title: Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de regio's - Luchtvervoer en het milieu Werken aan duurzame ontwikkeling

eurovoc_concepts:
air transport
competition law
environmental protection
research and development

formats: html pdf

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 1. 12. 1999 COM (1999) 640 definitief MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Luchtvervoer en het milieu Werken aan duurzame ontwikkeling KORTE INHOUD i) ii) iii) iv) v) Luchtvervoer is een groei-industrie. Dit houdt in dat deze sector van belang is voor de economieën van de Europese Unie. Maar de luchtvervoerssector groeit in een hoger tempo dan dat van de technologische en operationele vorderingen waardoor de effecten voor het milieu bij de bron worden teruggebracht. Het ziet ernaar uit dat de algehele gevolgen voor het milieu zullen toenemen, aangezien het hiaat tussen de groeisnelheid en het tempo van verbeteringen op milieugebied op belangrijke terreinen zoals bijvoorbeeld de uitstoot van broeikasgassen steeds groter lijkt te worden. Deze trend is onaanvaardbaar en dient vanwege zijn uitwerking op het klimaat en op het leefmilieu en gezondheid van de Europese bevolking te worden gekeerd. De doelstelling op de lange termijn dient er dan ook in te bestaan dat er bij de luchtvervoersactiviteiten op het gebied van milieuzorg verbeteringen worden gerealiseerd waardoor de effecten voor het milieu als gevolg van de groei van deze sector worden gecompenseerd. Om deze doelstelling te kunnen bereiken is het noodzakelijk dat, in overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam, er in toenemende mate milieu-eisen worden geïntegreerd in het sectorbeleid als onderdeel van de verantwoordelijkheden van de Europese Gemeenschap voor de bevordering van een duurzame ontwikkeling en voor de waarborging van het efficiënte functioneren van de interne markt. De onderhavige mededeling analyseert en signaleert voor het eerst op welke wijze de Europese Unie op het gebied van het luchtvervoer kan komen tot een samenhangend en geïntegreerd beleid. Te dien einde dient het streven naar betere, bij voorkeur internationaal overeengekomen normen en regels te worden aangevuld met een effectiever systeem van Europese, nationale, regionale en lokale maatregelen die zijn gericht op een versnelde invoering van milieuvriendelijke technologieën en bedrijfstechnieken om het lawaai en de emissie van gassen terug te dringen. Ook is het van belang dat de Europese Unie de bevordering van haar belangen in de Organisatie voor de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) verbetert. Deze mededeling stelt de invoering van economische en regulerende stimuleringsmaatregelen voor die de concurrentiepositie versterken van die exploitanten en gebruikers die kiezen voor het gebruik van moderne technologieën en een milieuvriendelijke bedrijfsuitoefening. Er wordt voorgesteld om het Europese luchtvervoerssysteem veel meer de richting op te sturen van een systeem van "de beste wordt beloond – de slechtste wordt gestraft" door de activiteiten van de verschillende bedrijven duidelijker te onderscheiden op basis van kwaliteiten op het gebied van het milieu. De luchtvervoerssector wordt in de gelegenheid gesteld om door middel van de vrijwillige totstandbrenging van milieu-overeenkomsten of anderszins, een anticiperende, actieve bijdrage te leveren aan de vermindering van de milieu- effecten van luchtvervoersactiviteiten. De Commissie is voornemens haar werkzaamheden ten behoeve van de ontwikkeling van eerlijke concurrentievoorwaarden binnen het algehele te worden vervoerssysteem voort te zetten. Dit houdt in dat er dient 2 vi) vii) viii) toegewerkt naar integratie van milieuheffingen in heffingensystemen en naar een significante verbetering infrastructuur op intermodale van de aansluitingspunten, zodat gebruikers en exploitanten hun keuze werkelijk kunnen toespitsen op de milieukwaliteit van vervoersdiensten en op de voorkoming van congestie. Dit zal ertoe bijdragen dat kortere vluchten worden vervangen door echt concurrerend vervoer per spoor. Lokale regels voor implementatie op het niveau van de luchthavens maken is gericht op het op samenhangende wijze deel uit van een beleid dat integreren van milieu-eisen in sectorbeleid. Het in deze mededeling geschetste werkprogramma bevat dan ook maatregelen die dienen te worden toegepast op het niveau van de luchthavens teneinde de noodzaak tot actie vanuit milieu-overwegingen in overeenstemming te brengen met de noodzaak om wildgroei van lokale regels te voorkomen. Op de langere termijn is het van belang ervoor te zorgen dat het 5e en 6e kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling zich richten op een doorbraak op het gebied van de milieuresultaten van vliegtuigen en vliegtuigmotoren en op het gebied van het begrip en de evaluatie van het effect van de uitlaatgassen van vliegtuigen op de atmosfeer. Behalve de verbetering van de milieukwalificaties van het luchtvervoer zal innovatie op dit gebied als voordeel hebben dat de concurrentiepositie van de Europese luchtvaartindustrie wordt gewaarborgd. Deze mededeling vormt gedurende de eerstvolgende vijf jaar en daarna het referentiepunt voor het werkprogramma van de Commissie. Op basis van de resultaten in de ICAO tegen het einde van 2001 zal de Commissie een hernieuwde beoordeling presenteren van de balans tussen wereldwijde, communautaire en lokale maatregelen met het oogmerk te waarborgen dat wordt voldaan aan de in het Verdrag van Amsterdam en het Kyoto-protocol bepaalde milieudoelen, alsmede prioriteiten actualiseren wanneer dat door gebrek aan voortgang op internationaal niveau en/of als gevolg van nieuwe wetenschappelijke bewijzen ten aanzien van de milieu-effecten van luchtvervoer noodzakelijk is. 3 INHOUD I INLEIDING: BELEIDSUITGANGSPUNTEN, DOELSTELLINGEN EN STRATEGIEËN II. DE VERBETERING VAN TECHNISCHE NORMEN EN DAARMEE SAMENHANGENDE VOORSCHRIFTEN Geluid De uitstoot van gassen Operationele maatregelen III. UITBREIDING VAN STIMULERENDE MAATREGELEN TER VERBETERING VAN DE PRESTATIES OP MILIEUGEBIED Economische stimulerende maatregelen Aanmoediging van initiatieven vanuit de sector IV. DE BEGELEIDING VAN LUCHTHAVENS Een gemeenschappelijk programma voor geluidsclassificering Een kader voor geluidsmeting en regels voor ruimtelijke ordening Een communautair kader voor operationele regels Invoering van strengere regels ten aanzien van geluid De rol van andere vervoerwijzen V. BEVORDERING VAN TECHNOLOGISCHE VERBETERINGEN (O&O) VI. AFSLUITENDE OPMERKINGEN EN TOEKOMSTIGE BEWAKING VII. BIJLAGEN Statistische gegevens Luchtvervoer en klimaatverandering 4 I 1. 2. 3. INLEIDING: BELEIDSUITGANGSPUNTEN, DOELSTELLINGEN EN STRATEGIEËN en de van zoals rapport aanverwante bedrijfstakken luchtvervoerssector Intergouvernementele Werkgroep de De luchtvaartindustrie en het toerisme groeien in een tempo dat duidelijk hoger ligt dan dat van de gemiddelde economische groei in de Europese Unie. Het speciale inzake Klimaatverandering (IPCC) "Aviation and the Global Atmosphere" stelt dat het passagiersvervoer sinds 1960 met bijna 9% per jaar is gegroeid, dat wil zeggen, 2,4-maal de gemiddelde groei van het BBP. De verwachting is dat deze meer dan gemiddelde ontwikkeling ondanks macro-economische schommelingen nog zal voortduren en wel vanwege onderliggende structurele redenen, dat wil zeggen de liberalisering van de handel en het luchtvervoer, nieuwe patronen in de vrijetijdsbesteding, een hoge inkomenselasticiteit van de vraag en een toenemende waarde van de te vervoeren goederen. Tezelfdertijd worden de luchtvervoerssector en de Europese burger in toenemende mate geconfronteerd met de schaduwzijde van het succes: de vele door het luchtvervoer veroorzaakte milieuproblemen nemen eveneens toe. Wereldwijd draagt het luchtvervoer bij tot het broeikaseffect en tot de aantasting van de ozonlaag. De emissie op grote hoogte zou hierbij wel eens een specifiek probleem kunnen vormen. Op regionaal niveau draagt de luchtvaart bij tot de verzuring van het milieu, aan de eutrofiëring van het water en aan de vorming van ozon in de troposfeer door de emissie van luchtverontreinigende stoffen. Op lokaal niveau is de aandacht in de directe nabijheid van luchthavens gericht op de potentiële gevolgen van lawaai en luchtvervuiling door de uitstoot van bijvoorbeeld stikstofoxiden (NOx), vluchtige organische verbindingen en deeltjes, voor de volksgezondheid en het milieu. de het die van zijn gevolg voortdurende Er zijn verontrustende tekenen dat het luchtvervoer inmiddels een zodanig snelle groei aan het doormaken is dat de verbeteringen op het gebied van het technologische milieu ontwikkelingen en de aanzienlijke eigen inspanningen van de sector daarbij achterblijven: in de eerste tien jaar van het tijdperk van de straalmotoren (1960-1970) werd er bijvoorbeeld een jaarlijkse op technologie gebaseerde brandstofbesparing van 6,5% gerealiseerd. In de periode 1980-2000 is dit percentage gedaald tot 1,9%. 1 De optimalisering van bedrijfstechnieken kan slechts voor een deel compensatie bieden voor het toenemende hiaat tussen technologieverbetering en de algehele groei. Dientengevolge nemen CO2- uitstoot en andere emissies in absolute termen toe. In het rapport van de IPCC "Aviation and the Global Atmosphere" wordt geschat dat de kooldioxide-uitstoot (CO2) in de periode 1990 tot en met 2015 met 3% per jaar zal toenemen. 2 1 2 Zij bijlage Statistische gegevens. Zie IPCC-rapport 'Aviation and the Global Atmosphere', Cambridge University Press, 1999, Summary for policy makers: www. ipcc. ch. 5 4. 5. 6. 3 4 5 Van een vergelijkbare trend is sprake op het gebied van de geluidsemissie. De overgang van vliegtuigen die zijn geclassificeerd volgens Chapter 2 naar vliegtuigen die zijn geclassificeerd volgens Chapter 33 is in de Europese Gemeenschap grotendeels voltooid en zal in april 2002 definitief worden afgerond. 4 De resultaten van willekeurige geluidsonderzoeken uitgevoerd in de periode 1986-1991 tonen aan dat in zeer dichtbevolkte lidstaten ca. 15% van de bevolking hinder ondervindt van vliegtuiglawaai. 5 Tot dusverre bestaat er geen internationaal beleid voor de invoering van maatregelen die zijn gericht op de vermindering van het lawaai rond luchthavens, zowel op de lange als op de korte termijn. De voortdurende vernieuwing van het vliegtuigbestand zal niet voldoende zijn om verdere geluidsoverlast voor te mensen die onder de vliegroutes van en naar verminderen. meeste infrastructuurprojecten voor luchthavens te maken met zware tegenstand en vertragingen in de tenuitvoerlegging, hetgeen leidt tot nog meer congestie en nog meer verspilling van brandstof. luchthavens wonen, hebben neveneffect hiervan Als de Het ontstaan van een vicieuze cirkel die de economische successen van de luchtvervoerssector, het wereldwijde milieu en het leefmilieu van burgers in is een echte bedreiging geworden. De combinatie van gevaar brengt, bestaande milieuwetgeving, lokale verbeteringen op het niveau van de luchthavens en de eigen inspanningen van de sector zijn klaarblijkelijk niet voldoende om de urgente milieubehoeften in overeenstemming te brengen met de ontwikkeling van een bedrijfstak die van cruciaal belang is voor de concurrentiepositie van de economie en voor de werkgelegenheid. Dus is actie noodzakelijk met als streven verbeteringen die verder reiken dan de normale dagelijkse ontwikkelingen. De huidige ontwikkelingstrends die duiden op een steeds groter wordend hiaat tussen het groeitempo en de snelheid van milieuverbeteringen dienen te worden gekeerd door middel van een geïntegreerd actieprogramma dat beleidsinitiatieven en initiatieven vanuit het bedrijfsleven omvat. De doelstelling van het beleid op de lange termijn dient te zijn dat er bij de bedrijfsuitoefening van het luchtvervoer verbeteringen op milieugebied tot stand worden gebracht die de gevolgen is een zeer ambitieuze van de groei op het milieu compenseren. Dit doelstelling, met name op het gebied van de CO2-uitstoot, tenminste zo lang als er geen doorbraak wordt bereikt in de ontwikkeling van de technologie van vliegtuigmotoren. Hier zijn nieuwe benaderingen voor nodig waarbij verder wordt gekeken dan bij de traditionele manier waarbij grotendeels wordt vertrouwd op verbeteringen op het gebied van technische milieunormen. Om dergelijke ambitieuze doelen te kunnen bereiken is het noodzakelijk dat milieubelangen worden geïntegreerd in sectorbeleid. De inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam – waarin het principe van duurzame ontwikkeling stevig is verankerd – voorziet in een beleidsverplichting om Geluidscertificeringsnormen volgens bijlage 16 van het verdrag van Chicago welke de basiswetgeving vormen voor de internationale luchtvaart. Zij bijlage Statistische gegevens. Zie LEN-rapport nr. 9420, 1994. 6 daartoe over te gaan. Het luchtvervoersbeleid dient een belangrijk onderdeel te zijn van de communautaire strategie die zich richt op een betere integratie van milieudoelen en die strookt met zowel het Verdrag van Amsterdam als het Cardiff-proces. De onderhavige mededeling schetst maatregelen en de strategieën luchtvervoerssector en neemt met het oog op de Europese top in 1999 in Helsinki reeds delen van de in de mededeling van de Commissie “From Cardiff to Helsinki” gepresenteerde strategie over. 6 ontwikkeling duurzame richting van de in in 7. II 8. 9. 