title: Mededeling van de Commissie aan de raad en het Europees parlement - De schepping van een gemeenschappelijk Europees luchtruim

eurovoc_concepts:
EU action
Eurocontrol
air traffic
transport regulations

formats: html pdf

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 1. 12. 1999 COM(1999) 614 definitief MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT De schepping van een gemeenschappelijk Europees luchtruim MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT De schepping van een gemeenschappelijk Europees luchtruim INLEIDING 1. 2. 3. 1 2 Momenteel is één van de drie vluchten in Europa niet op tijd. De gemiddelde vertraging bedraagt 20 minuten, en kan in perioden van topdrukte oplopen tot uren. Dit wekt de woede op van passagiers, leidt tot frustratie bij de maatschappijen, en sommigen durven het woord chaos in de mond te nemen. Deze situatie veroorzaakt ook kosten voor het publiek1 die nog komen bij gemiste zakelijke afspraken en (zie bijlage 1). Ook wordt de ongerustheid over het verknoeide vakanties. milieueffect van het luchtverkeer steeds groter2. Volgens de deskundigen, die zich baseren op realistische verkeersprognoses en ervan uitgaan dat alle verbeterings- en beheersplannen ook werkelijk worden uitgevoerd, zal de situatie in de komende vijf jaar nog verder verslechteren. Die vertragingen zijn natuurlijk te wijten aan verschillende oorzaken, en maatschappijen en luchthavens zijn ieder voor een kwart daarvan verantwoordelijk. De helft daarvan is echter het gevolg van verzadiging van het luchtruim: – De door de luchtvaartmaatschappijen veroorzaakte vertragingen zijn voornamelijk van operationele en logistieke aard, maar zij kunnen nog worden verergerd door de commerciële strategie van die luchtvaartmaatschappijen die geneigd zijn bepaalde vluchten op bepaalde luchthavens en op bepaalde momenten van de dag te concentreren, om zo betere aansluitingen te verkrijgen(zie bijlage2); – Wat de luchthavens betreft, is de belangrijkste oorzaak van de vertragingen, enkele incidenten bij de exploitatie buiten beschouwing gelaten, de voornaamste oorzaak van de vertragingen de verzadiging van hun infrastructuur, waarvan de uitbreiding vaak moeilijk kan in verband met eventuele milieuschade; – Verzadiging van het luchtruim heeft tot gevolg dat de veiligheid in de lucht verzekerd moet worden. De huidige vliegtuigen zijn van dien aard dat de piloot alleen niet meer in staat is om botsingen in de lucht te voorkomen. Daarom hebben de lidstaten in het kader van het Verdrag van Chicago middelen ingezet en procedures ingesteld die de veiligheid in de lucht moeten garanderen: het beheer van het luchtruim (zie bijlage 3). De huidige technieken kunnen de veiligheid van slechts een beperkt aantal vliegtuigen in een bepaalde ruimte garanderen, soms met behulp van artisanale methoden. Het luchtruim heeft dus een beperkte capaciteit, hetgeen betekent dat om het verkeer zo veilig mogelijk te laten Wanneer de totale economische kosten van de vertragingen die het rechtstreeks gevolg zijn van congestie bedragen, en eze vertragingen maken ongeveer de helft uit van alle van het luchtruim 5 miljard vertragingen tezamen, dan kan de schade geraamd worden op 10 miljard Deze kwestie wordt in een afzonderlijke mededeling behandeld. per jaar. € € 2 4. 5. 6. 3 4 5 verlopen er wachtrijen op de grond moeten worden ingesteld, of dat het verkeer moet worden omgeleid: met vertragingen als gevolg. in een 1961 landen internationale Om hun activiteiten op dit gebied te coördineren en het effect van de discontinuïteit in verband met de politieke grenzen zoveel mogelijk te beperken, hebben een aantal Europese opgericht, EUROCONTROL3, die tot taak heeft om, met inachtneming van de soevereiniteit van de aangesloten landen, de samenwerking tussen de bevoegde nationale diensten te organiseren en het luchtverkeer te beheren in een deel van het luchtruim van Duitsland, België, Luxemburg en Nederland. Op 27 juni 1997 is een nieuw verdrag ondertekend, waarvan de ratificatie door de lidstaten van de Gemeenschap gekoppeld is aan de toetreding van de Gemeenschap tot deze organisatie. Dit verdrag zal ertoe bijdragen de beslissingsbevoegdheid van de organen van EUROCONTROL te versterken. organisatie De opstoppingen zijn natuurlijk het gevolg van de toename van luchtverkeer in een beperkte ruimte. In de Verenigde Staten heerst een soortgelijke toestand, en de luchtvaartmaatschappijen, passagiers en Congres zijn daar ook niet blij mee. In Europa heeft men echter niet alleen te maken met problemen in verband met de infrastructuur, die er overal zijn, en het klimaat, maar ook met dat van de organisatie van het luchtruim. Die wordt bemoeilijkt door nationale grenzen – de Gemeenschap heeft zich er overigens toe verbonden de negatieve effecten daarvan weg te nemen door de oprichting van de interne markt – en onder de moeilijkheden om tot een optimale verdeling van het luchtruim tussen civiele en militaire gebruikers te komen. De Gemeenschap kan niet onverschillig blijven tegenover de verslechtering van de luchtverkeerssituatie, want hoewel zij geen aanspraak maakt op technische bevoegdheden op dit gebied heeft zij de politieke verantwoordelijkheid tegenover de burgers en de gebruikers van het luchtruim om de goede werking van de interne markt te verzekeren. Tegelijkertijd moet zij erop toezien dat de problemen in verband met de toename van het luchtverkeer niet alleen worden opgelost door vergroting van de luchtverkeersbeheerscapaciteit, gezien de gevolgen die dit zou hebben voor het milieu. Op 17 juni 1999 heeft de Raad de Commissie verzocht met de mededeling te komen over de lopende recente maatregelen die de vertragingen in het luchtverkeer en de congestie in Europa moeten beperken, zodat de Raad het effect van deze maatregelen kan beoordelen en zonodig tot nieuwe initiatieven te besluiten4. Een analyse van de situatie wordt gegeven in de bijlage bij deze mededeling. Hieruit blijkt dat ondanks alle activiteiten die tot nu toe zijn ontplooid nieuwe acties ondernomen moeten worden, indien men de garantie wil scheppen dat het luchtverkeersbeheer bijdraagt tot verwezenlijking van het communautair beleid op het gebied van de interne markt en milieubescherming, alsmede tot verhoging van de veiligheid van de burgers. De luchtvaartwereld heeft een nieuwe strategie uitgewerkt voor de komende jaren – de strategie voor de jaren 20005 -, maar het is de vraag of dit initiatief, dat is gebaseerd EUROCONTROL telt momenteel 28 Europese landen, waaronder de lidstaten van de Gemeenschap, zonder Finland, over wiens toetreding nog wordt onderhandeld. Resolutie van de Raad van 17 juni 1999. Op verzoek van de ministers van Vervoer van de Europese burgerluchtvaartconferentie heeft EUROCONTROL een strategie uitgewerkt die voor de komende 15 jaar aan de behoeften van de gebruikers moet tegemoetkomen. Deze strategie zal aan de ministers worden voorgelegd op de vergadering van 28 januari 2000. 3 op de traditionele werkmethoden van EUROCONTROL, en dat geen duidelijk actieplan bevat voor ontwikkeling en toepassing van nieuwe concepten en procedures voor het luchtverkeersbeheer, een passend antwoord is, indien belangrijke structurele hervormingen op nationaal en Europees niveau uitblijven. Maar wat vooral moet worden voorkomen is dat als gevolg van het uitblijven van besluiten van de lidstaten de rampzalige situatie van de zomer van 1999 zich herhaalt, en daarom moeten er dringend maatregelen worden genomen. MAATREGELEN OP KORTE TERMIJN DRINGEND NOODZAKELIJK De ervaring van de afgelopen jaren en de crisis in Kosovo hebben opnieuw duidelijk gemaakt dat in de huidige constellatie niet geschikt is om aan crisissituaties het hoofd te bieden. Gezien het aantal en de diversiteit van de betrokkenen en de tijd die nodig is om structurele hervormingen door is een chronische congestie onvermijdelijk; de verantwoordelijke partijen moeten dus de beschikking krijgen over de middelen om deze congestie te beheren in voor de eindgebruiker aanvaardbare omstandigheden. Maatregelen op korte termijn zijn dus noodzakelijk: te voeren, – Er moet dus onder verantwoordelijkheid van EUROCONTROL door alle spelers een programma worden opgesteld dat moet leiden tot een gemeenschappelijk referentiekader voor de dienstverleners (met name de verkeersleidingscentra) en de luchtvaartmaatschappijen6. Binnen EUROCONTROL moet er dus een coördinatiestructuur komen die alle belanghebbende partijen, de eindgebruikers van luchtvervoer inbegrepen, in zich verenigt, en de lidstaten moeten zich jaarlijks formeel verplichten en ten aanzien van de aan te wenden capaciteiten moeten de lidstaten jaarlijks een formele verplichting aangaan. – EUROCONTROL moet ook in staat zijn omleidingsroutes te bedenken en te bevelen er in een crisissituatie gebruik van te maken. – EUROCONTROL moet tenslotte noodplannen mogen ontwikkelen en uitvoeren om het hoofd te kunnen bieden aan crisissituaties die het gevolg zijn van met het (weerbericht, gebeurtenissen systeemgebonden stakingen. ) of aan externe gebeurtenissen zoals de Balkan-crisis. houdende verband zelf Het is nu tijd om voor deze problemen een politieke oplossing te zoeken. De ministers van de Europese burgerluchtvaartconferentie moeten op hun vergadering van 28 januari 2000 de voorlopige Raad van EUROCONTROL instrueren om voor het zomerseizoen dergelijke noodmaatregelen in te voeren. EUROCONTROL beschikt over de vereiste informatie en ervaring, en kan, indien de bereidheid bestaat om haar de nodige bevoegdheden te geven, het beheer binnen korte tijd in handen nemen. Voorts zal de Commissie in 2000 een voorstel indienen voor de invoering van een systeem voor de publicatie van stiptheidsindicatoren, zoals dat in de Verenigde Staten al lang bestaat, zodat de gebruikers zichzelf een mening kunnen vormen over de ontwikkeling van de situatie en de oorzaken daarvan. EUROCONTROL heeft prognose-instrumenten ontwikkeld in het kader van zijn “ médium term capacity planning mechanism”,waarop deze planning kan worden gebaseerd. 4 7. I. 8. 9. 10. 6 II. 11. 12. 13. HERVORMING VAN HET LUCHTVERKEERBEHEER: EEN PRIORITEIT De Gemeenschap moet haar verantwoordelijkheid opnemen en samenhang tot stand brengen tussen het luchtruimbeheer en de economische en politieke integratie. Nu de eenheidsmunt er is, nu de Gemeenschap zich verbindt tot een steeds verdergaande samenwerking op het gebied van justitie en politie, en de initiatieven om tot een Europese defensie te komen steeds ambitieuzer worden, moet het beheer van het Europees luchtruim het nog steeds doen met achterhaalde methoden en principes. De Gemeenschap kan niet in de lucht de grenzen handhaven die zij op de grond heeft afgeschaft, en moet het vrij verkeer van personen, goederen en diensten mogelijk maken over deze grenzen heen. Deze verklaring mag niet zo worden uitgelegd dat de Commissie EUROCONTROL in vraag wil stellen. De Commissie wil de complementariteit duidelijk maken van de politieke missie van de Gemeenschap en de specifieke verantwoordelijkheden van EUROCONTROL ten behoeve van de doelstellingen van de Gemeenschap en rekening houdende met de rechten die door de overeenkomst zijn toegekend aan de landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap. spelers handelen binnen een gemeenschappelijk Voor de totstandbrenging van een Europees luchtruim zijn, net als op vele andere communautaire beleidsterreinen, zeer nauwkeurig omschreven maatregelen nodig, wanneer er harmonisatiemaatregelen worden genomen die ervoor moeten zorgen dat alle de compatibiliteit tussen de verschillende systemen wordt verzekerd door middel van gemeenschappelijke regels of wanneer financiële solidariteit wordt georganiseerd om een gelijktijdige tenuitvoerlegging van gemeenschappelijke doelstellingen te garanderen. De werking van de interne markt - en met name het gemeenschappelijk beleid voor het luchtvervoer, zoals omschreven in artikel 71 van het Verdrag en zoals uitgevoerd middels openstelling van de nationale markten – rechtvaardigt ook dergelijke maatregelen op luchtverkeersgebied. De verantwoordelijkheid van de Gemeenschap mag zich niet beperken tot ontwikkeling van onderzoekprojecten ter verbetering van het luchtverkeersbeheer, die vervolgens worden toegepast op een versnipperd luchtruim. kader, wanneer De Commissie vindt dat voor de schepping van een gemeenschappelijke Europese ruimte gemeenschappelijke technische en operationele antwoorden alleen niet voldoende zijn, maar dat er een voor alle gebruikers zo voordelig mogelijk collectief beheer van het luchtruim moet komen, dat de mogelijkheid moet bieden tot een ingrijpende reorganisatie van structuren en gebruik (zie bijlage 4). De grote lijnen van deze reorganisatie zijn als volgt: – De indeling in sectoren en de definiëring van de routes moeten onafhankelijk van de grenzen gebeuren. Op die manier wordt efficiëncy bepalend voor het gebruik van het luchtruim. – De verdeling van het luchtruim tussen civiel en militair gebruik moet gebaseerd zijn op de nieuwe geopolitieke realiteiten en moet passen in een samenhangend en doeltreffend kader. Op het ogenblik verloopt de samenwerking tussen de militaire sector en de burgerluchtvaart op een manier die onverenigbaar is met een doeltreffend functioneren van dat luchtruim. Verder wordt bij de bepaling van de voor militair gebruik gereserveerde zones geen rekening gehouden met het algemeen belang van de Gemeenschap. De Europese Unie heeft reeds aangetoond 5 14. 