title: Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Preparación de la aplicación del Protocolo de Kioto

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climate change
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protocol to an agreement
transport policy

text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 19. 05. 1999 COM(1999) 230 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Preparación de la aplicación del Protocolo de Kioto Comunicación de la Comisión al Parlamento y al Consejo Preparación de la aplicación del Protocolo de Kioto Resumen para la toma de decisiones Tras la firma del Protocolo de Kioto por la Unión Europea y otras muchas Partes, el objetivo prioritario es su pronta entrada en vigor. A tal fin, la UE debería hacer todo lo que esté en su mano para que el mayor número posible de Partes proceda a ratificarlo sin demora con vistas a su rápida entrada en vigor, al tiempo que debería empezar a preparar la aplicación de los compromisos adquiridos en Kioto. Si bien es cierto que de aquí al año 2000 las emisiones de C02 en la UE podrían alcanzar aproximadamente los niveles de 1990, tal como se establecía en el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático (CMNUCC), la Comisión comprueba con preocupación que las emisiones de gases de efecto invernadero vuelven a aumentar en la UE desde mediados de esta década, después de haber disminuido a principios de los años 90. Es preciso tomar medidas en los ámbitos siguientes con el fin de frenar esa tendencia. 1. 2. 3. 4. Deben intensificarse tanto las acciones nacionales como las políticas y medidas comunes y coordinadas para iniciar una tendencia a la baja que permita cumplir el compromiso adquirido en Kioto de reducir en un 8 % respecto a los niveles de 1990 el total de las emisiones de gases de efecto invernadero de aquí a 2012. Si los Estados miembros y la UE desean poder cumplir dicho objetivo, es necesario actuar de inmediato, habida cuenta, en particular, del desfase temporal entre las decisiones políticas y la consiguiente reducción de las emisiones. Además de ello, es fundamental actuar sin demora para que la UE mantenga su credibilidad en el ámbito internacional. La adopción de políticas y medidas adecuadas corresponde principalmente a los Estados miembros. Las políticas y medidas previstas han de aprobarse y aplicarse lo antes posible a fin de poder demostrar que se han realizado avances concretos en la reducción de emisiones de aquí a 2005, tal como se dispone en el Protocolo de Kioto. Por otra parte, sin ese seguimiento, las previsiones actuales de los Estados miembros no son realistas. Las medidas adoptadas a escala comunitaria constituyen un complemento útil de las iniciativas nacionales. Cabe señalar que los progresos realizados a ese respecto han sido demasiado lentos. La Comisión insta al Consejo en sus distintas formaciones a que acelere la toma de decisiones de cara a la cumbre de Helsinki y con el fin de poder empezar a integrar las consideraciones climáticas en todos los ámbitos estratégicos, decidiendo a la mayor brevedad respecto a las propuestas de medidas que pueden contribuir de forma considerable a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Urgen, en particular, las decisiones relativas a las propuestas presentadas en el sector de la fiscalidad, la energía y los transportes. La Comisión insta al Consejo Ecofin a que adopte prioritariamente la propuesta de directiva relativa al impuesto sobre los productos energéticos. Los Estados miembros deberían, asimismo, desarrollar otros incentivos fiscales apropiados para incrementar la eficacia energética y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. 5. 6. 7. 8. 9. La Comisión reconoce que la celebración de acuerdos eficaces y ambiciosos sobre medio ambiente puede ser útil para lograr reducciones importantes de las emisiones en determinados sectores industriales. Las asociaciones empresariales a quienes interese realmente la posibilidad de celebrar tales acuerdos pueden comunicar el alcance y las condiciones de su compromiso antes de finales de 1999. Los acuerdos deberían firmarse lo antes posible a fin de poder evaluar los avances concretos de aquí a 2005. Para estar. en condiciones de evaluar ios,progresos realizados. es preciso disponer de sistemas fiables y proactivos de seguimiento y comprobación, sistemas que constituyen un elemento importante de los preparativos de la aplicación del Protocolo de Kioto. La Comisión se ha comprometido a utilizar la Decisión modificada relativa a un mecanismo de seguimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero en la Comunidad', en colaboración con los Estados miembros, con el fin de medir y analizar adecuadamente la existencia o la falta de progresos en cuanto a la reducción de emisiones y a la adopción de políticas y medidas a escala nacional y comunitaria. La Comunidad debería, asimismo, desempeñar un papel internacional activo respecto al seguimiento de las emisiones de todas las Partes en el Protocolo y a las políticas destinadas a reducirlas. Es necesario seguir afinando los mecanismos contemplados en el Protocolo de Kioto, que permiten a las Partes una cierta flexibilidad a la hora de elegir la forma de cumplir sus objetivos referentes a las emisiones. La Comisión se está planteando organizar en el año 2000, sobre la base de un libro verde, una amplia consulta de todas las partes interesadas en torno a las implicaciones del comercio de emisiones en la UE. Si procede, se contemplará el establecimiento de un régimen de comercio de emisiones en la Comunidad de aquí a 2005. La Comisión tiene interés en fomentar los proyectos relacionados con la reducción de emisiones mediante inversiones y transferencias de tecnología e invita al BEI y al BERD a estudiar formas concretas de contribuir al cumplimiento del objetivo establecido en Kioto. Podría plantearse a ese respecto la creación de un mecanismo de crédito especial. Debe estudiarse, asimismo, el recurso a la ADE y a los fondos públicos para financiar proyectos relacionados con el clima en los países en desarrollo, en particular con vistas a una distribución equitativa de los proyectos entre las diversas regiones. A ese respecto, podría elaborarse un código de conducta con la participación activa de los países en desarrollo. Decisión 1999/296/CE del Consejo, DO L 117 de 5. 5. 1999, p. 35. 10. La Comisión insta a los representantes de la UE a alto nivel a que aprovechen las reuniones con las Partes pertinentes, en concreto la reunión de los Jefes de Estado del G8 que se celebrará el próximo mes de junio, para presentar argumentos sólidos en favor de la adopción de planes internos de actuación creíbles y ambiciosos. Por otra parte, la participación de los países en desarrollo es fundamental para hacer frente a largo plazo a los peligros que entraña el cambio climático. A tal fin, debe prestarse particular. atención a las necesidades y-preocupaciones propias de dichos países en la preparación de la V y VI Conferencias de las Partes en el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático. 11. La ampliación de la UE constituye una oportunidad para mejorar la capacidad técnica e institucional de los países candidatos a la adhesión, sensibilizar a las partes interesadas y la opinión pública de los países de Europa Central y Oriental sobre el cambio climático y garantizar un crecimiento sostenible asociado al control de las emisiones de gases de efecto invernadero. 1. Introducción El Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático (CMNUCC) fue aprobado en 1992 y firmado y ratificado posteriormente por unas 160 Partes, entre las que figuran la Comunidad y sus Estados miembros. En diciembre de 1997 las Partes adoptaron en Kioto un Protocolo,-, quepeimanece. abierto para ratificación. La presente Comunicación señala la forma en que ha de prepararse la aplicación en la UE de las obligaciones contempladas en el Protocolo de Kioto. Constituye, asimismo, la contribución de la Comisión a la cumbre de Colonia, conforme a las conclusiones del Consejo Europeo de Viena de diciembre de 1998, según las cuales "el cambio climático representa uno de los problemas de medio ambiente más arduos al que habrá que hacer frente en las próximas décadas. Será necesario intensificar los trabajos para definir políticas y medidas comunes y coordinadas dentro de la Comunidad con vistas a la adopción de medidas nacionales que proporcionen los compromisos de Kioto. El Consejo Europeo ha acogido con agrado el plan de acción de Buenos Aires y ha destacado la importancia de su aplicación para una rápida aplicación del Protocolo de Kioto. El Consejo Europeo de Colonia deberá estudiar una estrategia comunitaria de amplio alcance sobre la política en materia de clima, basándose en un informe de la Comisión. " los principales medios para cumplir La UE se ha mostrado siempre muy ambiciosa en las negociaciones relativas al cambio climático, si bien ha de estar a la altura de esa ambición adoptando medidas concretas y obteniendo resultados tangibles. Sin embargo, la evaluación de la situación actual no arroja conclusiones demasiado positivas, pues las emisiones han vuelto a aumentar. Es, por tanto, necesario intensificar los esfuerzos para poner freno a esa tendencia y para que la UE pueda cumplir el compromiso que ha adquirido. Es preciso tomar más medidas y esforzarse más, en todos los frentes y a todos los niveles. Deberán tomarse decisiones políticas difíciles, que pueden repercutir en nuestra economía y nuestra sociedad, pero habrá que hacerlo. Los ciudadanos se verán afectados por tales decisiones, por lo que han de ser conscientes de la importancia y la urgencia de la cuestión. La UE no puede inhibirse ahora