title: Comunicación de la Comisión - Hacia un mercado único de sistemas complementarios de pensiones - Resultados de la consulta en torno al Libro Verde sobre los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único

eurovoc_concepts:
free movement of workers
single market
social security
supplementary pension
tax harmonisation

text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 11. 05. 1999 COM(1999) 134 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN HACIA UN MERCADO ÚNICO DE SISTEMAS COMPLEMENTARIOS DE PENSIONES Resultados de la consulta en torno al Libro Verde sobre los Sistemas Complementarios de Pensiones en el Mercado Único r índice RESUMEN Regulación cautelar de los fondos de pensiones Eliminación de los obstáculos que se oponen a la movilidad laboral dentro de la Unión Coordinación de los regímenes fiscales de los Estados miembros 1. INTRODUCCIÓN Necesidad de un mercado único de sistemas complementarios de Consulta en torno al Libro verde sobre los sistemas complementarios 1. 1 pensiones 1. 2 de pensiones 2. NORMAS CAUTELARES APLICABLES A LOS FONDOS DE PENSIONES Y COMPATIBLES CON EL MERCADO ÚNICO Y EL EURO 2. 1 Los fondos de pensiones en la zona euro 2. 1. 1 Carteras de inversión más seguras 2. 1. 2 Carteras de inversión más rentables 2. 1. 3 Enfoque cualitativo de la supervisión cautelar 2. 2 Regulación cautelar de los fondos de pensiones 2. 2. 1 Conveniencia de adoptar una directiva 2. 2. 2 Ámbito de aplicación y contenido 2. 2. 3 Aseguramiento contra el riesgo de terminación del plan 2. 2. 4 Medios para garantizar la igualdad de trato entre operadores 2. 2. 5 Un nuevo contexto 3. FACILITAR LA LIBRE CIRCULACIÓN DE TRABAJADORES Consideraciones generales Resultados de la consulta sobre el Libro Verde 3. 1 3. 2 3. 3 Medidas que cabría adoptar 4. NECESIDAD DE UNA MAYOR COORDINACIÓN DE LOS REGÍMENES FISCALES NACIONALES 4. 1 4. 2 Medidas que cabría adoptar Resultados de las consulta sobre el Libro Verde Resumen El mantenimiento de un elevado grado de protección social es ün objetivo compartido por todos los Estados miembros de la Unión Europea. El control del coste de esa protección constituye un desafío permanente, pues debe seguir garantizando la cohesión social y, a la vez, contribuir al crecimiento económico. Las prestaciones de jubilación son un componente básico de los sistemas de protección social de los países de la Unión. El gasto derivado de los sistemas públicos de pensiones representa cerca de la mitad del total del gasto en protección social y supone entre el 9% y el 15% del producto interior bruto (PIB) de los Estados miembros1. Esta proporción podría aumentar considerablemente como consecuencia del envejecimiento de la población de la Unión. En 1995, el 23% de la población tenía 65 o más años, cifra que alcanzará el 40% en el año 2025. Hacer frente a esa evolución es una responsabilidad que compete esencialmente a los Estados miembros, pues a ellos corresponde organizar sus sistemas de pensiones. Estos sistemas se organizan en general en tres niveles: - el primer nivel comprende los regímenes de la seguridad social; - el segundo, los sistemas de empleo; - el tercero, los planes de pensiones suscritos a título personal. Los sistemas del segundo y del tercer nivel constituyen los sistemas complementarios, cuya finalidad es completar los sistemas públicos. El análisis que se efectúa en la presente Comunicación se refiere a esos sistemas complementarios y, más en concreto, a los sistemas de empleo (segundo nivel), para los que, actualmente, no existe un verdadero marco jurídico comunitario. Sin olvidar, en ningún momento, la aplicación del principio de subsidiariedad en este ámbito, la misión de la Comisión es proponer reformas que hagan posible que tales sistemas puedan beneficiarse de las libertades consagradas para el mercado único y aprovechar las nuevas perspectivas que ofrece el euro, y ello para aumentar su seguridad y eficiencia y contribuir al auge de los mercados de capitales europeos. Así quedó de manifiesto en el marco de actuación para los servicios financieros presentado por la Comisión el 28 de octubre de 1998. En ese marco de actuación, concertado con el sector afectado y los Estados miembros, se formulan propuestas dirigidas a culminar la integración de los mercados financieros de la Unión. Una mayor apertura de los mercados financieros minoristas ofrecerá más posibilidades de elección y flexibilidad a los futuros jubilados. Del mismo modo, una mayor eficiencia de los mercados de capitales coadyuvará a incrementar el rendimiento de las Cf. European Economy, The Welfare State in Europe, Challenges and reforms (n° 4, 1997). Cf. European Economy, Ageing and Pensión Expenditure prospects in the Western World (n° 3, 1996). 3 Servicios financieros: establecimiento de un marco de actuación (COM(1998) 625) inversiones de los fondos de pensiones, lo que permitirá reducir los costes laborales indirectos y crear empleo. Esto podría contribuir a hacer más sólidos los fundamentos económicos de la protección social. Con este fin, es conveniente que los sistemas complementarios se adapten al mercado único y al euro. Las normas de inversión no deberían limitar injustificadamente la política de inversión de los fondos de pensiones. Para administrar sus activos, los fondos deberían poder recurrir a cualquier gestor autorizado en la Unión. Todos los proveedores de pensiones complementarias deberían poder ofrecer sus servicios en todos los Estados miembros. Al mismo tiempo, la protección de los partícipes debe continuar siendo la piedra angular de la regulación y del control de los fondos de pensiones. Cualquier medida que se adopte deberá garantizar a los futuros jubilados que las prestaciones convenidas se harán efectivas. Sin embargo, esas medidas deben limitarse a lo objetivamente necesario para la adecuada protección de los partícipes. En este análisis coinciden la inmensa mayoría de los Estados miembros y de los organismos representativos que han participado en la consulta acerca del Libro verde sobre los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único4, lanzada por la Comisión en junio de 1997. Aunque subsisten divergencias en relación con determinados aspectos, como, por ejemplo, las normas de inversión, existe un amplio consenso por lo que se refiere a la necesidad de emprender la elaboración de un marco jurídico comunitario, que podría articularse en torno a tres ejes fundamentales: la regulación cautelar de los fondos de pensiones, la eliminación de los obstáculos a la movilidad laboral y la coordinación de los regímenes fiscales de los Estados miembros. La regulación cautelar de los fondos de pensiones Actualmente, pese a que el valor de los activos de los fondos de pensiones5 del segundo nivel establecidos en los Estados miembros equivale a aproximadamente el 23% del PIB de la Unión6, no existe todavía una norma comunitaria específica que garantice la aplicación de los principios de libre circulación de capitales y libre prestación de servicios en ese sector. Ello es aún más lamentable si tenemos en cuenta que el euro abre a los inversores un mercado de capitales más extenso, dotado de mayor liquidez y libre de riesgo de cambio. En algunos Estados miembros, la normativa es lo suficientemente flexible como para permitir que los fondos de pensiones, en condiciones apropiadas de seguridad, modifiquen su política de inversión y la adapten a la nueva realidad. De ese modo, los fondos podrán diversificar mejor su cartera de inversión y conseguir, en interés de los promotores y partícipes, un mayor equilibrio entre el riesgo y el rendimiento de las inversiones. Si se desea facilitar la financiación de las pensiones, es conveniente que todos los fondos de pensiones de la Unión Europea gocen de esa posibilidad. 4 COM (1997) 283. Las respuestas a este Libro verde se han resumido en un documento de trabajo (CAB/62/98) disponible en las páginas de la DG XV en Internet (http://europa. eu. int/comm/dgl5). 5 En este contexto, por fondos de pensiones se entenderán los proveedores de planes de pensiones vinculados a un empleo. 6 Fuente: European Federation for Retirement Provisión (EFRP). Esta cifra es igual al 20% si se descuentan los activos de las reservas contables y de los seguros de vida colectivos. La experiencia demuestra que imponer a la inversión restricciones demasiado severas daña notablemente el rendimiento de los fondos de pensiones, sin aumentar la seguridad. Esto se traduce en menores prestaciones, o aportaciones más elevadas que van en detrimento de los costes laborales. Pero, además, al afectar, sobre todo, a la inversión en acciones, esas restricciones limitan también las posibilidades de financiación del sector privado y obstaculizan la apertura e integración de los mercados de capitales de la Unión. Sin embargo, unos mercados de capitales más eficientes, con mercados de acciones y de deuda del sector privado líquidos y muy desarrollados, pueden contribuir al crecimiento económico y a la creación de empleo en la Unión e, indirectamente, facilitar la financiación de la protección social en las próximas décadas. Con el fin de favorecer ese proceso, parece conveniente adoptar una directiva. La gran mayoría de las partes consultadas en relación con el Libro verde y la elaboración de un marco de actuación para los servicios financieros considera que esa directiva debería responder a los cuatro objetivos siguientes: i) ii) iii) iv) Garantizar a los partícipes el grado más alto de protección posible. Esto implica insertar la libertad de gestión y de inversión en un marco cautelar global. Permitir que los fondos de pensiones se beneficien plenamente del mercado único y del euro. La política de inversión de los fondos de pensiones sólo debe limitarse por razones cautelares. Además, estos fondos deben poder contratar los servicios de cualquier gestor o depositario debidamente autorizados en la Unión. la trato entre igualdad de Garantizar los proveedores de pensiones complementarias vinculadas a un empleo. Los fondos de pensiones tienen características propias, que justifican un marco jurídico específico. Sin embargo, al mismo tiempo, es preciso evitar introducir elementos de falseamiento de la competencia frente a otros proveedores, tales como las entidades de seguro de vida. Esto comporta la instauración de un verdadero marco cautelar, tal y como ya existe para las entidades de seguro de vida. Puede comportar también el establecimiento de normas similares para productos claramente delimitados. la Unión. Dadas Permitir el reconocimiento mutuo de las normas cautelares. Actualmente, los fondos de pensiones no pueden tener partícipes en diversos Estados miembros sistemas de complementarios de pensiones, y su vinculación con los sistemas públicos, sólo deben contemplarse determinadas formas de afiliación (por ejemplo, dentro de una misma empresa). Por otra parte, la afiliación transfronteriza sólo puede considerarse un objetivo a largo plazo, pues son muchas las condiciones que han de darse previamente: por ejemplo, una mayor coordinación entre los las especiales características de los 7 Estas entidades están presentes en el mercado de los sistemas complementarios de pensiones vinculados a un empleo a través de contratos colectivos. En algunos Estados miembros, los organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM) ofrecen también productos ligados a la jubilación de ese tipo. regímenes fiscales de los Estados miembros. Además, es necesario el reconocimiento mutuo de las normas cautelares de los Estados miembros. Si mediante una propuesta de directiva se lograra el reconocimiento mutuo, ya se estaría dando un primer paso hacia la afiliación transfronteriza. Esta afiliación presentaría numerosas ventajas: para los trabajadores migrantes, que no correrían ya el riesgo de perder sus derechos a una pensión complementaria, y también para las empresas y los propios fondos de pensiones. Estos últimos podrían realizar economías de escala en su gestión administrativa y financiera, limitando así los costes laborales. De acuerdo con el análisis efectuado hasta el momento, la propuesta de directiva podría contener tres conjuntos de normas: i) ii) iii) Normas cautelares básicas. En concreto, referidas a la autorización de los fondos de pensiones por una autoridad competente; la necesidad de que la autorización esté supeditada al cumplimiento de rigurosos criterios sobre la responsabilidad, idoneidad y honorabilidad de los gestores de los mismos; la definición de las facultades de intervención de las autoridades de supervisión; la instauración de mecanismos de información periódica a los partícipes y a las autoridades supervisoras. la naturaleza y duración de Normas sobre inversión de las aportaciones. La libertad de inversión de los fondos de pensiones no puede ser absoluta. Las inversiones han de ser acordes con los compromisos, y debidamente diversificadas (por moneda, zona geográfica y sector económico). HHh Habrá que analizar la pertinencia de imponer un requisito de congruencia monetaria. En cualquier caso, el marco jurídico debe ser plenamente compatible con la libre circulación de capitales. Cabe señalar que, en general, estos aspectos deberán ser consultados en detalle con los Estados miembros y el sector. Normas sobre el pasivo de los fondos de pensiones y la relación activo- pasivo-. Las inversiones deben realizarse basándose en una evaluación precisa de los compromisos del fondo. En esa evaluación ha de incluirse el cálculo de provisiones técnicas, con arreglo a un método actuarial prudente y reconocido. En este sentido, habrá que plantearse la posibilidad de que las cuentas de los fondos de pensiones vayan firmadas por un actuario independiente. Asimismo, parece necesario establecer un nivel mínimo de financiación, que garantice plenamente los derechos adquiridos en materia de prestaciones. El objetivo debería ser lograr una armonización mínima de todos esos extremos. La gran disparidad existente entre los fondos de pensiones de la Unión hace que no quepa aspirar sino a establecer un marco general que recoja los principios que habrá que respetar para garantizar la protección de los partícipes y la eficacia económica. Por otra parte, parece indispensable que las autoridades de supervisión de los fondos de pensiones cooperen entre sí. Una vez aprobada la directiva, podría ser conveniente crear un foro que reúna a las autoridades competentes. Esto afecta sobre todo a los sistemas de prestación definida. La eliminación de los obstáculos que se oponen a la movilidad laboral Principio fundamental del mercado único, la movilidad laboral adquiere aún mayor importancia con la instauración de la Unión Económica y Monetaria (UEM). Está en juego la credibilidad de la UEM entre los ciudadanos. Europa se ha dotado ya de normas que coordinan con eficacia, en beneficio de los trabajadores migrantes, los sistemas de pensiones del primer nivel. Sin embargo, la inexistencia de una coordinación del mismo tipo para las sistemas complementarios supone una auténtica barrera a la libre circulación de los trabajadores cubiertos por esos sistemas. Si los Estados miembros optan por recurrir más a los sistemas complementarios, esa barrera afectará cada vez a mayor número de personas y limitará la capacidad de circulación de la mano de obra. En consecuencia, sería preciso reflexionar sobre lo siguiente: i) ii) iii) iv) Requisitos para la adquisición de derechos a pensión complementaria. Si los requisitos para la adquisición de derechos son demasiado complejos, o los períodos de carencia demasiado largos, ello puede constituir un obstáculo x significativo a la libre circulación de personas. Es necesario intensificar la reflexión al respecto, con los Estados miembros y los agentes sociales. Métodos aplicados en la transferencia de derechos. Es un hecho que la inexistencia de una norma actuarial común aplicable a la transferencia de capital penaliza a los trabajadores migrantes, frente a los que