15. 16. 17. dat zij in staat is tot een goed beheer van de relatie civiel en militair gebruik van technologie, en deze ervaring kan in deze nieuwe context van pas komen. Op een zo divers en complex gebied als dat van het luchtverkeerbeheer is men bij iedere actie en ontwikkeling aangewezen op de steun en medewerking van een groot aantal partijen. Het is dus nodig om nieuwe besluitvormingsmechanismen in te voeren, die de transparantie garanderen die nodig is om deze steun te verkrijgen. Ook moeten collectieve beslissingen worden uitgevoerd, met name waar het gaat om de capaciteit die door iedere staat moet worden ingezet om het ontstaan van knelpunten te voorkomen. Dit brengt een aantal acties met zich mee als bijvoorbeeld beschreven in bijlage 5. luchtverkeerbeheersysteem hangt af van de De doeltreffendheid van ieder ontwikkeling van nieuwe procedures en apparatuur. Belangrijke bijdragen zijn in dit verband de activiteiten op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling, met name het Galileo-project van de Gemeenschap, en deze moeten worden opgevoerd en versneld. Ook de industrie kan haar aandeel leveren in de noodzakelijke inspanningen op het gebied van innovatie en onderzoek op basis van gemeenschappelijke operationele doelstellingen en haar rol spelen in de ontwikkeling en toepassing van technische specificaties en certificatieprocedures die tot de ingebruikname van compatibele systemen zullen leiden (zie bijlage 6). van zowel elkaar kunnen werken, Om doeltreffend te kunnen functioneren moeten regelgever en dienstverlener in gescheiden EUROCONTROL. Verder kan de toepassing van de grondbeginselen van het Verdrag betreffende de dienstverlening en de concurrentie bijdragen tot de kwaliteit van de diensten, en tegelijkertijd een hoog niveau van veiligheid waarborgen. Met behulp van methoden die onder meer reeds op het gebied van telecommunicatie en luchtvervoer zijn toegepast zal de Commissie onderzoeken welke initiatieven zij moet nemen (zie bijlage7), daarbij rekening houdende met het specifieke karakter van het domein. lidstaten als de in Het is duidelijk dat alleen al met het oog op de verkrijging van de nodige interoperabiliteit een groot aantal van de hierboven genoemde en in bijlage beschreven acties met voorrang moet worden uitgewerkt bij EUROCONTROL, dat over de nodige deskundigheid beschikt, wanneer zij zich de actiemiddelen verschaft waarover zij krachtens het herziene verdrag mag beschikken. Met het oog hierop zal de Commissie bij de Raad voorstellen indienen tot maatregelen die inhouden dat EUROCONTROL haar werkmethoden zal wijzigen en de elementen zal creëren waaruit het gemeenschappelijk Europees luchtruim zal worden opgebouwd; dat de Gemeenschap lid wordt van EUROCONTROL zal dit proces zeker soepeler laten verlopen, en daarom moet de toetreding van de Gemeenschap een prioriteit blijven. De totstandkoming van een gemeenschappelijk luchtruim is voor de Gemeenschap niet alleen een technische aangelegenheid: het betekent bevestiging van een politieke keuze die is vastgelegd in de verschillende verdragen waarop de Gemeenschap is gegrondvest. Ondanks deze keuze moet de samenwerking met de overige Europese landen die lid zijn van EUROCONTROL, en waarvan enkelen een aanvraag tot toetreding tot de Gemeenschap hebben gedaan, doorgaan; genoemde keuze is alleen maar de bevestiging van de wil van de Gemeenschap om sneller en verder te gaan bij het gezamenlijk beheer van het Europees luchtruim, zonder de samenwerking binnen de bestaande instanties ook maar enigszins op losse schroeven te zetten. 6 18. Toch is het niet uitgesloten dat de bij EUROCONTROL aangesloten landen die geen lid zijn van de Gemeenschap buiten deze ontwikkeling zullen blijven. Ook kunnen vertragingen bij de inwerkingtreding van het herziene verdrag en de toetreding van de Gemeenschap de verwezenlijking van de communautaire doelstellingen binnen haar EUROCONTROLbelemmeren. verantwoordelijkheid moeten nemen en zal de Commissie passende voorstellen doen om met andere middelen de doelstellingen van het Verdrag te verwezenlijken. de Gemeenschap geval dat zal In 7 CONCLUSIE 19. 20. 21. De congestie in het luchtruim vereist andere dan technische maatregelen, en wel op korte termijn, om te voorkomen dat een nieuwe crisissituatie ontstaat; de Commissie zal de vergadering van ministers op de Europese burgerluchtvaartconferentie van januari benutten om de nodige initiatieven op gang te brengen. Verder eist zij dat er structurele hervormingen worden voorgevoerd om de totstandkoming van een gemeenschappelijk luchtruim mogelijk te maken door middel van een geïntegreerd beheer van dat luchtruim en de ontwikkeling van nieuwe concepten en procedures voor luchtverkeerbeheer. Dit zijn dus de grote lijnen die de Commissie voorstelt, maar zij wil niet verhelen dat er onderweg hinderpalen zullen zijn, variërend van de gebruikelijke inertie tot rechtmatige gevoeligheden. Daarom zal zij twee werkgroepen oprichten, die haar zullen helpen bij de ontwikkeling en uitvoering van de bovenstaande grote lijnen: – Er zal een dialoog worden opgestart tussen de sociale partners. Zij zijn het die het luchtruimbeheersysteem gebruiken of het doen werken; en zij zullen het ook zijn die het gemeenschappelijk luchtruim zullen gebruiken en doen werken. – Er zal een werkgroep op hoog niveau worden opgericht onder voorzitterschap van de commissaris voor vervoer. De werkgroep zal bestaan uit de voor het luchtverkeerbeheer in de lidstaten verantwoordelijke personen en zal het civiel en luchtruim moeten kunnen behandelen, daarbij naar militair gebruik van het behoren rekening houdend met de belangen van de eindgebruiker van het luchtvervoer. De groep zal zich bij haar werkzaamheden onder meer baseren op de in de bijlagen bij deze mededeling vervatte actievoorstellen. Zij zal binnen zes maanden verslag moeten uitbrengen. De Commissie is van oordeel dat voor de voorgestelde aanpak een politieke verbintenis op het hoogste niveau nodig is als steun aan een politiek die in wezen niet afwijkt van een beleid dat in 1985 heeft geleid tot de interne markt van de Gemeenschap en in 1990 tot de Economische en Monetaire Unie. Steeds ging het erom de politieke steun van de Europese Raad en het Europees Parlement te verkrijgen om een actie in gang te zetten waarvan men wist dat zij een niet-aflatende energie en wilskracht nodig zou hebben om het gewicht van de geschiedenis en de kracht van de traagheid te overwinnen. 22. De Commissie zal binnen zes maanden verslag uitbrengen over de voortgang die is geboekt bij de tenuitvoerlegging van de in deze mededeling voorgestelde grote lijnen. 8 DE HUIDIGE SITUATIE MET BETREKKING TOT VERTRAGINGEN EN CONGESTIE IN HET LUCHTVERKEER BIJLAGE 1 I. 1. 2. 3. BEOORDELING VAN DE PRESTATIES VAN HET EUROPESE ATM-SYSTEEM In het Witboek over luchtverkeerbeheer (ATM) heeft de Commissie gewezen op het feit dat er moeilijk uitvoerige en consistente gegevens kunnen worden verzameld, met name over de kwaliteit van de dienstverlening7. De ATM-gemeenschap heeft dit erkend en een prestatie-evaluatiesysteem (“Performance Review System”) opgezet in het kader van de voorlopige uitvoering van het herziene EUROCONTROL-verdrag. De commissie van de Performance Review (de evaluatiecommissie) heeft er in haar eerste rapport op gewezen dat zij het onderzoek onder deze omstandigheden moest beperken tot wat er aan gegevens beschikbaar was. Op Europese schaal zijn er echter onvoldoende gegevens, met name wat betreft de veiligheid en de kostenefficiëntie. Een systeem dat niet wordt gemeten, kan in feite niet doelmatig worden beheerd. Daarom moet er een aantal maatregelen worden genomen ter verbetering van de kwaliteit en de volledigheid van toekomstige evaluatierapporten. In dit document worden daarom de eigen bevindingen van de evaluatiecommissie gepresenteerd. Veiligheid 4. 5. Doordat er op Europees niveau te weinig samenhangende gegevens over veiligheid beschikbaar zijn, kunnen er geen zinvolle conclusies worden getrokken over de veiligheidsprestaties van ATM. Er is dringend behoefte aan een geharmoniseerde benadering van de nationale rapportages over de veiligheidsprestaties, in combinatie met een geharmoniseerde indeling van met de veilgheid verband houdende incidenten, een gemeenschappelijke aanpak van vertrouwelijke zaken en een instrument om causale factoren bij ATM-ongevallen en incidenten te identificeren8. Niets wijst erop dat het ATM-veiligheidsniveau een significante verandering heeft ondergaan; dit betekent dat ATM een bevredigend veiligheidskader biedt voor de exploitatie van vliegtuigen. De huidige ontwikkelingen blijken het duidelijkst uit de van de “air proximity and evaluatiecommissie van EUROCONTROL. level bust”-indicator in het rapport eerste 7 8 Aanhangsel 2 bij het ATM-witboek: COM(96)57 def. De diensten van de Commissie hebben de haalbaarheid van dergelijke rapportagesystemen onderzocht met het oog op een voorstel voor een richtlijn betreffende verplichte rapportage van incidenten. 9 Jaar 1994 1995 1996 1997 1998 Verkeer (aantal bewegingen in miljoenen) Aantal gevallen van bijna- botsingen en afwijken van de opgegeven vlieghoogte 5. 097 5. 783 6. 158 7. 039 7. 479 396 388 418 381 367 6. In een CANSO9 document werd er reeds op gewezen dat het voor de luchtvaartsector een groot probleem is dat de kans op een botsing evenredig is met het kwadraat van de verkeersintensiteit, zodat zelfs een bescheiden toename van het luchtverkeer al significante effecten kan hebben op de veiligheid. Verbeteringen van de prestaties van het ATM-systeem mogen niet ten koste gaan van de veiligheid van de Europese burgers. Vertragingen 7. 8. In 1998 was de helft van de vertragingen bij het vertrek - uitgezonderd “reactionaire” vertragingen (ten gevolge van te te wijten aan het late luchtverkeerbeheer. Maar als de oorzaak van reactionaire vertragingen in aanmerking wordt genomen, zoals nu algemeen aanvaard is, dan blijkt dat ATM verantwoordelijk is voor de helft van de vertragingen. Andere oorzaken zijn het weer, de ATC-capaciteit van de luchthaven, activiteiten op de grond, technische en andere, niet duidelijk aanwijsbare factoren. Luchtvaartmaatschappijen en luchthavens zijn dus beide verantwoordelijk voor ruwweg een kwart van alle vertragingen. aankomst) - In 1998 is het luchtverkeer ten opzichte van 1997 met 5% toegenomen. 17% van de vluchten liep vertraging op – gemiddeld 21 minuten - door factoren die met ATC verband hielden. Dezelfde cijfers voor 1997 bedroegen respectievelijk 15,4% en 19 minuten. In onderstaande tabel zijn de cijfers voor de afgelopen drie zomerseizoenen (mei tot september) opgenomen: Zomer 97 Zomer 98 Zomer 99 Verkeer 3. 372. 597 3. 557. 224 (+5,5%) 3. 781. 028 (+6,3%) Vertraagde vluchten 623. 539 753. 062 (+20,8%) 929. 268 (+23,4%) Percentage vertraagde vluchten 18,5% 21,2% 24,6% Gemiddelde vertraging 20 minuten 23 minuten 26,4 minuten Bron: CFMU 9 CANSO is de associatie van verstrekkers van navigatiediensten voor de burgerluchtvaart. 10 9. Volgens de evaluatiecommissie ligt de oorzaak van 45% van deze vertragingen in een zeer beperkt aantal ATC-sectoren (3%). Volgens de commissie toont dat aan hoe sterk de onderlinge afhankelijkheid van de verkeersleidingscentra is; de commissie benadrukt in dit verband de grote behoefte aan een collectief beheer van het ATM-systeem op Europees niveau. 11 10. Bovenstaande cijfers hebben betrekking op een zeer beperkte periode omdat het EUROCONTROL-systeem voor het verzamelen van gegevens pas onlangs is ingevoerd, zodat de algehele situatie op grond van deze cijfers dan ook niet adequaat kan worden beoordeeld. De cijfers van de luchtvaartorganisaties - die ook in 1996 door de Commissie werden gebruikt – vormen een betrouwbaarder uitgangspunt. Zij geven het volgende beeld te zien: • Vluchten met een vertraging van meer dan 15 minuten (waarvan de helft door ATC) vormden 12% van het totale aantal vluchten in 1986, 20% van het totale aantal vluchten in 1988, 23,8% in 1989, 12,7% in 1993, 18,5% in 1996 en 22,8% in 1998. • De hoogste cijfers waren 23,6% in juli 1988, 30,8% in juni 1989 en 29,2% in juni 1998. De cijfers voor 1999 wijzen op een verslechtering: gemiddeld 30% van de vluchten liep in de eerste helft van het jaar vertraging op, met een record van 37,3% in juni (Bron AEA). 11. 