title: Avis du Comité économique et social sur «Les répercussions de la mise en place de l'UEM sur la cohésion économique et sociale»

text: 20. 12. 1999 FR Journal officiel des Communautés européennes C 368/87 Avis du Comité économique et social sur «Les répercussions de la mise en place de l’UEM sur la cohésion économique et sociale» (1999/C 368/22) Le 25 février 1999, le Comité économique et social a décidé, en vertu de l’article 23, paragraphe 3, de son règlement intérieur, d’élaborer un avis sur «Les répercussions de la mise en place de l’UEM sur la cohésion économique et sociale». La section «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», qui était chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 29 septembre 1999. Le rapporteur était M. Thierry Dock. Lors de sa 367e session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (séance du 21 octobre 1999), le Comité économique et social a adopté par 101 voix pour, 7 voix contre et 5 abstentions le présent avis. 1. Introduction 2. La cohésion dans l’Union européenne Depuis le 1er janvier 1999, onze E´ tats membres consti- 1. 1. tuent une union monétaire. Un tel résultat est très positif. C’est le fruit d’un processus de convergence entamé depuis plusieurs années. Pour être prêts à temps, la plupart des E´ tats se sont engagés dans des efforts conséquents, notamment au niveau de l’assainissement de leurs finances publiques. 1. 2. L’euro n’est pas une fin en soi. C’est un outil précieux qui permet aux E´ tats membres d’approfondir le marché unique et de mener une politique monétaire coordonnée. La monnaie unique doit maintenant être utilisée pour stimuler une dynami- que conduisant l’Europe à être plus forte et plus solidaire. La monnaie unique concerne bien plus que les spécialis- 1. 3. tes. De plus en plus, elle est appelée à intéresser l’ensemble des citoyens de l’Union européenne. Le succès de l’euro aux yeux des citoyens sera évalué à partir de critères très concrets. 1. 3. 1. L’outil qu’est l’euro sera d’autant plus apprécié que l’Union européenne aura pu l’utiliser pour encourager la création d’emplois et insuffler plus de prospérité pour l’ensem- ble des pays et des régions de l’Union. 1. 4. Selon l’article 2 du Traité sur l’Union européenne, «L’Union se donne pour objectifs de promouvoir le progrès économique et social ainsi qu’un niveau d’emploi élevé et de parvenir à un développement équilibré et durable, notamment. par le renforcement de la cohésion économique et sociale et par l’établissement d’une union économique et monétaire. ». 1. 4. 1. C’est l’ensemble des politiques menées dans l’Union qui doivent permettre de tendre vers l’objectif de renforcer la cohésion économique et sociale. 1. 5. Quelques mois seulement après le début de la troisième phase de l’Union économique et monétaire, il est à maints égards périlleux d’essayer d’analyser les répercussions de l’UEM sur la cohésion. Cette courte période n’empêche cependant pas de poser d’ores et déjà certains constats dans la mesure où, pour la plupart des E´ tats membres, les effets de l’UEM n’ont pas attendu le 1er janvier 1999 pour s’exprimer. 2. 1. Dans l’article 158 du Traité CE, le renforcement de la cohésion économique et sociale est défini comme la réduction de «l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions ou îles les moins favorisées, y compris les zones rurales». Pour analyser les progrès accomplis dans la réalisation 2. 2. de la cohésion économique et sociale, la Commission a présenté, en novembre 1996, son «Premier rapport sur la cohésion économique et sociale», sur lequel le Comité a émis un avis (1). Des données plus récentes, permettant d’analyser les progrès vers la cohésion, figurent dans le «Sixième rapport périodique sur la situation et l’évolution socioéconomique des régions de l’Union européenne» (2). 2. 3. Approcher la cohésion à partir de l’évolution des situations des régions présente l’avantage de permettre des analyses plus fines. L’évolution des moyennes nationales peut en effet cacher des situations très contrastées au niveau d’ensembles territoriaux plus restreints. 2. 4. Assiste-t-on à un renforcement de la cohésion? Les statistiques relevées dans les rapports de la Commission ne permettent pas de l’affirmer de manière claire. 2. 4. 1. Deux angles d’approche méritent particulièrement d’être envisagés: celui du PIB par habitant et celui du chômage. 2. 5. En ce qui concerne le PIB par habitant, la Commission observe un processus de rattrapage. Au cours des dix années 1986-1996, le PIB par habitant des vingt-cinq régions les plus pauvres est passé de 52 à 59 % de la moyenne de l’Union. 2. 5. 1. Si un tel constat est encourageant, il mérite d’être relativisé. Le rattrapage est, par exemple, beaucoup plus net pour certaines régions telles que les capitales des pays de la cohésion. Les progrès sont beaucoup plus lents pour les régions rurales de ces mêmes pays. (1) JO C 206 du 7. 7. 1997. (2) JO C 329 du 17. 11. 1999. C 368/88 FR Journal officiel des Communautés européennes 20. 12. 1999 Autre constat inquiétant, 2. 5. 2. les disparités régionales mesurées à partir du PIB par habitant s’accroissent à l’intérieur des frontières de la grande majorité des E´ tats membres. 2. 6. Le tableau en matière de chômage est sombre. Le niveau élevé du taux moyen de chômage dans l’Union reste une triste réalité avec un chiffre d’environ 10 % (selon la définition de l’OIT). concernés, les gouvernements bien sûr mais aussi les partenai- res sociaux et la Banque centrale européenne, de s’engager résolument afin que, en fonction de leurs responsabilités respectives, ils contribuent chacun à la concrétisation fruc- tueuse des trois processus clés coordonnés à travers le «Pacte européen pour l’emploi». Il s’agit des mesures de politique du marché du travail («processus de Luxembourg»), des mesures de réforme des marchés de biens, services et capitaux («proces- sus de Cardiff») et des mesures macro-économiques («processus de Cologne»). 2. 6. 1. La disparité autour de cette moyenne est énorme. Certaines régions ne rencontrent quasiment pas de problème en matière d’emploi. Les vingt-cinq régions où le taux de chômage est le plus bas n’ont pratiquement pas connu de hausse du sous-emploi depuis dix ans. Le taux de chômage reste autour des 4 %. 2. 6. 2. Dans d’autres régions par contre, le chômage est à des niveaux insupportables. En 10 ans (1987-1997), le taux de chômage dans les vingt-cinq régions les plus affectées a même sensiblement augmenté, passant de 20,1 à 23,7 %. 2. 7. Les progrès relatifs de rattrapage en terme de richesse produite se traduisent très peu en matière de chômage. Dans ces conditions, il est difficile de parler d’avancée significative de la cohésion entre les régions. Le Comité insiste une fois encore sur les interdépen- 3. 4. dances qui existent entre chacune de ces trois stratégies. Les efforts pour améliorer le fonctionnement du marché du travail sont vains si la croissance est trop faible pour permettre des créations d’emploi. L’inverse est également vrai. De même, des constats identiques peuvent être posés en matière de réforme des marchés des biens, services et capitaux. Comme il l’a déjà exprimé dans d’autres avis, le Comité 3. 5. souhaite également rappeler que dans les différents pays de l’Union, des efforts s’imposent, notamment au vu du vieillissement, afin de moderniser le fonctionnement des mécanismes de protection sociale (pensions, soins de santé,. ), tant au niveau du financement que des prestations et cela afin de sauvegarder son rôle crucial dans le modèle social européen. 3. La nécessité de réussir le «Pacte européen pour l’em- ploi» 4. Les impacts potentiels de l’UEM sur les E´ tats membres 3. 1. La réalisation de progrès vers une plus grande cohésion économique et sociale est étroitement liée au dynamisme de l’économie. De même, le succès de l’UEM aux yeux des citoyens reposera largement sur la capacité de l’Union de poursuivre une stratégie de croissance et d’emploi. A` cet égard, l’adoption lors du Sommet de Cologne d’un processus appelé «Pacte européen pour l’emploi» est d’une grande importance. L’objet du Pacte est d’approfondir la coopération entre 3. 2. les divers acteurs de la vie économique et sociale afin de coordonner plus efficacement les politiques économiques à la fois au niveau macro-économique et au niveau structurel. Comme l’a souligné le Comité dans un récent avis (1), «Les mesures de politique du marché du travail préconisées à Luxembourg, complétées par le programme structurel lancé à Cardiff, devraient accompagner le policy-mix macroéconomi- que approprié — englobant la politique budgétaire, la politique monétaire et la politique des revenus — pour créer un climat de confiance stimulant la consommation et les investissements et donc pour relancer l’emploi de façon durable. » Le schéma adopté à Cologne est encore théorique. Il 3. 3. doit être maintenant concrètement mis en application. Le Comité est d’avis qu’il appartient à l’ensemble des acteurs (1) JO C 209 du 22. 7. 1999. 4. 1. La troisième phase de l’UEM a débuté il y a quelques mois seulement. De nombreux effets de l’unification monétaire sont donc encore peu visibles. Une série de changements sont attendus dont certains sont déjà observables. 4. 2. L’unification monétaire s’inscrit dans le prolongement du souci de construire en Europe un vaste marché unique. La disparition des différentes monnaies nationales permet un peu plus encore de gommer les frontières entre les différents E´ tats membres. En ce sens, l’unification monétaire, notamment à travers la plus grande transparence des prix, permet d’accroître la concurrence sur l’ensemble du territoire de l’Union. Les mouvements d’entreprises (rapprochements transfrontaliers, fusions,. ), déjà stimulés par le marché unique, sont encore encouragés. L’accroissement de la concurrence est potentielle- 4. 2. 1. ment bénéfique dans la mesure où cette situation est suscepti- ble d’encourager des progrès de la qualité et de la productivité. Ce qu’il convient par contre d’éviter, c’est que chaque E´ tat membre joue le jeu de la compétition et de la concurrence sauvage au détriment de ses voisins. Le terrain pourrait être celui de l’environnement, de la fiscalité ou des conditions de travail. Avec l’avènement d’une union monétaire, une série de processus d’harmonisation ou de coordination n’en sont que plus pertinents. Pensons notamment aux projets débattus actuellement en matière de fiscalité de l’épargne ou des sociétés. 20. 12. 1999 FR Journal officiel des Communautés européennes C 368/89 4. 2. 2. La plus forte concurrence permettra certainement d’enregistrer des gains de productivité, gains qui théoriquement constituent un des piliers de la croissance et de l’amélioration du bien-être. Certains peuvent en même temps se demander si ces gains de productivité n’entraîneront pas des pertes d’emploi en Europe. Un tel risque n’est pas absent. Toutefois, si les acteurs dans l’Union européenne réussissent à coordonner les différentes politiques économiques, le résultat pourrait être une demande suffisamment vigoureuse. Dans un tel cas de figure, l’effet net sur l’emploi pourrait être positif. Les gains de productivité dans certains secteurs sont en effet susceptibles de donner lieu à des baisses de prix permettant par ricochet de stimuler la demande dans une large gamme de biens et services. Une fois encore, la clé apparaît donc résider dans la réussite du processus de «Pacte européen pour l’emploi» abordé dans la section précédente. Par définition, il ne peut plus exister dans une union 4. 3. monétaire de perturbation des taux de change via notamment des attaques spéculatives. Certains pays de l’Union n’ont pas été à l’abri de telles attaques durant la première partie de la décennie. C’est l’ensemble du continent qui a alors eu à souffrir de perturbations de la concurrence avec à la clé de moins bons résultats en terme d’emploi et de croissance. 4. 3. 1. Aussi, le Comité se réjouit que les pays de la zone euro ait été protégés durant les mois de 1998 des secousses affectant le marché des changes. C’est un acquis fondamental et c’est d’ores et déjà un point positif à mettre à l’actif de l’euro. 4. 