permanecen en un mismo Estado. La Comisión, a la luz de los trabajos técnicos que emprenderá, en colaboración con todos los interesados, se planteará la posibilidad de elaborar una propuesta legislativa al respecto. Requisitos para la afiliación transfronteriza a fondos de pensiones. La afiliación transfronteriza exigirá el reconocimiento mutuo de los sistemas de supervisión y una mayor coordinación de los regímenes fiscales. Pero, además, los sistemas complementarios de pensiones vinculados a un empleo se rigen también por normas sociales específicas en el plano nacional (régimen aplicable a los trabajadores a tiempo completo y a tiempo parcial, forma de hacer efectivas las prestaciones, etc. ). Parece necesario efectuar un estudio técnico, con el fin de decidir qué curso debe darse a esas normas en el contexto de la afiliación transfronteriza. Creación de un foro de pensiones. La constitución de un foro de pensiones podría servir para promover el debate sobre los problemas que plantea la movilidad laboral dentro de la Unión. Ese foro, que facilitaría la realización de los trabajos técnicos necesarios en este ámbito y reuniría a representantes de los Estados miembros, los fondos de pensiones y los agentes sociales, podría también ocuparse del seguimiento de la legislación comunitaria, presente y futura. La coordinación de los regímenes fiscales de los Estados miembros Las disparidades existentes entre los regímenes fiscales nacionales aplicados a los seguros de vida y a los productos vinculados a la jubilación, así como su complejidad y sus características específicas, constituyen importantes obstáculos a la movilidad laboral y la libre prestación de servicios dentro de la Unión. Descartando, por el momento, la posibilidad de armonizar y guardando en mente la necesidad de no deteriorar los ingresos fiscales de los Estados miembros, parece necesario esforzarse por suprimir toda discriminación nacional de índole fiscal frente a los productos ofrecidos por entidades (aseguradoras, fondos de pensiones) establecidas en otros Estados miembros. Dé acuerdo con este planteamiento de coordinación flexible, la Comisión y los Estados miembros han comenzado ya a colaborar para estudiar la manera de eliminar los principales obstáculos en este terreno. Un problema prioritario y urgente para numerosos trabajadores migrantes y las empresas que los emplean es el del régimen fiscal aplicable a las aportaciones y las primas pagadas a entidades establecidas en un Estado miembro que no sea el de residencia del partícipe o el tomador de la póliza. Este tema está siendo estudiado por el Grupo de Política Fiscal, que sirve de instancia para el diálogo de alto nivel entre la Comisión y los Estados miembros en el ámbito fiscal. Los trabajos continuarán en los próximos meses; existe un amplio consenso sobre la necesidad de que prosigan. Ante la diversidad y complejidad de los problemas, en general se acepta un planteamiento por etapas como método más apropiado. A la luz de estos trabajos, cabría plantearse la posibilidad de emprender una iniciativa legislativa sobre el régimen fiscal aplicable a las aportaciones transfronterizas de los trabajadores migrantes a los fondos de pensiones. Conclusión Estas posibles iniciativas, que se resumen en el anexo 1, se desarrollarían, en cierta medida, de forma independiente. Sin embargo, estarían muy interconectadas. Así, por ejemplo, la afiliación transfronteriza exigiría, a un tiempo, el reconocimiento mutuo de las normas cautelares, la coordinación de los regímenes fiscales y la adaptación de la normativa en materia de seguridad social. Por otro lado, cabe señalar que todas estas iniciativas favorecen una mayor integración de los servicios financieros en la Unión. En este sentido, el objetivo perseguido es doble: favorecer la integración de los servicios financieros, en beneficio del crecimiento y del empleo, y mejorar la calidad de las prestaciones de los futuros jubilados. 1. 1. INTRODUCCIÓN 1. 1 Necesidad de un mercado único de sistemas complementarios de pensiones Los sistemas de pensiones constituyen el núcleo de la protección social en los Estados miembros. El envejecimiento de la población y sus consecuencias presupuestarias plantean el problema de la viabilidad financiera de esos sistemas. Por lo general, el principal proveedor de pensiones es el Estado, a través de los regímenes que conforman el primer nivel y que, habitualmente, funcionan con arreglo al método de reparto. Por ello, las previsiones demográficas hacen que quepa esperar un alza significativa del gasto público en concepto de pensiones. Aunque los Estados miembros, a quienes compete decidir la estructura de los sistemas de pensiones, ya han iniciado un proceso activo de reformas, para garantizar la estabilidad financiera de los sistemas de forma duradera (véase el recuadro 2), será necesario realizar aún múltiples y constantes esfuerzos. En diversas ocasiones, la Comisión ha manifestado que, a este respecto, es primordial elevar las tasas de actividad y la productividad. Asimismo, la Comisión ha indicado que es preciso estudiar también cómo tratar los numerosos casos de jubilaciones anticipadas, que tanto pesan sobre los sistemas. Esta necesidad de aumentar la capacidad de empleo de las personas de cierta edad que aún no han alcanzado también recientemente por el Consejo en las Directrices para el empleo10. En parte, la solución para atenuar el peso que recae sobre el gasto público puede residir en un mayor recurso a los sistemas complementarios de empleo que sigan el modelo de capitalización. Por ello, es esencial, desde el punto de vista financiero y social, implantar un marco comunitario que impulse dichos sistemas. legal de jubilación ha sido confirmada la edad 9 Cf. la Comunicación "Modernización y mejora de la protección social en la Unión Europea", COM(97) final y el proyecto de Comunicación "Una Europa para todas las edades", actualmente en fase de aprobación. 10 Resolución del Consejo, de 9 de febrero de 1999, relativa a las Directrices para el empleo (5530/99). Recuadro 1 Los diferentes tipos de sistemas de pensiones Tradicionalmente, se considera que los sistemas de pensiones se organizan en tres niveles: nivel 1, que comprende los sistemas públicos de la seguridad social, y niveles 2 y 3, que comprenden los sistemas complementarios. Nivel 1: Se trata del régimen básico de seguro de jubilación, en el que, por lo general, la participación es obligatoria. En su. mayoría, estos sistemas se financian siguiendo el modelo de reparto, con arreglo al cual las cotizaciones de los trabajadores en activo sirven para financiar las pensiones de las personas jubiladas. Esas pensiones están garantizadas por el Estado y el sistema lo gestiona un organismo público. En el plano comunitario, estos sistemas se coordinan a través del Reglamento 1408/71. Nivel 2: Los sistemas del nivel 2 se caracterizan por su vinculación al empleo, al ejercicio de una profesión. Se conocen, por ello, como "sistemas de empleo". Habitualmente siguen el modelo de capitalización: la empresa y los trabajadores generan un ahorro que se invierte y servirá para financiar las pensiones en el futuro. Estos sistemas ofrecen, a menudo, cobertura de los riesgos biométricos (muerte, invalidez, longevidad). Pueden organizarse de distintas formas: Creación o participación en un fondo de pensiones, independiente de la empresa: El fondo recibe las aportaciones, las invierte y hace efectivas las prestaciones. Cabe distinguir entre fondos "abiertos" (en ellos pueden participar empresas de diversos sectores) o "cerrados" ( en ellos participa una sola empresa o empresas pertenecientes a un mismo sector). Estos sistemas pueden ser de prestación definida (la empresa garantiza una determinada prestación) o de aportación definida (las prestaciones dependen del rendimiento del fondo). Suscripción de un contrato de seguro de vida colectivo: Las cotizaciones se pagan a una entidad de seguro de vida, que las invierte y hace efectivas las prestaciones. Dicha entidad garantiza normalmente el pago de las prestaciones. Estas entidades ya están reguladas en el plano comunitario". Adquisición de participaciones en un organismo de inversión colectiva: Las cotizaciones sirven para adquirir valores mobiliarios a través de un organismo de inversión colectiva. Las prestaciones dependen del rendimiento de los valores. Los organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios ya están regulados en el plano comunitario12. Reservas contables: La empresa se compromete a facilitar determinadas prestaciones a los empleados y constituye provisiones para los compromisos en el pasivo del balance. Nivel 3: Se trata de contratos suscritos a título personal con el proveedor del servicio, por lo general una entidad de seguro de vida o un organismo de inversión colectiva. " Véanse las Directivas 79/267/, 90/619, 92/96. 12 Véanse las Directivas 85/611, 85/612, 88/220. La presente Comunicación aborda los siguientes extremos. El capítulo 2 se ocupa de la normativa cautelar aplicable a los fondos de pensiones que son independientes de la empresa y de la manera de garantizar la igualdad de trato entre esos fondos y los restantes proveedores fundamentales de pensiones de empleo. El capítulo 3 analiza los obstáculos que se oponen a la movilidad laboral y que se derivan de las normas sociales aplicables a los fondos de pensiones y a los sistemas de reservas contables. El capítulo 4 se refiere a la fiscalidad de las pensiones complementarias de forma más general: sistemas de empleo y contratos de seguro de vida. Se prevé la posibilidad de emprender una primera iniciativa legislativa en relación con los sistemas de empleo. 2. Ahora bien, los sistemas complementarios de capitalización no son una panacea frente al envejecimiento de la población. Con independencia del método de financiación (reparto o capitalización), las prestaciones de jubilación formarán siempre parte del producto nacional al hacerse efectivas. Así pues, son siempre los trabajadores en activo quienes financian las prestaciones de las personas que, en ese mismo momento, la están jubiladas. Sin embargo, los sistemas complementarios pueden ofrecer posibilidad de una inversión productiva de carácter internacional, dentro y fuera de la Comunidad, frente a los sistemas de reparto, circunscritos al plano nacional. Esta es la razón por la cual los sistemas complementarios, siempre y cuando no existan restricciones a las inversiones transfronterizas, ofrecen mayor flexibilidad que los sistemas de reparto para abordar la crisis demográfica a que se enfrentan los sistemas de pensiones. 3. 4. Por tanto, no deben subestimarse las ventajas del ahorro destinado a la jubilación. Si ese ahorro se invierte de forma productiva, de manera que contribuya al incremento de la renta nacional, podrá facilitar la financiación de las pensiones. A este respecto, inversiones la renta procedente de puede desempeñar un papel determinante realizadas en el exterior de la Unión, en economías necesitadas de capital. Dadas las elevadas tasas de ahorro que se registran en muchos Estados miembros, el crecimiento de los fondos de pensiones podría no provocar sino un desplazamiento entre distintas formas de ahorro; pero podría servir también para evitar, en determinados países, un descenso del ahorro. Por otro lado, el ahorro destinado a la jubilación tiene la ventaja de ser a muy largo plazo, por lo que contribuye de manera estable a la financiación de la economía. 10 Recuadro 2 Previsiones demográficas, consecuencias financieras y posibles soluciones Solucionar el problema que suponen las pensiones de jubilación como consecuencia del envejecimiento de la población es uno de los mayores desafíos a que se enfrentan todos los Estados miembros de la Unión Europea. La gravedad de la situación puede variar de un Estado miembro a otro, en función de su propia estructura demográfica. Sin embargo, en general, los Estados miembros tendrán que adoptar decisiones políticas importantes. En la actualidad, existen cuatro trabajadores por cada persona jubilada, mientras que en el 2040 la proporción será sólo de dos trabajadores por persona jubilada. Si no se efectúan reformas, el gasto de los sistemas públicos básicos alcanzará en algunos Estados miembros entre el 15% y el 20% del PIB (1997: alrededor del 10%). Es preciso señalar la magnitud del problema presupuestario: en algunos Estados miembros, los compromisos en concepto de pensiones sin un capital de respaldo podrían equivaler al 200% del PIB. Los sistemas públicos básicos desempeñan una función primordial en los sistemas de protección social de los Estados miembros y siguen marcándose el objetivo de facilitar gran parte de las prestaciones de jubilación; pero, para poder cumplir esa misión sin minar la solidez de las cuentas públicas, los Estados miembros deberán adaptar la financiación de esos sistemas a la evolución demográfica. Tienen ante sí dos posibilidades, desarrollar los sistemas complementarios o seguir confiando esencialmente en los sistemas públicos, en cuyo caso tendrían que plantearse, por ejemplo, el aumento de los períodos de cotización y/o una reducción de las prestaciones. El aumento de la tasa de empleo y de la empleabilidad de las personas de cierta edad sería también una respuesta eficaz a la evolución en curso. 5. 6. inexistencia de un marco comunitario sobre El Libro Verde de la Comisión sobre los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único13, de junio de 1997, relanzó el debate en un ámbito en el que, hasta el momento, la UE no ha logrado aprovechar las ventajas potenciales que ofrece el mercado único. Si no se adoptan medidas, también el potencial del euro se desaprovechará. La los sistemas complementarios de pensiones perjudica gravemente tanto a los futuros pensionistas como al sector de los fondos de pensiones. Aquéllos buscan, para el momento de la jubilación, una pensión segura y elevada, y estos últimos disponen ya de activos, equivalentes al 2 3% del PIB de la UE, que necesitan invertir14. Esta cifra está en constante aumento, como consecuencia de las reformas efectuadas por los Estados miembros y que, como en Italia desde 1995, muy a menudo buscan desarrollar los fondos de pensiones. En Francia se discuten actualmente proyectos semejantes. Es esencial que esta evolución vaya acompañada de un marco comunitario apropiado. El objetivo del Libro Verde era fomentar un debate lo más amplio posible sobre la mejor manera de abordar los retos de orden demográfico y económico que se avecinan, y explicar de qué modo el mercado único y el euro pueden contribuir a aumentar la eficacia de los sistemas complementarios. La función de la Comisión es hacer que el mercado único constituya una baza a favor de los Estados miembros, con independencia de la solución que ellos adopten. Corresponde a los Estados miembros 13 COM (97) 283 final. 14 Fuente: European Federation for Retirement Provisión (EFRP). 11 decidir el papel específico que han de desempeñar los fondos de pensiones. Sin embargo, las decisiones de los Estados miembros deben inscribirse en un marco comunitario coherente y respetar los principios básicos del mercado interior, a saber: 7. - libre prestación de servicios libre circulación de trabajadores libertad de inversión, supeditada exclusivamente a las oportunas restricciones de índole cautelar. 8. Además, la Comisión ha de atender a lo dispuesto en el artículo 2 del Tratado CE, que establece como uno de los objetivos de la Comunidad el mantenimiento de un elevado nivel de empleo y de protección social. Esto ha de hacerse respetando el principio de subsidiariedad, en virtud del cual los Estados miembros son responsables de sus sistemas de pensiones. 1. 