title: Meddelelse fra Kommissionen - Mod et indre marked for supplerende pensioner - Resultater af høringerne i forbindelse med grønbogen om supplerende pensioner i det indre marked

eurovoc_concepts:
free movement of workers
single market
social security
supplementary pension
tax harmonisation

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 11. 05. 1999 KOM(1999) 134 endelig udg. MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN MOD ET INDRE MARKED FOR SUPPLERENDE PENSIONER Resultater afhøringerne i forbindelse med grønbogen om supplerende pensioner i det indre marked Indhold SAMMENDRAG Tilsynsregler for pensionsfonde Fjernelse af hindringer for arbejdskraftens mobilitet i EU Koordinering af medlemsstaternes beskatningsordninger 1. INDLEDNING Behovet for et indre marked for supplerende pensioner 1. 1 1. 2 Høringerne i forbindelse med grønbogen om supplerende pensioner i det indre marked 2. TILSYNSREGLER FOR PENSIONSFONDE, DER ER FORENELIGE MED DET INDRE MARKED OG EUROEN 2. 1 Pensionsfonde i euroområdet 2. 1. 1 Øget sikkerhed i forbindelse med investeringsporteføljer 2. 1. 2 Øget effektivitet af investeringsporteføljer 2. 1. 3 En kvalitativ tilsynsstrategi 2. 2 Tilsynsregler for pensionsfonde 2. 2. 1 Relevansen af et direktiv? '2. 2. 2 Anvendelsesområde og indhold 2. 2. 3 Forsikring mod ordningens afbrydelse 2. 2. 4 Metoder til sikring af ligebehandling af aktører 2. 2. 5 En ny kontekst 3. FREMME AF ARBEJDSTAGERNES FRIE BEVÆGELIGHED Generelle betragtninger Resultater afhøringerne i forbindelse med grønbogen 3. 1 3. 2 3. 3 Mulige foranstaltninger 4. M OD EN BEDRE KOORDINERING AF DE NATIONALE BESKATNINGSORDNINGER Resultater afhøringerne i forbindelse med grønbogen 4. 1 4. 2 Mulige foranstaltninger SAMMENDRAG Alle EU-medlemsstater er enige om målsætningen om at opretholde et højt socialt beskyttelsesniveau. Styringen af udgifterne til denne beskyttelse udgør en konstant udfordring: beskyttelsen skal fortsat understøtte den sociale samhørighed og samtidig yde et positivt bidrag til den økonomiske vækst. Pensionsydelser udgør en vigtig del af medlemsstaternes sociale sikringsordninger. Udgifterne som led i de statslige pensionsordninger tegner sig næsten for halvdelen af de samlede sociale udgifter og svarer til mellem 9% og 15% af bruttonationalproduktet (BNP) i medlemsstaterne1. Denne andel vil formentlig stige stærkt som følge af EU- befolkningens aldring: i 1995 var 23% af befolkningen 65 år eller derover; dette tal vil stige til 40% i 20252. Det påhviler navnlig medlemsstaterne, som har ansvaret for strukturen af deres pensionssystemer, at finde en løsning på disse udviklingstendenser. Disse systemer er generelt baseret på tre søjler: - den første søjle består af sociale sikringsordninger, - den anden af erhvervspensionsordninger, - den tredje af personlige pensionsordninger. Ordningerne under søjle 2 og 3 er supplerende ordninger, da de har til formål at supplere de offentlige ordninger. sådanne vedrører supplerende fællesskabsplan. Under behørig hensyntagen navnlig Denne meddelelse erhvervspensionsordninger under søjle 2, hvor der endnu ikke findes en passende retlig ramme på af subsidiaritetsprincippet på dette område er det Kommissionens rolle at foreslå reformer, hvorved sådanne ordninger kunne drage fordel af rettighederne i forbindelse med det indre marked og af de nye perspektiver, som euroen giver, og dermed blive mere sikre og effektive samt deltage i udviklingen af EU's kapitalmarked. til anvendelsen ordninger, Dette var et af de aspekter, der fremgik af Kommissionens meddelelse af 28. oktober 1998, "Finansielle tjenesteydelser: En handlingsramme"3. Handlingsrammen, som blev udarbejdet i et nært samarbejde med erhvervslivet og medlemsstaterne, indeholder forslag, der tager sigte på at fuldende integrationen af de finansielle markeder i EU. Mere åbne finansielle detailmarkeder vil give de fremtidige pensionister flere valgmuligheder og mere fleksibilitet. Et mere effektivt kapitalmarked vil bistå pensionsfondene ved at indirekte øge arbejdskraftomkostninger og skabe arbejdspladser. Dette kunne resultere i en styrkelse af det økonomiske grundlag for vor sociale velfærd. investeringer nedsætte afkastet således deres og de af ' 2 3 European Economy, The Welfare State in Europe, Challenges and reforms (No 4, 1997). European Economy, Ageing and Pension Expenditure prospects in the Western World (No 3, 1996). Finansielle tjenesteydelser: En handlingsramme (KOM (1998) 625). 2 Med henblik herpå bør de supplerende ordninger selv tilpasses for at tage hensyn til det indre marked og euroen. Investeringsreglerne bør ikke i unødig grad begrænse pensionsfondenes af deres aktiver bør pensionsfondene kunne gøre brug af tjenesteydelser fra godkendte formueforvaltere, uanset hvor disse er etableret i EU. Udbydere af supplerende pensionsprodukter bør kunne drive virksomhed i alle medlemsstater. investeringsstrategi. Til forvaltningen Samtidig skal det fortsat være grundstenen i reguleringen af og kontrollen med pensionsinstitutioner, at de pensionsberettigede beskyttes. Der skal træffes alle tænkelige foranstaltninger til at garantere, at de fremtidige pensionister får udbetalt de aftalte ydelser. Disse foranstaltninger må dog ikke overstige det, der objektivt set er nødvendigt til sikring af, at medlemmerne af ordningerne beskyttes. Dette var også holdningen hos hovedparten af de medlemsstater og repræsentative organer, som deltog i høringerne i forbindelse med grønbogen om supplerende pensioner i det indre marked4 som Kommissionen forelagde i juni 1997. Selv om der stadig er meningsforskelle på visse punkter, f. eks. med hensyn til investeringsregler, er der opnået bred enighed om, at der er behov for at tage de første skridt til at indføre en fællesskabsramme, som kunne være centreret omkring tre hovedprincipper: fastlæggelse af tilsynsregler for pensionsfonde, fjernelse af hindringerne for arbejdskraftens mobilitet og koordinering af medlemsstaternes beskatningsordninger. Tilsynsregler for pensionsfonde Selv om værdien af aktiverne i de pensionsfonde5, der er etableret i medlemsstaterne, på nuværende tidspunkt svarer til ca. 23% af EU's årlige BNP6, findes der stadig ingen specifikke fællesskabsbestemmelser, som garanterer anvendelsen af princippet om frie kapitalbevægelser og princippet om fri udveksling af tjenesteydelser. Dette er så meget desto mere beklageligt, da investorer via euroen har fået et bredere kapitalmarked, som er mere likvidt og uden kursrisiko. I nogle medlemsstater er bestemmelserne tilstrækkeligt fleksible til, at pensionsfondene kunne udvikle og tilpasse deres investeringspolitik til de nye betingelser, og pensionssikringen samtidig kunne bevares. Disse fonde vil derfor bedre kunne sprede deres investeringsportefølje og - til gavn for både arbejdsgivere og medlemmer - opnå en bedre balance mellem risiko og investeringsafkast. Hvis finansieringen af alderdomspensionerne skal lettes, er det klart særdeles ønskeligt at udvide denne mulighed til at omfatte alle pensionsfonde, der er etableret i Den Europæiske Union. Erfaringen har vist, at alt for restriktive investeringsregler i vidt omfang har skadet pensionsfondenes afkast, uden at sikkerheden er blevet øget. Dette er enten resulteret i nedsat afkast eller i højere bidrag til skade for arbejdskraftomkostningerne. Ved navnlig at have været rettet mod aktieinvesteringer har disse restriktioner desuden også begrænset muligheden for at finansiere den del af økonomien, der udgøres af den private sektor. Det KOM(97) 283. Svarene på grønbogen er blevet sammenfattet i et arbejdsdokument (CAB/62/98), som er tilgængeligt på GD XV's internetsted (http://europa. eu. int/comm/dgl5). Ved pensionsfond forstås i denne forbindelse supplerende erhvervspension. Kilde: European Federation for Retirement Provision (EFRP). Dette tal er 20%, hvis aktiverne i forbindelse og gruppelivsforsikringsordninger fratrækkes. regnskabsmæssige ordninger grundlag reserver med på af 3 har desuden hindret, at kapitalmarkederne i EU er blevet åbnet og integreret. Et mere effektivt kapitalmarked med likvide og veludviklede egenkapital- og gældsinstrumenter til den private sektor kunne bidrage til at styrke den økonomiske vækst og jobskabelsen i EU og således indirekte lette finansieringen af den sociale velfærd i de kommende årtier. Det synes hensigtsmæssigt at vedtage et direktiv med henblik på at nå. dette mål. Langt hovedparten af de parter, der deltog i høringerne i forbindelse med grønbogen og udarbejdelsen af handlingsrammen for finansielle tjenesteydelser, var af den opfattelse, at direktivet bør tage sigte på at nå disse fire mål: (i) (ii) (iii) (iv) at sikre den bedst mulige beskyttelse af de pensionsberettigede. Dette betyder, at investerings- og forvaltningsfriheden skal indgå i en samlet tilsynsramme. at lade pensionsfondene drage fuld fordel af det indre marked og euroen. Pensionsfondenes investeringsstrategi bør kun begrænses af tilsynsmæssige grunde. De bør endvidere kunne gøre brug af de tjenesteydelser, som udbydes af formueforvaltere, der er behørigt godkendt i EU; af udbydere garantere ligebehandling mellem at erhvervspensioner. Pensionsfonde har deres egne karakteristika, hvilket taler for, at der udarbejdes en ramme. Men samtidig skal det undgås, at der opstår specifik retlig konkurrencefordrejninger f. eks. livsforsikringsselskaber7. Dette kræver, at der en egentlig tilsynsramme, som det er sket i forbindelse med livsforsikringsselskaber. Dette kunne også indebære, at der blev fastlagt lignende regler for veldefinerede produkter. tjenesteydere, fastlægges forhold andre til i opfyldt: ikke have medlemmer at muliggøre gensidig anerkendelse af tilsynsordninger. På nuværende tidspunkt kan en pensionsfond i flere EU-medlemsstater. I betragtning af de supplerende pensionsordningers særlige karakteristika og deres forbindelse til offentlige ordninger kan der kun forventes begrænsede former for medlemskab (f. eks. inden for en enkelt virksomhed). Medlemskab på tværs af grænserne kan endvidere kun være et langsigtet mål, da talrige betingelser skal koordinering mellem være beskatningsordningerne i medlemsstaterne. Der vil også være behov for gensidig anerkendelse af tilsynsordninger. Hvis et direktivforslag kunne muliggøre en sådan gensidig anerkendelse, ville det være et første skridt mod medlemskab på tværs af grænserne. Sidstnævnte ville være forbundet med adskillige fordele: for vandrende arbejdstagere, som længere ville risikere at miste deres supplerende pensionsrettigheder, men også for arbejdsgivere og pensionsfonde, som vil kunne opnå stordriftsfordele med hensyn til administration og økonomisk forvaltning og således reducere arbejdskraftomkostningerne. kræver det en bedre navnlig ikke Livsforsikringsselskaber tilbyder inden erhvervstilknyttede gruppelivsaftaler. I nogle medlemsstater formidles denne form for pension også via investeringsinstitutter. pensioner og supplerende er også aktive for 4 På grundlag af den aktuelle situation kunne et direktivforslag indeholde tre sæt regler: (i) (ii) Grundlæggende tilsynsregien Dette indebærer navnlig, at en pensionsfond godkendes af en kompetent myndighed, at godkendelsen gøres betinget af opfyldelsen og af indgreb administratorernes anseelse, at fastlægges, samt at der indføres en ordning med periodisk information af medlemmerne og tilsynsmyndighederne. tilsynsmyndighedens beføjelser strenge kriterier vedrørende kompetence til ansvar, Regler vedrørende investering af bidrag. Pensionsfondene bør ikke have absolut investeringsfrihed. Investeringerne skal tilpasses forpligtelsernes art og løbetid og spredes på passende vis (efter valuta, geografisk område og erhvervssektor). Nødvendigheden af at have et krav om valutakongruens bør drøftes. Under alle omstændigheder skal reguleringsrammen være i fuld overensstemmelse med princippet om de frie kapitalbevægelser. Det skal understreges, at disse aspekter generelt vil skulle være genstand for udførlige drøftelser med medlemsstaterne og sektoren. (iii) Regler vedrørende pensionsfondenes forpligtelser og sammenhængen mellem aktiver og passiver-. Investeringerne skal være baseret på en præcis vurdering af fondens forpligtelser. Denne vurdering viser de forsikringstekniske reserver, som er beregnet på grundlag af en forsigtig og anerkendt aktuarmæssig metode. Det lade en uafhængig aktuar påtegne bør med henblik herpå overvejes at pensionsfondens regnskab. Det synes endvidere nødvendigt, at der fastsættes et minimumsfinansieringskrav, som har til formål at garantere, at de erhvervede pensionsrettigheder er dækket fuldt ud. Alt dette bør tage sigte på en minimumsharmonisering. På grund af de store forskelle mellem pensionsfondene i EU kan målet kun være at fastlægge en generel ramme, som foreskriver de principper, der bør overholdes for at garantere modtagernes beskyttelse og den økonomiske effektivitet. Det synes endvidere at være af afgørende betydning, at der er et samarbejde mellem de myndigheder, der fører tilsyn med pensionsfondene. Det kunne være hensigtsmæssigt at oprette et organ, som samler de kompetente myndigheder, når direktivet er vedtaget. Fjernelse af hindringer for arbejdskraftens mobilitet i EU Et grundlæggende princip for det indre marked, arbejdskraftens mobilitet, er så meget desto vigtigere, når Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU) er oprettet. Det, der står på spil, er ØMU'ens troværdighed i den almindelige offentlighed. Europa har allerede som for vandrende arbejdstagere effektivt koordinerer fællesskabsbestemmelser, pensionsordningerne under søjle 1. På den anden side udgør den manglende koordinering i forbindelse med de supplerende pensioner en reel hindring for den frie bevægelighed for de arbejdstagere, der er omfattet af sådanne ordninger. Denne hindring vil ramme flere og flere personer og begrænse arbejdstagernes mulighed for at bevæge sig, hvis medlemsstaterne vælger i stigende grad at satse på supplerende ordninger. Dette afsnit er hovedsagelig relevant for ydelsesbaserede ordninger. 