12. Dit verklaart waarom de evaluatiecommissie in haar eerste rapport tot de conclusie kwam dat zonder overdrijving kan worden gesteld dat de aan ATM te wijten vertragingen in de loop van 1998 desastreuze vormen hebben aangenomen, en dat de situatie in 1999 alleen nog maar slechter wordt. De cijfers voor de zomer van 1999 waren echter minder dramatisch dan op basis van de voorgaande maanden werd gevreesd, waaruit kan worden afgeleid dat het effect van bepaalde conjuncturele factoren, zoals veranderingen in het routenetwerk of de crisis in Kosovo, waren onderschat. Dit bevestigt overigens dat de systemen tegen de grenzen van hun mogelijkheden werken en dat de congestie door iedere verstoring kritieke vormen kan aannemen. Kosteneffectiviteit 13. 14. 15. Terwijl de evaluatiecommissie benadrukt dat er op Europese schaal een algemeen gebrek is aan samenhangende gegevens over de kosten van ATM, productiefactoren (personeel, activa) en plannen, waardoor zij geen diepgaande analyse kon uitvoeren, blijkt uit het onderzoek van de gegevens van EUROCONTROL die worden gebruikt € voor de inning van routeheffingen, dat deze heffingen in 1998 in totaal 3,9 miljard beliepen; uitgedrukt in lopende prijzen komt dat neer op een stijging van 80% ten opzichte van 1993; in dat jaar lag het totaal aan routeheffingen 120% hoger dan in 1986; in reële termen (na inflatiecorrectie) bedragen deze cijfers 45% respectievelijk 60%. significante aandeel van de toenames bleef het Ondanks deze routeheffingen in de kosten van de luchtvaartmaatschappijen sinds 1993 stabiel, namelijk op het betrekkelijk bescheiden niveau van 5,6% (in 1986 was dat nog maar 3,8%). relatieve Belangrijker zijn echter de indirecte kosten van congestie en vertragingen, maar ook hier zijn er onvoldoende cijfers. In 1996 werd in het Witboek over ATM gesproken 12 over het in de INSTAR-studie10 genoemde cijfer van 2000 miljoen ecu aan kosten van vertragingen voor luchtvaartmaatschappijen, nog afgezien van de kosten voor passagiers, vervoerders en de Europese economieën. Op basis van dezelfde € aannames kunnen deze indirecte kosten inmiddels worden geraamd 5400 miljoen 11, waarvan 600 miljoen12 extra luchtvaartmaatschappijen. exploitatiekosten directe voor aan de Algehele beoordeling 16. 17. II. 18. 10 11 12 13 Ondanks het verontrustende gebrek aan betrouwbare prestatie-indicatoren, dat ten dele een verklaring vormt voor de problemen in deze sector, kan worden geconcludeerd dat de Europese ATM in staat is zijn primaire taken, namelijk het waarborgen van de veiligheid van het vliegverkeer in het Europese luchtruim, te vervullen. Daar wordt echter wel een onaanvaardbaar hoge prijs voor betaald in termen van vertragingen en extra lasten voor luchtvaartmaatschappijen, passagiers, vervoerders en economische systemen. Daarnaast wordt er door alle betrokkenen op gewezen dat de toename van de ATC- capaciteit, die in het afgelopen decennium een verkeerstoename mogelijk heeft en gemaakt, productiviteitsinspanningen van het personeel, met name de luchtverkeersleiders. Zij zijn dan ook van oordeel dat het systeem de grenzen van het haalbare bereikt heeft. systeemoptimalisering hoofdzakelijk danken aan te is DE REACTIE VAN DE ATM-GEMEENSCHAP Sinds de crisis eind jaren 80 is de ATM-gemeenschap zich terdege bewust van de ernst en de urgentie van de situatie. De voor ATM verantwoordelijke nationale organisaties – civiele en militaire – hebben binnen hun gemeenschappelijke organisaties ECAC13 en EUROCONTROL en met steun van de Europese Commissie zowel op eigen initiatief als gezamenlijk gereageerd door de ontwikkeling en implementatie van tal van verbeteringen op technisch, operationeel en institutioneel niveau in het kader van de achtereenvolgende ECAC-strategieën met betrekking tot de kruisvluchtfase van vluchten (EATCHIP) en de luchthavenaspecten van ATC (APATSI). Het EUROCONTROL-verdrag is inmiddels herzien en verbeterd. De ATM-2000+-strategie is ontwikkeld om een uniform Europees ATM-netwerk tot stand te brengen dat kan voorzien in de voorspelde behoefte aan ATM tot het jaar 2015. Hiervoor is een geleidelijke en gefaseerde implementatie van nieuwe operationele en technische oplossingen noodzakelijk, op basis van een globale top- down-benadering en prestatieverbetering van de systemen. Naast de technische aspecten omvat de strategie ook de veiligheids, economische, milieu- en institutionele aspecten. Deze strategie bestrijkt alle vluchtfases in een “gate-to-gate”- € aan totale indirecte kosten voor luchtvaartmaatschappijen is gebaseerd op per uur (Bron: zie Studie van de organisatorische structuren, in 1994 en 1995 uitgevoerd door de ECAC met steun van de Commissie. Het bedrag van 5,4 miljard 450. 000 uren ATM-vertraging (Bron: CFMU 1998), en een kostprijs van 12. 000 voetnoot 3). IATA heeft waarden vastgesteld voor de kosten van vertragingen (op de grond en in de lucht) in Europa, op basis van de directe exploitatiekosten van luchtvaartmaatschappijen. De waarde in 1997 was 22 ecu/minuut voor de kosten van ATFM-vertraging op de grond. De extra kosten in verband met ATM- vertragingen in de lucht zijn niet bekend en worden niet behandeld. Europese Burgerluchtvaartconferentie. € 13 context, en behelst ook een uitgebreid werkprogramma voor de ontwikkeling van ATM gedurende de volgende vijftien jaar. Technische maatregelen 19. 20. 21. 22. 23. 24. De beperkingen van het luchtruim worden momenteel bepaald door de methodes voor luchtverkeerbeheer en met name door het beperkte aantal vliegtuigen dat een luchtverkeersleider tegelijkertijd in een bepaald gebied kan controleren. Om de capaciteit van het luchtruim te vergroten moet het gehele concept worden veranderd, waarbij piloten de instrumenten krijgen om zelf botsingen in de lucht te voorkomen, of moet het aantal vliegtuigen dat een luchtverkeersleider simultaan kan behandelen worden verhoogd door hem/haar de daartoe benodigde instrumenten te geven; ook kan aan een combinatie van beide mogelijkheden worden gedacht. Tot nu toe is slechts langzaam vooruitgang in deze richtingen geboekt, en verscheidene ambitieuze programma’s hebben slechts teleurstellende resultaten opgeleverd. Ten dele verklaart dat waarom het systeem op diverse plaatsen de grenzen van zijn mogelijkheden heeft bereikt. Het gaat hier namelijk niet uitsluitend om een Europees probleem; in andere delen van de wereld met een vergelijkbare verkeersdichtheid, zoals Noord-Amerika, doen zich dezelfde problemen voor. De werkelijke doorbraak die een situatie van probleemloze verkeersdoorstroming mogelijk zou maken, zoals die in de begintijd van de luchtvaart bestond, is voorlopig echter nog een droombeeld, hoewel technologische ontwikkelingen op verschillende gebieden, telematica, positiebepaling en navigatie, erop wijzen dat iets dergelijks niet onhaalbaar is. intelligentie, gegevensverbindingen, zoals kunstmatige Er zijn nog steeds aanzienlijke OTO-activiteiten noodzakelijk om de nodige concepten, procedures en instrumenten te ontwerpen en te valideren. Daarnaast zal ook de bijdrage in termen van menselijk potentieel van de ATM-gemeenschap, op basis van kennis van de menselijke factor, een doorslaggevende rol spelen voor de aanvaardbaarheid van nieuwe technologieën. Wat dit betreft moet evenwel worden erkend dat, hoewel de mondiale ATM-markt snel groeit, het toch nog steeds een nichemarkt is en dat het allerminst zeker is of de industrie eigener beweging voldoende investeringen zal doen om op korte termijn resultaten te boeken. Het wereldwijde marktpotentieel van CNS/ATM is geraamd op circa 100 miljard in de periode 1997 tot 2006. Europa zou een vierde gedeelte van die markt voor zijn rekening nemen14. € De Gemeenschap heeft forse bedragen beschikbaar gesteld ten behoeve van onderzoek en technologische ontwikkeling (OTO) voor ATM; verder heeft zij ongeveer 120 miljoen ecu besteed aan het ECARDA-initiatief in het vierde OTO- kaderprogramma voor de periode 1994-1998, waardoor de totale OTO-uitgaven uitgedrukt in reële waarde ruwweg zijn verdubbeld. Het is de bedoeling dat in het vijfde kaderprogramma voor de periode 1998-2002 een vergelijkbaar bedrag wordt uitgetrokken. Van zijn kant financiert EUROCONTROL externe studies over de ontwikkeling en aanpassing van nieuwe instrumenten, voor een bedrag van 45 miljoen per jaar. € 14 Treaty 2 Study – 1998. 14 25. € Het bedrag dat Europese ATM-organisaties jaarlijks investeren in tests en studies jaar geschat. Cijfers over andere nationale wordt op gemiddeld 180 OTO-investeringen op het gebied van ATM zijn niet beschikbaar, hoewel bekend is dat sommige Europese landen die op ATM-gebied tot de wereldleiders behoren, deze sector aanzienlijke steun verlenen. per Operationele maatregelen 26. Aangezien op korte termijn geen technologische revolutie mag worden verwacht, moet de ATM-gemeenschap zich stapsgewijs ontwikkelen om optimaal gebruik te maken van systemen en technologie. Dit individuele en collectieve investeringen door ATM-organisaties, met het doel de capaciteit van het luchtruim te vergroten door uitbreiding van sectoren, verlenging van de periodes waarin de sectoren worden geëxploiteerd en verbetering van de productiviteit van de luchtverkeersleiders. Dat moet gebeuren door: impliceert – herstructurering van routenetwerken en luchtruimindeling; – aanwerving en opleiding van nieuwe luchtverkeersleiders; – uitbreiding en modernisering van luchtverkeersleidingscentra; – luchtverkeersleiders de beschikking te geven over de allernieuwste hulpmiddelen; – implementatie instrumenten. Nationale maatregelen van aanvullende communicatie-, navigatie en controle- 27. 28. 29. De hierboven geschetste onderlinge afhankelijkheid van de verschillende onderdelen van de nationale systemen in Europa, heeft de ATM-gemeenschap er in 1990 toe gebracht om EUROCONTROL te belasten met de coördinatie van alle maatregelen die op samenhangende wijze moesten worden geïmplementeerd. Daartoe heeft EUROCONTROL het convergentie- en implementatieprogramma (Convergence and Implementation Programme - CIP) opgezet als collectief planningsinstrument, met gemeenschappelijke doelstellingen en een gemeenschappelijke agenda en voor iedere lidstaat een gedetailleerde programmering (lokaal CIP). Het doel hiervan is de harmonisatie van de Europese In dit kader hebben ATM-organisaties nieuw personeel aangeworven en hun faciliteiten verbeterd. systemen in 1998. De Gemeenschap heeft Trans-Europese netwerken een bijdrage van 80 miljoen geleverd. in de periode 1995-1999 via de begroting van de aan deze projecten € Volgens EUROCONTROL was eind 1998 ongeveer 80% van de aangegeven doelstellingen verwezenlijkt. De mate waarin de luchtverkeersleidingscentra de doelstellingen hebben gerealiseerd loopt echter sterk uiteen, van 100% tot 27%. De afgelopen jaren is vaak minder snel vooruitgang geboekt dan verwacht, wat vooral gevolgen heeft gehad voor bepaalde verbeteringen waarvan grote voordelen worden verwacht, zoals de verkleining van de scheidingsafstand tussen vliegtuigen, verbeterde radardekking en verwerking van vluchtgegevens. 15 30. EUROCONTROL heeft een positief verband vastgesteld tussen de mate waarin de CIP-doelstellingen zijn verwezenlijkt en de ernst en omvang van de vertragingen: de gemiddelde vertraging per ACC loopt sterker terug naarmate er meer doelstellingen zijn gerealiseerd (zie tabel en grafiek). Gebieden waar nog maar weinig aan de implementatie is gebeurd zijn Griekenland15, Zwitserland, Noord-Italië, Oost- Frankrijk en Zuid-Duitsland. 15 Dit is in 1999 veranderd als gevolg van de inbedrijfstelling van nieuwe faciliteiten. 16 17 Monthly ATFM Delays per Country Monthly ATFM Delays per Country ) ) s s e e t t u u n n m m i i ( ( s s y y a a l l e e D D M M F F T T A A y y l l h h t t n n o o M M 1. 800. 000 1. 800. 000 1. 600. 000 1. 600. 000 1. 400. 000 1. 400. 000 1. 200. 000 1. 200. 000 1. 000. 000 1. 000. 000 800. 000 800. 000 600. 000 600. 000 400. 000 400. 000 200. 000 200. 000 0 0 Oct Oct Nov Nov Dec Dec Jan Jan Feb Feb Mar Mar Apr Apr May May Jun Jun Jul Jul Aug Aug Sep Sep Oct Oct France France Norway Norway Germany Germany Spain Spain Greece Greece Sweden Sweden Italy Italy Switzerland Switzerland Maastricht Maastricht UK UK Netherlands Netherlands ATFM-vertraging is de tijd tussen de laatste starttijd die een vliegtuig heeft aangevraagd en de starttijd die aan het vliegtuig is toegewezen door het ATM-systeem. EUROCONTROL concludeert dan ook dat de vertragingen bij de harmonisatie van lokale systemen en de verbetering daarvan tot het vereiste functionele niveau, ernstige gevolgen hebben gehad in de vorm van lokale congestie, naast negatieve effecten op de interoperabiliteit tussen aangrenzende centra en op de “naadloze” dienstverlening. Collectieve maatregelen 31. 