3. 2. Comme l’a encore souligné Wim Duisenberg, gou- verneur de la BCE, lors de sa dernière rencontre avec des représentants du CES, un des objectifs fondamentaux de l’euro est qu’il soit un facteur de stabilité interne. 4. 4. Il est hasardeux d’établir des prévisions robustes quant à l’évolution des taux d’intérêt dans la zone euro. Un acquis mérite toutefois d’être d’ores et déjà mis en évidence. La suppression des risques de change dans la zone euro exerce un impact positif en matière de finances publiques. Avant l’entrée en vigueur de la monnaie unique, la crainte d’une dévaluation incitait en effet les marchés financiers à imposer à certains E´ tats une prime de risque spécifique dans leurs opérations d’emprunts publics. Avec la suppression du risque de change, ces E´ tats peuvent aujourd’hui se financer à un taux plus intéressant. Dans l’hypothèse où toutes les autres choses restent égales, les charges d’intérêt sont moins lourdes et à politique inchangée, le solde budgétaire s’améliore automati- quement. C’est particulièrement pour les pays fortement endettés que l’extinction des primes de risque liées à la crainte d’une variation des taux de change exerce un impact non négligeable. A` mesure que se rapproche la date du 1er janvier 2002 4. 5. (et bien sûr plus encore par la suite), l’utilisation de l’euro est appelée à prendre de l’ampleur dans les opérations commerciales. Dans la zone euro, il sera donc de moins en moins fait recours à des opérations de change d’une monnaie en une autre. Cette évolution doit permettre aux acteurs économiques (entreprises, consommateurs) d’économiser une part importante de frais de transaction. La Commission estime les économies ainsi réalisées à 0,5 % du PIB dans les grands pays. Le gain pourrait même monter jusqu’à 1 % pour les petits pays. Cette économie de frais de transaction est une 4. 5. 1. contribution parfois non négligeable à l’amélioration de la compétitivité des entreprises européennes. 4. 5. 2. Un autre intérêt de l’euro est que, à côté du yen et du dollar, la monnaie européenne est appelée de plus en plus à devenir une devise de référence au plan mondial. Un premier indice est la part des émissions obligatoires libellées en euro. Disposer d’une monnaie qui compte à l’échelle mondiale présente de multiples avantages. L’un d’entre eux est certaine- ment une meilleure protection contre les effets liés aux fluctuations des autres monnaies. 4. 6. Outre les acquis ou les promesses engendrées par la naissance de l’euro, la monnaie unique impose aussi aux pays participants une série de changements de comportement. Maintenant que l’Union s’est donné une monnaie, il est essentiel qu’elle évolue également vers une union économique et politique. Analyser cette évolution pose de multiples questions abordées dans d’autres avis du Comité (1): la coordi- nation des politiques économiques, la fiscalité,. 4. 6. 1. insister Le Comité voudrait, dans le présent avis, particulièrement sur deux dimensions: la politique budgétaire et la politique des revenus. 4. 7. En matière budgétaire, il est fondamental que les pays participants respectent les dispositions du «Pacte de stabilité et de croissance». Dans plusieurs E´ tats membres, l’assainissement des finances publiques doit être poursuivi. L’objectif est que l’ensemble des pays de l’Union puissent disposer de marges budgétaires suffisantes leur permettant de faire face, le cas échéant, à une détérioration de la conjoncture. La politique des revenus prend elle aussi une autre 4. 8. dimension dans l’Union monétaire. Il n’est en effet plus possible de corriger un écart de compétitivité via une dévalua- tion. Des responsabilités majeures pèsent donc sur les épaules des partenaires sociaux chargés de négocier les évolutions salariales. Dans un précédent avis (2), le Comité estimait qu’il 4. 8. 1. était important que les organisations socioprofessionnelles réussissent à accentuer la coordination entre les différents niveaux et lieux où s’opèrent les négociations salariales. L’enjeu est que les partenaires sociaux puissent contribuer à une dynamique de croissance et d’emploi tout en évitant de nourrir des tensions inflationnistes. 5. La localisation des investissements dans l’UEM La localisation des investissements sur le territoire 5. 1. européen sera très certainement affectée par l’unification monétaire. Un élément peut déjà être relevé. Les investisse- ments directs étrangers dans la zone euro sont dorénavant entièrement à l’abri de l’instabilité des taux de change des pays participants. Par conséquent, ils gagnent en sécurité. (1) Voir notamment les avis sur le «Rapport économique annuel 1999», JO C 209 du 22. 7. 1999, et sur «La politique fiscale», (en cours d’élaboration). (2) JO C 40 du 15. 2. 1999. C 368/90 FR Journal officiel des Communautés européennes 20. 12. 1999 5. 2. Nombreuses sont les études scientifiques qui cherchent à mettre en évidence les facteurs explicatifs de la localisation des investissements. L’objet du présent avis n’est certes pas de départager les résultats de ces différents travaux. Simplement, le Comité souhaite rappeler que l’intérêt de l’Europe n’est pas de chercher à concurrencer les pays à bas salaire au niveau de leurs avantages comparatifs. Les études scientifiques montrent que d’autres facteurs sont déterminants pour attirer les investis- sements créateurs de haute valeur ajoutée. Le dynamisme de la recherche, la qualité de la main-d’œuvre, le climat social sont autant d’éléments importants. le savoir-faire, 5. 2. 1. Pour maintenir la prospérité dans l’ensemble du territoire de l’Union, c’est avant tout sur des stratégies basées sur la qualité des produits et la haute productivité de la main-d’œuvre que l’Europe doit s’appuyer. 5. 3. Outre les investissements privés, les investissements publics sont un facteur important pour garantir le développe- ment harmonieux de l’ensemble des régions de l’Union européenne. Un récent rapport de la Commission (1) indique que 5. 3. 1. les investissements publics sont en recul de 3 % du PIB au début des années 90 à un peu plus de 2 % aujourd’hui. Le respect des critères de déficit public est l’une des raisons principales de cette diminution. La seconde cause est la privatisation d’une série de services et le transfert au secteur privé des investissements y afférents. 5. 3. 2. Cette situation pourrait avoir des conséquences néga- tives sur le développement régional notamment pour ce qui concerne les investissements en technologie nouvelle dont l’importance est vitale. De plus, il est essentiel de veiller à ce que les privatisations ne conduisent pas à un désinvestissement dans les régions les moins développées au nom de la nécessaire rentabilité économique. Cet aspect doit être étudié avec soin à l’avenir. 5. 3. 3. Les perspectives financières, telles qu’agréées lors du Sommet européen de mars 1999 à Berlin, entraîneront une intervention moindre de l’Union en termes régionaux. Les investissements que les pouvoirs publics pourront réaliser dans leurs régions les moins développées prennent donc une importance plus grande encore. Le Comité insiste pour que l’évaluation du respect des exigences du «Pacte de stabilité et de croissance» soit suffisamment fine. 5. 3. 4. L’expérience du passé doit absolument être évitée à l’avenir. Il serait en effet néfaste pour la cohésion économique et sociale que lors d’une crise ou d’un choc, les investissements publics soient le premier domaine où des réductions soient opérées comme ce fut le cas lors du passage à la troisième phase de l’Union économique et monétaire et comme c’est généralement le cas lors du tout ajustement budgétaire signifi- catif. 6. Les chocs asymétriques comme menace pour la cohé- sion 6. 1. Un problème classique dans une union monétaire est la capacité de réagir à un choc asymétrique, soit un événement non anticipé ayant un impact direct ou indirect sur les paramètres socioéconomiques: emploi, production, inflation. 6. 1. 1. Le caractère asymétrique désigne le fait que le choc ne toucherait pas de la même manière l’ensemble du territoire qui constitue l’union monétaire. Le risque de choc asymétrique peut être appréhendé à 6. 2. partir d’une multiplicité de paramètres. L’un d’entre eux est le degré d’ouverture commerciale. 6. 3. Les échanges hors zone euro ne représentent qu’environ 13 % du PIB des pays de l’Euroland. Il s’agit bien sûr d’une moyenne. Certains E´ tats sont largement au-dessus de ce chiffre. Il tend néanmoins à montrer que la vigueur de la conjoncture à l’intérieur de la zone euro dépend avant tout et pour une large part de facteurs internes. Un deuxième angle d’approche consiste à observer 6. 4. l’évolution des cycles conjoncturels. Tableau 1 Corrélation de croissance du PIB avec la zone euro (1) Allemagne (*) France Italie Autriche Belgique Finlande Irlande Pays-Bas Portugal 1977-1986 1987-1992 1992 (S2)- 1996 0,89 0,72 0,93 0,65 0,51 0,17 0,30 0,76 0,48 0,28 0,85 0,65 0,71 0,92 0,68 0,65 0,60 0,43 0,93 0,99 0,92 0,85 0,97 0,88 0,76 0,89 0,41 Espagne 0,21 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 0,48 Royaume-Uni 0,94 0,53 0,57 0,62 Danemark Grèce Suède 0,33 0,65 0,27 − 0,07 0,36 0,61 0,54 0,83 0,90 (1) Il s’agit du coefficient de corrélation de la croissance du PIB de chaque pays avec celle des 11 pays qui participent à l’UEM en 1999. Les corrélations sont basées sur des données semestrielles. (*) Les chiffres pour la période 1987-1992 sont affectés par la réunification (1) «L’investissement public dans le cadre de la stratégie économique», COM(1998) 682 final du 2 décembre 1998. allemande. Source: OCDE 20. 12. 1999 FR Journal officiel des Communautés européennes C 368/91 6. 4. 1. Les chiffres proposés dans le tableau ci-dessus ten- dent à montrer un rapprochement des cycles économiques pour les pays de la zone euro. En d’autres mots, les périodes de croissance et de ralentissement conjoncturel tendent à coïncider plus étroitement. Les cycles économiques dans l’Euro 11 progressent vers plus de symétrie. Il reste à espérer que ce rapprochement des cycles économiques se confirme à l’avenir. Ce devrait être le cas à condition que des progrès puissent être réalisés dans la coordination des politiques économiques. 6. 4. 2. De tels résultats doivent bien entendu être interprétés avec prudence. Ils ne permettent certainement pas de conclure à l’absence de menace de choc asymétrique, mais plutôt à en relativiser les risques. 6. 5. De récents travaux économiques tendent à montrer que les chocs asymétriques peuvent souvent avoir une nature plus régionale ou plurirégionale que nationale. Une analyse sommaire des structures productives de différents E´ tats mem- bres laisse apparaître les différences régionales dans le tissu productif et/ou de services. 6. 6. D’aucuns considèrent que la migration interrégionale pourrait être une solution en cas de choc particulier ou de chômage persistant. Les études montrent que différents éléments concourent à limiter cette mobilité, notamment les possibilités de trouver un logement. Soulignons qu’en cas de choc temporaire, l’émigration d’une partie du potentiel qualifié d’une région donnée contribuerait plus, à moyen terme, à fragiliser une reprise économique qu’à l’encourager. Le Comité souhaite rappeler la nécessité pour les E´ tats 6. 7. de respecter les dispositions du «Pacte de stabilité et de croissance». Il est en effet essentiel que les E´ tats membres aient des finances publiques saines pour pouvoir réagir en cas de choc inattendu. Dans une telle circonstance, un pays doit en effet pouvoir compter sur ses rescousses propres. Complémentairement, 6. 8. la solidarité européenne doit également pouvoir être envisagée comme c’est explicitement prévu dans l’article 100, paragraphe 2, des Traités qui déclare que «lorsqu’un E´ tat membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison d’événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière commu- nautaire à l’E´ tat membre concerné». 6. 8. 