que ha llegado el momento de pasar de las palabras a los hechos. Si desea seguir desempeñando un papel impulsor en el proceso, debe empezar por considerar lo que ha de hacerse para que la Comunidad y los Estados miembros puedan aplicar el Protocolo de Kioto lo antes posible. De ese modo, la UE consolidará su credibilidad en las negociaciones internacionales y alentará a las demás Partes a hacer lo propio. Las condiciones establecidas en el Protocolo de Kioto relativas a su entrada en vigor garantizarán que la competitividad de la UE no se vea indebidamente menoscabada. La "preparación para la aplicación" consiste en ordenar los asuntos propios de la UE y en tomar las medidas necesarias para poder aplicar plenamente las disposiciones del Protocolo. A este respecto, los aspectos relacionados con la aplicación tanto desde el punto de vista político como práctico revisten una importancia fundamental. La dimensión política se refiere a la forma en que la CE y los Estados miembros pueden reducir en un 8% respecto a los niveles de 1990 las emisiones de gases de efecto invernadero en el período acordado (2008-2012) y preparar el camino para seguir disminuyéndolas después de 2012. La dimensión práctica se refiere a la forma de crear un sistema completo de vigilancia para el acompañamiento y seguimiento del proceso de aplicación. Una buena preparación facilitará la aplicación del Protocolo de Kioto. A tal fin, es preciso saber en qué forma la Comunidad debe ajustarse al Protocolo y cuáles son los requisitos exactos que debe cumplir, en particular por lo que respecta a los mecanismos aprobados en Kioto. Estos aspectos se-aclararán cuando se ponga en práctica el Plan de Acción de Buenos Aires en la V Conferencia de las Partes (V CP) en noviembre de 1999, que debería finalizar en la VI CP prevista para noviembre de 2000. 2. Objetivo establecido en Kioto En octubre de 1990, el primer Consejo conjunto sobre energía y medio ambiente propuso estabilizar para del año 2000 las emisiones de C02 en la CE en los niveles de 1990. En la Convención Marco sobre el cambio climático se insta a las Partes recogidas en su Anexo I a que realicen un esfuerzo similar. Cabe esperar que en la Comunidad las emisiones de C02 relacionadas con la energía se acerquen o incluso se equiparen en el 2000 a los niveles de 1990. Esta evolución favorable se debe a diversos factores como la reestructuración económica de los nuevos lander alemanes, la utilización del gas natural en los Estados miembros y, en particular, en el Reino Unido, los índices de crecimiento económico moderados en los años 90 y las medidas adoptadas en los sectores de la energía y la industria. Sin embargo, es improbable que dicha estabilización pueda mantenerse si no se adopta rápidamente una estrategia sostenida. En efecto, los datos registrados ponen de manifiesto que, desde 1994, las emisiones de C02 aumentan de nuevo, tanto en el conjunto de la CE como en la mayoría de los Estados miembros (véase el Anexo 1). Si no se pone freno a esa tendencia, no se cumplirá el requisito establecido en el apartado 2 del artículo 3 del Protocolo de Kioto relativo al avance concreto que debe poder demostrarse para el año 2005 ni el compromiso adquirido por la UE de reducir las emisiones en un 8 %. Gráfico 1 Emisiones de gases de efecto invernadero en la UE -1990-2012 (datos observados y previstos) 0 108% 1. 107% •5 106% 1 105% S¡ 104% " 103% estimaciones de C02 según hipótesis de referencia (Fuente: Capros NTUA 1999) previsión Estados miembros (C02 con medidas) avances concretos que han de lograrse compromiso de Kioto -•x O •*- t- T- datos correspondientes a tres gases: C02+CH4+N20 datos correspondientes al C02 (1 %= 42 Mt de C02 eq. ¡ (1 %=34 Mt de C02) Fuente : AEMA Nota: Dado que las emisiones de gases de efecto invernadero están relacionadas con la actividad económica, la previsión de las emisiones para los próximos años es muy sensible al crecimiento económico. Además de ello, el progreso tecnológico puede evolucionar de forma distinta a la prevista, lo que aumenta la incertidumbre inherente a las emisiones futuras. Para invertir dicha tendencia, será preciso intensificar las medidas políticas. Los Estados miembros han realizado una estimación de las emisiones en los próximos años tomando en consideración las medidas previstas (véase el Gráfico 1), pero que aún deben aprobarse. Es indudable que la adopción y aplicación de tales medidas requerirá una fuerte voluntad política de los Estados miembros y de la Comunidad. Además de ello, puede haber un desfase de varios años entre la decisión política sobre una medida concreta y la reducción real de las emisiones. Todos los sectores deberán cooperar, ya que casi todos los sectores económicos, y en particular los de energía, transportes, industria, agricultura y el doméstico contribuyen a las emisiones de gases de efecto invernadero. Si no se adopta ninguna otra medida política, se prevé para 2010 un aumento del 6 % aproximadamente del total de dichas emisiones en la UE respecto a los niveles de 1990. Si se parte de los datos obtenidos mediante el modelo de evolución sin cambios2, resulta que para cumplir el objetivo establecido en Kioto, la UE debe La estimación de las emisiones de C02 relacionadas con la energía conforme al modelo de referencia (NTUA, febrero de 1999) se funda en los siguientes índices de crecimiento anual: población 0,2%, PIB 2,5% e intensidad de carbono - 0,3%. casi doblar el porcentaje de reducción previsto (- 14 %; unos 600 Mt de C02 equivalente). Esa cifra podría incrementarse de forma considerable si, durante un período largo, se produjera un crecimiento económico elevado asociado a unos precios de la energía históricamente bajos1. Las diferencias entre los sectores implicados son notorias4. En el sector de los transportes se prevé un aumento de las emisiones de C02 del 22% en 2000 y del 39% en 2010 respecto a los niveles de 1990, si bien, gracias a la aplicación gradual del acuerdo ACEA, dichas estimaciones se reducirán en varios. puntos percentuales. Sin embarga, en el sector industrial se prevé una disminución de dichas emisiones del 15% entre 1990 y 2010, mientras que la estimación correspondiente a los sectores doméstico y terciario permanece estable en los próximos años. Pese a un gran aumento de la demanda de electricidad y calor, las emisiones de C02 en esos sectores pueden permanecer al nivel de 1990 hasta 2010, si bien, después de esa fecha, los cambios en la estructura de la producción de electricidad (cierre de centrales nucleares, etc. ) podrían provocar un nuevo incremento. Desde 1994, las emisiones de gases de efecto invernadero han vuelto a aumentar en la UE. Si bien las emisiones de C02 en la UE pueden alcanzar los niveles de 1990 en el año 2000, deberán intensificarse las medidas para generar una tendencia duradera a la baja, que permita cumplir el compromiso adquirido en Kioto. Es preciso actuar en todos los sectores y a todos los niveles si la UE desea cumplir dicho compromiso. 3. Políticas y medidas e integración Las políticas y medidas se aplican principalmente a escala nacional. Por ello, tal como se recoge en las comunicaciones nacionales a la CMNUCC, los Estados miembros han elaborado su propia estrategia nacional en materia de cambio climático y la están revisando con vistas a la aplicación del Protocolo de Kioto. No obstante, los Estados miembros han expresado claramente que es fundamental emprender además una actuación comunitaria, no sólo para que puedan respetar el compromiso adquirido en Kioto sino también para ajustarse al acuerdo comunitario sobre cumplimiento conjunto celebrado en junio de 19985. Por ese motivo, el Consejo ha solicitado en diversas ocasiones a la Comisión que le presente un informe sobre los progresos realizados en el ámbito de las políticas y medidas comunes y coordinadas. Por consiguiente, la presente comunicación se centra en las propuestas de medidas y políticas que podrían adoptarse a escala comunitaria, mientras que las medidas nacionales de aplicación se recogerán en un informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente elaborado sobre la base de las comunicaciones de los Estados miembros. 1 4 Los precios del petróleo corregidos según la inflación y excluidos los impuestos se mantienen hoy día al nivel de los años 60. Informe de la AEMA de 1999 sobre el estado del medio ambiente. 5 Conclusiones del Consejo de 17. 6. 98, etc. la necesidad de los ejemplos más claros de En las cumbres de Cardiff y de Viena, los jefes de Estado citaron el caso del cambio climático como uno de los aspectos medioambientales en las demás políticas. Y es que una parte considerable de la posible reducción de emisiones se logrará mediante medidas relativas a la energía, el transporte, la agricultura, la industria, etc. Es importante insistir en la adopción de un enfoque integrado y conseguir que se responsabilicen quienes toman las decisiones. Sin embargo, siguen pendientes las decisiones importantes, en particular, en los sectores de la energía, los transportes y lafiscalidad. JSi la CE desea respetar Jos compromisos. adquiridos en Kioto, debe ponerse remedio a esta situación. integrar 3. 