5 Debatten i denne forbindelse bør derfor være koncentreret om følgende aspekter: (i) (ii) (iii) (iv) betingelserne for erhvervelse af supplerende pensionsrettigheder. Betingelser, som er for komplekse, eller for lange uforfaldbarhedsperioder kan udgøre en betydelig hindring for personers frie bevægelighed. Det er af afgørende betydning, at medlemsstaterne og arbejdsmarkedets parter overvejer dette spørgsmål nøje. metoderne for overførsel af rettigheder. Det er en kendsgerning, at da der ikke findes en fælles aktuarmæssig standard for beregningen af overførselsværdier, bliver vandrende arbejdstagere straffet i forhold til de personer, der forbliver i den samme medlemsstat. På grundlag af det tekniske arbejde, der skal påbegyndes med alle berørte parter, kunne Kommissionen overveje muligheden af et lovgivningsforslag om spørgsmålet. for medlemskab af pensionsfonde på tværs af grænserne. betingelserne tværs af grænserne kræver gensidig anerkendelse af Medlemskab på tilsynsordningerne og en bedre koordinering af systemerne. Men de erhvervspensionsordningerne er også på nationalt plan underlagt specifikke sociale regler, som navnlig er relateret til udbetalingen af ydelser (behandling af deltids- og fuldtidsansatte, former for pensionsudbetalinger osv. ). En teknisk undersøgelse synes nødvendig for at finde frem til, hvordan disse regler skal udformes i henseende til grænseoverskridende medlemskab. oprettelsen af et pensionsforum. Et pensionsforum kunne vise sig at være et hensigtsmæssigt sted, hvor følgerne af arbejdskraftens mobilitet i EU kunne drøftes. Et sådant forum kunne lette gennemførelsen af det nødvendige tekniske arbejde på dette område. Ved at samle repræsentanter for medlemsstaterne, pensionsfondene og arbejdsmarkedets parter kunne det også overvåge den gældende og den fremtidige fællesskabslovgivning. Koordinering af medlemsstaternes beskatningsordninger De nationale forskelle med hensyn til den skattemæssige behandling af livsforsikrings- og pensionsprodukter, deres komplekse beskaffenhed og specifikke bestemmelser, udgør for arbejdskraftens mobilitet og den frie udveksling af betydelige hindringer tjenesteydelser ikke gøres noget harmoniseringsforsøg, og medlemsstaternes skal sikres, er det opfattelsen, at der bør gøres et forsøg på at afskaffe national skattemæssig forskelsbehandling af produkter, som udbydes af institutioner (forsikringsselskaber, pensionsfonde), der er etableret i andre medlemsstater. i EU. Selv om der på nuværende skatteindtægter tidspunkt På grundlag af denne fleksible og koordinerede strategi har Kommissionen og medlemsstaterne indledt et samarbejde med henblik på at undersøge, hvordan de væsentligste hindringer på dette område kan fjernes. Ifølge mange vandrende arbejdstagere og arbejdsgivere er et af de prioriterede spørgsmål, som skal tages op, behandlingen af bidrag og præmier, som indbetales til institutioner, der er etableret i en anden medlemsstat end den, hvori medlemmet eller forsikringstageren bor. Spørgsmålet behandles inden for rammerne af Gruppen vedrørende Skattepolitik, som fungerer for drøftelser mellem Kommissionen og medlemsstaterne på det skattemæssige område. Der er bred enighed om, at det er som et højtstående forum nødvendigt at videreføre det igangværende arbejde. Da der er tale om forskelligartede og komplekse problemer, anses en trinvis strategi generelt for at være den hensigtsmæssige fremgangsmåde. På grundlag af dette arbejde kunne der forelægges et lovinitiativ, som ville omfatte den skattemæssige behandling af bidrag, som vandrende arbejdstagere indbetaler til supplerende pensionsfonde på tværs af grænserne. Konklusion Disse mulige initiativer, som er sammenfattet i bilag 1, ville i et vist omfang være separate. Men alligevel ville de i høj grad være indbyrdes afhængige. Medlemskab på tværs af grænserne vil f. eks. samtidig kræve gensidig anerkendelse på tilsynsområdet, koordinering af beskatningsordningerne og en tilpasning af sociallovgivningen. Alt sammen fremmer endvidere en bedre integration af de finansielle tjenesteydelser i EU. I denne henseende skal et dobbelt mål forfølges: at bidrage til de finansielle tjenesteydelsers integration til fordel for vækst og beskæftigelse og at forbedre kvaliteten af pensionerne til de fremtidige pensionister. 1. INDLEDNING 1. 1 Behovet for et indre marked for supplerende pensioner er kernen sociale i medlemsstaternes Pensionsordninger beskyttelse. Befolkningsaldringen og de budgetmæssige følger heraf rejser i alle medlemsstater spørgsmålet om disse ordningers finansielle levedygtighed. De fleste pensioner udbetales som regel af staten på grundlag af ordninger under søjle 1, der sædvanligvis finansieres løbende. Der er derfor risiko for, at de demografiske tendenser vil medføre en betydelig stigning i de offentlige udgifter til pensioner. Medlemsstaterne, som har ansvaret for strukturen på pensionsområdet, er aktivt begyndt at gennemføre reformer, men der vil fortsat være behov for mange former for vedvarende foranstaltninger for at sikre ordningernes varige finansielle stabilitet (jf. ramme 2), Kommissionen har ved en række lejligheder anført, at en større beskæftigelsesgrad og produktivitet spiller en afgørende rolle i denne henseende. Den har endvidere anført, at man skal gøre sig tanker om, hvad der kan gøres i forbindelse med de mange førtidspensioneringer, som betyder en stor byrde for ordningerne9. Dette behov for at forbedre de ældres beskæftigelsesegnethed blev endvidere for nylig bekræftet af Rådet i retningslinjerne for beskæftigelsen i 199910. En del af løsningen - med henblik på at aflaste de offentlige udgifter - kan også bestå i, at vægten i højere grad lægges på bidragsfinansierede, erhvervstilknyttede supplerende pensionsordninger. Ud fra et finansielt og socialt synspunkt er det derfor af afgørende betydning, at der fastlægges en fællesskabsramme, som fremmer udviklingen heraf. 9 Jf. meddelelsen "Modernisering og forbedring af den sociale beskyttelse i Den Europæiske Union" (KOM(97) 102 endelig udg. ) og udkastet til meddelelse "Europa for alle aldersgrupper", som på nuværende tidspunkt er ved at blive vedtaget. 10 Rådets resolution af 9. februar om retningslinjerne for beskæftigelsen i 1999 (5530/99). 8 Ramme 1: De forskellige former for pensionsordninger Pensionsordninger beskrives traditionelt på grundlag af modellen med tre søjler: sociale sikringsordninger indgår i søjle 1, og supplerende ordninger er omfattet af søjle 2 og 3. Søjle 1: Dette er den grundlæggende statslige ordning, som det generelt er lovpligtigt at være omfattet af. Disse ordninger finansieres sædvanligvis idet de nuværende erhvervsaktives bidrag anvendes til at finansiere pensionisternes pensionsydelser. Pensionerne garanteres af staten, og ordningen forvaltes af en offentlig institution. På fællesskabsplan koordinerer forordning 1408/71 disse ordninger. fortløbende, Søjle 2: Disse ordninger er kendetegnet ved en tilknytning til et ansættelsesforhold, til udøvelsen af et erhverv. De kaldes "erhvervspensionsordninger". De er sædvanligvis bidragsfinansierede: arbejdsgiver og arbejdstagere foretager opsparinger, som investeres og vil blive anvendt til at finansiere fremtidige pensioner. Endvidere dækker de hyppigt biometriske risici (dødsfald, invaliditet og alderdom). Erhvervspensionsordninger kan være opbygget på mange forskellige måder: oprettelse af - eller deltagelse i - en pensionsfond uafhængigt af arbejdsgiveren. Fonden modtager bidragene, investerer dem og udbetaler ydelserne. Fonde betegnes som "åbne" (virksomheder fra forskellige erhvervssektorer kan deltage) eller "lukkede" (deltagelse er begrænset til en enkelt virksomhed eller en gruppe af virksomheder fra en given erhvervssektor). Der kan være tale om "ydelsesbaserede" ordninger (arbejdsgiveren garanterer udbetalingen af pensioner af en given størrelsesorden) eller "bidragsbaserede" ordninger (pensionerne varierer alt efter afkastet af de investerede midler); tegning af en gruppelivsforsikringsaftale: bidragene betales til et livsforsikringsselskab, som investerer dem og udbetaler ydelserne. Forsikringsselskabet garanterer generelt udbetalingen for livsforsikringsselskaber på fællesskabsplan^; ydelserne. Der bestemmelser allerede fastsat er af køb af værdipapirer gennem et i værdipapirer (investeringsinstitut): bidrag anvendes til at købe værdipapirer. Pensionerne varierer alt efter for investeringsinstitutter på fællesskabsplan^; af værdipapirerne. Der er allerede fastsat bestemmelser institut for kollektiv investering afkastet ordninger i form af "regnskabsmæssige reserver": arbejdsgiveren forpligter sig til at udbetale pension til de ansatte og foretager hensættelser til forpligtelserne på balancens passivside. Søjle 3: Dette livsforsikringsselskaber eller investeringsinstitutter. aftaler, som enkeltpersoner er tegner hos tjenesteydere, f. eks. 11. Jf. direktiv 79/267, 90/619, 92/96. 12 Jf. direktiv 85/611, 85/612 og 88/220. Den analyse, der er gennemført i denne meddelelse, vedrører følgende områder. Kapitel 2 vedrører tilsynsbestemmelser for pensionsfonde, som er adskilte fra arbejdsgiveren, og midlerne til at sikre lige vilkår for disse fonde og andre udbydere af erhvervspensionsordninger. Kapitel 3 undersøger hindringerne for arbejdstagernes frie bevægelighed som følge af de sociale bestemmelser for pensionsfonde og ordninger på grundlag af regnskabsmæssige reserver. 4 vedrører Kapitel generelt: erhvervspensionsordninger og livsforsikringsaftaler. Der ses nærmere på muligheden af at forelægge et første lovinitiativ vedrørende erhvervspensionsordninger. pensioner mere beskatningen supplerende af 2. 3. 4. Som en løsning på befolkningsaldringen kan bidragsfinansierede supplerende ordninger imidlertid ikke udrette mirakler. Uanset finansieringssystemet (løbende finansiering eller forfinansiering) vil pensionerne altid tegne sig for en del af nationalproduktet i den periode, hvori de udbetales. De erhvervsaktive finansierer derfor altid de nuværende pensionisters pensioner. Men de supplerende ordninger kan indeholde et mere globalt produktivt investeringsperspektiv, både i og uden for Fællesskabet, i modsætning til ordninger med løbende finansiering, som kun indeholder et nationalt perspektiv. Dette er grunden er nogen supplerende ordninger, navnlig når der porteføljerestriktioner på tværs af grænserne, giver mulighed for en større fleksibilitet end ordninger med løbende finansiering med hensyn til at klare den demografiske krise, som pensionssystemerne står over for. ikke til, at Fordelene ved pensionsopsparinger må med andre ord ikke undervurderes. Hvis sådanne opsparinger investeres produktivt, kan de bidrage til at øge nationalindkomsten og dermed lette finansieringen af pensionerne. Indtægterne fra investeringer, der er anbragt uden for EU i økonomier, som mangler kapital, kan i det hele taget spille en afgørende rolle i denne forbindelse. I betragtning af den høje opsparing i en række medlemsstater kunne væksten i pensionsfondene blot medføre en omlægning mellem forskellige opsparingsformer. Men den kunne også i nogle lande være med til at forhindre et fald i opsparingen. Endvidere har pensionsopsparinger den fordel, at de er en meget langsigtet opsparingsform, som på en stabil måde bidrager til at finansiere økonomien. 10 Ramme 2: De demografiske perspektiver, de finansielle følger herafog mulige løsninger At få løst det problem på pensionsområdet, der er opstået i forbindelse med en aldrende befolkning, er en af de store udfordringer, som alle EU-medlemsstater står over for. Situationens alvor kan være forskellig fra den ene medlemsstat til den anden afhængigt af den demografiske struktur. Men generelt står medlemsstaterne over for nogle vigtige politiske valg. Der er i dag 4 arbejdstagere for hver pensionist. I 2040 vil forholdet være 2 til 1. Uden reformer kunne udgifterne til de statslige pensionsordninger i visse medlemsstater nå op på 15-20% af BNP (1997: ca. 10%). Omfanget af de mulige fiskale følger skal understreges: i nogle medlemsstater kunne de ufunderede pensionsforpligtelser stige til 200% af BNP. De grundlæggende offentlige ordninger spiller alt i alt en central rolle i medlemsstaternes sociale sikringsordninger og bør fortsat tilvejebringe en meget betydelig del af pensionerne. Men for at disse ordninger kan løse denne opgave uden af underminere de offentlige finanser, vil medlemsstaterne skulle tilpasse finansieringen af deres ordninger på en sådan måde, at der tages hensyn til de demografiske ændringer. De har mulighed for at udvikle supplerende ordninger eller fortsat i det væsentlige at satse på offentlige ordninger og f. eks. hæve bidragsperioden og og/eller beskæftigelsesegnetheden blandt de ældre vil også udgøre et effektivt bidrag i forbindelse med de nuværende tendenser. pensionsudbetalingerne. En beskæftigelsesgraden nedsætte stigning i 5. Med Kommissionens grønbog "Supplerende pensioner i det indre marked"13 fra juni 1997 blev der igen sat gang i debatten på et område, hvor EU ikke hidtil har udnyttet de potentielle effektivitetsforbedringer, som det indre marked giver mulighed for. Hvis der ikke gøres noget, vil de muligheder, som euroen giver, heller ikke blive udnyttet. Det forhold, at der ikke findes en hensigtsmæssig fællesskabsramme for de supplerende pensioner, kan anses for at være særdeles utilfredsstillende for både de fremtidige pensionister og pensionssektoren. Førstnævnte ønsker en sikker og høj pension, når de går på pension, og sidstnævnte har allerede aktiver svarende til 2 3% af EU's BNP14, som den skal investere. På baggrund af de reformer, der er iværksat i medlemsstaterne, og som ofte tager sigte på at udvikle pensionsfonde, er dette tal konstant stigende. Der er f. eks. gennemført en reform i Italien, og lignende projekter drøftes for øjeblikket i Frankrig. Det er af stor betydning, at disse ledsages af en egnet fællesskabsramme. tendenser 6. Grønbogen tog sigte på at fremme en så bred debat som mulig om de måder, hvorpå de kommende demografiske og økonomiske udfordringer bedst kan tages op, og at fastlægge, hvordan det indre marked og euroen kan øge de supplerende pensioners. rolle effektivitet. Det er medlemsstaternes opgave at fastlægge, hvilken specifik 13 KOM (97) 283 endelig udg. 14 Kilde: EFRP. 11 pensionsfondene skal spille. Medlemsstaternes beslutninger skal dog træffes inden for en sammenhængende fællesskabsramme og overholde følgende principper for det indre marked: 7. • • • fri udveksling af tjenesteydelser fri bevægelighed for arbejdstagere på tværs af grænserne investeringsfrihed på tværs af grænserne, kun med forbehold af de nødvendige tilsynsmæssige restriktioner. 8. Kommissionen skal endvidere tage hensyn til EF-traktatens artikel 2, hvorefter Fællesskabet har til opgave at fremme et højt beskæftigelsesniveau og et højt socialt beskyttelsesniveau. Dette skal gøres under overholdelse af subsidiaritetsprincippet, ifølge hvilket medlemsstaterne er ansvarlige for deres pensionsordninger. 1. 