2 Consulta en torno al Libro verde sobre los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único 9. La Comisión recibió aproximadamente un centenar de respuestas al Libro Verde, procedentes de los Estados miembros, el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social, las organizaciones de consumidores, los sindicatos, el sector directamente afectado y todos los sectores de servicios financieros. Se preparó un resumen de las respuestas15, que se utilizó como base del debate que tuvo lugar en la audiencia celebrada el 21 de abril de 1998, a la que fueron invitados todos los interesados. 10. La Comisión está muy satisfecha por el gran interés demostrado en esta fase de consulta y, asimismo, por el hecho de que, en su mayoría, todas las partes implicadas se han mostrado firmemente partidarias de la intervención comunitaria en este ámbito. 11. No obstante, el Libro Verde ha sido objeto de críticas con respecto a dos aspectos de carácter horizontal importantes. Algunos de los interesados consideran que la Comisión debería haber puesto mayor acento en los aspectos sociales de los fondos de pensiones y, asimismo, que se otorga demasiada importancia a dichos fondos como vehículo para la creación del mercado de capitales de la Unión. Ciertamente, los mercados de capitales han de estar al servicio de los pensionistas, y no al contrario. Por ello, la política que la Comisión propone en la presente Comunicación tiene como objetivo primordial la protección de los derechos de los partícipes y la creación de condiciones que les permitan disfrutar de un elevado nivel de prestaciones. Sin embargo, no debe menospreciarse el valor de la integración de los mercados de capitales de la UE de cara al crecimiento y el empleo: unos mercados financieros transparentes y eficientes pueden facilitar el acceso al capital y aumentar su rentabilidad. 12. En segundo lugar, algunos interesados plantean la necesidad de prestar más atención a la seguridad de las pensiones. Así, algunos insisten, por ejemplo, en que es necesario que los sistemas de empleo cuenten con un mecanismo de garantía que proteja los derechos adquiridos de los partícipes en el supuesto de que la empresa promotora 15 Documento CAB/62/98, que puede consultarse en las páginas de la DG XV en Internet: (http://europa. eu. int/comm/dgl5). 12 entre en quiebra y los activos del fondo sean insuficientes para hacer frente a los compromisos. Es obvio que los futuros pensionistas desean un máximo de seguridad para sus pensiones. Se trata de un aspecto de la mayor importancia, que la Comisión debería tener muy en cuenta en sus futuros trabajos, ofreciendo un auténtico marco cautelar para los fondos de pensiones. 13. Sin perjuicio de estas críticas, una aplastante mayoría de las contribuciones recibidas apoya plenamente el análisis efectuado por la Comisión en el Libro Verde. Los restantes extremos planteados en la consulta se examinan en los siguientes capítulos de la presente Comunicación. 14. Asimismo, en la presente Comunicación se exponen las conclusiones que cabe extraer de la consulta, al objeto de empezar a delimitar las etapas necesarias para avanzar hacia la consecución de un mercado único de sistemas complementarios de pensiones. 13 2. Normas cautelares aplicables a los fondos de pensiones y compatibles con el mercado único y el euro 15. En este capítulo se explica en qué medida el euro y el mercado único pueden aumentar la seguridad y la rentabilidad de los fondos de pensiones. A continuación, se hacen propuestas de cara a la elaboración de una directiva para la regulación cautelar de los fondos de pensiones independientes de la empresa y que funcionan con arreglo al modelo de capitalización 2. 1 Los fondos de pensiones en la zona euro 2. 1. 1 Carteras de inversión más seguras 16. La primera razón de ser de una normativa cautelar es la de garantizar la protección de los consumidores, en este caso los partícipes de los fondos de pensiones. El euro por sí solo contribuye ya a intensificar la seguridad, pues con él desaparecen los riesgos de cambio y, en consecuencia, los requisitos de congruencia monetaria dentro de la zona euro. De este modo, tanto los fondos de pensiones como las entidades aseguradoras disponen de un mercado de capitales más amplio que les permite diversificar más las inversiones y, por tanto, los riesgos. Sin embargo, ello no basta: para garantizar realmente la protección de los partícipes, la diversificación de los activos debe hacerse evaluando con precisión la duración y el coste de los compromisos. Los fondos de pensiones han de disponer, en todo momento, de activos los suficientemente compromisos, con el fin de poder hacer frente al pago de las prestaciones que lleguen a vencimiento. Al mismo tiempo, la actividad de los fondos de pensiones debe desarrollarse dentro de un marco cautelar general: en particular, los fondos deben estar debidamente autorizados y supervisados por una autoridad competente. Asimismo, debe facilitarse a los partícipes la mejor información posible sobre la gestión del fondo. líquidos y denominados en las mismas monedas que 2. 1. 2 Carteras de inversión más rentables 17. Si los Estados miembros optan por desarrollar los sistemas complementarios de los sistemas públicos básicos de seguridad social, y en la medida en que esos sistemas complementarios sigan el modelo de capitalización, el euro y un mercado de capitales europeo unificado pueden aumentar la eficiencia de los fondos acumulados mediante un mayor rendimiento de las inversiones. Esto puede dar lugar a pensiones más elevadas y, en consecuencia, contribuir a sostener los sistemas públicos básicos, reducir las cotizaciones sociales necesarias para una pensión dada y, de ese modo, influir positivamente en la situación de empleo. En cualquier caso, la proporción entre los distintos sistemas de pensiones es una decisión que compete siempre a cada Estado miembro. 18. El euro contribuye a hacer más eficaz la gestión de la cartera de inversiones. -Los inversores pueden aprovechar mejor las ventajas de unos mercados de capitales más líquidos y profundos como consecuencia de la eliminación del riesgo de cambio, la reducción de los costes de las operaciones y el incremento de la competencia entre los 14 operadores del mercado. En su mayor parte, las observaciones realizadas señalan que un mercado de capitales europeo unificado tendrá más capacidad para absorber el previsible aumento de los activos de los fondos de pensiones. Los mercados de renta variable y de deuda del sector privado de la UE están aún poco desarrollados, por lo que encierran un enorme potencial de crecimiento. Esto es particularmente cierto en lo que se refiere a la deuda del sector privado, que ofrecerá una amplia gama de tipos de interés, frente a la deuda pública, cuya gama de tipos va a limitarse. Por tanto, las inversiones en deuda del sector privado podrían constituir una importante fuente de ingresos para los fondos de pensiones. 19. Los fondos de pensiones pueden desempeñar también un papel fundamental en la creación de mercados paneuropeos de capital riesgo, puesto que las pequeñas y medianas empresas (PYME) del ámbito de las tecnologías básicas, tales como los sectores de telecomunicaciones, biotecnología, sanidad, servicios financieros y energía están permanentemente a la búsqueda de capitales, mediante la emisión de títulos. Podrían, por ejemplo, contribuir a financiar los proyectos de Redes Transeuropeas, cuyo objetivo es facilitar la movilidad dentro de la Unión y que pueden recibir fondos en forma de capital riesgo. 16 Dada la necesidad de mantener siempre una cartera de inversión diversificada, los fondos de pensiones invertirán en los mercados de capital riesgo sólo una parte de las aportaciones recibidas. Ahora bien, si tan sólo un 2% de los activos de todos los fondos de pensiones europeos fueran participaciones en capital riesgo, el impacto sobre el crecimiento de las PYME sería, sin lugar a dudas, muy significativo17. 16 Decisión 1692/96, de 23 de julio de 1996. Las propuestas de la Comisión sobre los fondos de pensiones han de ponerse en relación con los trabajos emprendidos en el ámbito del capital riesgo. Véase el documento "El capital de riesgoxlave de la creación de empleo en la Unión Europea" (SEC 98 (552)). 15 Recuadro 3 Ventajas que presenta un mercado único de pensiones complementarias para la economía y el empleo Un mercado único de sistemas complementarios de pensiones no beneficiaría únicamente a los pensionistas y los proveedores de pensiones. De forma genérica, podría conllevar las siguientes ventajas: - si se autorizara a los fondos de pensiones a invertir en toda la Unión y aumentar la inversión en acciones, ello podría incrementar sus rendimientos y contribuir así, indirectamente, a reducir los costes laborales, que, a menudo, obstaculizan la creación de empleo; - si se autorizara a los fondos de pensiones a que aumentaran su inversión en acciones, ello los elevaría la oferta de capital a disposición de las empresas europeas. Esto acercaría inversores a los prestatarios, favoreciendo el proceso de desintermediación bancaria; - los fondos de pensiones pueden desempeñar un papel esencial en el desarrollo de las PYME, en particular las PYME de carácter innovador en el ámbito de las nuevas tecnologías. En la Unión, entre 1991 y 1995, el empleo aumentó un 15% en las empresas receptoras de capital- riesgo; - si se autorizara a los fondos de pensiones a administrar planes en diversos Estados de la Unión, podrían realizar economías de escala en la gestión administrativa y financiera, lo que se reflejaría en los costes laborales indirectos. En el caso, por ejemplo, de una empresa o un grupo de empresas, un sólo fondo para toda la Unión podría sustituir a quince fondos de pensiones distintos. 2. 1. 3 Enfoque cualitativo de la supervisión cautelar 20. El euro genera un inmenso volumen de capital denominado en una sola moneda. Aumenta el volumen y la liquidez del mercado, lo que permite a las empresas europeas disfrutar de una reducción del coste del capital y tomar dinero en préstamo en mejores condiciones. Al mismo tiempo, el constante esfuerzo realizado por los Estados miembros, en el marco del Pacto de estabilidad y crecimiento, para mantener los déficit presupuestarios en niveles reducidos y disminuir la deuda pública conllevará el aflujo de capital del sector privado. 21. Esto puede comportar ventajas para los futuros jubilados y para el conjunto de la economía de la Unión. Sin embargo, existen obstáculos que se oponen a este escenario de color rosa, cuya materialización podría ser un gran estímulo para la inversión y favorecería, en consecuencia, la creación de empleo y el crecimiento. 22. Algunos de esos obstáculos se deben a las normas en materia de inversión. Las rígidas normas cuantitativas en materia de inversión de activos que aplican algunos Estados miembros suponen un gran impedimento para que los fondos de pensiones puedan extender sus operaciones a todo el mercado de capitales de la Unión. En particular, los estrictos límites impuestos en cuanto a la proporción de acciones que puede figurar en la cartera de inversiones de los fondos pueden reducir sus tasas de rendimiento (véase 16 el recuadro 4), sin que aumente la seguridad de las inversiones. En realidad, esa seguridad puede incluso peligrar como consecuencia de restricciones cuantitativas demasiado estrictas, que pueden impedir que los inversores aprovechen la zona euro para diversificar mejor sus riesgos. Por otro lado, la experiencia demuestra que las inversiones en acciones son menos volátiles y, por tanto, comportan menos riesgo que la deuda pública para el período de duración que suponen los compromisos por pensiones (véase el recuadro 4). Sólo un enfoque cualitativo de la supervisión dotará a los fondos de la suficiente flexibilidad para lograr la mejor combinación posible entre el riesgo y el rendimiento, atendiendo a los grandes cambios demográficos y las oportunidades que ofrecen los mercados de capitales. Al mismo tiempo, tal y como se dijo precedentemente, será preciso adoptar cuanta medida sea necesaria para otorgar a los partícipes la mayor protección posible. Por ello, la libertad de inversión ha de supeditarse de manera permanente a la diversificación de activos. Esa es también la razón por la cual la libertad de inversión ha de encuadrarse dentro de un marco cautelar general. 23. Este enfoque flexible permitirá también a los fondos de pensiones participar en el desarrollo de sociedades de capital riesgo. Es sabido que, en Estados Unidos, a finales de los años setenta, la eliminación de las restricciones a la inversión que pesaban sobre los fondos de pensiones fue esencial para el auge de las PYME innovadoras en el ámbito de la tecnología, que, por su parte, han proporcionado a los inversores tasas de rendimiento muy elevadas (véase el anexo 5). Un mayor recurso a la deuda pública para seguir financiando las pensiones tendría, por el contrario, el efecto de privar al sector empresarial y, en particular a las PYME, de la inversión privada, que les es necesaria si han de desempeñar un papel positivo en el crecimiento y la creación de empleo. 17 Recuadro 4: Cómo aumentar la seguridad y el rendimiento de los fondos de pensiones En los países en los que los fondos de pensiones están muy extendidos, y en los que obtienen buenos rendimientos, no existen restricciones cuantitativas en cuanto a la composición de la cartera de inversión (acciones cotizadas y no cotizadas en bolsa, bonos, bienes inmuebles, préstamos, etc. ). En el anexo 2 se ilustra el hecho de que aquellos fondos de pensiones que no se ven limitados por restricciones a la inversión tienen rendimientos más elevados. Ello se debe sobre todo a que la proporción de acciones en la cartera de inversión puede ser más importante que en los países que imponen límites cuantitativos. Se benefician del hecho de que, en estas últimas décadas, las acciones han arrojado en general rendimientos más elevados que la deuda pública (véase el anexo 4). ^Algunos Estados miembros imponen rigurosos límites cuantitativos a los fondos de pensiones en relación con determinado tipo de activos (en especial, acciones). Aparte del hecho de que los límites cuantitativos, por lo general, reducen el rendimiento, se considera más prudente invertir una porción significativa de la cartera en acciones, pues son instrumentos más apropiados para los compromisos vinculados al pago de pensiones, que son a largo plazo. A ese respecto, es importante señalar que, según se indica en el anexo 4, a largo plazo las acciones son menos volátiles que la deuda pública, debido al constante crecimiento de la productividad y de la economía real a largo plazo, lo que se refleja en las cotizaciones bursátiles de las empresas. La deuda pública, aunque más estable a corto plazo, está sujeta a las variaciones de las tasas de inflación y los tipos de interés. Además, la inversión en acciones se considera una herramienta eficaz para limitar los efectos de la inflación sobre las futuras prestaciones de jubilación. Así pues, reduciendo las restricciones cuantitativas, dentro de un marco cautelar apropiado, se dotará al gestor de los activos de la suficiente flexibilidad para que, si lo juzga oportuno, pueda incrementar la inversión en acciones, de manera que aumente el rendimiento de los fondos de pensiones y, al mismo tiempo, se preserve la seguridad. 2. 2 La regulación cautelar de los fondos de pensiones 2. 2. 