universidad de Bonn, el Centre for World Food Studies (centro de estudios alimentarios en el mundo) de la Universidad de Amsterdam y los servicios de la Comisi(cid:243)n. En la actualidad son los mejores instrumentos economØtricos disponi- bles en la Uni(cid:243)n Europea. Al evaluar los factores que inciden en los cereales hay que reco- nocer que la parte imputable al cereal es, en el precio final al con- sumo, muy limitada en la mayor(cid:237)a de los productos alimentarios; por ejemplo, en el precio del pan la parte correspondiente al trigo es del 5 % aproximadamente. Exportaciones 4. 26. El objetivo principal de la introducci(cid:243)n de los derechos de exportaci(cid:243)n es proteger el mercado interior contra las alzas espe- culativas de precios. Esta medida tiene su justificaci(cid:243)n en una organizaci(cid:243)n de mercado que debe reequilibrar los intereses de los productores y de los consumidores. 4. 28. La fijaci(cid:243)n del nivel de restituci(cid:243)n se basa en la diferencia entre el precio del mercado interior y los precios del mercado mundial mÆs representativos para la calidad europea. De este modo, la Comunidad compensa los efectos del alza de precios en el mercado interior de resultas del rØgimen de intervenci(cid:243)n. Renta agr(cid:237)cola procedente de los cereales 4. 30. Aunque el incremento de la renta de los productores de cereales es notable en tØrminos porcentuales debido a la excep- cional situaci(cid:243)n del mercado, s(cid:243)lo super(cid:243) en un 14 % al promedio de la renta de todos los agricultores. Compensaci(cid:243)n en el sector de los cereales La Comisi(cid:243)n reconoci(cid:243) que durante unos aæos hab(cid:237)a habido un exceso de compensaci(cid:243)n. La Comisi(cid:243)n la evalu(cid:243) en 8 500 millo- nes de ecus para el per(cid:237)odo comprendido entre 1993-1994 y 1996-1997. Sin embargo, la situaci(cid:243)n es diferente segœn el tipo de cereal, la regi(cid:243)n y la campaæa de que se trate. En 1996, la Comi- si(cid:243)n propuso que se llevara a cabo un recorte de los pagos corres- pondientes a los cultivos herbÆceos que no fue aceptado ni por el Consejo ni por el Parlamento Europeo. Sin embargo, los precios de mercado descendieron en 1997 y 1998, reequilibrando en gran medida el exceso de compensaci(cid:243)n. Por otro lado, la Agenda 2000 pretende aportar una soluci(cid:243)n al problema ofreciendo œnica- mente una compensaci(cid:243)n parcial. En lo que se refiere al mØtodo de evaluaci(cid:243)n del exceso de com- pensaci(cid:243)n, la Comisi(cid:243)n desear(cid:237)a hacer la siguiente puntualizaci(cid:243)n. Todo cÆlculo efectuado a partir de los precios al productor incor- pora el impacto de una tasa de corresponsabilidad por valor de 10 ecus por tonelada. Esta tasa, que fue suprimida por el Consejo sin modificar el mØtodo de fijaci(cid:243)n del pago compensatorio, supone, al calcular el exceso de compensaci(cid:243)n del per(cid:237)odo 1993-1997, una cifra igual a unos 8 500 millones de ecus. Distribuci(cid:243)n de la renta procedente del cultivo de cereales La influencia de los precios de mercado 4. 40. La Agenda 2000 permite que se aproximen el precio de intervenci(cid:243)n y el precio previsible del mercado mundial del trigo. En este caso, la intervenci(cid:243)n se convierte en una simple red de seguridad. Influencia de los rendimientos 4. 43-4. 44. Un efecto de la reforma ha sido disminuir el incen- tivo de rendimiento que se derivaba del sostenimiento del mer- cado mediante precios elevados. Se trataba de un objetivo espe- c(cid:237)fico de la reforma. En este sentido, un rØgimen de pagos compensatorios basado en el rendimiento individual ser(cid:237)a contra- rio a los objetivos. 4. 31-4. 