1. Le Comité estime que l’Union européenne doit d’ores et déjà réfléchir à la mise au point d’un mécanisme de réaction en cas de choc asymétrique. Plusieurs personnalités européennes d’importance, dont le Président de la Commission Romano Prodi, ont lancé le débat sur la question. Le Parlement européen, quant à lui, a adopté un rapport en ce sens (1). Le Comité regrette qu’à ce jour, la problématique n’ait pas encore été débattue au sein du conseil Ecofin. L’objectif est de préparer anticipativement des réponses à un événement dont on ne peut exclure l’occurrence. 6. 8. 2. Comme l’indique le Parlement européen, il est néces- saire de disposer d’un cadre juridique dès aujourd’hui pour ne pas perdre son temps à l’élaborer si un tel événement se produisait. Le Comité partage également la proposition de (1) JO C 98 du 9. 4. 1999. mettre en place un système d’alerte qui permettrait deux fois l’an d’évaluer les risques d’un tel choc. 6. 8. 3. Des transferts financiers temporaires pourraient aider une région à retrouver son potentiel de croissance. Un tel mécanisme n’aurait pas pour objet d’opérer une redistribution mais plutôt d’aider un E´ tat membre à surmonter le choc qui le frappe (nationalement ou régionalement). Il fonctionnerait comme une sorte d’assurance. Parmi les moyens permettant d’alimenter un fonds 6. 8. 4. destiné à réagir en cas de choc asymétrique, certains observa- teurs suggèrent d’étudier l’opportunité d’utiliser les excès de réserves restées dans les banques centrales nationales. C’est une idée encore à explorer. 7. Conclusions 7. 1. La naissance de l’Euro est un acte fondamental dans la construction européenne. L’Europe dispose maintenant d’un outil précieux. La dynamique suscitée par le projet de la monnaie unique doit absolument être poursuivie. L’Euro n’est en effet pas une fin en soi. Il doit servir de levier pour susciter des progrès vers une Europe plus forte, capable de répondre aux aspirations fondamentales des citoyens. 7. 2. Quelques mois après le démarrage de la troisième phase de l’UEM, la cohésion économique et sociale entre les régions de l’Union européenne reste largement imparfaite. Si des progrès de rattrapage en termes de richesse produite peuvent être relevés entre régions riches et pauvres, ils se traduisent encore trop peu en matière de chômage. Le Comité met beaucoup d’espoir dans le processus 7. 3. de «Pacte européen pour l’emploi» initié par la présidence allemande. C’est à travers une coordination forte entre les stratégies de Luxembourg (mesures de politique du marché du travail), de Cardiff (mesures de réforme des marchés de biens, services et capitaux) et de Cologne (mesures macroéconomi- ques) que l’UEM pourra être mise au service de la croissance et de l’emploi. La pleine participation des différents acteurs, et notamment des partenaires sociaux, est indispensable à la réussite de ce processus. 7. 4. La constitution d’une union économique et monétaire entraîne une série de bouleversements dont certains sont encore à découvrir. L’unification monétaire offre des potentiali- tés nouvelles: accroissement de la concurrence, sécurisation des investissements étrangers, baisse des frais de transaction, amélioration de la stabilité interne. 7. 5. Elle oblige également les pays participants à plus de discipline. C’est particulièrement vrai au niveau de la politique budgétaire. Les partenaires sociaux ont, eux, la lourde respon- sabilité de coordonner adéquatement les négociations salariales afin de soutenir la demande tout en évitant de susciter la surchauffe de l’économie et de nourrir des tensions inflation- nistes. C 368/92 FR Journal officiel des Communautés européennes 20. 12. 1999 7. 6. Le Comité estime qu’une des menaces qui pèsent sur la cohésion dans l’UEM est la survenance d’un choc asymétrique qui frapperait une partie des régions de l’Union. Ce sont tant les E´ tats membres individuellement que les institutions européennes qui doivent se préparer à affronter un tel risque. Des pistes existent. Le Comité insiste pour que sans tarder des instruments soient élaborés de manière à ce que l’Union soit prête à réagir dès que surviendrait un tel choc. Bruxelles, le 21 octobre 1999. La Présidente du Comité économique et social Beatrice RANGONI MACHIAVELLI


title: Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om «Kommissionens arbejdsdokument «Elektricitet fra vedvarende energikilder (VEK-E) og det indre marked for elektricitet»»

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electrical energy
electricity supply
energy industry
renewable energy
single market
technical standard

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text: C 368/6 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 20. 12. 1999 Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Kommissionens arbejdsdokument “Elektricitet fra vedvarende energikilder (VEK-E) og det indre marked for elektricitet”« (1999/C 368/03) Kommissionen besluttede den 16. april 1999 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne. Det forberedende arbejde henvistes til ØSU’s sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informations- samfundet, som udpegede Peter Morgan til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 5. oktober 1999. Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 367. plenarforsamling af 20. -21. oktober 1999, mødet den 20. oktober 1999, med 107 stemmer for, 1 imod og 4 hverken for eller imod, følgende udtalelse. 1. Indledning 1. 1. Det Økonomiske og Sociale Udvalg udtrykker tilfreds- hed med Kommissionens arbejdsdokument, fordi det er det første væsentlige initiativ efter udsendelsen af hvidbogen »Energi for fremtiden: Vedvarende energikilder« (1). (Det udtryk- ker tillige tilfredshed med, at Kommissionens arbejdsdokument »Energi for fremtiden: — Vedvarende energikilder (Kommissio- nens strategi- og handlingsplan) — Igangsætningskampagne« — SEK(1999) 504, er blevet offentliggjort). 1. 2. Arbejdsdokumentet omhandler især harmonisering af det indre marked for elektricitet (2). Der gives udtryk for bekymring, fordi det forhold at der findes flere forskellige støtteordninger side om side, sandsynligvis vil føre til handels- og konkurrenceforvridning. Den vedvarende energi vil på grund af Kyoto-forpligtelserne utvivlsomt få en større rolle i EU i de kommende år. Mulighederne for markedsforvridninger vil derfor vokse. De handels- og konkurrenceforvridende virkninger af de forskellige støtteordninger for vedvarende energi er ret begrænsede på nuværende tidspunkt, da EU’s markedsandel af elektriciteten fra vedvarende energikilder er temmelig lille, men disse negative virkninger vil sandsynligvis blive betragtelig forøget i de kommende år. 1. 3. Det er ØSU’s mening, at denne bekymring med hensyn til harmonisering gælder på et liberaliseret energimarked. Der kan bedst gøres fremskridt i retning af EU’s mål, hvis hver teknologi er genstand for en særskilt støtteordning. 2. Kommissionens indfaldsvinkel: basale scenarier Fællesskabets og medlemsstaternes målsætninger, som 2. 1. anføres i dokumentet, er følgende: — Etablering af et regelværk, der er (i) rationaliserings- og effektiviseringsfremmende (og dermed omkostningsredu- cerende og innovationsfremmende), langsigtet (dvs. ikke underlagt hyppige ændringer) og (iii) effektivt med hensyn til at sikre en kraftig vækst i produktionen af VEK-E. (ii) — En gradvis og fremadskridende udvikling i retning af et sådant regelværk for at sikre, at de fremskridt, der er sket indtil dato med hensyn til at øge produktionen af VEK-E, ikke sættes over styr, og at de centrale miljømålsætninger opfyldes. — En energisk indsats i hele Fællesskabet fra alle medlemssta- ters side for at øge de vedvarende energikilders gennemslag på alle EU-markeder og dermed øge stordriftsfordelene, specielt i fremstillingsfasen, og dermed reducere omkost- ningerne. — En række foranstaltninger, som tager sigte på at lette adgangen for VEK-E til det indre marked for elektricitet. Sådanne foranstaltninger, som bør træffes af alle medlems- stater, bør f. eks. gå ud på at sikre, at reglerne vedrørende planlægning, administrative forhold og nettilslutning mini- merer hindringerne på disse områder for vækst i produktio- nen af VEK-E i EU. 2. 2. ØSU kan i vid udstrækning erklære sig enig i disse målsætninger. Det er vigtigt at råde over en stabil ramme. I dokumentet præsenteres der to scenarier for reglernes udvikling: 2. 2. 1. S c e n a r i o 1 : G r a d v i s e t a b l e r i n g a f e t i n d r e m a r k e d g e n n e m e n l ø b e n d e a n - v e n d e l s e a f E U - t r a k t a t r e g l e r n e (1) Energi for fremtiden: Vedvarende energikilder. Hvidbog vedrøren- de en strategi- og handlingsplan på fællesskabsplan, KOM(97) 599 endelig udg. , EFT C 214 af 10. 7. 1998. (2) Direktiv 96/92/EF om fælles regler for det indre marked for elektricitet, EFT L 27 af 30. 1. 1997; jf. ØSU’s udtalelse, EFT C 73 af 15. 3. 1993. Under dette scenario vil den enkelte medlemsstat frit fortsætte med at vælge det støttesystem, den finder bedst egnet på baggrund af dens særlige forhold; dog på betingelse af, at 20. 12. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 368/7 medlemsstaten løbende anvender EUtraktatreglerne, specielt reglerne vedrørende statsstøtte. Argumenterne for et sådant scenario er bl. a. følgende: — De fysiske forhold, som danner basis for en styrkelse af VEK-E, er meget forskellige fra medlemsstat til medlems- stat. Det kan anses for passende at begrænse den proaktive etablering af et indre marked på dette område for at sikre, at den enkelte medlemsstat træffer de foranstaltninger, den finder bedst egnede i betragtning af medlemsstatens særlige situation. — Som nævnt ovenfor, er et argument for et system med en fast afregningstarif, at systemet er egnet til at sikre en hurtig stigning i VEK-E-produktionen fra de meget lave niveauer, som kendetegner situationen i hovedparten af EU-medlemsstaterne. 2. 2. 2. S c e n a r i o 2 : P r o a k t i v e t a b l e r i n g a f e t i n d r e m a r k e d g e n n e m e n f æ l l e s s k a b s - f o r a n s t a l t n i n g Under denne approach vil der blive vedtaget et basalt EU- retsgrundlag, sandsynligvis i form af et direktiv. Medlemsstater- ne vil skulle sikre sig, at deres ordninger vedrørende direkte støtte til VEK-E efter en passende overgangsperiode er i overensstemmelse med en række grundlæggende krav, således at man får sikkerhed for, at de forskellige ordninger er tilstrækkeligt kompatible med hinanden og dermed tillader en reel samhandel og konkurrence. i fremtiden. Her kommer man imidlertid ikke ind på de omfattende juridiske, kulturelle og teknologiske ændringer, som er nødvendige for at konkretisere programmet. I sidste instans afhænger udviklingen af vedvarende energi af accepten heraf i samfundet som helhed — både Fællesskabet og planlæggerne. I denne henseende kan medlemsstaterne og EU-institutionerne spille en vigtig rolle med hensyn til koordi- nering af uddannelsesordninger, således at man er med til at hjælpe befolkningen til at foretage et velunderbygget valg mellem de miljømæssige virkninger på lokalt plan og andre planer, f. eks. den trussel, som global opvarmning udgør. 3. 4. Mens ØSU således kan bakke op om målet om effektiv samhandel og konkurrence inden for rammerne af et EU-omspændende elektricitetsmarked, bør ethvert forslag om harmonisering behandles ud fra en vurdering af den pågælden- de teknologi. 3. 5. Allerførst bør udviklingen af den nødvendige kapacitet til at fremstille el baseret på vedvarende energikilder fremmes for at opnå bæredygtighed. Sideløbende hermed bør regulerin- gen af hver enkelt teknologi harmoniseres, således at fordelene ved det store indre marked også opnås i praksis. 3. 6. En yderligere afgørende faktor, som er specifik for hver enkelt teknologi, er F&U. Der kan opnås støtte under det femte rammeprogram (1), men denne bør målrettes, styres og formidles effektivt, afhængigt af den enkelte teknologiform. 3. 7. For at opnå størst mulig effekt bør udviklingen af mange teknologier gå hånd i hånd med tilknyttede energispare- ordninger. Der bør tages hensyn hertil i reguleringsordnin- gerne. ØSU er tilbøjelig til at foretrække scenario 2. ØSU’s 2. 3. holdning er skitseret i afsnit 5. 3. 