1 Conveniencia de adoptar una directiva 24. Las consultas relativas al Libro Verde sobre los sistemas complementarios de pensiones han demostrado que diversos Estados miembros y agentes sociales, así como la práctica totalidad del sector financiero, consideran que la inexistencia de un marco de actuación para los fondos de pensiones es una laguna grave de la legislación. De igual opinión es el Comité europea en el ámbito de los servicios financieros Económico y Social, que en su dictamen de 10 de diciembre de 1997 manifestó que, a su juicio, sería apropiado disponer de una directiva que contuviera principios fundamentales. Por último, también opina lo mismo el Parlamento Europeo, que, en su resolución de 3 de diciembre de 1998 sobre el Libro Verde, pidió a la Comisión 18 En este sentido, cabe recordar que los activos en poder de los fondos de pensiones de los 15 Estados miembros representan alrededor del 23% del PIB de la Unión. A título comparativo, los activos de las entidades aseguradoras representan alrededor del 35% del PIB de la Unión y se benefician de un mercado interior que se fundamenta en una treintena de actos reglamentarios o legislativos. I9CES 1403/97 18 que aprobara una propuesta de directiva que, entre otras cosas, "garantice para los fondos de pensiones la libertad de inversión, que fije los ámbitos y límites de operatividad en materia de inversiones comunitarias y no comunitarias. " y permita "la libre prestación de servicios de gestión para los operadores autorizados en uno de los Estados miembros. ". 25. El euro contribuye en sí a ampliar las posibilidades de inversión de los fondos de pensiones. Al mismo tiempo, las posibles restricciones contrarias al Tratado podrían eliminarse mediante procedimientos de infracción. Sin embargo, de la consulta realizada se deduce que, en opinión de los agentes afectados, sociales y económicos, la combinación de esas dos circunstancias no ofrece las mismas ventajas que un marco jurídico claro que armonice los principios cautelares fundamentales. 26. Por otra parte, el reconocimiento mutuo de los regímenes de supervisión, necesario para la afiliación transfronteriza a un fondo de pensiones, parece exigir una directiva. En muchas de las observaciones efectuadas se insiste en la necesidad de establecer las condiciones precisas de esa afiliación, en particular dentro de una misma empresa o grupo de empresas, y ello pese a que no es posible liberalizar plenamente el mercado de los sistemas complementarios de pensiones, pues éstos están muy vinculados a los sistemas públicos básicos. De un lado, la afiliación transfronteriza facilitaría la movilidad de los trabajadores en el territorio de la Unión; a través de la consulta ha toda afiliación quedado demostrado sin ambages que transfronteriza constituye un grave impedimento para tal movilidad. De otro lado, esa afiliación permitiría a los fondos de pensiones realizar economías de escala en la gestión administrativa y financiera. imposibilidad de la 27. El hecho de que no exista reconocimiento mutuo de los regímenes cautelares no es, sin duda, el único obstáculo que impide la afiliación transfronteriza. Otros obstáculos son, fundamentalmente, de índole fiscal y han de tratarse dentro del Grupo de Política Fiscal21. Los obstáculos derivados de disposiciones legislativas o reglamentarias específicas en vigor en determinados Estados miembros (por ejemplo, la obligación de contribuir a un sistema de empleo nacional) deberían abordarse también en colaboración con los Estados miembros afectados. Por consiguiente, la directiva que la Comisión propone constituye sólo la primera fase de cara a la eliminación de los diversos obstáculos que, actualmente, impiden la afiliación transfronteriza. 2. 2. 2 Ámbito de aplicación y contenido 28. Al objeto de que el ámbito de aplicación de la directiva sea homogéneo, únicamente podrían incluirse en él las instituciones que se consideren personas jurídicas de pleno derecho, no dependan de la seguridad social y funcionen con arreglo al sistema de. La opción de una directiva que regule la instauración de fondos de capitalización 20 Apartado 3 de la resolución A4-0400/98. 21 cf infra, sección 4. 22 Es conveniente que toda posible medida que se decida al respecto se base en estadísticas que reflejen la realidad económica del sector. Por ello, Eurostat ha puesto en marcha un sistema común para la recogida, compilación, transmisión y evaluación de los datos relativos a la estructura, actividades y resultados de los fondos de pensiones establecidos en los Estados de la Unión. Ese sistema, que se explica en anexo del Reglamento 58/97 del Consejo podría adoptarse en el curso del año 2000. 23 Las instituciones que apliquen el modelo dé reparto y los sistemas de reservas contables, que no prevén la creación de un fondo independiente de la empresa, nó se verán, pues, afectadas. Carecería de 19 pensiones, y no el conjunto de productos de jubilación vinculados a un empleo, sería coherente con la legislación europea sobre los servicios financieros adoptada hasta la fecha. Los productos ofrecidos por las entidades de seguro de vida y los organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios no estarían afectados, pues ya están regulados por normas comunitarias. 29. A fin de garantizar la consecución de los objetivos antes señalados y proteger a los futuros jubilados de la mejor manera posible, la futura propuesta de directiva podría articularse en torno a los siguientes elementos: • Requisitos cautelares fundamentales - separación entre los activos del fondo de pensiones y la entidad •promotora; - autorización de los fondos de pensiones por una autoridad competente y existencia de un régimen de sanciones; - necesidad de supeditar dicha autorización a condiciones estrictas de responsabilidad, competencia y honorabilidad de los gestores; - definición de las facultades de intervención de la autoridad supervisora; - establecimiento de declaraciones periódicas destinadas a los partícipes. La transparencia es absolutamente indispensable para la protección de los partícipes, que deben poder conocer, en todo momento, la situación financiera del fondo, especialmente en el caso de los sistemas de aportación definida, en los que, por lo general, el trabajador asume los riesgos de inversión. - establecimiento de declaraciones periódicas destinadas a las autoridades supervisoras. Estas declaraciones podrían completarse periódicamente con la presentación de la estrategia global de inversión a la luz de los compromisos contraídos. • Normas de inversión 30. La consulta ha puesto de manifiesto la existencia de un amplio consenso en torno a la aplicación del criterio del "buen padre de familia" (véase el recuadro 5), que constituye la norma más adaptada al principio de libre circulación de capitales, al permitir a los gestores hacer coincidir de la mejor manera posible los activos con la naturaleza y la duración de los compromisos, atendiendo a un tiempo a la evolución de las circunstacias económicas y financieras. Este método se adapta al perfil habitual de los compromisos en concepto de pensiones: los plazos a los que el gestor ha de hacer frente se extienden a lo largo de varias décadas, por lo que es esencial que pueda recurrir a activos variados, de mayor o menor liquidez. Cualquier restricción toda lógica, por ejemplo, establecer normas de inversión en relación'con mecanismos cuya razón de ser es, entre otras, la de constituir una fuente de autofinanciación para la empresa promotora del plan. Además, será sin duda necesario elaborar una lista de organismos de la seguridad social que quedarán excluidos del ámbito de aplicación de la directiva. 20 cuantitativa por categorías de activos debería estar convenientemente justificada por motivos de orden exclusivamente cautelar. En el supuesto de que algunos Estados miembros manifiesten tal deseo, podría considerarse la posibilidad de facultar a las autoridades nacionales para establecer límites cuantitativos, siempre que éstos no restrinjan de forma abusiva la libertad de inversión (por ejemplo, un tope del 70% para las inversiones en acciones) y no impidan a los fondos de pensiones realizar una gestión activo-pasivo adecuada. No obstante, debe evitarse imponer la obligación legal de invertir en determinadas categorías de activos y multiplicar los umbrales cuantitativos, que, de hecho, restringen considerablemente la libertad de inversión. Más en concreto, en la zona euro, cualquier privilegio que se otorgue a los activos nacionales frente a activos equivalentes de otros Estados miembros no puede las justificarse por motivos cautelares. Las inversiones por emisor y, en particular, en la entidad promotora, deberían fijarse en un nivel prudente (por ejemplo, el 5% o el 10%). limitaciones que se impongan a Recuadro 5: Aplicación práctica del principio del buen padre de familia y de las técnicas modernas de gestión activo-pasivo Principio del buen padre de familia Las normas basadas en el principio del buen padre de familia son orientaciones válidas para los responsables de la gestión de los fondos de pensiones y de las actividades de inversión (p. ej. , agentes fiduciarios, depositarios, gestores de activos). Se trata de normas cualitativas, cuya finalidad es que las personas responsables actúen como profesionales cautos a la hora de adoptar decisiones de inversión, pero, al mismo tiempo, conscientes de la necesidad de obtener un rendimiento adecuado de las inversiones. El principio del buen padre de familia exige que el fondo no asuma riesgos innecesarios y comporta la disminución del riesgo a través de la diversificación. El principio del buen padre de familia no es meramente un concepto abstracto, sino que funciona en la práctica. Varios Estados miembros lo han aplicado con éxito durante largos períodos. Ha quedado demostrado que aporta la misma seguridad que otras normas de inversión, pero hace posible la obtención de mayores rendimientos. Un excesivo acento en la seguridad puede tener por efecto una innecesaria reducción de los rendimientos de la cartera de inversión. Sin embargo, el abuso de la libertad de inversión es claramente contrario al principio del buen padre de familia. Ambas situaciones conducen a resultados subóptimos, por lo que deben evitarse. Técnicas modernas de gestión activo-pasivo (GAP) La gestión activo-pasivo se emplea para administrar la cartera de inversiones y asegurarse de que los activos se invierten atendiendo a la naturaleza y duración de los correspondientes compromisos. Puede decirse que el principio del buen padre de familia es un componente esencial de las citadas técnicas y, por ende, de la gestión del riesgo financiero de las entidades financieras. Las técnicas GAP permiten conocer el riesgo de volatilidad de los mercados financieros y sus repercusiones sobre el activo y el pasivo. Esas técnicas son especialmente eficaces en los casos en que los gestores y los depositarios de los fondos no están sujetos a restricciones cuantitativas para satisfacer la necesidad de 21 diversificar apropiadamente la cartera y, en consecuencia, los riesgos. Esta diversificado!! tiene por objeto mejorar la relación existente entre el rendimiento y el riesgo de la cartera de inversión. En las respuestas a la consulta sobre el Libro verde procedentes de los profesionales del sector, se apoya firmemente la idea de que la diversificación de las inversiones que permite la aplicación de las técnicas GAP aumenta la protección de los inversores, pues no sólo no incrementa el riesgo, sino que reduce al mínimo la exposición a los problemas vinculados a un determinado país o inversión. Por ahora, las técnicas GAP basadas en modelos matemáticos se utilizan sobre todo en las grandes entidades, debido a los costes que suponen. Las entidades de pequeña y mediana dimensión emplean métodos más convencionales de planificación de la liquidez. No obstante, la prestación de servicios en el campo de la medición y gestión del riesgo es un mercado en expansión. Los fondos de pensiones ya maduros deben asegurarse de que exista siempre la suficiente liquidez. Frente a los fondos con pocos años de vida, en los que los compromisos son a largo plazo y las entradas de efectivo procedente de las aportaciones son más elevadas que las salidas de efectivo por el pago de pensiones, los fondos ya maduros tendrán compromisos más a corto plazo y una mayor aversión al riesgo. Por ello, la proporción de efectivo y activos líquidos en su cartera, con vistas a la cobertura de compromisos a corto plazo, ha de ser más elevada que en los fondos de pensiones aún poco maduros. Así pues, las restricciones cuantitativas pueden resultar apropiadas para determinados fondos de pensiones, pero no para todos. Sólo un enfoque cualitativo de la supervisión cautelar puede ser válido para la gran diversidad de estructuras de los compromisos de los diferentes fondos de pensiones. 22 Recuadro 6 Una supervisión adecuada La experiencia de los Estados miembros que aplican el principio del buen padre de familia y las modernas técnicas de gestión activo-pasivo demuestra que es necesario un riguroso marco de supervisión. La aplicación por sí sola del citado principio no es suficiente, sino que ha de inscribirse en un sistema cautelar general en el que exista un control tanto interno como externo, a través de: • El actuario del sistema y el gestor y depositario del fondo, internamente. • Un auditor externo. • Las autoridades de supervisión competentes. Control interno del actuario del sistema y el gestor y depositario del fondo El actuario del sistema debe asegurarse de que los compromisos por pensiones se calculen de forma prudente y garantizar que los activos reflejen la naturaleza y duración de los compromisos. La estructura establecida por el actuario es la primera garantía de seguridad de las pensiones. El actuario fija las pautas de actuación del gestor y el depositario, que deben asegurarse de que esa política se lleve a cabo lo más eficazmente posible. Los procedimientos de control interno comprenden habitualmente: • medidas estructurales (p. ej. , estricta separación de las operaciones de inversión y las de tipo administrativo, con verificaciones periódicas) la medición y gestión de los riesgos de inversión y del sistema de información • Auditor externo El auditor externo debe comprobar si el sistema de control interno aplicado en un fondo de pensiones es eficaz con vistas a garantizar un elevado nivel de seguridad a los partícipes. Por tanto, debe verificar si los procedimientos de control interno establecidos por la dirección son suficientemente rigurosos y si los gestores de las inversiones siguen realmente los procedimientos prescritos. Autoridades de supervisión competentes Los fondos de pensiones presentan generalmente información acerca de la estructura de su pasivo y su plan de inversión en las cuentas anuales, que las autoridades de supervisión competentes pueden examinar. De este modo, los supervisores tienen la posibilidad de comprobar si los procedimientos de diversificación del riesgo y de control interno aplicados son adecuados. Si lo consideran necesario, los supervisores pueden imponer medidas correctoras y sanciones. Dado el papel clave que desempeñan los gestores de los activos, los depositarios y los actuarios en la aplicación del principio del buen padre de familia, en general suelen estar sujetos a criterios específicos de idoneidad y honorabilidad. La mayor parte de los interesados que han formulado observaciones en respuesta al Libro Verde consideran que una aplicación más generalizada del principio del buen padre de familia y de las técnicas modernas de gestión activo-pasivo supone un cambio sustancial y un importante desafío para aquellas autoridades de supervisión que actualmente imponen límites cuantitativos estrictos. El abandono de un planteamiento cuantitativo en beneficio de una supervisión cualitativa puede llevar tiempo, pero las ventajas de este cambio superarán con creces sus inconvenientes. 