2 Høringerne i forbindelse med grønbogen om supplerende pensioner i det indre marked 9. Kommissionen modtog ca. 100 svar på grønbogen fra medlemsstater, Europa- Parlamentet, De Europæiske Fællesskabers Økonomiske og Sociale Udvalg, forbrugerorganisationer, fagforeninger, industrien og alle finansielle tjenesteydelser. Der blev udarbejdet et sammendrag af svarene15, som dannede grundlag for drøftelsen på en høring, der blev afholdt den 21. april 1998, og som alle interesserede parter var indbudt til. 10. Kommissionen glæder sig meget over den store interesse, der er tilkendegivet i denne høringsfase, til stærke den fællesskabsforanstaltninger på dette område. generelt næsten parter støtte alle fra og 11. Grønbogen blev dog kritiseret på to vigtige horisontale punkter. Nogle respondenter mente, at Kommissionen burde have lagt større vægt på pensionsfondenes sociale aspekter, og at der var lagt for stor vægt på pensionsfondene som et instrument til at udvikle kapitalmarkederne i EU. Det er klart, at kapitalmarkederne har til opgave at imødekomme pensionisternes behov og ikke omvendt. Den politik, som Kommissionen vil foreslå, vil derfor primært tage sigte på at beskytte de pensionsberettigedes rettigheder og at tilvejebringe rammebetingelser, hvor de kan opnå et højt ydelsesniveau. Den rolle, som integrationen af kapitalmarkederne i EU kan spille til fordel for vækst og beskæftigelse, bør imidlertid ikke overses: effektive og gennemsigtige finansielle markeder kan lette adgangen til kapital og øge kapitalproduktiviteten. 12. Det andet spørgsmål, som blev taget op af en række respondenter, var behovet for mere specifikt at se nærmere på sikkerheden i forbindelse med pensionerne. Nogle af dem pegede f. eks. på behovet for at sørge for, at erhvervspensionsordningerne sikres ved hjælp af en forsikringsordning, som garanterer de pensionsberettigedes optjente rettigheder i tilfælde af, at den pensionstegnende virksomhed bliver insolvent, eller hvis Dokument CAB/62/98, jf. ovenfor. 12 aktiverne i fonden er utilstrækkelige til at dække forpligtelserne. Det er klart, at de fremtidige pensionister ønsker den størst mulige sikkerhed i forbindelse med deres pensioner. Sikkerheden i forbindelse med pensionerne er et særdeles vigtigt spørgsmål, som Kommissionen i højere grad bør tage i betragtning i sit fremtidige arbejde ved at foreslå en egentlig tilsynsramme for pensionsfonde. 13. Uanset disse kritikpunkter fuldt ud Kommissionens analyse i grønbogen. Andre emner, der blev taget op som led i høringerne, vil blive undersøgt i de efterfølgende kapitler i denne meddelelse. langt hovedparten af bidragene støttede 14. Denne meddelelse vil således fremlægge de politiske konklusioner, der kan drages af høringerne, samt præsentere de skridt, som Kommissionen anser for at være nødvendige for at kunne gå i retning af et indre marked for supplerende pensioner. 2. TILSYNSREGLER FOR PENSIONSFONDE, DER ER FORENELIGE MED DET INDRE MARKED OG EUROEN 15. I dette kapitel redegøres der for, hvordan euroen og det indre marked kan bidrage til at øge sikkerheden og afkastet i forbindelse med pensionsfondene. Der skitseres forslag til et direktiv om tilsynsbestemmelser for pensionsfonde, som er adskilte fra virksomheden og bidragsfinansierede. 2. 1 Pensionsfonde i euroområdet 2. 1. 1 Øget sikkerhed i forbindelse med investeringsporteføljer 16. Tilsynsbestemmelser har primært til formål at beskytte forbrugerne - eller, i dette tilfælde, medlemmerne af pensionsordninger. Med fjernelsen af valutarisici og krav om valutakongruens inden for euroområdet bidrager euroen i sig selv til at øge sikkerheden. Både pensionsfonde og forsikringsselskaber kan drage fordel af et større kapitalmarked, hvor de bedre kan sprede deres aktiver og risici. Dette kan imidlertid ikke anses for at være tilstrækkeligt: for virkelig at garantere, at de pensionsberettigede beskyttes, skal spredningen af aktiverne være baseret på et præcist skøn over forpligtelsernes løbetid og omkostninger. Pensionsfondene skal altid sikre, at de har tilstrækkelige likvide aktiver, som lyder på den samme valuta som forpligtelserne, således at ydelserne kan udbetales ved forfald. Endvidere skal pensionsfondenes aktiviteter indgå i en samlet tilsynsramme. Pensionsfondene skal bl. a. godkendes og kontrolleres af en kompetent myndighed. Medlemmerne skal på bedst mulig måde informeres om, hvordan fonden forvaltes. 2. 1. 2 Øget effektivitet af investeringsporteføljer sociale statslige 17. Hvis medlemsstaterne vælger i højere grad at satse på ordninger, der skal supplere den grundlæggende sikringsordning, og hvis disse ordninger er bidragsfinansierede, kan et EU-dækkende kapitalmarked og euroen gøre opsparingen af disse midler mere effektiv via et øget afkast af investeringen af pensionsfondsaktiver. Dette kan medføre højere pensioner og således bidrage til at opretholde de grundlæggende statslige systemer eller nedbringe de sociale bidrag til en given pension og således have positive virkninger for beskæftigelsessituationen. Men balancen mellem 13 de forskellige pensionsordninger er som altid fortsat noget, som de enkelte medlemsstater skal træffe beslutning om. 18. Euroen bidrager til, at forvaltningen af investeringsporteføljerne bliver mere effektiv. Investorerne kan bedre udnytte kapitalmarkeder med en større dybde og øget likviditet som følge af elimineringen af kursrisici, en nedsættelse af transaktionsomkostningerne og en øget konkurrence mellem markedsdeltagerne. Hovedparten af respondenterne forventer, at et EU-dækkende kapitalmarked vil tilvejebringe meget mere kapacitet end i individuelle pensionsfondsaktiverne. Markederne for egenkapital og selskabsobligationer i EU er stadig underudviklede og besidder derfor et kolossalt ekspansionspotentiale. Dette gælder navnlig med hensyn til private obligationer, som vil give et større spektrum af rentesatser, mens spektret af offentlige obligationer indskrænkes. Investeringer i private obligationer kunne således udgøre en betydelig indtægtskilde for pensionsfondene i fremtiden. nationale markeder at opsuge forventede vækst den til 19. Pensionsfondene bør også spille en vigtig rolle med hensyn til at oprette EU-dækkende markeder for risikovillig kapital, da mindre og mere innovative virksomheder inden for nøgleteknologier og sektorer som telekommunikation, bioteknologi, sundhedspleje, finansielle tjenesteydelser og energi til stadighed søger kapital i form af egenkapital eller selskabsobligationer. De kunne hjælpe til at finansiere TEN-projekter (tfanseuropæiske netværk), der sigter på at forbedre mobiliteten i EU, og som har brug for venture kapital16. Da der altid er behov for at have en veldiversificeret investeringsportefølje, vil pensionsfondene kun investere en begrænset del af de indbetalte bidrag på markeder for risikovillig kapital. Men såfremt alle europæiske pensionsfonde havde investeret 2% af deres aktiver på dette område, ville det utvivlsomt have en betydelig indvirkning på væksten i de små og mellemstore virksomheder17. 16 Beslutning 1692/96 af 23. juli 1996. 17 Kommissionens forslag vedrørende pensionsfonde skal således ses i forbindelse med det arbejde, der er gjort med hensyn til risikovillig kapital. Jf. «Risikovillig kapital: En nøgle til. jobskabelse i Den Europæiske Union» (SEK 98 (552)). 14 Ramme 3: Fordelene for økonomien og beskæftigelsen af et indre marked for supplerende pensioner Et indre marked for supplerende pensioner ville ikke kun være til gavn for pensionister og udbydere af pensioner. Mere generelt kunne det være forbundet med følgende fordele: - pensionsfondenes mulighed for at investere på europæisk plan og i stigende grad i aktier vil formentlig forbedre afkastet af dem: dette kunne bidrage til at nedbringe de indirekte arbejdskraftomkostninger, som ofte er hæmmende for jobskabelsen; - pensionsfondenes mulighed for i højere grad at investere i aktier ville øge kapitaludbuddet for de europæiske virksomheder. Dette ville føre investorer og låntagere sammen og derved fremme processen med disintermediering i banksektoren. Når de er fritaget for bankgebyrer, ville virksomhederne kunne finansiere sig selv billigere; - pensionsfonde har en central rolle at spille med hensyn til SMV'ernes vækst, navnlig innovative SMV'er inden for de nye teknologier. I EU er beskæftigelsen i årene 1991-1995 steget med 15% i virksomheder, som har opnået investeringer i form af risikovillig kapital; - ved at gøre det muligt for pensionsfonde at forvalte ordninger i mere end én EU-medlemsstat ville disse fonde opnå stordriftsfordele med hensyn til administration og økonomisk forvaltning, og dette ville indvirke på de indirekte arbejdskraftomkostninger. I en virksomhed eller en gruppe af virksomheder ville en fond, som dækker hele EU, sagtens kunne erstatte 15 separate erhvervspensionsordninger. 2. 1. 3 En kvalitativ tilsynsstrategi 20. Med euroen skabes der en kolossal pulje af europæisk kapital, der lyder på en enkelt valuta. Markedets størrelse og likviditet øges således, hvorved virksomhederne i EU får mulighed for at nedbringe deres omkostninger til egenkapital og at låne penge på bedre vilkår. Medlemsstaternes fortsatte bestræbelser på som led i stabilitets- og vækstpagten at nedbringe budgetunderskuddet og statsgælden vil samtidig have den virkning at "samle" kapital fra den private sektor. 21. Der er således mulighed for fordele i to henseender: for fremtidige pensionister og for økonomien i EU som helhed. Der er dog hindringer for at virkeliggøre dette "gyldne scenario", som investeringerne med positive konsekvenser for jobskabelse og vækst. i vidt omfang vil kunne stimulere 22. Nogle af disse hindringer skyldes investeringsregler. De kvantitative og stive regler for i høj grad hæmme aktivernes fordeling, der anvendes pensionsfondene forsøg på at drive virksomhed på et EU-dækkende kapitalmarked. Strenge begrænsninger for den andel af aktier, som pensionsfonde kan have i deres investeringsportefølje, kunne navnlig nedsætte afkastet heraf (jf. ramme 4), uden at sikkerheden i forbindelse med investeringerne forbedres. Overdrevent strenge i nogle medlemsstater, vil i deres 15 restriktioner kan endog være en kvantitative trussel mod sikkerheden. Sådanne restriktioner kunne medføre, at investorerne ikke får mulighed for at drage fordel af euroområdet med henblik på en spredning af risiciene. Endvidere viser erfaringerne, at aktieinvesteringer er mindre volatile og dermed forbundet med en lavere risiko end investeringer i statsobligationer i den periode, som en pensionsforpligtelse strækker sig tilsynsstrategi vil give pensionsfondene den over (jf. bilag 4). Kun en kvalitativ nødvendige fleksibilitet til, at de kan opnå et passende forhold mellem risiko og afkast i lyset af de demografiske ændringer og de muligheder, som de EU-dækkende kapitalmarkeder giver. Samtidig skal der som nævnt gøres alt for i videst muligt omfang at beskytte medlemmernes rettigheder. Investeringsfriheden skal derfor altid være betinget af en passende spredning af aktiverne og indgå i en overordnet tilsynsramme. 23. Med denne fleksible strategi vil pensionsfondene endvidere kunne deltage i udviklingen af virksomheder, der er finansieret ved hjælp af risikovillig kapital. Det erkendes, at ophævelsen af investeringsrestriktionerne for pensionsfondene i De Forenede Stater i slutningen af 1970'erne spillede en central rolle for udviklingen af teknologisk innovative SMV'er. Endvidere gav disse SMV'er et højt afkast (jf. bilag 5). En fortsat finansiering af pensioner, som i det væsentlige er baseret på offentlig låntagning, kunne derimod resultere i, at industrien og navnlig de små og mellemstore virksomheder ikke får adgang til de private investeringer, som de behøver for at kunne spille en positiv rolle for vækst og beskæftigelse. Ramme 4: Forbedring afsåvel sikkerhed som afkast i forbindelse med pensionsfonde I de lande, hvor pensionsfonde er almindeligt udbredte og forvaltes med succes, gælder der ingen kvantitative restriktioner for investeringernes sammensætning (f. eks. noterede og unoterede aktier, obligationer, fast ejendom, lån osv. ). Bilag 2 viser, at pensionsfonde, som ikke er begrænset af investeringsrestriktioner, opnår bedre afkast. Dette er navnlig opnået som følge af, at andelen af aktier i aktivporteføljen kan være meget højere end i lande, som har fastsat kvantitative begrænsninger for aktivsammensætningen. De drager derfor fordel af det bedre afkast, som aktier generelt har opnået i de seneste par årtier i forhold til statsobligationer (jf- bilag 4). I nogle medlemsstater er der fastsat strenge kvantitative begrænsninger for visse former for aktiver - navnlig aktier - som pensionsfonde kan investere i. Bortset fra den omstændighed, at dette generelt de facto nedsætter afkastet af en portefølje, anses det for at være en mere forsigtig strategi at investere en betydelig del af aktivporteføljen i aktier, da de er bedre i stand til at modsvare pensionsforpligtelsernes langsigtede karakter. Det er i denne henseende vigtigt at bemærke, at på lang sigt - som vist i bilag 4 - er aktier mindre volatile end statsobligationer. Dette skyldes navnlig den på lang sigt konstante vækst i realøkonomien og produktiviteten, som afspejles i virksomhedernes børsnoteringer. Selv om offentlige obligationer er mere stabile på kort sigt, er de udsat for inflation og rentesvingninger. Aktieinvesteringer kan endvidere betragtes som et effektivt instrument mod de inflationsrisici, der er forbundet med fremtidige pensionsydelser. 16 Ved at mindske de kvantitative begrænsninger som tilsynsramme vil formueforvalterne derfor opnå tilstrækkelig fleksibilitet til i givet fald at øge aktieinvesteringerne og derved øge afkastet af pensionsfondene, samtidig med at der vil være en tilstrækkelig sikkerhed. i en passende led 2. 2 Tilsynsregler for pensionsfonde 2. 2. 1 Relevansen af et direktiv 24. Høringerne i forbindelse med grønbogen om supplerende pensioner viste, at mange medlemsstater, mange arbejdsmarkedsparter og næsten hele den finansielle sektor er af den opfattelse, at de manglende bestemmelser for pensionsfonde udgør et betydeligt tomrum i EU-lovgivningen vedrørende finansielle tjenesteydelser18. Dette er opfattelsen i Det Økonomiske og Sociale Udvalg, som i sin udtalelse af 10. december 199719 tilkendegav, at et direktiv vedrørende de grundlæggende principper ville være hensigtsmæssigt. Dette er også opfattelsen i Europa-Parlamentet, som i sin beslutning af 3. december 1998 om grønbogen anmodede Kommissionen om at vedtage et direktivforslag, som navnlig kunne sikre "pensionsfondenes investeringsfrihed, som fastlægger rammerne og grænserne for investeringsaktiviteterne i og uden for EU. som til for pensionsfondenes indeholder bestemmelserne tilvejebringelse af kapital på markederne i EU. " og sikrer ". frihed til at levere managementydelser for operatører, der er godkendt i en medlemsstat. "20. aktiviteter med hensyn 25. Euroen bidrager i sig selv til at øge pensionsfondenes investeringsmuligheder. Eventuelle restriktioner, som strider mod traktaten, kunne for deres vedkommende fjernes ved hjælp af overtrædelsesprocedurer. Det fremgår dog af høringerne, at kombinationen af disse to muligheder ikke vil give de berørte sociale og finansielle aktører samme fordele som en klar retlig ramme, der harmoniserer de grundlæggende tilsynsprincipper. 