1 Progresos realizados en las medidas comunes y coordinadas La Comisión ya ha elaborado una amplia gama de iniciativas estratégicas, muchas de las cuales responden a las prioridades señaladas por el Consejo6. En el Anexo 3 figura un informe exhaustivo de los progresos realizados hasta la fecha. La Comisión ha presentado propuestas específicas relativas a algunas de las políticas o medidas comunes y coordinadas, que se encuentran detenidas en el Consejo (por ejemplo, la relativa al impuesto sobre los productos energéticos). Por lo que respecta a otras propuestas, los recursos proporcionados por el Consejo son sensiblemente inferiores a los que se necesitarían para llevar a cabo correctamente algunos programas como SAVEII y ALTENERII. Para paliar tan decepcionantes resultados, es preciso mejorar de forma significativa la coordinación entre las distintas formaciones del Consejo. Pueden plantearse dos soluciones complementarias: • el proceso de integración, que se lanzó en Cardiff y ha de profundizarse en la cumbre de Helsinki, incrementa la integración de las consideraciones medioambientales en las políticas sectoriales de la energía, los transportes, la agricultura, la industria, los consumidores, etc. En dicho proceso debe seguir prestándose especial atención al problema del cambio climático; • deben mejorarse el intercambio de información y el seguimiento de las políticas y medidas aplicadas o previstas, a escala nacional y comunitaria, en aplicación de la Decisión relativa a un mecanismo de seguimiento modificada7 (véase el apartado 4). Los apartados 3. 2 y 3. 3 se refieren a los instrumentos políticos previstos para lograr dicha integración. A escala sectorial, cabe destacar los aspectos siguientes: 6 Conclusiones del Consejo de 23. 3. 98, DO de 17. 6. 98. 7 Decisión 1999/296/CE del Consejo, DO L 117 de 5. 5. 1999, p. 35. • Energía: el compromiso adquirido por la Comunidad de limitar las emisiones de gases de efecto invernadero no puede cumplirse con una "evolución sin cambios", sin modificar la política energética ni tomar medidas para integrar los costes externos de la producción y el consumo de energía8. La Comisión propuso una serie de actuaciones complementarias de alcance comunitario como: - fomentar la eficacia y el ahorro energético, aumentando la parte de la producción y la utilización de fuentes de. _energía más limpias; la. Comisión ha. abogado por doblar la parte correspondiente a las energías renovables en el balance energético de la UE, de manera que alcance hasta el 12 % de aquí a 20109; - reducir la repercusión medioambiental de la producción y la utilización de energía. El Anexo 3 recoge las iniciativas concretas que la Comisión ha emprendido a este respecto. • Transportes: la Comisión ha señalado que deberían modificarse los esquemas actuales en materia de movilidad y ha formulado una estrategia política para reducir a la mitad el aumento de las emisiones10. Se han hecho progresos por lo que respecta al acuerdo medioambiental con la ACEA", pero el aumento de la demanda en el sector de los transportes ha diluido las mejoras logradas en el consumo de los vehículos. En relación con el transporte de mercancías, la Comisión ha propuesto nuevas normas para el transporte por ferrocarril destinadas a revitalizar dicho medio. Además de ello, recientemente se han logrado progresos considerables en materia de tarificación equitativa y eficaz del transporte gracias al acuerdo sobre una nueva Directiva relativa a las tarifas e impuestos para vehículos pesados. Asimismo, se han presentado propuestas relativas al transporte combinado12 tras la Comunicación sobre transporte intermodal de mercancías13. Industria: este sector encierra un potencial de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Se han realizado progresos en cuanto al aumento de la eficacia energética, por ejemplo, mediante iniciativas voluntarias. El mayor fomento del EMAS (sistema comunitario de gestión y auditoria medioambientales) y la utilización del sistema Tal como se menciona en la Comunicación de la Comisión "Consolidar la integración medioambiental en la política energética comunitaria", COM (98) 571 final. COM (97) 599, "Energía para el futuro: fuentes de energía renovables - Libro Blanco para una estrategia y un plan de acción comunitarios". Comunicación sobre transportes y C02 - Elaboración de un planteamiento comunitario; COM (98) 204 final, de 31. 03. 98. Política común de transportes - Movilidad sostenible: Perspectivas; COM (98) 716 final, de 21. 12. 1998. La ACEA es la organización que representa a los fabricantes europeos de automóviles. Se calcula que el cumplimiento del objetivo de la ACEA en cuanto a las emisiones de C02 de todos los automóviles nuevos vendidos en la UE, junto con medidas de acompañamiento, podría suponer un 15 % del total de la reducción de emisiones que debe lograr la UE conforme al Protocolo de Kioto. Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 92/106/CEE del Consejo relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes combinados de mercancías entre Estados miembros; COM (98) 414 final. COM (97) 243 final. 10 de etiquetado energético constituyen otros instrumentos interesantes de incentivación para el cumplimiento del objetivo de Kioto. La integración de los aspectos medioambientales en las normativas europeas e internacionales y la aplicación por parte de la industria de estrategias ecológicamente eficaces proporcionarán incentivos adicionales. Sector doméstico: este sector desempeña un papel importante en la reducción de emisiones de C02, ya que pueden ahorrarse cantidades importantes de energía gracias a los productos de. elevado rendimiento energético,. el etiquetado. relativo al consumo de energía, la sensibilización de los consumidores, etc. Asimismo, el ahorro de energía en los edificios puede reducir considerablemente las emisiones de C02. Agricultura: se han determinado varias prioridades14. Por lo que respecta a las emisiones de metano, las medidas deben centrarse en la gestión de los residuos (estiércol) y el desarrollo de tecnologías. En cuanto al N20, debe intentar reducirse la utilización de nitrógeno y mejorarse la gestión de los cultivos y del estiércol. Estos problemas han de situarse en el contexto de la Agenda 2000, que constituirá un instrumento indispensable para que los Estados miembros y las regiones logren integrar mejor los aspectos medioambientales. Así pues, es importante que los Estados miembros hagan uso de las posibilidades que se les ofrecen en materia de protección medioambiental por lo que respecta a las disposiciones de la Agenda 2000 sobre agricultura y zonas rurales. Cambios en el uso del suelo y silvicultura: la presente Comunicación no trata los aspectos relacionados con la absorción de gases de efecto invernadero en los sumideros como consecuencia de los cambios en el uso del suelo y la silvicultura. En efecto, hasta que no se presente el informe especial del Grupo intergubernamental sobre el cambio climático (IPCC) relativo al uso del suelo, a sus cambios y a la silvicultura (mediados de 2000), no cabe presentar propuestas en este ámbito. No obstante, tal como menciona en su Comunicación sobre una estrategia de la UE para el sector forestal'3, la Comisión considera que este asunto reviste una importancia fundamental para la UE, en concreto en lo que se refiere a la silvicultura, y sigue participando en los actuales debates al respecto. Fondos estructurales: en la cumbre de Berlín se aprobaron el conjunto de reglamentos de los Fondos Estructurales y la dotación económica. Por lo que respecta a los reglamentos, los requisitos medioambientales han sido integrados en gran medida. La protección y la mejora del medio ambiente se han incluido entre los objetivos y tareas de los Fondos Estructurales. Se han consolidado los aspectos relativos a la integración (asociación ampliada, evaluación medioambiental previa, conformidad con la legislación y la política medioambiental). Se han consolidado, asimismo, instrumentos como el ajuste de la ayuda en función del interés para el medio ambiente. En cuanto a la dotación económica, se han asignado 195. 000 millones de € a los Fondos Estructurales y 18. 000 a los Fondos de Cohesión. De ese modo, se contribuirá asimismo a que la Unión Europea cumpla con sus compromisos internacionales, como el adquirido en Kioto en relación con el cambio climático16. COM (98) 353 final, "El cambio climático - Hacia una estrategia post-Kioto". COM (98) 649 final. Proyecto de orientaciones para los programas para el período 2000-2006. 11 El Cuarto Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico (IDT) (1994- 1998) ya incluía varios programas específicos destinados a mejorar el conocimiento de los procesos naturales y sociales relacionados con el cambio climático o a desarrollar tecnologías para reducir las emisiones de gases antropógenos de efecto invernadero. En el Quinto Programa Marco (1998-2002) también está previsto intensificar dichos trabajos de investigación. El cuadro del Anexo 4 recoge una síntesis de las actividades de IDT relacionadas. con eicambio. climático y contempladas en los Programas Marco Cuarto y Quinto de IDT. Por último, cabe señalar la importancia fundamental de la innovación tecnológica, sobre todo si se tiene en cuenta que, a largo plazo, las emisiones deberán reducirse en mayor medida aún para evitar cambios climáticos peligrosos. En cuanto a las instalaciones industriales, por ejemplo, los avances tecnológicos se tomarán en consideración mediante el estudio periódico de los documentos de referencia que recojan las mejores técnicas disponibles (MTD) en el contexto de la Directiva PCIP. El proceso de integración de cara a las cumbres de Colonia y Helsinki debe proporcionar una mayor cohesión entre las distintas formaciones del Consejo. De ese modo, los Estados miembros podrán complementar la reducción de emisiones lograda mediante iniciativas nacionales con la reducción derivada de las políticas y medidas comunes y coordinadas. Urge tomar decisiones sobre las propuestas relativas a la energía y los transportes. 3. 