23 • Requisito de congruencia monetaria 31. Las negociaciones sobre la propuesta de directiva de 1991 fracasaron, fundamentalmente, por las divergencias observadas en relación con la congruencia monetaria. Ahora bien, la introducción de la moneda única limita considerablemente la incidencia de estas dificultades, al hacer innecesarias las exigencias de congruencia monetaria dentro de la zona euro. En el caso de los países que no participan de momento en la UEM, podría aplicarse la mismo solución que en el ámbito asegurador: los Estados miembros no participantes podrán considerar que existe congruencia entre los activos denominados en euros y los compromisos denominados en moneda nacional24. No obstante, habrá que determinar si debe imponerse un requisito de congruencia en relación con los activos denominados en monedas de terceros países. La legislación europea impone a las entidades aseguradoras una norma de congruencia del 80%. Algunos Estados miembros consideran que este requisito debe exigirse también a los productos de los fondos dé pensiones. En cambio, otros Estados miembros consideran que dado que los compromisos suscritos por los fondos de pensiones son a muy largo plazo, éstos pueden despreocuparse en mayor medida de las fluctuaciones de los tipos de cambio. Además, cabe pensar que el rendimiento de determinadas inversiones realizadas fuera de la Unión Europea, en países que necesitan capital y en los que la proporción de población activa es mayor que en la Unión, podría contribuir, en las próximas décadas, a financiar las prestaciones de jubilación en los países de la Unión. Este aspecto requiere una mayor concertación entre la Comisión y los Estados miembros. • Libre elección de los gestores 32. Sería oportuno que, en toda posible propuesta de directiva, se estableciera el derecho de los fondos de pensiones a recurrir, en el conjunto de la Unión, a cualquier proveedor de servicios de gestión -depositario, administrador de activos- debidamente autorizado. •ye • Vinculación activo/pasivo 33. A fin de proteger a los partícipes, la libertad de inversión debe basarse en una evaluación precisa de los compromisos contraídos por el fondo (véase el recuadro 7), la cual supone concretamente el cálculo de provisiones técnicas con arreglo a un método actuarial prudente y reconocido. El cálculo correcto de las provisiones técnicas constituye la primera garantía de seguridad para los partícipes; al objeto de ofrecerles una mayor seguridad, cabe contemplar la posibilidad de exigir que un actuario independiente firme las cuentas del fondo de pensiones. Una segunda garantía de seguridad puede venir dada por la imposición al fondo de pensiones de un nivel mínimo de financiación, mediante el cual se asegure la cobertura íntegra de los derechos a pensión adquiridos. Finalmente, una tercera garantía de seguridad radica ~4 Véase punto 5 del Anexo 1 de la Directiva 92/96/CEE (Tercera Directiva sobre seguro de vida). Cabe observar la siguiente asimetría: las entidades de seguro de vida establecidas en Estados participantes en la UEM no tienen la posibilidad de considerar que los activos denominados en monedas de Estados miembros no participantes son congruentes con sus compromisos en euros. 25 Estas observaciones se refieren sobre todo a los sistemas de prestación definida. En los de aportación definida, la prestación a la que tiene derecho el partícipe se basa en el importe agregado de las aportaciones realizadas y las rentas generadas por la inversión de las mismas. En este caso, el partícipe asume íntegramente el riesgo de inversión. 24 en la evaluación prudente de los activos representativos de las provisiones técnicas. La tenencia de activos por un valor superior al de las provisiones técnicas puede también proteger a los partícipes frente al riesgo de un súbito descenso de las cotizaciones de aquéllos. No obstante, ese excedente de los activos frente a las provisiones técnicas debe ser moderado (por ejemplo, del orden del 5%), a fin de limitar la pérdida de ingresos fiscales. Recuadro 7: Naturaleza de los compromisos en concepto de pensiones La seguridad de las pensiones futuras exige, en primer lugar, que los compromisos futuros se calculen con la suficiente prudencia. Disponer de una provisión para compromisos suficiente es el punto de partida para la aplicación de las técnicas de gestión activo-pasivo; puede decirse que este procedimiento es un elemento clave de la seguridad. A continuación, es preciso que los activos se seleccionen apropiadamente, de manera que guarden correlación con los compromisos. En lo que respecta a la variedad de los planes de pensiones existentes, cabe distinguir entre los de compromiso en firme (en general, de prestación definida) y aquellos otros en los que los compromisos dependen de los resultados (en general, de aportación definida). En los de prestación definida, la prestación a que tiene derecho el trabajador viene determinada por una fórmula que, habitualmente, vincula el importe anual de la pensión a los años de servicio y al historial salarial del empleado. Pueden ser de reparto (no existe un fondo aparte), infracapitalizados (el valor del fondo es inferior al valor corriente de las prestaciones garantizadas), sobrecapitalizados (el valor del fondo es superior al valor corriente de las prestaciones garantizadas) o simplemente de capitalización (el capital acumulado es igual al valor corriente de las prestaciones garantizadas). La empresa promotora corre con el riesgo de inversión y establece las garantías necesarias para hacer frente a la posible insuficiencia del fondo. En los sistemas de aportación definida, la prestación a que tiene derecho el trabajador se basa en las aportaciones acumuladas y el rendimiento obtenido de la inversión de esas aportaciones. Un rasgo esencial de este tipo de sistemas es el hecho de que el partícipe asume todo el riesgo de inversión y, por definición, la cuenta de ahorro-pensión se basa siempre íntegramente en la capitalización. Todo marco cautelar que se establezca para los sistemas complementarios de pensiones deberá tomar en consideración las distintas consecuencias que conllevan las modalidades de prestación y de aportación definida, respectivamente. En este sentido, dos aspectos clave son las garantías dadas al trabajador y quién soporta el riesgo de inversión. Es preciso guardar en mente también que existen sistemas mixtos, que combinan rasgos de ambos tipos, esto es, de prestación y de aportación definida. 25 2. 2. 3 Aseguramiento contra el riesgo de terminación del plan (recuadro 7) 34. Otra medida de seguridad puede ser el aseguramiento contra los riesgos de terminación del plan. En un sistema de prestación definida, ese aseguramiento, que puede adoptar diversas formas (garantía aportada por un tercero, fondo de garantía, garantía del Estado, etc. ), permitiría hacer frente a la eventualidad de que la entidad promotora del fondo de pensiones entre en quiebra y los activos en poder del fondo resulten insuficientes para satisfacer los compromisos adquiridos. Asimismo, puede ser útil, tanto en los sistemas de prestación definida como en los de aportación definida, en caso de actividad fraudulenta de los gestores. Con todo, debe soslayarse el obstáculo que supone el riesgo moral. Al tener la certeza de que los derechos adquiridos se harán efectivos en cualquier caso, algunos gestores podrían dejarse llevar hacia una estrategia de inversión arriesgada. Esto se cree que podría evitarse restringiendo la cobertura a los supuestos de actuación ilícita (fraude, malversación y robo, concretamente). 35. Sería conveniente que los Estados miembros reflexionaran sobre la utilidad de este método, en particular a la hora de hacer frente a los problemas derivados de operaciones fraudulentas. Es fundamental que se informe debidamente a los afiliados potenciales, en particular una vez que la afiliación transfronteriza sea posible, de si existe o no ese seguro. 26 Recuadro 8 Situación de algunos países en lo que respecta al riesgo de terminación del plan • Alemania: En 1996, alrededor del 57% de las pensiones del sistema de empleo de Alemania se cubrían mediante reservas contables. Con arreglo a este método, las empresas deben constituir una reserva contable para hacer frente a las prestaciones de jubilación ya causadas. No existe separación jurídica entre los activos que sirven de cobertura de Ios-compromisos por pensiones y los restantes activos de la empresa. Para garantizar las prestaciones de jubilación prometidas, en caso de quiebra de la empresa promotora, el sistema de reservas contables va acompañado de un seguro obligatorio de insolvencia. Este seguro se contrata con la entidad Pension-Sicherungs-Verein auf Gegenseitigkeit (PSVaG), una mutua de seguros. Además del rendimiento de la inversión de los activos de PSVaG, las empresas están obligadas por ley a hacer aportaciones suficientes para costear el seguro de insolvencia, con arreglo a un sistema de reparto. • Reino Unido: En virtud del Mínimum Funding Requirement (MFR), se establece un nivel mínimo obligatorio de financiación que deben respetar la mayoría de los planes de pensiones del sistema de empleo y de prestación definida del sector privado. El MFR constituye un test de alarma; su finalidad es garantizar que el fondo cuente en todo momento con capital suficiente para satisfacer las prestaciones, como salvaguarda ante el supuesto de que la empresa promotora esté en situación de insolvencia. Aparte del MFR, todos los fondos de pensiones están adheridos al Pensions Compensation Scheme (sistema de garantía de pensiones), que indemniza a sus miembros, en determinadas circunstancias específicas, si los activos del fondo no bastan para hacer efectivas las prestaciones (debe darse, a un mismo tiempo, la insolvencia de la empresa promotora, una infradotación de las provisiones para compromisos, en más del 10%, y la reducción de activos como consecuencia de robo o fraude). La indemnización se financia mediante contribuciones que deben desembolsar todos los fondos adheridos al sistema de garantía. • Estados Unidos: La entidad Pensión Benefit Guaranty Corporation (PBGC) garantiza las pensiones de los sistemas de prestación definida, que, en ese país, están obligados a contratar un seguro con la misma; a su vez, esta última debe facilitar cobertura para proteger a los partícipes de tales sistemas. La PBGC se financia con las primas de los fondos de pensiones asegurados, el rendimiento de la inversión de sus propios activos, los activos en poder de los fondos cuando éstos terminan y los importes recuperados de las empresas que ponen fin a fondos infracapitalizados. 27 2. 2. 4 Medios para garantizar la igualdad de trato entre operadores • Observaciones generales 36. La consulta sobre el Libro Verde ha puesto de manifiesto que todos aquellos productos de jubilación que sean similares deben quedar sujetos a regímenes cautelares equivalentes, con independencia de las entidades que los ofrezcan (entidades de seguro de vida, fondos de pensiones u organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios). Los principales operadores que proponen en la actualidad productos del segundo nivel son los fondos de pensiones, abiertos o cerrados (véase el recuadro 9), y las entidades de seguro de vida. En el anexo 3 se muestran, a título indicativo y de forma esquemática, algunas diferencias existentes entre tales entidades, así como entre los productos que ofrecen. 37. De forma general, la Comisión considera oportuno definir un marco cautelar específico para los fondos de pensiones. La aplicación de normas idénticas a las impuestas en el ámbito del seguro de vida no parece conveniente, puesto que existen algunas diferencias funcionamiento. No obstante, es absolutamente esencial garantizar a los partícipes de los fondos de pensiones la mayor seguridad posible, lo que implica que se tome en consideración la diversidad de los fondos de pensiones establecidos en la Unión y que se definan normas concretas y estrictas que regulen a un tiempo, al igual que se hizo ya anteriormente con las entidades de seguros, el activo y el pasivo del balance de los fondos de pensiones. Se cumplirán así las condiciones cautelares precisas para la igualdad de trato. institucionales y de • Igualdad de trato desde el punto de vista institucional 38. En el plano institucional, la quiebra de una entidad de seguro de vida y la terminación de un fondo de pensiones tienen consecuencias muy distintas para los beneficiarios. En caso de cese de funcionamiento de un fondo de pensiones, que puede deberse, en particular, a la quiebra de la empresa promotora, en general, se considera que los partícipes son propietarios de los activos en poder del fondo. Por el contrario, en caso de quiebra de una entidad de seguro de vida, los tomadores de pólizas suscritas con dicha entidad forman con frecuencia un grupo de acreedores que no puede hacer valer sus derechos sino después de muchos otros acreedores (liquidador, empleados de la entidad, autoridades fiscales, organismos de la seguridad social). Ello podría justificar la aplicación de regímenes cautelares no totalmente equivalentes. 39. Igualmente en el plano institucional, cabe recordar que la mayor parte de los fondos de pensiones que operan en la Unión son fondos cerrados que ofrecen sus servicios a una sola empresa o a un solo grupo de empresas de un mismo sector económico26. Este es concretamente el tipo de entidades que predomina en el Reino Unido y los Países Bajos, los dos Estados miembros de la Unión donde los fondos de pensiones están más extendidos. En los objetivos de dichas entidades no entra ofrecer sus productos a otras empresas, lo que las diferencia de las entidades de seguro de vida. No obstante, pueden plantearse problemas de competencia, especialmente antes del establecimiento de un plan de pensiones del sistema de empleo. En ese momento, la empresa promotora o los agentes sociales deberán elegir entre los servicios de una 26 Véase el recuadro n° 6 y el anexo n° 2. 28 entidad de seguro de vida, la creación de un fondo cerrado, la participación en un fondo abierto o, incluso, otros mecanismos. • Igualdad de trato desde el punto de vista del producto 40. En lo que respecta al producto, resulta oportuno destacar que, en la mayoría de los casos, los fondos de pensiones no son los garantes del pago de la pensión. En los planes de prestación definida, la garantía la aporta, en la mayoría de los casos, la empresa promotora. En los de aportación definida, el riesgo de inversión lo asume el partícipe. Por el contrario, las entidades de seguro de vida se comprometen, por lo común, a ofrecer un tipo de interés fijo garantizado, con la salvedad de los contratos vinculados a un fondo de inversión, en relación con los cuales están sujetas a requisitos cautelares mucho menos estrictos si no asumen ningún riesgo de inversión (margen de solvencia equivalente al 1 % de las provisiones matemáticas, en lugar del 4%)27. Ello parece abogar también por la aplicación de regímenes cautelares distintos. 41. No obstante, podría haber un riesgo de falseamiento de la competencia si el fondo de pensiones, al igual que las entidades aseguradoras, se constituye también en garante del pago de las prestaciones. En este caso, cabría plantearse la conveniencia de exigir un margen de solvencia, que podría ser del 4% de las provisiones matemáticas, al igual que en el sector asegurador. De hecho, así es como está regulado en varios Estados miembros de la Unión, como Alemania o España. • Igualdad de trato y normas de inversión 42. Cabría alegar también disparidad de trato en lo que respecta a las normas de inversión. Éste sería el caso, concretamente, si las normas de inversión propuestas en una futura directiva fuesen menos restrictivas que las adoptadas por algunos Estados miembros al incorporar a su ordenamiento jurídico interno las normas de inversión de la Tercera Directiva sobre seguro de vida. Este problema podría ser resuelto de dos maneras distintas: bien unilateralmente por los Estados miembros afectados, que, sin apartarse de lo dispuesto en la Tercera Directiva, podrían flexibilizar sus normas de inversión, bien, en su caso, de forma multilateral, ideando normas de inversión ad hoc para la cobertura de las provisiones técnicas ligadas a los contratos colectivos suscritos con entidades de seguro de vida. 27 Véase artículo 19. e) de la Primera Directiva sobre seguro de vida (79/267/CEE). 