26. Et direktiv synes endvidere at være nødvendigt for at kunne muliggøre den gensidige anerkendelse af tilsynsordninger, hvilket er nødvendigt med hensyn til medlemskab af pensionsfonde på tværs af grænserne. Talrige kommentatorer understregede behovet for, at der blev fastlagt meget specifikke betingelser for medlemskab, navnlig inden for den samme virksomhed eller gruppe af virksomheder, og dette til trods for, at der ikke kan være tale om at gennemføre en fuldstændig åbning af markedet for supplerende pensioner, da de supplerende ordninger er nært forbundet med de grundlæggende offentlige ordninger. Men medlemskab på tværs af grænserne vil fremme arbejdstagernes mobilitet i EU: høringerne viste helt entydigt, at den manglende mulighed for grænseoverskridende medlemskab udgjorde en betydelig hindring for en sådan mobilitet. Og det ville gøre det muligt for pensionsfondene at opnå stordriftsfordele med hensyn til administration og økonomisk forvaltning. 18 Det er værd at erindre, at pensionsfondenes aktiver i de 15 medlemsstater udgør i alt ca. 23% af EU's BNP. I sammenligning hermed udgør forsikringsselskabernes aktiver ca. 35% af BNP, i et indre marked, der er baseret på næsten 30 lovgivnings- eller reguleringsforanstaltninger. 19 ØSU 1403/97. 20 Punkt 3 i beslutning A4-0400/98. 17 27. Den manglende gensidige anerkendelse af tilsynsordningerne er tydeligvis ikke den eneste hindring for grænseoverskridende medlemskab. Andre hindringer findes navnlig på beskatningsområdet, som mest hensigtsmæssigt bør behandles inden for rammerne af Gruppen vedrørende Skattepolitik21. Hindringer, som skyldes de specifikke lov- eller reguleringsmæssige bestemmelser i visse medlemsstater (f. eks. forpligtelsen til at til en national erhvervspensionsordning), bør også behandles i indbetale bidrag samarbejde med de pågældende medlemsstater. Det forslag til direktiv, der foreslås her, ville derfor kun udgøre et første skridt mod at fjerne de forskellige hindringer, som på nuværende tidspunkt hindrer medlemskab på tværs af grænserne22. 2. 2. 2 Anvendelsesområde og indhold 28. For at sikre et homogent anvendelsesområde kunne ethvert direktiv kun omfatte de institutioner, som er ægte enheder, og som ikke indgår i den sociale sikringsordning samt driver virksomhed på et funderet grundlag23. Valget af et direktiv, som omfatter pensionsfondsinstitutioner og i overensstemmelse med den eksisterende fællesskabslovgivning vedrørende finansielle tjenesteydelser. og udbydes investeringsinstitutter, vil ikke blive berørt, da der allerede findes fællesskabslovgivning på området. ikke alle erhvervspensionsprodukter, vil være livsforsikringsselskaber Produkter, der af 29. Til sikring af, at ovennævnte målsætninger opfyldes, og med henblik på at sørge for den bedst mulige beskyttelse af fremtidige pensionister, kunne der indgå følgende i et fremtidigt forslag til direktiv: • Grundlæggende tilsynskrav adskillelse af pensionsfondens aktiver og den pensionstegnende virksomheds aktiver; tilladelse af pensionsfonden fra en kompetent myndigheds side og oprettelse af et sanktionssystem; behov for at gøre tilladelse betinget af strenge kriterier med hensyn til administratorernes ansvar, kompetence og integritet; fastlæggelse af tilsynsmyndighedens beføjelser til indgreb; til indførelse medlemmerne. Gennemsigtighed er absolut af afgørende betydning af en ordning med periodiske informationer Jf. afsnit 4 nedenfor. Politiske foranstaltninger, som måtte blive vedtaget på dette område, bør være baseret på statistiske data, som afspejler de faktiske økonomiske forhold i sektoren. Eurostat har derfor taget initiativ til at fastlægge en fælles ramme for indsamling, udarbejdelse, indberetning og evaluering af data om pensionsfondenes struktur, aktiviteter og resultater i EU-landene. Denne ramme, der er knyttet som bilag til Rådets forordning 58/97, vedtages måske i 2000. Det forhold, at et eventuelt direktiv skal have et homogent anvendelsesområde, indebærer, at ordninger, som finansieres løbende eller ved hjælp af regnskabsmæssige reserver, falder uden for denne øvelse. Enheder, der forvalter disse ordninger, skal imidlertid overholde EF-traktatens bestemmelser om kapitalens frie bevægelighed og den frie udveksling af tjenesteydelser. Endvidere vil der uden tvivl skulle udarbejdes en liste over de socialforsikringsinstitutter, som ikke vil blive omfattet af forslagets anvendelsesområde. 18 for de pensionsberettigedes beskyttelse. De skal altid have mulighed for at have kendskab til fondens økonomiske situation. Dette er navnlig tilfældet med bidragsbaserede ordninger, hvor arbejdstageren generelt bærer investeringsrisikoen. til indførelse af en ordning med periodiske tilsynsmyndighederne. Disse kan med regelmæssige mellemrum suppleres med overordnede redegørelse investeringsstrategi på grundlag af de forpligtelser, der er indgået. indberetninger den for en • Investeringsregler 30. Princippet om forsigtig forvaltning (jf. ramme 5) var genstand for bred støtte som led i høringerne. Det ville være den mest hensigtsmæssige reguleringsramme i henseende til de frie kapitalbevægelser og ville gøre det muligt for administratorerne at opnå den størst mulige kongruens mellem aktiverne og forpligtelsernes art og løbetid, idet der samtidig tages højde for ændringer af den økonomiske og finansielle kontekst. Den passer endvidere til pensionsforpligtelsernes sædvanlige profil: forpligtelserne strækker sig over adskillige årtier. Det er derfor af afgørende betydning, at fondsadministratorerne er i stand til at anvende en lang række forskellige aktiver med en større eller mindre likviditet. Eventuelle kvantitative restriktioner for visse kategorier af aktiver bør begrundes behørigt udelukkende ud fra tilsynsmæssige hensyn. Hvis medlemsstaterne ønsker det, kan de nationale myndigheder få tilladelse til at anvende kvantitative investeringsfriheden restriktioner under unødvendigt (f. eks. et loft for aktieinvesteringer på 70%). Lovkrav om, at fondene skal investere i bestemte kategorier af aktiver og en udbredelse af kvantitative lofter, som i realiteten begrænser investeringsfriheden betydeligt, skal dog undgås. Investeringer i en enkelt emittent og i den pensionstegnende virksomhed bør begrænses til et forsigtigt omfang (f. eks. 5-10%). forudsætning af, at de ikke begrænser 19 Ramme 5: Forsigtighedsprincippet og moderne Asset/Liability Management-metoder (ALM) anvendelse i praksis Forsigtighedsprincippet Forsigtighedsregler er generelle retningslinjer for de personer, der er ansvarlige for at forvalte pensionsfonde og investeringsaktiviteter (f. eks. formueforvaltere, fondsadministratorer). Disse regler er kvalitative. Formålet er, at de ansvarlige optræder som forsigtige fagfolk, når de træffer investeringsafgørelser, men samtidig er bevidste om behovet for at opnå et tilstrækkeligt afkast af investeringerne. Ifølge forsigtighedsprincipperne må fonden ikke påtage sig unødvendige risici. Sigtet er da også at mindske risikoen på grundlag af spredning. Forsigtighedsprincippet er ikke blot et abstrakt princip, men fungerer også i praksis. Mange medlemsstater har med succes anvendt det i lange perioder. Det har vist sig, at det giver en tilsvarende sikkerhed som andre former for investeringsregler, men højere afkast. Hvis investeringsstrategien er alt for tilbageholdende, kan dette resultere i en unødvendig nedsættelse af afkastet, mens en uforsvarlig udnyttelse af investeringsfriheden klart. strider mod forsigtighedsprincippet. Begge situationer fører til resultater, der ikke. er optimale, og skal undgås. •Moderne Asset/Liability Management-metoder (ALM) De moderne ALM-metoder er meget nyttige som et redskab til at forvalte investeringsporteføljer og sikre, at aktiverne investeres på en måde, der afspejler de tilsvarende passivers art og løbetid. Forsigtighedsprincippet kan anses for at være en væsentlig del af de moderne ALM-metoder og af de finansielle institutioners finansielle risikostyring. Disse metoder giver oplysninger om risici i form af volatilitet på de finansielle markeder og indvirkningen heraf på både aktiver og passiver. Korrekt fungerende ALM-metoder er mest effektive, når der ikke er fastsat nogen kvantitative restriktioner for fondsadministratorer og formueforvaltere med henblik på at imødekomme behovene for porteføljespredning som en del af risikospredningen. Risikospredningen tager sigte på at forbedre forholdet mellem afkast og risiko i forbindelse med investeringsporteføljen. Som led i høringerne i forbindelse med grønbogen støttede professionelle respondenter stærkt ideen om, at den spredning af investeringerne, som en ALM-metode muliggør, vil øge beskyttelsen af investorerne ved snarere at minimere deres risiko for at blive udsat for problemer, der opstår i de enkelte lande eller i forbindelse med de enkelte former for investeringer, end at øge risiciene. På nuværende tidspunkt bliver de matematiske ALM-metoder hovedsagelig anvendt i store institutioner på grund af omkostningerne derved. Små og mellemstore institutioner anvender mere konventionelle likviditetsplanlægningsmetoder. Markedet for tjenesteydelser inden for risikoberegning og risikostyring er imidlertid voksende. 20 'umodne' pensionsfonde med 'Modne' pensionsfonde skal altid sikre en tilstrækkelig likviditet. Disse 'modne' pensionsfonde har forpligtelser med en kortfristet tidshorisont og en høj grad af risikoaversion. I modsætning hertil vil indgående pengestrømme fra bidrag er højere end de udgående pengestrømme i form af pensionsydelser, afspejle denne situation i deres investeringsstrategi. Andelen af kontanter og likvide aktiver i en portefølje, som dækker kortfristede forpligtelser, skal derfor være højere end i 'umodne' pensionsordninger. Ethvert givent strengt kvantitativt loft kan således vise sig at være hensigtsmæssigt for nogle pensionsordninger, men ikke for alle. Kun med en kvalitativ tilsynsstrategi kan der tages hensyn til de forskellige strukturer, som kendetegner forpligtelserne i forbindelse med pensionsordningerne. forpligtelser, og hvis langfristede Ramme 6: Tilstrækkeligt tilsyn i de medlemsstater, der anvender Erfaringerne forsigtighedsprincippet og moderne Asset/Liability Management-metoder, viser, at der er behov for en streng tilsynsramme. Det er ikke tilstrækkeligt blot at anvende forsigtighedsprincippet. Det skal i en samlet tilsynsramme med både intern og ekstern kontrol via: indgå • • • pensionsfondens aktuar og fondsadministrator/formueforvalter - intern kontrol ekstern revisor kompetent tilsynsmyndighed. Pensionsfondens aktuar ogfondsadministrator/formueforvalter - intern kontrol Pensionsfondens aktuar har til opgave at sikre, at pensionsforpligtelserne beregnes forsigtigt. Vedkommende skal sørge for, at aktiverne afspejler forpligtelsernes art og løbetid. Den struktur, som fastsættes af aktuaren, er den primære garanti for pensionernes sikkerhed. Aktuaren fastsætter derfor rammerne for pensionsfondens formueforvalter, som skal sørge for, at disse retningslinjer gennemføres effektivt. Interne kontrolprocedurer omfatter sædvanligvis strukturelle foranstaltninger (f. eks. en streng adskillelse mellem udadvendte og interne funktioner med regelmæssig revisionskontrol) beregning og forvaltning af investeringsrisici og af ledelsesinformationssystemet. 21 Ekstern revisor Den eksterne revisor har til opgave at kontrollere, om det interne kontrolsystem, der er oprettet i en pensionsfond, fungerer effektivt, således at de pensionsberettigede opnår en høj grad af sikkerhed. Vedkommende skal derfor kontrollere, om de interne kontrolprocedurer, som ledelsen har iværksat, er tilstrækkeligt strenge, og om fondsadministratorerne rent faktisk følger de fastsatte procedurer. Kompetent tilsynsmyndighed for Pensionsfonde redegør sædvanligvis for strukturen af deres forpligtelser, og deres plan for investeringspolitikken indgår i årsregnskabet, som i givet fald kan gennemgås af den kompetente tilsynsmyndighed. Dette giver tilsynsmyndigheden mulighed for at kontrollere, om de anvendte tilstrækkelige. Hvis procedurer tilsynsmyndigheden finder det nødvendigt, kan den pålægge hjælpeforanstaltninger og sanktioner. I betragtning af den centrale rolle, som fondsadministratorer, formueforvaltere og aktuarer spiller med hensyn til anvendelsen af forsigtighedsprincippet, skal de normalt opfylde til uddannelse, erhvervserfaring og særlige "fit and proper"-kriterier (dvs. med hensyn hæderlighed). interne kontrolstrukturer risikospredning og er Ifølge de fleste svar på grønbogen medfører den øgede anvendelse af forsigtighedsprincippet og moderne ALM-metoder en vigtig ændring og en udfordring for de tilsynsorganer, som for øjeblikket anvender strenge kvantitative begrænsninger. Skiftet fra en kvantitativ strategi til en kvalitativ tilsynsstrategi kan tage tid. Men fordelene ved en sådan ændring opvejer i vidt omfang omkostningerne. • Krav om valutakongruens 31. Forhandlingerne forud for forslaget til direktiv i 1991 mislykkedes i det væsentlige på grund af divergerende opfattelser i forbindelse med valutakongruens. Euroen begrænser imidlertid disse problemers omfang betydeligt ved at gøre ethvert krav om valutakongruens unødvendigt inden for euroområdet. Med hensyn til lande, som ikke i begyndelsen deltager i ØMU, kunne der overvejes lignende løsninger som dem, der er vedtaget på forsikringsområdet, dvs. at de medlemslande, der ikke deltager, kunne få mulighed for at overveje at lade aktiver i euro dække forpligtelser i den nationale valuta24. Det vil så vise sig, om der bør anvendes et kongruenskrav i forbindelse med aktiver skal I henhold forsikringsselskaberne overholde en kongruensregel på 80%. Da de forpligtelser, som pensionsfondene indgår, er meget langfristede, behøver de dog at bekymre sig mindre om valutasvingninger. Man kunne endvidere være af den opfattelse, at indtægterne fra investeringer, der er anbragt uden for Den Europæiske Union i lande, som har behov for kapital, og hvor den erhvervsaktive befolknings andel er større end i EU, i de kommende årtier kunne være en nyttig hjælp til at finansiere pensionerne i EU-landene. Dette fællesskabsbestemmelserne tredjelandes valutaer. til i Jf. punkt 5 i bilag 1 i direktiv 92/96/EØF (tredje livsforsikringsdirektiv). Følgende asymmetri bør bemærkes: forsikringsselskaber, der er etableret i medlemsstater, som indgår i euroområdet, har ikke mulighed for at dække deres forpligtelser lydende på euro ved hjælp af aktiver lydende på valutaer i medlemsstater, der ikke deltager. 