8. Hovedteknologier 3. ØSU’s indfaldsvinkel: Fokus på teknologien Af en gennemgang af de vigtigste teknologier fremgår det, hvilke forskellige og specifikke udfordringer hver enkelt står over for, ligesom en sådan gennemgang viser, hvor nødvendigt det er med en delvis harmonisering af den måde, som disse udfordringer tackles på. 3. 1. Vi påvirkes i høj grad af de store forskelle mellem de forskellige teknologier. ØSU mener, at der er grundlag for en særskilt ordning for hver enkelt form for vedvarende energiteknologi. 3. 8. 1. V i n d k r a f t 3. 2. Der findes grundlæggende forskelle mellem medlems- staterne med hensyn til omfanget af og mulighederne for at udnytte de forskellige teknologier. ØSU anser det for et prioriteret anliggende og finder det vigtigt, at medlemsstaterne nærmere vurderer omfanget af det potentiale, som de hver især har for at udnytte hver enkelt af disse teknologier. Lokal planlægningstilladelse er afgørende for udviklingen af vindmølleparker. De statslige, regionale og lokale regeringer bør strømline de processer, som er nødvendige for at tillade fremstilling af elektricitet fra vindkraft. Det er også nødvendigt at sikre opbakning fra miljølobbyen. Kontrakterne om net- værkssammenkobling bør harmoniseres, hvilket også gælder bestemmelserne om forsyningsafbrydelser. I arbejdsdokumentet lægges hovedvægten på de for- 3. 3. skellige regulerende mekanismer, som medlemsstaterne kan benytte til at fremme elfremstilling fra vedvarende energikilder (1) »Femte FTU-rammeprogram (1998-2002) — Særprogrammer«; ØSU’s udtalelse EFT C 407 af 28. 12. 1998, s. 123. C 368/8 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 20. 12. 1999 3. 8. 2. B i o m a s s e 3. 9. 2. P r i s f a s t s æ t t e l s e Det er blevet understreget flere gange, at medlemsstaterne og EU må tilpasse den fælles landbrugspolitik til elfremstilling af biomasse. På grund af den planlægning, som produktionen af visse afgrøder nødvendiggør, må der indgås konsekvente kontraktforhold mellem landmænd, elproducenter og elnet- værkerne. Hvad skovbrugsprodukter angår, bør forvaltningen og tilrettelæggelsen af processerne udsættes for en nærmere granskning. Alt i alt er det vigtigt at bevare sunde og frugtbare landområder. For at stimulere indførelsen af kombineret kraftvar- 3. 8. 2. 1. meproduktion på anlæg, som fremstiller varme og kraft fra vedvarende energikilder (1), bør der lægges vægt på at gøre det lettere at opnå planlægningsgodkendelse til industriel, bymæssig og delvis bymæssig udvikling. 3. 8. 3. S o l e n e r g i Solenergi er inde i en konstant teknisk udvikling og udnyttelsen heraf afhænger af planlægning, bygningsregulativer og sam- menhængen med programmer vedrørende energieffektivitet. 3. 8. 4. M i n d r e v a n d k r a f t v æ r k e r Kommissionens udelukkelse af vandkraftanlæg på over 10 MW kan få den uheldige virkning, at der sættes en stopper for nye vandkraftprojekter over 10 MW. Grænsen forekommer at være sat vilkårligt og kan forventes at medføre unødvendige forvridninger på markedet. Eksempelvis kunne planlæggere tilskyndes til at opdele større projekter i enheder på under 10 MW for at opnå støtteberettigelse. Der kan blive behov for yderligere vandkraftværker, hvis EU’s mål om en 12 procents gennemtrængning af energi fremstillet af vedvarende energikil- der skal kunne nås. Større projekter vil næppe kunne undgå at rejse planlægnings- og miljøproblemer. Imidlertid bør finansieringen ikke omfatte mere end erstatning for ekstraud- gifterne set i forhold til traditionelle ordninger. Hver teknologi producerer el og/eller varme med forskellige omkostninger og involverer forskellige overvejelser, hvad støtte angår. Prisen på el fremstillet af vedvarende energikilder vil nemlig falde i et tempo, alt efter hvilken vedvarende energiteknologi der er tale om. forskelligt 3. 9. 3. S t a t s s t ø t t e Udviklingen af hver teknologi er blevet kraftigt støttet indtil nu. Der bliver behov for langt flere offentlige investeringer og mere offentlig styring, førend el fremstillet af vedvarende energikilder bliver fuldstændig konkurrencedygtig. For at frem- me udviklingen af det indre elektricitetsmarked er det sandsyn- ligt, at der bliver behov for en koordineret statsstøtteordning for hver teknologi. 3. 9. 4. N e t t i l s l u t n i n g Problemstillingen bliver forskellig for hver teknologi. De to hovedproblemstillinger vedrører de afstande, som tilslutningen skal foretages over (vindkraftanlæg er ofte placeret i fjerntlig- gende områder) og muligheden for, at forsyningen (af eksem- pelvis vindkraft) kan blive afbrudt. Inputtets omfang kan være stærkt forskelligt, f. eks. mellem vandkraftelektricitet og mindre solenergianlæg. ØSU støtter en åben og gennemsigtig metodo- logi for tilslutning til nettet og standardtilslutningsregler for vedvarende energikilder. 3. 9. 5. T i d s f r i s t e r Inden et projekt er klart til udnyttelse og inden der opnås et økonomisk afkast, kan der opstå en lang række forskellige kontraktmæssige spørgsmål, som er specifikke for hver enkelt teknologi. 3. 9. For hver enkelt teknologi bør der behandles en række særlige 4. Fremtidige problemstillinger spørgsmål 3. 9. 1. P l a n l æ g n i n g s t i l l a d e l s e Hver enkelt teknologi involverer forskellige bekymringer og problemstillinger. EU bør tilskynde medlemsstaterne til at vedtage klare og autoritative rammer med tilhørende vejled- ning for samtlige involverede, det være sig udviklere, planlæg- ningsmyndigheder eller tilsynsførende. En løsning kunne bestå i at fremme en national planlægningsordning, som stiller sig positivt til vedvarende energi ved at foretage en inddeling af områder, hvor vedvarende energikilder vil være relevante, og hvor nettilslutningen er mindre kostbar. (1) Jf. tillige: En fællesskabsstrategi til fremme af kombineret kraftvar- meproduktion og til fjernelse af hindringerne for udvikling af den (KOM(97) 514 endelig udg. ); ØSU’s udtalelse, EFT C 157 af 25. 5. 1998. 4. 1. Prisalternativer 4. 1. 1. D e f i n i t i o n e r I Kommissionens dokument søger man at definere elektricitet fra vedvarende energikilder på en sådan måde, at kun de producenter af vedvarende energi, som har behov for støtte, også i praksis opnår denne. ØSU ønsker at fremme begrebet vedvarende energikilder som led i et generelt fremstød i retning af bæredygtighed. Følgelig bør definitionen på vedvarende energikilder omfatte samtlige former for varme og kraft fremstillet af vedvarende energi, mens en finansiel støtteord- ning, som kun finder anvendelse på el fremstillet af vedvarende energi, bør udformes således, at der kun ydes støtte, hvor der er behov herfor. Dette opnås, når hver enkelt teknologi har sin egen ordning. 20. 12. 1999 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 368/9 4. 1. 2. S t ø t t e / p r i s f a s t s æ t t e l s e 4. 2. Gennemførelseskriterier Brugen af garanterede prisstøtte- og aftagningsforpligtelser til faste priser i nogle lande har resulteret i en lang række projekter for vedvarende energi og har støttet produktleverandører, men med relativt høje udgifter til følge. Specielt målet om degressive udgifter fremmes ikke altid optimalt på grund af prisstøtten. Kommissionen har påvist, at denne indfaldsvinkel ikke altid tilskynder til effektivitet og langsigtet bæredygtighed. Der består en tendens til, at der opstartes færre projekter, når støtten fjernes. 4. 1. 3. G r ø n n e p r i s e r Muligheden for grønne priser er forenelig med et konkurrence- baseret marked; herved undgås forvridning baseret på støtte; grønne priser øger kundernes bevidsthed om deres indirekte miljømæssige påvirkning; konkurrencedygtige priser giver en sikkerhed for, at der opnås effektivitetsgevinster. Imidlertid kan det være vanskeligt at opnå forbrugernes accept af grønne priser. 4. 1. 4. V e d v a r e n d e e n e r g i - a t t e s t e r Hvis der skal opereres med støtte eller fritagelse for energiafgif- ter, er det væsentligt, at der findes en eller anden form for kontrolordning, herunder attester. Dette vil også sætte medlemsstaterne og EU i stand til at føre nøjere kontrol med den mængde elektricitet, som fremstilles af vedvarende energi, og samtidig indføre en mekanisme, som i fremtiden eventuelt kan resultere i handel med el. En attesteringsordning koblet sammen med en 4. 1. 4. 1. kvote for vedvarende energi vil kunne forøge den internationa- le samhandel med vedvarende energikilder og tilvejebringe ensartede vilkår; den vil tilskynde til opførelse af projekter på de mest fordelagtige steder og muliggøre større fleksibilitet med hensyn til målenes opfyldelse. En sådan ordning vil kræve en del regulering og central registrering; investeringsrisiciene for projektudviklere vil muligvis komme til at ligge højere. 4. 1. 5. L i c i t a t i o n s o r d n i n g e r , f. e k s. » N o n F o s - s i l F u e l O b l i g a t i o n « i S t o r b r i t a n n i e n Disse ordninger tilskynder til effektivitet, øver et nedadrettet pres på priserne og fører til markedskonvergens. Samlede licitationsbud muliggør støtte til en række forskellige teknolo- gier (se 3. 9. 2 ovenfor). Langfristede (men nærmere fastlagte) kontrakter sætter udviklerne i stand til at forhandle om rentesatser med pengeinstitutter, som stadigvæk er uvante med sådanne nye teknologier (der opfattes som finansielt risikable). Imidlertid er godtagelse af tilbud ikke ensbetydende med, at projekterne opnår planlægningstilladelse (se 3. 9. 1 ovenfor); beslutninger om nettilslutning kompliceres af denne usikker- hed (se 3. 9. 3 ovenfor). På baggrund af ovenstående analyse foreslår ØSU følgende kriterier som grundlag for en endelig EU-ordning, som skal indføres etapevis: 4. 2. 1. I n t e r n k o n k u r r e n c e For at opnå omkostningseffektivitet bør der være en eller anden form for intern konkurrence blandt producenter af vedvarende energi. 4. 2. 2. O m k o s t n i n g s m æ s s i g k o n k u r r e n c e - e v n e Enhver støtte til en teknologi bør reduceres hen ad vejen, så teknologien gøres konkurrencedygtig i henseende til dens omkostninger. En licitationsordning vil automatisk medføre dette, eller der kan eventuelt benyttes passende regler inden for andre ordninger. 4. 2. 2. 1. Udgifterne ved støtte til vedvarende energikilder bør sammenlignes med udgifterne ved støtte til andre ordnin- ger til nedbringelse af CO2-emissionerne. Støtten til vedvarende energi bør ikke gå helt over gevind. 4. 2. 3. T i d s f r i s t e r f o r p r o j e k t f i n a n s i e r i n g Dette bidrager til fortsat forbedring af teknologierne og til, at ressourcerne koncentreres om lovende teknologier. Heller ikke for individuelle projekters vedkommende bør finansieringen omfatte mere end støtte til ekstraudgifterne set i forhold til traditionelle anlæg. 4. 2. 4. F o k u s p å d e m e s t l o v e n d e t e k n o l o g i e r Ordningen bør sætte fokus på de vedvarende teknologier, som især forventes at blive konkurrencedygtige i forhold til traditionelle energikilder på kort eller mellemlang sigt. Langsigtede alternativer bør indgå i det femte forskningsram- meprogram. 4. 2. 5. Å b e n a d g a n g For at opnå størst mulig gennemtrængning bør ingen potentiel- le investorer og/eller operatører udelukkes fra støtteordninger- ne. Brugere af kommerciel og industriel energi, herunder især intensive energibrugere, bør tilskyndes til at investere i vedvarende energisystemer for at dække deres egne kraft-, varme-, køle- og airconditioneringsbehov. C 368/10 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 20. 12. 1999 4. 2. 6. E t m i n i m u m a f b u r e a u k r a t i For at forebygge spild af disponible finansieringsmidler bør støtteordningerne være ubureaukratiske og gennemsigtige. 4. 2. 7. S p ø r g s m å l v e d r ø r e n d e n e t t i l s l u t n i n g o g - f o r s t æ r k n i n g Der består et indlysende behov for en harmoniseret, åben og gennemsigtig metode for tilslutning til net og standardtilslut- ningsregler for vedvarende energi. Som hovedprincip bør de regler for netadgang, som gælder for vedvarende energikilder, være de samme som dem, der gælder for andre energiformer. Producenter af vedvarende energi bør ikke fritages for betaling for de nettjenester, som de modtager. Eksempelvis bør tilslut- ning ikke støttes af hverken andre netbrugere eller af netopera- tørerne selv. I stedet bør de reelle omkostninger indgå i de samlede projektudgifter, som der ydes støtte til. Netoperatører- ne bør have mulighed for at genvinde de påløbne ekstraudgif- ter, f. eks. administrationsudgifter, netundersøgelser og forstær- kning. 