2 Incentivos fiscales La política fiscal constituye un instrumento de gran pertinencia para la integración; de ahí que el Consejo ECOFIN tenga un papel crucial por desempeñar en la adopción de medidas destinadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. La fiscalidad de la energía es una de las medidas comunes y coordinadas más importantes. La Comisión ha cumplido con sus obligaciones en ese ámbito. En los años 90 presentó tres propuestas distintas al Consejo. Ha pasado de una propuesta de impuesto C02/energía con un nivel impositivo y un grado de armonización elevados a un enfoque más pragmático, que prevé el gravamen de los productos energéticos ampliando el actual régimen de impuestos sobre el consumo y aumentando progresivamente el nivel impositivo. Esta propuesta reviste mayor importancia habida cuenta del bajo precio actual y previsto de la energía. Si la propuesta relativa al impuesto sobre los productos energéticos fuera aprobada, los Estados miembros podrían gravar el combustible empleado en los vuelos nacionales y en los vuelos intracomunitarios sobre la base de acuerdos bilaterales entre los Estados miembros implicados. En el caso de los vuelos internacionales, la Comisión recomienda gravar el combustible de los aviones en cuanto la situación jurídica internacional permita a la Comunidad percibir dicho impuesto de todas las compañías aéreas, incluidas las de terceros 12 países17. No obstante, habrá que considerar detenidamente la posibilidad de recurrir a otros instrumentos económicos como la diferenciación de los impuestos según la meta de que se trate. La experiencia ha demostrado, principalmente a raíz de la eliminación progresiva de la gasolina con plomo, la gran contribución que puede suponer una pequeña diferenciación impositiva para alcanzar objetivos medioambientales. Basándose en esa fructífera experiencia, la propuesta relativa al impuesto sobre los productos energéticos ofrece a los Estados miembros posibilidades mucho más amplias para diferenciar los impuestos por motivos ecológicos. La diferenciación impositiva (por encima del mínimo comunitario) podría hacerse con arreglo al contenido de carbono de los distintos combustibles. La diferenciación impositiva podría plantearse también, aunque en menor medida, en el contexto del IVA. La normativa comunitaria ya autoriza a los Estados miembros a aplicar tipos reducidos de IVA a determinados bienes y servicios, en particular, al abastecimiento, construcción, renovación y transformación de viviendas proporcionadas en el marco de la política social18. La imposición de índices reducidos de IVA al material de aislamiento proporcionado en el marco de esa disposición constituiría un ejemplo concreto de medida que tendría un efecto positivo en la reducción del consumo de energía. La propuesta relativa al impuesto sobre los productos energéticos permite a los Estados miembros conceder exenciones parciales a las empresas que inviertan para mejorar la eficacia energética. Éstas podrán adelantar sus inversiones en equipos que ahorren energía durante un período prolongado. También podrían aplicarse descuentos fiscales similares en el ámbito de la fiscalidad directa. No obstante, son los Estados miembros quienes han de determinar tales descuentos, dentro de los márgenes establecidos por las directrices de utilización de las ayudas de Estado para fines medioambientales. En 1999 deben revisarse dichas directrices. La Comisión insta al Consejo a que adopte su propuesta de directiva relativa al impuesto sobre los productos energéticos. Los Estados miembros deberían establecer incentivos fiscales en el marco de las normas relativas a la competencia y al mercado interior. En 1999 deben revisarse las directrices de utilización de las ayudas de Estado para la protección del medio ambiente. 17 Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativo a las exenciones y reducciones de impuestos sobre el consumo - COM (96) 549 final, de 14. 11. 96 (apartado 2. 14, p. 11). 18 Sexta Directiva 77/388/CEE del Consejo sobre el IVA, Anexo H, categoría 9. 3. 3 Acuerdos sobre medio ambiente La Comisión es favorable a la aplicación de acuerdos sobre medio ambiente a nivel empresarial19, pues éstos podrían constituir un elemento importante de la gama de medidas que serán necesarias para lograr el avance concreto que debe poder demostrarse para el año 2005, así como una contribución de las empresas. Es ciertamente posible reducir las emisiones de gases de efecto invernadero mediante iniciativas empresariales voluntarias en lugar de normativas, y por medios que pueden ser rentables y adaptados a cada situación. Los acuerdos sobre medio ambiente pueden diseñarse a escala nacional y comunitaria. En muchos casos, la escala nacional puede resultar más adecuada y debería fomentarse el recurso a ese tipo de acuerdos, siempre y cuando respeten las normas comunitarias sobre competencia y mercado interior. En la Comunidad se está obteniendo una valiosa experiencia, en particular con el compromiso adquirido por la ACEA de reducir las emisiones de C02 de los turismos nuevos, lo cual ha puesto de manifiesto que la aplicación de acuerdos de alcance comunitario es una tarea difícil, tanto para los poderes públicos como para las empresas implicadas. A fin de aprovechar dicha experiencia, la Comisión podría elaborar en 1999 unas directrices de procedimiento para los acuerdos sobre medio ambiente. Antes de decidir fomentar los acuerdos sobre medio ambiente, deben considerarse las ventajas específicas que presentan respecto a otras medidas legislativas o instrumentos económicos, la definición de objetivos cuantificados, los sectores cubiertos, las participación de los interesados, la supervisión independiente de los progresos realizados, el establecimiento de disposiciones en caso de incumplimiento y la compatibilidad con los instrumentos y normativas vigentes. Habrá que determinar, en concreto, la forma en que el Consejo y el Parlamento intervendrán en el proceso y, en general, cómo garantizar la máxima transparencia en el proceso de negociación. Los acuerdos sobre medio ambiente pueden referirse tanto a los productos de un sector determinado como al proceso de producción y deben apuntar mucho más allá de una evolución "sin cambios". Con frecuencia se plantea la cuestión de si el objetivo debe establecerse en términos relativos o absolutos20. En el primer caso, el objetivo relativo a las emisiones se expresaría en unidades de producción (por ejemplo, cantidad de energía consumida por unidad producida). En el segundo, en toneladas equivalentes de C02. Esta opción presenta la ventaja de ser compatible tanto con el objetivo adquirido por la Comunidad en el marco del Protocolo de Kioto como con los mecanismos previstos en el mismo (véase el apartado 5) o el comercio nacional de emisiones. 19 COM (96) 561 - Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a los acuerdos sobre medio ambiente. 20 Véase también el apartado 20 del documento COM (96) 561. 14 Algunas empresas han expresado claramente su interés por un posible acuerdo negociado a escala comunitaria. Los debates preliminares con éstas y otras asociaciones europeas interesadas seguirán adelante. Se invita a las demás asociaciones empresariales interesadas en celebrar acuerdos sobre medio ambiente a que presenten propuestas de objetivos concretos de aquí a finales de 1999 para poder evaluarlas y, si procede, firmar los acuerdos correspondientes antes de finales de 2000. Es importante que los acuerdos se celebren lo antes posible, ya que en 2005 deben evaluarse los avances concretos en, la reducción de emisiones con el fin de demostrar los progresos globales. Las asociaciones empresariales interesadas pueden expresar su interés por los futuros acuerdos sobre medio ambiente comunicando la naturaleza de su compromiso antes de finales de 1999, de manera que los acuerdos puedan celebrarse antes del 31. 12. 2000. 3. 4 Preparación de medidas estratégicas relativas a los gases halogenados recogidos en el Protocolo de Kioto El Protocolo de Kioto contempla tres grupos de gases industriales halogenados: los hidrofluorocarburos (HFC), los perfluorocarburos (PFC) y el hexafluoruro de azufre (SF6). Son gases antropógenos y tienen un potente efecto invernadero21. Además de ello, la duración de vida del SF6 y de la mayoría de los PFC en la atmósfera es extremadamente larga, lo que da lugar a una acumulación irreversible. En 1995 representaban entre el 1 y el 2 % de las emisiones de gases de efecto invernadero en la UE, expresadas en C02 equivalente, si bien se espera que aumenten de forma considerable en los próximos años si no se toman medidas. En 1990, el 100 % de las emisiones de HFC procedían de la producción de HCFC-22, una sustancia que agota la capa de ozono. Sin embargo, la mayoría de los productores comunitarios ya han decidido utilizar o utilizan una técnica de incineración que permite reducir las emisiones de HFC en un 99 %. Estos gases se emplean, asimismo, como sustitutos de sustancias que agotan la capa de ozono, por lo que sus emisiones se han incrementado con rapidez desde 1990 como consecuencia de la aplicación del Protocolo de Montreal22. Habida cuenta de esta evolución, será preciso establecer un marco comunitario que abarque todos los sectores de producción y utilización. Los PFC proceden fundamentalmente de la producción de aluminio de primera fusión. Sus emisiones están disminuyendo con rapidez gracias a las mejoras tecnológicas y a la reducción progresiva de la producción de aluminio de primera fusión en Europa23. No obstante, debido a Su potencial de calentamiento global (PCG) es muy superior al del C02. Pueden perdurar hasta 50. 000 años, mientras que el C02 perdura de 50 a 200 años y el CH4, de 12 a 15. En 1995 los HFC representaban el 1 % de las emisiones de gases de efecto invernadero en la UE. Se prevé que en 2010 las emisiones de HFC procedentes de fuentes distintas de la producción de HCFC-22 quintuplicarán el nivel de 1995. En 1990, las emisiones de PFC derivadas de dicho proceso ascendían a 11 millones de toneladas de C02 equivalente, mientras que en 1997 disminyeron al menos en un 55 %. 