22 spørgsmål bør være genstand for yderligere drøftelser mellem Kommissionen og medlemsstaterne. • Frit valg af administratorer 32. Pensionsfondsadministratorernes ret til at gøre brug af enhver godkendt udbyder af forvaltningsydelser (depositar, formueforvalter) overalt inden for EU bør bekræftes i ethvert forslag til direktiv. •. 25 Sammenhængen mellem aktiver og passiver 33. Beskyttelsen af de pensionsberettigede nødvendiggør, at investeringsfriheden baseres på en præcis vurdering af de forpligtelser, som fonden har påtaget sig (jf. ramme 7). Heri indgår beregningen af de forsikringstekniske reserver på grundlag af en forsigtig og anerkendt aktuarmæssig metode. En passende beregning af de forsikringstekniske reserver er den første garanti for medlemmernes sikkerhed, og det kunne overvejes at lade en uafhængig aktuar påtegne fondens regnskab for at forbedre denne sikkerhed. En anden garanti kunne være at fastsætte et minimumsfinansieringskrav i forbindelse med pensionsfondene for at sikre, at de erhvervede pensionsrettigheder er dækket fuldt ud. Endelig består en tredje garanti i en forsigtig vurdering af de aktiver, der dækker de forsikringstekniske reserver. Overstiger beholdningen af aktiver de forsikringstekniske reserver, kunne dette også beskytte medlemmerne mod risikoen for et pludseligt værditab. Et krav i denne henseende bør dog være moderat (f. eks. ca. 5%) for at begrænse tabet af skatteprovenu. Ramme 7: Pensionsforpligtelsens art Fremtidige pensioner sikres først og fremmest ved, at de fremtidige forpligtelser beregnes på et forsigtigt grundlag. Tilstrækkelige hensættelser til forpligtelser tjener som udgangspunkt ved anvendelsen af ALM, og denne fremgangsmåde kan anses som en sikkerhedsmæssig hjørnesten. Aktiverne skal derpå vælges, således at de modsvarer disse forpligtelser. Med hensyn til de mange forskellige pensionsprodukter, der på nuværende tidspunkt udbydes på markedet, kan der foretages en generel sondring mellem (sædvanligvis ydelsesbaserede ordninger) og såkaldte 'best effort'-ordninger (sædvanligvis bidragsbaserede ordninger). tilsagnsordninger I ydelsesbaserede ordninger er de ydelser, som arbejdstageren har ret til, fastlagt på grundlag af en formel, hvor den årlige pension typisk beregnes i forhold til arbejdstagerens anciennitet og lønindplacering. Sådanne ordninger kan være ufunderede (ingen særskilt fond), underfunderede (fondens værdi er mindre end nutidsværdien af de lovede ydelser), overfunderede (fondens værdi er større end nutidsværdien af de lovede ydelser) eller blot funderede (fondens værdi er lig nutidsværdien af de lovede ydelser). Arbejdstageren bærer sædvanligvis investeringsrisikoen og garanterer finansieringen af en eventuel underdækning. Disse bemærkninger gælder frem for alt for ydelsesbaserede ordninger. I bidragsbaserede ordninger er de ydelser, som medlemmet er berettiget til, baseret på de samlede bidrag, der er indbetalt, og indtægterne fra investeringerne på grundlag af de således indbetalte midler; vedkommende bærer derfor hele investeringsrisikoen. 23 I bidragsbaserede ordninger er de ydelser, som arbejdstageren har ret til, baseret på de opsparede bidrag, der er indbetalt på arbejdstagerens vegne, sammen med det investeringsafkast, der er opnået af disse bidrag. En bidragsbaseret ordning er kendetegnet ved, at den pensionsberettigede bærer hele investeringsrisikoen, og at pensionskontoen pr. definition altid er fuldt ud funderet. En tilsynsramme for supplerende pensioner skal tage hensyn til de forskellige virkninger af ydelsesbaserede og bidragsbaserede ordninger. De garantier, som gives arbejdstageren, og i denne spørgsmålet om, hvem der bærer investeringsrisikoen, er to centrale spørgsmål henseende. Der skal også tages højde for, at der findes såkaldte kombinerede pensionsordninger, som indeholder karakteristika fra både ydelsesbaserede og bidragsbaserede ordninger. 2. 2. 3 Forsikring mod ordningens afbrydelse (jf. ramme 8) 34. En yderligere sikkerhedsforanstaltning kunne være at forsikre sig imod risikoen for, at ordningen afbrydes. I en ydelsesbaseret ordning har denne form for forsikring, som kan antage forskellige former (garanti ydet af en tredjemand, garantifond, statsgaranti osv. ), til formål at afhjælpe en situation, hvor fondens pensionstegnende virksomhed bliver insolvent, og de aktiver, som fonden har, ikke er tilstrækkelige til at opfylde de indgåede forbindelse med både forpligtelser. Det kunne også være hensigtsmæssigt ydelsesbaserede og bidragsbaserede ordninger som et instrument til at afhjælpe eventuelle svigagtige aktiviteter begået af administratorer. Et system af denne art skal imidlertid undgå faldgruben i form af moralsk risiko. I bevidstheden om, at erhvervede rettigheder under alle omstændigheder vil blive honoreret, kunne nogle forvaltere blive fristet af en risikobetonet investeringsstrategi. Det er eventuelt muligt at undgå alt dette ved at begrænse dækningen til tilfælde, hvor der er foretaget ulovlige transaktioner (f. eks. svig, underslæb, tyveri). i 35. Medlemsstaterne bør overveje, om dette kunne være hensigtsmæssigt, navnlig med hensyn til at tackle de problemer, der opstår i forbindelse med svigagtige transaktioner. Det er af afgørende betydning, at potentielle medlemmer - navnlig når der bliver mulighed for medlemskab på tværs af grænserne - informeres behørigt om, hvorvidt der foreligger en sådan forsikring eller ej. 24 Ramme 8: • • Nationale erfaringer med systemer i forbindelse med pensionsordningers afbrydelse i 1996 var ca. 57% af erhvervspensionerne Tyskland: i Tyskland oprettet som regnskabsmæssige reserver. Som led i denne metode skal virksomhederne opbygge en regnskabsmæssig reserve, som modsvarer de pensionsydelser, som arbejdstagerne optjener, efterhånden som disse rettigheder erhverves. Der er ingen juridisk adskillelse mellem aktiver, der afdækker pensionsforpligtelserne, og andre aktiver i virksomheden. For at beskytte de insolvens ledsages systemet med lovede pensionsydelser i tilfælde af arbejdsgiverens regnskabsmæssige reserver af en obligatorisk insolvensforsikring. Insolvensforsikringer udbydes af Pensions-Sicherungs-Verein auf Gegenseitigkeit (PSVaG), en gensidig forsikringsforening. Foruden investeringsafkastet af PSVaG-aktiver skal arbejdsgiverne ifølge loven yde bidrag, der er tilstrækkelige til at finansiere insolvensforsikringen løbende. Det Forenede Kongerige: minimumsfinansieringskravet (MFR) fastsætter et lovbestemt finansieringsniveau, som de fleste ydelsesbaserede erhvervspensionsordninger i den private sektor skal opfylde. MFR er en 'ophørstest', som har til formål at sikre, at ordningen har tilstrækkelige midler til på ethvert tidspunkt at dække medlemmernes pensionsydelser, og beskytter dem derfor, såfremt arbejdsgiveren bliver insolvent. Foruden MFR er alle britiske (Pensions pensionsordninger generelt omfattet af en pensionskompensationsord. ning Compensation Scheme), som yder kompensation til medlemmerne under visse begrænsede omstændigheder, hvor ordningens aktiver er utilstrækkelige til at dække pensionsydelserne (samtidig skal arbejdsgiveren være insolvens, forpligtelserne skal være underfunderede med mere end 10% og aktiverne være reduceret som følge af tyveri eller svig). Kompensationen finansieres ved hjælp af en afgift, som betales af alle ordninger. De Forenede Stater: Pension Benefit Guaranty Corporation (PBGC) garanterer pensioner som led i ydelsesbaserede ordninger. I USA er de ydelsesbaserede. ordninger generelt forpligtet til at købe en PBGC-forsikring, mens PBGC skal sørge for dækning, således at deltagerne i disse ordninger beskyttes. PBGC finansieres på grundlag af præmier fra de forsikrede pensionsordninger, investeringsafkast af PBGC-aktiver, aktiver, som ordningerne råder over på ophørstidspunktet, samt beløb, som inddrives hos arbejdsgivere, der bringer underfunderede ordninger til ophør. 2. 2. 4 Metoder til sikring af ligebeh an dling af aktører • Generelle bemærkninger 56. Som led i høringerne støttedes ideen om, at ensartede pensionsprodukter bør være omfattet af de samme institutioner der udbyder dem (livsforsikringsselskaber, pensionsfonde, kombinerede banker og forsikringsselskaber, investeringsinstitutter). Det er hovedsagelig pensionsfonde, både åbne og lukkede (jf. ramme 9), og livsforsikringsselskaber, der udbyder ordninger under søjle 2. Af bilag 3 fremgår nogle af forskellene mellem disse institutioner og de produkter, de udbyder. tilsynsregler, uanset hvilke 25 37. Kommissionen er generelt af den opfattelse, at der bør fastlægges en specifik tilsynsramme for pensionsfonde. Det synes ikke hensigtsmæssigt at anvende de samme regler, som dem, der gælder for livsforsikring, da der er mange institutionelle og funktionelle forskelle mellem de to. Det er dog af afgørende betydning, at der gøres alt for at tilbyde medlemmerne af pensionsfonde de højest mulige sikkerhedsstandarder. Dette betyder, at der skal til de mange forskellige eksisterende pensionsfonde, og at der bør fastlægges strenge regler, som tager højde for både aktiverne og passiverne på pensionsfondenes balancer, som det allerede er gjort i forbindelse med forsikringsselskaberne. tages hensyn • Ligebehandling på institutionsniveau 38. På institutionsniveau har et livsforsikringsselskabs insolvens og afbrydelsen af en pensionsordning meget forskellige konsekvenser for de pensionsberettigede. I tilfælde af, at en pensionsfonds virksomhed afbrydes, anses medlemmerne generelt for at eje de aktiver, som den besidder. I modsætning hertil vil forsikringstagerne i tilfælde af, at et livsforsikringsselskab bliver insolvent, ofte indgå i en gruppe af kreditorer, hvis krav lavere end andre kreditorers krav (kuratoren, virksomhedens ansatte, rangerer skattemyndighederne, sociale sikringsinstitutioner). Behovet for at beskytte de begunstigede kunne derfor berettige strengere tilsynsregier. 39. Det bør - stadig på institutionsniveau - erindres, at de fleste pensionsfonde i EU er lukkede fonde, som uden sigte på fortjeneste tilbyder deres ydelser til en enkelt virksomhed eller en enkelt gruppe af virksomheder samme erhvervssektor26. Sådanne institutioner er fremherskende i Det Forenede Kongerige og Nederlandene, de to medlemsstater, hvor pensionsfonde er mest almindelige. Disse institutioner tilstræber ikke at tilbyde deres produkter til andre arbejdsgivere, og herved adskiller de sig fra forsikringsselskaber. Der kan dog opstå et konkurrencemæssigt problem inden etableringen af en erhvervspensionsordning. På nuværende tidspunkt kan arbejdsgiveren og/eller arbejdsmarkedets parter vælge mellem følgende: indgå en aftale med et livsforsikringsselskab, etablere en lukket fond, deltage i en åben fond eller andre ordninger. for den inden • Ligebehandling på produktniveau 40. På produktniveau for hovedpartens skal det understreges, at pensionsfondene vedkommende ikke selv garanterer pensionsydelserne. For så vidt angår ydelsesbaserede ordninger, garanteres ydelserne sædvanligvis af arbejdsgiveren, mens medlemmerne af bidragsbaserede ordninger sædvanligvis påtager sig investeringsrisikoen. På den anden side forpligter livsforsikringsselskaberne sig normalt til at garantere en fast rentesats. Det er en undtagelse, at livsforsikringsselskaber udbyder produkter, hvor investoren påtager sig investeringsrisikoen. I sådanne tilfælde er kravet til solvensmargen lavere (1% af præmiereserven i stedet for 4% i det tilfælde, hvor forsikringsselskabet påtager sig investeringsrisikoen. 27) Dette forhold synes også at tale for en forskellig tilsynsmæssig behandling. 26 27 Jf. ramme 6 og bilag 2. Jf. artikel 19, litra e), i det første livsforsikringsdirektiv (79/267/EØF). 26 41. Konkurrencen kunne imidlertid fordrejes, hvis en pensionsfond på samme måde som et forsikringsselskab selv garanterede ydelserne. I dette tilfælde bør man overveje at anvende en solvensmargen på 4% af de forsikringstekniske reserver. Dette er i øvrigt reguleret på denne måde for pensionsfonde i mange EU-medlemsstater, herunder Tyskland og Spanien. • Ligebehandling og investeringsregler 42. Det kan endvidere forekomme forskelsbehandling med hensyn til investeringsreglerne. Dette ville f. eks. være tilfældet, hvis de investeringsregler, der foreslås i et fremtidigt direktiv, var mere fleksible end de nationale bestemmelser, som nogle medlemsstater har vedtaget til gennemførelse af investeringsreglerne i det tredje livsforsikringsdirektiv. Dette problem kunne løses på to måder: enten ensidigt af'de pågældende medlemsstater, som under iagttagelse af de rammer, der er udstukket i det tredje livsforsikringsdirektiv, kunne gøre deres investeringsregler mere fleksible, eller multilateralt ved at overveje muligheden af at udarbejde ad /zoc-investeringsregler med henblik på dækning af de forsikringstekniske reserver i forbindelse med gruppeforsikringer, der er tegnet hos livsforsikringsselskaber. 27 Ramme 9: Spørgsmål, der skal løses for at sikre lige vilkår for udbydere af erhvervspensioner Problemet med løses gennem en omfattende analyse af den pensionsvirksomhed, som de forskellige former for pensionsfonde udøver. Følgende elementer skal tages i betragtning. lige vilkår kan kun • Arten af ydelser, der tilbydes: Der skal sondres mellem tilsagnsordninger (sædvanligvis ydelsesbasered. e ordninger) og såkaldte 'best effort'-ordninger (sædvanligvis bidragsbaserede ordninger). Ordningen kan finansieres på grundlag af en lang række forskellige instrumenter, feks. pensionsfonde, forsikringsprogrammer osv. ; • Arten af garantier, der tilbydes: Der skal sondres mellem virksomhedstegnede pensionsfonde (hvor arbejdsgiveren sædvanligvis bærer ansvaret for udbetalingen af de endelige pensioner) og åbne eller autonome pensionsfonde (institutioner, som selv bærer ansvaret for udbetalingen af ydelserne, eller hvor alle risici bæres af arbejdstageren); • Arten af risici: Der skal sondres mellem forsikringstekniske risici (risici i relation til pensionsforpligtelser, navnlig aktuarmæssige beregninger og underliggende fremskrivninger) og finansielle risici (risici i relation til de aktiver, der dækker pensionsforpligtelserne, navnlig investeringer, rentesats og inflation); • Arten af pensionsaktivernes administration: Der skal sondres mellem selvadministration (hvor institutionen selv forvalter aktiverne og passiverne som led i pensionsordningerne), simpel finansiel forvaltning^« og finansiel forvaltning med garanti™; • Pensionisters rettigheder i tilfælde af insolvens: Der bør sondres mellem pensionsfonde, hvor de fremtidige pensionister er de eneste kreditorer, og livsforsikringsselskaber, hvor de fremtidige pensionister kun er én gruppe blandt en række kreditorer, hvis rækkefølge opstilles i henhold til den nationale lovgivning. 