5. Konklusion I Kommissionens arbejdsdokument stilles følgende to 5. 1. spørgsmål i konklusionerne: indre marked for hver enkelt det teknologiernes relative modenhed er blevet påvist punkt 4. 2. 4). teknologi, forudsat (se 5. 3. Uanset hvilket middel Kommissionen vælger til at nå målene i scenario 2, vil dette i sig selv ikke være nok til at nå EU’s mål om en 12 % gennemtrængning for vedvarende energi i år 2010. For at kunne opnå dette er den indsats, som beskrives i punkt 5. 4, 5. 5 og 5. 6, også nødvendig. 5. 4. Der er stadig behov for en grundlæggende vurdering af, hvorledes 12 %-målet for år 2010 kan nås for hver enkelt teknologi i EU som helhed. 5. 5. EU-medlemsstaterne og forsyningsindustrierne bør for- pligte sig til at nå dette mål og bør afgive tilsagn om, hvorledes det skal gøres, f. eks. : — Medlemsstaterne og Kommissionen bør sætte ind via den fælles landbrugspolitik. — Medlemsstaterne bør indføre planlægningsregulativer og processer, som svarer til omfanget af den teknologiske gennemtrængning, som der stiles imod. — EU og forsyningsindustrien bør lede finansieringen af det 5. rammeprogram i retning af udviklingsprioriteter, som identificeres af medlemsstaterne og af teknologiforpligtel- serne. — Spørgsmålet om, hvorvidt en fællesskabsforanstaltning i form af et direktiv eller et andet initiativ er nødvendig for at opfylde EU’s målsætninger på dette område. — Medlemsstaterne og Kommissionen bør opstille kontrakt- og prisrammer med det sigte at fremme et indre marked for hver enkelt teknologi. — Hvilken approach der i bekræftende fald bør anlægges. ØSU’s svar på det generelle spørgsmål om den relevan- 5. 2. te ordning indgår i de to scenarier, som beskrives i afsnit 2. — Hvad scenario 1 angår, går ØSU ind for at fremme den gradvise etablering af et indre marked. Dette vil imidlertid næppe kunne gennemføres, medmindre der udformes en markedsomspændende ordning for hver enkelt teknologi. — Følgelig er der behov for en version af scenario 2. Der er grund til at arbejde på proaktiv etablering af en række særskilte teknologistøtteordninger. Dette vil sætte skub i — EU og forsyningsindustrien bør opstille tekniske normer for hver enkelt teknologi, således at det indre marked kan udvikles. — Væsentlige drivkræfter bag efterspørgslen og accepten af varme og kraft fremstillet ved brug af vedvarende energikil- der vil blive en oplysningsindsats fra medlemsstaterne side samt informationsformidling. 5. 6. Sideløbende med alle kommentarerne ovenfor bør EU og medlemsstaterne omformulere byggeregulativer for at opfylde energieffektivitetsmålene og tilskynde til kombineret kraftvarmeproduktion, solenergi og fotovoltaiske teknologier. Bruxelles, den 20. oktober 1999. Beatrice RANGONI MACHIAVELLI Formand for Det Økonomiske og Sociale Udvalg


title: Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema «Los objetivos agroambientales que deben perseguirse prioritariamente en el marco de la agricultura multifuncional prevista por la Agenda 2000»

eurovoc_concepts:
EU environmental policy
agricultural product
common agricultural policy
environmental protection
pollution from agricultural sources
product quality

text: C 368/68 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 20. 12. 1999 urbano y rural, en el que habra´ que tener siempre presente como objetivo insoslayable la calidad de vida de todos los habitantes de la Unio´ n. Esta sı´ntesis resume perfectamente los desafı´os que nos depara el futuro. Bruselas, el 21 de octubre de 1999. La Presidenta del Comité Econo´mico y Social Beatrice RANGONI MACHIAVELLI Dictamen del Comité Econo´ mico y Social sobre el tema «Los objetivos agroambientales que deben perseguirse prioritariamente en el marco de la agricultura multifuncional prevista por la Agenda 2000» (1999/C 368/20) El 28 de enero de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artı´culo 23 del Reglamento Interno, el Comité Econo´ mico y Social decidio´ elaborar un dictamen sobre «Los objetivos agroambientales que deben perseguirse prioritariamente en el marco de la agricultura multifuncional prevista por la Agenda 2000». La Seccio´ n de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos sobre este asunto, aprobo´ su dictamen el 28 de septiembre de 1999 (Ponente: Sr. Colombo). En su 367o Pleno de los dı´as 20 y 21 de octubre de 1999 (sesio´ n del 20 de octubre), el Comité Econo´ mico y Social ha aprobado por 93 votos a favor, 1 voto en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen. 1. Introduccio´ n 1. 1. Los dı´as 24 y 25 de marzo de 1999, con motivo de la cumbre de Berlı´n, el Consejo Europeo aprobo´ lo que definio´ como «una reforma equitativa y adecuada de la Polı´tica Agrı´cola Comu´ n. El contenido de esta reforma garantizara´ que la agricultura sea un sector versa´til, sostenible, competitivo y extendido por todo el territorio europeo, inclusive en las regiones con problemas especı´ficos, que sea capaz de conservar el entorno rural, preservar la naturaleza y realizar una aporta- cio´ n clave a la vitalidad de la vida rural, adema´s de responder a las inquietudes del consumidor y a sus exigencias de calidad y salubridad de los alimentos, la proteccio´ n del medio ambiente y la salvaguardia del bienestar de los animales. » (1) 1. 2. La reforma se basa fundamentalmente en el Regla- mento (CEE) no 2078/92 (2), aprobado como medida de acom- pan˜ amiento para fomentar la difusio´ n de pra´cticas agrarias con una menor repercusio´ n medioambiental y compensar a los agricultores por las intervenciones de conservacio´ n del medio ambiente. Dicho Reglamento, que prevé la participacio´ n voluntaria de los agricultores a través de acuerdos individuales en los que se establece el cumplimiento de unos requisitos (1) Consejo Europeo de Berlı´n celebrado los dı´as 24 y 25 de marzo de 1999. Conclusiones de la Presidencia. DO C 99 de 26. 3. 1999, p. 1. (2) Convertido en Reglamento no 1257/1999, DO L 160 de 26. 6. 1999. técnicos y de produccio´ n especı´ficos o la valorizacio´ n de determinados recursos naturales en las explotaciones agrı´colas mediante la concesio´ n de incentivos financieros, constituye el instrumento operativo ma´s importante hasta la fecha en términos de integracio´ n de la dimensio´ n medioambiental en las polı´ticas agrı´colas. 1. 2. 1. La novedad ma´s importante del paquete de medidas de la Agenda 2000 y de los nuevos reglamentos recientemente aprobados se refiere al establecimiento de algunas condiciones comunes aplicables a los pagos concedidos directamente a los agricultores en el marco de los regı´menes de ayuda de la PAC. Los Estados miembros adoptan las medidas que consideran oportunas en materia medioambiental, habida cuenta de la situacio´ n especı´fica de las tierras de cultivo y la produccio´ n concernida. Estas medidas pueden prever la concesio´ n de ayudas a cambio de compromisos agroambientales y el establecimiento de requisitos medioambientales obligatorios de cara´cter general y requisitos medioambientales especı´ficos que se deben cumplir para poder beneficiarse de las ayudas directas. Los Estados miembros debera´n establecer sanciones apropiadas y proporcionales a la gravedad de las consecuencias ecolo´ gicas resultantes del incumplimiento de las normas de buenas pra´cticas agrı´colas definidas por vı´a administrativa por parte de los Estados miembros de acuerdo con unos niveles de uniformidad, previa consulta de las organizaciones agrı´colas profesionales Asimismo, en caso de que no se cumplan los requisitos especı´ficos, podra´n prever una reduccio´ n o, en su caso, la supresio´ n de los beneficios derivados de los regı´menes de apoyo. 20. 12. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 368/69 1. 2. 2. Con respecto a esta medida, el Comité se remite al dictamen aprobado el 10 de septiembre de 1998 (1) y toma nota del paquete de decisiones adoptadas al respecto y de la Comunicacio´ n de la Comisio´ n titulada «Orientaciones para una agricultura sostenible» (2). El Comité constata que este aspecto de la reforma se 1. 3. inscribe en la lı´nea de sus dicta´menes precedentes, en parti- cular, el dictamen sobre el «Contrato Agricultura y Sociedad» (3) elaborado en virtud de su derecho de iniciativa y aprobado el 14 de septiembre de 1994 por amplia mayorı´a. Inspirado en el «Documento de Granada» (4) de noviem- 1. 4. bre de 1992, el Dictamen del Comité destacaba el cara´cter multifuncional de la agricultura comunitaria y determinaba los elementos clave de un «contrato» entre los agricultores, el mundo rural y la sociedad de la Unio´ n Europea. 1. 5. Este Dictamen reiteraba las afirmaciones del Comité de septiembre de 1998 incluidas en los dos dicta´menes sobre las Comunicaciones de la Comisio´ n «El futuro del mundo rural» y «Medio ambiente y agricultura» (5) , es decir, que frente a la transformacio´ n radical del mundo rural secular de la Unio´ n, tanto como territorio agrı´cola y como sociedad, la agricultura debe mantener su papel fundamental y central de pilar de la sociedad rural a través de su doble funcio´ n de garante de la satisfaccio´ n cuantitativa y cualitativa de las necesidades fundamentales de la poblacio´ n y protectora del patrimonio natural y ambiental. Ya entonces, el Comité demostraba que la complemen- 1. 6. tariedad entre la agricultura y el medio ambiente exige una orientacio´ n adecuada de la produccio´ n y una promocio´ n del mundo rural en un clima de confianza recı´proca que debı´a establecerse entre los agricultores y los dema´s componentes de la sociedad y, en concreto, los consumidores. 1. 7. El instrumento ba´sico de esta relacio´ n de confianza recı´proca entre el sector primario y la sociedad debı´a ser para el Comité una iniciativa coherente de desarrollo rural basada en la multifuncionalidad de la agricultura, es decir, especial- mente en su capacidad de responder a las necesidades de la colectividad no so´ lo en términos productivos, sino también ambientales. (1) DO C 407 de 28. 12. 1998. Dictamen sobre los «Regı´menes de ayuda directa/ Agenda 2000». (2) COM(1999) 22 final. (3) DO C 393 de 31. 12. 1994, p. 86. (4) El «Documento de Granada» es la declaracio´ n final de las «Sextas jornadas de Derecho rural comunitario» celebradas en Granada los dı´as 27 y 28 de noviembre de 1992, dirigida por especialistas en Derecho agrario y comunitario a la comunidad cientı´fica europea y a las texto del «Documento de Granada» aparece como anexo al Dictamen del Comité sobre el «Contrato Agricultura y Sociedad». instituciones comunitarias. El (5) COM(1988) 501 final de 28. 7. 1988 y COM(1988) 338 final de 8. 6. 1988. Dicta´menes: DO C 298 de 27. 11. 1989, pp. 32 y 40. (El futuro del mundo rural) (Medio ambiente y agricultura). 1. 7. 1. Esencialmente, se pide al agricultor que persiga no so´ lo los resultados de productividad de las tierras sino también la cohesio´ n y la coherencia de los modos de valorizacio´ n del suelo, protegiendo los valores paisajı´sticos y medioambienta- les. Deben recuperarse nuevos «servicios» mediante una agricul- tura competitiva y rentable que, al mismo tiempo, sea respe- tuosa con el medio ambiente, es decir, que garantice un equilibrio en la utilizacio´ n y la proteccio´ n de los recursos naturales protegiendo su capacidad de renovacio´ n y la estabili- dad ecolo´ gica. La definicio´ n de «agricultura multifuncional» se 1. 7. 1. 1. inscribe en este marco, es decir, una actividad que va ma´s alla´ de la simple produccio´ n de productos alimenticios. El concepto de «agricultura multifuncional» se 1. 7. 1. 2. basa en la declaracio´ n del Consejo Europeo de Luxemburgo celebrado los dı´as 12 y 13 de diciembre de 1997, segu´ n la cual: «La Unio´ n tiene la voluntad de continuar desarrollando el modelo actual de agricultura europea procurando lograr, al mismo tiempo, una mayor competitividad externa e interna. En su calidad de sector econo´ mico, la agricultura europea debe ser multifuncional, sostenible, competitiva y estar repartida por todo el territorio europeo, incluidas las regiones afectadas de problemas especı´ficos. Es convenie- nte proseguir, profundizar, adaptar y completar el proceso de reforma iniciado en 1992, extendiéndolo a las produc- ciones mediterra´neas. La reforma debe conducir a solucio- nes econo´ micamente sanas y viables, socialmente acepta- bles y que permitan garantizar rentas equitativas, ası´ como un justo equilibrio entre sectores de produccio´ n, productores y regiones, evitando las distorsiones de la competencia (6). » 1. 