15 su prolongadísima duración de vida en la atmósfera, los trabajos de I+D deberían dirigirse a la búsqueda de sustitutos para poder eliminar las emisiones de PFC. El SF6 es el gas con mayor potencial de calentamiento global. Se emplea fundamentalmente como dieléctrico en los sistemas de transmisión y distribución eléctrica, pero también en la producción de piezas moldeadas de magnesio y en procesos varios como la fabricación de calzado deportivo y de neumáticos o la detección de fugas. Las emisiones están aumentando y seguirán aumentando si no. se toman medidas. Se calcula-que -en 1995 las emisiones alcanzaron 14 millones de toneladas de C02 equivalente. La primera medida obvia sería dejar de utilizarlo en las aplicaciones para las que existen sustitutos y centrar la I+D en la eliminación progresiva de las emisiones. Las emisiones de HFC, PFC y SF6 también proceden de la industria de los semiconductores, sector en el que se prevé un aumento de las emisiones en el futuro. Con el fin de proponer un marco jurídico en este ámbito, debería empezarse por recabar datos sobre las emisiones. Es preciso tomar medidas en relación con los gases halogenados, habida cuenta de su elevado potencial de calentamiento global, su larga duración de vida en la atmósfera y la probabilidad de que aumenten sus emisiones. Se necesita, no obstante, información más precisa. Se solicita a los sectores implicados que faciliten los datos relativos a sus emisiones de HFC, PFC y SF6, con el fin de elaborar lo antes posible un marco que contemple disposiciones legislativas o acuerdos sobre medio ambiente. 3. 5. En primer lugar, medidas estratégicas y rentables de reducción de las emisiones los seis gases. Para ello deben Para resultar eficaz, una estrategia en el ámbito del cambio climático ha de incluir numerosas tenerse presentes aspectos medidas que abarquen fundamentales como el potencial de reducción de las medidas propuestas y los costes asociados a la disminución de las emisiones en los distintos sectores. El Cuadro 1 pone de manifiesto que las actuaciones a escala nacional en la Comunidad podrían ser suficientes para cumplir el compromiso adquirido en Kioto de reducir las emisiones en 600 millones de toneladas de C02 equivalente24. Los análisis en curso de los costes de reducción asociados a dichas políticas y medidas, si bien son escasos, sugieren que un tercio del potencial de reducción podría lograrse a bajo coste e indican que la distribución de dichos costes puede variar considerablemente según los sectores económicos y las regiones. 24 Esto se ajusta a la Comunicación de la Comisión "Cambio climático. Estrategia de la UE ante la conferencia de Kioto", COM (97) 481 final, en la que se establece que es técnicamente posible y económicamente viable reducir en un 15 % las emisiones de C02 de aquí a 2010. C u a d ro 1 Potencial de reducción de las emisiones anuales de gases de efecto invernadero (respecto a las estimaciones de referencia para 2010) y costes medios asociados en la UE (estimaciones basadas en los datos disponibles actualmente) Reducción de emisiones en Mt de CO2 equivalente Sector/rrredidas Coste-bajo (1) Coste medio (2) Total CO2 • Transporte • Sector terciario y doméstico (eficacia energética y aislamiento) • Industria (usos directos de energía) • PCCE (industria y calefacción urbana) • Empleo de energías renovables en la producción de electricidad • Cambio de combustible y rendimiento en la producción de electricidad Total CO2 en la UE CH4 • Agricultura (mejora de la gestión del estiércol) • Residuos (recuperación de los gases de vertedero/quemado en antorcha) • Energía (reducción de la fuga de gases) Total CH4 en la UE N20 • Agricultura (disminución del empleo de la gestión del abonos y mejora de estiércol) • Industria (aplicación de las MTD a la producción de ácido adípico y ácido nítrico) • Energía (combustión) Total N2O en la UE Gases halogenados: • HFC: -producción de HCFC 22 - otros • PFC (4) • SF6 (4) Total gases halogenados en la UE Total gases de efecto invernadero en la UE 80(3) 20 5 12 20 30 167 34 23 4 61 24 86 8 118 9 3 12 358 17 70 120 45 45 90 85 455 20 60 11 91 0* 0* 0* 0* 0* 22 4 7 33 579 150 140 50 57 110 115 622 54 83 15 152 24 86 8 118 9 25 4 7 45 937 (1) (2) (3) (4) 0* Coste bajo: coste anualizado de la reducción inferior a 5 €/tonelada de C02 equivalente estimaciones indican el coste medio anual entre 1990 y 2010 y se fundan en las alternativas tecnológicas y de ingeniería. (precios corrientes). Las Coste medio: misma definición que en la nota 1), pero para la gama comprendida entre 5 € y 50 € /tonelada de C02 equivalente (precios corrientes). Esta cifra incluye el acuerdo ACEA, estimado en 60 Mt. Primeras estimaciones (que han de comprobarse más adelante). Puede haber un cierto potencial de reducción por encima del umbral de coste bajo. Fuentes:. Para el CO2: Capros (NTUA) 1999 Para los demás gases: Informes de Ecofys, AEA, Coherence y March Consulting Group para la Comisión El Cuadro 1 muestra, asimismo, que existen varias opciones estratégicas de escaso coste económico neto, como algunas medidas particulares en el sector de los transportes, el N20 procedente de los procesos industriales, la gestión del estiércol, la reducción del empleo de abonos, la recuperación de los gases de vertederos, la reducción de las fugas de gas y la producción de electricidad. Un enfoque estratégico racional ha de partir de los ámbitos en los que pueden adoptarse medidas de bajo coste económico neto. Si bien es cierto que hay un potencial técnico que permite cumplir el compromiso adquirido en Kioto mediante estrategias y medidas nacionales, el coste económico de las distintas posibilidades varía considerablemente. Deberían reforzarse sin demora las actuaciones estratégicas en los ámbitos en que los costes económicos netos son menores. 4. La supervisión es un elemento crucial para preparar la aplicación 4. 1 Hacia la ratificación del Protocolo de Kioto La Comunidad Europea y los 15 Estados miembros son partes en la CMNUCC. Conforme al Protocolo de Kioto, tanto la primera como los segundos tienen fijado el objetivo de reducir las emisiones en un 8 %. En el momento de la ratificación de la Comunidad, la notificación del acuerdo de cumplimiento conjunto de la UE contemplado en el artículo 4 del Protocolo de Kioto le conferirá carácter vinculante a los efectos del Protocolo, de manera que cada Estado miembro tendrá entonces la obligación jurídica de cumplir el objetivo que se le asigna en dicho acuerdo en lugar del objetivo oficial de -8 % establecido en el Protocolo. De ahí la conveniencia de que la Comunidad y los Estados miembros ratifiquen a un tiempo. La Comunidad será responsable del cumplimiento del objetivo global (-8 %). Sin embargo, si uno o varios Estados miembros no cumplieran con sus obligaciones, repercutiría con toda probabilidad en el cumplimiento del objetivo general por parte de la Comunidad. Habida cuenta del carácter "común y solidario" de esa responsabilidad, sería lógico recoger el acuerdo de cumplimiento conjunto en forma de instrumento legislativo a escala comunitaria. Dicho instrumento podría precisar las relaciones entre los Estados miembros y entre éstos y la Comunidad en caso de incumplimiento de los compromisos adquiridos, incluido el recurso al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. La Comisión es responsable de la preparación de una propuesta para la ratificación del Protocolo por la Comunidad. En ese contexto, los Estados miembros y la Comisión podrían acordar un calendario y una fecha para la ratificación simultánea, teniendo presentes los distintos procedimientos nacionales de ratificación de acuerdos internacionales. Podría establecerse un régimen comunitario de aplicación del Protocolo, al margen de las normas aplicables en caso de infracción establecidas en el mismo, que recogiera disposiciones para la supervisión ex-ante y ex-posí (. véase eLapartado 4. 2), así como posibles sanciones y recursos en caso de incumplimiento. La estrategia de ratificación debería contemplar la ratificación simultánea de la Comunidad, sobre la base de una propuesta de la Comisión, y de los Estados miembros, así como un régimen comunitario de aplicación del Protocolo. 4. 2. Necesidad de efectuar un seguimiento preciso y oportuno de las emisiones El seguimiento proactivo reviste una importancia fundamental para obtener oportunamente información que permita saber si la Comunidad se acerca al objetivo de reducción del 8 %. Para tener una idea completa de la situación de la Comunidad respecto al cumplimiento de los compromisos adquiridos, debe tenerse una visión del conjunto de los progresos realizados mediante las medidas nacionales y las políticas y medidas comunes y coordinadas. La Decisión 93/389/CEE relativa a un mecanismo de seguimiento ha sido modificada23 recientemente con el fin de reforzar el régimen comunitario de seguimiento vigente y de abarcar todos los gases de efecto invernadero que no están recogidos en el Protocolo de Montreal. No obstante, dicha modificación no cubre los mecanismos de Kioto, que debieran contemplarse en otra modificación tras la aplicación del Plan de Acción de Buenos Aires. La modificación de la Decisión reafirma el compromiso de la Comisión y los Estados miembros de garantizar un seguimiento proactivo. Los Estados miembros también pueden emplear las reglamentaciones comunitarias vigentes para integrar la dimensión climática en sus políticas actuales. Particular interés reviste desde ese punto de vista la Directiva relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (PCIC)26, que cubre principalmente las grandes instalaciones de una gran variedad de sectores (véase el Anexo I de la Directiva) y, en particular, las grandes instalaciones de combustión. Esos sectores albergan aproximadamente la mitad de las fuentes de todos los gases de efecto invernadero. Las instalaciones recogidas en la Directiva están sujetas a un procedimiento de autorización en el cual las autoridades competentes establecen los valores límite de las emisiones contaminantes consideradas, sobre la base de las mejores técnicas disponibles (MTD). 