36. En su respuesta al Informe anual del Tribunal de Cuentas del aæo 1996 la Comisi(cid:243)n explic(cid:243) por quØ se hab(cid:237)a ele- gido un sistema «a tanto alzado» para los pagos compensatorios. Se hac(cid:237)a necesario recurrir a un sistema de este tipo, desvinculado de los niveles de producci(cid:243)n y basado en datos hist(cid:243)ricos, con el fin de aprovechar las oportunidades procedentes del crecimiento del mercado mundial. AdemÆs, consolidaba la posici(cid:243)n de la Uni(cid:243)n Europea en las negociaciones que por entonces ten(cid:237)an lugar para la celebraci(cid:243)n de un nuevo acuerdo del GATT. Influencia del tamaæo de la explotaci(cid:243)n 4. 45-4. 46. En sus propuestas para la reforma de 1992, la Comi- si(cid:243)n inclu(cid:237)a un plan por el que se diferenciaban las ayudas segœn el nœmero de hectÆreas de los distintos productores, pero el Con- sejo no respald(cid:243) la idea en aquel momento [vØase el apartado 3. 72 del Informe de 1996 (DO C 348 de 18. 11. 1997, p. 95)]. En cuanto a la Agenda 2000, el compromiso del Consejo no inclu(cid:237)a la regresividad de las ayudas directas. C 192/34 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 8. 7. 1999 5. CONCLUSI(cid:211)N 5. 1-5. 3. La Comisi(cid:243)n comparte la opini(cid:243)n del Tribunal de que la reforma de 1992 alcanz(cid:243) sus objetivos durante el per(cid:237)odo transi- torio. La reforma ha contribuido en gran medida a reequilibrar el mercado de los cereales merced a la implantaci(cid:243)n del rØgimen de retirada de tierras y reducci(cid:243)n de precios. AdemÆs, el rØgimen de retirada de tierras tiene la ventaja de adaptarse a las condi- ciones fluctuantes del mercado mundial. Sin embargo, la Comisi(cid:243)n reconoci(cid:243), en sus propuestas de la Agenda 2000, la necesidad de ir mÆs allÆ de la primera reforma. En este sentido, se acord(cid:243) un recorte de los precios de interven- ci(cid:243)n de los cereales del 15 %. Segœn la evoluci(cid:243)n que siga el mer- cado podrÆ aprobarse una nueva reducci(cid:243)n. Por otro lado, el por- centaje de referencia para la retirada obligatoria de tierras se ha fijado en un 10 %. Esta cifra podr(cid:237)a tambiØn ser modificada segœn la evoluci(cid:243)n del mercado. El efecto combinado del recorte de pre- cios y de la retirada de tierras deber(cid:237)a permitir a la Uni(cid:243)n Europea mantener un equilibrio de mercado. 5. 6. Como se seæalaba en la respuesta de la Comisi(cid:243)n al Informe anual del Tribunal de Cuentas del aæo financiero 1996 (apartado 3. 31, DO C 348 de 18. 11. 1997, p. 93), los cÆlculos de la Comisi(cid:243)n confirmaban que, durante cuatro aæos, se produjo un exceso de compensaci(cid:243)n en el sector de los cereales que puede ser estimado en 8 500 millones de ecus, excluido el efecto de la supresi(cid:243)n de la tasa de corresponsabilidad. El objetivo del rØgimen de ayudas directas no ha sido nunca el de compensar en un 100 % la bajada de los precios sufrida a nivel individual. Su implantaci(cid:243)n preten- d(cid:237)a corregir algunos efectos negativos derivados de un rØgimen de precios de intervenci(cid:243)n elevados, entre ellos la excesiva intensifi- caci(cid:243)n. 5. 13. La Comisi(cid:243)n comparte el parecer del Tribunal en lo rela- tivo a los posibles riesgos. Esa es la raz(cid:243)n por la que en la Agenda 2000 se ha incluido un nuevo Reglamento de desarrollo rural. Las dos reformas de la PAC llevan consigo una reducci(cid:243)n sustan- cial de los precios. La Comisi(cid:243)n quisiera poner de relieve que, segœn ha podido comprobarse en anÆlisis efectuados en los sec- tores de la carne, los efectos sobre los precios deber(cid:237)an redundar en beneficio del consumidor, aunque con un cierto retraso en el tiempo