7. 1. 3. En cualquier caso es necesario hacer una distincio´ n entre «multifuncionalidad» (7) y «pluriactividad». Este u´ ltimo término se refiere al caso en el que el agricultor ejerza también otras actividades (artesanales, comerciales o asalariadas), y para reconocer la «profesionalidad» se exigira´ que la actividad de cultivo y ganaderı´a sea habitual pero no exclusiva. De este modo, se tiene en cuenta el hecho de que el desarrollo rural debe sostenerse mediante el desarrollo de actividades y servicios «extra agrı´colas» o la incentivacio´ n de fuentes de ingresos complementarias o alternativas capaces de invertir la tendencia a la despoblacio´ n y reforzar el dinamismo econo´ - mico y la convivencia en el campo. 1. 7. 1. 4. De este modo, mediante la multifuncionalidad, se pide al agricultor que asuma nuevas funciones y que desem- pen˜ e funciones en parte tradicionales y en parte innovadoras en una lo´ gica coherente de desarrollo de la explotacio´ n, respetando —allı´ donde existan distintas disposiciones legisla- tivas nacionales— su régimen especı´fico en materia de fiscali- dad, seguridad social y pensiones. (6) Consejo Europeo de Luxemburgo celebrado los dı´as 12 y 13 de diciembre de 1997. Conclusiones de la Presidencia. PRES 97/400 de 15. 12. 1997 (punto 40). (7) Para una definicio´ n ma´s precisa del concepto de multifuncionali- dad, véase el punto 3 del Dictamen del CES titulado «Una polı´tica de consolidacio´ n del modelo agrario europeo» (CES 548/99 fin). C 368/70 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 20. 12. 1999 1. 8. A juicio del Comité, las iniciativas agroambientales —a diferencia, entre otras cosas, de las medidas tradicionales que tienden u´ nicamente a mejorar las estructuras de produccio´ n y, por tanto, a menudo se consideran como una forma adicional de ayuda al sector primario a cargo del contribuyente— requieren este pacto de solidaridad entre todos los componen- tes de la sociedad civil en el a´mbito de la agricultura. 1. 9. Por tanto, el Comité observa con satisfaccio´ n que su postura ha sido compartida en gran parte, primero en las conclusiones de la Conferencia europea sobre desarrollo rural celebrada en Cork en noviembre de 1996 —en la que el desarrollo rural sostenible se definio´ como prioridad de la Unio´ n Europea y fundamento de toda polı´tica territorial con el fin, entre otras cosas, de frenar la despoblacio´ n y fomentar el empleo—, y después en el capı´tulo agrı´cola de la «Agenda 2000» (1), en el que, al configurar un «modelo agrı´cola euro- peo», la Comisio´ n ha reconocido la importante funcio´ n ambiental del sector agrı´cola por ser, desde siempre, la forma ma´s importante de uso de la tierra. agroambiental, sustituyendo ası´ la lo´ gica de una simple indemnizacio´ n por el abandono de tierras retiradas por parte del agricultor por una incentivacio´ n proporcional a la prestacio´ n de servicios de proteccio´ n activa del territorio. El Comité destaca la necesidad de evitar distorsiones 1. 10. 3. injustificadas de las normas de competencia provocadas por la imposicio´ n de obligaciones medioambientales o de un régimen de proteccio´ n acentuado, que limitarı´an las posibilidades de explotacio´ n adaptada del suelo en funcio´ n de su vocacio´ n natural. Por otra parte, serı´a conveniente establecer un con- junto de normas de buenas pra´cticas agrı´colas que garanticen, adema´s del respeto de las obligaciones medioambientales de cara´cter general, el cumplimiento de los requisitos medioam- bientales especı´ficos que impone la reforma de la PAC a los agricultores para beneficiarse de las ayudas directas. 1. 9. 1. Cabe precisar que con la valoracio´ n que aquı´ se hace de este enfoque de la «Agenda 2000» el Comité no pretende en ningu´ n modo poner en cuestio´ n la evaluacio´ n crı´tica, global y por sectores de produccio´ n que ya expreso´ en varios dicta´me- nes sobre el capı´tulo agrı´cola de la «Agenda 2000» y las diferentes propuestas de reforma de las OCM que de él se derivan (2). Esencialmente, 1. 10. 4. la evolucio´ n de la PAC tiende a fundirse con una polı´tica ma´s articulada que abarca el conjunto de las zonas rurales, que ya no se consideran como un espacio caracterizado por condiciones de atraso y subordinacio´ n, sino como zonas que ofrecen una oportunidad para llevar a cabo intervenciones capaces de favorecer una sensible mejora de la calidad de vida y una utilizacio´ n prudente y racional de los recursos naturales. 1. 10. Por otra parte, de acuerdo con la «Agenda 2000», las polı´ticas de ayuda a la renta dependera´n cada vez ma´s de los servicios que los agricultores pueden proporcionar a la colectividad y la competitividad del sector agrı´cola debera´ combinarse con técnicas de produccio´ n capaces de conservar los recursos naturales, reducir y en la medida de lo posible evitar la contaminacio´ n ambiental y proporcionar productos de calidad. 1. 11. Al constatar que de este modo la Unio´ n Europea desea valorizar de forma ma´s coherente y eficaz que en el pasado la actividad agraria y las actividades relacionadas con la proteccio´ n y la ordenacio´ n del territorio y aspirar a una mayor difusio´ n las técnicas de produccio´ n respetuosas con el medio ambiente, el Comité pretende con este dictamen contribuir a la definicio´ n de: 1. 10. 1. En otras palabras, mientras disminuye la exigencia, tradicionalmente considerada predominante, de aumentar la produccio´ n de productos alimenticios, la actividad agrı´cola encuentra nuevas salidas orientadas a conseguir el bienestar de la colectividad, que prevén la utilizacio´ n de métodos respetuo- sos con el medio ambiente y la revalorizacio´ n de las caracterı´s- ticas intrı´nsecas y la especificidad de los productos. — los objetivos que deben perseguirse prioritariamente en materia de proteccio´ n del territorio rural, prevencio´ n de los dan˜ os medioambientales y conservacio´ n de los recursos naturales, cuya consecucio´ n deberı´a generar, sobre todo en las zonas de montan˜ a y dema´s zonas naturalmente desfavorecidas , la seguridad de las actividades econo´ micas y, por consiguiente, el mantenimiento real de la poblacio´ n, el relevo generacional y el empleo; 1. 10. 2. Lo ma´s importante es que esta´ previsto conceder ayudas a cambio de «compromisos» directos en el a´mbito (1) COM(97) 2000 final de 15. 7. 1997. (2) DO C 73 de 9. 3. 1999, p. 71. Dictamen del Comité Econo´ mico y Social sobre «Los aspectos agrı´colas de la Comunicacio´ n de la Comisio´ n “Agenda 2000”»; DO C 284 de 14. 9. 1998, p. 55. Dictamen sobre la «Reforma OCM cereales/Agenda 2000»; DO C 407 de 28. 12. 1998, p. 196. Dictamen sobre la «Reforma OCM carne de vacuno/Agenda 2000»; Ibı´dem, p. 203. Dictamen sobre la «Reforma OCM leche /Agenda 2000»; Ibı´dem, p. 208. Dictamen sobre los «Regı´menes de ayuda directa/Agenda 2000»; Ibı´dem, p. 210. Dictamen sobre la «Reforma del FEOGA/ Agenda 2000»; Ibı´dem, p. 221. Dictamen sobre la «Financiacio´ n de la polı´tica agrı´cola comu´ n». — las medidas prioritarias destinadas a fomentar de forma ma´s eficaz la calidad y la especificidad de los productos alimenticios, para responder a las exigencias que la socie- dad plantea a la agricultura en materia de calidad y sanidad de las producciones y de compatibilidad medioambiental; — los incentivos necesarios para permitir el mantenimiento de las actividades relacionadas con la proteccio´ n del territorio y la revalorizacio´ n de la vocacio´ n cualitativa de la agricultura europea, combinando la proteccio´ n del medio ambiente con la necesidad de reforzar la eficacia del sistema de produccio´ n comunitario frente a la creciente competitividad de los mercados internacionales. 20. 12. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 368/71 2. Objetivos que deben perseguirse prioritariamente en materia de proteccio´ n del territorio rural, prevencio´ n de los dan˜ os medioambientales y conservacio´ n de los recursos naturales 2. 1. La conservacio´n de la vocacio´n agrı´cola del suelo 2. 1. 1. Frente a los continuos atentados de los que son vı´ctimas el paisaje y la identidad territorial de los lugares, es el campo el que debe soportar una ocupacio´ n y una amenaza para su propio ha´bitat, con el riesgo de que se deterioren los sistemas tradicionales de gestio´ n de los recursos hı´dricos y conservacio´ n del suelo. La continua extensio´ n de las zonas habitadas y 2. 1. 2. la implantacio´ n de todo tipo de asentamientos —con las correspondientes infraestructuras— en zonas en las que se desarrollan actividades agrı´colas florecientes han contribuido especialmente a la segmentacio´ n del tejido estructural de las zonas rurales y a la ocupacio´ n de los espacios naturales por las superficies urbanas, que ocasionan una alteracio´ n significativa del paisaje. 2. 1. 2. 1. El Comité llama la atencio´ n sobre el hecho de que las zonas rurales no deben seguir siendo consideradas como reservas de tierras, sino como zonas que forman parte integrante de un u´ nico programa de ordenacio´ n del territorio y que condicionan el proceso de planificacio´ n a distintos niveles respetando las vocaciones y los destinos respectivos de las tierras en la aprobacio´ n de los medidas urbanı´sticas y de toda intervencio´ n inmobiliaria. 2. 1. 3. Por otra parte, la desactivacio´ n de numerosas explo- taciones y el consiguiente proceso de desertificacio´ n y aban- dono de zonas enteras provocan feno´ menos de degradacio´ n del territorio no menos importantes que la contaminacio´ n. De ahı´ el interés, a juicio del Comité, de apoyar unas formas de gestio´ n del espacio rural destinadas a proteger los recursos naturales como bienes colectivos insustituibles e irreproduci- bles a través de la conversio´ n, acompan˜ ada de la concesio´ n de ayudas apropiadas, hacia la agricultura «sostenible» de explotaciones de gestio´ n esencialmente familiar (que garanti- cen una produccio´ n satisfactoria y de alta calidad respetando un justo equilibrio entre todos los elementos del ecosistema). 2. 1. 3. 1. Asimismo, debe garantizarse un apoyo equivalente en favor de los jo´ venes empresarios, en particular, con respecto al establecimiento y la extensio´ n de las unidades de produccio´ n, aplicando disposiciones especiales en materia de polı´tica de créditos y en materia fiscal. A nivel nacional, la identificacio´ n y la concesio´ n de incentivos deberı´a reservarse exclusivamente a la creacio´ n de cooperativas que satisfagan la demanda de servicios en el sector medioambiental y mejoren las condicio- nes de transformacio´ n y comercializacio´ n de los productos. 2. 2. Medidas especı´ficas en favor de las zonas desfavorecidas y de montan˜ a 2. 2. 1. Habida cuenta de los desequilibrios estructurales y naturales existentes entre las distintas regiones agrı´colas y la necesidad de que las acciones destinadas a conservar el medio ambiente sean un factor de revitalizacio´ n de la economı´a rural, el Comité otorga un interés particular a las zonas desfavorecidas o que se caracterizan por una agricultura poco productiva debido a las difı´ciles condiciones naturales y a una baja densidad de poblacio´ n o una tendencia al abandono, entre las que ocupan un lugar importante las zonas de montan˜ a. En las zonas desfavorecidas, que se encuentran en un estado de depresio´ n a pesar del gran interés de sus aspectos paisajı´sticos y morfolo´ gicos, la intervencio´ n pu´ blica destinada a modificar las estructuras sociales y a reequilibrar la distribucio´ n de las rentas debe, por un lado, garantizar los servicios pu´ blicos ba´sicos (escuelas, hospitales y transportes) au´ n cuando no se cumplan los criterios dimensionales requeridos en otros luga- res y, por otro, concentrar las inversiones y fomentar unas medidas de produccio´ n estrechamente relacionadas con la proteccio´ n del medio ambiente. En efecto, debido a la altera- cio´ n progresiva del medio ambiente, los aludes, los aluviones y dema´s perturbaciones naturales tienen efectos desastrosos. 2. 2. 2. Al reconocer el papel esencial que desempen˜ a la agricultura a la hora de revalorizar las zonas desfavorecidas y caracterizadas por feno´ menos de despoblacio´ n debido, en particular, a su interaccio´ n con los recursos naturales, el Comité estima que deben reforzarse las acciones pu´ blicas en favor del desarrollo de estas zonas en un contexto de solidaridad social ma´s amplio. De este modo, gracias al establecimiento de explotaciones viables que saquen provecho de todas las potencialidades de produccio´ n y al apoyo de las familias de agricultores a través del justo reconocimiento de los valores tradicionales, se cobrara´ conciencia del interés colectivo de construir un medio ambiente que favorezca la existencia del hombre, considera´ndolo finalmente como su elemento central. 2. 2. 3. Con respecto a la agricultura de montan˜ a, convendrı´a fomentar distintas formas de certificacio´ n y valorizacio´ n de los productos tı´picos de la produccio´ n agroforestal. 2. 3. La utilizacio´n «mu´ltiple» de los parques y las reservas naturales Con el 2. 3. 1. fin de garantizar la conservacio´ n de la naturaleza y el mantenimiento de los valores culturales de interés paisajı´stico podemos apreciar una tendencia a proteger importantes zonas en el contexto de la ordenacio´ n del territorio. En efecto, en el estudio de las complejas relaciones 2. 3. 2. que unen el conjunto de recursos de la naturaleza en una situacio´ n de equilibrio, el Comité desea precisar que el deber de conservacio´ n no debe entenderse como una «prohibicio´ n absoluta de utilizacio´ n», sino como la bu´ squeda de las condicio- nes necesarias para lograr una coexistencia equilibrada. 2. 3. 2. 1. En el mismo orden de ideas, el Comité apoya la necesidad garantizar una «utilizacio´ n mu´ ltiple» de los parques y las reservas naturales, que no deben considerarse como enclaves excluidos de los programa de desarrollo y lugares de prohibicio´ n, sino como centros de investigacio´ n y experimen- tacio´ n, allı´ donde sea posible, de las modalidades de integracio´ n entre el hombre y el medio ambiente. 2. 3. 3. Para el Comité estas zonas se caracterizan especial- mente por satisfacer una amplia gama de intereses adema´s de la simple conservacio´ n de la naturaleza como, en particular, el desarrollo econo´ mico de la poblacio´ n local mediante el fomento de formas apropiadas de turismo y las actividades tradicionales de tipo agrı´cola, silvı´cola y pastoral llevadas a cabo con métodos sostenibles. C 368/72 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 20. 12. 1999 2. 4. La proteccio´n de la biodiversidad Frente a un feno´ meno de degradacio´ n progresiva a 2. 4. 1. nivel genético de las especies y los ecosistemas, causado por la disminucio´ n de las capacidades naturales de mejora genética y por la degradacio´ n del medio ambiente, la exigencia fundamen- tal para la proteccio´ n de la diversidad biolo´ gica consiste, a juicio del Comité, en conservar los ecosistemas y los ha´bitat naturales y mantener las especies en su ambiente natural. 2. 4. 2. Sin embargo, debemos tener presente que la conser- vacio´ n de la biodiversidad implica, adema´s de la proteccio´ n de los ecosistemas y las especies animales y vegetales, la consecucio´ n del objetivo fundamental del desarrollo sostenible de acuerdo con unos modelos y unos procesos que respeten, en particular, los plazos de regeneracio´ n de los recursos. 2. 4. 3. El Comité subraya el papel fundamental que desem- pen˜ a la agricultura en este contexto, gracias a la contribucio´ n esencial que puede aportar por una parte a la realizacio´ n de una correcta ordenacio´ n del territorio combatiendo las distintas formas de degradacio´ n medioambiental y, por otra, al manteni- miento del ha´bitat y la interaccio´ n entre los distintos ecosiste- mas desde la perspectiva de una utilizacio´ n sostenible de los recursos y un desarrollo respetuoso con las distintas especies animales y vegetales. 2. 4. 4. Una estrategia que fomente las acciones inspiradas en el respeto de la biodiversidad puede atraer hacia el sector agrı´cola, entre otras cosas, inversiones adicionales relacionadas con el aumento de las oportunidades econo´ micas para elevar el valor an˜ adido, conseguir un abanico de produccio´ n ma´s adecuado y aumentar la oferta de servicios relacionados con el disfrute del patrimonio natural, junto con un mayor acceso del pu´ blico durante el tiempo libre. 2. 5. Medidas propuestas por el Comité para recuperar y revalorizar el ha´bitat y los servicios regionales y locales 2. 5. 1. El Comité opina que en primer lugar es necesario frenar el éxodo rural y mejorar la calidad de la vida fomentando el empleo, especialmente en las regiones que presentan una elevada tasa de desempleo (la montan˜ a y dema´s zonas naturalmente desfavorecidas). Esto se puede conseguir mediante: — la realizacio´ n y la adaptacio´ n de unas redes de servicios administrativos que garanticen unos niveles de calidad esenciales para el fomento de acciones informativas en apoyo de las actividades productivas, turı´sticas y de acogida; — la realizacio´ n de obras de conservacio´ n del territorio con especial atencio´ n al patrimonio forestal mediante acciones especı´ficas de prevencio´ n y proteccio´ n contra incendios forestales y medidas de gestio´ n de los recursos hı´dricos; — la puesta en marcha de medidas en materia de polı´tica de créditos y simplificacio´ n administrativa para el estableci- miento de explotaciones agrı´colas cuya produccio´ n esté orientada predominantemente a la revalorizacio´ n de los sistemas vegetales y la diversidad natural a través de la eleccio´ n de producciones tı´picas y de calidad relacionadas con la cultura y las tradiciones locales; — el desarrollo de fuentes de energı´a renovables mediante inversiones en las tecnologı´as de produccio´ n de energı´a eo´ lica, solar y de la biomasa; — inversiones para la creacio´ n de servicios destinados a fomentar la movilidad organizadas de forma plurimodal; — medidas de apoyo a las pra´cticas culturales y los métodos de ganaderı´a que fomentan los valores de la biodiversidad. 2. 5. 2. En cualquier caso, el Comité considera que la polı´tica de desarrollo rural deberı´a atenerse al principio de subsidiarie- dad valorizando las tradiciones y la cultura de las comunidades rurales y la diversidad regional. Las condiciones que permiten el desarrollo rural 2. 5. 3. esta´n relacionadas con la particularidad del contexto socioeco- no´ mico y natural y requieren unas modalidades de intervencio´ n bastante diferenciadas. Por tanto, el modelo propuesto debe respetar la vocacio´ n productiva inicial acordando un lugar principal a la valorizacio´ n de la calidad y la especificidad de los productos locales, que deben obtenerse mediante unas técnicas ma´s respetuosas con el medio ambiente y el bienestar animal. 3. Medidas prioritarias orientadas a fomentar de forma ma´ s eficaz la calidad y la especificidad de los productos alimenticios 3. 1. La creciente demanda de calidad medioambiental, que permita una competencia comercial basada en la diversifica- cio´ n de los productos ma´s que en la reduccio´ n de los costes de produccio´ n, sin duda alguna puede favorecer la necesidad de productos que basan su especificidad en las caracterı´sticas locales. 3. 1. 1. Gracias a estos productos se abren nuevos espacios en los que la agricultura puede lograr restablecer una relacio´ n ma´s directa con el consumidor satisfaciendo sus preferencias y sus necesidades y garantizando la calidad del producto. 3. 1. 2. La proteccio´ n de la salud y de la seguridad de los operadores y los ciudadanos debe ser uno de los objetivos explı´citos de la oferta de tecnologı´a destinada a las explotacio- nes agrarias. Las normas sanitarias deben proteger la salud de 3. 1. 2. 1. tener en cuenta la los ciudadanos y, al mismo tiempo, necesidad de que no se produzca una homologacio´ n entre los modos de produccio´ n agrı´cola y los de produccio´ n industrial. Las producciones de calidad permiten conseguir mu´ lti- 3. 2. ples objetivos: — renunciar a la lo´ gica del aumento de la produccio´ n como u´ nico objetivo, considerando también el valor an˜ adido para el consumidor final y, por tanto, la valorizacio´ n de la calidad del producto; 20. 12. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 368/73 — sostener el desarrollo de los sistemas locales a través de los recursos humanos y naturales presentes en un territorio determinado y de las tradiciones y los usos propios de las comunidades locales; — fomentar una relacio´ n ma´s equilibrada en el sector agroali- mentario mediante el desarrollo de actividades locales que ocupan sectores apreciados por los consumidores ma´s sofisticados; — conservar los oficios y los conocimientos locales inte- grando, en particular, actividades artesanales locales rela- cionadas con la agricultura multifuncional; — garantizar producciones alimentarias que presenten unas caracterı´sticas organolépticas no siempre presentes en la produccio´ n masiva. 3. 3. Por tanto, resulta prioritario garantizar la calidad de los productos agrı´colas con respecto a su incidencia positiva en: — la salud y la seguridad de los consumidores, ası´ como el cumplimiento de los niveles de salud ambiental; — la adecuacio´ n entre las caracterı´sticas prometidas y las que se realmente se aseguran; — la constancia de las caracterı´sticas esenciales garantizadas; — las modalidades adoptadas en el ciclo de produccio´ n; — el respeto de medio ambiente gracias, en particular, a la reduccio´ n del uso de fertilizantes y plaguicidas y la introduccio´ n de sistemas de agricultura integrada; — las actividades complementarias (turismo, artesanı´a, comercio, etc. ) inducidas a nivel local; — la referencia al territorio. Los ciudadanos, en su calidad de contribuyentes y consumido- res, pueden apreciar estos aspectos gracias a unos beneficios tangibles en términos de calidad de vida y salubridad de los alimentos. 3. 3. 1. Con respecto a la informacio´ n a los consumidores, mediante la proteccio´ n del origen también se puede fomentar un producto tı´pico distinto a los dema´s por las caracterı´sticas de su ciclo de produccio´ n y las condiciones locales acentuando su valorizacio´ n para el consumidor. 3. 3. 1. 1. Se trata de reconocer expresamente que la etiqueta del producto pueda contener una referencia a un determinado origen geogra´fico de proveniencia y a los modos especı´ficos de cultivo y produccio´ n, aunque no aparezca una denominacio´ n comunitaria (DOP, IGP) (1), cuando existe una estrecha relacio´ n con el territorio. (1) DOP: Denominacio´ n de Origen Protegida; IGP: Indicacio´ n Geogra´- fica Protegida. 3. 3. 1. 2. El objetivo de esta propuesta es revalorizar los productos provenientes de zonas ma´s amplias que las entidades locales o regionales a las que tradicionalmente se refieren las denominaciones o indicaciones protegidas y que la propia proyeccio´ n territorial local vinculada a la idea de especificidad mediante el reconocimiento de su denominacio´ n de origen o su marca de identificacio´ n de la produccio´ n nacional. 3. 3. 1. 3. De hecho, estos productos se destinan al consumo de masas a través de los grandes circuitos de distribucio´ n y, por tanto, deben cumplir las necesidades de los consumidores de una correspondencia efectiva entre la calidad y las caracterı´s- ticas tı´picas del producto gracias a la explotacio´ n de la identidad geogra´fica y a las garantı´as ofrecidas por el sector agroalimentario local. 3. 3. 1. 4. A juicio del Comité, el fuerte arraigo territorial de las explotaciones agrı´colas de calidad no so´ lo mantiene una parte notable del valor an˜ adido en el interior de las comunida- des locales sino que exige y favorece, entre otras cosas, el desarrollo de los sectores econo´ micos conexos (turismo, artesanı´a), impulsando au´ n ma´s al desarrollo rural gracias a la tipologı´a y al cara´cter innovador de las inversiones propuestas (calidad, seguridad, entorno). 3. 4. Propuestas del Comité para evaluar las oportunidades de conservacio´n y gestio´n de los recursos naturales que se deben realizar paralelamente al desarrollo de actividades de produccio´n complementarias a dichos objetivos 3. 4. 1. Con el fin de completar este marco de propuestas, las organizaciones econo´ micas de productores esta´n llamadas a desempen˜ ar una funcio´ n de promocio´ n, aplicacio´ n de métodos y técnicas adecuadas, garantı´a de los controles y, en particular, de respeto de la calidad declarada y difusio´ n de la informacio´ n relativa a la diversidad de los productos tı´picos. 3. 5. Asimismo, el Comité estima que los entes territoriales, junto con las organizaciones econo´ micas de productores, pueden desarrollar actividades de produccio´ n complementarias a los objetivos de conservacio´ n y gestio´ n de los recursos naturales, por ejemplo: — aplicacio´ n de medidas educativas (desde la escuela prima- ria) y formativas destinadas a reactivar el potencial de la mano de obra local; — creacio´ n de iniciativas en favor de la especificidad de las empresas locales y apoyo financiero a las empresas; — recuperacio´ n de las actividades profesionales tı´picas de un territorio (antiguas profesiones y técnicas de produccio´ n); — explotacio´ n de las potencialidades turı´sticas mediante la valorizacio´ n de las producciones de calidad y los productos tı´picos procedentes de territorios especı´ficos; — creacio´ n de redes externas a la zona local de produccio´ n para la comercializacio´ n de los productos de calidad utilizando nuevas tecnologı´as; C 368/74 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 20. 12. 1999 — aplicacio´ n de polı´ticas de empleo que integren en las dina´micas de produccio´ n los servicios empresariales presta- dos por el agricultor para la recuperacio´ n y la conservacio´ n del territorio. 4. Incentivos necesarios para mantener las actividades de proteccio´ n del territorio y aumentar la eficacia del sistema de produccio´ n La reorientacio´ n de los objetivos técnicos de la explota- 4. 1. cio´ n agrı´cola —paso de una maximizacio´ n de la productividad en términos cuantitativos a una valoracio´ n de la dimensio´ n cualitativa— exige el reconocimiento del abanico de bienes y servicios vinculados a las caracterı´sticas especı´ficas de la agricultura, la ganaderı´a y la silvicultura, especialmente en las formas tradicionales relacionadas con la explotacio´ n del suelo. El hecho de que las explotaciones agrı´colas se extiendan 4. 2. a lo largo del territorio determina la necesidad de evaluar la importante contribucio´ n a la conservacio´ n de los recursos naturales y a la proteccio´ n y el desarrollo del tejido productivo y social de las economı´as locales. 4. 3. Actualmente, se presta escasa atencio´ n a esta funcio´ n de la agricultura no produciéndose intervenciones significativas ni en forma de medidas concretas ni con la asignacio´ n de recursos financieros. 4. 3. 1. Au´ n debemos examinar hasta qué punto la protec- cio´ n del medio ambiente debe ser una funcio´ n no remunerada o un servicio que reciba una compensacio´ n. 4. 4. So´ lo podemos invertir de forma definitiva la relacio´ n entre proceso de produccio´ n y medio ambiente mediante el reconocimiento de una agricultura multifuncional, conside- rando los recursos naturales al mismo tiempo como factores de produccio´ n medioambientales y bienes de interés pu´ blico en los que se basa el bienestar local. 4. 4. 1. En efecto, de ello se desprende una aceptacio´ n ma´s flexible de las exigencias de limitacio´ n de la utilizacio´ n de los recursos con fines productivos y una ampliacio´ n de las capacidades de produccio´ n de estos recursos. 4. 5. La eficacia de la intervencio´ n pu´ blica esta´ relacionada con la continuidad de las intervenciones de acompan˜ amiento. Es necesario eliminar los factores que han condicionado localmente su aplicacio´ n, favoreciendo la reduccio´ n de los efectos negativos y la introduccio´ n de pra´cticas y comporta- mientos sostenibles desde el punto de vista medioambiental, adema´s de la plena y total integracio´ n de los nuevos instrumen- tos de polı´tica agrı´cola con el fin de crear nuevas oportunidades de empleo en las zonas rurales. — en el a´mbito de la agricultura intensiva, la insuficiencia de las medidas destinadas a contrarrestar una utilizacio´ n ecolo´ gicamente desequilibrada de los recursos naturales provocara´ con toda probabilidad una degradacio´ n que so´ lo podra´ corregirse con costes elevados; — en el a´mbito de la agricultura marginal, la naturaleza y el valor de los incentivos no bastan para poner coto al feno´ meno de abandono de la actividad agrı´cola. 4. 5. 2. Por esta razo´ n, las nuevas propuestas de la Agenda 2000, que ya han sido aprobadas e incorporadas a la legislacio´ n comunitaria, al reconocer el papel esencial del agricultor en la proteccio´ n del medio ambiente y la gestio´ n de las zonas rurales, completan el marco de las disposiciones previstas en materia de ayudas comunitarias directas, la modernizacio´ n de las explotaciones agrı´colas y la mejora de su rentabilidad. 4. 6. Por u´ ltimo, queda el problema central de la evaluacio´ n de las externalidades y la necesidad de unas medidas capaces de desincentivar las externalidades negativas y favorecer las positivas. 4. 6. 1. Entre otras cosas, un modelo de desarrollo integrado de las zonas rurales debe permitir una integracio´ n de las rentas y los empleos, lo que supone un enfoque menos rı´gido y sectorial de las polı´ticas de empleo. 4. 7. Entre las iniciativas posibles, el Comité propone: a) el establecimiento de ayudas a la intervencio´ n destinadas a: — la proteccio´ n y el aumento de la fauna forestal en lo que se refiere a las especies en vı´as de extincio´ n; — la recalificacio´ n paisajı´stico-ambiental y la mejora del acceso al pu´ blico; — la repoblacio´ n forestal o la conservacio´ n del territorio para la prevencio´ n de incendios; — adaptacio´ n de la ganaderı´a para reducir el impacto medioambiental teniendo el cuenta el bienestar de los animales; Dichas ayudas se asignara´n en funcio´ n de criterios objetivos y de acuerdo con resultados tangibles. b) la conclusio´ n de acuerdos con los agricultores para el suministro de servicios de: — reparacio´ n de los dan˜ os medioambientales; — proteccio´ n de la biodiversidad; — mantenimiento y planificacio´ n del suelo; 4. 5. 1. El limitarse a seguir aplicando las actuales medidas de acompan˜ amiento, reforzando incluso la dotacio´ n presu- puestaria para tener en cuenta la experiencia adquirida, entran˜ ara´ dos riesgos: — medidas de conservacio´ n de los recursos hı´dricos y control del flujo de aguas; c) el apoyo de las acciones destinadas a proteger el territorio y el medio ambiente; 20. 12. 1999 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 368/75 d) la concesio´ n de ayudas que animen a los agricultores a residir en las zonas agrı´colas, las zonas de montan˜ a y dema´s zonas naturalmente desfavorecidas. 4. 8. Concretamente, las polı´ticas adoptadas deben apoyar la conservacio´ n de los lugares de gran valor biolo´ gico, ya que la gestio´ n de los parques y las reservas naturales esta´ condicionada por las polı´ticas agrı´colas que determinan la evolucio´ n de las caracterı´sticas de un territorio. 4. 8. 1. La revalorizacio´ n de una agricultura multifuncional exige esencialmente una polı´tica econo´ mica basada como mı´nimo en los siguientes puntos: a) el mantenimiento del tejido social y la calidad de vida de las personas que residen en las zonas rurales; b) una gestio´ n diferenciada en funcio´ n de las capacidades reales de cada zona; c) d) la previsio´ n de un nuevo equilibrio entre intereses pu´ blicos y privados en la gestio´ n de los recursos naturales; la evaluacio´ n de las externalidades en los balances de las explotaciones. 5. Un contrato entre la agricultura y la administracio´ n pu´ blica para proteger el medio ambiente 5. 1. El Comité estima que la revalorizacio´ n de las cualifica- ciones del agricultor exige la valorizacio´ n de los servicios medioambientales y el fomento de una mayor responsabilidad operativa en la gestio´ n programada del medio ambiente. 5. 1. 1. Desde este punto de vista, el Comité recomienda que las administraciones pu´ blicas establezcan sobre una base voluntaria convenios especı´ficos con los agricultores (individu- ales o asociaciones) para confiarles acciones de adaptacio´ n y mantenimiento de las zonas agrı´colas, forestales y rurales ası´ como trabajos y servicios relativos a la reorganizacio´ n y la adaptacio´ n hidra´ulica del territorio y la proteccio´ n y la revalorizacio´ n del medio ambiente y del paisaje. 5. 1. 2. Estos acuerdos, celebrados de forma voluntaria, debera´n incluir disposiciones relativas a los objetivos y a la naturaleza de los servicios de mantenimiento y gestio´ n corrien- tes del territorio y determinar la duracio´ n de los acuerdos y las compensaciones concedidas por la administracio´ n pu´ blica. Con el fin de simplificar y acelerar los procedimientos de las administraciones podra´n prever, entre otras atribucio´ n, cosas, unas formas de asignacio´ n directa para el desarrollo de los servicios, siempre que el valor de los trabajos que se deben Bruselas, el 20 de octubre de 1999. realizar sea bajo y que las compensaciones no superen un determinado lı´mite. El Comité hace especial hincapié en la mejora de los 5. 1. 3. conocimientos y las competencias de los agricultores a través del aumento de su profesionalidad. La ra´pida evolucio´ n de las orientaciones del mercado y la disponibilidad de medios técnicos, ası´ como el desarrollo de nuevos modos de produc- cio´ n, exigen un claro compromiso en favor de iniciativas de formacio´ n, investigacio´ n y asistencia, en particular para preparar a los agricultores a gestionar las explotaciones que inviertan en la reconversio´ n ecolo´ gica y en la investigacio´ n de soluciones eficaces desde el punto de vista ecolo´ gico en términos de gestio´ n del territorio. 6. Conclusiones 6. 1. El Comité estima que puede desempen˜ ar una funcio´ n importante comprobando la validez de los resultados que podra´ aportar la polı´tica de reforma de la PAC en relacio´ n con la valorizacio´ n y la competitividad de las explotaciones y las actividades de produccio´ n. En cualquier caso, el futuro del sector debera´ centrarse pragma´ticamente en la gestio´ n de los cambios que esta´n teniendo lugar en las polı´ticas de mercado para poner en pra´ctica un modelo europeo de agricultura integrado y sostenible. Por esta razo´ n, el Comité apoya la aplicacio´ n de las nuevas medidas de desarrollo rural y la adopcio´ n de nuevos criterios para la asignacio´ n de recursos pu´ blicos en respuesta a los problemas del desempleo y la degradacio´ n del territorio, favoreciendo una polı´tica de apoyo infraestructural a las zonas rurales y las explotaciones agrı´colas, la recuperacio´ n de la competitividad de los productos locales mediante la valorizacio´ n de la calidad y la especificidad, y la mejora del nivel de ingresos mediante la diversificacio´ n de las actividades agrarias; todo ello se puede resumir en el objetivo de la multifuncionalidad. 6. 2. El Comité considera que el presente dictamen consti- tuye una contribucio´ n de tipo orientativo; dicha contribucio´ n debera´ comprobarse a la luz de los programas en favor del desarrollo rural que sera´n presentados por los Estados miembros en el a´mbito del nuevo Reglamento (CEE) no 1257/1999. La definicio´ n de indicadores agroambientales, a peticio´ n de los Consejos de Cardiff y Viena, en vista de la integracio´ n de la proteccio´ n del medio ambiente en todas las polı´ticas, aportara´ también importantes elementos de evaluacio´ n. Ya se ha dado un primer paso con el estudio sobre agricultura y medio ambiente elaborado en colaboracio´ n entre Eurostat y las Direcciones Generales de Agricultura y Medio Ambiente de la Comisio´ n Europea. El Comité espera que se disponga de resultados concretos antes de finales de an˜ o, para el Consejo de Helsinki. La Presidenta del Comité Econo´mico y Social Beatrice RANGONI MACHIAVELLI