32. In situaties waarin de vraag groter is dan het aanbod, moet de verkeersstroom worden geregeld om overbelasting van gebieden met congestie te vermijden en vliegtuigen in virtuele rijen aan de grond te houden. De ATM-gemeenschap besefte in 1988 tijdens de eerste ATM-crisis reeds dat een dergelijk beheer voor geheel Europa beter op collectief niveau kon worden georganiseerd omdat de beschikbare capaciteit dan beter kon worden gebruikt om de gebruikers van het luchtruim alternatieve routes voor te stellen. EUROCONTROL werd daarom belast met de oprichting van de Centrale Eenheid voor de Verkeersstroomregeling (Central Flow Management Unit) en bijbehorende een centraal vluchtplanverwerkingssyteem (Flight Plan subsystemen, zoals 18 Processing system), voor het hele ECAC-gebied. Dit is geleidelijk gebeurd door de te hevelen naar taken die op nationaal niveau werden uitgevoerd over EUROCONTROL; de CFMU is sinds 1997 in bedrijf. Op deze centrale faciliteit, die 58 miljoen ecu heeft gekost, zijn 440 man werkzaam. Algemeen wordt erkend dat deze stap een succes is geworden en een belangrijke bijdrage heeft geleverd tot de verbetering van de dienstverlening, die voor alle gebruikers van het luchtruim wat de toegang tot ATC-capaciteit betreft een eerlijke behandeling mogelijk maakt. 33. Vanuit het besef dat de versnippering van het luchtruim en de verstrekking van luchtverkeerbeheerdiensten door kleine eenheden tot inefficiëntie en rigiditeit leidt, besloot een aantal Midden-Europese landen16 in de buurt van Wenen een gemeenschappelijk centrum voor de verkeersleiding in het hogere luchtruim op te richten. Hiervoor werd het voorbeeld van het EUROCONTROL-centrum bij Maastricht gevolgd, dat de verkeersleiding in het hogere luchtruim verzorgt voor België, Luxemburg, Nederland en Noordwest-Duitsland. Het zogenaamde CEATS- centrum zal echter niet voor 2006 operationeel zijn. Institutionele maatregelen 34. 35. De cultuur van de ATM-gemeenschap is gebaseerd op het Verdrag van Chicago, in het eerste artikel waarvan de volledige soevereiniteit van iedere staat over zijn eigen luchtruim wordt bevestigd. Een gevolg daarvan is dat de ATM-gemeenschap alleen bindende internationale verplichtingen aanvaardt voor interoperabiliteitsnormen die het vrije verkeer moeten vergemakkelijken van vliegtuigen die voldoen aan bepaalde minimumeisen inzake veiligheid en bemanning. Wat de bepalingen inzake luchtverkeersdiensten (in het ICAO-kader een verplichting voor de landen) betreft, is het enige instrument waarover de ICAO – de organisatie die tot taak heeft de harmonieuze ontwikkeling van de internationale burgerluchtvaart te bevorderen – beschikt, het mechanisme van de collectieve planning, ondersteund door beleidstoezeggingen. Daarvoor heeft de ICAO een werkwijze ontwikkeld om de behoeften van gebruikers te beoordelen, en landen er met zachte hand toe te bewegen de nodige voorzieningen te treffen om aan die behoeften te voldoen. Dit gebeurt op regionaal niveau: elke regio17 stelt een plan op dat van tijd tot tijd wordt bijgewerkt en door de ICAO-raad wordt goedgekeurd. Toen de ECAC en EUROCONTROL begonnen met het Europese ATC-programma voor harmonisatie en integratie (EATCHIP), hebben zij voor een soortgelijke aanpak geopteerd en getracht daarmee zo goed mogelijk te werken. De ATM-gemeenschap was zich echter bewust van de beperkingen van deze traditionele “zachte” benadering en besloot daarom tot een herziening van het EUROCONTROL-verdrag om daarin betere juridische instrumenten op te nemen waarmee de Europese ATM- problemen konden worden aangepakt en opgelost. Collectieve planning 36. 16 17 Voor de organisatie van een collectieve planning is de reeds omschreven CIP in het leven geroepen. Soortgelijke benaderingen voor meervoudige subregionale programma’s voor het oplossen van lokale problemen of efficiencyverbetering door Oostenrijk, Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Tsjechië, Italië, Slovenië en de Slowakije. De Europese ICAO-regio’s omvatten Europa en de gehele voormalige Sovjetunie. 19 middel van gezamenlijke planning en gemeenschappelijk gebruik van faciliteiten zijn: – het Noordse ANS-programma, waarbij Denemarken, Finland, Noorwegen en Zweden zijn betrokken; – de Transalpiene regionale ontwikkeling met Frankrijk, Zwitserland en Italië; – de regionale ontwikkeling van de Baltische staten, met Estland, Letland en Litouwen; – het AEFMP-plan voor Algerije, Frankrijk, Marokko, Portugal en Spanje; – de regionale ontwikkeling van de Balkanlanden met Albanië, Bulgarije, de de Republiek Macedonië, Joegoslavische Griekenland, Voormalige Joegoslavische Republiek en Roemenië. 37. 38. In dezelfde geest wordt de implementatie overwogen van de operationele delen van het Europese ATM-programma, de opvolger van EATCHIP en APATSI, op basis van de ATM-2000+-strategie. Dit vervolgplan wordt het Europees Convergentie- en Implementatieplan (ECIP) genoemd Vanwege de aanhoudende discrepantie tussen de door de luchtverkeersleidingscentra (ACC) geleverde capaciteit en de vraag van de kant van de luchtruimgebruikers, is onlangs besloten een mechanisme voor capaciteitsplanning op middellange termijn te creëren. Dit proces, dat door EUROCONTROL wordt beheerd, heeft ten doel de verkeersvraag via elk afzonderlijk ACC de komende 2 tot 5 jaar te evalueren, met behulp van de beschikbare kennis van plannen van luchtgebruikers en simulatie- instrumenten, om zo aan te geven welkecapaciteitsuitbreidingen deze ACC’s moeten plannen om een goede dienstverlening mogelijk te maken. Bij het ontbreken van gezamenlijk vastgestelde meeteenheden voor het bepalen van de ATC-capaciteit, is deze empirische benadering een goed prestatiegericht middel om dienstverleners te helpen bij de planning van hun toekomstige ontwikkeling. De luchtruimgebruikers hebben hoge verwachtingen van dit instrument. Standaardisering 39. 40. Het gebrek aan interoperabiliteit tussen nationale systemen is een bron van inefficiëntie en capaciteitsverlies in het gehele systeem. Omdat de ICAO zich niet met dit aspect van de interoperabiliteit bezighoudt, heeft de Europese ATM- gemeenschap EUROCONTROL belast met de ontwikkeling van de nodige eisen en normen. Bovendien maakte de verkeersdichtheid in de drukste gebieden van Europa de invoering noodzakelijk van nieuwe operationele procedures (verminderde verticale scheiding, zonenavigatie) en technische middelen (8,33 kHz kanaalafstand, botsingvermijdingssystemen) waarvoor de ICAO geen op de Europese behoeften afgestemde interoperabiliteitseisen had vastgesteld en waarvoor de Europeanen zelf het voortouw moesten nemen. EUROCONTROL heeft daarom een standaardiseringsproces in gang gezet om technische specificaties (die nuttig zijn voor interoperabiliteit en sterk worden aanbevolen) en EUROCONTROL-normen (die van essentieel belang zijn voor interoperabiliteit en een dwingend karakter hebben) te ontwikkelen. Tussen 1990 en 20 1998 heeft EUROCONTROL verscheidene technische specificaties opgesteld en 7 EUROCONTROL-normen goedgekeurd. 41. Om de EUROCONTROL-normen een groter juridisch gewicht te geven en om gebruik te maken van de handhavingsinstrumenten van het Verdrag, heeft de Gemeenschap in 1993 Richtlijn 93/65/EG18 vastgesteld, die de Commissie machtigt om de EUROCONTROL-normen die bijdragen tot de harmonisatie en de integratie van de nationale ATM-systemen aan te wijzen en als Gemeenschapswetgeving vast te stellen. De Commissie heeft op die basis slechts twee normen vastgesteld bij Richtlijn 97/15/EG19, terwijl de andere buiten het bestek van Richtlijn 93/65/EG vielen of bepalingen bevatten met betrekking tot vrijstellingen of nationalevarianten, waardoor ze onverenigbaar zijn met een correcte uitvoering in het kader van het Gemeenschapsrecht20 Stimuleringsmaatregelen 42. ICAO-verdrag en het EUROCONTROL-verdrag niet voorzien in Omdat het krachtige een aantal heeft stimuleringsmaatregelen opgenomen in de verschillende programma’s voor verbetering. uitvoeringsinstrumenten, de ATM-gemeenschap • De verspreiding van de beste praktijken door aanneming en verspreiding van handleidingen, en het organiseren van seminars en trainingen op allerlei gebieden (veiligheidsbeheer, flexibel gebruik van het luchtruim, menselijke hulpbronnen, etc). • De ontwikkeling van gemeenschappelijke projecten: er werd reeds op gewezen dat de markt voor ATM-markt groeit, maar ook een niche-markt is; bovendien ontwerpen ATM-organisaties de instrumenten en systemen die zij gebruiken gewoonlijk zelf. Als gevolg daarvan is de industrie niet genegen om te investeren in generieke kant-en-klare uitrusting, wat ten koste gaat van de interoperabiliteit en de kostenefficiëntie. EUROCONTROL tracht deze gereserveerde houding van de industrie te overwinnen door de ontwikkeling en validering van nieuwe instrumenten te financieren. De aldus ontwikkelde uitrusting kan tegen een terwijl de interessantere prijs worden gekocht door ATM-organisaties, intellectuele eigendomsrechten, die in het bezit zijn van EUROCONTROL, gratis worden gegeven aan lidstaten die deze nodig hebben. In het kader van EATCHIP uit de communautaire begroting voor de Trans-Europese is 77 miljoen netwerken geïnvesteerd in projecten zoals: € – – Projecten op het gebied van ATN en gegevensverbinding (ATIF, ACCESS, SPACE, EURO VDL2), Projecten op het gebied van ADS (NEAN, NAAN, NUP, ADS- programma), 18 19 20 Richtlijn 93/65/EEG van de Raad betreffende de vaststelling en het gebruik van compatibele technische normen en specificaties voor de aanschaf van apparatuur en van systemen voor luchtverkeersafhandeling– PB L187 van 29. 7. 1993. Richtlijn 97/15/EG tot bekrachtiging van Eurocontrol-normen en tot wijziging van Richtlijn 93/65/EEG. Zie ook het verslag van de Commissie over de toepassing van Richtlijn 93/65/EEG van de Raad. COM(99) 454 van 01. 10. 99. 21 – – Modernisering en vervanging van radars (MSSR en Mode-S), Nieuwe verwerkingssystemen (eFDP, SACTA, FOCUS, ERATO, VAFORIT). • Verder werd ook onderzoek en technologische ontwikkeling op het gebied van cockpitsystemen gefinancierd. Toekomstige boordsystemen zullen een beter inzicht geven in de verkeerssituatie, het terrein en de weersomstandigheden, en daardoor betere besluitvormingsmogelijkheden en operationele ondersteuning bieden voor piloten en luchtverkeersleiders. Het herziene EUROCONTROL-verdrag 43 jaren van onderhandelingen Na verscheidene het herzieningsprotocol van het EUROCONTROL-verdrag formeel goedgekeurd. Tegelijkertijd besloten de partijen bij het EUROCONTROL-verdrag voorlopig diverse elementen van het herziene verdrag met ingang van 1 januari 1998 toe te passen. De belangrijkste punten van het protocol kunnen als volgt worden samengevat: juni 1997 is op 17 • Een uitbreiding van de bevoegdheden van EUROCONTROL, dat daardoor de maatregelen van de leden voor bijna alle aspecten van het luchtverkeerbeheer kan coördineren, en daarover bindende besluiten kan nemen. • Een efficiënter besluitvormingsmechanisme, waarbij besluiten worden genomen met een meerderheid van stemmen en niet meer met eenstemmigheid, en de nationale veiligheidsbelangen worden beschermd door middel van een vrijwaringsclausule. • De betrokkenheid van belanghebbenden bij het besluitvormingsproces via een actieve deelname aan de besprekingen en het overleg in de EUROCONTROL- organen. • De ontwikkeling van adequate beleidsondersteuningsinstrumenten, door middel van de instelling van vier adviesorganen: – – – een evaluatiecommissie (Performance Review Commission - PRC) die de prestaties van de ATM-systemen op nationaal en EUROCONTROL- niveau beoordeelt, met inbegrip van de goedkeuring van doelstellingen voor de verbetering van ATM-systemen, de ontwikkeling van prestatie- indicatoren en richtsnoeren voor regelgeving op economisch gebied; een Safety Review Commission (SRC) die zich bezighoudt met veiligheidsvoorschriften, monitoring en certificering van ATM-systemen en -procedures; een Civil and Military Interface Standing Committee (CMIC) dat bevoegd is voor alle vraagstukken in verband met de civiel/militaire interface; 22 – Een uitgebreid comité voor routeheffingen (Committee for Route Charges) dat advies uitbrengt over zaken in verband met het tarievenbeleid voor routes en terminals. • De ontwikkeling van een meer bedrijfsmatig management onder de exclusieve verantwoordelijkheid van de directeur-generaal, ondersteund door de nodige adviesgroepen. • De verbetering van de coördinatie van onderzoeksactviteiten tussen de EUROCONTROL-leden en de organisatie zelf. Dit omvat een verbeterde informatie en ervaringen met betrekking tot de uitwisseling van ideeën, verschillende programma’s, te bevorderen en doublures te vermijden. teneinde de complementariteit 44. In het licht van de nieuwe bevoegdheden van EUROCONTROL en de verschillende gebieden waarop die interfereren met de bevoegdheden van de Gemeenschap, heeft de Raad van de Europese Unie op 20 juli besloten dat de Gemeenschap haar bevoegdheden op het gebied van ATM het best kon uitoefenen door deel te nemen aan EUROCONTROL en zodoende haar rol als enige ATM-beleidsmaker in Europa te verstevigen. Momenteel worden daarvoor besprekingen gevoerd, en er is goede hoop dat die begin volgend jaar met succes kunnen worden afgerond. 