29 Recuadro 9 Aspectos que deben considerarse con vistas a garantizar la igualdad de trato entre los proveedores de planes de pensiones del sistema de empleo Para resolver el problema de la igualdad de trato es preciso realizar un análisis completo de los productos vinculados a la jubilación que ofrecen los distintos tipos de proveedores. A tal fin, deben examinarse los siguientes aspectos: • Tipo de prestación ofrecida : Habrá que distinguir entre los productos que suponen un compromiso en firme (por lo general, planes de prestación definida) y aquellos otros en los que la satisfacción del compromiso no está garantizada, pues depende de los resultados obtenidos (por lo general, planes de aportación definida). El plan podrá financiarse de distintas formas, por ejemplo, mediante fondos de pensiones, programas de seguro, etc. ; • Tipo de garantías ofrecidas: Habrá que distinguir entre los fondos de pensiones promovidos por una empresa (la responsabilidad final de hacer efectivas las prestaciones recae, en general, sobre la empresa o los agentes sociales) y los fondos de pensiones abiertos o autónomos (entidades que soportan ellas mismas la responsabilidad de hacer efectivas las prestaciones o en las que el partícipe asume todos los riesgos); • Tipo de riesgos: Habrá que distinguir entre los riesgos técnicos (los vinculados a los compromisos por pensiones, tales como los cálculos actuariales y las proyecciones implícitas) y los riesgos financieros (riesgos derivados de los activos que respaldan los compromisos por pensiones, como, por ejemplo, los de inversión, tipo de interés e inflación); • Tipo de gestión de los activos: Habrá que distinguir entre la autogestión (la propia entidad gestiona el activo y el pasivo del fondo), la gestión financiera simple28 y la gestión financiera con garantía29; • Derechos de los partícipes en caso de insolvencia: Habrá que distinguir entre los fondos de pensiones, en los que los futuros pensionistas son los únicos acreedores, y las entidades de seguro de vida, en las que los futuros pensionistas forman parte de una lista de acreedores cuyo orden de preferencia se rige por lo dispuesto en la legislación nacional. 28 Seguros de vida gestionados por entidades de seguro de vida, con arreglo a lo establecido en la letra c) del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva 79/267/CEE. 2 Seguros de vida gestionados por entidades de seguro de vida, con arreglo a lo establecido en la letra Seguros de vida gestionados por entidades de seguro de v d) del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva 79/267/CEE. 30 2. 2. 5 Un nuevo contexto 43. La retirada de la propuesta de directiva presentada por la Comisión en 1991 y , y los problemas relacionados con la Comunicación de 1994 modificada en 1993 han puesto de relieve lo difícil que resulta conciliar los puntos de vista de los Estados miembros en lo referente a la adaptación de la supervisión cautelar de los fondos de pensiones a los principios del mercado interior. Con todo, a la luz de las respuestas al Libro Verde y de las consultas que han conducido al marco de actuación para los servicios financieros, la Comisión considera que es conveniente actuar nuevamente en ese sentido. 44. Aun siendo fiel a los objetivos fundamentales de libre inversión y gestión, esta nueva iniciativa debería diferenciarse en numerosos aspectos de las propuestas anteriores. Atendiendo a las conclusiones extraídas del proceso de consulta, la nueva propuesta debería conceder mayor importancia a la seguridad de los fondos y a la observancia de requisitos cautelares fundamentales. Así pues, no debería poner poner el énfasis exclusivamente en la distribución de los activos y debería tener más en cuenta las limitaciones inherentes al pasivo del balance de los fondos de pensiones, así como la necesidad de no provocar un falseamiento de la competencia entre las principales entidades que operan en el ámbito de los sistemas complementarios de pensiones del segundo nivel. Finalmente, esta propuesta debería ser más ambiciosa y constitutir un primer paso hacia la creación de una de las condiciones necesarias para la afiliación transfronteriza. Es probable que, en el futuro, surjan productos transnacionales que hagan necesaria la cooperación entre los supervisores nacionales de los fondos de pensiones de la Unión. Sería oportuno estudiar, en un futuro próximo, las formas concretas que debe revestir esa cooperación. 45. Por otra parte, la propuesta de directiva se inscribiría en un contexto muy distinto al de 1991. Además del euro, que ofrece una mayor seguridad y nuevas posibilidades de inversión a los fondos de pensiones, existe hoy un consenso mucho más amplio sobre la necesidad de reformar los sistemas de pensiones para hacer frente a las previsiones presupuestarias y demográficas que se resumen en el primer capítulo del Libro Verde. Estas previsiones obligan a todos los poderes públicos, en su respectivo ámbito de competencias, a tomar cuanta medida sea necesaria para garantizar de forma duradera la viabilidad financiera de los sistemas de pensiones. Ésta sería la finalidad de permitir que los sistemas complementarios aprovechen las ventajas del mercado interior y del euro. 30 9 l/C 312/04 3,94/C 360/08 31 3. FACILITAR LA LIBRE CIRCULACIÓN DE TRABAJADORES En este capítulo se analizan los problemas que plantean los sistemas libre circulación de 46. complementarios vinculados a un empleo para trabajadores dentro de la Unión la 47. Principio fundamental del mercado único, la movilidad laboral adquiere aún, potencialmente, mayor importancia con la instauración de la Unión Económica y Monetaria. Europa se ha dotado ya de normas que coordinan con eficacia, en beneficio de los trabajadores migrantes, los sistemas de pensiones del primer nivel. Gracias a ellas, millones de trabajadores eurqpeos han podido desplazarse dentro de la Unión durante una parte o la totalidad de su vida profesional, con la seguridad de que gozarán de prestaciones de jubilación basadas en los años de trabajo acumulados en toda la Unión. En cambio, la inexistencia de una coordinación del mismo tipo para las sistemas complementarios supone una auténtica barrera a la libre circulación de los trabajadores cubiertos por esos sistemas. Si los Estados miembros optan por recurrir más a los sistemas complementarios, esa barrera afectará cada vez a mayor número de personas y limitará la capacidad de circulación de la mano de obra. 48. Diversos Consejos Europeos han subrayado que es de suma importancia crear en los Estados miembros las condiciones precisas para conseguir una mano de obra con gran capacidad de adaptación y mercados de trabajo flexibles y con capacidad de respuesta ante los cambios económicos. Sin embargo, algunos problemas que plantean los sistemas complementarios de pensiones constituyen verdaderos obstáculos a la libre circulación de los trabajadores y a su capacidad de adaptación. Los objetivos de la intervención activa de los Estados Estrategia Europea para el Empleo exigen la miembros y la Unión Europea. 3. 1 Consideraciones generales 49. El artículo 51 del Tratado de la Comunidad Europea estipula que el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, adoptará, en materia de seguridad social, las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de trabajadores. 50. Basándose en el citado artículo, la Comunidad ha aprobado legislación (Reglamentos CEE 1408/71 y 574/72) 2 orientada a eliminar los obstáculos que se oponen a la movilidad de los trabajadores en el ámbito de los sistemas públicos obligatorios. Esta legislación se establece sin perjuicio del derecho que asiste a los Estados miembros de decidir la organización de sus sistemas públicos de pensiones; su objetivo es garantizar que los trabajadores no vean obstaculizados sus desplazamientos entre Estados miembros por trabas en materia de pensiones (o de otros derechos propios de la protección social). 51. Esos Reglamentos comunitarios no se aplican a los sistemas complementarios de pensiones vinculados al empleo. 32 Las versiones actualizadas de estos Reglamentos están publicadas en el DO L 28 de 30. 01. 1997. Al hacerse extensivo el ámbito de aplicación a los trabajadores autónomos, es preciso añadir como fundamento jurídico adicional el artículo 308 del Tratado. 32 52. Ya en la Comunicación presentada al Consejo en julio de 1991, la Comisión abordaba este tema y definía las líneas directrices aplicables en las futuras actuaciones en la materia. Al tiempo que insistía en la función positiva de los sistemas complementarios de cara a la protección social de los trabajadores, señalaba también diversos obstáculos a la libre circulación de trabajadores y, por tanto, a la plena realización del mercado único. 53. El Tratado exige la eliminación de toda discriminación por razón de nacionalidad, y, además, la eliminación de cualquier medida nacional que pueda obstaculizar o impedir que los trabajadores ejerzan los derechos fundamentales garantizados por el Tratado y posteriormente interpretados en diversas sentencias del Tribunal de Justicia33. Por ello, es preciso adoptar medidas encaminadas a eliminar esos obstáculos y favorecer la movilidad transfronteriza en Europa, atendiendo en todo momento a las características propias de los sistemas complementarios de pensiones 54. En el Libro Verde sobre los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único, la Comisión plantea toda una serie de extremos a los interesados (en particular, gobiernos, agentes sociales y representantes de los fondos de pensiones), con el fin de profundizar en el análisis de los problemas que aún subsisten de cara a la libre circulación. En especial, cabe citar los prolongados períodos de carencia, las dificultades para la transferencia de los derechos adquiridos y los problemas fiscales que plantea la adquisición de derechos en más de un Estado miembro. 3. 2 Resultados de la consulta sobre el Libro Verde 55. En el ámbito de la seguridad social, el Reglamento 1408/71 ha permitido coordinar los regímenes de pensión de los trabajadores por cuenta ajena y propia y sus familias. La diversidad de regímenes nacionales existentes sólo permitía la coordinación, y no una armonización. Este mismo enfoque, basado en la coordinación y no en la armonización, sería también válido en el caso de los sistemas complementarios. 56. Las respuestas al Libro Verde han puesto de manifiesto la existencia de un amplio consenso en torno al planteamiento propuesto por la Comisión para la supresión de los obstáculos a la libre circulación en el ámbito de los sistemas complementarios de pensiones. Esta supresión será, en principio, progresiva, por lo que la Directiva 98/49/CE, aprobada el 29 de junio de 1998, debería servir de base para las medidas que se adopten en el futuro. Esta directiva constituye un primer paso hacia la eliminación de las barreras que dificultan la libre circulación de los trabajadores. En virtud de la misma, los trabajadores destinados por su empresa a otro país tienen ahora la posibilidad de seguir cotizando al sistema de pensiones al que estén afiliados en su Estado miembro de origen. 57. La mayoría de los Estados miembros cree que aún es prematuro adoptar nuevas medidas legislativas. Sin embargo, en su mayor parte, los demás interesados (agentes sociales, fondos de pensiones) reconocen que los problemas señalados en la Comunicación de la Comisión de 1991 y en su Libro Verde sobre los sistemas complementarios de pensiones son reales e impiden la libre circulación de personas en 33 Véanse los asuntos c-279/93, Finanzamt Koln-Altstadt c. Schumacher, sentencia de 14 de febrero de 1995, RTJ p. 1-225; C-19/92, Kraus, sentencia de 31 de marzo de 1993, RTJ p. I-1663; C-80/94, Wielockx, sentencia de 11 de agosto de 1995, RTJ p. 1-2493; C-107/94, Asscher, sentencia de 27 de junio de 1996, RTJ p. 1-3089. 33 la Unión Europea. El Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social consideran igualmente que los problemas a los que han de hacer frente los trabajadores que se desplazan dentro de la Unión Europea son significativos y que la tomar medidas adicionales para erradicarlos, pues son Comunidad debería incompatibles con el concepto de mercado único. 58. Se ha señalado también que, antes de tomar ninguna iniciativa, la Comisión debería reflexionar con mayor detenimiento sobre las posibles respuestas a aspectos tales como la transferibilidad de los derechos a pensión, los prolongados períodos de carencia y la doble imposición. 59. La afiliación transfronteriza, al menos para determinadas categorías de trabajadores que se desplazan de un Estado miembro a otro durante un corto período —podría ser útil para evitar los cambios de un sistema a otro y la pérdida de derechos a pensión. No obstante, esa afiliación será muy difícil de poner en práctica. Aparte de la armonización de las normas cautelares a que se refería el anterior capítulo, exigirá el reconocimiento mutuo de las disposiciones fiscales pertinentes de los Estados miembros, así como una serie de modificaciones de la normativa laboral vigente en los mismos. Sin embargo, la afiliación transfronteriza facilitaría considerablemente la movilidad de los trabajadores en la Unión y es reivindicada por los representantes del sector. Por consiguiente, debe considerarse un objetivo a medio o largo plazo para la Unión Europea. 60. La idea de crear un Foro de Pensiones, tal como sugirió el Grupo de Alto Nivel sobre la Libre Circulación, ha sido, en general, bien acogida por los agentes sociales; no así por los representantes de los gobiernos, en opinión de los cuales es preferible que la Comisión recurra a órganos comunitarios ya existentes, como el Comité Consultivo para la Seguridad Social de los Trabajadores Migrantes. Ésta ha sido también la propuesta del Comité Económico y Social. El Parlamento Europeo, por su parte, se ha mostrado favorable a la creación de dicho Foro. 3. 3 Medidas que cabría adoptar 61. Las respuestas al Libro verde permiten apreciar la posibilidad de adoptar medidas en diversos terrenos. • Requisitos necesarios para la adquisición de derechos a pensión complementaria 62. De las respuestas al Libro Verde se desprende claramente que no existe consenso alguno entre los Estados miembros a este respecto. Por ahora, parece prematuro elaborar disposiciones legislativas. No obstante, no cabe duda de que los requisitos impuestos para la adquisición de derechos a pensión pueden constituir, en términos generales, un obstáculo a la movilidad de los trabajadores. 63. Disponer, en el próximo siglo, de una mano de obra europea capacitada y adaptable es un elemento esencial de la Estrategia Europea para el Empleo y, en consecuencia, un objetivo clave de la Unión. Los prolongados períodos de carencia de los sistemas las posibilidades de los trabajadores para complementarios tienden a limitar 34 desplazarse en función de la evolución del mercado de trabajo, algo que podría revestir gran importancia en el futuro mundo laboral. 64. Además, cabe argüir que los largos períodos de carencia son indirectamente una fuente de discriminación para la población activa de sexo femenino, puesto que es más frecuente que las mujeres cambien de empleo o interrumpan su vida laboral. Los agentes sociales y el Parlamento Europeo han insistido reiteradamente en este aspecto. 65. La Comisión considera que sería oportuno entablar un debate con los agentes sociales a nivel europeo, a fin de estudiar las posibles maneras de superar este obstáculo a la libre circulación. 66. La Comisión velará las discriminaciones por razón de sexo en el ámbito de los sistemas complementarios de pensiones. también de manera especial por que se eliminen • Afiliación transfronteriza de los trabajadores que se desplacen dentro de la Unión Europea durante breves períodos sin haber sido destinados por una empresa 67. La Directiva. 98/49/CE, de 29 de junio de 1998, permite a los trabajadores destinados por su empresa en otro Estado miembro seguir afiliados al sistema complementario de pensiones del Estado miembro donde trabajaban con anterioridad. Todos los demás trabajadores que se trasladen por un tiempo limitado a otro Estado miembro carecen de esta opción. Al igual que los trabajadores enviados por su empresa, éstos esperan regresar a su Estado miembro de origen sin que haya una ruptura en la acumulación de sus derechos a pensión. En consecuencia, sería beneficioso para ellos seguir realizando aportaciones al sistema complementario de pensiones de su Estado miembro de origen. 