28 Aktivitet udøvet af livsforsikringsselskaber i henhold til artikel 1, stk. 2, litra c), i direktiv 79/267/EØF. Aktivitet udøvet af livsforsikringsselskaber i henhold til artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 79/267/EØF. 28 2. 2. 5 En ny kontekst 43. Tilbagetageisen af det forslag til direktiv, som Kommissionen forelagde i 1991 og ændrede i 199330, og problemerne i tilknytning til meddelelsen31 fra 1994 har klart vist, hvor vanskeligt det er at opnå enighed mellem medlemsstaterne om, hvordan tilsynet med pensionsfondene kan bringes i overensstemmelse med principperne for det indre marked. På baggrund af svarene på grønbogen og de høringer, der har fundet sted som led i handlingsrammen for finansielle tjenesteydelser, er Kommissionen dog af den opfattelse, at dette spørgsmål bør tages op igen. 44. Selv om dette nye initiativ holder fast ved de centrale målsætninger om investerings- og forvaltningsfrihed, skulle på en række punkter adskille sig fra tidligere forslag. På grundlag af resultaterne af høringerne bør det nye forslag lægge større vægt på fondenes sikkerhed og overholdelsen af grundlæggende tilsynskrav. Det vil således ikke blot til de fokusere på aktivernes fordeling, men også begrænsninger, der knytter sig til forpligtelserne på en pensionsfonds balance, og behovet for at undgå at skabe konkurrencefordrejninger mellem hovedaktørerne inden for supplerende pensionsordninger under søjle 2. Endelig bør forslaget være mere ambitiøst og sigte mod at tage et første skridt til at tilvejebringe de betingelser, der er nødvendige for medlemskab på tværs af grænserne. Da der formentlig vil dukke tværnationale produkter op på lang sigt, er det nødvendigt, at der i EU udvikles et samarbejde mellem i de nationale tilsynsmyndigheder på pensionsområdet. De nærmere enkeltheder forbindelse med et sådant samarbejde bør behandlet i en nær fremtid. i højere grad tage hensyn 45. Et direktivforslag ville blive forelagt i en kontekst, som er meget forskellig fra den, der var fremherskende i 1991. Foruden den fælles valuta, som giver pensionsfondene større sikkerhed og mere omfattende investeringsmuligheder, er der nu meget større enighed om, at pensionsordningerne skal ændres for at være rustet til de budgetmæssige og demokratiske perspektiver, der er sammenfattet i grønbogens første kapital. Disse perspektiver kræver, at alle offentlige myndigheder gør deres yderste inden for deres respektive kompetenceområder for at sikre pensionsordningernes langsigtede finansielle bæredygtighed. De supplerende ordningers mulighed for at drage fordel af det indre marked og euroen skal ses i denne sammenhæng. 30 EFT 91/C 312/04. 31 EFT 94/C 360/08. 29 3. FREMME AF ARBEJDSTAGERNES FRIE BEVÆGELIGHED 46. I dette kapitel undersøges de problemer, som erhvervspensionsordninger skaber for arbejdstagernes frie bevægelighed i EU. 47. Et grundlæggende princip for det indre marked, arbejdskraftens mobilitet, er potentielt så meget desto vigtigere nu, hvor Den Økonomiske og Monetære Union er blevet oprettet. Europa har allerede effektive fællesskabsbestemmelser, som for vandrende arbejdstagere koordinerer pensionsordningerne under søjle 1. Disse bestemmelser har givet millioner af EU-arbejdstagere mulighed for at flytte inden for EU i hele eller en del af deres erhvervsaktive liv, trygge i bevidstheden om, at de kan få en alderdomspension, der er baseret på alle deres arbejdsår i hele EU. I modsætning hertil udgør den manglende koordinering i forbindelse med de supplerende pensioner en reel hindring for den frie bevægelighed for de EU-borgere, der er omfattet af sådanne ordninger. Denne hindring vil, hvis medlemsstaterne i stigende grad vælger at satse på supplerende pensioner, ramme flere og flere personer og vil som led i denne proces ødelægge den europæiske arbejdsstyrkes mulighed for mobilitet. 48. På hinanden følgende Europæiske Råd har understreget, at det er af afgørende betydning, at der skabes betingelser i medlemsstaterne for fremme af en veluddannet og smidig arbejdsstyrke og fleksible arbejdsmarkeder, som reagerer på økonomiske forandringer. De resterende problemer i forbindelse med supplerende pensioner udgør reelle hindringer for den frie bevægelighed og fleksibiliteten. For at nå målet med den europæiske beskæftigelsesstrategi kræver disse udfordringer, at medlemsstaterne og Den Europæiske Union griber aktivt ind 3. 1 Generelle betragtninger 49. I henhold til EF-traktatens artikel 42 vedtager Rådet på forslag af Kommissionen med enstemmighed de foranstaltninger vedrørende social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed. 50. På grundlag heraf vedtog Fællesskabet lovbestemmelser (forordning (EØF) nr. 1408/71 og nr. 574/72)32, som tager sigte på at fjerne hindringerne for arbejdstagernes mobilitet på tværs af grænserne med hensyn til lovpligtige pensioner. Bestemmelserne berører ikke medlemsstaternes ret til at bestemme, hvordan deres egne lovpligtige pensionsordninger skal være udformet, men sikrer, at en arbejdstagers potentielle mobilitet ikke hæmmes, ved at vedkommende straffes med hensyn til sin pension (eller andre sociale rettigheder) ved flytning fra én medlemsstat til en anden. 51. Disse fællesskabsforordninger gælder imidlertid ikke for supplerende pensionsordninger. 52. I denne forbindelse tog Kommissionen for så lang tid siden som i sin meddelelse til Rådet fra juli 1991 disse spørgsmål op og skitserede de fremtidige foranstaltninger, der skulle træffes på dette område. Meddelelsen understregede den positive rolle, som Den ajourførte udgave af disse forordninger er offentliggjort i EFT L 28 af 30. 1. 1997. Efter at forordningernes anvendelsesområde er blevet udvidet til at omfatte selvstændige erhvervsdrivende, har traktatens artikel 308 været påkrævet som yderligere retsgrundlag. 30 supplerende pensionsordninger spiller med hensyn til at yde arbejdstagerne social beskyttelse, men fremhævede samtidig en række mulige hindringer for arbejdstagernes frie bevægelighed og dermed for gennemførelsen af det indre marked. 53. Traktaten kræver ophævelse af nationale bestemmelser, som kan have til følge, at arbejdstagere finder det mindre attraktivt eller helt forhindres i at gøre brug af de grundlæggende rettigheder, der ifølge flere på hinanden følgende domme afsagt af Domstolen33 er garanteret ved traktaten. Der er derfor behov for foranstaltninger til at fjerne sådanne hindringer med det formål at fremme arbejdstagernes mobilitet på tværs af grænserne, idet der samtidig tages hensyn til de supplerende pensionsordningers specifikke træk. 54. I grønbogen om supplerende pensioner i det indre marked stillede Kommissionen en række spørgsmål til alle berørte parter (herunder regeringer, arbejdsmarkedets parter og repræsentanter for supplerende pensionsordninger), som tager sigte på at uddybe analysen af de resterende problemer, der udgør hindringer for den frie bevægelighed. Disse vedrørte navnlig lange uforfaldbarhedsperioder, problemer med overførsel af optjente pensionsrettigheder og skattemæssige problemer med hensyn til erhvervelse af pensionsrettigheder i mere end én medlemsstat. 3. 2 Resultater af høringerne i forbindelse med grønbogen 55. Med hensyn til sociale sikringsordninger har forordning 1408/71 muliggjort en koordinering af ordningerne for arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende samt deres familiemedlemmer. Med de mange forskellige nationale ordninger kunne der kun ske en koordinering og ikke en harmonisering. En strategi, der er baseret på koordinering og ikke harmonisering, ville også være hensigtsmæssig i forbindelse med supplerende ordninger. 56. Svarene på grønbogen viste, at der er bred enighed om Kommissionens strategi med henblik på at fjerne hindringerne for den frie bevægelighed i forbindelse med supplerende pensioner. Dette bør ske gradvis, og direktiv 98/49/EF, der blev vedtaget den 29. juni 1998, bør derfor danne grundlag for yderligere tiltag. Dette direktiv udgør et første skridt til at fjerne hindringerne for arbejdstagernes frie bevægelighed. I henhold til direktivet har udstationerede arbejdstagere nu mulighed for at fortsætte indbetalingen af bidrag til pensionsordningen i oprindelsesmedlemsstaten. 57. Hovedparten af medlemsstaterne er af den opfattelse, at det på nuværende tidspunkt er for tidligt at gennemføre nye lovgivningsforanstaltninger. Hovedparten af de øvrige aktører (arbejdsmarkedets parter, pensionsfonde) erkender dog, at de problemer, der blev påvist i Kommissionens meddelelse fra 1991 og i grønbogen om supplerende pensioner, er reelle, og at de hæmmer den frie bevægelighed for personer i Den Europæiske Union. Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg mener også, at arbejdstagere, der flytter inden for Den Europæiske Union, oplever betydelige problemer, og at Jf. sag C-279/93, Finanzamt Koln-Altstadt mod Schumacher, dom af 14. februar 1995, Sml. s. 1-225; sag C-19/92, Kraus, dom af 31. marts 1993, Sml. s. 1-1663; sag C-80/94, Wielockx, dom af 11. august 1995, Sml. s. 1-2493; sag C-l07/94, Asscher, dom af 27. juni 1996, Sml. s. 1-3089. 31 Fællesskabet bør træffe yderligere foranstaltninger for at fjerne disse hindringer, da de er uforenelige med ideen bag det indre marked. 58. Det er også opfattelsen, at foranstaltninger, bør Kommissionen f. eks. overførsel af pensionsrettigheder, lange uforfaldbarhedsperioder og problemer i forbindelse med dobbeltbeskatning kan løses. træffes yderligere se nærmere på, hvordan spørgsmål som inden der 59. I det mindste for nogle kategorier af vandrende arbejdstagere, som i en kort periode flytter til en anden medlemsstat, kunne medlemskab på tværs af grænserne være hensigtsmæssigt for at undgå skift fra den ene ordning til den anden og tab af pensionsrettigheder. Arbejdstagernes medlemskab på tværs af grænserne vil dog være meget" vanskeligt at realisere i praksis. Foruden den harmonisering af tilsynsreglerne, der blev behandlet i det foregående kapitel, vil det kræve gensidig anerkendelse af de pågældende beskatningsregler i medlemsstaterne og en række ændringer af de eksisterende nationale arbejdsretlige bestemmelser. Medlemskab på tværs af grænserne vil dog i vidt omfang fremme arbejdstagernes mobilitet i EU og er noget, som repræsentanterne for erhvervslivet slår til lyd for. Det bør således betragtes som et mål på mellemlang og lang sigt for Den Europæiske Union. 60. Ideen om et pensionsforum, som foreslået af gruppen på højt niveau for fri bevægelighed, blev generelt hilst velkommen af arbejdsmarkedets parter, men ikke af repræsentanterne for regeringerne, som foretrak, at Kommissionen bruger de organer, der. findes på fællesskabsplan, f. eks. det rådgivende udvalg for vandrende arbejdstagere. Dette er også forslaget fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg. Europa-Parlamentet ser dog positivt på ideen om et sådant forum. 3. 3 Mulige foranstaltninger 61. Reaktionen på grønbogen viser, at der en række områder, hvor der kunne træffes fremtidige foranstaltninger. • Betingelser, der skal være opfyldt for at erhverve supplerende pensionsrettigheder 62. Det fremgår klart af reaktionerne på grønbogen, at dette er et anliggende, hvor der ikke er enighed mellem medlemsstaterne. Det synes på nuværende tidspunkt at være for tidligt at fastlægge en lovramme. Men det kan ikke nægtes, at betingelser, der skal være opfyldt for at erhverve rettigheder, generelt kan udgøre en hindring for arbejdstagernes mobilitet. 63. Skabelsen af en veluddannet og smidig europæisk arbejdsstyrke til det kommende århundrede er et centralt element i den europæiske beskæftigelsesstrategi og er som sådant et væsentligt politisk mål for EU. Lange uforfaldbarhedsperioder i forbindelse med supplerende pensionsordninger har en tendens til at hæmme arbejdstagernes mobilitet som reaktion på udviklingstendenser på arbejdsmarkedet: noget, som formentlig vil blive af større betydning end nogen sinde på det fremtidige arbejdsmarked. 64. Det kan endvidere anføres, at lange uforfaldbarhedsperioder er en kilde til indirekte forskelsbehandling, som rammer kvindelige arbejdstagere, da de hyppigst skifter arbejde eller afbryder deres karriere. Dette aspekt har arbejdsmarkedets parter og Europa- Parlamentet understreget ved adskillige lejligheder. 32 65. Kommissionen mener, at det ville være hensigtsmæssigt at indlede en debat på europæisk plan med arbejdsmarkedets parter med henblik på at undersøge, hvordan denne hindring for den frie bevægelighed kan fjernes. 66. Kommissionen vil endvidere være særlig opmærksom på at sikre, at forskelsbehandling på grundlag af køn elimineres i forbindelse med supplerende pensioner. • Medlemskab på tværs af grænserne for andre arbejdstagere end udstationerede arbejdstagere, der i en begrænset periode flytter fra én medlemsstat til en anden 67. Direktiv 98/49/EF af 29. juni 1998 gør det muligt for arbejdstagere, som af deres arbejdsgiver udstationeres i en anden medlemsstat, at bevare tilknytningen til den supplerende pensionsordning i den medlemsstat, de tidligere arbejdede i. Alle andre arbejdstagere, der i en begrænset periode flytter til en anden medlemsstat, har ikke denne mulighed. Ligesom udstationerede arbejdstagere forventer disse personer at vende tilbage til deres hjemland, og de vil normalt ønske at gøre dette, uden at optjeningen af pensionsrettigheder afbrydes. Det vil derfor være en fordel for dem, hvis de kan fortsætte indbetalingen af bidrag til den supplerende pensionsordning i hjemlandet. 68. Ifølge alle de kommentarer, som Kommissionen har modtaget, vil grænseoverskridende medlemskab, som beskrevet ovenfor, være et vigtigt skridt til at fjerne hindringerne for arbejdstagernes frie bevægelighed på tværs af medlemsstaternes grænser, men det vil være vanskeligt at gennemføre i praksis. Det kræver, at en række hindringer for arbejdstagerens fortsatte tilknytning til sin tidligere pensionsordning fjernes. Det er ikke altid let at opnå en aftale mellem den tidligere arbejdsgiver i hjemlandet, den nye arbejdsgiver i værtslandet, arbejdstageren og i givet fald den pågældende supplerende pensionsordning. 