6 7 De verbetering van technische milieunormen betreffende geluid en de uitstoot van gassen, de versterking van economische en regulerende stimulerende maatregelen, de begeleiding van luchthavens bij hun inspanningen ten behoeve van het milieu en de bevordering van technologische verbeteringen op de lange termijn (O&O) worden voorgesteld als de belangrijkste pijlers van een strategie die milieubelangen in sectorbeleid integreert. De sector wordt in de gelegenheid gesteld zich in te schrijven voor het nieuwe EMAS-programma (communautair milieubeheer- en milieuauditschema) en om de totstandbrenging te overwegen van vrijwillige overeenkomsten als belangrijk element voor het bereiken van de eerder genoemde doelstellingen. Op internationaal niveau (ICAO) te nemen beslissingen zijn van groot belang om in de loop van de implementatie van dit actieprogramma de balans tussen de actieparameters te kunnen bepalen. DE VERBETERING VAN TECHNISCHE NORMEN EN DAARMEE SAMENHANGENDE VOORSCHRIFTEN Geluid In 1971 werden er door de Raad van de ICAO ingevolge de bepalingen van artikel 37 van het verdrag van Chicago voor het eerst certificeringsnormen en praktische aanbevelingen aangenomen met betrekking tot het geluid van vliegtuigen. Deze normen en praktische aanbevelingen, die uiteindelijk werden aangenomen als bijlage 16 van het verdrag van Chicago, zijn daarna regelmatig aangepast in het kader van de technische vooruitgang. De laatste noemenswaardige herziening van de geluidsvoorschriften binnen de ICAO dateert echter van 1977, toen de Chapter 3-geluidsnorm werd ingevoerd. Bijlage 16 vertegenwoordigt eenvoudigweg niet langer de hedendaagse technologie op het gebied van vliegtuigmotoren en vliegtuigontwerp. In het verleden zijn op ICAO-niveau aanbevolen normen ook gebruikt als criterium voor communautaire regelgeving betreffende de invoering van beperkingen ten aanzien van de registratie of exploitatie van bepaalde typen vliegtuigen in de Gemeenschap. 7 Deze aanpak is niet voldoende gebleken om de druk van het milieu op het effectieve gebruik van luchthaveninfrastructuur Zie COM(99)… Richtlijn 80/51/EEG van de Raad (PB L18 van 24-1-1980, laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 83/206/EEG van de Raad (PB L117 van 4-5-1983). Richtlijn 98/629/EEG van de Raad (PB L363 van 13-12-1989) Richtlijn 98/14/EEG van de Raad (PB L76 van 23-3-1992), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 98/20/EG van de Raad (PB L107 van 7-4-1998). 7 10. 11. 12. 13. te verlichten of een verdere uitbreiding van lokale operationele beperkingen met de bedrijfsuitoefening en op de interne luchtvaartmarkt te stoppen. problematische rendabiliteit gevolgen voor hun van de Het lijkt dan ook twijfelachtig of ICAO-normen in de toekomst en onder alle omstandigheden gebruikt moeten blijven worden voor zowel het stellen van productienormen voor toekomstige typen vliegtuigen en voor afgeleide versies van bestaande vliegtuigen als voor het bereiken van regionale milieudoelstellingen, zoals in het verleden het geval was. 8 Er is behoefte aan meer gedifferentieerde benaderingen. In deze toekomstige Aan geluidscertificeringsnormen die bepalend zijn voor het ontwerp van vliegtuigen dient echter op ICAO-niveau te worden verder gewerkt. Dergelijke normen zijn belangrijk voor de ongestoorde en evenwichtige ontwikkeling van zowel de luchtvaartsector als de sector invoering van strengere context dient de vliegtuigbouw. geluidsemissienormen ambitieus genoeg te zijn om een kader te verschaffen voor het ontwerpen van vliegtuigen in de toekomst. Tegelijkertijd is het voor de Europese Gemeenschap van essentieel belang om binnen het algehele ICAO-kader aan te dringen op de totstandbrenging van overgangsregels die de geleidelijke buitenbedrijfstelling van de lawaaierigste categorieën Chapter 3-vliegtuigen in regio's waar dit vanuit milieu-oogpunt vereist is, binnen een redelijk tijdsschema zouden vergemakkelijken. Het huidige werkprogramma van het Committee on Aviation Environmental Protection (CAEP), zoals goedgekeurd door de 32e algemene vergadering van de ICAO, kan in potentie aan deze ambitieuze doelstellingen voldoen. Het omvat een evaluatie van de vooruitzichten voor verdere reductie van het geluidsniveau van vliegtuigen, inclusief de vaststelling van de omvang van de behoeften op de korte en de lange termijn aan reductie van het geluid van vliegtuigen, alsmede in technisch en economisch opzicht praktische oplossingen. Het programma voorziet ook in een onderzoek naar de haalbaarheid van de invoering van een geluidscertificeringsprogramma voor is aangepast aan moderne vliegtuigen en de vliegtuigen, dat beter operationele procedures waar zij gebruik van maken, alsmede in de uitvaardiging van overgangsregels voor de geleidelijke buitenbedrijfstelling van vliegtuigen. de korte termijn zouden economische Op regulerende stimuleringsmaatregelen, teneinde de situatie op de meest lawaaigevoelige luchthavens te verbeteren, exploitanten moeten aanmoedigen om gebruik te gaan maken van de modernste geluidstechnologie voor vliegtuigen en van milieuvriendelijke technieken die verder gaan dan de huidige ICAO Chapter 3-norm. Deze stimulerende maatregelen worden nader besproken in hoofdstuk III en IV van deze mededeling. en 8 De ervaring heeft geleerd dat deze aanpak vaak te lijden heeft onder de pogingen om te voldoen aan potentieel tegenstrijdige doelstellingen en onder het gebrekkige vermogen om te voldoen aan regionale bijzonderheden. 8 Actie: a) invoering voor De goedkeuring door de 32e algemene vergadering van de ICAO van het werkprogramma inzake geluid houdt in dat de Commissie in nauw overleg met de lidstaten actief dient deel te nemen aan het CAEP-werkprogramma van een nieuwe geluidscertificeringsnorm en inzake de overgangsregels de de lawaaierigste van de huidige Chapter 3-vliegtuigen. Deze zouden aanzienlijk strenger moeten zijn dan de huidige Chapter 3-norm. In overeenstemming met het door de Gemeenschap en de lidstaten tijdens de 32e algemene vergadering van de ICAO ingenomen standpunt is de streefdatum voor een besluit de 33e algemene vergadering in 2001. buitenbedrijfstelling geleidelijke van b) c) 14. Bovendien zal de Europese Commissie beleidsmaatregelen voorbereiden die gericht zijn op de bevordering, op basis van objectieve en niet- discriminerende voorwaarden, van de invoering van strengere maatregelen op regionaal niveau, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan lawaaigevoelige luchthavens (zie ook hoofdstuk IV). Mocht er in de ICAO-vergadering in 2001 geen overeenstemming worden bereikt over strengere geluidscertificeringsnormen en over overgangsregels voor de geleidelijke afvloeiing van de lawaaierigste categorieën huidige Chapter 3-vliegtuigen in overeenstemming met de communautaire vereisten, dan zal de Commissie zich wellicht genoodzaakt zien om in nauwe samenwerking met andere geïndustrialiseerde regio's Europese eisen voor te stellen. Elk voorstel van dien aard zou de behoefte aan een clausule inzake de nadelige economische weerslag voor ontwikkelingslanden in overweging moeten nemen en rekening moeten houden met de gevolgen voor de concurrentiepositie. De uitstoot van gassen Nieuwe beperkende normen van emissies vliegtuigmotoren: De emissies van vliegtuigmotoren hebben een negatieve uitwerking op het lokale en regionale niveau en op de atmosfeer. Momenteel zijn in deel II van bijlage 16 van het verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart internationale certificeringsnormen vastgelegd die zich richten op vier categorieën onverbrande koolwaterstoffen (HC), koolmonoxide (CO) en stikstofoxiden (NOx). Bovendien is de ICAO opgedragen te werken aan vermindering van de gevolgen van vliegtuigen voor het broeikaseffect. Momenteel zijn de referentiecondities voor de certificering van vliegtuigmotoren die van de start- en landingscyclus (LTO – landing and take-off). De discussie over de reductie van de uitstoot van broeikasgassen heeft vraagtekens geplaatst bij de relevantie van de LTO-cyclus voor de beoordeling van de bijdrage van het luchtvervoer zoals de verandering van het klimaat en de aantasting van de ozonlaag die worden veroorzaakt door de emissies van vliegtuigen. aan dergelijke wereldwijde milieuproblemen, rook, 9 15. hoge Het huidige CAEP-werkprogramma inzake de emissie van vliegtuigmotoren onderzoekt momenteel de technologische vooruitgang op het gebied van subsonische en supersonische vliegtuigen, welke van invloed zou kunnen zijn op de emissieniveaus en het brandstofverbruik en is bezig met de ontwikkeling van nieuwe aanbevelingen om op te nemen in deel II van bijlage 16. De ontwikkeling van nieuwe parameters voor de beoordeling van de emissies van een vliegtuig als vervanging van de bestaande LTO- parameters en voor de vaststelling van stijg- en kruisparameters heeft in het CAEP/5-werkprogramma prioriteit. Dit werkprogramma werd goedgekeurd door de 32e algemene vergadering van de ICAO, tijdens welke vergadering werd benadrukt dat het van groot belang is om bij de werkzaamheden van de ICAO voor de volle 100% rekening te houden met het protocol van Kyoto betreffende de reductie van de uitstoot van broeikasgassen. De vergadering drong aan op samenwerking met het inzake Secretariaat van het Raamverdrag van de Verenigde Naties Klimaatverandering (UNFCCC) met betrekking tot de opname van de uitstoot van broeikasgassen als gevolg van de internationale luchtvaart in nationale lijsten van broeikasgassen. Bovendien uitte de vergadering het aanvang van werkzaamheden in nauwe verzoek tot onmiddellijke samenwerking met het hulporgaan van de UNFCCC voor wetenschappelijk, technisch en technologisch advies ten behoeve van de ontwikkeling van voorstellen voor een geschikte methodiek voor de vaststelling van de mate waarin de internationale luchtvaart bijdraagt tot de productie van broeikasgas (met name CO2). (SBSTA) Teneinde op korte termijn ten aanzien van het milieu verbeteringen te realiseren, moeten economische en regulerende stimuleringsmaatregelen vliegtuigexploitanten ertoe aanzetten gebruik te maken van schone vliegtuigmotortechnologie en milieuvriendelijke technieken (zie hoofdstuk III hieronder). Actie: De Commissie zal actief deelnemen in het CAEP/5-werkprogramma inzake de emissie van gassen, met het oogmerk voor het jaar 2001 tot overeenstemming te komen inzake nieuwe en aanvullende methoden en normen. In deze context zal toekennen aan vaststelling van de behoefte aan de Commissie prioriteit aanvulling van het recente ICAO-besluit inzake NOx met andere maatregelen die zich richten op regionale en lokale effecten van NOx en andere emissies van gassen, met de bedoeling de positieve gevolgen voor het milieu van de recente NOx-norm van de ICAO te versterken, welke alleen van toepassing is op nieuw ontworpen vliegtuigmotoren. De Commissie zal haar conclusies in 2001 presenteren. Verbetering van de efficiëntie van het beheer van het luchtverkeer (ATM) 16. Geschat wordt dat transportvliegtuigen in Europa jaarlijks 350. 000 overbodige vlieguren maken als gevolg van vertragingen op luchthavens en 10 het beheer van het luchtverkeer (ATM – Air Traffic Management)9 en niet- optimale routering. Bijgevolg zou er een aanzienlijke hoeveelheid brandstof kunnen worden bespaard als er wegen kunnen worden gevonden om de efficiëntie van ATM-systemen te verbeteren. Indicaties geven aan dat de mogelijke omvang van dergelijke verbeteringen een orde van grootte heeft van ten minste twee jaar groei van het volume van het luchtvervoer en de bijbehorende uitstoot. 10 recente IPCC-rapport betreffende de wereldwijde effecten van de luchtvaart wordt geschat dat verbetering van ATM het brandstofverbruik de komende 20 jaar met 6 tot 12% kan terugdringen. 11 In het Vertragingen in het luchtverkeer en congestie van het luchtruim in Europa namen in de loop van 1998 en 1999 geleidelijk aan ernstiger vormen aan. In een resolutie van de Transportraad van 19 juli 1999 werd de behoefte benadrukt aan acties om een dergelijke situatie te verbeteren die "de efficiëntie van het communautaire luchtvervoer ondermijnt en bovendien veel ongemak veroorzaakt bij de reizigers en een extra belasting vormt voor het milieu. " In het spoor van deze resolutie bereidt de Commissie een mededeling voor betreffende recente en nog lopende maatregelen die zijn gericht op het terugdringen van vertragingen en congestie van het luchtverkeer in Europa en houdt de Commissie zich bezig met de vaststelling van nieuwe, te nemen initiatieven. Een nieuwe CAEP-werkgroep is recentelijk belast met de kwantificering van de potentiële reductie van de uitstoot als gevolg van een nieuw CNS/ATM- systeem (Communication Navigation Surveillance/Air Traffic Management). Als doelstelling op de korte termijn is de CAEP belast met de waarborging van de ontwikkeling, de verspreiding en het, tot de in de praktijk maximaal haalbare omvang, daadwerkelijke gebruik van de beste praktische werkwijze teneinde op de korte termijn de uitstoot van vliegtuigen te kunnen terugdringen. De activiteiten van vliegtuigen op de grond en tijdens de vlucht, apparatuur voor gronddiensten en noodstroominstallaties (APU's) worden allemaal in het onderzoek meegenomen, samen met mogelijke acties voor hun bredere toepassing. De diensten van de commissie en Eurocontrol zijn actief betrokken bij deze CAEP-werkzaamheden. Door middel van financiële steun voor navigatiesystemen, het beheer van het luchtverkeer en luchthavenprojecten via het Programma Trans-Europese vervoersnetwerken en infrastructuur en andere communautaire bronnen (zoals O&O), worden de concrete tenuitvoerlegging van dergelijke maatregelen. bijdragen geleverd aan er 16a. 17. 18. 9 10 11 ECAC "INSTAR"-studie, 1995. Schattingen van EUROCONTROL. Speciaal rapport IPCC 'Aviation and the Global Atmosphere'. 11 19. 20. 