68. En todas las observaciones recibidas por la Comisión se señala que la afiliación transfronteriza, tal como se ha descrito anteriormente, representaría un paso importante en la supresión de los obstáculos que dificultan la libre circulación de los trabajadores en la Unión Europea, si bien sería difícil de llevar a la práctica. A tal fin sería necesario eliminar una serie de trabas que se oponen a que el trabajador siga siendo partícipe de su anterior sistema de pensiones. Un acuerdo entre su antigua empresa en el Estado miembro de origen, su nueva empresa en el Estado de acogida, el propio trabajador y, en su caso, el pertinente sistema complementario de pensiones no siempre es fácil de lograr. 69. La Comisión realizará un estudio con el fin de analizar detenidamente la forma de superar los obstáculos que impiden la afiliación transfronteriza de esta categoría de trabajadores. A la luz de los resultados de ese estudio, la Comisión tomará las medidas procedentes para resolver este problema. 35 • Posibilidad de transferir los derechos a pensión 70. Son sobre todo los sindicatos y los representantes de los fondos de pensiones los que tomar medidas en este ámbito. han hecho hincapié en Indiscutiblemente, todo cálculo de los valores de transferencia que penalice a quienes abandonan un sistema y la inapropiada conservación de los derechos "latentes" suponen serios obstáculos a la movilidad laboral. la necesidad de 71. Las enormes variaciones existentes en los métodos de financiación de los sistemas complementarios de pensiones, el cálculo actuarial de los valores de transferencia y el régimen fiscal dificultan la transferibilidad de un Estado miembro a otro. Técnicamente, en todos los países es posible aceptar las transferencias de otros Estados miembros, pero esta posibilidad es más bien teórica o inexistente en el caso de determinados sistemas, por ejemplo, los basados en reservas contables o los de reparto, que no disponen de activos financieros representativos de los compromisos por pensiones. Así pues, la transferencia sólo sería factible en los sistemas de capitalización, que, por su naturaleza, permiten ese procedimiento. 72. En general, dentro de un mismo Estado miembro existen normas actuariales comunes para calcular los valores de las transferencias de capital de un sistema a otro, siempre que ambos sean de carácter similar. En cambio, como no existe una metodología normalizada a efectos de las transferencias de capital entre sistemas complementarios de distintos Estados miembros, los trabajadores que se trasladan a otro Estado miembro están en desventaja frente a los que cambian de fondo de pensiones sin abandonar su país de origen. 73. Un mínimo denominador común para el cálculo del importe de las transferencias de capital y su traducción en futuras prestaciones de jubilación podría ayudar a resolver parte del problema. 74. En aquellos casos en que no fuera posible la transferencia del capital, la única opción sería la conservación de los derechos adquiridos. En tales circunstancias, debería garantizarse que los titulares de los denominados "derechos latentes" recibirán las prestaciones que proporcionalmente les correspondan de su sistema de pensiones complementarias. Es evidente que alcanzar todos estos objetivos llevará tiempo. 75. La Comisión, con la ayuda de todos los interesados (representantes de los gobiernos, agentes sociales y fondos de pensiones), redoblará sus esfuerzos para resolver ciertos problemas técnicos relacionados con la transferibilidad de los derechos a pensión, tales como la transferencia de derechos únicamente a sistemas complementarios de pensiones autorizados, la armonización de las normas actuariales y los valores de transferencia. 76. Ello servirá de base para estudiar la necesidad de un marco jurídico que regule la transferencia de los derechos a pensión adquiridos. 77. La Comisión proseguirá también sus trabajos sobre los sistemas complementarios de pensiones y publicará cada dos años un informe acerca de la situación en los diferentes Estados miembros. Este informe se elaborará en colaboración con una red de expertos nacionales de alto nivel especializados en este ámbito. 36 • Foro de Pensiones 78. El Grupo de Alto Nivel sobre la Libre Circulación ha propuesto crear un Foro de Pensiones. Ese Foro podría ser la instancia adecuada para reunir a los representantes de todas las partes interesadas (gobiernos, agentes sociales y fondos de pensiones), con el objetivo de analizar cómo eliminar los obstáculos que se oponen a la movilidad laboral entre los países de la Unión Europea. El Foro podría asistir a la Comisión en la búsqueda de soluciones a los restantes problemas observados, así como en el seguimiento de la legislación comunitaria vigente. 79. La Comisión respalda esta propuesta, por lo que ha decidido convocar un Foro de Pensiones, que se reunirá dos veces al año y estará integrado por representantes de los gobiernos, los agentes sociales y los fondos de pensiones y, en su caso, otras instituciones activas en este ámbito. 37 4. NECESIDAD DE UNA MAYOR COORDINACIÓN DE LOS REGÍMENES FISCALES NACIONALES 80. El Libro Verde sobre los sistemas complementarios de pensiones analizaba simultáneamente los sistemas del segundo y del tercer nivel. En realidad, los problemas fiscales fundamentales que se plantean son idénticos en ambos casos. Sin embargo, por razones prácticas, la primera fase de la actuación comunitaria podría abarcar únicamente el régimen fiscal de las aportaciones transfronterizas efectuadas por trabajadores migrantes a sistemas del segundo nivel. 4. 1 Resultados de la consulta sobre el Libro Verde 81. La diversidad, complejidad y especificidad de las normas fiscales nacionales que se han ido desarrollando a lo largo de muchos años se consideran importantes obstáculos a la libre circulación de las personas y la libre prestación de servicios en el ámbito de los sistemas complementarios de pensiones y los seguros de vida. Básicamente, los problemas vienen planteados por el régimen aplicable a los pagos transfronterizos a fondos de pensiones y entidades de seguro de vida, y el hecho de que los trabajadores migrantes se enfrenten a dos o más sistemas de pensiones y fiscales que no son necesariamente compatibles. 38 Recuadro 11 Resumen de los problemas que plantea la heterogeneidad de los regímenes fiscales En muchos Estados miembros, el régimen fiscal aplicable a los planes de pensiones y las pólizas de seguro de vida suscritos con entidades no residentes es menos favorable que el correspondiente a los planes y pólizas suscritos con entidades residentes. En general, no existe reconocimiento mutuo, por lo que es poco probable que un plan de pensiones aprobado en un Estado miembro cumpla los requisitos fiscales impuestos a los planes de otro Estado miembro. En consecuencia, las personas que desean recibir una pensión complementaria y beneficiarse de desgravaciones fiscales se ven obligadas, en la práctica, a adquirir los productos ofrecidos por los proveedores nacionales. Para poder competir con éstos en el mercado nacional, los proveedores de planes de pensiones y las entidades de seguro de vida extranjeros se ven obligados a establecerse en él. Esto obstaculiza la libre prestación de servicios y limita la posibilidad de elección del consumidor. En muchos casos, un trabajador que se traslada a otro Estado miembro no puede mantener el plan o la póliza suscrita en el Estado miembro de origen, ya que el de acogida no le permite deducir las aportaciones o primas pagadas o grava las aportaciones de la empresa, pese a que esas mismas aportaciones no estén sujetas a impuestos si se abonan a una entidad local. El problema más general en este contexto es el que encuentran aquellas personas que se trasladan de un Estado miembro en el que se aplica el sistema EEG (aportaoionesexentas, crecimiento de la póliza exento y prestaciones gravadas) a otro en el que impera el sistema GEE (aportaciones gravadas, crecimiento de la póliza exento, prestaciones exentas), o a la inversa. Esta discordancia entre los sistemas puede dar lugar a situaciones de doble exención (posibilidad de deducir las aportaciones y exención de las prestaciones) o de doble imposición (sujeción a impuestos tanto de las aportaciones como de las prestaciones). En el transcurso de la consulta, muchos han afirmado que el sistema EEG es el más adecuado y debería, a la larga, aplicarse de forma generalizada. Su principal ventaja radica en que no se cobra impuesto alguno por una prestación futura de carácter incierto, dado que las pensiones no pueden heredarse y el beneficiario puede fallecer antes de su jubilación (en cuyo caso, dentro del sistema GEE, pagaría impuestos a través de sus aportaciones por una pensión que no llegaría a percibir). Los fondos de pensiones y las entidades de seguro de vida pueden también tropezar con obstáculos fiscales, sobre todo al realizar inversiones transfronterizas. Algunos de estos obstáculos se derivan de que los fondos de pensiones disfrutan, con frecuencia, de exención fiscal. En las observaciones enviadas en respuesta al Libro Verde se menciona, a modo de ejemplo, la imposición por un Estado miembro de las plusvalías realizadas por entidades no residentes sobre los activos ubicados o negociados en dicho Estado, mientras que los fondos de pensiones residentes están exentos. Esto falsea las decisiones sobre la distribución de los activos dentro del mercado único. En lo que respecta a los beneficios acumulados por los fondos de pensiones, con frecuencia sólo se conceden desgravaciones fiscales por las inversiones nacionales. 39 Obviamente, ios problemas antes señalados se ven exacerbados cuando entran en juego más de dos países: por ejemplo, en el caso de un emigrante que trabaja para una empresa establecida en otro Estado miembro y cotiza a un fondo de pensiones de un tercer Estado miembro. Así, en algunas de las observaciones recibidas se hace hincapié en la necesidad de hallar soluciones a escala europea, y en particular de definir un plan de pensiones que se beneficie de las mismas desgravaciones fiscales en todos los Estados miembros. Se considera que esto podría dar lugar a la creación de fondos de pensiones con auténtica vocación paneuropea, que puedan actuar sin trabas fiscales en toda Europa y beneficiarse así de las economías de escala resultantes. 82. La consulta se centró también en las posibles soluciones a estos problemas. Algunos opinan que la Comisión debería elaborar una serie de directrices, basadas en principios y prácticas comunes a algunos de los convenios bilaterales existentes. En los debates realizados se ha señalado que, sin duda, sería más fácil llegar a un acuerdo sobre medidas no vinculantes, pero su utilidad práctica podría ser limitada. Una de las ventajas de los convenios bilaterales de doble imposición es que pueden adaptarse a las características particulares de los países considerados. Ahora bien, la renegociación de 105 convenios34 constituiría para los Estados miembros una labor extremadamente ardua y prolongada, sin que, por otra parte, quedaran garantizadas la igualdad de trato y la no discriminación. El valor práctico inmediato de las directrices podría ser, por tanto, escaso, puesto que su integración en los convenios bilaterales en vigor supondría varias décadas. los sistemas de pensiones de 83. Otros consideran que la solución más razonable sería una norma comunitaria. Entre las características de una posible iniciativa al respecto se han mencionado el reconocimiento mutuo de los sistemas de pensiones, disposiciones para impedir la doble imposición, así como para garantizar un nivel adecuado de gravamen, un sistema eficaz de intercambio de información y un mecanismo apropiado de asistencia mutua en el proceso recaudatorio. Los interesados han manifestado que un texto jurídicamente vinculante, como un convenio multilateral o una directiva, ofrecería la necesaria seguridad jurídica y crearía condiciones de competencia equitativas. 4. 2 Medidas que cabría adoptar 84. Lo acabado de señalar es especialmente válido en el caso de los trabajadores que se desplazan de un Estado miembro a otro y que corren el riesgo de perder los derechos adquiridos en el Estado en el que ya cotizaban a un sistema de pensiones. En la actualidad no existe ninguna normativa comunitaria que regule la asignación del derecho a gravar las prestaciones de jubilación o el régimen fiscal aplicable a los valores de transferencia representativos de derechos adquiridos en un sistema de pensiones anterior. Sin embargo, los Estados miembros deben velar por que los trabajadores que ejerzan su derecho a la libre circulación no sean objeto de restricciones o discriminaciones indebidas, según lo dispuesto en los artículos 39 y 43 del Tratado CE y en el Reglamento 1612/6835. En la Unión existen 105 relaciones bilaterales posibles, de las cuales 98 se recogen actualmente en un convenio fiscal bilateral o multilateral de doble imposición. Sólo unos pocos contienen ya disposiciones completas en este ámbito. En una Unión integrada por 20 Estados miembros, el número de relaciones bilaterales sería de 190. 35 Reglamento (CEE) n° 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, DO L 257, de 19. 10. 68, p. 2-12. 40 85. Si bien es necesario que los trabajadores o pensionistas migrantes no puedan eludir por completo los impuestos, los Estados miembros deberían garantizar también que los trabajadores que ejerzan el derecho a la libre circulación no sean objeto de una doble imposición. La mayor parte de los convenios fiscales bilaterales contienen ya disposiciones en ese sentido, redactadas con frecuencia de manera análoga al artículo 18 del Convenio Fiscal Modelo de la OCDE sobre rentas y capital, en el que el derecho a gravamen se atribuye al país de residencia. Si no existe ningún convenio bilateral, la manera de evitar la doble imposición dependerá de las normativas nacionales de los respectivos Estados miembros. 86. En una declaración consignada en el acta del Consejo ECOFIN de 1 de diciembre de 1997, la Comisión se comprometió a estudiar, con la ayuda del Grupo de Política Fiscal, los problemas que plantea la imposición de los seguros de vida y los los planes de pensiones, con vistas a elaborar posiblemente una propuesta de directiva. El objetivo último es garantizar la libre circulación a los trabajadores por cuenta ajena y propia (art. 39 y 43 del Tratado CE) y la libre prestación de servicios (art. 49 del Tratado CE), según se establece también en la Tercera Directiva 94/96/CE sobre seguro de vida. Esta labor ya ha comenzado. • Pautas para un planteamiento coordinado 87. En opinión de la Comisión, el Libro Verde sobre los sistemas complementarios de pensiones, las reacciones suscitadas por su publicación y las audiencias celebradas posteriormente han demostrado que existe un amplio consenso sobre la necesidad de una actuación coordinada por etapas. Tras examinar los resultados de la consulta, la Comisión ha llegado a la conclusión de que ese planteamiento coordinado debe basarse en los siguientes principios: - El propósito no es una armonización de los regímenes fiscales aplicados por los Estados miembros a los planes complementarios de pensiones y los seguros de vida. Cualquier planteamiento coordinado debe ser lo suficientemente flexible para dar cabida a la diversidad de normas vigentes en los Estados miembros. Este enfoque se ha adoptado con éxito en el ámbito de la seguridad social, en virtud del Reglamento 1408/71. - La libre prestación de servicios y la libre circulación de personas no deben verse restringidas por la aplicación de un régimen fiscal desfavorable a los planes de pensiones y los seguros de vida transfronterizos. - Todo planteamiento coordinado debe permitir que los Estados miembros preserven los ingresos fiscales que tienen derecho a recaudar (y ayudar a ello), con arreglo a su legislación fiscal. Dicho planteamiento debe dar lugar a un sistema que pueda realmente aplicarse, que incite a los contribuyentes a cumplir con sus obligaciones fiscales, convenciéndoles de que no pueden eludirlas, residan donde residan e inviertan donde inviertan. 