25 Decisión 1999/296/CE del Consejo, DO L 117 de 5. 5. 1999, p. 35. 26 Directiva 96/61/CE. 19 El intercambio de información relativa a las MTD entre los Estados miembros y las empresas organizado por la Comisión dará lugar a la publicación de documentos de referencia que describan las MTD en cada sector. Los Estados miembros han de tener presente dicha información a la hora de establecer las condiciones de concesión de autorizaciones. Conforme a la Directiva, la Comisión debe publicar cada tres años un inventario de las emisiones principales y de sus fuentes, sobre la base de los datos facilitados por los Estados miembros. Todo ello mejorará el conocimiento de los factores de emisión y los modelos de consumo de energía. Ese proceso resultará-útil,. por-una-parte, para establecer los. requisitos de las nuevas instalaciones teniendo en cuenta el problema del cambio climático y, por otra, proporcionará información útil para los acuerdos sobre medio ambiente y el comercio de emisiones. Sin embargo, la Directiva PCIC no abarca de forma general las fuentes de emisiones difusas como los transportes, la agricultura, el sector de los servicios y el doméstico. Podrían formularse objetivos indicativos para esos sectores sobre la base de la información recogida en el Cuadro 1. De ese modo se facilitaría la formulación de los objetivos de las políticas del Consejo en sus distintas formaciones, en particular el Consejo de transportes, agricultura e industria, en el marco del proceso de integración mencionado en el apartado 3. 1. En el actual contexto internacional, la UE podría contemplar intensificar las capacidades de seguimiento de los aspectos medioambientales globales. En particular, deben desarrollarse sistemas de seguimiento de la evolución de las fuentes y los sumideros de carbono. Las tecnologías de la información, sobre todo las redes de lugares de medición y de sistemas de observación por satélite, son indispensables para disponer de datos explotables para el seguimiento y comprobación del cumplimiento de las obligaciones derivadas del Protocolo de Kioto. Las avanzadas capacidades científicas y técnicas de Europa podrían constituir una base sólida para intensificar la función de seguimiento. Deben intensificarse los esfuerzos para desarrollar un mecanismo de seguimiento que forme parte del régimen comunitario de aplicación del Protocolo. Los Estados miembros pueden aprovechar la aplicación de la Directiva PCIC el 30 de octubre de 1999 para desarrollar la dimensión climática en sus políticas de autorización. 5. Preparación de la aplicación de los mecanismos de Kioto Las normas y modalidades de aplicación de los mecanismos de Kioto deben elaborarse con arreglo al Plan de Acción de Buenos Aires. La UE ha presentado propuestas a la CMNUCC sobre cada uno de los mecanismos. Sin prejuzgar los resultados de las negociaciones internacionales, este apartado aborda algunos aspectos importantes relativos a la utilización futura de los mecanismos en la Comunidad. 5. 1 Los mecanismos flexibles son una novedad en la política medioambiental de la UE El Protocolo de Kioto recoge una serie de instrumentos económicos nuevos que permiten flexibilizar la forma de lograr la reducción de emisiones establecida para cada una de las Partes mencionadas en el Anexo B. En las negociaciones internacionales se los denomina 20 mecanismos de Kioto y son tres: el comercio internacional de emisiones, la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio. El primero se refiere al comercio de cantidades asignadas (comercio de cuotas) y los dos últimos, a la transferencia de créditos de emisiones adquiridos mediante proyectos de reducción de emisiones en otros países (comercio de créditos). Los mecanismos de Kioto difieren fundamentalmente del enfoque aplicado por la Comunidad y los Estados miembros a iapolitica. de medio ambiente en las últimas décadas. Dicha política se ha basado en normas técnicas (como las mejores técnicas disponibles - MTD), en reglamentos para limitar las emisiones y, más recientemente, en instrumentos económicos como impuestos, gravámenes y acuerdos sobre medio ambiente. Hasta la fecha, la Comunidad apenas ha tenido experiencia con mecanismos de la naturaleza de los de Kioto. Así pues, el desafío político consiste en desarrollar instrumentos flexibles nuevos en el marco de la política comunitaria de medio ambiente, sin menoscabar los importantes logros conseguidos hasta ahora. Por ello urge celebrar un debate informado sobre el comercio de emisiones y los mecanismos de proyectos en la Comunidad. Por una parte, el desconocimiento de su funcionamiento puede suscitar reticencias a su respecto. Por otra, una mejor comprensión de los mecanismos facilitará el proceso de negociación en curso en el contexto de la CMNUCC, al tiempo que ayudará a que la especificidad de la UE quede reflejada en la elaboración de las normas y directrices aplicables a los mecanismos de Kioto. 5. 2 Consideración de la dimensión comunitaria en el comercio de emisiones El comercio internacional de emisiones contemplado en el Protocolo de Kioto no entrará en vigor hasta 2008. Hasta entonces, la mejor preparación para la Comunidad y los Estados miembros podría consistir en adquirir experiencia propia en ese tipo de comercio. La comunicación publicada por la Comisión en junio de 1998 ya adelantaba el plazo a 2005. Con el fin de facilitar el proceso, la Comisión podría organizar en 2000 una amplia consulta de todas las partes interesadas, los Estados miembros, empresas y ONG, sobre la base de un libro verde que recoja diversas políticas posibles. Sería un buen momento, pues algunas empresas privadas ya están lanzando experiencias piloto. Además de ello, algunos Estados miembros se están planteando crear regímenes nacionales de comercio y la Comisión ya ha recibido preguntas pertinentes al respecto. El libro verde podría, asimismo, considerar la oportunidad y las condiciones de una fase piloto europea de comercio de emisiones. En efecto, esa posibilidad podría ponerse en práctica si hubiera dos o más Estados miembros dispuestos a participar, sin que ello obligara en forma alguna a aquéllos que no desearan hacerlo. El hecho de que sea poco probable que las negociaciones en curso en el marco del Plan de Acción de Buenos Aires den lugar a unas normas y directrices muy detalladas para el comercio internacional de emisiones constituye un motivo más para realizar una amplia consulta y considerar la realización de proyectos piloto. Cabe más bien esperar que se traduzcan en un marco en el que las Partes en el Protocolo cumplan con sus obligaciones internacionales a través de las legislaciones nacionales. 21 El mercado único y la mayor integración económica derivada de la UEM se oponen a una aplicación divergente de los mecanismos de Kioto entre los Estados miembros. La perspectiva de una Comunidad ampliada a 20 Estados miembros o más, todos ellos Partes en el Protocolo, no hace sino ahondar en ello. Por consiguiente, la Comunidad debe adaptar algunos de sus instrumentos habituales para preservar el buen funcionamiento del mercado único. A tal efecto, un libro verde podría proporcionar, asimismo, una evaluación exhaustiva de la utilización del comercio de emisiones,tal como ha solicitado jel Parlamento Europeo. El libro verde no debería dejar de abordar los dos aspectos esenciales que se exponen a continuación: • La participación de entidades privadas Es fundamental saber si las entidades privadas podrán participar en el comercio de emisiones. Dicha participación aumentaría la rentabilidad, si bien supondría que todos los participantes aceptasen un límite estricto en cuanto a sus emisiones, lo que equivaldría prácticamente a aceptar un acuerdo sobre medio ambiente que estableciera un objetivo absoluto. En caso de que las entidades privadas participasen en el comercio, habría que plantearse la organización de la asignación inicial de los derechos de emisión. Los Estados miembros podrían recurrir a diversos criterios, lo que podría plantear el problema de la competencia. Asimismo, si un Estado miembro comprara derechos de emisión en el mercado libre y los adjudicara de forma gratuita o sin imponer condiciones a determinadas empresas de la industria nacional, podría tratarse de una ayuda de Estado y habría de ser conforme a las normas comunitarias de competencia. Según las disposiciones vigentes, las ayudas de Estado deben ser autorizadas previamente por la Comisión. Parece razonable, por tanto, que la asignación de derechos de emisión se hiciera, al menos, de forma transparente, que no distorsionara la competencia y se fundara en criterios objetivos que tuvieran presentes los trabajos emprendidos27. • Compatibilidad con la actual política medioambiental de la UE La posición de la UE sobre la primacía de la actuación nacional a escala internacional tiene importantes repercusiones para la planificación del régimen de comercio más apropiado. El régimen de comercio podría basarse en todas las entidades emisoras28. Sin embargo, en un principio es probable que el comercio de emisiones se limitase a algunos sectores clave. Se desarrollarían otros instrumentos más apropiados para los emisores difusos como las viviendas y los usuarios de transportes. Para ello sería preciso combinar instrumentos, como ya es el caso en la actualidad, y quedaría por determinar qué instrumento es el más adecuado para cada tipo de contaminador. 