21. Actie: De Europese Commissie zal haar ondersteuning zowel op technisch als op organisatorisch niveau van het werk van de ATM-gemeenschap en in het bijzonder van EUROCONTROL blijven opvoeren, teneinde aanzienlijke verbeteringen te bereiken in de efficiëntie van ATM-systemen en zo de emissies van vliegtuigen terug te dringen. Samen met de onderhavige mededeling is een mededeling betreffende voortdurende maatregelen op dit gebied aangenomen. Operationele maatregelen Aanzienlijke inspanningen worden gedaan voor de terugdringing van het lawaai en de emissies aan de bron. Deze inspanningen zullen echter niet voldoende zijn om de problemen op te lossen en zij hebben slechts weinig effect op de wereldwijde situatie op de korte termijn, aangezien zij voor het overgrote deel slechts van toepassing zijn op nieuwe vliegtuigen of typen vliegtuigen. Derhalve is het ook nodig om te kijken naar operationele maatregelen die kunnen worden toegepast op vliegtuigen die momenteel in gebruik zijn. Volgens de huidige operationele procedures is het nodig dat vliegtuigen vaste routes volgen in een rechte lijn, met name bij de aanvlucht, die de vliegbewegingen en het bijbehorende lawaai concentreren boven een relatief smal gebied, maar over een lange afstand. Moderne vliegtuigen die zijn uitgerust met verfijnde Flight Management Systems (FMS) zijn in toenemende mate tot nauwkeurige navigatie en tot het volgen van niet- lineaire routes in staat, waardoor gebieden met een hoge vluchtdichtheid tot een minimum wordt worden voorkomen en dus het in hun volle omvang zouden teruggebracht. Als deze mogelijkheden tot aan worden worden geluidsbewakingssystemen en prognosemodellen op de grond, waarmee de routes regelmatig kunnen worden aangepast om te kunnen inspelen op veranderende weersomstandigheden, zouden sommige lawaaiproblemen kunnen worden voorkomen. lawaai-effect gekoppeld gebruikt zouden en Op de langere termijn zijn de mogelijkheden van operationele maatregelen om de effecten op het milieu aanzienlijk te reduceren, nog groter. Als men de beschikking heeft over de juiste aanvlieghulpmiddelen en verbeterde hulpmiddelen voor de toezicht op het luchtverkeer, zullen vliegtuigen andere aanvliegprocedures kunnen volgen (in een bocht, getrapt, in segmenten, steiler, enz. ), niet alleen om de lawaaiafdruk te reduceren, maar ook om de milieulast gelijkwaardiger te spreiden. Bij de aanvlucht wordt ongeveer de helft van het lawaai gegenereerd door het vliegtuig zelf, waardoor meer voordelen zou kunnen worden bereikt door middel van operationele procedures die de inzet van ‘lawaaiveroorzakers’, flaps, landingsgestel, enz. zo laat mogelijk in de landingsfase houden, e. e. a. in overeenstemming met het vereiste veiligheidsniveau. Actie: 12 De Europese Commissie zal bij de tenuitvoerlegging van de met vervoer verband houdende hoofdstukken van het 5e O&O-kaderprogramma prioriteit geven aan: • de validering van geschikte hulpmiddelen voor het vervaardigen van modellen en geoptimaliseerde lawaaiterugdringingsprocedures op luchthavens kunnen worden ingevoerd, samen met de vereiste bewakings- en invoeringssystemen; prognosehulpmiddelen waarmee van • de ontwikkeling en validering van operationele maatregelen op de langere termijn, de bijbehorende hulpmiddelen voor de vliegtuigen en op de grond en veiligheidsnetten die een verdere terugdringing van de gevolgen voor het milieu mogelijk maken. UITBREIDING VAN STIMULERENDE MAATREGELEN TER VERBETERING VAN DE PRESTATIES OP MILIEUGEBIED de bij distributie van interveniëren verkeersrechten de De huidige economische en regulerende stimulerende maatregelen ter verbetering van de milieuzorg bestaan voor het overgrote deel in de variabilisering van het niveau van luchthavenheffingen op basis van milieucriteria12, maar kunnen ook inhouden dat lidstaten om milieuredenen een interveniëren luchthavensysteem en/of van verkeersrechten, in het bijzonder op plaatsen waar andere wijzen van vervoer een bevredigend dienstenniveau kunnen leveren. De rol van stimulerende maatregelen ter verbetering van de milieuzorg kan echter nog steeds aanzienlijk worden uitgebreid en dus de internationale normen op effectieve wijze aanvullen. Dit zou bijdragen tot een betere concurrentiepositie voor exploitanten en gebruikers die ervoor kiezen gebruik te maken van moderne technologieën en een milieuvriendelijke bedrijfsuitoefening (“de beste wordt beloond – de slechtste wordt gestraft”). Parallel hieraan is de mogelijke rol van vrijwillige overeenkomsten met de sector het waard zorgvuldig te worden onderzocht. binnen uitoefening bij Economische stimulerende maatregelen Minimale technische normen die bindend zijn voor exploitanten en luchthavens zijn belangrijk voor de resultaten van luchtvervoersactiviteiten op het gebied van milieu. Dergelijke minimumnormen hebben echter maar een beperkt effect als zij tot doel hebben marktgerichte besluiten te bevorderen om lawaai en de uitstoot van gassen terug te dringen. Een dergelijke aanpak geeft aan exploitanten de flexibiliteit om de maatregelen te kiezen die zij gaan gebruiken om de emissies terug te dringen op basis van een reeks economische stimulerende maatregelen die zijn gekoppeld aan specifieke milieuproblemen. Hierdoor zijn zij te komen tot kosteneffectieve oplossingen. Dit is de achterliggende gedachte achter het in rekening brengen van kosten voor de externe principe van het in staat III. 22. 23. 12 Het voorstel van de Commissie inzake gezamenlijke principes voor de totstandbrenging van luchthavenheffingen voorziet in de mogelijkheid van variabilisering op basis van milieu- argumenten. 13 24. 25. 26. milieukosten van vervoer13, wat ook zou moeten gelden voor het luchtvervoer. Milieudoelen zijn echter niet de enige reden waarom wordt gestreefd naar een evenwichtigere behandeling van het luchtvervoer binnen het algehele systeem van kosten en heffingen: als gevolg van besluitvorming tijdens de beginjaren van de internationale burgerluchtvaart zijn internationale vluchten vrijgesteld van belasting. Deze vrijstelling doet fundamentele vragen rijzen vanuit het standpunt van een gelijke behandeling van alle bedrijfstakken, van de interne markt, het algemene vervoersbeleid en met betrekking tot de doelstelling om de externe kosten van luchtvervoer te internaliseren. Kerosinebelasting Met de bedoeling de onbalans aan te pakken die het gevolg is van de vrijstelling van de internationale luchtvaart van accijnzen, heeft de Europese Commissie in november 1996 een rapport uitgegeven met de aanbeveling dat accijnzen op minerale olie zouden moeten worden uitgebreid naar kerosine voor vliegtuigen. In dit rapport wordt gesteld dat dit dient te gebeuren zodra de internationale wettelijke situatie de Gemeenschap toestaat een dergelijke belasting te heffen op alle luchtvaartmaatschappijen, inclusief die van derde landen. 14 De Raad heeft het rapport in juni 1997 goedgekeurd en de Commissie in zijn resolutie van 9 juni 1997 verzocht verdere informatie te verschaffen over de effecten van een dergelijke belasting. 15 Te dien einde heeft de Commissie opdracht gegeven tot een studie over de "Analyse van de heffing van belasting over vliegtuigbrandstof. "16 De belangrijkste resultaten van deze studie tonen de effecten van de heffing van het minimumtarief van accijns voor kerosine zoals dit is vastgelegd voor het grondgebied van de Europese Gemeenschap (245 EURO per 1000 liter). De studie behandelt een aantal verschillende scenario's voor de toepassing. 17 Van deze scenario's verdienen de resultaten van een toepassing op alle routes die vertrekken vanaf een luchthaven in de Gemeenschap (zoals voorgesteld door de Commissie – optie A) en van een toepassing op alle vliegroutes binnen de EG alleen voor luchtvaartmaatschappijen van binnen de Gemeenschap (optie B) bijzondere aandacht. Overzichtstabel: samenvatting van de belangrijkste effecten van heffingsopties voor 2005 – EURO 245/1000 liter Eenheid EU2005 Heffingsopties (heffingniveau: EURO 245/1000 liter) Indicator (1) Alle routes vanuit EU Optie A (2) Routes binnen EU – alleen maatschappijen binnen EU Optie B 13 14 15 16 17 Zie witboek: "Eerlijke betaling voor het gebruik van infrastructuur", COM (1998)466 def. Zie COM(96)549 def. European Environment Transport Council, Luxemburg 17-6-1997, punt 9(f). Middelenanalyse, Delft, 1998. Parallel hieraan werden berekeningen gemaakt op basis van een heffingstarief van 185 EURO (zoals toegepast in Japan) en 10 EURO per 1000 liter (zoals toegepast in de Verenigde Staten). 14 Luchtvervoer en exploitatie van vliegtuigen Routes binnen EU Inkomsten per ton/km Routes naar/van EU Inkomsten per ton/km Effecten op maatschappijen EU-maatschappijen Bedrijfsresultaat Werkgelegenheid Andere maatschappijen Bedrijfsresultaat Werkgelegenheid Milieu-effect Brandstofverbruik Juridische obstakels 1011 RTK p. a. 1011 RTK p. a. 109 1992 EURO 105 medew. 109 1992 ECU 105 medew. 108 ton p. a. Vereiste wijziging v. air service agreements (ASA's) Belastingontwijking door tankeractiviteiten Verlaging van inkomsten uit belasting Vermindering van milieuvoordelen Bron: AERO modelling system RTK = Inkomsten per ton/kilometer 0,3 1,7 3,6 7,2 8,6 2,7 2,0 n v t n. v. t. n. v. t. -7,0 % -7,5 % -14,7 % -6,7 % -4,0 % -1,2 % -2,4 % Ja 10-25% 35-70% -6,8 % 0,0 % -11,7 % -2,7 % 2,1 % 0,1 % -0,5 % Nee 5-10% 10-20% De tabel geeft op basis van een kwantitatieve analyse voor het jaar 2005 de effecten aan van de heffing van de minimumaccijns (EURO 245/1000 liter) op het verkeersvolume (gemeten in inkomsten per ton/km – RTK), de bedrijfsresultaten van luchtvaartmaatschappijen, de werkgelegenheid en effecten voor het milieu (aantal ton reductie aan CO2-uitstoot). Bovendien bevat van schatting belastingvermijding door brandstof te tanken in "belastingvrije" landen. De in percentages uitgedrukte wijzigingen verwijzen naar een normale zakelijke ontwikkeling gedurende de periode van 1992 (basisjaar voor gegevens AERO-model) tot en met 2005, ervan uitgaande dat de minimumaccijns in 1998 zou worden ingevoerd. van mogelijke een ruwe effecten tabel de 27. De resultaten laten duidelijk zien dat de heffing van kerosinebelasting veel grotere gevolgen heeft voor het milieu wanneer alle routes vanuit EU- luchthavens worden belast. Bovendien is de verhouding tussen milieu- effectiviteit enerzijds en de uitwerking op de economische positie en de concurrentiepositie van de Europese luchtvaartsector anderzijds vanuit een Europees oogpunt veel beter wanneer alle luchtvaartmaatschappijen worden belast, tenminste zolang als ontwijking in de vorm van het tanken van brandstof in derde landen nog niet wijd verbreid is. Ten slotte is het ten aanzien van kosten-batenafwegingen op zijn minst de vraag of een reductie van alle aan vervoer gerelateerde CO2-uitstoot van slechts 0,26% (zoals berekend voor een scenario van de EU in 2005 met 1992 als basisjaar op basis van de toepassing van optie B) en van de NOx-uitstoot met 0,12% de grote druk op de concurrentiepositie van de Europese luchtvaartsector zou rechtvaardigen, die immers rechtstreeks zou moeten concurreren met luchtvaartmaatschappijen van derde intracommunautaire verkeersrechten als neveneffect van de cumulatieve sky"- effecten overeenkomsten. afgesloten, zogeheten profiteren lidstaten landen "open door van die uit 15 28. Dientengevolge zou elke effectieve aanpak een systeem noodzakelijk maken dat de belasting van alle maatschappijen die hun bedrijf uitoefenen vanuit luchthavens in de Gemeenschap (optie A) mogelijk maakt. Voor een dergelijke aanpak zouden er echter, indien toegepast op het gebied van kerosinebelasting, fundamentele wijzigingen moeten worden aangebracht in bestaand beleid op ICAO-niveau en met name in bestaande bilaterale air service agreements (ASA's) die de heffing van belasting alleen toestaan in geval van een wederzijdse overeenkomst. Deze wijzigingen zullen moeilijk haalbaar zijn zonder aanzienlijke concessies op andere gebieden. Daarom overweegt de Commissie de in haar rapport van 1996 voorgestelde aanpak voorlopig te handhaven, in afwachting van de voortgang in internationale fora. Het alternatief (optie B) is, ofschoon juridisch haalbaar, naar de mening van de Commissie onaanvaardbaar. Hierbij zou niet het juiste evenwicht kunnen worden gevonden tussen milieu-eisen, economische eisen en interne- markteisen, welk evenwicht voor een samenhangend beleid op dit gebied noodzakelijk relatieve aantrekkelijkheid van optie A en B is bereikt, is ook van toepassing op lagere heffingsniveaus, zelfs al reduceren deze de economische last voor luchtvaartmaatschappijen van binnen de Gemeenschap. ten aanzien van de conclusie die is. De Milieuheffingen 29. Gezien de beperkte vooruitzichten voor een fundamentele verandering in het internationale kader als gevolg van kerosinebelasting in dit stadium, zijn er reeds studies ondernomen die zich richten op alternatieve of aanvullende benaderingen. 18 A priori is er een aantal opties beschikbaar. 30. Milieubelastingen zouden de vorm kunnen aannemen van de volgende heffingen: a) b) een heffing bovenop de passagierstarieven; op basis heffing een de vliegtuigmotorkarakteristieken, te ontvangen via EUROCONTROL, in combinatie met "en route"-kosten die worden onderscheiden op basis van de milieuprestaties van het ingezette vliegtuig; gevlogen afstand van en de c) een heffing verband houdende met LTO-kosten op de luchthaven. Daarnaast zijn er verschillende basisopties voor de ontvangen inkomsten: a) b) inkomstenneutrale een variabilisering op basis van milieuprestaties); toepassing (dat wil zeggen, alleen de financiering van algemeen overheidsbeleid, van verschillende investeringen in nieuwe technologieën, milieuverbeteringen (O&O, enz. ) of van compenserende maatregelen voor schade aan het milieu, 18 Zie "A European Environmental Aviation Charge" van het Centrum voor energiebesparing en schone technologie, Delft, 1998 en het rapport "Emission Charges and Taxes in Aviation, Den Haag, 1998. 16 31. 32. ofwel direct gerelateerd aan de luchtvervoerssector of niet (bebossing, woningisolatie); c) een combinatie van a) en b) in de vorm van een basistarief aan emissiebelasting dat zich richt op de externe milieukosten plus een variabilisering die een premie oplevert ten gunste van "schone" en een sanctie tegen "vervuilende" bedrijfsuitoefening. Behoudens verdere studies over dit onderwerp is de Commissie van mening dat de opname van milieuheffingen in het systeem van "en route"-kosten een veelbelovende techniek lijkt te zijn. Een combinatie van een basistarief en een variabilisering van het belastingtarief op basis van de milieuprestaties van het materieel lijkt de meest aangewezen manier te zijn om onderliggende beleidsdoelen op milieugebied, economisch gebied en vervoersgebied met elkaar in overeenstemming te brengen. In het bijzonder zou een dergelijke tussen min of meer aanpak leiden tot milieuvriendelijke activiteiten en zo het gebruik van betere technieken versnellen en rechtvaardige condities voor concurrentie tussen vervoer per spoor en door de lucht bevorderen. een sterkere differentiatie De voorbereidende werkzaamheden voor de totstandbrenging van een Europese heffing zullen worden gecoördineerd met de werkzaamheden die plaatsvinden in de context van het werkprogramma CAEP/5 van de ICAO, dat ernaar streeft bij gelegenheid van de 33e algemene vergadering in 2001 met conclusies te komen voor een gemoderniseerd beleidskader voor milieuheffingen met inbegrip van belastingen en heffingen. De Commissie neemt actief deel in deze werkzaamheden. Het doel is te komen tot besluiten die voldoen aan de eisen van de Europese Gemeenschap in 2001. De Commissie is echter van mening dat beleidsmatige actie in ieder geval urgent in actie zal is en dat de Europese Gemeenschap op dit gebied wellicht moeten komen, ook voor het geval dat de ICAO er niet in slaagt de bestaande regels te moderniseren. Handel in emissies 33. De handel in emissierechten is een nieuw concept dat op het gebied van de luchtvaart nog grotendeels onbeproefd is. A priori zou dit op drie verschillende niveaus kunnen worden ingevoerd: – – – op landenniveau, zoals voorzien in het Kyoto-protocol; op het niveau van bedrijven, zowel landsgrenzen, per bedrijfstak of niet; internationaal als binnen tussen luchtvaartmaatschappijen die hun bedrijf uitoefenen op een individuele luchthaven en die een aandeel hebben in de (geluids- )emissies. 34. De handel in emissies tussen bijvoorbeeld landen die zijn genoemd in bijlage 1 van het raamverdrag inzake klimaatverandering (FCCC) houdt duidelijk geen sector-specifieke dimensie in. Ontwikkelingen op dit gebied zullen 17 plaatsvinden in de context van de tenuitvoerlegging van het Kyoto-protocol, waardoor het halen van de emissieterugdringingsdoelen door middel van de verhandeling van emissierechten een zaak is die primair op landenniveau dient te worden beslist. In de praktijk kan dit betekenen dat de druk op de luchtvaartsector vanuit de afzonderlijke landen om bij te dragen aan het bereiken bindende emissieterugdringingsdoelen, uiteenloopt. Dit kan aanleiding geven tot bezorgdheid over verstoring van de concurrentie in wat een wereldwijd georganiseerde markt is. overeengekomen hun van en 35. 36. 37. Toekomstige mogelijkheden voor de handel in emissierechten tussen bedrijven op een internationale schaal zullen afhankelijk zijn van regels die bij de ontwikkeling van verdere flexibiliteitsvoorzieningen voor de tenuitvoerlegging van het Kyoto-protocol zullen worden opgesteld. Omdat de voortgang tijdens de conferentie van de partijen (CoP) in Buenos Aires enigszins traag verliep, zal veel afhangen van de resultaten van de volgende conferentie van de partijen: CoP 6 in 2000, die de resultaten van het in Buenos Aires overeengekomen actieprogramma zal evalueren. In theorie zou een intensiever gebruik van de handel in emissies als een instrument ter bevordering van milieuverbetering ook tot stand kunnen worden gebracht op regionaal (Gemeenschap) of op nationaal niveau. In dat geval zou het noodzakelijk zijn om aan de emissies een grenswaarde te koppelen en om regels in te stellen voor de verhandeling van emissies onder een dergelijke grenswaarde. Een dergelijke aanpak zou betekenen dat groeisectoren zoals het luchtvervoer emissierechten zouden kunnen kopen van in groei afnemende sectoren of van sectoren waar reeds beschikbare nieuwe technologieën de weg vrijmaken voor kosteneffectieve vermindering van emissies. Dit mechanisme kan bijdragen tot zowel de versnelling van structurele wijziging als verbetering van het milieu. Het verdient echter vermelding dat vanuit het gezichtspunt van de luchtvaartsector de effecten van een dergelijk systeem niet per se significant zouden afwijken van de oplegging van milieuheffingen. In beide gevallen zou de verbetering van het milieu in wezen het gevolg zijn van het duurder maken van de emissie door luchtvaartactiviteiten. De handel in emissierechten op een afzonderlijke luchthaven zou betekenen dat er voor de luchthaven in kwestie algemene emissiequota (bij voorkeur met het doel deze in de loop der tijd te verlagen) en regels voor de verhandelingsmechanismen die afgestemd zouden moeten zijn op bestaande regels voor tijdtoewijzing tot stand zouden moeten worden gebracht. Het principe is aantrekkelijk qua achterliggende economische verklaring. De Commissie heeft dan ook het te ondernemen om de tenuitvoerlegging te onderzoeken en zal wellicht een initiatief voorbereiden ter introductie in een later stadium. sterke voornemen verdere studies Compenserende investeringen voor koolstofemissie 38. Een andere aanpak voor de verbetering van de wereldwijde gevolgen voor het milieu van het luchtvervoer zou kunnen worden gevonden in een systeem dat de luchtvervoerssector in staat stelt het milieu-effect van de industriële 18 investeringen in koolstofabsorptie (bebossing, groei te compenseren met enz. ). Helaas bestaat er in dit stadium een aanzienlijke wetenschappelijke onzekerheid ten aanzien van de effecten van bebossingsactiviteiten op de absorptie van CO2. 19 Op de korte termijn dient er dan ook prioriteit te worden gehecht aan de zorgvuldige analyse van de onderzoeksbevindingen op dit gebied alvorens met mogelijke beleidsconclusies te komen. Actie: 1. De Europese Commissie zal haar voorbereidende werkzaamheden met het oog op een eventuele introductie van voorstellen voor de vaststelling van een Europese milieuheffing voor de luchtvaart, die voor 2001 gepland staat, voortzetten en versnellen en zal haar optreden zorgvuldig afstemmen op de aan de gang zijnde werkzaamheden dienaangaande op ICAO-niveau. Deze werkzaamheden zullen zich met name richten op: • Omschrijving van de aanpak op het niveau van de heffing en de variabilisering van de heffing; • de vaststelling EUROCONTROL; van een inningsmethode in samenwerking met • het voorstellen van regels voor beslissingen over het gebruik van de opbrengst; • de waarborging van de afstemming op het internationale juridische kader; • de afweging van opties voor aan emissie gerelateerde heffingen op het niveau van de luchthavens. 2. 3. aan deze Voorafgaand werkzaamheden zal de Commissie haar voorstel COM(96)549 inzake de heffing van kerosinebelasting handhaven. beleidsconclusies met betrekking tot economische concepten voor De Commissie zal haar onderzoekswerkzaamheden met betrekking tot innovatieve zoals de verhandeling van emissie investeringen voor koolstofemissie voortzetten met het oogmerk beter te kunnen vaststellen in hoeverre deze instrumenten kunnen bijdragen aan oplossingen voor milieuproblemen op het gebied van de luchtvaart terwijl wettelijke eisen worden gerespecteerd. en compenserende instrumenten, Aanmoediging van initiatieven vanuit de sector Milieubeheerprogramma's 19 Zie artikelen in de New Scientist van 24-10-1998. Dergelijke onzekerheden verminderen in dit stadium ook de mogelijkheden om het geschikte niveau van milieuheffingen te bepalen op basis van een nauwkeurige kennis van preventiekosten. 19 39. 40. 41. Met de invoering van een milieubeheersysteem kan een onderneming, zoals bijvoorbeeld een luchtvaartmaatschappij of een luchthaven, een effectieve en gecoördineerde reactie ontwikkelen op alle milieuproblemen die deel uitmaken van het dagelijkse bedrijf van de onderneming. Het gaat hierbij om een effectieve wijze om betrokkenheid bij en verantwoordelijkheid voor het milieu aan de dag te leggen, maar ook de bereidheid om de negatieve effecten van luchtvervoersactiviteiten op een gestructureerde en duidelijke wijze het hoofd te bieden door doelen en streefwaarden vast te stellen voor het terugdringen van deze effecten en door het juiste systeem in te voeren dat in staat is om werkelijk betere resultaten op het gebied van het milieu te leveren. In de Gemeenschap heeft Verordening 1836/93/EEG van de Raad een kader gecreëerd voor de vrijwillige deelname door bedrijven in de industriële sector aan een communautair milieubeheer- en mileu-auditsysteem (EMAS). ISO 14001, de internationale norm voor milieubeheersystemen vormt een essentiële stap in de richting van een verbeterd milieubeheer. EMAS is echter een ambitieuzer systeem waarvoor is vereist dat de onderneming verslag doet aan het publiek over haar prestaties op het gebied van het milieu. Zowel de invoering van het systeem als de verslaglegging zijn onderworpen aan extern kritisch onderzoek dat voor geloofwaardigheid zorgt ten aanzien van de verdiensten van de onderneming op het gebied van het milieu. Organisaties die ISO 14001 reeds hebben ingevoerd kunnen hierop voortbouwen zonder dat hun systeem wordt gedupliceerd, door de ontbrekende elementen van EMAS aan hun ISO 14001-certificering toe te voegen. luchthavens in de Gemeenschap was betrokken bij een Een aantal proefproject met betrekking tot de invoering van EMAS. Dit project was gericht op de beproeving van de haalbaarheid van de invoering van EMAS in de luchtvervoerssector. Het resultaat was zonder enige twijfel positief. De herziening van de EMAS-verordening zal deze in de zeer nabije toekomst toegankelijk maken voor de luchtvervoerssector, terwijl tot nu toe de ISO 14001-certificering de enige beschikbare norm was die dan ook reeds door enkele luchthavens werd gebruikt. Actie: De Commissie zal de uitwisseling van ervaringen en de bevordering van het verwachte herziene milieubeheer- en mileu-auditsysteem (EMAS) in de luchtvervoerssector vergemakkelijken. Milieu-overeenkomsten 42. De doelstellingen en uitvoerbaarheid van milieu-overeenkomsten liggen vast in een mededeling20 die in november 1996 door de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement werd gepresenteerd. Enkele belanghebbenden in de luchtvaart, met name de Europese luchtvaartassociatie (AEA), hebben uiting gegeven van hun interesse om samen met de Europese Commissie de 20 COM(96)561 def. van 27-11-1996. 20 42a. 43. haalbaarheid en de strekking te onderzoeken van het vrijwillig aangaan van een bindende verplichting inzake de emissie van CO2. De mogelijke opname van andere emissies die gevolgen hebben voor de wereldwijde atmosfeer moeten wellicht worden onderzocht. om een vrijwillige overeenkomst met Om de mogelijkheid de luchtvervoerssector tot stand te brengen formeler te kunnen aanpakken, zou de vaststelling van milieudoelen noodzakelijk zijn, waarmee een aanzienlijke bijdrage aan de reductiedoelen wordt gewaarborgd zoals deze zijn vastgelegd in het Kyoto-protocol, maar die van toepassing zijn op de economieën als geheel en niet op afzonderlijke bedrijfstakken. Volgens schattingen van de Association of European Airlines (AEA) zal de brandstofefficiëntie van de vloot van luchtvaartmaatschappijen die lid zijn van de associatie in een normaal bedrijfsscenario in de periode 1998-2012 met 9,7% toenemen en dit zou met het oog op de meeste groeiprognoses een verdere toename van de CO2-emissies in absolute termen betekenen. Dit zou vergeleken met de afgelopen tien jaar, toen er een jaarlijkse verbetering werd bereikt in de orde van grootte van meer dan 2%, een afname van de voortgang betekenen. De Commissie beschouwt een verdubbeling van de voortgangssnelheid – indien vergeleken met het afgelopen decennium – als een geschikt doel dat zou moeten worden bereikt aan het eind van een eerste periode van tien tot vijftien jaar waarbij er geen zicht is op een technologiedoorbraak. Als de verschillende mogelijkheden om de brandstofefficiëntie in alle onderdelen van het luchtvaartsysteem te doen toenemen samen worden genomen, zou een milieu-overeenkomst zich moeten richten op een verbetering van 4 tot 5% per jaar tegen het einde van de periode. Met de beschikbaarheid van nieuwe technologieën zou men zich met ingang van 2015 nog ambitieuzere doelen kunnen voorstellen. die zijn door voortgaande teweeggebracht De kans is aanwezig dat een overeenkomst, wil deze in zijn volle omvang effectief zijn en passen in de structuur van de luchtvaartsector, in de vorm van aparte overeenkomsten op de verschillende betrokken partijen dient te worden toegesneden: luchtvaartmaatschappijen, fabrikanten van vliegtuigen en vliegtuigmotoren, brandstofleveranciers, beheerders van het luchtverkeer en luchthavens. De overeenkomst zou gekwantificeerde doelstellingen moeten bevatten, in absolute of relatieve termen, die verder gaan dan de technologie- resultaten ontwikkeling en vervanging van het bestand aan vliegtuigen (normaal bedrijfsscenario). Om de effectiviteit van de overeenkomst te kunnen beoordelen, zouden tussentijdse doelstellingen (“milestones”) en een indicatief tijdsschema voor het bereiken van deze doelstellingen deel moeten uitmaken van de overeenkomst. De bewakingsmechanismen zouden voldoende garanties moeten geven ten aanzien van de betrouwbaarheid en nauwkeurigheid in overeenkomst dwangvoorzieningen in geval van niet-nakoming van overeengekomen doelen die onder meer zouden moeten bestaan in wetgevende maatregelen die snel genomen moeten kunnen worden, zoals een verhoging van milieuheffingen. Openheid over de oorspronkelijke verplichtingen en het bereiken van milieudoelstellingen is van essentieel belang om de effectiviteit van deze doelstellingen te waarborgen. en moeten voorzien van de 21 44. Gezien de internationale aard van luchtvervoer en de luchtvaartindustrie is een belangrijke vraag of vrijwillige overeenkomsten inzake beperking van CO2-uitstoot en andere emissies uit luchtvaartactiviteiten ook betrekking zouden moeten hebben op exploitanten en fabrikanten van derde landen. Dit aspect is met name belangrijk voor de constructeurs die in Noord-Amerika een sterke thuisbasis hebben. Dit zal moeten worden onderzocht, alsmede het meer algemene probleem van de voorkoming van "free riders" die profiteren van de voordelen van dergelijke overeenkomsten zonder zelf een bijdrage te leveren aan het bereiken van de overeengekomen doelstellingen. In deze context verdient de rol die de ICAO zou kunnen spelen bij de totstandbrenging van een wereldwijde overeenkomst zorgvuldige aandacht. Actie: De Commissie zal de toepasselijkheid en de mogelijke voordelen van het bereiken van vrijwillige overeenkomsten inzake CO2-uitstoot en andere emissies op basis van duidelijk gedefinieerde doelen nader onderzoeken en ervoor zorgen dat dergelijke overeenkomsten duidelijk verder gaan dan wat bereikt zou zijn in een normaal bedrijfsscenario. In het licht van de uitkomst van deze werkzaamheden zal de Commissie een besluit nemen over een kader op basis waarvan formele onderhandelingen kunnen worden gestart met betrekking tot een vrijwillige overeenkomst op basis van duidelijk vastgestelde doelen inclusief tijdsschema. IV. DE BEGELEIDING VAN LUCHTHAVENS De burgers die in de buurt van luchthavens leven zijn zeer direct blootgesteld aan de milieu-effecten van het luchtvervoer. Het is echter ook zo dat de verscheidenheid aan situaties op luchthavens in de Gemeenschap in termen van verkeersvolume en aantal vliegbewegingen, nachtvluchten, de nabijheid van woonwijken, de lokale voorschriften op gebied van ruimtelijke ordening en de milieugevoeligheid van de betrokken bevolking, het moeilijk maakt om milieuproblemen overwegend het hoofd te bieden met uniforme regels die over de hele linie gelden. Er bestaat duidelijk behoefte aan een consequent compromis tussen uniforme basisregels en mogelijkheden om actie te ondernemen op lokaal niveau binnen een overeengekomen kader dat de interne markt beschermt. Een gemeenschappelijk programma voor geluidsclassificering 45. Op verschillende Europese luchthavens worden geluidsheffingen toegepast als een stimulerende maatregel om gebruik te maken van stillere vliegtuigen en om geluidsisolatieprogramma's te financieren. De geluidsheffingen kunnen de vorm aannemen van extra landingsrechten of een specifieke geluidsheffing of -belasting. De geluidsheffingen zijn momenteel gebaseerd op vaste classificaties van vliegtuiggeluid volgens principes die van het ene land tot het andere variëren. De classificering van vliegtuigen wordt ook gebruikt als basis voor operationele beperkingen op basis van uiteenlopende lokale geluidsprogramma's, zoals het weren van nachtvluchten. 22 46. 47. 48. 49. 50. op zijn bestaande gebaseerd classificaties de De meeste geluidscertificeringswaarden. Met de voltooiing van de geleidelijke buitenbedrijfstelling van vliegtuigen volgens Chapter 2, zullen bestaande classificaties van vliegtuiggeluid moeten worden geactualiseerd. Dat zal een geschikt moment zijn om een gemeenschappelijk programma aan te nemen voor de classificering van het geluid van vliegtuigen binnen Chapter 3, teneinde verdere verspreiding van verschillende lokale programma's te voorkomen. Een dergelijk classificeringsprogramma is ook noodzakelijk voor verschillende aspecten van het algemene EU-beleid inzake geluid, alsmede en heffingsprogramma's die noodzakelijk blijken te zijn. Een gemeenschappelijk geluidsclassificeringsprogramma zou het voor luchtvaartmaatschappijen ook eenvoudiger maken om hun bedrijfsuitoefening te plannen, aangezien een dergelijk programma een eerlijk en transparant systeem tot stand brengt dat van toepassing is in heel Europa. geluidsreductiemaatregelen enigerlei lokale voor De gedachte achter de classificering is dat het een weerspiegeling zou moeten zijn van de bijdrage aan de lawaaibelasting voor mensen die in de buurt van een luchthaven leven. De classificering zou kunnen worden gebaseerd op een van de volgende twee principes: • certificeringswaarden; • invoergegevens voor de berekening van lawaaibelasting als gevolg van luchtverkeer; landen gebruikt als basis voor Certificeringswaarden worden in veel heffingen en voor operationele regels. Het gaat hierbij om vastgestelde waarden op basis van een zorgvuldig beschreven procedure aanbevolen door de ICAO. De certificeringsprocedure heeft als doel een methode vast te stellen voor de vergelijking van de geluidsemissie van verschillende vliegtuigen met de voorschriften. Helaas zijn de procedures niet altijd representatief voor normale vluchten. Berekende operationele geluidsgegevens zijn nauwer gerelateerd aan de echte geluidshinder op de grond dan certificeringsgegevens. Verschillende omstandigheden, zoals het werkelijke vermogen en de instelling van de flaps, alsmede lokale omstandigheden in de nabijheid van de luchthaven, kunnen hierbij worden betrokken. Momenteel is er echter geen gemeenschappelijke Europese methodiek of procedure die wordt gebruikt voor de berekening van vliegtuiggeluid en de voor de berekening gebruikte basisgegevens zijn nog niet onderworpen aan dezelfde controle als de certificeringsgegevens. Op een aantal Europese luchthavens wordt aan geluidsbewaking gedaan, overwegend als een instrument om de geluidssituatie te beheersen, maar er bestaan ook enkele voorbeelden van geluidsdatabases die bestaan uit gemeten gegevens. Evenals bij de berekende geluidsgegevens is er echter tot dusverre geen gemeenschappelijke Europese methodiek of procedure voor bewaking. Het is belangrijk dat uit de classificering blijkt in hoeverre het geluid gevolgen heeft voor het gebied rondom de luchthaven. Anderzijds 23 51. 52. 53. 21 22 dient de classificering te worden gebaseerd op aanvaarde gestandaardiseerde methoden en een voorgeschreven technische procedure. De totstandbrenging van begeleiding van luchthavens bij het maken van modellen is het onderwerp van veel internationale discussie. Wanneer er eenmaal een gemeenschappelijke methode voor het berekenen van geluid rond luchthavens zal zijn bereikt, in combinatie met een gemeenschappelijke database ter ondersteuning van de methode, dan is dit waarschijnlijk de beste basis de certificeringswaarden worden gebruikt. geluidsclassificering. Momenteel kunnen alleen voor Actie: in het De Commissie zal jaar 2000 een communautair kader inzake de geluidsclassificering van vliegtuigen voorstellen met het oogmerk een objectieve gemeenschappelijke basis vast te stellen voor de berekening van lawaaibelasting ten behoeve van lokale en nationale besluitvorming inzake luchthavenheffingen, operationele beperkingen en, behoudens de resultaten van verder onderzoek naar de invoering van milieuprestatiecriteria, regels met betrekking tot tijdtoewijzing. Een kader voor geluidsmeting en regels voor ruimtelijke ordening de inzake toekomstige haar witboek In het gemeenschappelijke vervoersbeleid21 benadrukt de Commissie de noodzaak om te waarborgen dat gebieden rond luchthavens voldoende worden beschermd tegen een toename van het geluidsvolume ten gevolge van de groei van het luchtvervoer en dat er in de directe nabijheid van luchthavens geen nieuwe geluidsgevoelige activiteiten worden toegestaan. Te dien einde zijn er maatregelen aangekondigd met het bedoeling om ontwikkeling van • een standaardlawaaibelastingsindex in te voeren; • te komen tot een standaardmethode voor de berekening van lawaaibelastingsniveaus; • rond luchthavens geluidsbewaking, geluidszones en regels voor ruimtelijke ordening ten uitvoer te leggen. Verder werd benadrukt dat bij dergelijke maatregelen gepaste aandacht zou moeten worden besteed aan de eigenschappen van afzonderlijke luchthavens. Op een groot aantal luchthavens in de Gemeenschap bestaan al verschillende maatregelen voor geluidsmeting, geluidsbewaking en ruimtelijke ordening. Indices en methoden voor de vaststelling van lawaaibelasting als gevolg van vliegbewegingen lopen echter uiteen in de afzonderlijke lidstaten22. De van een Commissie grote voordelen in de totstandbrenging ziet COM(92)494 def. van 2 december 1992. Een studie naar bestaande methodieken voor de berekening van lawaaibelastingsniveaus op en rond luchthavens, Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium, Nederland, 1992. 24 van alsmede compatibiliteit lawaaibelastingsindex, een gemeenschappelijke standaardmethode voor de berekening van lawaaibelasting rond luchthavens. Dergelijke gemeenschappelijke normen zouden het mogelijk maken een geldige vergelijking uit te voeren tussen bestaande lawaaibelastingsniveaus en –grenzen. Zij zouden ook een algemeen referentiekader opleveren voor de beoordeling van de van capaciteitsvoorzieningen op luchthavens met milieudoelstellingen. Ondubbelzinnige methoden vereenvoudigen ook de totstandbrenging van transparante en vergelijkbare gemeenschappelijke doelen. Op de langere termijn wordt een samenhangend kader voorzien dat alle (transport)bronnen omvat,23 zoals wordt voorgesteld in het recentelijk verschenen groenboek betreffende een toekomstig beleid inzake geluid. In vervolg op het genoemde groenboek is de Commissie maatregelen aan het voorbereiden met betrekking tot de harmonisering van geluidsindices, soorten verkeerslawaai. en meetmethoden berekenings- voor alle 54. 55. 56. Elk beleid dat zich richt op het verminderen van vliegtuiglawaai dient ook de bewaking van vliegtuiggeluid te omvatten, teneinde het publiek informatie te rondom een kunnen verschaffen over de werkelijke geluidssituatie luchthaven en om klachten over vliegtuiglawaai te kunnen beoordelen. In combinatie met de vluchtgegevens van de luchthavenradar kan het geluidsbewakingssysteem voorgeschreven standaardvluchtprocedures en te controleren grondkoersen. Zo'n geïntegreerd systeem voor vliegkoersen en de bewaking van vliegtuiggeluid maakt het mogelijk de schending van standaardprocedures onmiddellijk te detecteren en overtreders van vastgestelde lawaaigrenzen te traceren. voldoen ook aan Bovendien heeft het gebrek aan een goede ruimtelijke ordening rond luchthavens een steeds problematischer wordende situatie veroorzaakt ten aanzien van het vinden van de juiste balans tussen de rechtmatige belangen van verschillende partijen. Ofschoon de huidige locatie van woongebieden in de nabijheid van luchthavens niet ongedaan kan worden gemaakt, is het belangrijk de situatie voor de toekomstige bouw en uitbreiding van luchthavens te verbeteren. Een met de diverse belangen verenigbare ruimtelijke ordening is essentieel om te kunnen waarborgen dat de voordelen die worden bereikt door de terugdringing van het geluid bij de bron niet ongedaan worden gemaakt door verdere ontwikkelingen in de woonsituatie en andere onverenigbare ontwikkelingen rond luchthavens. Het Europees Perspectief Ruimtelijke Ordening (ESDP) voorziet in een kader om op dit gebied vooruitgang te boeken. 24 De totstandbrenging en instelling van controle op de ruimtelijke ordening is en blijft echter de verantwoordelijkheid van de lokale en nationale overheid. In overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel is de Commissie niet voornemens een wijziging voor te stellen in de bestaande toewijzing van verantwoordelijkheden. De Commissie overweegt echter dat richtlijnen voor dergelijke controles op basis van technieken die als beste zijn beproefd, een 23 24 COM(96)540 def. van 4 november 1996 betreffende toekomstig beleid inzake geluid. ESDP, opgesteld door het Comité Speciale Ontwikkeling, Potsdam, 1999. 25 geschikte benadering zouden kunnen zijn om de situatie te verbeteren. Ook zal het gebruik van dezelfde indicatoren en beoordelingsmethoden in deze procedures bijdragen aan de overdracht van kennis en ervaring. Bovendien zou de hefboomwerking door middel van de communautaire financiële instrumenten voor de ontwikkeling van luchthaveninfrastructuur kunnen worden gebruikt voor de stimulering van vooruitgang op dit zo belangrijke gebied. Actie: De Commissie zal een gemeenschappelijke geluidsmetingsindex, een methode voor de berekening van geluid en minimumeisen voor geluidsbewaking voorstellen. De Commissie zal in nauwe samenwerking met lidstaten de mogelijkheid overwegen om aanbevolen praktijken met betrekking tot besluiten op het gebied van ruimtelijke ordening in de nabijheid van luchthavens tot stand te brengen. De Commissie zal voorstellen dat geschikte regels op het gebied van ruimtelijke ordening worden overwogen als criterium om in aanmerking te komen voor financiële ondersteuning van projecten voor de bouw en uitbreiding van luchthavens krachtens de verschillende financiële instrumenten van de Gemeenschap. Een communautair kader voor operationele regels 57. 58. In het huidige juridische kader is de oplegging of aanpassing van operationele beperkingen om de effecten van vliegtuiggeluid op luchthavens in de Gemeenschap te verminderen primair de verantwoordelijkheid van de desbetreffende nationale, regionale en lokale overheden. De betrokkenheid van de Gemeenschap op dit gebied is strikt beperkt tot de waarborging dat dergelijke besluiten stroken met Gemeenschapsrecht en in het bijzonder met de voorschriften van Verordening 2408/92 en algemene principes in het Verdrag, zoals niet-discriminatie en proportionaliteit, alsmede met de concurrentieregels in de Gemeenschap. De grote verscheidenheid aan situaties op afzonderlijke luchthavens in termen van verkeersvolume, geluidsproductie van het gebruikte vliegtuig en, met name, de nabijheid van woongebieden, hebben ertoe geleid dat vaak wordt gesuggereerd dat communautaire harmonisatie-initiatieven, bijvoorbeeld met betrekking tot nachtvluchten, niet zouden stroken met het subsidiariteitsbeginsel. Een eerlijk evenwicht tussen de verschillende belangen kan moeilijk worden bereikt door alles op alles te zetten om voor alle luchthavens in de Gemeenschap uniforme en bindende regels met betrekking tot operationele beperkingen vast te leggen. Om voor elke afzonderlijke situatie de best gebalanceerde oplossing te vinden, moeten besluiten genomen blijven worden op lokaal niveau. De toepasselijkheid van een communautair kader voor besluitvormingsprocedures is echter een andere zaak. Er is bijvoorbeeld vanuit milieuoogpunt geen overtuigend argument om bezwaar te maken tegen het belang dat het bedrijfsleven heeft in de totstandbrenging van de voor gemeenschappelijke geluidsresultaten van de activiteiten die moeten worden beperkt. Evenzo zouden belangrijke wijzigingen in bestaande regels voor exploitanten referentiepunten het meten van 26 voldoende tijd moeten inhouden om hun activiteiten aan te passen. Het kan ook belangrijk zijn te overwegen om voor naburige luchthavens een afdwingbaar recht tot stand te brengen om om advies en onderhandelingen te verzoeken met betrekking tot de oplegging van nieuwe operationele regels en de garanties dat het geluid daadwerkelijk wordt verminderd en niet alleen verplaatst naar andere gebieden. Ten slotte zou de oprichting van een instantie met een gebalanceerde vertegenwoordiging van belanghebbenden ter bespreking op communautair niveau van de ervaringen die op dit gebied tot de beste resultaten leiden, kunnen bijdragen aan de vermijding van minder sterke, "kleinste gemene deler"-normen en ten gunste van een redelijke mate van harmonisering zonder dat daar meteen wetgeving voor nodig is. Dergelijke begeleiding ten behoeve van de beste resultaten zou zich in de loop der tijd kunnen ontwikkelen in de richting van een gedragscode voor operationele regels. Actie: De Commissie zal in nauwe samenwerking met de betrokken belanghebbenden en lidstaten opties onderzoeken voor de totstandbrenging van een communautair kader voor besluitvormingsprocedures op het gebied van milieu-uitvoeringsbeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap, waarbij onder meer te denken valt aan een forum voor de verspreiding van ervaringen die tot de beste resultaten leiden. 59. 60. Invoering van strengere regels ten aanzien van geluid op afzonderlijke luchthavens Het huidige internationale kader voor de bevordering van de invoering van nieuwe beperkende normen ten aanzien van geluid is gebaseerd op ICAO- resolutie A28-3 inzake de geleidelijke afvloeiing volgens chapter 2 van 1990. Dit heeft geleid tot internationale overeenstemming over een streefdatum waarna dergelijke vliegtuigen niet meer mogen worden gebruikt. In het verleden heeft deze datum ook gefungeerd als referentiepunt voor gemeenschapsrecht dat intracommunautaire en internationale vluchten regelt. Eventuele besluitvorming van lidstaten ter bevordering van de invoering van strengere regels ten aanzien van geluid zijn momenteel dan ook niet in overeenstemming met gemeenschapsrecht. 25 Het is te verwachten dat de discussie en onderhandelingen over toekomstige certificeringsnormen voor geluid ("Chapter 4") opnieuw sterk zullen worden beïnvloed door de nauw verwante vraag naar geschikte data waarna Chapter 3-vliegtuigen niet meer aan het bestand mogen worden toegevoegd c. q. niet meer mogen dat certificeringsnormen als zodanig en regionale regels voor hun invoering strikt gescheiden dienen te worden gehouden weerspiegelt objectieve beleidseisen in Europa, maar heeft tot dusverre tot weinig ondersteuning geleid in internationale fora (zie ook hoofdstuk II). Daarom zou de totstandbrenging van een communautair systeem voor de identificatie van Europese gebruikt. verzoek worden Het 25 Zie beschikking van de Commissie van 22 juli 1998 inzake de toegang tot de luchthaven van Karlstad. PB L233 van 20-8-1998. 27 61. 62. 62a. 62b. bijzonder geluidsgevoelige luchthavens, dat wil zeggen luchthavens die verantwoordelijk zijn voor slaapstoornissen en irritatie bij een groot aantal burgers het pad kunnen effenen voor een meer gebalanceerde en, in een op internationale context, aantal luchthavens afzonderlijke geïrriteerde mensen wordt teruggebracht. in de Gemeenschap waardoor het acceptabeler problemen oplossing voor Een dergelijk systeem zou bestaan in de totstandbrenging van objectieve en controleerbare communautaire regels krachtens welke, op verzoek van de betrokken lidstaat, een afzonderlijke luchthaven, op basis van een besluit van de Commissie en na inspectie van het desbetreffende geval bijgestaan door een adviescommissie, voorafgaand aan de algemene introductie in de gemeenschappelijke markt wel eens strengere geluidsregels zou kunnen invoeren. situatie vormen uitzonderlijke Met de bedoeling de interne markteisen en een eerlijke concurrentie veilig te stellen is het echter belangrijk dat het recht op de invoering van strengere regels gebaseerd is op de nakoming van duidelijke en objectieve criteria die van een gemeenschappelijke referentiepunten voor de bepaling van het geluidseffect op de omgeving van de luchthaven. Het gebruik van dergelijke referentiepunten zal aanzienlijk worden vergemakkelijkt door de invoering beoordelingsmethoden zoals van gemeenschappelijke hierboven besproken. Het verlenen van toestemming om de invoering van strengere regels te bevorderen zou met name kunnen worden gerechtvaardigd om nieuwe operationele beperkingen te voorkomen of de weg vrij te maken voor de instemming door het publiek van de uitbreiding van luchthavens. indicatoren en gebruik voor het en Een alternatieve route om beter rekening te houden met de situatie op bijzonder geluidsgevoelige luchthavens zou kunnen bestaan in de invoering van milieucriteria in de regels voor de toewijzing van slots op verstopte luchthavens. Het eigenlijke idee zou erin bestaan dat er bij de omschrijving van prioriteitscriteria voor de hernieuwde toewijzing vanuit de pool enige voorkeur wordt gegeven aan bedrijfsuitoefening met stillere vliegtuigen en om er in elk geval voor te zorgen dat luchtvaartmaatschappijen het huidige materieel niet kunnen vervangen door minder aanvaardbare vliegtuigen. De mogelijke aantrekkelijkheid van de invoering van criteria voor de prestaties van vliegtuigen op het gebied van milieu in het systeem van hernieuwde toewijzing van slots is niet alleen afkomstig van de gunstige vooruitzichten voor het milieu: in combinatie met een systeem van algemene geluidsquota's op afzonderlijke luchthavens zou de prikkel om gebruik te maken van stillere vliegtuigen teneinde tijd te verkrijgen, ook de algehele capaciteit van luchthavens verbeteren in plaats van de huidige tendens om milieuproblemen "op te lossen" door middel van maximering van het algehele aantal vliegbewegingen te aanvaarden. 62c. Enkele van de consequenties van een dergelijke aanpassing van de bestaande regulerende systemen vergen echter nader onderzoek om de balans tussen de belangen van gevestigde luchtvaartmaatschappijen en die van nieuwe exploitanten niet te verstoren. Om e. e. a. te kunnen afstemmen op belangrijke 28 interne markteisen vraagt een dergelijke stap om de definitie van gemeenschappelijke gemeenschappelijk geluidsclassificeringsprogramma). referentiecriteria (een Actie: De Commissie zal de haalbaarheid en de mogelijke reikwijdte van een communautair systeem voor de vaststelling van bijzonder geluidsgevoelige luchthavens onderzoeken met de bedoeling de behoefte aan de invoering van strengere regels op deze luchthavens aan te pakken. In de voorstellen van de Commissie met betrekking hiertoe zal rekening worden gehouden met de resultaten van de CAEP/5- werkzaamheden aan toekomstige geluidsbeperkende maatregelen. De rol van andere vervoerwijzen 63. 64. 65. 66. Vanuit een milieu-oogpunt zijn andere vervoerwijzen op twee manieren relevant voor het luchtvervoer. Op de eerste plaats kan de trein, met name de hogesnelheidstrein, voor een groot aantal korte tot middellange vluchten een realistisch alternatief bieden. Op de tweede plaats genereert het luchtvervoer ander verkeer van en naar luchthavens, hetgeen de rol van luchthavens als intermodale terminals onderstreept. In de context van de trans-Europese vervoersnetwerken (TEN-T) wordt de onderlinge aansluiting van verschillende vervoerwijzen nagestreefd. De Commissie werkt momenteel aan een herziening van de TEN-T-richtlijnen, waarbij speciale aandacht wordt besteed aan de koppeling van luchthavens aan andere vervoerwijzen – met name de trein – teneinde de condities te creëren voor efficiënte aansluitingen. Als we ervan uitgaan dat de infrastructurele precondities er daadwerkelijk zijn, dan zijn er aanzienlijke mogelijkheden voor een verbetering van de intermodaliteit spoor/lucht, waardoor de druk op de ATM-systemen minder wordt en de situatie op verstopte luchthavens er een stuk eenvoudiger op luchtvervoer wordt. Hierdoor zou er vrijkomen concurrerende (langere) voor vervoersalternatieven bestaan. infrastructuurcapaciteit voor het vluchten waarvoor geen De meeste vliegreizen zijn vanwege de noodzaak om van en naar de luchthaven te reizen automatisch multimodaal. Het aldus gegenereerde lokale en regionale verkeer is op zich al een belangrijke bron van luchtvervuiling, geluid en congestie. Maar efficiënt openbaar vervoer tussen luchthavens en stadscentra is niet alleen om milieuredenen een vereiste, het reduceert ook het risico van vertraging door congestie en vermindert de parkeerbehoefte. Dit In haar Mededeling betreffende het burgernetwerk26 benadrukt de Commissie de noodzaak om TEN-T aan lokale netwerken te koppelen en in het bijzonder om luchthavens met de railinfrastructuur te verbinden. In deze context dient te worden regels betreffende overheidsaanschaffingen lokale en gewaarborgd dat levert een duidelijke "win-win"-situatie op. 26 COM(98) 431 def. van 10 juli 1998. 29 regionale overheden niet belemmeren in het gebruik van materieel voor dergelijke normen, bijvoorbeeld schone bussen. De Commissie werkt aan de verspreiding van ervaringen die bij lokaal vervoer tot de beste oplossingen leiden. 27 ruimschoots voldoet aansluitingen dat aan de Actie: in de toekomstige ontwikkeling van TEN-T aandringen op De Commissie zal effectievere lucht/railaansluitingen en haar inspanningen om het vervoer per spoor concurrerender te maken en beter te integreren, blijven bespoedigen, waardoor vervoer per spoor eerder een alternatief kan worden van kortere vluchten. Teneinde de te stellen rond luchthavens vanuit milieu-oogpunt vervoersinstanties geavanceerde systemen van openbaar vervoer te ontwikkelen, streeft de Commissie naar regels betreffende overheidsaanschaffingen die functionarissen die zijn belast met de overheidsaanschaffingen in staat stellen en stimuleren vanuit milieu-oogpunt geavanceerd materieel aan te schaffen. Bestaande activiteiten ter verspreiding van ervaringen die bij lokaal vervoer tot de beste oplossingen leiden zullen worden geïntensiveerd. in staat V. 67. 68. 27 28 BEVORDERING VAN TECHNOLOGISCHE VERBETERINGEN (O&O) De behoefte aan een onderzoeks- en ontwikkelingsstrategie (O&O) voor de lange termijn wordt onderstreept door het feit dat de vliegtuigen die tegenwoordig worden geproduceerd over het algemeen zijn gebaseerd op gevestigde technologieën, waarvan de ontwikkeling zo'n tien tot vijftien jaar eerder van start ging. Verbeteringen op het gebied van milieuprestaties zoals emissies en geluid vormen een integraal deel van de systeemontwikkeling voor nieuwe vliegtuigen, hetgeen de behoefte aantoont aan een geïntegreerde O&O-aanpak. 28 haar luchtvaartonderzoeksprogramma ontwikkeld in nauw overleg met het bedrijfsleven, onderzoeksorganisaties en regelgevende instanties en heeft daarbij rekening gehouden met aanverwant communautair beleid. Gemeenschap Europese heeft De De Gemeenschap blijft onderzoek met betrekking tot de gevolgen van vliegtuigemissies op de atmosfeer ondersteunen (zie deel 2 van de bijlage van deze mededeling. Dit zal deel uitmaken van de kernactiviteit inzake "global change", klimaat en diversiteit in het kader van themaprogramma 4 met betrekking tot energie, milieu en duurzame ontwikkeling. De algehele Bijvoorbeeld door middel van databases op het World Wide Web zoals ELTIS (http://www. eltis. org) en de geplande uitbreidingen van deze website. Europese inspanningen met betrekking tot de gevolgen van vliegtuigemissies voor de atmosfeer zijn voornamelijk gesteund door het programma voor onderzoek en technologische ontwikkeling op het gebied van milieu en klimaat (E&C) en door de nationale programma's van de EU-lidstaten. Complementaire O&O-activiteiten met betrekking tot zowel vliegtuig- als motortechnologieën voor de reductie van uitlaatgasemissie en geluid zijn gesteund door het programma voor onderzoek en technologische ontwikkeling op het gebied van de industriële technologie en van de materialen (gebied 3A: Luchtvaart). Door de Gemeenschap gefinancierd onderzoek inzake emissies heeft deel uitgemaakt van het 2e, 3e en 4e kaderprogramma, terwijl belangrijk onderzoek inzake het externe geluid van vliegtuigen recentelijk is gestart in het 4e kaderprogramma. 30 is de en kernactiviteit de technologische ontwikkeling sociaal-economische de van doelstelling wetenschappelijke, en hulpmiddelen die nodig zijn voor de bestudering en het begrip van veranderingen van het milieu zoals klimaatverandering, de verarming van de ozonlaag in de stratosfeer, enz. Met name zullen de kwantificering en het relatieve belang van vliegtuigemissies op andere antropogene en natuurlijke emissies en hun uitwerking op de ozonlaag en het klimaat worden bestudeerd. van basis 69. O&O met betrekking tot aspecten betreffende vliegtuigen en motoren, die verband houden met uitlaatgassen en geluidsemissies, zullen een onderdeel vormen van de 4e kernactiviteit inzake nieuwe perspectieven voor de luchtvaart van het GROWTH-programma (Competitive and Sustainable Growth) in het kader van het 5e kaderprogramma. Deze kernactiviteit maakt onderscheid tussen twee werkrichtingen. De ontwikkeling van kritieke technologieën met een middellang- en langetermijnperspectief (10 tot 15 jaar) zal onderzoek op gang brengen dat de technologische basis moet verbeteren. Technologieplatforms met een kortetermijnperspectief (5 tot 10 jaar) zijn ontworpen om technologieontwikkelingen te intergreren en te valideren. De belangrijkste doelstellingen van beide richtingen zijn: • een toename van de brandstofefficiëntie van zowel het vliegtuig zelf als het voortstuwingssysteem met 20% in tien jaar en bijgevolg een reductie van emissies van de broeikasgassen CO2 en H2O; • de ontwikkeling en validering van principes van verbrandingsmotoren met ultralage emissie, teneinde aanzienlijke reducties te bereiken ten aanzien van verontreinigende stoffen zoals stikstofoxiden (NOx) en deeltjes in de LTO-cyclus, vergeleken met de huidige ICAO 96-norm, alsmede in de stijg-/kruisfase tot een NOx-emissie-index van minder dan 8 g per kg verbrande brandstof; • de reductie van extern geluid met 10 dB in tien jaar ten opzichte van de beste technologie die momenteel beschikbaar is. 70. O&O op grond van kritieke technologieën houdt op het gebied van de reductie van van luchtvervoer afkomstige emissies het volgende in: • de ontwikkeling van technologieën voor verbeterde aërodynamica, onderzoek met betrekking tot constructies en materialen ter vermindering verbeterde van motorontwerpen met een verbeterd rendement en bovendien onderzoek naar geavanceerde boordsystemen en boordapparatuur die bijdragen tot verbetering van het ATM-systeem; ontwikkeling gewicht, nieuwe van het de en • de ontwikkeling van nieuwe principes van verbrandingsmotoren voor het bereiken van aanzienlijke reducties in NOx en verbetering van de kennis van de aard en de effecten van emissies. Hieronder worden ook technologieën begrepen voor efficiënte en stabiele verbrandingssystemen, boordmeettechnieken, het maken van modellen van de samenstelling van de uitlaatgasemissies van motoren en de ontwikkeling van een nieuwe 31 emissieparameter voor vliegtuig/motorcertificering zoals aanbevolen door ICAO/CAEP4; • de reductie van extern geluid door middel van vermindering van geluid bij de bron, voortgebracht door motoren, propellers en het vliegtuig zelf. Hieronder valt ook de ontwikkeling van technologieën voor de actieve beheersing van trillingen prognosemodellen voor het stralingsgeluid van het casco en de motor, inclusief het werken aan verbeterde geluidscertificeringsparameters en – procedures. ontwikkeling geluid van en de en Het doel van het technologieplatform ten aanzien van de efficiëntere en milieuvriendelijkere vliegtuigmotor is in zijn algemeenheid de verbetering van de concurrentiepositie van de Europese industrie van de productie van vliegtuigmotoren en tegelijkertijd actief bij te dragen aan de beteugeling van de door de mens veroorzaakte, met de luchtvaart verband houdende klimaatverandering. De beste onderdelentechnologieën die er zijn in een cyclusmotor met conventionele prestaties en de validering van een geavanceerde motorvermogenscyclus met behulp van een motorkern met tussenkoeling en terugvoeding. activiteit omvat tests van de Het technologieplatform voor vliegtuigen met een laag extern geluidsniveau is ontwikkeld tegen de achtergrond dat het onderzoek in de laatste twee decennia zich heeft geconcentreerd op de vliegtuigmotor als de dominante geluidsbron, hetgeen heeft geresulteerd in een aanzienlijke afname van de geluidsniveaus. Verdere voortgang kan echter alleen worden geboekt door de combinatie van ontwikkelingen van een aantal verschillende elementen: motorbrongeluid, rotorkoptechnologie, door het vliegtuig zelf voortgebracht geluid en installatie-effecten, maar ook operationele vluchtprocedures die zich richten op het voortbrengen van minder geluid. Deze activiteit heeft als doelstelling deze verschillende elementen beter te integreren om een aanzienlijke reductie van waargenomen geluidsniveaus te bereiken en aan te tonen. 71. 72. Actie: Bij de tenuitvoerlegging van het 5e O&O-kaderprogramma geeft de Europese Commissie in overeenstemming met bestaande procedurele regels prioriteit aan: • • onderzoek naar de wetenschappelijke, technologische en sociaaleconomische basis en aan de ontwikkeling van instrumenten voor het kwantificeren van elke verandering in de atmosfeer, die mogelijkerwijs een gevolg is van het luchtvaartverkeer; ondersteuning van de luchtvaartindustrie bij de ontwikkeling van verbeteringen aan vliegtuigen en vliegtuigmotoren opdat deze milieuvriendelijker worden. De diensten van de Commissie zijn van plan een gemeenschappelijk Europees ICAO/CAEP-proces en de internationale standpunt samenwerking op het gebied van milieuonderzoek te bevorderen te ontwikkelen binnen het 32 VI. AFSLUITENDE OPMERKINGEN EN TOEKOMSTIGE BEWAKING Het actieprogramma zoals geschetst in deze mededeling vertegenwoordigt het standpunt van de Europese Commissie ten aanzien van strategieën om te komen tot duurzame ontwikkeling zoals opgelegd door het verdrag van Amsterdam door middel van de integratie van milieubelangen in sectoraal beleid op het gebied van het luchtvervoer. Ten behoeve van de uitvoering van dit programma ziet de Europese Commissie snelle reacties van de andere EU-instellingen ter ondersteuning en advies met betrekking tot prioriteiten graag tegemoet. Met het oog op het belang van de tegen Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) te nemen beslissingen om de EU-doelstellingen veilig te stellen is de Commissie van mening dat er wegen voor een effectievere vertegenwoordiging van EU-belangen moeten worden vastgesteld. In elk geval is de Europese Commissie voornemens de consequenties van dergelijke beslissingen ten behoeve van de balans tussen de belangrijkste actiegebieden opnieuw te beoordelen. Een rapport te dien einde zal begin 2002 worden gepresenteerd. niveau einde 2001 van van het het op de Een herziening van de tenuitvoerlegging van dit actieprogramma kan ook noodzakelijk worden door nieuw wetenschappelijk bewijs en door de beschikbaarheid van verder ontwikkelde milieu-indicatoren. De effecten van het luchtvervoer op het milieu zullen regelmatig worden bewaakt op basis van het Transport and Environment Reporting Mechanism (TERM). 29 TERM bestaat uit een aantal indicatoren die zijn ontwikkeld op basis van een conclusie van de transportraad om het integratieproces in de vervoerssector te meten en om tekorten en resultaten bij de invoering van duurzaamheid bij vervoer te bewaken. De Commissie zal samenwerken met de lidstaten om de verzameling van ontbrekende gegevens aan te moedigen om TERM te verbeteren als een bewakingssysteem voor de meting van milieu-effecten van het luchtvervoer. De Commissie zal tevens haar werkzaamheden voortzetten ten behoeve van de verbetering van de zin van vergelijkingen van milieu-effecten tussen de verschillende modaliteiten. 29 Transport and Environment Reporting Mechanism (TERM); TERM-Zero Report, verschijnt begin 2000. 33 ACTIEPLAN – SAMENVATTING GEBIED DOELSTELLINGEN/STREEFCIJFERS/ACTIE STREEFDATA I. VERBETERING TECHNISCHE NORMEN EN AANVERWANTE REGELS 1. Geluid Strengere internationale normen en overgangsregels 2. Gasemissies NOx Strengere internationale regels CO2 broeikasgassen en andere Vermindering overeenkomstig de streefcijfers van het Kyoto-protocol. LTO-emissies Indiening voorstel dienovereenkomstige heffing Emissiemethoden Ter verbetering, in samenwerking met SBSSTA en CAEP (33e (33e 2001 In algemene vergadering ICAO) In 2001 algemene vergadering ICAO) 2001 ter evaluatie actualisering en (33e algemene vergadering ICAO) (33e (33e In 2001 algemene vergadering ICAO) 2001 In algemene vergadering ICAO) 3. maatregelen Operationele Beheer luchtverkeer (ATM) van het Verbetering efficiëntie ATM Mededeling eind 1999 34 II. KRACHTIGER STIMULERENDE MAATREGELEN Economische 1. stimulerende maatregelen Luchtvaartheffingen Voorstel voor een luchtvaartheffing Handel in emissies Bestudering voordelen/risico's Compenserende investeringen koolstofemissies voor 2. initiatieven sector Stimulerende de van EMAS Bestudering voordelen/risico's Aanmoediging luchthavens/maatschappijen zich in te schrijven voor het nieuwe EMAS-programma (op komst) Vrijwillige overeenkomsten Voorstellen vrijwillige overeenkomsten inzake reductie emissies. Begin 2001 (na CAEP 5) In 2001 In 2001 EMAS- Nieuw programma (medio 2000) Begin 2000 start van wezenlijke discussies Een 1. gemeenschappelijk geluidsclassificeringspro gramma 2. Een geluidsmeting kader voor Een ruimtelijke ordening kader voor 3. Een communautair kader voor operationele regels Invoering van 4. strengere geluidsvoorschriften op afzonderlijke luchthavens III. BEGELEIDING VAN LUCHTHAVENS Voorstel voor een communautair kader betreffende geluidsclassificering In 2000 Voorstel voor geluidsmetingsindex, geluidsberekening geluidsbewaking een een gemeenschappelijke voor methode voor minimumeisen en In 2001 Begeleiding beste praktijk voor besluiten ruimtelijke ordening In 2001 (rapport) Kader voor procedurele regels, verspreiding beste praktijk In 2001 (rapport) Analyse van geschiktheid van een communautair systeem voor vaststelling geluidsgevoelige luchthavens In 2001 (rapport) 35 5. De rol van andere vervoerswijzen aan Werken luchtvervoer/vervoer per spoor effectievere intermodaliteit Continu O&O Bewaking IV- BEVORDERING TECHNOLOGISCHE VERBETERING (O&O) Ontwikkeling van bestanden van statistische gegevens en and het TERM-proces indicatoren Environment Review Mechanism). (Transport via Continu (5e en 6e O&O- kaderprogramma) TERM-Zero ter rapport publicatie begin 2000, evaluatie in 2002 36 BIJLAGE 1 Personenvervoer binnen EU T Figuur 1: Prestatie per vervoerwijze 1 miljard pkm Trein Vliegtuig* Totaal Personen- Bussen & touringcars 270 auto's 1 583 Tram + Metro 38 2 333 3 302 3 584 3 656 3 710 3 787 347 369 374 384 386 393 40 48 41 41 41 41 1970 1980 1990 1994 1995 1996 1997 217 253 274 270 270 279 282 43 96 204 254 274 290 322 1990-97 + 15 % + 6 % - 13 % + 3 % + 58 % 2 151 3 069 4 197 4 523 4 624 4 707 4 826 + 15 % Bron: ECMT, UIC, UITP, nationale statistieken en ramingen. Opmerkingen: *Europees vervoer, bron: AEA, IATA en ramingen, Wereldwijd verkeer van transportondernemingen uit de EU bedroeg in 1995 550 miljard pkm, Personenvervoer binnen EU prestatie per vervoerwijze (1 miljard pkm) 1997 1996 1995 1994 1990 1980 1970 0% 20% 40% 60% 80% 100% Passenger cars Buses & Coaches Tram + Metro Railway Air* Personenauto's Bussen & touringcars Tram & metro Trein Vliegtuig* 37 MARKTONTWIKKELING - AANBOD Figuur 2: Groei van en voorspellingen met betrekking tot capaciteit van lijnvluchten ) n e o j l i b ( m k n e d o b e g n a a r e p n e s t a a p l t i Z ) n e o j l i b ( r e t e m o l i k n e d o b e g n a a r e p n e s t a a p t i l Z H istorisch V oors pelling C e n tra l H oo g ; C en tra al B B P + 3 0 % G em id d e ld 5 ,9 % pe r ja ar 1 9 9 6-2 0 1 5 L a a g; C en tra al B B P - 30 % G e m idd e ld 3,7 % pe r ja a r 19 9 6-20 1 5 1 2 , 0 0 0 1 0 , 0 0 0 8 , 0 0 0 6 , 0 0 0 4 , 0 0 0 2 , 0 0 0 0 1 9 6 0 1 9 6 5 1 9 7 0 1 9 7 5 1 9 8 0 1 9 8 5 1 9 9 0 1 9 9 5 2 0 0 0 2 0 0 5 2 0 1 0 2 0 1 5 Figuur 3: Capaciteitsvoorspelling per geografisch gebied 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 1990 Europa Z-O Azië VS & Canada Rest van de wereld Historisch Voorspelling 17% 38% 19% 26% 1995 2010 Opmerking: wereldgebieden voor duidelijkheid gegroepeerd 2005 2000 17% 33% 28% 22% 2015 38 ASK (1012) 10 8 6 4 2 0 1994 Figuur 4: Capaciteitstrend Groei Vervanging Resterende basisvloot 1999 2004 2009 2014 ASK: Beschikbaar aantal zitplaatsen per kilometer Bron: ECAC/ANCAT (Groep van deskundigen op het gebied van de bestrijding van lawaai veroorzaakt door vliegverkeer) MARKTONTWIKKELING - VRAAG Figuur 5: Groeisituatie vliegverkeer +66% +45% 806 Noord-Amerika 552 Europa +89% 53 - Midden-Oosten +140% +54% 91 Zuid-Amerika +65% 44 Afrika 407 Azië/Stille Oceaan 10^9 RPK (Inkomsten per passagier/kilometer) Voorspelling Jaar 1992 2003 Totaal 1953 +75% Bron:DLR(DeutschesZentrumfurLuft-undRaumfahrt) 39 Figuur 6: Voorspelling passagiersvraag in vliegverkeer (10^9 Inkomsten passagier-kilometer) BOEING AIRBUS ICAO ANCAT/EC2 70 % PAX LF 5 % per jaar 9 ^ 0 1 * K P R 10000 8000 6000 4000 2000 0 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 JAAR Bron: DLR(DeutschesZentrumfurLuft-undRaumfahrt) RPK = Inkomsten passagier-kilometer 40 BRANDSTOFVERBRUIK EN ZUINIGHEID Figuur 7: Groei vliegverkeer en brandstofverbruik 200 150 + % 100 50 0 1996 VRAAG (RPK) BRANDSTOF 2000 2004 2008 2012 2016 2020 JAAR RPK=Inkomstenpassagier-kilometer Bron:BeoordelingmetgebruikmakingvanBoeingMarketOutlook. 41 Figuur 8: Ontwikkeling van motortechnologie en winst van SFC T urbojet 18% 20% S FC [kg /d aN /h] 1,0 0,8 0,6 0,4 0,3 Turb ofa ns 1. Gen 2. G en 3. G en 12% P ropfan ? Lim it of an ideal engine 1950 1960 1970 1980 1990 2000 Year (Specifiek brandstofverbruik) bij kruissnelheden SFC = Specifiek brandstofverbruik Limit. = Limiet ideale motor Bron:MTU/DLR Opm. : Onder specifiek brandstofverbruik wordt de hoeveelheid brandstof in kg verstaan die per uur naar de motor gaat (kg/h) gedeeld door de hoeveelheid stuwkracht die door de motor geproduceerd wordt, in decanewton (daN = 10 N). 42 Figuur 9: Ontwikkeling van kerosineverbruik per 100 ASK (beschikbaar aantal stoelen per kilometer) Liter/100 km 1000 NM trip Comet globaal gemiddelde (1992) van ANCAT/EC2 12 10 8 6 4 2 0 1950 B707-120 B727-100 B737-200 DC 9-30 B747-200B A300 B737-300 B747-400 B767 A320 A340-300 Jaar 1960 1970 1980 1990 Bron:DLR(DeutschesZentrumfurLuft-undRaumfahrt) 43 Figuur 10: Verbetering kerosineverbruik en verbruik overige motorbrandstoffen (Vervoer over lange afstanden) 100 % 80 60 40 20 - 2. 0 % - 4. 5 % per annum - 1. 8 % - 2. 6 % Engine Aircraft - 0. 6 % - 1. 3 % 0 1960 1970 1980 Year 1990 2000 Bron:DLR Engine=motor-aircraft=vliegtuig-perannum=perjaar Basis:B707 44 Figuur 11 : Aantal in EU ingezette commerciële vliegtuigen onderverdeeld naar geluidscertificering ICAO geluidsklassen: Hoofdstuk 1: Hoofdstuk 2: Hoofdstuk 3: vóór 1970 gecertificeerde vliegtuigtypen (bijv. Boeing 707) tussen 1970 en 1978 gecertificeerde vliegtuigtypen (bijv. Boeing 747-200) na 1978 gecertificeerde vliegtuigtypen (bijv. Airbus A310) SS - Supersonisch (Concorde) Stage Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2 Hoofdstuk 3 Supersonisch 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1 690 1093 14 632 1336 14 551 1515 14 457 1613 14 397 1723 14 358 1883 13 2 299 2022 13 2 260 2195 13 2 224 2448 13 Totaal bron: Airclaims ) 1798 1982 2080 2084 2134 2254 2336 2470 2687 2500 2000 1500 1000 500 0 Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2 Hoofdstuk 3 Supersonisch 0 9 9 1 1 9 9 1 2 9 9 1 3 9 9 1 4 9 9 1 5 9 9 1 7 9 9 1 8 9 9 1 6 9 9 1 45 Voorspellingen brandstofverbruik, Nox- en CO2-uitstoot 1991/2 en 2015 Brandstof (Tg) Nox* (als Gg NO 2) CO 2 (Tg) EU 1992 EU2015 VS 1992 15,5 177 49,3 29,5 331,5 94,3 29,9 327,3 95,5 VS 2015 W ereld 1992 W ereld 2015 226,5 2678,8 723,4 107,4 1317,8 342,9 51,4 557,7 164 Bron : ANCAT / ECAC Tg (teragram ) = 1012 gram Gg (gigagram ) = 10 9 gram * als Gg NO 2 Opm erkingen: Opm erkingen: De gegevens om vatten niet het volgende: 1. Bijzonder vrachtvervoer 2. Verkeer m et zakenvliegtuigen 3. Militair vervoer 4. Algem ene luchtvaart en helikopters 5. Vervoerbedrijven uit de voorm alige Sovjetuniet en Oost-Europese landen Figuur 12: Voorspellingen m et betrekking tot brandstofverbruik en Nox-uitstoot voor 1992 en 2015 W ereld 2015 W ereld 1992 VS 2015 VS 1992 EU2015 EU 1992 CO2 (Tg) Nox* (als Gg NO2) Brandstof (Tg) 10 100 1000 10000 In teragram (alleen voor NOx in gigagram) 46 Figuur 13: Jaarlijkse emissies van NOx (Gg NO2) door burgerluchtvaart en percentage van wereldwijd totaal 1991/92 9 0 6 0 3 0 0 -3 0 -6 0 -9 0 e t d e e r b e h c s i f a r g o e G L e g e n d a : b o v e n s te c ijfe r is N o x-e m is s ie o n d e rs te c ijfe r is p e rc e n ta g e v a n w e re ld w ijd to ta a l 1 5. 9 7 1. 0 0 7 8. 9 1 4. 9 2 3 5. 1 2 2. 1 9 6. 1 3 0. 3 8 0. 5 7 0. 0 4 0. 0 3 < 0. 0 1 7. 1 6 0. 45 4 7 0. 94 2 9. 3 6 8 5. 5 9 5. 3 4 7. 6 3 0. 4 8 2. 6 5 0. 1 7 0. 0 4 < 0. 0 1 1 0. 3 9 0. 6 5 1 6 0. 6 3 1 0. 0 2 1 8. 5 4 1. 1 6 2 4. 1 7 1. 5 1 2. 7 0 0. 1 7 0. 0 0 0. 0 0 1 1. 7 8 0. 7 3 2 4 2. 2 3 1 5. 1 0 4 4. 9 2 2. 8 0 1 4. 2 0 0. 8 9 1. 3 2 0. 0 8 0. 0 0 0. 0 0 6. 7 7 0. 4 2 3 8. 4 2 2. 4 0 1 0 1. 1 0 6. 3 0 1 4. 2 9 0. 8 9 1. 2 1 0. 0 8 0. 0 0 0. 0 0 2. 4 4 0. 1 5 1 2 4. 3 8 7. 7 6 3 1. 3 2 1. 9 5 2 1. 3 0 1. 3 3 2 0. 9 4 1. 3 1 0. 0 0 0. 0 0 - 1 2 0 -6 0 0 6 0 1 2 0 1 8 0 G e o g ra fis c h e le n g te Figuur 14: Verbruik van brandstof (Tg) door de burgerluchtvaart en percentage van wereldwijd totaal 1991/92 L e g e n d a : b o v e n s t e c i jfe r is b ra n d sto fv e r b ru ik on d e r st e c ij fe r is p e rc e n ta g e v a n w e re l d w i jd to ta a l 0. 45 0. 3 9 3 6. 9 8 3 2. 3 8 6. 78 5. 94 0. 61 0. 54 0. 23 0. 20 < 0. 0 1 < 0. 0 1 0. 65 0. 57 1 0. 8 9 9. 53 1. 20 1. 05 1. 74 1. 52 0. 19 0. 17 0. 00 0. 00 0. 83 0. 73 1 7. 9 7 1 5. 7 4 2. 93 2. 57 0. 91 0. 79 0. 11 0. 09 0. 00 0. 00 0. 47 0. 41 2. 73 2. 39 6. 43 5. 63 0. 98 0. 86 0. 08 0. 07 0. 00 0. 00 0. 17 0. 15 7. 29 6. 38 1. 96 1. 71 1. 48 1. 29 1. 45 1. 27 < 0. 0 1 < 0. 0 0 9 0 6 0 3 0 0 - 30 - 60 - 90 e t d e e r b e h c s i f a r g o e G 0. 97 0. 85 5. 23 4. 58 2. 13 1. 86 0. 37 0. 33 0. 03 0. 03 < 0. 0 1 < 0. 0 1 - 12 0 - 60 0 6 0 1 20 1 80 G e o g r a fis c h e l e n g t e 47 2. Luchtvervoer en klimaatverandering Bijlage 2 • Het probleem Luchtvervoer draagt door middel van de emissie van gassen en deeltjes van vliegtuigmotoren bij aan de verandering van de luchtkwaliteit op het aardoppervlak en van het klimaat, alsmede aan de aantasting van de ozonlaag in de stratosfeer, ten gevolge waarvan de UV-B-straling op het aardoppervlak wordt beïnvloed. De vraag wat de significantie van de emissies is en welke de effecten van de emissies zijn, is uiteraard van groot belang voor toekomstige beleidsprioriteiten. Het huidige bestand aan subsonische vliegtuigen verbruikt ca. 130 tot 160 miljoen ton brandstof per jaar en stoot kooldioxide (CO2), waterdamp (H2O), stikstofoxiden (NOX), deeltjes (overwegend roet), zwaveloxiden, koolmonoxide, verschillende koolwaterstoffen (HC) en radicalen zoals OH uit. Hoewel de absolute omvang van de emissies klein is vergeleken met andere antropogene wereldwijde emissies (2-3% voor CO2 en NOX), doen deze emissies zich voor in het kritieke hoogtegebied onder en boven de troposfeer, tussen 9 km en 14 km hoogte, en zijn overwegend geconcentreerd in de regio's tussen 40° en 60° noorderbreedte. Bovendien neemt het wereldwijde luchtverkeer snel in omvang toe, in een ligt dan de voortgang die wordt geboekt op het gebied van tempo dat hoger technologische verbeteringen die de motoremissies terugdringen. • Europees onderzoek (huidige activiteiten) Onderzoek verband houdende met de atmosferische effecten van vliegtuigemissies en de vermindering van deze effecten door middel van technologische en operationele maatregelen op het gebied van de vliegtuigen/vliegtuigmotoren is binnen de kaderprogramma's voor onderzoek en ontwikkeling van de Europese Commissie van toenemend belang. Van enkele afzonderlijke activiteiten aan het begin van dit decennium heeft dit zich ontwikkeld tot een specifiek doelgebied. De Europese inspanningen op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling (R&TD) met betrekking tot de effecten van vliegtuigemissies op de atmosfeer worden voornamelijk gesteund door het programma voor onderzoek en technologische ontwikkeling op het gebied van milieu en klimaat (E&C) van de Europese Gemeenschap (EG) en door nationale programma's van de lidstaten van de Europese Unie, bijvoorbeeld Duitsland, Frankrijk, Nederland, het Verenigd Koninkrijk, enz. Complementaire R&TD- activiteiten met betrekking tot zowel vliegtuig- als motortechnologieën voor de reductie van uitlaatgasemissie worden gesteund door de programma's voor onderzoek en technologische ontwikkeling op het gebied van de industriële technologie en van de materialen (gebied 3A: Luchtvaart). De Europese inspanningen hebben zich sinds 1990 geconcentreerd op de effecten van subsonisch vervoer. Voor het eerst werd een geïntegreerde studie gericht op een beter begrip van de effecten van de emissie van subsonische vliegtuigen op de atmosfeer, het AERONOX-project, gesteund door het programma voor onderzoek en technologische ontwikkeling op het gebied van het milieu. Na de start van AERONOX zijn er nog meer 48 onderzoeksactiviteiten door de Europese Gemeenschap ondersteund, zoals de projecten POLINAT, STREAM, MOZAIC, AEROCHEM en AEROCONTRAIL. • De Europese evaluatie30 Dit rapport concludeert dat de uitstoot van vliegtuigen klein is vergeleken met alle andere door de mens veroorzaakte emissies, maar aanzienlijke gevolgen zou kunnen hebben voor de ozonlaag in de atmosfeer en voor het wolkendek met mogelijke consequenties voor de verandering van het klimaat in de toekomst, indien rekening wordt gehouden met de voorspelde groei van het luchtverkeer. Meer in het bijzonder: a) De groei van 20-50% van de NOx-dichtheid veroorzaakt door vliegverkeer in de buurt van de kruishoogte (10-12 km) van vliegtuigen heeft een groei van 4-8% teweeggebracht in de ozonconcentratie in het hogere deel van de troposfeer (maximumwaarde tijdens de zomer), waar ozon een sterk broeikasgas is. De opwarming van de dampkring die met deze ozontoename wordt geassocieerd is vergelijkbaar met het verwarmingseffect van het CO2 dat wordt uitgestoten door vliegtuigen (ca. 2-3% van alle antropogene CO2-emissies). b) Klimaatverandering zou ook het gevolg kunnen zijn van de vorming van op de drukste vliegroutes geproduceerde, blijvende condensatiestrepen en veerwolken in de hogere luchtlagen. Bijkomende gevolgen voor de stralingsbalans van de atmosfeer zouden zich kunnen voordoen door de door vliegtuigmotoren verspreide roet- en zwaveldeeltjes. Het verwarmingseffect van de veranderingen in het wolkendek is moeilijker in te schatten, maar lijkt ook van dezelfde orde van grootte te zijn als het verwarmingseffect van het door vliegtuigen uitgestoten CO2. c) De totale uitwerking op het klimaat veroorzaakt door het huidige bestand aan commerciële vliegtuigen (ca. 0,1 Wm-²) is een kleine bijdrage aan het totale broeikaseffect (2,4 Wm-²) dat wordt toegeschreven aan de industriële ontwikkeling. Maar gezien het vooruitzicht dat het luchtverkeer de komende twintig jaar sneller zal groeien dan de wereldeconomie, zal de relatieve bijdrage van de luchtvaart aan de verandering van het milieu (vervuiling, ozon in de stratosfeer, klimaat) groter worden, tenzij er nieuwe, minder vervuilende motoren en vliegtuigtechnologieën die veel efficiënter omgaan met brandstof worden geïntroduceerd. Europees onderzoek heeft ook een aantal gebieden vastgesteld waar een verbeterde kennis het begrip van de wijze waarop vliegtuigen de atmosfeer verstoren zou kunnen bevorderen. Het onderzoek benadrukt dat de effecten van emissies op kruishoogten, die zich rond twaalf kilometer hoogte uitstrekken in de troposfeer en de stratosfeer, nog niet voldoende worden begrepen. Er dient een beter begrip te komen van de nuleffecttoestand (‘natuurlijke’ staat) van deze regionen, alvorens de gevolgen van vliegtuigemissies nauwkeurig te kunnen vaststellen. De natuurlijke productie van NOx als gevolg van bliksem dient bijvoorbeeld beter te worden gekwantificeerd voordat de effecten van de door vliegtuigen geproduceerde NOx op betrouwbare wijze kunnen worden bepaald. Bovendien dient het effect van vliegtuigemissies op de dichtheid van deeltjes die het oppervlak vormen voor complexe heterogene reacties, zorgvuldig te worden bestudeerd. De vrij grote onzekerheid en de grote kans op gevolgen voor het klimaat als gevolg van mogelijke veranderingen in het wolkendek teweeggebracht door vliegtuigemissies, vergt meer R&TD-aandacht voor dit onderwerp in de toekomst. Ten slotte kan het relatieve 30 Gepubliceerd in ‘Atmospheric Environment’, Vol. 32, nr. 13, juli 1998. 49 belang van vliegtuigemissies zich na verloop van tijd ontwikkelen ten aanzien van toekomstige veranderingen, bijvoorbeeld in de temperatuur in de troposfeer en de stratosfeer, in waterdampconcentratie en in de levensduur van andere broeikasgassen zoals methaan. 50 Speciaal rapport IPCC “Aviation and the Global Atmosphere” Vanwege het mogelijke belang voor het beleid en de behoefte van de sector aan betere informatie over de consequenties voor de middellange en lange termijn en de onderliggende complexiteit van de betrokken wereldwijde atmosferische verschijnselen, werd het juist geacht dat er internationale uniformiteit zou worden bereikt omtrent de status van zowel het wetenschappelijke begrip als de met deze problemen verband houdende technologische/economische opties. Er werd een gecoördineerde evaluatie gestart waarbij de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) als belangrijkste orgaan en verder het panel wetenschappelijke studie van ozon van het Protocol van Montreal onder auspiciën van het Milieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP) en de Wereld Meteorologische Organisatie (WMO), alsmede de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) waren betrokken. De evaluatie werd begin 1999 afgerond. Het rapport beschouwt de huidige (1992) en mogelijke toekomstige (2050 op basis van verschillende scenario's) effecten van de uitstoot van vliegtuigmotoren op de atmosfeer. CO2, dat in 1992 2% van alle emissies vertegenwoordigt, zou in 2050 3% kunnen vertegenwoordigen. In absolute termen zou het bereik van de toename van de emissies voor alle scenario's in 2050 1,6 tot 10 keer de waarde van 1992 bedragen. NOx heeft O3 (ozon) met 6% in 1992 doen toenemen en zou het gehalte aan O3 in 2050 met 13% kunnen doen toenemen. Hoewel wordt verwacht dat NOx de concentratie CH4 (methaan) doet afnemen, zullen de netto regionale stralingseffecten van O3 en CH4 niet worden opgeheven, opdat de geografische spreiding van de stralingsforcering (een maat voor de belangrijkheid van het potentiële klimaatveranderingsmechanisme) niet overal gelijk is: veranderingen in O3 zijn overwegend te vinden in de buurt van de vliegroutes op het noordelijk halfrond, terwijl veranderingen in het CH4-gehalte een wereldwijde mix vertonen. Dit betekent dat NOx-emissies van vliegtuigen in het hogere deel van de troposfeer een probleem blijven. Het effect van door de luchtvaart veroorzaakte waterdamp, een broeikasgas, is kleiner dan het effect van andere vliegtuigemissies zoals CO2 and NOx. De verwachting is dat blijvende condensatiestrepen in de hogere luchtlagen, die bijdragen aan de opwarming van de aarde, tussen 1992 en 2050 met een In de periode tussen 1992 en 2050 kan de algehele factor 5 zullen toenemen. stralingsforcering door vliegtuigen een factor 2 tot 4 groter zijn dan de forcering door CO2 van vliegtuigen alleen. Het rapport onderzoekt verder de potentiële mogelijkheden voor vermindering van de emissies door middel van veranderingen in technologie, in het luchtvervoerssysteem en in een regulerend en economisch kader. Het rapport gaat uit van 20% “natuurlijke” verbetering van de brandstofefficiëntie in 2015 en een verbetering van 40 tot 50% in 2050 vergeleken met de huidige stand van de technologie. Verbeteringen op het gebied van ATM zouden het brandstofverbruik de komende twintig jaar met 6 tot 12% kunnen verminderen. Andere operationele maatregelen zouden tot nog eens 2 tot 6% reductie kunnen leiden. De aanname dat er in de evaluatietermijn van het rapport geen tekort zou zijn aan luchthavencapaciteit werd ernstig in twijfel getrokken. Het rapport erkent ook dat ofschoon de verbeteringen in de technologie van vliegtuigen en vliegtuigmotoren en in de efficiëntie van het luchtverkeerssysteem voordelen voor het milieu zullen opleveren, deze voordelen de effecten van de toegenomen groei van het luchtvervoer niet geheel zullen kunnen compenseren. Regulerende en aan de markt gerelateerde opties worden genoemd als andere verlichtende maatregelen. 51 De belangrijkste punten van wetenschappelijke onzekerheid die in het rapport worden vastgesteld, zijn onder andere de rol van NOx in de verandering van de concentraties van O3 and CH4 en de reactie van het klimaat op regionale forcering. Ofschoon het speciale rapport van IPCC “Aviation and the Global Atmosphere” in overeenstemming met de gevestigde IPCC-praktijk geen beleidsaanbevelingen doet of beleidsvoorkeuren uitspreekt, is het rapport een belangrijk referentiepunt geworden voor toekomstige beleidsbeslissingen die zijn gericht op de reductie van door de luchtvaart veroorzaakte uitstoot van gassen die gevolgen kunnen hebben voor de chemiehuishouding van de atmosfeer. 52