23 BIJLAGE 2 HET LUCHTVERVOERSBELEID VAN DE GEMEENSCHAP laatste decennium heeft de Gemeenschap veel energie gestoken in de In het ontwikkeling van een gemeenschappelijk luchtvervoersbeleid op basis van de in het Verdrag geformuleerde uitgangspunten. Het doel hiervan was de burgers, het bedrijfsleven en de economieën van de lidstaten net als in alle andere sectoren een ruimere keuze en hogere kostenefficiënte te bieden dankzij de voordelen die voortvloeien uit de toenemende concurrentie. De opening van de interne markt voor alle luchtvaartmaatschappijen uit de Gemeenschap begint al haar vruchten af te werpen, zoals blijkt uit de verslagen van de Commissie over de gevolgen van het derde pakket liberaliseringsmaatregelen voor het luchtvervoer21. Het aantal luchtvaartmaatschappijen met geregelde diensten is tussen 1993 en 1998 met 24% gestegen; het aantal verbindingen is tussen 1996 en 1997 met 30% toegenomen. Het aantal verbindingen dat door twee op meer luchtvaartmaatschappijen wordt verzorgd is in dezelfde periode opgelopen van 4% tot 9%, meer dan een verdubbeling dus. Dit percentage representeert meer dan een kwart van het totale aantal intracommunautaire passagiers. In dezelfde tijd zijn de aangeboden tarieven gevarieerder geworden en op dit moment vliegen de meeste passagiers tegen een gereduceerd tarief. Om dit mogelijk te maken hebben de luchtvaartmaatschappijen zich moeten aanpassen aan het nieuwe, door concurrentie gekenmerkte klimaat en hun gedrag is in het laatste decennium daarom grondig veranderd. De trend gaat duidelijk in de richting van: • het inzetten van kleinere vliegtuigen, die voor nieuwe maatschappijen gemakkelijker te vullen zijn en de gevestigde maatschappijen meer flexibiliteit bieden in termen van routes en frequentie, • het verhogen van de frequentie op routes om meer greep te krijgen op alle segmenten van de markt, • het accepteren van een lagere beladingsfactor op concurrerende routes (doorgaans de belangrijkste) om op de marktvraag in te kunnen spelen, • het ontwikkelen van sterke hubs met meervoudige verbindingen om de te versterken en verbreden in steeds grotere tegenwoordigheid op de markt verzorgingsgebieden. Het gevolg hiervan is een gestage groei van het luchtverkeer. Tegelijkertijd is er een tendens tot concentratie van het luchtverkeer in de beste perioden van de dag of de week of op tijdstippen die aansluitingsmogelijkheden op de hub bieden. Hierdoor groeit de behoefte aan capaciteit in de piekuren. Het aanhoudend succes van het gemeenschappelijk luchtvervoersbeleid is sterk afhankelijk van het vermogen van de luchtvaartinfrastructuur, in het bijzonder het COM(96) 514 def. en COM(99) 182 def. 24 1. 2. 3. 4. 5. 21 luchtverkeerbeheer (ATM), om op deze veranderende behoeften in te spelen, zodat nieuwe luchtvaartmaatschappijen op marktomstandigheden kunnen rekenen die een goede concurrentiepositie mogelijk maken en waarbij de eindgebruikers kunnen profiteren van de toenemende concurrentie. 25 1. 2. 3. 4. BIJLAGE 3 LUCHTVERKEERBEHEER Dankzij de technische vooruitgang kunnen vliegtuigen steeds sneller vliegen en steeds grotere afstanden afleggen, en dat onder bijna alle weersomstandigheden. Met de groei van het verkeer en omdat de boordsystemen geen directe informatie konden leveren, werd het noodzakelijk het luchtruim te gaan beheren en de piloten te assisteren bij het bepalen en aanhouden van een veilige koers zonder gevaar voor botsingen met andere vliegtuigen of obstakels. Daarom hebben de overheden van de diverse landen, omdat zij verantwoordelijk zijn voor de veiligheid van hun burgers in de lucht als op de grond, systemen voor luchtverkeerbeheer (ATM) zowel geïntroduceerd, met als hoofddoel de gebruikers van het luchtruim te helpen voldoende afstand tot andere vliegtuigen en tot de grond te houden. De gebruikte technieken variëren van scheiding van verkeer door de toewijzing van verschillende delen van het luchtruim op een min of meer permanente basis (militaire flight luchtruim, route structure, holding stacks, luchtruimbeheer genaamd, een gespecialiseerde operator, de real-time observatie door luchtverkeersleider, die potentiële conflicten opspoort en de piloten instructies geeft om deze te vermijden, luchtverkeersleiding (ATC) genaamd22. levels, enz. ), tot Deze technieken, en vooral de luchtverkeersleiding, die sterk afhankelijk is van de individuele prestaties van menselijke operatoren, stellen grenzen aan het aantal vliegtuigen dat in een gegeven gebied tegelijkertijd in de lucht mag zijn, zodat de capaciteit van het luchtruim voor luchtverkeersdoeleinden beperkt is. Wanneer de vraag van de zijde van de luchtruimgebruikers deze capaciteit overschrijdt, ontstaan er vertragingen, net als in de spitsuren op autosnelwegen. Omdat wachtrijen en holding stacks extra luchtverontreiniging veroorzaken, tot extra congestie in aangrenzende zones leiden en potentieel zelfs gevaarlijk kunnen worden, worden de wachtrijen zoveel mogelijk op de grond georganiseerd in de vorm van virtuele wachtrijen; dit wordt luchtverkeersstroomregeling (ATFM) genoemd. Ofschoon de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) in staat is geweest ervoor te zorgen dat vliegtuigen en nationale ATM-systemen compatibel zijn zodat een bepaald vliegtuig met dezelfde uitrusting en procedures overal in de wereld kan vliegen, is zij er minder goed in geslaagd om de diverse landen ervan te overtuigen de capaciteit van het luchtruim aan te passen aan de werkelijke behoeften van de luchtruimgebruikers. Het Europese ATM-syteem ziet eruit als een lappendeken waarin zwakke plekken een domino-effect op het gehele systeem hebben en tot artificiële grenzen aan de capaciteit van de buursystemen of onderbenutting van de capaciteit daarvan leiden. 22 Een beschrijving van luchtverkeerbeheer (ATM) is gegeven in bijlage 1 van het witboek van de Commissie over ATM, “Openstelling van het Europese luchtruim”, COM(96) 57 def. 26 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. BIJLAGE 4 LUCHTRUIMBEHEER luchtverkeer bestaat voornamelijk uit het militaire Operational Air Traffic Het (OAT) en het civiele General Air Traffic (GAT). Ofschoon het OAT minder dan 5% van het totale verkeer uitmaakt, zijn voor de training van militaire vliegtuigen in het onderscheppen, bombarderen, enz. grote delen van het luchtruim nodig. Het GAT omvat al het overige verkeer, meestal vliegtuigen die van het ene punt naar het andere punt vliegen, waarvoor beschermde corridors nodig zijn; het omvat ook andere luchtfotografie, pleziervluchten, sproeivluchten en testvluchten, waarbij de behoeften analoog zijn aan die van het OAT. Alle soorten verkeer maken gebruik van dezelfde schaarse hulpbron: het luchtruim. toepassingen, lesvluchten, zoals De taak van het luchtruimbeheer is deze schaarse hulpbron te verdelen onder de gebruikers, zodat elke gebruiker een redelijk deel toegewezen krijgt, dat hem in staat stelt zijn werk naar behoren te doen. Oorspronkelijk gebeurde dit door het luchtruim op min of meer permanente basis te verdelen op basis van structuren bestaande uit routes, verboden zones, holding points, enz. , waarmee het onderscheid tussen het civiele en het militaire luchtruim in stand werd gehouden (zie bijgaande kaart). Aangezien de meest toegankelijke reserve voor de capaciteit voor het GAT een betere verdeling van het luchtruim is, wordt sterk aangedrongen op een herziening van de wijze waarop het luchtruim wordt beheerd en verdeeld. Dit stuit in diverse landen op serieus verzet van militaire gebruikers, die hun voorkeursbehandeling bij de verdeling van het luchtruim wensen te behouden. Daarom heeft EUROCONTROL zijn leden aangeraden een flexibelere benadering te kiezen, waarbij een deel van het militaire luchtruim toegankelijk wordt gemaakt voor civiele doeleinden wanneer de hoofdgebruikers dit niet nodig hebben. In dergelijke gevallen wordt het GAT hetzij door militaire, hetzij door civiel luchtverkeersleiders begeleid, afhankelijk van het land. Dit concept, “flexibel gebruik van het luchtruim” genaamd, wordt nu in de meeste Europese landen toegepast. Het beheer hiervan gebeurt echter op nationaal niveau, waarbij elk land vrij is in zijn afweging tussen civiele en militaire prioriteiten. Slechts weinige landen, als er überhaupt al zulke landen zijn, hebben een neutrale en onafhankelijk regelgever met de afweging van deze uiteenlopende belangen belast. De keuzes worden op nogal ondoorzichtige wijze gemaakt en de civiele gebruikers van het luchtruim hebben er weinig vertrouwen in dat zij voldoende aan hun trekken komen. Bovendien komt in dit concept, zoals de Commissie in voorgaande mededelingen over ATM heeft gesteld, het pan-Europese karakter van ATM onvoldoende tot zijn recht. Ofschoon het gerechtvaardigd is dat landen voor hun nationale veiligheids- en defensiebelangen opkomen, hebben zij ook de plicht tegenover hun burgers om hun andere belangen te verdedigen. Op dit trouwens internationale luchtvervoersbeleid voor de verplichtingen aangegaan, zoals bijvoorbeeld het terrein zijn zij 27 8. 9. lidstaten van de Gemeenschap, op grond waarvan zij verplicht zijn om ook volledig met de belangen van hun Europese partners rekening te houden. Een ander punt is dat op nationaal niveau wordt besloten over de structuur van het luchtruim voor burgerdoeleinden en dat daarbij onvoldoende rekening wordt gehouden met de mogelijkheden en beperkingen van de buurlanden. Deze structuur wordt ook beïnvloed door grenzen en sommige landen verzetten zich tegen veranderingen teneinde de verkeersstromen boven hun grondgebied te handhaven zodat zij van de daarvoor in rekening gebrachte kosten kunnen profiteren. Door dergelijke praktijken is het onmogelijk gebleken het netwerk van verbindingen en de daarmee samenhangende verdeling in sectoren zuiver op basis van het algemeen belang te optimaliseren. Daarom heeft de Commissie in het verleden ervoor gepleit dat luchtruimbeheer een regelgevingstaak is die zoveel mogelijk op pan-Europees niveau moet worden ingevuld, zij het met voldoende waarborgen voor het nationale veiligheidsbelang. Actie: Het luchtruim is een gemeenschappelijk goed dat gezamenlijk als een continuüm zonder grenzen moet worden beheerd met als doel alle gebruikers, zowel de militaire als de civiele, tevreden te stellen en het luchtverkeerbeheer te optimaliseren. 10. Daarom dient een centrale organisatie de bevoegdheid te krijgen te beslissen over de strategische en tactische fasen van het luchtruimbeheer. – Dit geldt voor de algemene structuur van het luchtruim, het netwerk van verbindingen, de belangrijkste verboden zones en de regels voor toegang en flexibiliteit van het gebruik van het luchtruim, met uitzondering van bepaalde weinig gebruikte regio’s of het onderste luchtruim, waar op grond van het subsidiariteitsbeginsel kan worden overwogen dat lokaal beheer volstaat. Dergelijke regels moeten ook ontsnappingsclausules bevatten die van toepassing zijn in noodgevallen en bij veiligheidscrises. Ofschoon de indeling van het luchtruim in sectoren ten behoeve van de luchtverkeersleiding kan worden gezien als een verantwoordelijkheid van de dienstverleners, zou het toch nodig kunnen zijn om in geval van onenigheid tussen ATM-organisaties over de optimale sectorindeling aan hun grenzen een beroep te doen op bemiddeling door de centrale instantie. Dit zou een verplichting kunnen inhouden om de verlening van luchtverkeersdiensten door de ene staat te delegeren naar een andere staat als dit de totale prestaties van de ATM-systemen ten goede zou komen. Alle besluiten over dergelijke onderdelen van de strategische fase van het luchtruimbeheer zouden verbindend moeten zijn voor de deelnemende landen. – Wat de tactische fase betreft zou dezelfde centrale organisatie het recht moeten hebben om luchtruim toe te wijzen aan de diverse gebruikers op basis van de op strategisch niveau vastgestelde regels. Om ervoor te zorgen dat dit op tijdige en dwingende basis gebeurt, zouden de relevante besluiten de lidstaten rechtstreeks moeten binden. Actie: Een centrale organisatie moet de volle verantwoordelijkheid krijgen voor het beheer van het Europese luchtruim, zowel op strategisch als op tactisch niveau. 28 11. EUROCONTROL, dat al ervaring heeft met het beheer van schaarse hulpbronnen, zou deze verantwoordelijkheid op zich kunnen nemen. De herziene overeenkomst biedt hiervoor voldoende juridische armslag. Desgewenst zou dit door middel van een officieel besluit op basis van artikel 2, lid 1, van die overeenkomst kunnen worden bevestigd. 