41 • Jurisprudencia del Tribunal de Justicia 88. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las restricciones derivadas de diferencias injustificadas en el régimen fiscal de los planes de pensiones y los seguros de vida transfronterizos son contrarias al Tratado CE, y en particular a los artículos 39, 43, 49 y 56. En la sentencia dictada en el asunto Safir el Tribunal declaró que las normas por las que se establezca una diferenciación del régimen fiscal aplicado a las pólizas de seguros extranjeras que pueda disuadir a los interesados de suscribir pólizas de seguro con entidades situadas en otros Estados miembros son, en principio, contrarias a lo dispuesto en el artículo 49 del Tratado. Además, el Tribunal rechazó categóricamente todas las alegaciones presentadas para justificar esa restricción y, en especial, las referidas a la coherencia fiscal. Cabe señalar que, con posterioridad a la sentencia Bachmann37, el Tribunal no ha aceptado nunca esa justificación en el ámbito de la política fiscal. • Situación de los trabajos del Grupo de Política Fiscal 89. En la reunión celebrada por el Grupo de Política Fiscal el 3 de julio de 1998, se pidió a sus miembros que dieran su opinión sobre los principales aspectos de un planteamiento coordinado para la imposición de los planes de pensiones y los seguros de vida. Los delegados convinieron de forma unánime en la necesidad de seguir estudiando el tema, siendo la mayoría de ellos partidarios de un planteamiento coordinado. Los principios antes enunciados (ni armonización, ni discriminación, ni pérdida de ingresos fiscales) recibieron un amplio respaldo. Se ratificó la necesidad de resolver urgentemente los problemas relacionados con los trabajadores migrantes. Asimismo, se abogó en favor de explorar nuevas vías para mejorar el intercambio de información. Algunos delegados se manifestaron a favor de medidas jurídicamente vinculantes -la opción más apoyada fue la de un convenio multilateral-, en tanto que otros se declararon abiertamente en contra de tal solución y se mostraron dispuestos a aceptar tan sólo directrices. Ciertos miembros del Grupo abogaron por que se estudiaran también los problemas sociales y jurídicos, y no sólo los aspectos fiscales. 90. En la reunión celebrada por el Grupo de Política Fiscal el 8 de marzo de 1998, se acordó que era preferible abordar de manera gradual los problemas tan difíciles y variados que se plantean. Asimismo, los componentes del Grupo acordaron que la primera etapa debía centrarse, en la medida de lo posible, en el régimen fiscal de las aportaciones transfronterizas efectuadas por los trabajadores migrantes a sistemas del segundo nivel. Quedarían excluidos los sistemas basados en reservas contables, pues 36 Asunto C-118/96 {1998} RTJ 1-1897. J Asunto C-204/90 [1992] RTJ 1-249. El Tribunal consideró que la negativa de Bélgica a permitir la deducción de las aportaciones a los fondos de pensiones y las primas de los seguros de vida constituía una discriminación, en virtud de los artículos 39 y 49. Sin embargo, manifestó también que, dadas las características del sistema tributario belga, esa discriminación estaba justificada por razones de coherencia fiscal. Cabe recordar que, en el sistema tributario belga, los compromisos por pensiones suscritos fuera de Bélgica no están exentos, sino que se difiere el pago del impuesto. De este modo, la negativa a otorgar una exención a las primas pagadas a entidades de seguros de otros países se equilibraba por el hecho de no exigir imposición sobre las prestaciones de un seguro equivalente, contrariamente a lo que sería el caso de pólizas suscritas en Bélgica. El razonamiento del Tribunal en relación con la coherencia fiscal ha quedado expuesto en la sentencia Wielockx C-80/94 {1995} RTJ 2493. 42 en ellos los trabajadores no hacen aportaciones, existiendo sólo el compromiso de la empresa. • Futuros trabajos 91. La Comisión opina que el Grupo de Política Fiscal es el foro más adecuado para poder consultar a los Estados miembros sobre la manera de profundizar en este tema. Dada su complejidad, se ha decidido crear un subgrupo técnico que asistirá a dicho Grupo. 92. La Comisión confía en que los trabajos del Grupo de Política Fiscal y del subgrupo le permitrán formular la oportuna propuesta legislativa en 1999 o en el año 2000. De lo anterior se desprende que esta iniciativa no sería sino la primera etapa de un proceso más ambicioso. En esa primera etapa podría resultar oportuno centrarse en el régimen fiscal de las aportaciones transfronterizas efectuadas por trabajadores migrantes a fondos de pensiones complementarias. 43 ANEXO 1 Medidas que cabría adoptar, según se desprende de la consulta relativa al Libro Verde sobre los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único Medidas Objetivos Propuesta de directiva para la regulación cautelar de fondos pensiones los de en de Coordinación de regímenes los los fiscales de Estados miembros materia pensiones complementarias y seguros de vida Consultas sobre condiciones las de adquisición de derechos a pensión complementaria Estudio de viabilidad sobre la afiliación transfronteriza Creación de un Foro de Pensiones Trabajos técnicos sobre la transferibilidad de los derechos a pensión complementaria Instituciones o instancias implicadas partes Comisión, interesadas y, posteriormente, Consejo, Parlamento y Comité Económico y Social Posibles plazos por Adopción la Comisión a finales de 1999 o principios del 2000. Negociaciones en el Consejo y el Parlamento a partir del 2000. Estados miembros y Comisión dentro del Política de Grupo Fiscal. Consejo, Parlamento y Comité Económico y Social en el caso de que la Comisión presente una propuesta de directiva. Comisión y sociales agentes en Continuación de las consultas 1999. una Posibilidad propuesta de directiva a finales de 1999 o principios del 2000. de En el 1999/2000 transcurso de de los Proteger derechos los partícipes, garantizar de libertad la inversión y gestión, y la facilitar afiliación transfronteriza Facilitar el ejercicio del derecho a la movilidad laboral y la libre prestación de el servicios las ámbito pensiones complementarias los seguros de vida Definir medios para facilitar la movilidad laboral de en y en Analizar los profundidad obstáculos que impiden la afiliación transfronteriza. Determinar la forma de suprimirlos. Crear órgano un específico de diálogo sobre las pensiones y la movilidad laboral Examinar la posibilidad de una propuesta legislativa Comisión En el 1999/2000 transcurso de Comisión En el 1999 o el año 2000. transcurso de en Comisión, los colaboración con Estados miembros, el sector de los fondos de pensiones y los agentes sociales En el transcurso de 1999/2000. Posibilidad de propuesta legislativa en el 2000. una 44 ANEXO 2 Rendimientos de las carteras de inversión de los fondos de pensiones 1984-1996 (% medio de rendimiento total real en moneda local) Bélgica Dinamarca Alemania. Irlanda Japón Países Bajos España Suecia Suiza Reino Unido Estados Unidos Sin límites cuantitativos Límites cuantitativos 1984-1993 8,8 6,3 7,2 10,3 6,5 7,7 7,0 8,1 4,4 10,2 9,7 9,5 6,9 1984-1996 9,0 6,0 7,0 11,0 0,0 8,0 - - 4,0 10,0 9,0 9,5 5,2 Fuentes: Informe EFRP, junio de 1996; Pragma Consulting; y cálculos de los servicios de la OCDE 45 ANEXO 3 Comparación indicativa entre las entidades de seguro de vida (como proveedoras de seguros colectivos), los fondos de pensiones abiertos y los fondos de pensiones cerrados Entidades de seguro de vida Fondos pensiones abiertos de comercial Actividad una en basada multiplicidad de productos Proveedor de servicios A Los asegurados forman, en general, de una categoría acreedores entre. El conjunto de otras acreedores debe hacer valer sus derechos en un determinado orden. la Corresponde aseguradora, salvo en los contratos ligados a un fondo de inversión en los que se estipule que aquélla no asume el riesgo de inversión. a Actividad comercial basada en un solo servicio tiempo y de un proveedor consumidor servicios Se considera que los son, en partícipes general, propietarios de los activos en poder del fondo de pensiones. en en Corresponde, general, al fondo de pensiones los planes de prestación definida, o riesgo de inversión asumido por el empleado en aportación los de definida Indirecta, a través de la empresa Indirecta, a través de la empresa un de Fondos pensiones cerrados lo Actividad, por no general comercial basada en un solo servicio tiempo A y proveedor consumidor de servicios Se considera que los partícipes son, en general, propietarios de los activos en poder del de fondo pensiones. en Corresponde, general, la a empresa promotora los planes de en prestación definida, o de riesgo inversión asumido por el empleado en los de aportación definida. Colaboración frecuente de partícipes en gestión del plan. los la Naturaleza de actividad la Relación con demás los operadores financieros Situación en de caso terminación del plan Garantía de pago de las prestaciones complementa rias vinculadas a un empleo Relación con los partícipes del plan de pensiones de vinculación laboral J Véase a este respecto la propuesta de directiva de la Comisión sobre la liquidación de las empresas de seguros (89/C253/04, DO de 6. 10. 1989). 46 ANEXO 4 f o. |E3J oipaui |BnuE oiuouuipuay «O O) O Y- o 00 ,5 o a> c « •8 o. V) O 'C 2 2 c a CU S =5 c I es (/> ,0) 'C c •2 u •2 a> o: Del presente anexo se deduce que, para períodos superiores a los 10 años, una cartera compuesta de acciones en un 100% mostró igual volatilidad (esto es, igual grado de seguridad) que otra cartera compuesta de bonos en un 100%; sin embargo, el rendimiento de las acciones fue de aproximadamente el 7%, frente a los bonos, que registraron un rendimiento de tan sólo el 3-4%. Durante toda una vida laboral, una diferencia del 3% anual es enorme. El nivel mínimo de riesgo presenta el menor grado posible de volatilidad, que podría haberse obtenido con la mejor combinación posible de y acciones. 47 ANEXO 5 Estados Unidos: Rentabilidad anual total, por categoría de activos (1926-1995): Letras del Tesoro EE. UU. Bonos del Estado a medio plazo Bonos del Estado a largo plazo Bonos de empresa a largo plazo Acciones pequeñas empresas Acciones grandes empresas Fuente: Morgan Stanley Dean Witter 10 15 48 ANEXO 6 Mercados de acciones frente a mercados de bonos Diferencial de rendimiento entre las acciones y los bonos Monedas locales Datos anuales Alemania Bélgica Estados Unidos Francia Italia Países Bajos Reino Unido Suecia Suiza Período de 15 años 1984-1998 4,36 % 9,09 % 5,29 % 3,12 % 0,95 % 7,18% 3,67 % 4,32 % 9,88 % Período de 10 años 1989r-1998 3,71 % 1,98% 7,08 % 0,17 % -3,47 % 7,95 % 1,40% 2,94 % 12,08 % Fuente: Pragma Consulting NV/SA <\$ ANEXO 7 Distribución de activos País Acciones nacionales % Bonos nacionales % Acciones extranjeras % Bonos del exterior % Bienes inmuebles % Alemania Bélgica Dinamarca España Finlandia Francia Irlanda Italia Noruega Países Bajos Portugal Reino Unido Suecia Suiza 6 18 17 9 9 8 24 2 13 5 14 53 20 10 71 31 65 65 69 75 26 56 60 47 72 2) 9 64 25 3 24 7 2 1 5 33 — 6 19 4 22 8 5 4 12 1 1 1 10 4 — 6 10 1 6 - 7 13 5 8 7 — 6 40 7 7 2 2 8 16 Activos líquidos/ otros % 3 10 2 23 13» 2 7 2 8 2 7 8 — 373) [) 2) 3) instrumentos del mercado monetario 50/50 % fij os y variables incluidos los préstamos a las empresas, los créditos hipotecarios y otros préstamos a corto plazo Fuente: European Pensión Fund Managers Guide, Volume I - The Marketplace, 1998; WilliamM. Mercer 50 ANEXO 8 Población y activos fondos de pensiones País Población en millones Ratio de dependencia o Alemania Bélgica Dinamarca Espagna Finlandia Francia Irlanda Italia Noruega Países Bajos Portugal Reino Unido Suecia Suiza 82,0 10,2 5,3 39,3 5,1 58,6 3,6 57,4 4,4 15,6 9,9 59,0 8,9 7,1 21,7 24,2 22,4 23,5 20,9 22,7 19,0 23,2 25,0 18,8 22,4 24,6 28,6 22,4 Valor de los activos de los fondos de pensiones en miles de millones $ 310. 25 148 22 40 95 29 91 35 502 10 1015 142 288 Activos de los fondos de pensiones en % del PIB Activos de los fondos de pensiones per cápita ($000) 14 11 84 4 35- 7 42 7 23 127 9 77 66 117 3,8 2,5 27,9 0,6 7,9 1,6 8,0 1,6 7,9 32,2 1,0 17,2 16,0 40,6 ' Proporción de la población de más de 65 años de edad frente a la de edades comprendidas entre los 15 y los 64 años. Fuente: Population Concern 30 junio 1997 , European Pensión Fund Managers Guide, Volume I - The Marketplace, 1998 ; William M. Mercer 51 GLOSARIO SOBRE LA GESTIÓN DE LOS FONDOS DE PENSIONES Aportación definida (sistema de) : Sistema en el que se fijan sólo las aportaciones. Las prestaciones varían en función del importe de las aportaciones y del rendimiento de los activos. Por lo general, el riesgo de inversión lo asume el trabajador. Cálculo actuarial: Cálculo efectuado por un actuario con la finalidad de comprobar si un plan de pensiones cuenta con activos suficientes para hacer frente a sus compromisos (pasivo). El actuario debe asegurarse también de que las provisiones técnicas se hayan calculado correctamente. Congruencia monetaria : Requisito en virtud del cual los activos que sirven de cobertura de los compromisos deben invertirse en la moneda en que estén expresados esos compromisos. Depositario : Persona a la que se confía la custodia de los activos y de los títulos representativos de los activos del fondo, por lo general una entidad de crédito. Distribución de activos : Reparto de los activos de un fondo por categorías de activos y/o de mercados. Empresa promotora del fondo : La empresa o grupo de empresas que utilizan los servicios del fondo para ofrecer prestaciones de jubilación a sus empleados. Gestión activo-pasivo : Método cuya finalidad es reducir al máximo los riesgos, mediante el mantenimiento y control de una apropiada coherencia entre los compromisos, la financiación, la liquidez y la política de inversión del fondo. Gestor de activos : Persona que puede recibir del fondo el encargo de gestionar los activos del mismo. Puede ser una entidad de crédito, una entidad aseguradora o un organismo de inversión colectiva en valores mobiliarios. No obstante, algunos fondos se ocupan ellos mismos de gestionar sus activos. financieros Gestores del fondo : Personas responsables de la política general del fondo, en sus aspectos los activos) y administrativos. Los gestores son en general representantes de los partícipes y de la empresa. La gestión puede confiarse también en régimen fiduciario a gestores que se encarguen de administrar el fondo con arreglo a su mejor saber y entender. la distribución de (decisiones sobre Nivel mínimo de financiación : Requisito con arreglo al cual los activos de un fondo, destinados a cubrir los compromisos, no deben tener un valor inferior al de los compromisos contraídos. Prestación definida (sistema de) : Sistema en el que las prestaciones se definen de antemano (por ejemplo, como porcentaje sobre el último salario), con independencia de cuál sea el importe de la aportación y el rendimiento de los activos. Por lo general, la empresa se erige en garante del pago de la pensión. Provisiones técnicas : Partida del pasivo del balance de los fondos de pensiones que representa los compromisos contraídos por el fondo. Las provisiones técnicas deben 5¿L tener como contrapartida un conjunto de activos cuyas características, en términos de liquidez, seguridad (diversificación) y rendimiento, guarden coherencia con los compromisos. 55 ISSN 0257-9545 COM(1999) 134 final DOCUMENTOS ES 10 05 06 01 N° de catálogo : CB-CO-99-242-ES-C Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo