title: Avis du Comité économique et social sur «Les services d'intérêt général»

text: 20. 12. 1999 FR Journal officiel des Communautés européennes C 368/51 Avis du Comité économique et social sur «Les services d’intérêt général» (1999/C 368/17) Le 29 avril 1999, conformément au paragraphe 3 de l’article 23 de son règlement intérieur, le Comité économique et social a décidé d’élaborer un avis sur «Les services d’intérêt général». La section «Transports, énergie, infrastructures, société de l’information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 5 octobre 1999 (rapporteur: M. Herna´ndez Bataller). Lors de sa 367e session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (séance du 21 octobre), le Comité a adopté par 78 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions le présent avis. 1. Introduction 1. 1. Il s’avère clair que le concept de service d’intérêt général est compris de diverses manières dans l’Union européenne et que les conceptions germanique, nordique, latine et anglo- saxonne ne sont pas identiques. Dans quelques E´ tats de l’Union, l’idée de service public elle-même n’existe pas. En tout état de cause, il existe aussi beaucoup de notions semblables et de réalités également voisines. (Il y a ainsi, les «beheer van diensten» aux Pays-Bas; «gestioni di pubblica utilità» en Italie; «public utility» au Royaume-Uni, «Daseinsvorsorge» en Allema- gne, et le «service public» en France). On distingue les «services d’intérêt général», qui cou- 1. 2. vrent les activités marchandes que non marchandes tant ou «extra comercium», et les «services d’intérêt économique général» qui concernent seulement les activités marchandes, c’est-à-dire celles qui s’exercent ou sont susceptibles de s’exercer sur un marché et qui caractérisent l’activité d’une entreprise. Cette dernière catégorie de services est soumise aux règles de concurrence, et peut se voir appliquer l’article 86 du Traité (1). C’est le cas des services en réseau dans le domaine des transports, de l’énergie et des communications. 1. 3. Les services d’intérêt général se caractérisent essentielle- ment par l’objet de leur activité. Celle-ci doit satisfaire un besoin «général» (2) et «fondamental» de la collectivité, c’est-à- dire un groupe de personnes entre lesquelles il existe une relation d’égalité et de solidarité. Pour ce qui est de l’apprécia- tion des besoins de la collectivité, une grande liberté est accordée aux E´ tats membres qui définissent eux-mêmes les objectifs de la politique nationale. Ainsi, la jurisprudence de la CJCE a reconnu que la sécurité, la défense, la protection et/ou la cohésion sociale de la collectivité, entre autres, étaient des besoins de ce type. (1) Arrêts de la CJCE du 15 février 1993, Poucet et Pistre (C-159 et 160/91), Rec. p. I-637); du 27 octobre 1993, Lagauche e. a. (C-46/90 et 93/91, Rec. p. I-5267); du 19 janvier 1994, SAT — Fluggesellschaft (C-364/92, Rec. p. I-143); du 18 mars 1997, Diego Cali & Figli (C-343/95, Rec. p. I-1547). (2) Conclusions de l’Avocat général Tesauro du 9 février 1993 dans l’affaire Corbeau, Arrêt du 19 mai 1993, C-320/91, Rec. p. I-2533, point 19. 1. 4. Les services d’intérêt général doivent répondre à des besoins comme l’enseignement, la santé, les communications, l’information, la fourniture d’eau potable, les transports, qui revêtent une importance essentielle pour la protection des libertés fondamentales des personnes et qui améliorent la vie de la société. Il s’agit d’activités économiques et sociales qui ne sont généralement pas laissées aux seules forces du marché, et il existe un certain degré d’intervention des pouvoirs publics en matière de règlement et de contrôle. 1. 4. 1. Les «défaillances du marché» sont l’un des principaux motifs justifiant l’existence d’entreprises publiques ou la prise de dispositions régulatrices par l’E´ tat. Du fait de ces défail- lances, qui résultent en partie d’un manque d’efficacité des mécanismes du marché dans l’allocation des services et des biens, bon nombre de personnes disposant de revenus très faibles dépendent de ces services pour pouvoir consommer les produits qui ne leur sont pas accessibles à travers les circuits commerciaux. Un des postulats de base du modèle social européen est précisément que la cohésion sociale est menacée à moyen terme ou à plus longue échéance chaque fois que les besoins d’une fraction plus ou moins importante de la population ne sont pas convenablement couverts. Le présent avis s’organise comme suit: après un bref 1. 4. 2. rappel de la communication de la Commission relative aux services d’intérêt général en Europe, le Comité passe en revue la réglementation actuelle qui s’applique à divers types de services de cette nature, avant d’aborder la situation telle qu’elle se présente après le Traité d’Amsterdam. Dans un passage qui occupe une place centrale dans l’avis, le Comité indique quels sont, selon lui, les principes qui devraient régir les services d’intérêt général et évoque aussi certains aspects généraux et particuliers des services en question. 2. La communication de la Commission du 11 septembre 1996 sur les services d’intérêt général en Europe (3) La Commission clarifie la terminologie existante dans 2. 1. ce domaine, et définit ainsi les termes: — services d’intérêt général: activités de service, marchand ou non, considérées d’intérêt général par les autorités publiques, et soumises pour cette raison à des obligations spécifiques de service public; (3) JO C 281 du 26. 9. 1996, p. 3. C 368/52 FR Journal officiel des Communautés européennes 20. 12. 1999 — services d’intérêt économique général: activités de service marchand remplissant des missions d’intérêt général, et soumises de ce fait par les E´ tats membres à des obligations spécifiques de service public; peut résoudre les problèmes de congestion que connaissent certaines routes de l’Union européenne du fait de l’accroisse- ment du nombre de voitures en circulation. — service public: cette expression a un double sens; tantôt elle désigne l’organisme de production du service, tantôt elle vise la mission d’intérêt général confiée à celui-ci, qui peut se voir imposer des obligations de service public spécifiques dans le but de favoriser ou de permettre l’accomplissement de la mission d’intérêt général; — service universel (1): désigne un ensemble d’exigences d’in- térêt général auxquelles devraient se soumettre, dans toute la Communauté, certaines activités; les obligations qui en découlent visent à assurer l’accès de tous à certaines prestations essentielles, de qualité et à un prix abordable. 2. 2. Selon la communication, les services d’intérêt général contribuent à la compétitivité européenne et à la solidarité sociale, ainsi qu’à la qualité de vie des citoyens, et sont même perçus par bon nombre de ces derniers comme de véritables droits sociaux. Il est souligné que la Communauté a pour objectif de 2. 3. soutenir la compétitivité de l’économie européenne dans un monde de plus en plus concurrentiel et d’assurer au consommateur de meilleurs choix, qualité et prix. Simultané- ment, par ses politiques, elle contribue à renforcer la cohésion économique et sociale entre E´ tats membres, et à réduire certaines inégalités. 3. La réglementation en vigueur dans les secteurs des transports, de l’énergie, des infrastructures et de la société de l’information 3. 1. Dans le cadre des transports par chemin de fer, par route et par voies navigables, le règlement (CEE) no 1191/1969 du Conseil du 26 juin considère que les autorités des E´ tats membres, en vue de garantir la prestation de services de transport suffisants, eu égard, en particulier, à des facteurs sociaux, environnementaux et relevant de l’aménagement du territoire, ou dans le but d’offrir des conditions tarifaires spéciales en faveur de certaines catégories de voyageurs, pourront conclure des contrats de service public avec une entreprise de transport, afin de garantir les fréquences minima- les, les horaires et la la capacité, continuité du service. les itinéraires, les tarifs, Il existe également d’autres questions d’ordre pratique justifiant l’existence et le maintien des contrats de service public. Par exemple, une offre efficace et axée sur les besoins des usagers dans le domaine du transport public par autobus et autocar (1) Le Service universel, pour le secteur des télécommunications, a été défini par l’article 2(1)(g) de la directive 97/33 comme «un ensemble de services minimal défini d’une qualité donnée, qui est accessible à tous les utilisateurs indépendamment de leur localisation géographique et, à la lumière des conditions spécifi- ques nationales, à un prix abordable». Dans les avis du Comité sur les transports (2), il est 3. 1. 1. souligné que, conformément au principe de subsidiarité, les autorités locales compétentes doivent pouvoir continuer à prendre des décisions en fonction des besoins locaux, en ce qui concerne la forme d’organisation ou les exigences qualitatives et quantitatives. L’application du principe de subsidiarité suppose le 3. 1. 2. maintien de l’acquis communautaire et de l’équilibre institu- tionnel, car elle ne doit pas affecter les principes établis par la Cour de justice en ce qui concerne la relation entre le Droit communautaire et le Droit national. En tout cas, les mesures adoptées doivent être cohérentes avec la réalisation de l’objectif poursuivi ainsi qu’avec la nécessité d’une mise en œuvre efficace, en laissant aux autorités nationales ou locales le soin de choisir la forme et les moyens utilisés, étant donné que c’est à ces dernières que doit revenir la responsabilité du développement de la planification stratégique des services d’intérêt général. le règlement Dans les transports aériens, (CEE) 3. 1. 3. no 2408/92 du Conseil du 23 juillet 1992 réglemente l’accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aérien- nes intracommunautaires et les obligations de service public imposées aux services aériens réguliers, en ce qui concerne la fréquence minimale, les horaires, les types d’avions utilisés et la capacité offerte (3). 3. 1. 4. Dans le transport maritime, l’article 4 du règlement (CEE) no 3577/92 du Conseil du 7 décembre 1992 concernant l’application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l’intérieur des E´ tats membres (cabotage maritime) permet à un E´ tat membre de conclure des contrats de service public ou d’imposer des obligations de service public limitées à des exigences concernant les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l’équipage du navire (4). 3. 1. 5. La sécurité est un aspect important de la politique des transports communautaire. La transparence, la qualité et la protection des travailleurs sont étroitement liées à l’intérêt public, qui est de trouver un équilibre entre les zones rurales et urbaines, ce qui nécessite l’utilisation des ressources publiques. Dans le domaine des services d’intérêt général, toute limitation imposée par la concurrence doit être nécessaire et proportion- nelle aux objectifs poursuivis. Les autorités publiques doivent mesurer la restriction de la concurrence nécessaire pour pouvoir permettre aux entreprises d’offrir des services publics, en tenant compte des conditions économiques dans lesquelles les entreprises fonctionnent, des coûts qu’elles doivent suppor- ter, ainsi que de la législation en vigueur que ces entreprises doivent respecter. (2) JO C 138 du 18. 5. 1999, p. 7. (3) JO L 240 du 24. 8. 1992, p. 8. (4) JO L 364 du 12. 12. 1992, p. 7. 20. 12. 1999 FR Journal officiel des Communautés européennes C 368/53 3. 2. Sur les marchés de l’énergie, libéralisés par la directive 96/92/CE sur l’électricité et la directive 98/30/CE sur le gaz, il est prévu une ouverture des marchés, une réglementation de l’accès au réseau, la dissociation comptable, le calcul des tarifs, l’obligation de fourniture et la possibilité d’imposer des obligations de service public. 3. 2. 1. La directive sur l’électricité prévoit un mécanisme qui permet aux E´ tats membres de tenir compte de considérations d’ordre public sans limiter, dans des circonstances normales, le processus de libéralisation. Les E´ tats membres peuvent déterminer cinq catégories d’obligations de service public: protection de l’environnement, sécurité, régularité, qualité de l’approvisionnement et politique des prix, et adopter les mesures nécessaires en la matière. La directive sur le gaz prévoit que les E´ tats membres 3. 2. 2. peuvent imposer aux entreprises de gaz naturel, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui doivent relever de cinq domaines: la sécurité, la régularité, la qualité, le prix des fournitures et la protection de l’environne- ment. 3. 3. il existe, Dans le domaine des télécommunications, d’une part, l’obligation de prester un service universel, imposée par la directive 97/33/CE du 30 juin 1997 (1) et, d’autre part, une directive sur les licences (2), adoptée en 1997, ainsi que la directive 98/10/CE sur la téléphonie locale, qui prévoit la possibilité d’imposer des obligations de service public aux opérateurs pour la mise en œuvre d’une série déterminée d’«exigences essentielles» (3). 3. 4. Des normes communes ont également été introduites pour le développement du secteur postal et l’amélioration de la qualité du service ainsi que l’ouverture progressive et contrôlée des marchés à la concurrence. La garantie, à long terme, du service postal universel constitue le fondement du dispositif proposé. Le service universel correspond à une offre de qualité sur l’ensemble du territoire, à une fréquence minimale et à des prix accessibles à tous. Il comprend la collecte, le transport, le tri et la distribution du courrier ainsi que des publications, des catalogues et des paquets, dans des limites de poids et de prix définies. 3. 5. L’octroi de droits exclusifs ou spéciaux aux entreprises devra se faire par le biais de procédures d’appel d’offres, basées sur des critères objectifs, non discriminatoires et transparents et leur adjudication devra être, dans la majorité des cas, de caractère temporaire. (1) JO L 199 du 26. 7. 1997, p. 32. (2) JO L 117 du 7. 5. 1997, p. 15. (3) Exigences essentielles: raisons d’intérêt général et de nature non économique qui peuvent amener un E´ tat membre à imposer des conditions relatives à la fourniture de services. 4. La situation à partir du Traité d’Amsterdam La Communauté a pour mission de promouvoir sur 4. 1. l’ensemble du territoire communautaire un développement harmonieux et équilibré des activités économiques, une crois- sance durable et non inflationniste respectueuse de l’environne- ment, un haut degré de convergence des performances écono- miques, un niveau élevé d’emploi et de protection sociale, le relèvement du niveau et de la qualité de vie, la compétitivité, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les E´ tats membres. Les moyens d’atteindre ce qui précède sont l’établisse- 4. 1. 1. ment d’un marché commun et d’une Union économique et monétaire et la mise en œuvre des politiques et des actions communes visées dans le Traité, parmi lesquelles un régime assurant que la concurrence n’est pas faussée dans le marché intérieur. 4. 2. Le premier paragraphe de l’article 86 du TCE (ex- article 90) établit que les E´ tats membres, en ce qui concerne les entreprises auxquelles ils les entreprises publiques et accordent des droits spéciaux ou exclusifs (4). 4. 2. 1. Le paragraphe 2 établit que les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles du Traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en fait ou en droit de la mission particulière qui leur a été impartie et n’affecte pas le développe- ment des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de la Communauté. En outre, le paragraphe 3 établit que la Commission veille à l’application des dispositions de cet article et adresse, en tant que de besoin, les directives ou les décisions appropriées aux E´ tats membres. (4) Il faut comprendre par: — Droits exclusifs: les droits garantis par un E´ tat membre qui réservent la prestation de certains services à une entreprise au moyen de dispositions légales, réglementaires ou administrati- ves, lui réservant le droit de rendre un service ou d’effectuer une activité dans un secteur géographique donné; — droits spéciaux: les droits accordés par un E´ tat membre à un nombre limité d’entreprises au moyen de dispositions légales, réglementaires ou administratives qui, dans un secteur géogra- phique donné: — limitent discrétionnairement à deux ou plus le nombre des entreprises autorisées à rendre un service ou à effectuer une activité, sans se baser sur des critères objectifs, proportionnels et non discriminatoires, ou, — désignent (sans se baser sur de tels critères) plusieurs entreprises concurrentes comme seules autorisées à rendre un service ou à effectuer une activité, ou, — confèrent à cette entreprise ou à ces entreprises (sans se baser sur ces critères) des avantages légaux ou réglementai- res qui affectent substantiellement la capacité d’autres entreprises à rendre le même service ou effectuer la même activité dans le même secteur géographique dans des conditions pratiquement équivalentes. n’édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles du TCE, notamment à celles prévues aux articles 12 (discrimina- tion) et 81 à 89 (pratiques restreignant la concurrence et aides d’E´ tat). D’autres dispositions du Traité sont généralement invoquées en relation avec l’article 86, comme l’article 28 (libre circulation des marchandises), l’article 49 (libre prestation des services) et l’article 43 (liberté d’établissement). C 368/54 FR Journal officiel des Communautés européennes 20. 12. 1999 4. 3. L’article 16 du TCE — introduit par le Traité d’Amster- dam — fait référence de manière spécifique aux services d’intérêt économique général. L’article souligne l’importance de ces derniers en considérant qu’ils constituent une «valeur commune» de l’Union, et en leur reconnaissant un rôle dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale, ce qui peut être considéré comme un effort pour trouver un équilibre la nécessité d’assurer entre les règles de concurrence et les services publics, tout en respectant les dispositions de l’article 86. En outre, il a été introduit un Protocole sur le système 4. 4. de radiodiffusion publique qui souligne la nature spécifique du système par rapport aux besoins sociaux et culturels. Concrètement, il permet aux E´ tats membres de financer des chaînes de télévision dans la mesure où ce financement leur est accordé «aux fins de l’accomplissement de la mission de service public telle qu’elle a été conférée, définie et organisée par chaque E´ tat membre et dans la mesure où ce financement n’altère pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la Communauté dans une mesure qui serait contraire à l’intérêt commun». Le Protocole s’efforce de trouver un équilibre entre l’application des règles de concurrence et la nécessité d’assurer le service public dans l’industrie télévisuelle. Une déclaration relative aux établissements publics de 4. 5. crédit en Allemagne a également été introduite, qui reconnaît que les règles de concurrence en vigueur dans la Communauté permettent de prendre en compte les services d’intérêt écono- mique général assurés par ces établissements en Allemagne, ainsi que les avantages qui leur sont accordés en compensation des coûts inhérents à la prestation de ces services. Le Conseil européen de Cologne des 3 et 4 juin 1999 (1) 4. 6. estime qu’à ce stade du développement de l’Union européenne il conviendrait de réunir, de manière à leur donner une plus grande visibilité, les droits fondamentaux en vigueur au niveau de l’Union dans une charte qui inclurait «les droits de liberté et d’égalité, ainsi que les droits de procédure tels que garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes des E´ tats membres, en tant que principes généraux du droit communautaire. La charte doit en outre contenir les droits fondamentaux réservés aux citoyens de l’Union. Dans l’élaboration de la charte, il faudra par ailleurs prendre en considération des droits économiques et sociaux». 5. Principes indicatifs qui devraient régir les services d’intérêt économique général A` partir des différentes publications et communications 5. 1. relatives à des résolutions du Conseil, de la Commission et du Parlement européen et d’autres sources, ainsi que de ses propres publications, le Comité a dressé à titre indicatif une liste des principes que les services généraux d’intérêt devraient respecter. (1) Conclusions: paragraphes 44 et 45 et Annexe IV. 5. 2. Le Comité considère que cette liste de principes sera très utile pour la fourniture de ces services et soumet cette liste indicative pour qu’elle fasse l’objet d’un débat public. 5. 3. En tant que droits des citoyens, les services d’intérêt économique général devraient fonctionner en accord avec les principes indicatifs suivants: E´ galité: Tous les citoyens sont égaux concernant 5. 3. 1. l’accès aux services d’intérêt général. Le terme égalité doit être compris comme une interdiction de toute discrimination injustifiable, fondée sur le statut social ou personnel en matière de prestation de services, et non comme une obligation d’uniformité. 5. 3. 2. base doivent être fournis universellement. Universalité: Parmi les services fournis, les services de 5. 3. 3. Fiabilité: La prestation de services d’intérêt général sera continue, régulière et ininterrompue. D’éventuelles irrégu- larités de fonctionnement ou suspensions des services seront limitées aux cas spécifiquement prévus dans le règlement qui régit le secteur. 5. 3. 4. Participation: Les usagers ont un rôle actif à jouer dans le développement des services d’intérêt général, afin de protéger les droits des citoyens à la prestation correcte des services et de favoriser la coopération des prestataires. 5. 3. 5. Transparence: Les prestataires de services veilleront à ce que les usagers reçoivent une information complète sur la prestation de services, et notamment sur les obligations de service public et sur les tarifs. A` cet effet, les prestataires devront informer les 5. 3. 5. 1. usagers des conditions financières et techniques de la prestation des services, ainsi que de tout changement affectant la presta- tion des services, et publier les textes définissant les réglementa- tions du service. Simplification des procédures: Les prestataires rédui- 5. 3. 6. ront, dans la mesure du possible, la complexité des procédures à suivre par les explications appropriées. les usagers et fourniront 5. 3. 6. 1. En outre, ils utiliseront, dans la mesure du possible, des formulaires uniformes, en s’efforçant de simplifier et de communiquer les systèmes d’abonnement aux services et de paiement de ces derniers. 5. 3. 6. 2. En tout état de cause, les prestataires instaureront des procédures internes de résolution des réclamations intro- duites par les usagers. Ces procédures seront accessibles, faciles à comprendre et à appliquer, et devront garantir en définitive que les prestataires tiennent compte des réclamations des usagers ou des organisations de consommateurs et qu’ils accordent un droit de réclamation auprès des autorités régle- mentaires et l’accès à la justice en général (2). (2) Ces procédures devront reposer sur les principes établis dans la recommandation de la Commission concernant les principes applicables aux organes responsables pour la résolution extrajudi- ciaire des litiges de consommation (COM(1998) 198 final du 30 mars 1998) et, dans la mesure du possible, l’utilisation du «formulaire européen de réclamation pour le consommateur» sera encouragée. 20. 12. 1999 FR Journal officiel des Communautés européennes C 368/55 5. 3. 7. Rentabilité et efficacité: Les services d’intérêt écono- mique général seront fournis de manière efficace et rentable. Les prestataires adopteront les mesures nécessaires pour la réalisation de ces objectifs. 5. 3. 8. Qualité des services: Les prestataires définiront les facteurs déterminants de la qualité des services et, sur cette base, publieront les normes qualitatives et quantitatives qu’ils s’engagent à respecter. 5. 3. 8. 1. Le maintien de ces normes ne sera sujet à aucune condition. Toute dérogation à ces normes ne sera autorisée que si elle présente un avantage pour les usagers et sera soumise au contrôle de ces derniers dans le cadre de réunions périodiques. leur permettant d’accomplir la mission qui leur a été confiée. A` cet égard, le Comité considère qu’il doit exister un équilibre entre la rentabilité des opérateurs du marché et les obligations d’ordre social et liées à la main-d’œuvre, à l’économie de marché, à la sécurité, à l’environnement et aux orientations essentielles en vue d’un développement durable. Par ailleurs, dans le secteur du transport routier par 6. 2. 1. exemple, lorsqu’ils fournissent un les opérateurs doivent, service d’intérêt général, s’être assurés de certains aspects auprès des autorités: notamment la description de l’objectif du service, la compensation financière, les mesures d’encourage- ment, la description de l’exclusivité, la durée et l’extension géographique et les installations mises à disposition par les différentes parties. 5. 3. 9. Prestation d’un service adéquat: Les services d’intérêt économique général s’adapteront à l’évolution des besoins collectifs et aux résultats des progrès techniques et économi- ques. 6. 3. Le Comité considère que les services d’intérêt économi- que général font effectivement partie des valeurs communes de l’Union. Ils favorisent une politique d’intégration européenne équilibrée en offrant un meilleur cadre politique et juridique aux citoyens et aux entreprises. E´ valuation des résultats: Les conditions de presta- 5. 3. 10. tion des services publics seront périodiquement évaluées par les prestataires. A` cet effet, entre autres informations, ces derniers rassembleront des informations sur la satisfaction des usagers. 5. 3. 11. Coopération entre prestataires: Même si le service est fourni dans un cadre concurrentiel, les prestataires s’efforce- ront de coopérer en vue de respecter ces principes. 5. 3. 12. Accessibilité financière: Les conditions d’accès à ces services doivent être réalisées à un coût accessible aux citoyens. Le principe directeur devrait être le concept de «coût raison- nable». 5. 3. 13. Protection de l’environnement: La définition et le fonctionnement des services d’intérêt économique général devront prendre en compte les exigences liées à la protection de l’environnement comme éléments déterminants de la cohésion sociale et territoriale. 6. Observations générales 6. 1. Le Comité considère que l’interrelation entre le droit de la concurrence et les services d’intérêt général, pour les secteurs des transports, de l’énergie et des télécommunications, doit être équilibrée, notamment en ce qui concerne l’article 86 — ex-article 90 — qui est rédigé de manière «négative», dans le sens où il permet de ne pas appliquer les règles du Traité lorsque leur application rend impossible la prestation des services d’intérêt économique général qui ont été confiés à ces secteurs. 6. 4. Il estime également que leur rôle dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union est important. A` l’avenir, ils devront notamment être pris en compte dans la gestion et l’aménagement du territoire; en outre, les «réseaux» devraient non seulement répondre à des considérations écono- miques, mais également tenir compte d’autres considérations sociales. 6. 5. Le Comité souhaite que ces services soient définis et prestés conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. En ce qui concerne le système de radiodiffusion 6. 6. publique, le Comité considère: 6. 6. 1. dans la définition du service public de radiodiffusion; qu’il faudra prendre en compte les aspects culturels 6. 6. 2. que la mission de service public dans le secteur de la radiodiffusion comporte des exigences concrètes en termes de programmation, ainsi que d’autres obligations que les opérateurs, qu’ils soient publics ou privés, ne devraient pas assumer seuls; 6. 6. 3. que le rôle du service public de radiodiffusion est lié à la promotion des besoins démocratiques, sociaux, culturels de chaque société, et des groupes minoritaires ainsi qu’à la nécessité de préserver le pluralisme des médias, d’assurer une offre de contenus de qualité, de préserver la diversité linguistique et culturelle ainsi que la protection des mineurs; 6. 2. Néanmoins, le nouvel article 16 impose une obligation «positive» à la Communauté et aux E´ tats membres, dans les compétences respectives de chacun, de garantir le fonctionne- ment de ces services sur la base des principes et conditions 6. 6. 4. que le financement de la radiodiffusion de service public doit s’en tenir aux critères de proportionnalité et de transparence et que ce financement ne doit pas affecter les conditions du marché ni la libre concurrence dans la Communauté de façon contraire à l’intérêt général; C 368/56 FR Journal officiel des Communautés européennes 20. 12. 1999 6. 6. 5. que lorsqu’un opérateur s’adonne également à des activités purement commerciales, c’est-à-dire qui dépassent sa mission de service public, il devra tenir une comptabilité séparée afin d’éviter que les fonds publics ne soient détournés vers des activités commerciales. 6. 7. Société de l’information 6. 7. 1. Tous les aspects de la «société de l’information» peuvent modifier en profondeur la relation entre les entreprises les consommateurs, ainsi que la nature même de la et consommation. 6. 7. 2. Le Comité est d’avis que les services d’intérêt écono- mique général doivent jouer un rôle déterminant dans la société de l’information et considère que leur implantation ne doit pas générer davantage d’exclusions sociales. A` cet effet, le concept de service universel et son adaptabilité aux innovations technologiques doivent revêtir une fonction primordiale. 6. 7. 3. tion (1): Le Comité considère que la société de l’informa- — constitue un instrument d’équilibre régional; — doit favoriser le développement d’un réseau de centres des technologies de l’information; — permet une meilleure intégration des citoyens potentielle- ment exclus (handicapés, habitants des régions isolées ou périphériques) dans l’ensemble de la société européenne; — implique que l’Union européenne doit se doter d’une identité culturelle qui, tout en respectant la richesse des particularités nationales et régionales, puisse apporter une base philosophique et idéologique à la société de l’information; — favorise la réduction, au moyen des possibilités offertes par les conditions régissant le système de concession et en respectant l’équilibre tarifaire, des tarifs d’accès à et d’utilisation de l’Internet, tout en garantissant la sécurité et la vie privée des citoyens qui en font usage. 6. 8. Réseaux de transports et énergie 6. 8. 1. S’il ne fait aucun doute que le service universel dans les secteurs des transports et de l’énergie ne doit pas nécessairement avoir la même ampleur que dans d’autres services d’intérêt général de l’économie, le Comité considère que, dans le cadre de la libéralisation mise en place jusqu’à présent, il n’a pas été tenu compte de façon adéquate des éléments déterminants de la cohésion économique, sociale et territoriale, les critères qui ont primé relevant de l’efficacité économique. 6. 8. 2. Le Comité considère qu’en ce qui concerne les mesures à prendre dans le futur, il conviendra de tenir compte (1) «Déclaration d’Oulu» du 7 septembre 1999. non seulement des critères économiques, mais également de critères basés sur la nécessité de maintenir l’emploi, la qualité du service et le niveau de satisfaction des usagers, puisque l’objectif ultime doit consister à atteindre et accroître le bien-être social. Ainsi, par exemple, il y a lieu de prendre en considération la production d’énergie respectueuse de l’environnement par les centrales combinées, afin d’éviter ce qui arrive en Allemagne où ce type d’énergie souffre de son manque de compétitivité par rapport à de l’énergie obtenue dans des conditions moins sûres. 7. Conclusions 7. 1. Les services d’intérêt économique général joueront un rôle déterminant dans la promotion de la cohésion économi- que et sociale et dans la solidarité territoriale, car ils constituent des «valeurs communes» que l’Union européenne se doit de préserver et de promouvoir. 7. 2. Le Comité considère que la promotion de la cohésion économique et sociale dans la prestation des services d’intérêt économique général suppose en tout cas l’accessibilité des citoyens à l’ensemble des services ou prestations, quels que soient leur condition sociale ou leur lieu de résidence, car ces services ont pour objectif d’atteindre et de préserver la cohésion sociale et territoriale. 7. 3. En ce qui concerne les usagers des services, l’objectif doit consister à garantir un équilibre adéquat entre la libéralisa- tion, qui requiert l’amélioration de la concurrence, et les mesures pertinentes qui reposent sur les principes indicatifs déjà énoncés (accessibilité, qualité du service, transparence de l’information, etc. ). 7. 4. En tout état de cause, il convient de s’assurer que les intérêts économiques et légaux des consommateurs qui, au travers de leurs organisations, font partie de la «société civile organisée», soient pris en compte de façon plus cohérente et constante dans l’ensemble des politiques de l’Union euro- péenne. Il y a lieu de tenir compte également de la situation des opérateurs engagés dans la prestation de services d’intérêt général, à savoir des conditions économiques dans lesquelles les entreprises fonctionnent, des coûts qu’elles doivent suppor- ter, ainsi que de la législation en vigueur que ces entreprises doivent respecter. 7. 4. 1. Le Comité considère que, dans un système concurren- tiel, tous les participants devraient contribuer proportionnelle- ment au coût du service universel. 7. 5. Le Comité considère que le droit des citoyens à l’égalité d’accès à la prestation des services d’intérêt économique général constitue un droit de tous les citoyens, qui a pour but d’accroître le bien-être général. En tout état de cause, pour maintenir le modèle social européen, il doit exister un équilibre entre les services d’intérêt général et les règles du marché intérieur, notamment la libre concurrence. 20. 12. 1999 FR Journal officiel des Communautés européennes C 368/57 7. 6. C’est pourquoi le Comité invite le Conseil, le Parlement européen et la Commission à inclure le droit des citoyens à l’égalité d’accès à la prestation de ces services dans la Charte des droits fondamentaux que le Conseil européen de Cologne a décidé d’établir. 7. 7. Le Comité exhorte par ailleurs le Conseil, le Parlement européen et la Commission à veiller, dans la mesure du possible, à la continuité de ces services après la conclusion du cycle de négociations de l’OMC du prochain millénaire. Bruxelles, le 21 octobre 1999. La Présidente du Comité économique et social Beatrice RANGONI MACHIAVELLI Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission — Vers un Marché unique pour les retraites complémentaires — Résultats de la consultation relative au Livre vert sur les retraites complémentaires dans le Marché unique» (1999/C 368/18) Le 18 mai 1999, la Commission, conformément à l’article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée. La section «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 octobre 1999 (rapporteur: M. Byrne). Lors de sa 367e session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (séance du 21 octobre), le Comité a adopté le présent avis par 89 voix pour, 5 voix contre et 5 abstentions. 1. Introduction Les prestations de retraite sont une composante essen- 1. 1. tielle des systèmes de protection sociale des E´ tats membres. Les dépenses réalisées au titre des régimes de retraite publics y représentent près de la moitié du total des dépenses consacrées à la protection sociale. A` l’heure actuelle, elles représentent ainsi de 9 à 15 % de leurs PIB respectifs et cette proportion risque d’augmenter fortement en raison de facteurs démogra- phiques. 1. 2. Les systèmes de retraite reposent sur trois piliers: — le premier pilier regroupe les régimes relevant de la sécurité sociale; — le deuxième, les régimes professionnels; — le troisième, individuel. les plans de retraite souscrits au niveau Les deuxième et troisième piliers constituent ce que l’on appelle généralement les régimes complémentaires. ces du marché unique, de tous les obstacles qui freinent le développement des régimes complémentaires. Actuellement, 1. 3. la valeur des actifs des régimes des deuxième et troisième piliers s’élève respectivement à 23 % et 35 % du PIB annuel de l’UE. 1. 4. La communication de la Commission fait suite à la consultation relative au Livre vert sur les retraites complémen- taires dans le Marché unique (1), publié en juin 1997 et sur lequel le Comité a rendu un avis en date du 10 décembre 1997 (2). 2. La communication de la Commission 2. 1. La Commission rappelle brièvement les points saillants du Livre vert, en insistant notamment sur les pressions démographiques qui laissent supposer que le rapport actuel de 4 travailleurs pour un retraité passera à deux pour un en 2040 dans l’ensemble de l’UE (3). S’il appartient entièrement aux E´ tats membres de 1. 2. 1. décider de l’importance à accorder à chaque pilier, la Commis- sion souhaite garantir l’élimination, conformément aux exigen- (1) COM(97) 283 du 10 juin 1997. (2) JO C 73 du 9. 3. 1998, p. 114. (3) Le Comité prépare actuellement un avis sur le thème «Situation et perspectives démographiques de l’Union européenne»


title: Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "En politik som främjar den europeiska jordbruksmodellen"

eurovoc_concepts:
agricultural production
agricultural structure
common agricultural policy
consumer protection
international competition

formats: html pdf print

text: C 368/76 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 20. 12. 1999 Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om ”En politik som främjar den europeiska jordbruksmodellen” (1999/C 368/21) Den 25 februari 1999 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23. 3 i arbetsordningen att utarbeta ett initiativyttrande om ”En politik som främjar den europeiska jordbruksmodellen” Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som ansvarade för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 28 september 1999. Föredragande var Rudolf Strasser. Vid sin 367:e plenarsession den 20—21 oktober 1999 (sammanträdet den 21 oktober 1999) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 76 röster för, 5 emot och 15 nedlagda röster. 1. Inledning 1. 1. I Europa har det utvecklats egna former för social samlevnad, för att balansera olika intressen och för konfliktlös- ning. Flera europeiska länder har under många år gjort framgångsrika försök att kombinera politisk och personlig frihet, dynamiskt näringsliv och social sammanhållning. En viktig grund för detta är den sociala marknadsekonomin som under senare år har fått allt fler inslag av miljöhänsyn. Man talar med rätta om en ”europeisk modell”. Den europeiska jordbruksmodellen utgör också en del 1. 2. av denna egna väg inom socialpolitiken och den ekonomiska politiken, vilket också den europeiska sociala modellen utgör. Den europeiska jordbruksmodellen skall ses som en politisk förebild och berör viktiga grundfrågor i hela samhället. Med denna förebild som bas skall man fortsätta att sörja för att jordbrukarna även under förändrade ekonomiska ramvillkor kan utföra sina mångskiftande uppgifter på ett hållbart sätt. Det innebär en stor utmaning för jordbrukarna å ena sidan, och å andra sidan för dem som har ansvaret för jordbrukspolitiken. 1. 3. Villkoren för jordbruksproduktionen är mycket olika inom EU på grund av naturbetingelser och strukturella villkor. Trots detta finns det ett antal gemensamma drag som beror på områdets geografiska begränsning, befolkningens krav och den historiska och kulturella utvecklingen. Den europeiska jordbruksmodellen har sin grund i detta och bygger på följande grundfunktioner och egenskaper: — Ett jordbruk där företagen i huvudsak ägs av eller dispone- ras av jordbrukarfamiljer och där samarbetet exempelvis sker i form av kooperativ. — Ett jordbruk som har flera funktioner, som vid sidan av produktionen också bevarar landskapet, bebyggelsen och miljön samt upprätthåller sysselsättningen. Den europeiska jordbruksmodellen bygger alltså på flera grundfunktioner som skall utföras av jordbrukarna och som står i ett välavvägt förhållande till varandra. Jordbruket har en funktion inom ekonomin, den fysiska planeringen, miljö- vården samt en social funktion. 1. 4. Ministerrådsmötet för jordbruksfrågor betonade vid sitt möte den 18 november 1997 sin fasta vilja ”att fortsätta att utveckla den befintliga modellen för europeiskt jordbruk och att verka för att bekräfta dess identitet såväl inom som utom Europeiska unionen”. Rådets slutsatser fortsätter: ”Enligt rådet bör det europeiska jordbruket i sin egenskap av ekonomisk sektor vara multifunktionellt, varaktigt, konkurrenskraftigt och spritt över hela det europeiska territoriet (däri inbegripet de mindre gynnade områdena och bergsområdena). Det bör klara att bevara landskapet, sköta naturvården och lämna ett viktigt bidrag till lands- bygdens livskraft och den bör kunna bemöta konsumenter- nas oro och krav när det gäller livsmedelskvalitet och livsmedelssäkerhet, miljöskydd och djurskydd. ” Stats — och regeringscheferna tog också ställning för 1. 5. den europeiska jordbruksmodellen vid Europeiska rådet i Luxemburg i december 1997 och uttryckte sin vilja att ”fortsätta att utveckla den nuvarande europeiska jordbruksmo- dellen och att samtidigt eftersträva större intern och extern konkurrenskraft”. De konstaterade dessutom att ”det europeis- ka jordbruket måste såsom ekonomisk sektor vara multifunk- tionellt, hållbart, konkurrenskraftigt och fördelat på hela det europeiska territoriet, inbegripet de regioner som har särskilda problem” (1). — Ett jordbruk som till stor del bygger på producenternas initiativ och företagsamhet, och som alltså även är konkur- renskraftigt. 1. 6. Vid den europeiska jordbrukskongressen i Ljubljana i oktober 1998 var begreppet ”en europeisk modell för jordbru- ket” det centrala temat. Såväl de europeiska jordbrukarnas — Ett jordbruk vars produktion bygger på hållbarhetsprinci- pen, d. v. s. på att bibehålla de naturliga livsvillkoren, den biologiska mångfalden och på att undvika produktion som sker på bekostnad av framtiden. (1) Ordförandeskapets slutsatser, SN 400/97, s. 14, 13 december 1997. 20. 12. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 368/77 organisationer som representanterna för rådet (jordbruksmi- nistrarna) och kommissionen gav vid denna kongress sitt uttryckliga stöd till den europeiska jordbruksmodellen och uttryckte sin fasta vilja att främja och försvara den (1). — Hårda krav på produktionen. — Delvis stränga regler för överlåtelse av mark, och inskränk- ningar genom åtgärder betingade av fysisk planering. 2. Stora skillnader i företagsstruktur och produktions- villkor I EU:s 15 medlemsstater finns stora skillnader i produk- 2. 1. tionsvillkor och ekonomiska villkor, produktionsformer och produktionsstrukturer och framför allt i företagens strukturer. Stora delar av unionen (totalt 56 %) räknas som ekonomiskt eftersatta områden där de lokala förutsättningarna delvis i de innebär stora nackdelar, som t. ex. arktiska områdena och i vissa kustområden. i bergsområdena, Kommittén vill påpeka att jordbruket i EU under de 2. 2. senaste 50 åren har genomgått en med hänsyn till omfattning- en unik anpassningsprocess till förändrade ramvillkor. Tekni- ska framsteg och stigande arbetskostnader har lett till att mänskligt arbete ersatts med kapital i en utsträckning som saknar motstycke (2). Parallellt med detta ökade avkastningen och produktionen mer än någonsin tidigare. Detta innebar att priserna för jordbrukets produkter under de senaste 40 åren steg inte ens hälften så mycket som konsumentprisindex. Konsumenterna inom EU måste lägga i genomsnitt knappt 14 % av sina inkomster på livsmedel i stället för en tredjedel. (3) 2. 3. Anpassningar och strukturförändring är ofrånkomliga följder när länders ekonomier förändras och växer. Denna lagbundenhet gäller även för jordbruket och anknutna verk- samheter. För jordbrukets strukturomvandling inom EU finns dock även gränser som måste beaktas när man gör jämförelser med t. ex. Nord – och Sydamerika eller Australien: — Europa är betydligt mer tätbefolkat, vilket innebär andra krav på jordbruket, landskapet, naturen och miljön. — På många håll inom EU finns en jordbruksstruktur som vuxit fram under många hundra år. 2. 4. Stödet till den europeiska jordbruksmodellen innebär att även en jordbruksstruktur som fortsätter att förändras måste garantera att jordbrukets många funktioner fullgörs. Eventuella kortsiktiga fördelar genom möjligheten till en allt billigare produktion får inte vinnas till priset av nackdelar för branscher eller för hela ekonomin eller långsiktiga nackdelar för samhället. Liksom det övriga näringslivet belastas EU:s jordbruk 2. 5. också med högre kostnader av följande skäl: — Lönerna är totalt sett högre. — Man måste delvis betala mer för produktionsresurserna. — Energin är dyrare. — Man kan inte utnyttja alla möjligheter med ny produktions- teknik och nya metoder (t. ex. genteknik) eller med resursin- satser (t. ex. hormoner i djurfodret). — Högre miljö-, hygien-, djur- och naturskyddsbestämmelser medför extrakostnader. Kommittén noterar att detta problem uppstår på samtliga områden, men att hänsyn måste tas till följande: I högre utsträckning än för (åtminstone högvärdiga) industriprodukter gäller de gynnsammaste konkurrenspriserna vid varje tidpunkt för jordbruksprodukter på producentnivån. Jordbruksproduk- tionen är geografiskt bunden och samtidigt kopplad till den mångfacetterade karaktär som är önskvärd ur samhällssyn- punkt; därför skulle utlokalisering av hela eller delar av produktionen till länder med låga löner, låga miljökrav och låg social standard få långtgående konsekvenser för EU. — Jordbruk i bergsområden kan normalt inte ske på stora ytor. 3. Det europeiska jordbrukets många funktioner — Samhället accepterar inte ett jordbruk som inte tar tillräck- liga hänsyn till natur-, miljö- och landskapsskyddet. — Andra etiska värderingar som ställer hårdare krav på formerna för djurhållningen. (1) Rapport om den europeiska jordbrukskongressen 1998 utgiven av den europeiska jordbruksorganisationen, Bryssel. (2) I början av 60-talet var mer än 30 % av den förvärvsarbetande befolkningen sysselsatt inom jordbruket i enskilda EU-länder. Nu är genomsnittet inom EU knappt 5 %. Källa: Eurostat. (3) Källa: Eurostat. 3. 1. Detta kapitel i initiativyttrandet går endast in på det europeiska jordbrukets mångfunktionella karaktär när det är absolut nödvändigt, eftersom kommittén lagt en tyngdpunkt på de många funktionerna i sitt yttrande ”Prioriterade miljömål för jordbruket inom ramen för det mångfunktionella jordbruk som beskrivs i Agenda 2000”. De många facetterna och den europeiska jordbruksmodellen är funktioner av varandra. ESK hänvisar också till sitt yttrande om landsbygdsutvecklingen (EGT C 407, 28. 12. 1998). Kommittén anser att jordbrukets roll i samhället för- 3. 2. vandlats kraftigt i de europeiska länderna under de gångna årtiondena. Att bevara de naturliga existensgrundvalarna, att C 368/78 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 20. 12. 1999 eftersträva ett vårdat kulturlandskap och åstadkomma hög livsmedelssäkerhet (sunda matvaror) har blivit mer betydelse- fulla mål vid sidan av produktionsfunktionen och den kvantita- tiva försörjningstryggheten. 3. 3. I motsats till läget i de stora jordbruksexportländerna på andra sidan världshaven fyller EU-medlemsstaternas jord- bruk en rad funktioner samtidigt på en och samma areal, och det I finns en förväntan om detta från samhällets sida. motiveringsavsnittet till reformen av den gemensamma jord- brukspolitiken (1) konstaterar kommissionen bl. a. följande: ”Den grundläggande skillnaden mellan den europeiska model- len och våra största konkurrenters modell är att Europas jordbruk fyller flera funktioner och är av stor betydelse för ekonomin och miljön, för samhället och för att bevara kulturlandskapet. Det är av denna anledning som jordbruket måste upprätthållas i hela Europa och jordbrukarnas inkomst tryggas. ” 3. 4. ESK ställer sig positiv till att OECD:s jordbrukskom- mitté, efter en längre diskussionsfas, kunde enas på ministerni- vå om målsättningen att främja ett mångfunktionellt jord- bruk (2). Det rådde brett samförstånd om att regeringarna i OECD-länderna skall skapa lämpliga ramvillkor för att jord- bruks — och livsmedelssektorn bland annat skall kunna — erbjuda konsumenterna tillgång till ett tillräckligt och tillförlitligt livsmedelsutbud, — bidra till en långsiktigt hållbar hushållning med naturresur- serna och till god miljökvalitet, — främja landsbygdens socioekonomiska utveckling, — bidra till livsmedelssäkerheten på nationell och global nivå. Den mångfunktionalitet som förväntas av jordbruket 3. 5. i dag kunde tidigare mer eller mindre kompenseras via produkternas priser. I och med att jordbruksmarknaderna avreglerats och producentpriserna sjunkit blir detta möjligt i allt mindre grad. Kommittén rekommenderar därför att kompensation för de samhällsnyttiga prestationer som inte ersätts av marknaden i princip skall utgå i form av funktions- specifika direktbidrag, och att dessa i framtiden måste vara en integrerad komponent till detta bör man eftersträva lösningar där de som direkt utnyttjar prestationerna, exempelvis turistbranschen, lämnar ett bidrag. i GJP. Som komplement stigande efterfrågan på tjänster, men dessa kan bara produceras om det utgår ersättning för dem. 4. 2. Det förväntas också av det europeiska jordbruket att det skall förbättra sin konkurrenskraft, både på inre marknaden livsmedels- och på världsmarknaderna. Förädlingsindustrin, handeln och konsumenterna väntar sig att producentpriserna i högre grad anpassas till världsmarknadspriserna. Detta innebär emellertid en allt tydligare målkonflikt visavi de allt strängare kraven på jordbruksmetoder, djurhållning och livsmedelspro- duktion. Kommittén rekommenderar att 4. 3. jordbruksföretagen skall få en rimlig chans att försöka motsvara samhällets ökade krav och uppfylla de striktare reglerna för produktionen. Ansvaret faller på dem som formulerar jordbrukspolitiken, på förädlingsindustrin och på livsmedelshandeln, som inte kan kräva lägsta marknadspriser för högsta kvalitet, och framför allt också på konsumenterna som kan främja vissa produk- tionsformer genom sitt köpbeteende. 4. 4. Ett bevarat landskap, en levande miljö och bibehållna bosättningstrakter kommer i allt högre grad att uppfattas som centrala resurser på landsbygden. Det är inte alltid konfliktfritt att ta i anspråk dessa jordbrukartjänster, framför allt inte om det leder till begränsad jordbruksproduktion. ESK är medveten om att olika förväntningar på jord- 4. 5. bruket respektive GJP delvis står i konflikt sinsemellan, och att denna konflikt bara kan lösas med svårighet. Dels ställs det allt högre krav på produktionen, av förståeliga skäl kopplade till miljö–och djurskydd, kvalitet och folkhälsa, dels är kraven också starka i riktning mot ökad konkurrens på jordbruks- marknaderna och sänkta kostnader för GJP. Kommittén menar att det är absolut nödvändigt att rikta en informationsinsats till hela samhället som redovisar att högre kostnader inte generellt kan uppvägas av rationaliseringar utan måste slå igenom i producentpriserna eller kompenseras på annat sätt. Det gäller också att upplysa om att prestationer i det allmännas intresse inte kan vara gratis. 4. Samhällets/konsumenternas förväntningar på jord- bruksproduktionen och GJP 5. Det europeiska jordbruket under ökande konkurrens- tryck 4. 1. Genom det växande miljömedvetandet, högre krav på sunda livsmedel och allmänhetens ändrade fritidsmönster kommer jordbrukarna att konfronteras med förstärkta krav, önskemål och förväntningar. Detta innebär emellertid också (1) KOM(1998) 158 slutlig, EGT C 170, 4. 6. 1998, s. 93. (2) Kommuniké från OECD:s jordbrukskommittés möte, 6. 3. 1998. 5. 1. ESK är medveten om att den internationella handeln med varor och tjänster och den fria marknadsekonomin har en central funktion för välfärden och att industriländerna inte kan avstå från dem. Det som är allmängiltigt gäller även jordbrukssektorn. Det avgörande är att konkurrensen mellan de enskilda länderna och mellan kontinenterna fungerar på rättvisa villkor. Ytterligare öppningar på marknaderna i syfte 20. 12. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 368/79 att förstärka varuutbytet måste kopplas till att obligatoriska regler införs (som t. ex. för miljö, djurskydd och sociala normer) som åstadkommer rättvis konkurrens inom handeln med jordbruksprodukter. 5. 1. 1. EU är världens överlägset största importör och samtidigt näst största exportör av jordbruksprodukter. År 1996 uppgick EU:s andel av världens export av jordbrukspro- dukter (rensat från handel inom gemenskapen) till 14,6 % (1), medan andelen av importen var 19,8 %. I absoluta tal importe- rade EU jordbruksprodukter till ett värde av 83,9 miljarder USD och exporterade för 62,2 USD till tredje land. Vi menar att detta innebär att EU:s jordbruk är mycket hårdare exponerat för internationell konkurrens än många är medvetna om, och att det inte går att tala om någon avskärmning av EU-marknaderna. I sitt yttrande om ”Jordbruksaspekter på kommissionens meddelande ‘Agenda 2000‘” (2) konstaterade ESK att EU redan har ”världens öppnaste marknad”. Jordbruksmarknaderna tillhör utan tvekan dem där 5. 1. 2. konkurrensen redan sedan många år tillbaka är mer eller mindre oinskränkt, särskilt sedan inre marknaden förverkligats. Detta innebär i många fall ett ständigt tryck på producentpri- serna men medför också ökad marknadsanpassning, som får till följd att den internationella konkurrenskraften förstärks. 5. 2. GATT:s Uruguayrunda innebar ett ofantligt språng framåt mot avreglering av den internationella handeln med jordbruksprodukter. Samtidigt begränsades också handlingsut- rymmet för jordbrukspolitiken. Detta gäller inte bara för skyddet mot importkonkurrens utan också för det klassiska liksom för området för interna åtgärder. exportfrämjandet, Kommittén är medveten om att konsekvensen av den kom- mande WTO-handelsrundan och östutvidgningen kommer bli ytterligare skärpta konkurrensvillkor för EU-jordbruket. 6. Nya utmaningar för lantbruket i Europeiska unionen I artikel 20 (3) i GATT/Uruguayrundans jordbruksavtal 6. 1. förpliktas WTO-medlemmarna att fortsätta processen med en stegvis sänkning av stöd–och skyddsåtgärder ett år före genomförandeperiodens slut (genomförande av de förpliktelser som ingåtts i GATT/Uruguayrundan). I artikel 20 i WTO:s jordbruksavtal finns emellertid inga tvingande bestämmelser om vilka åtgärder som skall vidtas för den fortsatta liberalise- ringen eller om dess omfattning i samband med den komman- de WTO-rundan. (1) Källa: Rapport om jordbrukets situation inom Europeiska unionen, 1997. (2) EGT C 73, 9. 3. 1998, s. 71. (3) Enligt artikel 20 i WTO:s jordbruksavtal från 1994 skall det bland annat göras en uppföljning av effekterna av GATT-Uruguayrundan och målsättningen att införa ett rättvist och marknadsinriktat system för handel med lantbruksprodukter. EU hör till dem som starkt 6. 1. 1. förespråkar en ny, omfattande WTO-handelsrunda. Detta skulle enligt EU:s upp- fattning bland annat innebära att vid sidan av jordbruksfrågor även tillhandahållande av tjänster, regler för investeringar, en multilateral rambestämmelse om tillämpningen av konkur- rensrättsliga normer, handels–och miljöfrågor samt tekniska handelshinder måste tas upp till behandling under millennie- rundan. Intresseinriktningen är mycket varierande. Man kan därför anta att jordbruksförhandlingarna även av den anled- ningen kommer att bli mycket besvärliga. En försvårande faktor är att skillnaderna i uppfattning mellan Cairn-länderna, USA och de europeiska länderna samt Japan och Korea snarast har ökat när det gäller principiella jordbruksfrågor. Striden kommer att stå mellan två olika läger. Den första gruppen vill genomföra en strikt avveckling av stödet och en total avregle- ring av handeln med jordbruksprodukter. Den andra gruppen av länder vill verka för att trygga jordbrukets hållbarhet och mångfunktionalitet och därigenom också för att bibehålla ett nödvändigt yttre skydd och vissa jordbrukspolitiska åtgärder. Mot bakgrund av detta kommer det att krävas att kommissio- nen och medlemsstaternas regeringar vidtar stora ansträng- ningar för att försvara det europeiska jordbrukets legitima intressen och för att trygga de ramvillkor inom jordbruket som gör det möjligt att även fortsättningsvis spela en mång- funktionell roll. 6. 1. 2. Efter det att Europeiska rådet i Berlin fattat beslut om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) avgavs följande förklaring: ”De ansträngningar som har gjorts, särskilt när det gäller att minska stödpriserna, utgör ett väsentligt bidrag från Europeiska gemenskapen för att stabilisera världens jord- bruksmarknader. Europeiska rådet anser att de beslut som har fattats för reformering av GJP inom ramen för Agenda 2000 kommer att ha stor betydelse för att fastställa kommissionens förhandlingsmandat inför de kommande multilaterala handelsförhandlingarna i WTO. ” Kommittén hänvisar till ESK:s yttrande om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, vilket även behandlade olika aspekter av världshandelsrundan. I yttrandet ”Jordbruksaspek- ter på kommissionens meddelande Agenda 2000” (2) uttalade sig kommittén för att man inte skulle ”avsäga sig ett eventuellt nödvändigt externt skydd” och för ”att det måste införas miljömässiga och sociala standarder på internationell nivå”. 6. 2. Med stor uppmärksamhet följer kommittén unionens initiativ beträffande överenskommelser om bilaterala eller regionala avtal för att skapa frihandelsavtal. Trycket är enormt på att inkludera jordbruket i sådana frihandelsområdesbestäm- I detta sammanhang kan man emellertid kritiskt melser. fråga sig i vilken utsträckning det går att förena sådana frihandelsområdesbestämmelser som inkluderar jordbruket med målsättningen att trygga den europeiska jordbruksmodel- len. Man måste beakta att en fortsatt liberalisering av den internationella handeln med jordbruksprodukter inom ramen för WTO eller genom frihandelsavtal innebär att jordbruket sätts under ett enormt tryck även i ett antal utvecklingsländer. C 368/80 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 20. 12. 1999 6. 3. Utvidgningen till de central — och östeuropeiska länderna ställer EU inför enorma politiska och institutionella utmaningar. A¨ ven för EU:s jordbruk innebär utvidgningen österut en särskild utmaning. Kommittén har utförligt framfört sina åsikter om detta i ett flertal yttranden, framför allt i yttrandet ”Inverkan på den gemensamma jordbrukspolitiken av de central — och östeuropeiska ländernas anslutning till unionen” (1). 7. 2. För att man skall kunna dra rätt slutsatser för framtiden måste man först besvara frågan om i vilken utsträckning GJP hittills har uppfyllt målsättningen att trygga den europeiska jordbruksmodellen och i vilken utsträckning den nyligen reformerade GJP motsvarar denna målsättning. Framför allt måste man också fråga sig hur man under ett ökande konkurrenstryck skall kunna trygga jordbrukets mångfunktio- nalitet även i framtiden. 6. 3. 1. Jordbruksproblematiken är vid sidan av frågor som gäller miljö, fri rörlighet för personer, tjänster samt kärnsäker- het ett av de svårare områdena i samband med EU:s utvidgning till Central — och O¨ steuropa. Konsekvenserna kommer att bli omfattande på båda sidor. De faktiska följderna för EU:s jordbruksmarknader och WTO-förpliktelserna respektive den gemensamma budgeten kommer i hög grad att bland annat bero på — när de första kandidatländerna blir anslutna, — i vilken form och för vilken tidsperiod övergångsregler kan fastställas (exempelvis för att garantera marknadsorganisa- tionspremierna), 7. 3. Reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 1992 7. 3. 1. GJP har med tiden genomgått flera anpassningar till förändrade omständigheter. Den första omfattande reformen gjordes år 1992. Denna reform hade bland annat följande mål: — Bibehållande av ett tillräckligt stort antal jordbrukare för att bevara miljön och modellen med familjejordbruk. — Minskning av produktionen till den nivå som krävs för att återupprätta balansen på marknaden. — i vilken form och i vilken utsträckning mängdregleringar kommer till användning (kvoter, referensmängder etc. ), — Införande av extensiva produktionsmetoder. — om och i vilken utsträckning det går att skapa produktions- alternativ beträffande förnybar energi och industri — och energigrödor för industriellt behov. — Främjande av sektorns konkurrenskraft och effektivitet så att det europeiska jordbruket kan bevaka sin roll på världsmarknaden. 6. 4. Enligt FN:s bedömningar kommer världens befolkning att öka från nuvarande ca 6 miljarder människor till ungefär 8 miljarder under de kommande 20 åren. Med detta samman- hänger med nödvändighet ett ökat behov av livsmedel, samti- digt som man måste beakta problemet med otillräcklig köp- kraft i ett antal länder. För det europeiska jordbruket gäller det att utnyttja de möjligheter som en världsomfattande ökning av efterfrågan erbjuder, men inte till vilket pris som helst. 7. Politik för en konsolidering av den europeiska jord- bruksmodellen 7. 1. Enligt kommitténs uppfattning föreligger det inte något motsatsförhållande mellan ett bibehållande av den europeiska jordbruksmodellen och nödvändigheten av att anpassa det europeiska jordbruket till förändrade ekonomiska ramvillkor. Det innebär emellertid inte bara en stor utmaning för jordbru- karna själva, utan det ställer även särskilda krav på den gemensamma jordbrukspolitiken. ”Politik för en konsolidering av den europeiska jordbruksmodellen” ser kommittén som en nödvändig bekräftelse på den allmänt önskade förebilden för jordbruket och en vidareutveckling genom konkreta åtgärder. Detta förutsätter emellertid även att det ges ett nödvändigt jordbrukspolitiskt spelrum för EU och medlemsstaterna, inte bara under den kommande världshandelsrundan. (1) EGT C 75, 10. 3. 97, s. 4. I ett yttrande på eget initiativ (2) behandlade kom- 7. 3. 2. mittén effekterna av GJP-reformen. Kommittén konstaterade bland annat att en del av målen, till exempel avvecklingen av överskotten, en bättre anpassning av produktionen till ekologiska krav samt stabilisering av inkomsterna i viss utsträckning skulle kunna nås. Kommittén kritiserade emeller- tid att tendensen mot större koncentration inom jordbrukspro- duktionen inte har kunnat hejdas, vilket leder till att arbetsplat- ser ständigt går förlorade i jordbruket. Det som konstaterades redan i initiativyttrandet i början av år 1997 har bekräftats under den fortsatta utvecklingen. Såväl antalet jordbruksföre- i ungefär samma tag som antalet sysselsatta har sjunkit omfattning som före reformen (i genomsnitt med 3,7 % per år). Något som rent principiellt är positivt är att inkomst- 7. 3. 3. utvecklingen efter reformen har varit gynnsammare än under åren före reformen. Man får emellertid inte glömma bort att förbättringen av nettoförädlingsvärdet (3) per sysselsatt trots en kraftig höjning av direktbetalningarna till följd av reformen i hög grad är en följd av utflyttningen från landsbygden. Dessutom måste man ta hänsyn till att det genomsnittliga avståndet mellan inkomsterna inom och utom jordbruket fortfarande är stort. (2) ”Summering av de tre första åren av reformen av den gemensam- ma jordbrukspolitiken”, EGT C 89, 19. 3. 97, s. 39. (3) Nettoförädlingsvärde till faktorkostnader = bruttoförädlingsvärde till marknadspriser minus avskrivningar minus skatter + subven- tioner. 20. 12. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 368/81 7. 3. 4. Den europeiska jordbruksmodellen hänger samman med mångfunktionalitet. Mot bakgrund av bestående problem, exempelvis genom att mångfunktionaliteten delvis begränsas på grund av att företagarna åldras, genom att odlingen delvis läggs ner i vissa regioner eller genom att jordbruksproduktio- nen innebär miljömässiga hinder kan man inte säga att de nu gällande ramvillkoren i tillräcklig omfattning uppfyller kravet på att den europeiska jordbruksmodellen skall tryggas. Kom- mittén vill emellertid peka på att man härvid inte endast skall beakta GJP, utan även medlemsstaternas politik vid genomförandet av EU:s marknadsordningsåtgärder och stöd- program. 7. 4. Reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 1999 7. 4. 1. Från och med nästa år träder de reformåtgärder man kom överens om i Berlin i kraft. A¨ ven om reformerna är mindre långtgående än vad kommissionen föreslog, kommer effekterna av denna reform att komma att vara klart märkbara redan på medellång sikt. 7. 4. 2. De beslutade prisreduktionerna stärker å ena sidan konkurrenskraften hos EU:s jordbruk gentemot konkurrenter- na i tredje land, men de innebär samtidigt att inkomsterna från försäljning av jordbruksprodukter kommer att sjunka ytterligare för dem som är sysselsatta inom jordbruket. Direkt- betalningarnas betydelse för jordbrukarnas inkomster kommer att öka ännu mer, men deras utjämnande funktion kommer i många fall inte helt att uppfyllas. För jordbruksföretagens hållbarhet är emellertid motsvarande kostnadstäckning nöd- vändig. 7. 4. 3. Garantier för direktbetalningar kommer att eller kan knytas till flera villkor. Detta leder å ena sidan till ökade administrativa kostnader, men kan å andra sidan leda till att endast en del av de tänkbara direktbetalningarna kan tas i anspråk. 7. 4. 4. Det beslut som fattades i Berlin om en reell stabilise- ring av utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken på 1999 års nivå fram till år 2006 innebär att det finansiella spelrummet för att genomföra uppgifterna är mycket begrän- sat. Enligt kommitténs uppfattning får detta faktum framför allt konsekvenser för den andra pelaren i gemenskapens jordbrukspolitik, nämligen politiken för landsbygdens utveck- ling. Kommittén befarar att den positiva målsättningen med en hållbar utveckling på landsbygden inte kan uppfyllas, något som redan påtalades i kommitténs yttrande om ”Reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken (Agenda 2000)” (1). 7. 4. 5. Såväl jordbruksministrarna som stats — och rege- ringscheferna eftersträvade genom reformåtgärderna att mot- svara dels de nya utmaningarna för det europeiska jordbruket, dels de principer som fastlades i Luxemburg. Kommittén befarar dock att inkomsttrycket på jordbrukarna kommer att öka kraftigt liksom trycket mot ännu större koncentration. (1) EGT C 407, 28. 12. 1998, s. 221-224. 7. 5. GJP måste stödja egeninitiativ och konkurrenskraft Genom att stats — och regeringscheferna har enats 7. 5. 1. om reformen av GJP fastställs villkoren för jordbruksprodukter åtminstone för de närmaste åren. Med anledning av den kommande WTO-rundan, det väntade trycket mot ytterligare liberaliseringsåtgärder samt östutvidgningen kommer den ge- mensamma jordbrukspolitiken, eller viktiga delar av den, att diskuteras även fortsättningsvis. Avgörande är dock att det skapas enighet i de grundläggande frågorna. Målet att trygga den europeiska jordbruksmodellen och jordbrukets mångfunktionalitet kräver en rad jordbrukspo- litiska åtgärder. 7. 5. 2. Som framhållits i inledningen hänger den europeiska jordbruksmodellen samman med vissa tjänster som de som är sysselsatta inom jordbruket utför. Eftersom jordbrukets mångfunktionalitet obestridligen är en samhällsangelägenhet i EU-staterna måste det även anses vara självklart att man måste garantera de människor som är verksamma inom jordbruket en rimlig levnadsstandard i enlighet med artikel 33 i Romför- draget. 7. 5. 3. Kommittén anser det vara sannolikt att jordbrukarna kommer att ställas inför ännu större utmaningar i framtiden än vad som varit fallet under de senaste årtiondena, exempelvis när det gäller att — reagera i tid på förändringar på marknaden och att utnyttja nya avsättningsmöjligheter, — utnyttja de möjligheter de tekniska framstegen medför i den mån detta är till nytta för produktionen och ligger i linje med hållbarhetsprincipen och med ekologiska krav, — genom samarbete företagen emellan, till exempel i form av kooperativ, dels sänka produktionskostnaderna, dels förbättra marknadspositionen, — genom diversifiering av produktionen, kvalitetsproduktion och målinriktat utnyttjande av möjligheterna på mark- naden öka förädlingsvärdet, — utnyttja andra förvärvsmöjligheter om sådana föreligger och är meningsfulla. Målet med gemenskapens och medlemsstaternas jordbruks- politiska åtgärder måste även vara att stödja egeninitiativ. De mångfunktionella tjänster som man förväntar 7. 5. 4. sig av det europeiska jordbruket kräver vid sidan av nya GJP-instrument, exempelvis i form av skörde — och inkomst- bortfallsförsäkringar, en pris — och marknadspolitik som fortsättningsvis i princip bygger på de tre viktiga beståndsdelar- na i den gemensamma jordbrukspolitiken, nämligen en gemen- sam marknad, gemenskapspreferenser och finansiell solida- ritet. C 368/82 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 20. 12. 1999 jordbruk. Det krävs att 7. 5. 5. En viktig beståndsdel i den europeiska jordbrukspoli- tiken är — som redan konstaterats — ett konkurrenskraftigt och effektivt jordbrukarna själva utnyttjar de möjligheter som finns för att stärka konkurrens- kraften. Konkurrenskraft är emellertid inte en fråga om till vilka priser olika produkter kan erbjudas, utan även en fråga om jordbruksprodukternas kvalitet, image och ursprung. ESK anser följaktligen — i linje med de krav som återkomman- de framförts i kommitténs yttranden — att viktiga standarder för jordbruksproduktionen måste säkerställas även genom internationellt bindande regler, för att förhindra konkurrens- snedvridningar som annars blir omöjliga att bemästra. Dess- utom bör nya regler för produktionen respektive anpassningar till nya upptäckter eller villkor fastställas enligt principen att bara genomföra det som är nödvändigt och att underlåta att göra sådant som inte kan motiveras sakligt. Konsumenterna förväntar sig förbättrad information om pro- duktionssätt, ursprung och kvalitet. Det blir allt viktigare med märkning av livsmedel och möjlighet att kunna härleda deras ursprung. De som motsvarar dessa förväntningar har också möjlighet att i viss mån kringgå den ökande priskonkurrensen (som framför allt beror på koncentrationen inom livsmedels- handeln) och få större ersättning för produkterna. Likaså gäller det att utnyttja möjligheterna till en positiv produktavgräns- ning inom ramen för EU-bestämmelserna beträffande skydd av geografiska uppgifter och ursprungsbeteckningar (1) och beträffande särartsskydd (2). Det är härvid avgörande att man avvecklar administrativa och ekonomiska hinder — om sådana föreligger — för de sökande. 7. 5. 6. Stora vetenskapliga och jordbrukstekniska framsteg har möjliggjort enorma produktivitetsökningar inom jord- bruksproduktionen som för några decennier sedan skulle ha ansetts orealistiska. De som gynnats av denna utveckling är inte bara jordbrukarna själva utan särskilt konsumenterna och samhället som helhet; det har varit en viktig förutsättning för välfärdsutvecklingen. ESK anser att det europeiska jordbruket även i framtiden kan dra nytta av ny teknisk utveckling, speciellt genom biotekniken. Det gäller emellertid att se till dels att de ekologiska kraven och samhällets förväntningar på jordbruksproduktionen uppfylls, dels att konkurrensnackdelar som beror på begränsningar undviks eller kompenseras. Det är dock nödvändigt att Europa ökar sina ansträngningar när det gäller utvecklingen av framtidstekniker inom jordbruks- forskningen. Detta krävs också för att öka oberoendet. 7. 5. 7. För att tillgodose miljöskyddet och djurskyddsåtgär- derna, produktkvaliteten och folkhälsan krävs välavvägda bestämmelser som vid behov kan anpassas till nya upptäckter. Som konstaterats under punkt 2. 5 kan de i regel strängare EU-reglerna för produktionen innebära avsevärda konkurrens- nackdelar för jordbrukarna inom EU. I och med att jordbruks- handeln blir alltmer internationell gäller det att ta särskild hänsyn till detta. För rättvisa konkurrensvillkor även på inre marknaden måste alla medlemsstater tillämpa jämförbara krav med avseende på kvalitets-, miljö- och djurskyddsnormer. (1) Rådets förordning (EEG) nr 2081/92 av den 14 juli 1992 om skydd för geografiska och ursprungsbeteckningar för jordbruks- produkter och livsmedel (EGT L 208, 24. 7. 1992, s. 1). (2) Rådets förordning (EEG) nr 2082/92 av den 14 juli 1992 om särartsskydd för jordbruksprodukter och livsmedel (EGT L 208, 24. 7. 1992, s. 1). 7. 6. Marknadsordningens grundfunktioner måste bibehållas Kommittén förutsätter att framställningen av jord- 7. 6. 1. bruksprodukter för försäljning på marknaden även i framtiden måste vara den avgörande inkomstkällan för jordbrukarna; därmed är den ett element i den europeiska modellen som inte går att slopa. Jordbruksmarknaderna är särskilt utsatta för prisfluktuationer. Stora fluktuationer ger ofta felaktiga signaler till marknaden, de medför stora förluster under vissa perioder och är inte heller gynnsamma för konsumenterna på längre sikt (3). Marknadsordningar utgör därför i detta sammanhang ett skyddsnät. De får emellertid inte leda till att marknaderna snedvrids. Jordbruksproduktionen måste på lång sikt rätta sig efter de villkor som råder på marknaden. Det måste vara givet att marknadsordningar av och 7. 6. 2. till måste anpassas till ändrade marknads — och konkurrens- villkor, liksom tidigare. Detta får emellertid inte medföra att man eliminerar integrerade komponenter i en marknadsord- ning, exempelvis import — eller interventionsregler eller väl beprövade instrument för reglering av utbudet. 7. 6. 3. Man kan utgå ifrån att jordbruksföretagen i EU:s medlemsstater — bortsett från undantag och speciellt gynn- samma marknadssituationer — inte heller i framtiden kommer att kunna producera kontinuerligt till världsmarknadspriser (se avsnitten 2 och 4). Det europeiska jordbrukets mångfunktio- nella uppläggning kommer däremot att få allt större betydelse för hela samhällsekonomin. I framtiden kommer de redan (3) I EU-kommissionens studie ”Towards a common agricultural and rural policy for Europe” (European Economy nr 5/97; endast på engelska), som utarbetades av tongivande jordbruksekonomer, motiverar man offentliga insatser för att stabilisera jordbruksmark- naderna med följande speciella förhållanden: — Hög risknivå till följd av väderberoende och skadedjurs — och sjukdomsangrepp (framför allt lokalt). — Hög kapital — och växelkursrisk (gäller hela sektorn — i och med att EMU träder i kraft bortfaller den senare risken på inre marknadens område). — Den stora geografiska spridningen av många småföretag, som har mycket begränsad handlingsfrihet på grund av ett omfattande och icke-rörligt anläggningskapital och fastighets- innehav. — En relativt stark uppknytning till utvecklings — och tillväxt- processer som är årstidsbetingade och biologiskt givna. — Producenter som i egenskap av enskilda företagare har otillräckliga resurser och faktaunderlag för riskhantering. — Förpliktelser att regelbundet kunna erbjuda dagligvaror. 20. 12. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 368/83 nämnda skillnaderna i produktionsvillkor i huvudsak att kvarstå, och andra och hårdare krav inom EU på jordbrukspro- duktionen kommer att ställas, varför kommittén anser att ett skäligt skydd mot omvärlden kommer att behövas även i framtiden. I den mån detta skydd mot omvärlden reduceras måste man med hänsyn till det europeiska jordbrukets många olika funktioner kompensera jordbruksföretagen med tillräckligt höjda direkta bidrag till speciellt de aktiviteter som är av samhällsintresse, så att de kan drivas vidare. Detta förhållande skall beaktas i WTO:s handelsrunda, men också vid EU:s förhandlingar med tredje land och ländergrupper om upprät- tande av frihandelsavtal. 7. 6. 4. Kommittén uppmanar kommissionen att på alla sätt se till att man förhandlar fram inte bara fortsatta sänkningar av skyddet mot import utan också obligatoriska miniminormer för miljömässig och social standard för samtliga WTO- medlemsstater; detta krävdes bland annat i kommitténs initiati- vyttrande om Världshandelsorganisationen (1). I den mån man lyckas uppnå bindande regler för rättvis handel med jordbruks- produkter inom WTO:s ram blir det också försvarbart att avreglera den internationella handeln. 7. 6. 5. Livsmedelssäkerhet och kvalitet, folkhälsa, friska djur och växter samt en sund djurhållning är krav från allmänhetens sida som EU:s jordbruk måste ta allt större hänsyn till. Dessa krav förankras också i ökad utsträckning genom bestämmelser i EU-lagstiftningen. Det är positivt att kommissionen avser att ta upp dessa frågor i förhandlingarna som centrala punkter. Målsättningen måste vara att komma fram till regler som förhindrar att inte stränga EU-föreskrifter leder till absurda situationer där konkurrensen snedvrids av import från tredje land som saknar jämförbara stränga regler, och där hela produktionssektorer hotas. Varje stat måste ha möjlighet att tillvarata sina konsumenters viktiga önskemål. Kommittén anser att det är lämpligt att tillämpa ”försiktighetsprincipen” (artikel 5. 7 i SPS-avtalet) på basis av en riskbedömning som är enhetlig inom WTO. Detta motsvarar också det förslag som kommissionen lagt fram. 7. 6. 6. Kommittén anser att det är angeläget med differentie- rade tillvägagångssätt vid fortsatta liberaliseringsetapper, allt- efter skiftande utgångslägen och krav inom de berörda produk- tionsområdena. Dessutom bör man konstruera mekanismer för att motverka valutafluktuationer. Det är en absolut nödvän- dighet att förlänga fredsklausulen efter år 2003. Samma sak gäller den särskilda skyddsklausul som behandlas i artikel 5 i WTO:s jordbruksavtal. I en värld som präglas av arbetsfördelning har 7. 6. 7. exporten en oumbärlig funktion. Av de skäl som anförts på (1) EGT C 101, 12. 4. 1999, s. 43. flera punkter i detta yttrande kommer ”exportersättning”även i framtiden att ha sin bestämda roll att spela för marknadsorga- nisationerna. Målsättningen är dock att få till stånd internatio- nella överenskommelser som innebär en så långtgående minsk- ning som möjligt av samtliga typer exportstödsåtgärder för att på så sätt skapa förutsättningar för rättvis konkurrens på de internationella marknaderna. ESK rekommenderar därför följande: — Att det europeiska jordbruket på alla sätt försöker utnyttja sin lokaliseringsfördel på de egna marknaderna, även med avseende på att konsumenternas förväntningar på livsmedlen uppfylls (minskat exportberoende). — Att exportmöjligheterna utnyttjas framför allt för de produkter där det europeiska jordbruket och förädlingsin- dustrin har komparativa fördelar, där det finns köpkraftig efterfrågan över hela världen och där export är möjlig även utan ersättningsprodukter. — Att utnyttja instrument för att styra utbudet, inte bara för att uppfylla existerande WTO-förpliktelser utan också för att förhindra export ”till varje pris”. — Att i EU:s exportpolitik för jordbruksprodukter även ta hänsyn till de skilda förhållandena inom jordbruket i importländerna, särskilt i utvecklingsländerna. 7. 6. 8. När det gäller exportstödet kan man förvänta speciellt stora skillnader i den kommande WTO-handelsrundan. Världs- handelsorganisationens jordbruksuppgörelse har visserligen klart deklarerat att exportkrediter och exportgarantier entydigt skall betraktas som exportsubventioner (i art. 10. 2), men inte fastställt några förhållningsregler. Man hade väntat ett avtal om detta till Uruguayrundans genomförandefas, men inget resultat uppnåddes. Under den kommande handelsrundan får följden inte bli nya restriktioner på exportstödet utan att det samtidigt blir en överenskommelse om regler för exportkre- diter och exportgarantier. A¨ ven i framtiden kommer världs- marknadspriserna att i regel ligga under EU:s interna priser, och därför får inga uppgörelser träffas om slopande av exportstöd. 7. 7. Funktionsorienterade direkta stöd 7. 7. 1. Bland det europeiska jordbrukets många funktioner ingår tjänster som tidigare kompenserades på ett mer eller mindre tillfredsställande sätt genom inkomster från produkt- försäljning. Detta blir allt ovanligare, och direkta stöd utgör därför en allt viktigare del av inkomsterna inom jordbruket. A¨ ven om direktstöden är viktiga kan de bara utgöra ett komplement eftersom jordbrukarna är företagare som produ- cerar varor för marknaden och som därför i första hand bör få sin inkomst från försäljning av produkter. 7. 7. 2. Med reformen av den gemensamma jordbrukspoliti- ken 1992 tog man ett stort steg i riktning mot utökade direktstöd, och man går nu vidare på denna väg. Det är avgörande för jordbrukarna, inte minst för deras självbild, att dessa stöd inte ständigt är föremål för politiska kontroverser och att det råder klarhet kring dem så att de kan garanteras på lång sikt. C 368/84 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 20. 12. 1999 7. 7. 3. ESK stöder uttryckligen principen om en funktions- orienterad syn på direktstöden och att det måste finnas långsiktiga garantier för detta allt viktigare GJP-instrument. Man måste därför skilja mellan: 7. 8. Politik för utveckling av landsbygden — Direktstöd som betalning för allmännyttiga tjänster som inte har något marknadspris. — Direktstöd som kompensation för prisfall, i de fall detta kan motiveras. — Direktstöd som kompensation för permanenta naturliga svårigheter som inte kan påverkas. Eftersom man inte fullt ut har beaktat ovannämnda princip i Agenda 2000 anser ESK att det finns skäl att frukta negativa konsekvenser åtminstone på lång sikt. För att systemet allmänt skall accepteras anser ESK 7. 7. 4. att det är nödvändigt att utforma välgrundade argument för direktstöd. Men i och med att villkoren för att ansöka om direktstöd blir allt hårdare och antalet lantbrukare som uppfyller dessa villkor blir allt inställer sig frågan om systemet med direktstöd fortfarande kan uppfylla de ursprungliga målen. färre, Det blir tveklöst inte lättare att uppnå dessa mål med alltför stränga stödvillkor som gör det svårare att lösa anpassnings- problem samtidigt som de förhindrar en stärkt internationell konkurrenskraft. Man måste också se till att direktstöden, i likhet med andra stödinsatser, administreras så effektivt som möjligt utan överdriven byråkrati. EU:s förmåga att försvara reformerna av den gemen- 7. 7. 5. samma jordbrukspolitiken under den kommande förhand- lingsrundan i WTO kommer att bli ett elddop. Kommissionen har upprepade gånger försäkrat att de ändrade eller nya marknadsordningsbidragen uppfyller kraven i ”the blue box” och att de kommer att försvaras med fasthet för att garanteras på lång sikt. ESK anser att en sådan garanti är absolut nödvändig eftersom strategin i ”the blue box” för reglering av utbudet visat sig fungera väl. Man måste också slå vakt om ”the green box” eftersom ”gröna åtgärder” har blivit viktigare, har obetydlig inverkan på handeln och är ytterst väsentliga som instrument för att kompensera vissa tjänster inom jordbruket. 7. 8. 1. De integrerade åtgärderna för landsbygdsutveckling, som utgör den andra pelaren i GJP, är mycket viktiga. Det handlar huvudsakligen om att sammanföra tidigare stödåtgär- der (miljöprogram och skogsbruksföretag), strukturpolitiska åtgärder inom jordbruket (tidigare mål 5a) och stödprogram som hittills varit begränsade till vissa särskilda målområden. 7. 8. 2. ESK anser att det är en god idé att sammanföra åtgärder på detta sätt eftersom det gör det möjligt att ta större hänsyn till målet att stärka den integrerade politiken för landsbygdsutveckling, med särskild betoning på jordbruket. Politiken för landsbygdsutveckling har en central roll men kan inte ersätta de traditionella GJP-instrumenten. ESK beklagar att den föreslagna budgeten bara är i nivå med tidigare anslagsnivåer. Det krävs ökade budgetanslag om man skall kunna möta de verkliga kraven, särskilt för att garantera jordbrukets många olika funktioner inom EU. Jordbrukarna i EU måste stärka sin marknadsposition 7. 8. 3. inte minst för att klara av den hårdnande konkurrensen, genom att de företag som ägnar sig åt försäljning och bearbetning blir konkurrenskraftigare, varvid kooperativen spelar en avgörande roll. I detta sammanhang kan de åtgärder som ingår i förordningen om landsbygdsutveckling spela en viktig roll. ESK hoppas att denna förordning kommer att genomföras på ett ändamålsenligt och effektiv sätt och anser att de riktade saluföringsåtgärderna är viktiga för att stärka marknadspositionen både på inre marknaden och på världs- marknaden. Ett huvudmål måste vara att jordbrukarna skall kunna öka sitt mervärde och i större utsträckning kunna utnyttja lokala resurser för att därmed förbättra den ekono- miska bärkraften i lantbruksområden. 7. 8. 4. Med reformen av GJP planeras också en utökning av kompensationsstöden, som är viktiga för jordbrukare i mindre gynnade områden. Detta är ett instrument som på ett avgöran- de sätt bidrar till att trygga jordbrukets fortlevnad i dessa områden. Dessa direktstöd är allmänt accepterade och erkända för sin effektivitet, och de syftar till att kompensera permanenta naturliga nackdelar. ESK anser att man måste slå vakt om denna princip och att den bör hållas isär från andra mål inom GJP. 7. 7. 6. Tendensen i GJP, som tilltagit sedan 1992, är att man minskar finansieringen av prisstödsåtgärder och utökar direktstöden, vilket innebär att jordbrukarnas inkomster blir alltmer beroende av gemenskapens budget. ESK vill betona att finansieringen av direktstöden måste garanteras på lång sikt för att ge jordbrukarna den trygghet som krävs. ESK anser att jordbrukarnas roll som matproducenter 7. 8. 5. också är av central betydelse för att bevara en stark jordbruksin- dustri i mindre gynnade områden och säkerställa att jordbruks- företagen i dessa områden är mångfunktionella. ESK efterlyser därför särskilda åtgärder för att bevara produktionen även under svåra förhållanden. Det gäller särskilt för de produkter som svårligen kan ersättas, till exempel mjölkprodukter eller nötkreaturs — och fåruppfödning i vissa regioner. 20. 12. 1999 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 368/85 7. 9. Kompletterande eller alternativa inkomst — och sysselsätt- ningsmöjligheter för jordbrukare Att jordbrukare får inkomster från flera håll genom 7. 9. 1. att diversifiera sin verksamhet är inte något nytt. I vissa medlemsstater är denna diversifiering särskilt uttalad på grund av befintliga strukturer och lokala förhållanden. Vanliga skäl till att jordbrukare försöker hitta fler inkomstmöjligheter är minskade intäkter från jordbruket, men också egna inkomst- förväntningar. 7. 9. 2. Kompletterande inkomstmöjligheter kan hjälpa jord- bruksföretag att bli ekonomiskt mer stabila. Ett centralt mål för program för landsbygdsutveckling måste vara att främja sysselsättningen i allmänhet och skapa fler möjligheter att förtjäna sitt uppehälle och fler kompletterande inkomster för jordbrukarna och deras familjemedlemmar. ESK stöder en sådan strategi men vill framhålla att rättsliga restriktioner och hinder måste undanröjas om den skall bli effektiv. Enbart ekonomiskt stöd räcker inte för att uppnå de fastställda målen. 7. 10. Utmaningen att tillhandahålla förnybara råvaror 7. 10. 1. Vid sidan av att producera livsmedel och föda till djuren har en av jordbrukets och skogsbrukets viktigaste uppgifter alltid varit att tillhandahålla energi och råvaror. Biomassa blir allt viktigare som förnybar råvara. Jordbrukarna kan i betydande grad öka produktionen av biomassa som råvara. Denna möjlighet skall inte endast ses som en del av det europeiska jordbrukets mångfunktionalitet utan kan även på ett betydande sätt bidra till att skydda miljön och öka till att konsolidera den sysselsättningen, och framför allt europeiska jordbruksmodellen. Biomassa används alltmer som alternativ råvara i 7. 10. 2. flera olika industrisektorer. En mängd växtbaserade råämnen används till exempel inom den kemiska industrin (alternativa ingredienser i rengöringsmedel eller trycksvärta) och inom bilindustrin (växtfibrer). Med tanke på de allt större avfallspro- blemen är det särskilt viktigt att vegetabilisk stärkelse kommer till ökad användning som råvara i förpackningsindustrin. Kommittén ser mycket positivt på denna utveckling och stöder därför målinriktade stimulansåtgärder där ekologiska frågor beaktas. I Kyotoprotokollet (1) har EU åtagit sig att mellan 7. 10. 3. 2008 och 2012 minska utsläppen av växthusgaser med 8 % i förhållande till 1990 års nivå. För att lyckas med detta har Europeiska kommissionen i vitboken ”Energi för framtiden: förnybara energikällor” (2) angett att andelen förnybara energi- källor skall fördubblas från dagens 6 % till 12 % år 2012. Biomassa fyller här en viktig roll. (1) Kyotoprotokollet fogat till FN:s konvention av den 11 december 1999 om klimatförändringar. (2) KOM(97) 599 av den 26 november 1997, ”Energi för framtiden: förnybara energikällor— Vitbok för en gemenskapsstrategi och handlingsplan”. 7. 10. 4. Vid sidan av att biomassa spelar en viktig roll i miljöskyddet, leder ökad användning av biomassa vid energi- framställning även till ökad sysselsättning. I kommissionens grönbok (jfr undersökningen TERES II) (3) görs bedömningen att 500 000 arbetstillfällen (netto) kommer att kunna skapas på medellång sikt, dvs. fram till år 2010. Kommittén förespråkar att man vid sidan av ett 7. 10. 5. tillräckligt finansiellt stöd till biomassa som förnybar råvara antar ändamålsenliga bestämmelser för att underlätta ut- nyttjandet av biomassa inom energisektorn och användning av biomassa som material, till exempel på följande sätt: — Förbättring av de förnybara energikällornas konkurrens- position i förhållande till fossila bränslen. Ett antal med- lemsstater har redan vidtagit skattepolitiska åtgärder i detta syfte. — Ett EU-regelverk om användning av biobränslen, där hänsyn tas till ekologiska och ekonomiska aspekter. — Främjande av ökad användning av elkraft och värme producerad med hjälp av biomassa som förnybar energi- källa. — Avskaffande av begränsningarna för oljeväxter i enlighet med Blair House-avtalet. — Avskaffande av de administrativa hindren för grödor avsedda för andra ändamål än livsmedel. ESK efterlyser också mer forskning för att göra biomassa mer konkurrenskraftig visavi fossila bränslen och för att finna nya användningsområden för biomassa, eventuellt inom kemisk industri och bilindustri. 8. Slutsatser 8. 1. Den europeiska jordbruksmodellen bör ses som en del av en fristående social — och ekonomisk-politisk ansats, som under några årtionden utmärkt de europeiska länderna. Den bör uppfattas som en politisk modell för ett jordbruk som präglas av familjejordbruk, som eftersträvar ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet och som kan erbjuda olika tjänster som samhället efterfrågar, dvs. ett mångfunktionellt jordbruk. 8. 2. ESK inser hur betydelsefullt det är att Europeiska kommissionen, medlemsstaternas regeringar och de europeis- ka jordbrukarorganisationerna uttryckligen ansluter sig till den europeiska jordbruksmodellen. Men även om detta är mycket positivt, är det viktigaste när allt kommer omkring i hur hög grad denna uppslutning omsätts i politisk handling. Uppslutning bakom den europeiska jordbruksmodel- 8. 3. len får inte ses som något oförenligt med kravet på jordbrukar- na att ständigt anpassa sig till de förändrade ekonomiska villkoren för att jordbruksföretagen skall bli konkurrenskrafti- ga och produktionen anpassad till marknadens behov. (3) TERES II, Europeiska kommissionen, 1997. C 368/86 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 20. 12. 1999 8. 4. Men en sak kan inte ifrågasättas: Den europeiska jordbruksmodellen är en avgörande förutsättning för att jordbruket även fortsättningsvis skall kunna bedriva en mång- funktionell verksamhet som motsvarar samhällets krav. Ett jordbruk som enbart är inriktat på internationell konkurrens- kraft kan inte uppfylla dessa krav. Kommittén anser att en ”politik som främjar den 8. 5. europeiska jordbruksmodellen” innebär att man genom kon- kreta åtgärder måste stabilisera den jordbrukspolitiska modell som alla önskar. Målet är att det mångfunktionella jordbruket skall kunna erbjuda olika typer av tjänster trots det allt större konkurrenstrycket. 8. 6. Ett konkurrenskraftigt och produktivt jordbruk är ett centralt inslag i den europeiska jordbruksmodellen. ESK utgår från att jordbrukarna i framtiden — i högre grad än tidigare — kommer att uppmanas att utnyttja de tillfällen som finns att förbättra konkurrenskraften, att se vad marknaden kan erbjuda och att ta vara på nya sysselsättnings — och inkomst- möjligheter. Enskilda initiativ måste i detta sammanhang ges lämpligt stöd. Tekniska framsteg är emellertid också en avgörande förutsättning för effektivitetsvinster. Enligt kom- mittén finns det dock inte några goda och nödvändiga skäl att betala ut lämplig ersättning förutom om miljöskyddsbestäm- melser, etiska regler eller andra samhälleliga krav leder till att jordbruksföretagen får konkurrensnackdelar som inte kan kompenseras genom högre priser. Bryssel den 21 oktober 1999. 8. 7. Produktionsstrukturen i EU:s medlemsstater gör att jordbruket inte kan bedriva en mångfunktionell verksamhet om villkoren på världsmarknaden samtidigt skall uppfyllas. Marknadsordningar, funktionsorienterat direkt stöd, struktur- politiska åtgärder inom jordbruket och stödprogram för landsbygden är av avgörande betydelse. Prestationer som utförs måste ges lämplig ersättning. 8. 8. Det europeiska jordbruket måste även fortsättningsvis vara inriktat på produktion. Det måste kunna erbjuda oklan- derliga livsmedel av hög kvalitet. Det blir allt viktigare som källa till råvaror avsedda för andra ändamål än livsmedel. Det måste bedriva sin verksamhet på ett miljövänligt och hållbart sätt och måste även kunna erbjuda de tjänster som samhället kräver. Det måste uppfylla andra krav än till exempel det amerikanska jordbruket, och det måste hävda sig trots relativt kostnadskrävande förutsättningar. Detta innebär att det även i framtiden måste finnas ett lämpligt skydd mot importkonkur- rens och att andra viktiga inslag i organisationen av marknaden måste bibehållas. Att säga ”ja” till den ”europeiska jordbruksmodellen” innebär alltså att man vid den kommande förhandlingsomgången inom WTO inte kan ifrågasätta den gemensamma jordbruks- politikens centrala inslag. En huvudprincip bör vara att ytterligare avreglering av den internationella handeln kan rättfärdigas endast om framsteg görs vad gäller att lägga fast bindande regler för rättvisa konkurrensvillkor inom den internationella handeln med jordbruksprodukter. Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Beatrice RANGONI MACHIAVELLI