29 BIJLAGE 5 Collectieve binding 1. Het ATM-systeem is een complex systeem waarbij verschillende spelers zijn betrokken: – de luchtruimbeheerders, die het luchtruim aan de diverse gebruikers toewijzen door de structuur van het luchtruim, het netwerk van verbindingen, de verboden zones, de vluchtniveaus, enz. vast te leggen, en aan het gebruik voorwaarden te verbinden zodat real-time flexibiliteit gegarandeerd is; – de luchtverkeersstroomregelcentra, die ATC-capaciteit toewijzen aan hun (overwegend civiele) gebruikers door strategische planning van de verkeersstroom en real-time regeling van departure slots; – de luchtvaartmaatschappijen, die hun vliegtuigen moeten uitrusten, adequate operationele procedures moeten ontwikkelen en hun personeel moeten opleiden; – de vliegtuigbemanningen, die de procedures in real-time moeten toepassen en een veilige vlucht moeten garanderen; – de luchtverkeersdienstencentra, die de nodige apparatuur en gebouwen moeten aanschaffen, onderhouden en exploiteren, operationele procedures moeten opstellen en luchtverkeersleiders, technici en overig personeel moeten aanwerven c. q. opleiden; – de luchtverkeersleiders, die de procedures in real-time toepassen en voor voldoende afstand tussen vliegtuigen onderling en tussen vliegtuigen en de grond moeten zorgen; – de productindustrie, die de noodzakelijke hulpmiddelen en systemen moet ontwerpen, ontwikkelen en produceren. De goede werking van het systeem vereist dat alle spelers hun eigen rol op gecoördineerde en samenhangende wijze spelen zodat zwakke plekken in het Europese netwerk van systemen worden voorkomen. Bij veranderingen moet een top-down benadering worden gevolgd om operationele concepten en eisen te ontwikkelen, die op hun beurt weer aanleiding geven tot de ontwikkeling van nieuwe apparatuur en procedures. Het traditionele instrument dat door de ATM- gemeenschap wordt gebruikt om dit samenwerkingsproces te steunen en tot de nodige afspraken te komen, is collectieve planning. Zoals uit de resultaten van EATCHIP23 valt af te lezen, wordt nu in brede kring geaccepteerd dat deze benadering haar grenzen heeft bereikt en dat nieuwe methoden moeten worden onderzocht die verder gaan dat wat voor het vervolgprogramma EATMP24 is gepland. European Air Traffic Control Harmonisation and Integration Programme (zie bijlage 1). EUROCONTROL Air Traffic Management Programme. 30 2. 3. 23 24 1. 4. 5. 6. 7. II. 8. CAPACITEITSPLANNING Onlangs heeft EUROCONTROL onder de titel “Capaciteitsplanning op middellange termijn” een evaluatie gemaakt van zijn capaciteitsbehoeften. De bedoeling hiervan was de luchtverkeersdienstverleners ervan te overtuigen investeringsplannen te maken in termen van apparatuur en personele middelen om aan de verkeersvraag te kunnen voldoen. Bij gebrek aan gezamenlijk overeengekomen kwantificeerbare indicatoren voor capaciteit worden de doelstellingen uitgedrukt in de procentuele verkeerstoename die elk luchtverkeersleidingscentrum in de komende twee tot vijf jaar moet kunnen verwerken. Deze pragmatische aanpak wordt op korte termijn gezien als de enige methode en moet daarom worden aangemoedigd aangezien collectieve planning kennelijk een zwakte die vele ATM-organisaties gemeen hebben. Recente ervaring heeft evenwel uitgewezen dat diverse luchtverkeersdienstverleners in geslaagd zijn de in de dichtstbevolkte gebieden van Europa er niet overeengekomen doelstellingen voor 1999 te realiseren. Dit stelt de status van dergelijke doelstellingen binnen het EUROCONTROL-systeem ter discussie. Momenteel wordt hierover gesproken op het niveau van de directeurs luchtvaart maar er is nog steeds een consensus nodig voordat zij door de EUROCONTROL- raad worden goedgekeurd. Bovendien is niet duidelijk of een dergelijke goedkeuring deze doelstellingen bindend maakt. EUROCONTROL heeft tegen landen die de doelstellingen niet hebben gehaald, geen actie ondernomen op basis van de in de overeenkomst opgenomen bepalingen inzake geschillenregeling bij conflicten. Actie: Bij gebrek aan andere instrumenten dient de capaciteitsplanning op middellange termijn te worden gestimuleerd. Overeenkomstig de bepalingen van de herziene EUROCONTROL-overeenkomst zullen afspraken worden gemaakt over capaciteitsverhogingen. Deze krijgen bindende kracht. Het dient evenwel te worden erkend dat de handhaving van dergelijk besluiten uiterst moeilijk zal zijn en dat op lange termijn andere maatregelen nodig zijn. REGELGEVING De meest doeltreffende manier om de betrokkenen te binden is door regels vast te stellen waarmee duidelijke verplichtingen worden opgelegd. Al in haar witboek over ATM heeft de Commissie gepleit voor een sterk regelgevingskader voor de levering van luchtverkeersdiensten. Toepassingsgebied van de regelgeving 9. Op basis van een inventarisatie van alle betrokkenen en hun taken kan het toepassingsgebied van de regelgeving als volgt worden afgebakend: – Luchtruimbeheer: Deze activiteit, bestaande in het beheer van schaarse hulpbronnen in het belang van alle betrokken, is een regelgevingstaak op zich die in een aparte bijlage aan de orde zal worden gesteld. – Luchtverkeersstroomregeling: Het is twijfelachtig of het bij deze activiteit om een regelgevingstaak of om dienstverlening gaat. Omdat zij de luchtverkeersleiders 31 tegen overbelasting beschermt, kan zij als een dienst worden beschouwd. Tegelijkertijd kan zij echter ook worden beschouwd als regeling en beheer van vraag en aanbod met diverse instrumenten variërende van bindende regelgeving (ATC clearance, routings,. ) tot gemeenschappelijke besluitvorming. Dit heeft de Commissie ertoe gebracht in haar eerdere mededelingen hierover te concluderen dat deze activiteit, die in vele opzichten een politietaak is, een regelgevend karakter heeft. Zonder op toekomstige discussies hierover vooruit te lopen, wordt in brede kring aanvaard dat deze taak voor geheel Europa gecentraliseerd moet worden, hetgeen overigens bevestigd wordt door de oprichting van de Central Flow Management Unit. Voorts is iedereen het erover eens dat voor dergelijke activiteiten een krachtig regelgevingskader nodig is, gezien de gevolgen die de verkeersstroomregeling kan hebben op de dienstverleners, evenals op de totale kosten en de concurrentiepositie van de luchtruimgebruikers. Actie: Er is behoefte aan de ontwikkeling van regels op hoog niveau voor de verkeersstroomregeling waarbij voldoende rekening wordt gehouden met de belangen van alle betrokken partijen. – Luchtoperaties: luchtoperaties vallen onder de voorschriften van de staten. Zij stellen het voeren van apparatuur verplicht die aan bepaalde functie-eisen en prestatieniveaus voldoet, verplicht, alsmede de naleving van gepubliceerde procedures. Door middel van een vergunningsstelsel zorgen zij er voorts voor dat de bemanning een adequaat opleidingsniveau heeft en in staat is de apparatuur te gebruiken en de procedures te volgen. De trend in de meeste landen om de regeling van de ATM-aspecten van luchtoperaties over te hevelen naar de luchtverkeersdienstverleners, is echter niet bevorderlijk geweest voor een evenwichtige dialoog tussen hen en hun klanten. Actie: De regelgever die met de ATM-aspecten van luchtoperaties belast is, moet onafhankelijk zijn van de luchtverkeersdienstverleners. – Luchtverkeersdiensten: Aangezien van deze oudsher diensten interoperabiliteit van nationale internationale verplichtingen na door overheidsinstanties werden verzorgd, vielen zij niet onder de regelgeving. Elk land werd geacht er zelf voor te zorgen dat zij aan de noodzakelijke eisen te komen. Ofschoon voldeden om de zelfregulering werd gebruikt om de verwachte veiligheids- en prestatieniveau te bereiken, blijkt uit een uitvoerige analyse van de huidige situatie25 dat dit niet systemen en het niveau van voor de dienstverlening aan de gebruikers geldt. Met de verzelfstandiging en privatisering van de dienstverlening vandaag de dag, wordt in brede kring erkend dat de levering van luchtverkeersdiensten moet worden gereguleerd. De voorschriften moeten betrekking hebben op het vermogen van de dienstverlener en zijn personeel om veilige en interoperabele diensten te leveren. Voorts moeten zij bepalen welke diensten op basis van exclusieve rechten mogen worden verleend, welke kwaliteitsniveaus moeten worden bereikt, uitgedrukt in termen van afgehandeld verkeer en gemiddelde vertraging, zowel in normale omstandigheden als in geval van crisissituaties, alsmede welke openbare functies eventueel moeten worden gereguleerd. 25 Zie bijlage 1. 32 te Actie: De levering van luchtverkeersdiensten moet worden gereguleerd om zorgen dat daarbij het vereiste niveau van veiligheid en ervoor interoperabiliteit wordt bereikt. Wanneer de levering op basis van exclusieve rechten geschiedt, dan dient hierop ook de economische regelgeving te worden toegepast, zodat kan worden gegarandeerd dat de overeengekomen operationele prestaties of dienstverleningsniveaus worden gehaald. – ATM-apparatuur en -systemen: Dergelijke apparatuur valt onder de regelgeving wanneer deze zich aan boord van vliegtuigen bevindt, maar niet wanneer zij door luchtverkeersdienstverleners worden geëxploiteerd. Dit verkaart ten dele de grote verscheidenheid van gebruikte apparatuur en de frequente incompatibiliteit ervan. Dit staat ook aan de bron van verschillende interoperabiliteitsproblemen, omdat geen zelfs wanneer instrumenten zijn om te zorgen dat aan deze eisen wordt voldaan (zie ook de bijlage over systeemontwerp). gemeenschappelijke eisen worden afgesproken er Actie: Het is noodzakelijk dat voor ATM-apparatuur en -systemen adequate regelgeving op hoog niveau wordt vastgesteld. De regelgevingsbevoegdheid 10. Een basisprincipe is dat de regelgever onafhankelijk dient te zijn van degenen waarop de regelgeving van toepassing is en dat hij geen gevestigde belangen heeft in de betrokken sector. – De eerste stap is daarom dat de overheden neutrale en onafhankelijke regelgevers aanwijzen. Aangezien luchtverkeersdiensten en luchtoperaties nauw met elkaar verweven zijn, wordt in brede kring aanvaard dat het in het algemeen belang zou als beide sectoren door dezelfde regelgever zouden worden bestreken. – Het is evenwel niet vanzelfsprekend dat dezelfde regelgever alle regelgevingtaken in zich zou moeten verenigen. Het algemeen belang lijkt meer gediend met een scheiding van de regelgevingstaken voor veiligheid en die voor kwaliteit van de dienstverlening en prestatie-aspecten, zodat de afweging tussen economische efficiëntie en veiligheid op het juiste politieke niveau wordt gemaakt. Actie: Elk land moet van een regelgevingskader luchtverkeersdiensten opzetten. De regelgevers moeten onafhankelijk zijn van de dienstverleners. Er moet een scheiding komen tussen regelgevers voor veiligheid en die voor economische aspecten. voor de levering 11. Dit zijn. Omdat alle nationale systemen in Europees verband moeten samenwerken en op elkaar aansluiten, is het noodzakelijk dat alle nationale regelgevers samenwerken om ervoor te zorgen dat de essentiële voorwaarden voor een “naadloze” koppeling verenigd en dat betekent eisen interoperabiliteit, implementatieprocedures worden vastgesteld voor veiligheid, operationele prestaties, dienstverleningsniveaus en milieubescherming. Hiervoor moet een gestroomlijnde besluitvormingsprocedure worden gevolgd met ruimte voor onafhankelijke initiatieven en transparante besprekingen van voorstellen, zodat het collectieve belang tot uitdrukking wordt gebracht en de beslissers met hun politieke verantwoordelijkheden worden geconfronteerd. gemeenschappelijke 33 12. 13. Zoals in de herziene overeenkomst is aangegeven, kan EUROCONTROL een dergelijke rol op zich nemen, op voorwaarde dat deze organisatie als onafhankelijk van haar rol bij de regelgeving wordt beschouwd en ook zo optreedt. Omdat EUROCONTROL een eigen rol heeft in de verlening van diensten en omdat het aanwervingsbeleid EUROCONTROL dwingt zijn leidinggevend personeel uit nationale ambtenaren of personeel van ATM-organisaties te kiezen en de duur van deze detachering te beperken, zijn vele buitenstaanders ertoe geneigd deze onafhankelijkheid in twijfel te trekken. Dit verkaart waarom de overeenkomstsluitende partijen bij de voorlopige tenuitvoerlegging van de herziene overeenkomst hebben besloten onafhankelijke eenheden die niet onder de autoriteit van de directeur-generaal van het agentschap vallen, met de ondersteuning van de PRC en de Safety Regulation Commission (SRC) te belasten. Dit leidt op zijn beurt tot ernstige beperkingen van het recht van initiatief van de organisatie op essentiële deskundigheidsterreinen van de organisatie. Actie: Het is noodzakelijk op alle relevante gebieden gemeenschappelijke voorschriften te ontwikkelen en vast te stellen. Actie: De regelgevings- en dienstverleningstaken van EUROCONTROL moeten duidelijk worden gescheiden en het aanwervingsbeleid moet worden hervormd, zodat de organisatie zich kan profileren als een sterke, neutrale en onafhankelijke verdediger van het collectieve openbare belang. Toepassing van gemeenschappelijke regels 14. 15. 16. EUROCONTROL beschikt over onvoldoende middelen om te garanderen dat zijn besluiten daadwerkelijk door de overeenkomstsluitende partijen worden toegepast, zoals overigens gebruikelijk is bij traditionele multilaterale organisaties. Daarom is ervoor gepleit EUROCONTROL direct uitvoerbare bevoegdheden te geven, net is ongetwijfeld te ambitieus, zeker voor een zoals de Gemeenschap zelf. Dit organisatie die zich ook met militaire aangelegenheden bezighoudt. Bovendien zou dit een totale herziening van de overeenkomst noodzakelijk maken om de politiek meer greep op de organisatie te geven en een of andere vorm van rechtspraak te introduceren. Een meer pragmatische aanpak zou zij dat de Gemeenschap zelf de nodige voorschriften in haar interne rechtsstelsel zou opnemen, zodat het voor zichzelf, voor de lidstaten en voor de staten die door bilaterale/multilaterale overeenkomsten aan haar gebonden zijn, van haar eigen handhavingsinstrumenten gebruik zou kunnen maken. Actie: De Gemeenschap dient haar bevoegdheden uit te breiden tot alle gebieden waarop gemeenschappelijke regels nodig zijn. technische deskundigheid en Aangezien EUROCONTROL momenteel over hulpbronnen beschikt, kan deze organisatie de Gemeenschap terzijde staan. Daarom moet zij “harde” wetgeving produceren in de vorm van voorschriften die zo zijn geformuleerd dat zij rechtstreeks van toepassing zijn in het rechtsbestel van de overeenkomstsluitende partijen. Zij moeten daarom duidelijk en ondubbelzinnig zijn en geen aanvullende maatregelen noodzakelijk maken. Dit zou niet alleen de toezicht op de omzetting ervan door de overeenkomstsluitende partijen en het 34 17. III. 18. 19. 20. 21. daadwerkelijke toepassing door EUROCONTROL vereenvoudigen, maar ook de betrokken partijen in de gelegenheid stellen om de toepassing ervan met nationale rechtsmiddelen te garanderen. Actie: EUROCONTROL moet een eigen regelgevingsproces ontwikkelen waarbij de doorzichtigheid en de democratische controle gewaarborgd zijn. De invoering van collectieve certificatieregelingen zou een van de elementen kunnen zijn van een doeltreffende en uniforme toepassing van gemeenschappelijke regels voor wereldwijde systemen zoals GNSS. Daarmee zou tevens de overdreven herhaling van certificatieprocedures en de daaruit voortkomende belasting voor de fabrikanten en exploitanten kunnen worden voorkomen. STIMULERINGSMAATREGELEN Regelgeving is evenwel niet het enige antwoord op de behoefte aan binding. Het is niet altijd mogelijk regels op te stellen en te handhaven. Mensen kunnen niet worden verplicht geld te spenderen als zij niet hierover beschikken. Dikwijls zijn vrijwillige afspraken en motivering betere middelen om gemeenschappelijk overeengekomen doelstellingen te realiseren. Daarom is er niet alleen een behoefte aan doorzichtigheid van en democratische inbreng van de betrokkenen in het besluitvormingsproces, maar ook aan middelen om de uitvoering van deze besluiten te bevorderen als dit niet in de vorm van juridisch bindende voorschriften kan. Iedereen beseft dat de diverse onderdelen van de Europese ATM-systemen onderlijk afhankelijk zijn en met name ook dat de doeltreffendheid van het totale systeem sterk beïnvloed wordt door die van de zwakstel schakel. Dit pleit ervoor dat, net als bij het Trans-Europese Netwerk, iedereen collectief bijdraagt aan het wegwerken van de zwakke plekken, waarbij zo nodig van een solidariteitsinstrument gebruik wordt gemaakt om bij te dragen in de financiering van investeringen met lage financiële opbrengst maar met een hoog economisch rendement voor het totale systeem. Actie: Er moet een fonds komen voor de financiering van gemeenschappelijke projecten die essentieel zijn voor de prestaties van het Europese netwerk. Er zouden aanvullende middelen moeten worden uitgewerkt om degenenen die het meest bijdragen tot het efficiënt functioneren van het systeem daarvoor te belonen. Dit zou bijvoorbeeld kunnen via het tariefbeleid, waarbij dienstverleners winst mogen maken wanneer de kwaliteit van hun diensten bovengemiddeld is of waarbij luchtvaartmaatschappijen verschillende tarieven in rekening worden gebracht, afhankelijk van het niveau van dienstverlening dat zij accepteren of de aard van de apparatuur die zij gebruiken. In dezelfde geest zou het luchtruimbeleid kunnen toegangsrechten te koppelen aan het niveau van worden bijgesteld door dienstverlening en uitrusting. Actie: Er moeten nieuwe stimuleringsmaatregelen worden ontwikkeld, die gebaseerd zijn op beloning of bestraffing, om te bevorderen dat de collectieve afspraken op basis van vrijwilligheid worden nagekomen. 35 1. 2. 3. 4. 5. BIJLAGE 6 HET ONTWERPEN VAN EEN SYSTEEM Het wordt algemeen erkend dat de ontwerpen, middelen en procedures die op het ogenblik gebruikt worden om het luchtvervoer te beheren, hun grenzen hebben bereikt en dat er nieuwe instrumenten moeten worden ontworpen en toegepast om het mogelijk te maken dat tot hetzelfde luchtruim meer vliegtuigen kunnen worden toegelaten. Aangezien het waarschijnlijk is dat men in de nabije toekomst alleen verbeteringen kan verwachten wanneer het huidige systeem verder wordt ontwikkeld, kan men zich afvragen of dit toereikend zal zijn om aan de vraag tijdens piekuren te voldoen, zoals door de meeste gebruikers van het luchtruim wordt verwacht. Het zal derhalve nodig zijn om een nieuwe oplossing te vinden, te streven naar belangrijke conceptuele en technologische ontwikkelingen welke zorgvuldig zullen moeten worden gevalideerd om ervoor te zorgen dat deze door alle betrokkenen worden aanvaard en dat de overgang zal plaatsvinden op een zodanig wijze dat een veilige exploitatie van de vliegtuigen is gewaarborgd. De huidige praktijken worden evenwel bekritiseerd omdat zij te zeer gestuurd worden door de technologie en er onvoldoende rekening wordt gehouden met het standpunt en de behoeften van de gebruikers. Daarom wordt ervoor gepleit dat men leiden door een zich bij het ontwerpen van een systeem aanvankelijk laat top-down-benadering gedurende welke de operationele plannen en de eisen moeten worden ontwikkeld en aanvaard, waarna er vanzelf een behoefte aan uitrusting en procedures ontstaat. Tegelijkertijd is de onderlinge afhankelijkheid van de verschillende nationale systemen zodanig dat, afgezien van een opdeling van het luchtruim en de nieuwe indeling van de sectoren van de luchtverkeerscontrole, de staten afzonderlijk weinig kunnen doen om de capaciteit van een luchtruim te vergroten. Er is daarom behoefte aan een gangmaker (facilitator), die in hoge mate een regulerende rol heeft om een collectieve overeenstemming te bereiken over haalbare en nuttige veranderingen en om de tenuitvoerlegging daarvan te coördineren. In dit perspectief zal de rol van deze gangmaker van fundamenteel belang zijn voor de toekomst van de luchtvaart. Hoewel allen ermee instemmen dat, in ieder geval voor Europa, die functie door EUROCONTROL wordt vervuld, zijn vele belanghebbenden van mening dat EUROCONTROL en de organisaties die er lid van zijn de neiging hebben om tegelijkertijd te handelen als wetgever, klant, ontwerper, certificeerder en exploitant en dat dit leidt tot verwarring waardoor er belangenconflicten ontstaan. Actie: Er dient een nieuwe benadering te worden uitgewerkt om een systeem te ontwerpen waarbij een evenwichtige deelname van alle belanghebbenden mogelijk is, zodat de creativiteit wordt gestimuleerd en kennis, ervaring en risico kunnen worden gedeeld. 36 I. 6. 7. 8. ONDERZOEK EN TECHNOLOGISCHE ONTWIKKELING Het is duidelijk dat de inspanningen zich erop moeten toespitsen dat er een technologische en operationele doorbraak wordt gerealiseerd van een volgende generatie van luchtverkeersbeheersystemen welke op middellange termijn kunnen worden toegepast. Deze doorbraak zal gekarakteriseerd worden door de tenuitvoerlegging van datalinktechnologieën die specifiek ontworpen zijn voor toepassingen in het accurate navigatiesystemen, vliegtuigen in staat stellen om hun juiste positie met grote precisie door te geven aan andere vliegtuigen en aan het luchtverkeersbeheersysteem op de grond. Het zal ook mogelijk zijn andere real time-gegevens door te geven, zoals de bedoelingen van het vliegtuig, waardoor de baan zal verbeteren en problemen kunnen worden vermeden hetgeen van essentieel belang is voor de nauwkeurigheid van de controlemiddelen en de basis vormt voor verdere automatisering. en, gekoppeld aan meer luchtverkeersbeheer het van voor technologische samenwerkend luchtverkeersbeheer luchtverkeersbeheer verbeteringen moeten worden aangevuld met tussen de Deze tenuitvoerlegging piloten, verkeersleiders, de luchtvaartmaatschappijen, de luchthavens en degenen die de toekomstige diensten luchtverkeersbeheersysteem zal de rol van de verkeersleider veranderen, doordat de automatiseringsinstrumenten die meer invloed zullen hebben in de tactische fase gevolgen hebben voor de verantwoordelijkheden van de verkeersleider, en voor een geleidelijke overdracht aan de vliegtuigen van de verantwoordelijkheid voor de aan te houden afstanden. Het luchtruim zou vanaf het begin bij voorkeur moeten worden toegewezen aan passend uitgeruste vliegtuigen, zodat de operationele voordelen onmiddellijk kunnen worden verwezenlijkt en de toepassing van de systemen met betrekking tot alle vliegtuigen kan worden bespoedigd. leveren. het In Hoewel OTO een bijdrage kan leveren aan verbeteringen op korte termijn, heeft OTO voornamelijk ten doel om de weg te effenen voor verbeteringen op langere termijn hetgeen een belangrijke capaciteitsverbetering zal opleveren. Op korte termijn dienen de operationele procedures te worden gewijzigd zodat de bestaande vliegtuigcapaciteit kan worden geëxploiteerd, met name met betrekking tot vluchtbeheersystemen, de verlegging van de landingsdrempels en een beter beheer van de op de luchthaven beschikbare oppervlakte teneinde de capaciteit onder alle meteorologische omstandigheden te kunnen handhaven. Op middellange termijn zouden met behulp van OTO de controle-instrumenten verder kunnen worden ontwikkeld, zodat opstoppingen een half uur van tevoren kunnen worden voorzien en directe routes kunnen worden ondersteund. De werklast van de verkeersleiders zou ook moeten worden verminderd doordat het mogelijk wordt om een relatief beperkt aantal ATM-clearances te laten verlopen via datalink. Dit zou evenwel moeten worden beschouwd als een eerste stap, aangezien de voornaamste capaciteitswinst op langere van ATM-ontwerpen zoals de Automatic Dependant Surveillance – Broadcast (ADS-B) waardoor men aan boord van de vliegtuigen kan zien hoe de verkeerssituatie is, terwijl direct routing kan worden ondersteund en zelfs in een zeer dichtbevolkt luchtruim de scheiding van de vliegtuigen is verzekerd. tenuitvoerlegging zal worden geboekt dankzij termijn de Actie: Voldoende inspanningen leveren op het gebied van OT&O op zowel nationaal als Europees niveau om daarmee de ontwikkeling van de volgende generatie ATM-systemen te bespoedigen. 37 II. 9. 10. 11. III. 12. HET ONTWERPEN VAN EEN SYSTEEM De ATM-Gemeenschap zal kunnen leren van de ervaringen welke zijn opgedaan in de sector van de uitrusting aan boord waar het initiatief genomen wordt door de industrie zelf, met behulp van regulatoren. RTCA26 in Amerika en EUROCAE27 in Europa, die vaak samenwerken, hebben reeds goede ervaringen opgedaan bij het ontwikkelingen van specificaties voor uitrusting en systemen. Onlangs heeft de Amerikaanse federale luchtvaartadministratie de uitbreiding van het actieterrein van de RTCA tot het luchtverkeersbeheer ondersteund en vraagt om voorstellen te maken voor nieuwe ontwerpen die gebaseerd zijn op het vrije vluchtbeginsel. zijn zijde ondernomen soortgelijke werkzaamheden Aan Europese door EUROCONTROL binnen het Europese ATM-programma, doch men kan zich afvragen of dit wel een taak van de regering is. Bovendien is de deelname aan de werkzaamheden van EUROCONTROL vaak beperkt tot die van de nationale terwijl de industrie en de luchtvaart- administratie en de ATS-providers, ondernemingen te weinig worden ingeschakeld. Daarom profiteren de ontwikkelde programma’s niet zoveel van de kennis en de ervaringen van die actoren en zijn zij wellicht geen afspiegeling van de beste praktijken, de mogelijkheden bij de industrie of de eisen van de gebruikers. Bijgevolg heeft men in het verleden de ervaring opgedaan botsing- vermijdingssystemen (ACAS), nieuwe kanaalscheiding (8,33 kHz), en het flight data processing system (FDPS) moeilijkheden opleveren bij de tenuitvoerlegging. gebiedsnavigatie programma’s (BRNAV), voor dat Om hieraan tegemoet te komen zou men in overweging kunnen nemen om het doel van de activiteiten van EUROCAE uit te breiden, en met name die welke verbonden zijn met het ontwerpen van nieuwe operationele ideeën en eisen. Zoals in het Witboek over het luchtverkeersbeheer is aangegeven zou hierdoor de industrie op passende wijze kunnen deelnemen aan het ontwerpen van de systemen en zou deze dankzij de samenwerking van EUROCAE en RTCA zijn aanwezigheid op de wereldmarkt voor ATM kunnen verzekeren. Actie: De industrie (de fabrikanten, de dienstverleners en de gebruikers van het luchtruim) dienen het voortouw te nemen bij het ontwerpen van systemen en daartoe een passende structuur in het leven te roepen. SYSTEEMNORMALISERING van technische Een ander essentieel onderdeel van het ontwerpen van een systeem is de ontwikkeling een specificaties. normaliseringsproces ingevoerd, doch de opstelling van normen en technische specificaties geschiedt in een zeer laag tempo. Dit kan stellig verklaard worden door het feit dat met de normen van EUROCONTROL teveel in detail wordt getreden en dat men zich kan afvragen of de technische specificaties moeten worden vastgesteld door een intergouvernementele organisatie. De werkwijze van EUROCONTROL wordt immers met dezelfde problemen geconfronteerd die de Gemeenschap ertoe EUROCONTROL heeft 26 27 Radio Technical Commission for Aeronautics; een niet-winstgevende vereniging van fabrikanten en exploitanten van vliegtuigen, welke gesteund wordt door de FAA. Europese organisatie voor apparatuur in de burgerluchtvaart. 38 13. 14. IV. 15. 16. leiden de manier waarop zij de normalisering aanpakte te herzien en de “nieuwe benadering” te omarmen. De ATM-Gemeenschap zou van deze ervaringen moeten leren en de rol van de regering moeten reduceren tot het opstellen van de essentiële eisen die in gemeenschappelijke regels zouden moeten worden vastgelegd. Dat soort regels zou tot hoge niveaus moeten leiden op het gebied van veiligheid, operationele prestaties, functionaliteit en interoperabiliteit van de systemen en de uitrusting; zij zouden de technologische opties open moeten laten zodat ook de industrie op dit gebied haar steentje kan bijdragen waardoor creativiteit en innovatie mogelijk worden. In dit verband zou de industrie kunnen beslissen om – eventueel met gebruikmaking in samenwerking met de Europese normalisatie-instituten – van EUROCAE, technische specificaties te ontwikkelen, waarvan een vrijwillig gebruik door de fabrikanten of dienstenleveranciers doet vermoeden dat deze conform zijn aan de gemeenschappelijke regels. Hierdoor zou het mogelijk zijn dat de ATM-industrie de rol speelt die zij in alle sectoren speelt en zou de beschikbaarheid van gebruiksklare uitrusting en systemen worden vergroot, waardoor de kosten kunnen worden gereduceerd en de belangrijke risico’s die aan hun ontwikkeling zijn verbonden geringer worden: deze risico’s zijn een belangrijk kenmerk binnen deze sector en hebben een bijtijdse invoering van vele nieuwe ATC-centra in aanzienlijke mate vertraagd. Actie: er dient een nieuwe benadering voor de ATM-normalisering te worden vastgesteld, waarbij wordt voortgebouwd op het reeds op dit gebied bestaande communautaire beleid. SYSTEEMCERTIFICERING Een ander belangrijk element bij het ontwerpen van het systeem is de certificering van de onderdelen waaruit het is opgebouwd. Terwijl kan worden verwacht dat bij de certificering met betrekking tot de veiligheidseisen de benadering zal moeten worden gevolgd die in het algemeen in de luchtvaart gebruikelijk is, is het bij een verklaring van conformiteit aan de eisen inzake prestatie en interoperabiliteit vereist dat er een certificeringssysteem wordt ingevoerd, aangezien een dergelijk systeem op dat gebied nog niet bestaat. Met de werkzaamheden is reeds een aanvang gemaakt binnen EUROCONTROL, waarbij de maker en de kopers er in gelijke mate in zijn geïnteresseerd indien er voor wordt gezorgd dat de uitrusting overeenkomstig de normen en specificaties van EUROCONTROL op de markt wordt gebracht. Er bestaat evenwel bezorgdheid over het feit dat in plaats van zijn rol te beperken tot die van gangmaker EUROCONTROL zichzelf gaat bezighouden met conformiteits- beoordeling, hetgeen door de Gemeenschap beschouwd word als een economische en niet als een regulerende activiteit. Hierdoor zouden er belangenconflicten kunnen ontstaan en bovendien is het in strijd met het gevestigde communautaire beleid. Het zou daarom wenselijker zijn indien er een certificeringssysteem wordt ingevoerd dat gebaseerd is op de bestaande infrastructuur welke gecreëerd is door de staten en de Gemeenschap, zodat ook geprofiteerd kan worden van het systeem van wederzijdse erkenning dat eveneens buiten Europa geldt en waardoor de toegang tot buitenlandse markten kan worden vergemakkelijkt. 39 Actie: Er moet een ATM-certificeringsproces in gang worden gebracht, dat voortbouwt op de bestaande certificeringsinfrastructuur welke in het kader van de algemene communautaire aanpak van de certificering is gecreëerd. 40 BIJLAGE 7 RENTABILITEIT 1. 2. 3. 4. Luchtruimgebruikers hebben hardop hun twijfels geuit over de vraag of de in staat zijn om binnen het huidige organisatorische kader ATS-providers wel rendabel te werken. De Commissie had hetzelfde voorbehoud gemaakt in haar Witboek luchtverkeersbeheer. Tegelijkertijd was in de INSTAR-studie berekend dat indien alle ATS-providers in staat zouden zijn om de economische prestaties van de op één na beste te evenaren, de kosten met maar liefst 600 miljoen euro zouden kunnen worden verminderd, ofwel grofweg met een kwart van de totale kosten. Hoewel de luchtverkeersdiensten slechts 5,6% van de kosten voor dienstverlening in het luchtvervoer uitmaken, zou een besparing van 25% 1,4% van die kosten vertegenwoordigen in een industrie waar de winstmarges in dezelfde orde van grootte liggen. Op grond hiervan kan worden verklaard waarom dit onderwerp zo gevoelig ligt en waarom verdere actie moet worden ondernomen. De oorzaak van het probleem is stellig gelegen in het overheidskarakter van die activiteit, aangezien dienstverleners lange tijd tot een overheidsdienst behoorden die ermee belast was om de veiligheid van het vliegverkeer als een regulerende taak te garanderen. Om die reden beschouwden zij zichzelf meer als een regulerende dienst dan als klantgerichte dienstverleners. Dit viel wel heel erg op bij het internationaal overeengekomen kostenaanrekenings- beleid, waarbij staten het recht hadden van de gebruikers 100% van hun kosten terug te vorderen, onafhankelijk van de geleverde prestaties of de mate van tevredenheid van de klanten. Wel moet hierbij gezegd worden dat dit idee destijds gesteund werd door de luchtruimgebruikers, die aan een dergelijk beginsel de voorkeur gaven boven het risico om onwillig andere verborgen uitgaven van de staten te subsidiëren. is thans algemeen erkend dat dingen dienen te veranderen indien de Het dienstverleners hun onafhankelijkheid als managers wensen te verkrijgen en ervoor verantwoordelijk worden dat aan de eisten van hun klanten wordt voldaan en hun personeel wordt gemotiveerd. en regelgevende – Een eerste belangrijke stap was de totstandkoming van een duidelijke scheiding tussen dienstverlenende zouden de dienstverleners zich immers kunnen concentreren op hun managertaken en kunnen vermijden dat zij van hun regelgevende bevoegdheden gebruik zouden maken om hun standpunten op te dringen aan hun klanten. Hierdoor zouden ook de betrekkingen tussen de dienstverleners en hun klanten worden aangehaald, zodat er gemakkelijker onderhandeld kan worden over de kwaliteit van de dienstverlening en de kosten. functies. Hierdoor – In dit verband en om te garanderen dat een bemiddeling tussen veiligheid en economische doelstellingen op het juiste politieke niveau plaatsvindt, stemmen allen er mee in dat als een absolute voorwaarde vooraf ook de regelgeving inzake de veiligheid los zou moeten komen te staan van de economische regelgeving, tenminste op nationaal niveau. Actie: Een duidelijke scheiding tot stand brengen tussen regelgevende en dienstverlenende functies op nationaal en Europees niveau. 41 5. 6. 7. 8. 9. Ervoor zorgen dat de regelgeving inzake de veiligheid los komt te staan van de economische regelgeving. Een tweede stap is de aanpassing van het beleid inzake kostenaanrekening. Hoewel het wettig is dat gebruikers voor de dienstverlening die zij ontvangen betalen, zou er ook een mogelijkheid moeten zijn om rekening te houden met een bepaalde mate van tevredenheid, zodat de dienstverleners gestimuleerd worden om de diensten die zij verstrekken te verbeteren. Parallel daaraan zouden staten moeten overwegen om deze dienstverlening te organiseren op een manier die de toegang tot de kapitaalmarkten vergemakkelijkt en de passende flexibiliteit verschaft om het personeel te motiveren en te belonen. In dit perspectief dient te worden erkend dat er reeds belangrijke veranderingen worden doorgevoerd. Verschillende Europese hun ATM-providers geprivatiseerd en de principes welke EUROCONTROL hanteert voor het aanrekenen van dienstverlening onderweg zijn aangepast om een zeker risicomarge in te kunnen voeren voor de dienstverleners. Als gevolg daarvan proberen geprivatiseerde dienstverleners nieuwe wegen te onderzoeken om hun prestaties te verbeteren, voornamelijk door een actieve deelneming van hun personeel bij het vaststellen en het verstrekken van ATM-oplossingen die aan de behoeften van de gebruiker beantwoorden. hebben landen Actie: Het kostenaanrekeningsbeleid zo hervormen dat de mate van tevredenheid van de klanten wordt gecompenseerd. Er zou evenwel meer kunnen worden gedaan aangezien de luchtverkeersdiensten nog steeds niet worden verleend overeenkomstig de bepalingen uit het Verdrag betreffende de vrijheid van dienstverlening. Er behoeft volgens de Commissie geen twijfel over te bestaan dat het luchtverkeersbeheer voor het grootste gedeelte bestaat uit commerciële diensten welke vallen onder het Verdrag, hoewel zij te maken hebben met verschillende regulerende behoeften waardoor gegarandeerd wordt dat zij veilig, interoperabel en milieuvriendelijk zijn alsook beantwoorden aan vereisten inzake nationale veiligheid en andere vormen van beleid. iedere organisatie die in staat is om een van deze diensten Daarom zal overeenkomstig de noodzakelijke regulerende eisen te verstrekken, gemachtigd zijn om in of voor de markt mee te dingen, afhankelijk van het feit of de betrokken dienst op concurrerende basis kan worden verleend of niet. Wanneer we meer naar de bijzonderheden kijken behoeft er geen twijfel over te bestaan dat communicatie, navigatie, bewaking, luchtvaartinformatie en de verwerking van vluchtgegevens op concurrerende basis zouden kunnen worden geleverd. Verschillende dienstverleners zouden immers in de markt met elkaar kunnen concurreren, met gebruikmaking van verschillende technologieën, mits zij interoperabel zijn. Het kan voorkomen dat een dergelijke scheiding van activiteiten niet de meest geschikte manier is om sommige van deze diensten te verlenen, doch dit dient te worden aangetoond en tot nu toe is er nog nooit een serieuze analyse op dit gebied verricht, zelfs niet door die landen die het overwegen om hun ATS-providers te privatiseren. In de huidige situatie zou het daarom best wel eens zo kunnen zijn dat de exclusieve rechten die aan de ATS-providers zijn verleend niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 86 van het Verdrag. 42 10. 11. Actie: De Commissie zal onderzoeken of het technisch en economisch haalbaar is om de verschillende luchtverkeersdiensten van elkaar te scheiden. Wat de luchtverkeersleiding betreft zal ieder het er wel mee eens zijn dat bij de huidige stand van zaken van de technologie het om een natuurlijk monopolie gaat omdat slechts één verkeersleider alle vliegtuigen in een bepaald gedeelte van het luchtruim kan scheiden. In een dergelijk geval zouden geschikte providers gelijke rechten hebben om de dienst te verlenen, ook hier afhankelijk van bepaalde wettige nationale beleidseisen, doch onverminderd de behoefte aan economische regulering van dat soort monopolies om te voorkomen dat deze hun dominante positie zouden misbruiken en om te garanderen dat er overeengekomen dienstenniveaus worden verstrekt tegen een aanvaardbare prijs. Een regeling met een concessie/franchise van een beperkte duur zou een middel kunnen zijn om te garanderen dat het beginsel van vrije dienstverlening wordt geëerbiedigd. Ook hier moet worden vermeld dat geen enkele staat een dergelijke optie serieus heeft overwogen. Actie: De behoefte bestaat dat de diensten met een monopolistisch karakter worden onderworpen aan economische regulering om te waarborgen dat deze overeengekomen kwalitatieve en kwantitatieve niveaus bereiken tegen een aanvaardbare prijs. Er bestaat op het ogenblik een ruime consensus om in deze sector een liberaliseringsproces op gang te brengen zoals wij dat in vrijwel alle andere sectoren hebben gekend. Het is ook mogelijk dat indien er door de staten geen spontane actie in die richting wordt ondernomen, gebruikers en dienstverleners aan de Commissie zullen vragen wettelijke middelen in te zetten om de juiste toepassing van de beginselen van het Verdrag te garanderen, zoals zij dat reeds 15 jaar geleden in de sector van het luchtvervoer heeft gedaan. Actie: De Commissie zal onderzoeken of de wijze waarop de luchtverkeersdiensten thans worden verstrekt compatibel is met de bepalingen uit het Verdrag betreffende mededinging en de vrijheid van dienstverlening. Zo nodig zal zij tot wettelijke maatregelen overgaan om inbreuken daarop aan te pakken. 43