69. Kommissionen vil iværksætte en undersøgelse for i detaljer af finde frem til, hvordan problemerne i forbindelse med denne kategori af arbejdstageres medlemskab på tværs af løses. Kommissionen vil på grundlag af resultaterne af denne grænserne kan undersøgelse træffe de nødvendige foranstaltninger for at løse dette problem. • Overførsel af pensionsrettigheder 70. Behovet for en indsats på dette område blev navnlig understreget af fagforeningerne og repræsentanter for pensionsfondene. Det kan ikke benægtes, at beregningen af overførselsværdier, som straffer de personer, der træder ud af ordningen, og en utilstrækkelig bevarelse af "slumrende" rettigheder udgør alvorlige hindringer for arbejdskraftens mobilitet. 71. De store forskelle med hensyn til de supplerende pensioners finansiering, den aktuarmæssige beregning af overførselsværdier samt den skattemæssige behandling vanskeliggør overførslen fra én medlemsstat til en anden. Det er i alle lande teknisk muligt at godkende overførsler fra en anden medlemsstat, men denne evne er teoretisk eller umulig f. eks. ordninger på grundlag af regnskabsmæssige reserver og ordninger med løbende finansiering, som begge ikke hensætter finansielle aktiver til dækning, af deres pensionsforpligtelser. Overførsel ville kun være mulig i forbindelse med funderede ordninger, hvor ordningens art muliggør det. for visse ordninger, i praksis 33 72. Generelt findes der i de enkelte medlemsstater fælles aktuarmæssige standarder for beregningen af kapitaloverførsler fra én ordning til en anden, forudsat at ordningerne er af samme art. Da der imidlertid ikke findes en ensartet metode for behandlingen af kapitaloverførsler som led i supplerende ordninger mellem medlemsstaterne, stilles en arbejdstager, som flytter til en anden medlemsstat, dårligere, end hvis der var overført kapitalværdier til en anden virksomhed i hjemlandet. 73. En laveste fællesnævner for beregningen af beløbet af kapitaloverførsler og konvertering af sådanne overførsler til fremtidige pensioner kunne bidrage til at løse en del af problemet. 74. I tilfælde, hvor kapitaloverførsler ikke er mulige, vil bevarelse af optjente rettigheder være den eneste mulighed. I disse tilfælde bør det garanteres, at "indehaverne" af såkaldte "slumrende" rettigheder får den del af deres supplerende pensionsordning; der tilkommer dem. Det er klart, at det vil tage sin tid at nå alle disse mål. 75. Kommissionen vil med bistand fra alle berørte parter (repræsentanter for regeringer, arbejdsmarkedets parter og supplerende pensionsfonde) intensivere sine bestræbelser på at løse de tekniske problemer, der er forbundet med overførslen af pensionsrettigheder, f. eks. kun overførslen af rettigheder til godkendte supplerende pensionsordninger eller fastlæggelsen af aktuarmæssige standarder for overførselsværdier. 76. Dette vil danne grundlag for de yderligere undersøgelser af nødvendigheden af en lovramme for overførslen af optjente rettigheder. 77. Kommissionen vil videreføre sit arbejde med hensyn til supplerende pensioner med i de forskellige offentliggørelsen af en rapport hvert andet år om situationen medlemsstater. Denne vil blive udarbejdet i samarbejde med et netværk bestående af højtstående nationale eksperter i supplerende pensioner. • Pensionsforum 78. Gruppen på højt niveau for fri bevægelighed har foreslået, at der oprettes et pensionsforum. Et sådant forum ville tjene som middel til at sammenføre alle berørte parter (regeringer, arbejdsmarkedets parter og pensionsfonde) med henblik på at overveje, hvordan hindringerne for arbejdskraftens mobilitet på tværs af grænserne i forbindelse med supplerende pensioner kan fjernes. Forumet kunne bistå Kommissionen med at finde hensigtsmæssige løsninger på de øvrige problemer, der er identificeret, samt i forbindelse med opfølgningen af de eksisterende fællesskabsbestemmelser. 79. Kommissionen støtter denne ide og har derfor besluttet at indkalde til et pensionsforum, som vil holde møde to gange årligt og blive sammensat af repræsentanter for regeringer, arbejdsmarkedets parter og pensionsfonde samt i givet fald andre institutioner, der er aktive på dette område. 34 4. MOD EN BEDRE KOORDINERING AF DE NATIONALE BESKATNINGSORDNINGER 80. Grønbogen beskæftigede sig både med ordninger under søjle 2 og 3, og de grundlæggende beskatningsmæssige problemer er da også de samme. Af praktiske grunde kunne det første skridt i Fællesskabets trinvise foranstaltninger imidlertid kun omfatte den skattemæssige behandling afvandrende arbejdstageres bidrag på tværs af grænserne til supplerende pensionsordninger under søjle 2. 4. 1 Resultater afhøringerne i forbindelse med grønbogen 81. De forskellige, komplekse og specifikke nationale beskatningsregler, som er blevet udviklet gennem årene, har vist sig at udgøre betydelige hindringer for den frie bevægelighed for personer og den frie udveksling af tjenesteydelser i forbindelse med supplerende pensioner og livsforsikring. Problemerne består i det væsentlige i det generelle spørgsmål om, hvordan grænseoverskridende betalinger til supplerende pensionsfonde eller livsforsikringsselskaber skal behandles, og det forhold, at vandrende arbejdstagere stilles over for to eller flere pensions- og beskatningsordninger, som ikke nødvendigvis er forenelige. 35 Ramme 11: Oversigt over de problemer, der skyldes heterogene beskatningsordninger I mange medlemsstater behandles supplerende pensionsordninger og livsforsikringer, der er tegnet hos ikke-hjemmehørende institutioner, i skattemæssig henseende mindre gunstigt end forsikringer hos hjemmehørende institutioner. Der findes generelt intet princip om gensidig anerkendelse, hvorfor det er usandsynligt, at en pensionsordning, der er godkendt i én medlemsstat, opfylder kravene til at opnå skattefradrag, som indrømmes ordninger i en anden medlemsstat. Personer, som ønsker at supplere deres pensioner, kan derfor i praksis kun købe nationale produkter, hvis de ønsker at opnå skattefradrag. Pensions- og livsforsikringsselskaber fra andre medlemsstater er således tvunget til at etablere sig i hver medlemsstat, for at deres produkt kan opnå samme beskatningsforhold. Dette hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser og det frie forbrugsvalg. En arbejdstager, som flytter fra én medlemsstat til en anden, hindres ofte i at fortsætte den forsikring, der er tegnet i hjemlandet, da værtslandet ikke tillader fradrag for de indbetalte præmier eller også beskatter de bidrag, som arbejdsgiveren betaler, i tilfælde, hvor bidragene til en institution i værtslandet ikke ville blive beskattet. Det alvorligste problem er blevet identificeret i forbindelse med personer, der flytter fra en medlemsstat, som anvender det såkaldte EET-system (bidragene er fritaget for beskatning (exempt), policens vækst er fritaget for beskatning (exempt), ydelserne beskattes (taxed)), til en medlemsstat med det såkaldte TEE-system (bidragene beskattes (taxed), policens vækst er fritaget for beskatning (exempt), ydelserne er grundlæggende fritaget uoverensstemmelse mellem systemerne kan resultere i, at der enten slet ikke finder beskatning sted (bidragene kan fratrækkes, og provenuet beskattes ikke), eller i dobbeltbeskatning (både bidrag og provenu beskattes). eller omvendt. Denne for beskatning (exempt)) • Som led i høringerne gav mange udtryk for den opfattelse, at EET-systemet er det mest hensigtsmæssige og på lang sigt bør anvendes generelt. Den væsentligste fordel ved det er, at der ikke sker nogen beskatning af usikre fremtidige ydelser, når en pension ikke arves, og den pensionsberettigede kan dø inden pensionsalderen (i hvilket tilfælde der i forbindelse med et TEE-systemet ville være blevet betalt skat via bidragene til pensionsydelser, som vedkommende aldrig modtog). og kan også opleve livsforsikringsselskaber Pensions- på beskatningsområdet, navnlig når de investerer på tværs af grænserne. Nogle af disse hindringer skyldes den omstændighed, at pensionsfonde ofte ikke er underlagt beskatning. I svarene på grønbogen blev der som eksempel nævnt, at en medlemsstat opkrævede kapitalvindingsskat hos institutioner, hvis de investerer i aktiver, som findes eller omsættes i den pågældende medlemsstat, i forhold til hjemmehørende pensionsinstitutioner, som er fritaget. Dette påvirker beslutningerne om porteføljefordelingen inden for det indre marked. Hvad angår ikke-hjemmehørende hindringer 36 opsparingen af pensionsmidler, indrømmes der undertiden kun skattelettelser med hensyn til investeringer inden for den pågældende medlemsstat. Ovennævnte problemer forværres klart i situationer, som involverer flere end to lande. Dette er f. eks. tilfældet, hvis en vandrende arbejdstager arbejder i én medlemsstat for et multinationalt selskab, som har hjemsted i anden, og bidrager til en supplerende pensionsordning i en tredje medlemsstat. Nogle respondenter understregede derfor behovet for at finde løsninger på europæisk plan, navnlig fastlæggelsen af en pensionsordning, som kunne blive anerkendt i skattemæssig henseende i alle medlemsstater. Dette kunne efter deres opfattelse så resultere i, at der blev oprettet 'skattevirksomme', ægte EU-dækkende pensionsfonde, som kan drive virksomhed i hele Europa og således drage fordel af de dermed forbundne stordriftsfordele. 82. Som led i høringerne kom man endvidere ind på spørgsmålet om, hvordan disse problemer kan løses. Nogle respondenter gav udtryk for det synspunkt, at Kommissionen bør udarbejde retningslinjer, som er baseret på de principper og den praksis, der er fælles for en række eksisterende bilaterale aftaler. Det blev under drøftelserne understreget, at det måske var lettere at opnå ikke-bindende foranstaltninger, men at deres anvendelighed i praksis også kunne være begrænset. En fordel ved bilaterale beskatningsaftaler er, at de kan afpasses efter de pågældende landes pensionsordninger. På den anden side vil det være særdeles besværligt og tidskrævende for medlemsstaterne at skulle forhandle og genforhandle 105 aftaler34, og dette ville stadig ikke garantere ligebehandling og ikke- forskelsbehandling. Den umiddelbare praktiske værdi af retningslinjer kunne derfor være begrænset, da det ville vare årtier, i de bilaterale beskatningsaftaler. inden de blev integreret 83. Andre respondenter var af den opfattelse, at fællesskabsbestemmelser ville være den mest hensigtsmæssige løsning. Gensidig anerkendelse af pensionsordninger, kriterier for den generelle anerkendelse af ægte alderspensionsordninger i beskatningsmæssige henseende, regler, som giver ret til beskatning på en måde, der forhindrer dobbeltbeskatning, men også regler til sikring af et passende beskatningsniveau, en effektiv ordning til udveksling af oplysninger samt effektive regler for gensidig bistand ved skatteopkrævning blev nævnt som mulige elementer i et fællesskabsinitiativ. Der blev nævnt en multilateral konvention eller et direktiv som eksempler på retligt bindende foranstaltninger, som kunne give retssikkerhed og skabe lige vilkår. 4. 2 Mulige foranstaltninger 84. Dette er navnlig vigtigt for arbejdstagere, som flytter fra én medlemsstat til en anden, og som risikerer at miste de pensionsrettigheder, de allerede har erhvervet på grundlag af en ordning i den medlemsstat, hvor der allerede er tegnet en pension. På nuværende tidspunkt findes der ingen fællesskabslovning, som regulerer, hvem der har ret til at beskatte pensionsindtægter, eller den skattemæssige behandling af overførselsværdier, i en tidligere som repræsenterer pensionsrettigheder, der er erhvervet som led 34 Inden for EU er der 105 mulige bilaterale forbindelser, hvoraf 98 på nuværende tidspunkt er omfattet af en bilateral eller multilateral beskatningsaftale. Kun nogle fa af dem indeholder allerede omfattende aftaler på dette område. I en Union med 20 medlemsstater vil der endog være 190 bilaterale forbindelser. 37 pensionsordning. Alligevel bør medlemsstaterne sørge for, at arbejdstagere, der udøver deres ret til fri bevægelighed, ikke omfattes af nogen form for unødvendig restriktion eller forskelsbehandling, i overensstemmelse med artikel 39 og 43 i forordning 1612/6833. 85. Selv om det bør sikres, at en vandrende arbejdstager eller pensionist ikke kan undgå beskatning, bør medlemsstaterne sørge for, at personer, der flytter fra ét sted til et andet, ikke underkastes nogen bilaterale beskatningsaftaler indeholder på nuværende tidspunkt sådanne bestemmelser, der ofte er udarbejdet på grundlag af retningslinjerne i artikel 18 i OECD's modelkonvention om beskatning af indkomst og kapital, som giver bopælsstaten beskatningsretten. Hvis der ikke findes nogen bilateral aftale, er den måde, hvorpå dobbeltbeskatning undgås, betinget af de pågældende medlemsstaters nationale lovgivninger. dobbeltbeskatning. De fleste form for 86. I en erklæring i protokollen for samlingen i Rådet (ØKOFIN) den 1. december 1997 forpligtede Kommissionen sig til at tage problemerne i forbindelse med beskatning af livsforsikringer og pensioner op med støtte fra Gruppen vedrørende Skattepolitik, således at der eventuelt kunne udarbejdes et direktivforslag. Det endelige formål med dette arbejde er i praksis at sikre arbejdstagernes og de selvstændige erhvervsdrivendes frie bevægelighed (EF-traktatens artikel 39 og 43) og den frie udveksling af tjenesteydelser (EF-traktatens artikel 49), som fastsat i det tredje livsforsikringsdirektiv 92/96/EØF. Dette arbejde er allerede påbegyndt. • Principper for en koordineret strategi 87. Efter Kommissionens opfattelse viser grønbogen om supplerende pensioner, de skriftlige reaktioner herpå samt den efterfølgende høring, at der er generel enighed om behovet for en koordineret indsats, der gennemføres trinvis. Efter have gennemgået resultaterne af høringerne når Kommissionen frem til den konklusion, at en sådan koordineret strategi bør være baseret på følgende principper: - Formålet er ikke at søge en harmonisering af medlemsstaternes beskatningsordninger på pensions- og livsforsikringsområdet. En koordinering vil blive tilpasset de mange forskellige regler i medlemsstaterne. Denne fremgangsmåde er med succes blevet anvendt inden for de sociale sikringsordninger, dvs. i forordning 1408/71. - Den frie udveksling af tjenesteydelser og personers frie bevægelighed må ikke hæmmes af en unødvendigt restriktiv eller diskriminerende skattemæssig behandling af pensioner og livsforsikringer på tværs af grænserne. - En fælles strategi skal gøre det muligt for og bistå medlemsstaterne med at sikre de skatteprovenuer, som de er berettiget til deres skattelovgivning. Den bør tilvejebringe et system, som kan håndhæves, og som tilskynder til overholdelse af skattelovgivningen ved at overbevise skatteyderne om, at de ikke kan unddrage sig deres forpligtelser, uanset hvor de rejser hen eller investerer inden for EU. til at opkræve i henhold Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, EFT L 257 af 19. 