27 Los criterios podrían fundarse en los trabajos relativos a las MTD efectuados por el Instituto de Prospectiva Tecnológica de Sevilla en relación con la Directiva PCIC. Se habla entonces de régimen de final de cadena. 22 El régimen también podría basarse en los productores de energía como las empresas extractoras de carbón, petróleo y gas29. Los productores tendrían que comprar derechos para las emisiones que generarán sus productos cuando sean utilizados. La Comisión sugirió un régimen similar en su propuesta inicial relativa al impuesto carbono/energía, pero su carácter novedoso y global creó serias dificultades políticas y técnicas. El libro verde, podría jestudiar. más a fondo Jas ventajas. de esos-dos enfoques. No obstante, parece que en esta fase el primer régimen se ajustaría también a un enfoque prudente y progresivo30. Desde el punto de vista práctico, el régimen de comercio se iniciaría con los grandes emisores o bien en un solo sector económico. Del mismo modo, el régimen podría aplicarse inicialmente al gas que se mide con mayor exactitud, es decir, el C02, para luego irse ampliando a otros sectores y gases, en función de que ofrecieran garantías suficientes para el rastreo, seguimiento y control de la conformidad adecuados. La Comisión se está planteando organizar en el año 2000 una amplia consulta de todas las partes interesadas sobre la base de un libro verde, que contemple el establecimiento en la Comunidad de un régimen de comercio de emisiones antes de 2005. 5. 3. Los mecanismos de proyecto (actividades conjuntas, aplicación conjunta y mecanismo para un desarrollo limpio) A diferencia del comercio internacional de emisiones, el mecanismo para un desarrollo limpio puede empezar a aplicarse en 2000 y los proyectos de aplicación conjunta pueden iniciarse antes de 2008, pero sin generar créditos. La fase piloto de las actividades conjuntas ha arrojado una discreta experiencia práctica. Las instituciones financieras deberían desempeñar un papel más importante para poner en marcha proyectos u otras iniciativas, por ejemplo concediendo créditos en condiciones favorables al sector privado para proyectos enmarcados en la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio. Debería establecerse una cooperación activa en este ámbito, en particular con las instituciones financieras internacionales como el Banco Europeo de Inversiones (BEI), el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y el Banco Mundial. La Comisión y el BEI deberían intercambiar puntos de vista para decidir oportunamente cuál va a ser su contribución a la aplicación del Protocolo de Kioto. Tres aspectos parecen fundamentales para los mecanismos de proyecto: el tipo de proyecto, sus niveles de referencia y el valor de los créditos de emisión. • En cuanto al tipo de proyecto, la UE defendió la idea de que corresponde principalmente a los países en desarrollo determinar lo que representa para ellos un "desarrollo sostenible". Con el fin de que determinados tipos de proyectos puedan iniciarse antes, podría definirse un número reducido de categorías de proyectos, en particular en el sector de la producción 29 30 Se habla entonces de régimen de principio de cadena. COM (98) 353 final. 23 de electricidad mediante energías renovables y producción combinada. Dichos proyectos podrían iniciarse con un grado de riesgo reducido para los inversores antes de que se hayan ultimado todas las normas de funcionamiento del mecanismo para un desarrollo limpio y las directrices para la aplicación conjunta. Por lo que respecta al establecimiento de los niveles de referencia de los proyectos, la experiencia es limitada, incluso tras los proyectos realizados en la fase piloto de las actividades. conjuntas. Dicho establecimiento no ha de resultar tan oneroso que los costes de transacción del proyecto superen el valor de los créditos obtenidos, ya en tal caso no se emprendería ningún proyecto, pero tampoco ha de sobrestimar las reducciones de emisiones, pues ello menoscabaría los beneficios medioambientales generales. • El valor de los permisos y créditos de emisión es un elemento crucial para el éxito de la aplicación conjunta y del mecanismo para un desarrollo limpio. Si el valor no es suficiente, los créditos obtenidos no influirán en la toma de decisiones comerciales y no atraerán un volumen adecuado de capitales privados. Así pues, es importante velar por que no se fijen objetivos excesivos ni niveles de referencia demasiado generosos que puedan dar lugar a un exceso de permisos económicos en el régimen de comercio de emisiones. Deben fomentarse las actuaciones precoces a fin de disuadir a las empresas de postergar inversiones que limiten las emisiones. En segundo lugar, la prosecución de proyectos en el marco de las actividades conjuntas debería autorizarse de manera que a los proyectos que reúnan las condiciones del mecanismo para un desarrollo limpio y la aplicación conjunta puedan concedérseles retrospectivamente créditos por las reducciones de emisiones realizadas desde 2000. En tercer lugar, debería hallarse una solución satisfactoria para que ninguno de los tres mecanismos quede en desventaja respecto a los otros dos debido a tasas o costes administrativos particulares. El mecanismo para un desarrollo limpio tiene por objeto atraer recursos financieros adicionales considerables para realizar proyectos de desarrollo mediante inversiones privadas. Así pues, en principio, no debería utilizarse la ayuda oficial al desarrollo (AOD) para adquirir créditos de emisión con proyectos en el marco de dicho mecanismo, pues sería contrario al principio de complementariedad financiera del mismo. No obstante, la AOD podría desempeñar un papel útil en la preparación de dichos proyectos y para crear un entorno propicio, en particular mediante la adquisición de capacidades, la educación y la formación, el establecimiento de un marco institucional apropiado, etc. Además de ello, no debería excluirse a priori la financiación a cargo de la AOD para los proyectos enmarcados en el mecanismo para un desarrollo limpio, siempre y cuando la parte de los créditos equivalente a dicha financiación en el proyecto se reinvierta en el mismo proyecto o, en cualquier caso, se emplee para otros objetivos de desarrollo. Algunas categorías de proyectos particularmente interesantes que podrían generar beneficios medioambientales o sociales adicionales, como los relacionados con energías renovables, las tecnologías "nacientes" y los proyectos "en favor de los pobres", pueden ocasionar costes relativamente elevados que no siempre se compensan con los créditos de emisión. En esos casos, parece justificada una financiación conjunta del sector privado y la AOD, si bien deben elaborarse unas directrices claras en forma de código de conducta, que también podría abordar 24 determinados aspectos objeto de preocupación en numerosos países en desarrollo, como la equidad regional de los proyectos enmarcados en el mecanismo para un desarrollo limpio, la cooperación sur-sur y las inversiones en infraestructuras públicas. En la Comunidad, los proyectos en los que participen tanto el sector privado como el público pueden estar sujetos a las normas relativas a las ayudas de Estado. Si el Estado compra créditos de emisión a entidades privadas a precios superiores a los del mercado, podría tratarse de una ayuda deüstado, con independencia de que éste haya. participado en la financiación del proyecto. No obstante, resulta difícil establecer un precio de mercado cuando aún no existe tal mercado. Las directrices comunitarias sobre ayudas de Estado relacionadas con la protección del medio ambiente, que han de revisarse en 1999, recogerán en la mayor medida posible todos estos aspectos. Por lo que respecta a los países en desarrollo, es fundamental que el mecanismo para un desarrollo limpio atraiga flujos de inversión privados nacionales y extranjeros. Según las primeras previsiones, los flujos de inversión anuales adicionales podrían ascender a entre 5 y 16 mil millones de €31, cantidad considerable que equivale a entre una y tres veces el importe anual de la AOD comunitaria en 1997. 5. 4 El cambio climático y la Organización Mundial del Comercio (OMC) La relación entre las medidas adoptadas para atenuar el cambio climático y la OMC han de considerarse en el contexto general de la relación entre las medidas medioambientales y el sistema comercial multilateral. La liberalización del comercio y la protección del medio ambiente constituyen dos objetivos deseables y deberían apoyarse mutuamente. La OMC reconoce de forma explícita que los esfuerzos comerciales y económicos deberían realizarse conforme al objetivo del desarrollo sostenible. Hasta la fecha, en la OMC no ha habido ningún litigio en relación con las medidas comerciales adoptadas en el marco de los Acuerdos Multilaterales sobre el Medio Ambiente (AMMA). La UE considera que, siempre que se cumplan las condiciones específicas, las medidas comerciales adoptadas en aplicación de un Acuerdo Multilateral sobre el Medio Ambiente deberían ser objeto de un trato especial conforme a las disposiciones de la OMC. Si bien el Protocolo de Kioto no incluye medidas comerciales propiamente dichas, la forma en que se apliquen las políticas, medidas y mecanismos que contempla puede plantear problemas, difíciles de valorar en esta fase de articulación con el Acuerdo OMC. No obstante, la posible incidencia de las normas de la OMC en la aplicación del Protocolo de Kioto debería estudiarse más a fondo en el marco de las negociaciones internacionales sobre el clima y en el contexto más amplio del interfaz entre comercio y medio ambiente en la nueva ronda de negociaciones. El Plan de Acción de Buenos Aires menciona explícitamente aspectos como la transparencia, la competitividad, la no discriminación y la no distorsión de la competencia. Además de ello, las Partes podrían contemplar una cláusula para que los D. Austin et al. "Opportunities for financing sustainable development via the CDM", 7. 11. 1998 (resumen de los resultados de modelizaciones realizadas por la OCDE, G-cubed, SGM y EPPA); Vrolijk "The potential sizeoftheCDM", 14. 4. 99. 25 posibles litigios entre ellas en cuanto a la aplicación del Protocolo se solventaran conforme al régimen de resolución establecido en dicho Protocolo32 y no según el régimen de la OMC. los compromisos adquiridos en Kioto fomentando Deben estudiarse las formas concretas en que la Comisión y el BEI pueden contribuir al cumplimiento de los proyectos relacionados con la reducción de emisiones. El recurso a la AOD para financiar proyectos relativos al clima puede tratarse en las directrices de la Comisión de 1999 sobre protección del medio ambiente. Se elaborará un código de conducta con la participación activa de los países en desarrollo. En las negociaciones internacionales referentes al clima y en los debates sobre la interfaz entre comercio y medio ambiente de la nueva ronda de negociaciones debería abordarse la relación entre las medidas adoptadas para aplicar el Protocolo de Kioto y las normas de la OMC. 6. Relaciones internacionales y preparación de la V Conferencia de las Partes 6. 1 Países en desarrollo Habida cuenta del importante aumento previsto de sus emisiones, la participación de los países en desarrollo para atenuar el cambio climático resulta indispensable para que las actuaciones sean eficaces. De no ser así, la intervención de los países industrializados para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero se vería neutralizada por el aumento de las emisiones en los países en desarrollo debido al crecimiento económico y de población. Es comprensible que dichos países se opongan a las medidas que puedan dificultar su desarrollo económico. Así pues, en el diálogo sobre el papel que han de desempeñar esos países en la lucha contra el cambio climático deberán tenerse presentes los principios de equidad y de las responsabilidades comunes, pero diferenciadas. En el diálogo deberán intervenir los gobiernos y todas las partes interesadas (ONG medioambientales, industria, investigadores y entidades financieras) del norte y el sur. Además de ello, la UE apoya plenamente la idea de que los países industrializados deben dar ejemplo en esa lucha. Por ello, no cabe esperar resultados del diálogo antes de que haya transcurrido el primer período de compromiso. A fin de convencer a los países en desarrollo que no figuran en el Anexo I para que participen en un debate abierto y constructivo, la UE y los demás países industrializados deberán haber realizado avances concretos de aquí a 2005. La Comunidad y los Estados miembros deberán, asimismo, presentar una recopilación de todos los ámbitos en los que ya hayan prestado su ayuda a países en desarrollo en relación con el cambio climático (p. ej. , transferencia de tecnología, asistencia financiera para la adaptación y la atenuación, sensibilización, Artículo 19 del Protocolo de Kioto y artículo 14 de la CMNUCC. 26 adquisición de capacidades, seguimiento y preparación de informes). También deberían estudiar la forma de incrementar su eficacia33. La Comisión está revisando los procedimientos de evaluación medioambiental, y tiene intención de integrar expresamente los aspectos relativos al cambio climático en los nuevos procedimientos de los servicios de la Comisión encargados de los asuntos internacionales que abarcan las políticas de desarrollo, la programación nacional y las ayudas a proyectos, con el fin de que la ayuda comunitaria "respete-elclima". Las mejoras podrán incluir además la liberación de fondos para iniciativas específicas referentes al cambio climático en el marco de la actual revisión del Convenio CE-ACP (Lomé) y de otras líneas presupuestarias que rijan la ayuda al desarrollo. Los aspectos relativos al cambio climático deberían integrarse en las consultas periódicas de cara a la determinación y formulación de los programas de cooperación. 6. 2 Ampliación Todos los países candidatos a la adhesión, excepto Chipre, se han comprometido a cumplir objetivos de reducción de emisiones en el marco del Protocolo de Kioto34. Debido a la reestructuración de sus economías, las emisiones de la mayoría de los países candidatos están muy por debajo de los objetivos, de manera que el cumplimiento de éstos no debería plantear problemas. Sin embargo, las posibilidades de lograr reducciones adicionales de las emisiones de gases de efecto invernadero en esos países siguen siendo considerables en comparación con la situación de los Estados miembros debido a su elevada intensidad energética. La necesidad de los países candidatos de adaptar sus industrias y mercados energéticos a las reglas y las normas medioambientales comunitarias será un acicate para nuevas inversiones. A ese respecto, la Comunidad debe tomar medidas para ayudar a esos países a desarrollar sus capacidades institucionales y técnicas, así como a sensibilizar a las partes interesadas y a la población. Asimismo, la Comunidad ha de tomar medidas en sus programas de cooperación y en las intervenciones conjuntas con otros donantes internacionales como el BERD, el BEI y el Banco Mundial para que esta excepcional oportunidad de transformación económica integre y complete los objetivos relacionados con el clima. La aplicación conjunta es un mecanismo de Kioto que puede beneficiar tanto a los países candidatos como a la CE. Debería estudiarse más a fondo con el BEI y otras instituciones La Comisión ha encargado un estudio con el fin de realizar dicha recopilación y recabar sugerencias de mejora, en particular en el ámbito de la cooperación energética y de cara a la creación de un entorno propicio para que el sector privado desempeñe su función en la transferencia de tecnología. Sería útil que los Estados miembros proporcianaran una recopilación similar de sus propias actuaciones, dado que la ayuda al desarrollo gestionada por la Comisión sólo representa el 17% del total de la ayuda concedida por la UE. 34 Polonia y Hungría tienen un objetivo de -6%, mientras que los demás países tienen el mismo que la CE (- 8%), si bien pueden elegir un año de referencia que no sea 1990. 27 financieras internacionales la forma de liberar flujos de capitales privados para su inversión en tecnologías que respeten el clima, en particular mediante acciones destinadas a la adquisición de capacidades y de aplicación conjunta. Es preciso intensificar la cooperación a fin de garantizar que los países candidatos pueden asumir las responsabilidades asociadas al cumplimiento, seguimiento y participación en los mecanismos de Kioto. 6. 3 Preparación-de4a V Conferencia de las Partes. (V CP). El Plan de Acción de Buenos Aires está dirigido a la VI CP; de ahí que las decisiones relativas a los distintos elementos del mismo no vayan a tomarse antes de finales de 2000. Es preciso, no obstante, establecer una serie de prioridades de cara a la V CP para que dicha reunión dé lugar a progresos y resultados tangibles. Sería conveniente que la V CP se centrara en un conjunto de temas que fomentaran la participación activa de los países en desarrollo, como la transferencia de tecnología, el mecanismo para un desarrollo limpio, la adquisición de capacidades a través de la AOD, etc. Correspondería al más alto nivel político en el marco de reuniones del "Expanded Bureau" orientar el proceso y acordar un conjunto de prioridades. La UE debería hacer uso de sus relaciones internacionales para acelerar la ratificación por tantas Partes como sea posible. Debe prestarse especial atención a la participación de los países en desarrollo debido a la naturaleza de la problemática relativa al cambio climático. La V CP constituye una primera oportunidad a este respecto. 28 -*-» M n e o H-» n u j n o c o t n e i m • ^H l p m u C > "3 0 0 0) -0 tí = © = s- <u es T3 cu cu s« <U = o a tí t/2 •+-* o tí <u 'S o t n u j n o c í l p m u C C3 tí o 9 i ó 9 i 1 c u e d l o s v e E d 03 tí ON -O os '"H 'o u e l d o s v e E d CU <D c/5 ^ <U +-• 5 tí o S 0 9 9 -H s i m ! U-l tí <D V3 +j ^ 5 tí. 2 u s 0 i 9 m 9 ^ I U-l •v g <" « ó? 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En estas conclusiones hay una considerable coincidencia por lo que respecta a las políticas y medidas comunes (PMCC) consideradas de esencial importancia para hacer frente al cambio climático. La lista más completa y mejor definida de PMCC está recogida en las conclusiones del Consejo de medio ambiente de los días 16 y 17 de junio de 1998. La tabla que se incluye a continuación se basa en dicha lista. • En la tabla a continuación los números 1-10 recogen las políticas y medidas comunes, y los números 11-16, las medidas coordinadas. En el punto 17 son adecuadas tanto las acciones coordinadas como las comunes. Las políticas y medidas comunes se refieren a acciones de alcance comunitario que son aprobadas por todos los Estados miembros generalmente en forma de directiva u otro instrumento jurídico. Las políticas y medidas coordinadas son acciones que aportan un valor añadido a las medidas nacionales cuando éstas se coordinan a nivel de la CE. tu -o o o 2 p 60 0) c. 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