10. 1968, s. 2. 38 • Domstolens retspraksis 88. Ifølge Domstolens retspraksis er restriktioner som følge af uberettigede forskelle med hensyn til den skattemæssige behandling af pensioner og livsforsikringer på tværs af grænserne i strid med EF-traktaten, navnlig artikel 39, 43, 49 og 56. I Safir-sagen36 fandt Domstolen, at regler, der indebærer forskelle med hensyn til den skattemæssige behandling af udenlandske forsikringer, som ville kunne afholde forsikringstagere fra at tegne forsikringer i selskaber, der er etableret i andre medlemsstater, i princippet var i strid med traktatens artikel 49. Domstolen afviste stærkt alle de argumenter, der blev fremført som begrundelse for restriktionen, navnlig med hensyn til princippet om sammenhæng i beskatningsordningen. Det bør bemærkes, at siden Bachmann-sagen37 har Domstolen på beskatningsområdet. begrundelse specifikke tidspunkt fremsat denne intet på • Den aktuelle situation i Gruppen vedrørende Skattepolitik 89. På mødet den 3. juli 1998 i Gruppen vedrørende Skattepolitik blev medlemmerne opfordret til at fremkomme med deres holdning til de væsentlige spørgsmål i relation til en koordineret strategi for beskatningen af supplerende pensioner og livsforsikringer. Alle var enige om behovet for at arbejde videre på dette spørgsmål, og de fleste medlemmer støttede en koordineret strategi. Der var bred enighed om de førnævnte principper - ingen harmonisering, ingen forskelsbehandling, ingen provenunedgang. Der syntes at være støtte til, at de vandrende arbejdstageres problemer krævede en øjeblikkelig løsning, og der var også en vis støtte til en nærmere undersøgelse af, hvordan informationsudvekslingen kunne forbedres. Nogle medlemmer gik ind for retligt bindende foranstaltninger - en multilateral konvention blev ofte nævnt som en mulighed - mens andre var klart imod nogen form for retligt bindende løsning og kun kunne støtte retningslinjer. Nogle medlemmer understregede endvidere, at det var nødvendigt at tage højde for sociale og retlige problemer og ikke blot fokusere på de skattemæssige aspekter. 90. På mødet den 8. marts 1998 i Gruppen vedrørende Skattepolitik var der enighed om, at en trinvis strategi var hensigtsmæssig med henblik på at løse de forskellige, komplekse problemer. Medlemmerne var endvidere enige i, at det første skridt ideelt set skulle omfatte den skattemæssige behandling afvandrende arbejdstageres bidrag til institutioner som led i søjle 2. Ordninger på grundlag af regnskabsmæssige reserver ville dog ikke blive omfattet, da der ikke er tale om bidrag fra arbejdstagerne, men kun et tilsagn fra arbejdsgiverens side. sådan forskelsbehandling Sag C-118/96, Sml. [1998] 1-1897. Sag C-204/90, Sml. [1992] 1-249. Retten fandt, at Belgiens nægtelse af at anerkende fradrag for præmier til pensions- og livsforsikringer var i strid med artikel 39 og 49. Den fandt imidlertid også, at som følge af de særlige forhold i forbindelse med de belgiske skattebestemmelser for pensionsområdet var en i beskatningsordningen. Det er værd at huske, at den belgiske beskatningsordning var kendetegnet ved en opsat beskatning og ikke en fritagelse i forbindelse med pensioner, der var tegnet i Belgien. Under disse omstændigheder blev nægtelsen af at anerkende fradrag for præmier til forsikringer, der ikke var tegnet i Belgien, opvejet af, at det beløb, der udbetales på grundlag af en sådan forsikring, ikke ville blive beskattet i modsætning til en forsikring, der var tegnet i Belgien. Domstolens begrundelse i relation til princippet om sammenhæng i beskatningsordningen blev gengivet mere præcist i Wielockx- sagen, C-80/94, Sml. [1995] 2493. sammenhængen i hensynet begrundet til at sikre 39 • Det fremtidige arbejde 91. Kommissionen er af den opfattelse, at Gruppen vedrørende Skattepolitik er det forum, der bedst egner sig til en dialog med medlemsstaterne om, hvordan der kan arbejdes videre med spørgsmålet. Som følge af emnets komplekse beskaffenhed er det blevet besluttet at nedsætte en teknisk undergruppe, som vil bistå Gruppen vedrørende Skattepolitik. 92. Kommissionen håber, at det på grundlag af arbejdet i Gruppen vedrørende Skattepolitik og den tekniske gruppe vil være muligt at udarbejde et hensigtsmæssigt lovinitiativ i 1999 eller 2000. Det følger af ovenstående, at et sådant initiativ kun ville være det første skridt mod mere omfattende foranstaltninger på dette område. Dette første skridt kunne hensigtsmæssigt omfatte den skattemæssige behandling af de bidrag, som vandrende arbejdstagere indbetaler til supplerende pensionsordninger på tværs af grænserne. 40 Mulige foranstaltninger på grundlag af høringerne i forbindelse med grønbogen om supplerende pensioner i det indre marked BILAG 1 Foranstaltning Mål Forslug til direktiv om tilsynsbestemmelser for pensionsfonde At beskytte medlemmernes rettigheder, sikre investeringsfrihed og lette medlemskab på tværs af grænserne Koordinering af medlemsstaternes beskatningsord ninger på pensions- og livsforsikrings- omrs'idel At fremme arbejdskraftens mobilitet og sikre den frie udveksling af supplerende pensions- og livsforsikringsydelser Foreslået tidsramme Vedtages af Kommissionen ved udgangen af 1999/begyndelsen af 2000. Forhandlinger med Rådet og Parlamentet fra 2000. Høringer videreføres i 1999. Mulighed for forelæggelse af et forslag til direktiv ved udgangen af 1999 eller i begyndelsen af 2000 Berørte institutioner/organer Kommissionen, berørte parter, derpå Rådet, Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg Medlemsstaterne, Kommissionen (som led i Gruppen vedrørende Skattepolitik). Rådet, Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg (såfremt et forslag til direktiv forelægges) Høringer vedrorende betingelserne for at erhverve supplerende pensionsrettigheder Fcasibilityundcr- sogelse af medlemskab på tværs af grænserne Oprettelse af et pensionsforum Teknisk arbejde i forbindelse med overførsel af supplerende pensionsrettigheder At identificere måder til at fremme arbejdskraftens mobilitet Kommissionen og arbejdsgiver- /arbejdstager- organisationer I løbet af 1999/2000 Indgående at under søge hindringerne for medlemskab på tværs af grænserne og identificere måder til at fjerne dem At oprette et forum med henblik på en specifik dialog om pensioner og arbejdskraftens mobilitet At undersøge betingelserne for at forelægge et lovgivningsforslag Kommissionen I løbet af 1999/2000 Kommissionen I løbet af 1999 eller 2000 I løbet af 1999/2000. Mulighed for forelæggelse af et forslag til direktiv i løbet af 2000 Kommissionen sammen med medlemsstaterne, pensionsfondssektore n og arbejdsgiver- /arbejdstager- organisationer 41 BILAG 2 Afkast af pensionsfondsporteføljer 1984-1996 (gennemsnit af det samlede realafkast i national valuta) Procent i national valuta 1984-1993 1984-1996 Belgien Danmark Tyskland Irland Japan Nederlandene Spanien Sverige Schweiz Det Forenede Kongerige De Forenede Stater Ingen begrænsninger for aktiver Begrænsninger aktiver for 8,8 6,3 7,2 10,3 6,5 7,7 7,0 8,1 4,4 10,2 9,7 9,5 6,9 9,0 6,0 7,0 11,0 0,0 8,0 — — 4,0 10,0 9,0 9,5 5,2 Kilder: EFRP-rapport, juni 1996, Pragma Consulting og OECD Staff Calculations 42 Vejledende sammenligning mellem livsforsikringsselskaber, åbne pensionsfonde og lukkede pensionsfonde BILAG 3 Livsforsikringssel skaber (via gruppe forsikringer) Åbne pensionsfonde Lukkede pensionsfonde Aktiviteternes art Kommercielle på aktiviteter grundlag af en lang række produkter Kommercielle aktiviteter, generelt på grundlag af et enkelt produkt ikke- Generelt kommercielle på aktiviteter grundlag en enkelt tjenesteydelse af Forbindelse til andre finansielle aktører Situation i tilfælde af, at en erhvervs pensionsordning afbrydes Garanti for udbetaling af supplerende erhvcrvspensioner Udbyder af tjenesteydelser Både udbyder og bruger af tjenesteydelser Både udbyder og bruger af tjenesteydelser Forsikringstagerne udgør generelt én blandt mange kreditorgrupper. 38 Hver gruppe får sit krav opfyldt i en bestemt rækkefølge. Ydes af forsikringsselskabet undtagen i forbindelse med forsikringer, der er tilknyttet en inves teringsfond, hvor det er fastsat, at forsikringsselskabet ikke påtager sig nogen in vesteringsri siko. Medlemmerne anses generelt for at eje fondens aktiver Medlemmerne anses generelt for at eje fondens aktiver Ydes generelt af pensionsfonden i forbindelse med ydelsesbaserede ordninger; in vesteringsri sikoen bæres af arbejdsgiveren i forbindelse med bidragsbaserede ordninger. Ydes generelt af arbejdsgiveren i forbindelse med ydelsesbaserede ordninger; investeringsri sikoen bæres af arbejdstageren i forbindelse med bidragsbaserede ordninger. Forbindelse til medlemmer af erhvervspensions ordninger Indirekte, via arbejdsgiveren Indirekte, via arbejdsgiveren Medlemmerne deltager hyppigt i forvaltningen af ordningen 38 Jf. forslaget til Kommissionens direktiv om tvangslikvidation af selskaber, der driver direkte forsikringsvirksomhed (89/C253/04, EFT C 253 af 6. 10. 1989). 43 BILAG 4 i i t a. S 1SBJUEIB3J 1S!IJ? )S!|)IUSUI3UU33 Ol o> o 00 « o "C s- O Q. O • •i V) i CC O) o o s •S "55 O) c •c c 5 5 cc to Q> Dette bilag viser, at for perioder på over 10 år var en portefølje bestående af 100% aktier lige så volatil (med andre ord: lige så sikker) som en portefølje bestående af 100% obligationer, men at aktier havde et afkast på ca. 7% og obligationer kun 3-4%. I løbet af et arbejdsliv er en forskel på 3% hvert år kolossal. Minimumsrisikoen viser den lavest mulige volatilitet, som kunne være opnået med den bedste sammensætning af obligationer og aktier. 44 BILAG 5 De Forenede Stater: Årligt samlet afkast fordelt på aktivkategori (1926-1995) Amerikanske skatkammerbeviser *" I Mellemfristede statsobligationer Langfristede statsobligationer Langfristede selskabsobligationer r Aktier i små virksomheder Aktier i store virksomheder Kilde: Morgan Stanley Dean Witter ;. l 10 15 45 BILAG 6 Aktie- kontra obligationsmarkeder Større afkast af aktier Lokale valutaer Tal omregnet til årsbasis 15-årig periode 10-årig periode 1984-1998 1989-1998 1,98% 0,17% 3,71% -3,47% 7,95% 2,94% 12,08% 1,40% 7,08% Belgien Frankrig Tyskland Italien Nederlandene Sverige Schweiz Det Forenede Kongerige USA Kilde: Pragma Consulting NV/SA 9,09% 3,12% 4,36% 0,95% 7,18% 4,32% 9,88% 3,67% 5,29% 46 BILAG 7 Aktivernes fordeling Land Nationale aktier Nationale obliga tioner Uden landske aktier Uden landske obliga tioner Fast ejendom Kontanter /andet % % % 18 17 9 8 6 24 2 15 13 14 9 20 10 53 Belgien Danmark Finland Frankrig Tyskland Irland Italien Nederlande. Norge Portugal Spanien Sverige Schweiz Foren. Det Kongerige % 31 65 69 75 71 26 56 47 60 72 2> 65 64 25 9 % 24 7 1 5 3 33 - 19 6 4 2 8 5 22 % 12 1 1 10 4 4 - 10 6 1 1 - 7 6 5 8 7 - 13 6 40 7 7 2 - 8 16 2 10 2 13 '> 2 3 7 2 2 8 7 23 - 37 3) 8 !) 2) 3) pengemarkedsinstrumenter 50/50% faste og variable emissioner omfatter lån til arbejdsgiver, pant i fast ejendom og andre kortfristede lån Kilde: European Pension Fund Managers Guide, Volume I - The Marketplace, 1998 ; William M. Mercer 47 BILAG 8 Befolkning og pensionsaktiver Land Befolkning i mio. Forsørger byrde0 Værdi af pensions- aktiver - mia. USD Pensions- aktiver som % af BNP Pensions- aktiver pr. indbygger (1000 USD) Belgien Danmark Finland Frankrig Tyskland Irland Italien Nederlande. Norge Portugal Spanien Sverige Schweiz Det Foren. Kongerige 10,2 5,3 5,1 58,6 82,0 3,6 57,4 15,6 4,4 9,9 39,3 8,9 7,1 59,0 24,2 22,4 20,9 22,7 21,7 19,0 23,2 18,8 25,0 22,4 23,5 28,6 22,4 24,6 25 148 40 95 310 29 91 502 35 10 22 142 288 1015 11 84 35 7 14 42 7 127 23 9 4 66 117 77 2,5 27,9 7,9 1,6 3,8 8,0 1,6 32,2 7,9 1,0 0,6 16,0 40,6 17,2 0 Andelen af personer på over 65 i forhold til andelen af personer mellem 15 og 64. Kilde: Population Concern 30 June 1997, European Pension Fund Managers Guide, Volume I - The Marketplace, 1998 ; William M. Mercer 48 Liste over termer i forbindelse med forvaltning af pensionsfonde Aktivernes fordeling: spredningen af en fonds aktiver efter aktivkategori og/eller geografisk område. Aktuarmæssig beregning: beregning foretaget af en aktuar med henblik på at fastslå, om en pensionsordning har tilstrækkelige aktiver til at dække sine passiver/forpligtelser. Aktuaren skal sikre, at forpligtelserne beregnes på en adækvat måde. Asset/Liability Management: metode, som tager sigte på at minimere risici ved at styre og kontrollere kongruensen mellem passiver, aktiver, likviditet og investeringspolitik. Bidragsbaseret ordning: pensionsordning, hvor bidragene er faste. Udbetalingen afhænger af disse bidrags størrelse og af afkastet af de købte aktiver. Arbejdstageren bærer sædvanligvis investeringsrisikoen. Depositar: institution (sædvanligvis et kreditinstitut), som opbevarer pensionsfondens aktiver. Finansieringskrav: krav om, at en fonds aktiver, som anvendes til at dække passiver, aldrig må være lavere end disse passiver. Fondsadministrator: personer, som er ansvarlige for fondens samlede politik (dens finansielle, navnlig aktivernes fordeling, og administrative aspekter). Administratorerne er generelt repræsentanter for medlemmerne og arbejdsgiveren. Forvaltningen kan også overdrages til forvaltere, som forpligter sig til at forvalte fonden efter bedste evne. Formueforvalter: person, som pensionsfonden har ansat til at forvalte fondens aktiver. Det kan være et kreditinstitut, et forsikringsselskab eller et institut for kollektiv investering (investeringsinstitut). Nogle fonde står selv for forvaltningen af deres aktiver. Forsikringstekniske reserver: post på passivsiden af en pensionsfonds balance, som repræsenterer de forpligtelser, fonden har påtaget sig. Disse forsikringstekniske reserver skal være dækket af aktiver, hvis likviditet, sikkerhed (diversifikation) og afkast er tilpasset de indgåede forpligtelser. Pensionstegnende virksomhed: virksomhed eller gruppe af virksomheder, som gør brug af en fonds tjenesteydelser med henblik på at tilvejebringe en pension til arbejdstagere. Valutakongruens: krav om, at aktiver, der anvendes til at dække passiver, lyder på den samme valuta som disse passiver. Ydelsesbaseret ordning: ordning, hvor ydelserne er fastsat på forhånd (f. eks. som en procentdel af lønnen). Generelt bærer arbejdsgiveren risikoen med hensyn til pensionens udbetaling. 49 ISSN 0254-1459 KOM(1999) 134 endelig udg. DOKUMENTER DA 10 05 06 01 Katalognummer: CB-CO-99-242-DA-C Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg