title: Relatório especial n.o 2/2000 relativo às ajudas concedidas pela União Europeia à Bósnia-Herzegovina no âmbito do restabelecimento da paz e do Estado de Direito, acompanhado das respostas da Comissão

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Bosnia and Herzegovina
EU aid
democratisation
human rights
peacekeeping
rule of law

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text: 23. 3. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 85/29 RELAT(cid:211)RIO ESPECIAL N. o 2/2000 relativo (cid:224)s ajudas concedidas pela Uniªo Europeia (cid:224) B(cid:243)snia-Herzegovina no (cid:226)mbito do restabelecimento da paz e do Estado de Direito, acompanhado das respostas da Comissªo (apresentado nos termos do n. o 4, segundo parÆgrafo, do artigo 248. o CE) (2000/C 85/02) ˝NDICE Pontos PÆgina Introdu(cid:231)ªo. Resumo das principais observa(cid:231)ıes. Representa(cid:231)ªo da Comissªo na B(cid:243)snia. Contribui(cid:231)ªo da Uniªo Europeia para as despesas administrativas do Gabinete do Alto Representante na B(cid:243)snia-Herzegovina. Introdu(cid:231)ªo. Gestªo administrativa e financeira. CompetŒncias das institui(cid:231)ıes. Conclusªo. Apoios aos direitos do Homem e aos meios de comunica(cid:231)ªo social. Institui(cid:231)ıes de defesa dos direitos fundamentais. Apoios (cid:224) sociedade civil. Apoios ao sector dos meios de comunica(cid:231)ªo social. Gestªo das opera(cid:231)ıes. Apoios ao processo eleitoral. Conclusªo. 1-2 3-10 11 12-23 12-13 14-20 21-22 23 24-45 26-28 29-35 36-41 42-45 46-60 61-64 Respostas da Comissªo. 30 30 31 31 31 31 33 33 33 34 34 35 36 36 39 40 C 85/30 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 23. 3. 2000 INTRODU˙ˆO 1. O relat(cid:243)rio especial n. o 5/98 do Tribunal de Contas (1) incidiu apenas sobre as opera(cid:231)ıes de reconstru(cid:231)ªo empreendidas pela Uniªo Europeia (UE) na ex-JugoslÆvia em 1996 e 1997. Esse rela- t(cid:243)rio nªo analisou outras ac(cid:231)ıes financiadas na B(cid:243)snia- -Herzegovina durante o mesmo per(cid:237)odo mediante dota(cid:231)ıes do or(cid:231)amento geral. PorØm, com a celebra(cid:231)ªo dos acordos de paz de Dezembro de 1995, a UE mobilizou recursos importantes nªo apenas a favor da reconstru(cid:231)ªo, mas tambØm para dar assistŒncia ao Gabinete do Alto Representante (2) e prestar apoio em ac(cid:231)ıes a favor do restabelecimento da democracia na B(cid:243)snia-Herzegovina. Estas ac(cid:231)ıes disseram respeito aos direitos do Homem, aos meios de comunica(cid:231)ªo social, bem como ao apoio ao processo eleitoral. As ac(cid:231)ıes relativas aos direitos do Homem e aos meios de comu- nica(cid:231)ªo social beneficiaram quase sempre de um financiamento directo por parte da Comissªo, ao passo que os apoios ao Gabi- nete do Alto Representante e ao processo eleitoral consistiram em contribui(cid:231)ıes no (cid:226)mbito de co-financiamentos com outros finan- ciadores. O presente relat(cid:243)rio apresenta as observa(cid:231)ıes do Tribu- nal na sequŒncia da anÆlise destas ac(cid:231)ıes em 1998 e 1999. 2. Estas observa(cid:231)ıes devem ser analisadas na perspectiva das ac(cid:231)ıes que a UE deverÆ desenvolver no (cid:226)mbito da reconstru(cid:231)ªo do Kosovo, na sequŒncia das decisıes tomadas na Cimeira Euro- peia de Col(cid:243)nia em 3 e 4 de Junho de 1999. Com efeito, o resta- belecimento do Estado de Direito nesta regiªo levarÆ provavel- mente ao desenvolvimento de ac(cid:231)ıes do tipo das que tiveram lugar na B(cid:243)snia. AlØm disso, Ø fundamental tirar as li(cid:231)ıes destas interven(cid:231)ıes, designadamente no que diz respeito (cid:224) assistŒncia prestada (cid:224)s novas institui(cid:231)ıes locais ou internacionais e aos co-financiamentos com outros intervenientes, especialmente a OSCE (3). RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVA˙(cid:213)ES 3. Em 1998, os efectivos da representa(cid:231)ªo da Comissªo na B(cid:243)snia-Herzegovina foram refor(cid:231)ados, devendo ocorrer no final do ano uma descentraliza(cid:231)ªo da gestªo financeira das opera(cid:231)ıes. No in(cid:237)cio de 1999, a Comissªo encontrava ainda dificuldades em prover todos os novos lugares criados a pedido da autoridade or(cid:231)amental (ver ponto 11). 4. Embora a Comissªo contribua em mais de 50 % para as des- pesas do Gabinete do Alto Representante, desde 1996 que nªo efectua todo o acompanhamento que a aplica(cid:231)ªo dos princ(cid:237)pios de boa gestªo exigiriam. Deveria com efeito ter dado mais aten(cid:231)ªo ao enquadramento do processo de tomada de decisıes financeiras por parte do Gabinete atravØs da elabora(cid:231)ªo de regras precisas (ver ponto 16) e certificar-se se os princ(cid:237)pios bÆsicos de controlo interno eram aplicados (cid:224) organiza(cid:231)ªo administrativa do mesmo (1) Relat(cid:243)rio especial n. o 5/98 relativo (cid:224) reconstru(cid:231)ªo da ex-JugoslÆvia (JO C 241 de 31. 7. 1998). (2) Office of the High Representative (responsÆvel pela execu(cid:231)ªo dos aspec- tos civis dos acordos de Dayton). (3) Organiza(cid:231)ªo para a Seguran(cid:231)a e a Coopera(cid:231)ªo na Europa. (ver pontos 17 a 20). As disposi(cid:231)ıes relativas (cid:224) presta(cid:231)ªo de con- tas por parte do Gabinete do Alto Representante e (cid:224) quita(cid:231)ªo a dar ao Alto Representante permaneceram confusas (ver ponto 22). Em meados de 1999, o Alto Representante considerava ter tomado todas as medidas necessÆrias para fazer face (cid:224)s insufici- Œncias do controlo interno (ver ponto 23). 5. Os apoios financeiros (cid:224)s institui(cid:231)ıes pœblicas b(cid:243)snias de defesa dos direitos do Homem foram concedidos sob a forma de projec- tos, nªo se coadunando portanto com os condicionalismos destas institui(cid:231)ıes e causando atrasos na disponibiliza(cid:231)ªo dos fundos. Um financiamento atravØs de contribui(cid:231)ıes do or(cid:231)amento, acom- panhado de procedimentos or(cid:231)amentais rigorosos, teria permi- tido sensibilizar melhor estas institui(cid:231)ıes para as prÆticas de boa gestªo dos fundos pœblicos (ver pontos 26 a 28). 6. Devido (cid:224) diversidade das rubricas or(cid:231)amentais mobilizadas, e dado que atØ 1997 nªo existia uma estratØgia clara quanto aos objectivos a atingir, a ajuda ao desenvolvimento da sociedade civil serviu muitas vezes para cobrir as despesas de funcionamento de organismos cuja continuidade nªo estava garantida, nªo sendo alØm disso efectuada qualquer avalia(cid:231)ªo dos seus resultados. (cid:201) o caso da maioria dos apoios canalizados atravØs do Conselho da Europa. Por outro lado, os apoios concedidos no sector social tiveram como efeito secundÆrio eximir o Estado das suas respon- sabilidades bÆsicas. Contudo, as ajudas concedidas (cid:224)s organiza- (cid:231)ıes que tinham como objectivo alertar a opiniªo pœblica para os valores democrÆticos sªo perfeitamente justificadas gra(cid:231)as ao n(cid:237)vel de envolvimento pessoal dos beneficiÆrios, que compensou a falta de recursos financeiros (ver pontos 29 a 34). 7. Na sua principal interven(cid:231)ªo no sector dos meios de comuni- ca(cid:231)ªo social, a Comissªo viu-se perante uma situa(cid:231)ªo de facto consumado devido ao seu desconhecimento tØcnico do processo. Esta situa(cid:231)ªo levou-a a financiar material nªo eleg(cid:237)vel num valor de 2 milhıes de ecus e, posteriormente, a dar apoio ao funciona- mento de um organismo sem o submeter a um controlo sufici- ente (ver pontos 36 a 40). 8. De uma maneira geral, o acompanhamento dos financiamen- tos no sector dos direitos do Homem e da democracia na B(cid:243)snia- -Herzegovina por parte da Comissªo estÆ muito aquØm do que seria exigido se fossem aplicados princ(cid:237)pios de boa gestªo. (cid:201) necessÆrio melhorar seriamente a situa(cid:231)ªo neste dom(cid:237)nio (ver pontos 42 a 44). 9. No que diz respeito aos apoios ao processo eleitoral, a coo- pera(cid:231)ªo com a OSCE no (cid:226)mbito da PESC (4) coloca inœmeros pro- blemas no plano do controlo financeiro. Alguns fundos perma- necem imobilizados sem qualquer justifica(cid:231)ªo por longos per(cid:237)odos, a elegibilidade das despesas nªo Ø objecto de um controlo sufici- ente por parte dos servi(cid:231)os da Comissªo e o quadro jur(cid:237)dico que rege a colabora(cid:231)ªo financeira entre a Comissªo e a OSCE devia ser fundamentalmente revisto (cid:224) luz das novas atribui(cid:231)ıes do servi(cid:231)o comum rela(cid:231)ıes externas da Comissªo (ver pontos 49 a 53). (4) Pol(cid:237)tica Externa e de Seguran(cid:231)a Comum. 23. 3. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 85/31 10. Quando, ap(cid:243)s a realiza(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes, ficam por recuperar algumas verbas, os gestores or(cid:231)amentais da Comissªo tardam em tomar as medidas necessÆrias para recuperar os fundos comuni- tÆrios detidos por terceiros (ver pontos 57 a 59). REPRESENTA˙ˆO DA COMISSˆO NA B(cid:211)SNIA 11. Nas auditorias anteriores, o Tribunal constatara que muitas das dificuldades encontradas na execu(cid:231)ªo da ajuda (cid:224) reconstru(cid:231)ªo da B(cid:243)snia-Herzegovina se deviam ao facto de o programa ser gerido de forma centralizada (a partir de Bruxelas) e de a repre- senta(cid:231)ªo da Comissªo no local dispor de meios muito insuficien- tes. Ap(cid:243)s a publica(cid:231)ªo do relat(cid:243)rio especial n. o 5/98, os efectivos da representa(cid:231)ªo da Comissªo na B(cid:243)snia foram refor(cid:231)ados. Assim, a representa(cid:231)ªo de Sarajevo dispıe actualmente da assistŒncia de dois gabinetes locais, um em Mostar (1) e o outro em Banja Luka (2), cada um com quatro lugares. No final de Fevereiro de 1999, os dois lugares ALAT (3) e um lugar AL (4) afectados a estes gabinetes ainda nªo tinham sido providos. Por seu lado, a repre- senta(cid:231)ªo de Sarajevo era composta por seis lugares de categoria A, trŒs de categoria B, trŒs de categoria C, sete ALAT e 21 AL. Alguns destes lugares ainda nªo tinham sido providos: um lugar A, um lugar B, um lugar ALAT e cinco lugares AL. AlØm disso, dois dos funcionÆrios de categoria A iam partir. Como o Tribunal jÆ assinalou inœmeras vezes [ver ponto 5. 30 do relat(cid:243)rio anual relativo ao exerc(cid:237)cio de 1997 (5)], Ø urgente que a Comissªo dis- ponha dos meios que lhe possibilitem, como acontece nos Estados- -Membros, preencher sem demora os lugares do servi(cid:231)o externo por outras vias que nªo o voluntariado. ratificado em Dayton em 21 de Novembro de 1995 e assinado em Paris em 14 de Dezembro de 1995. O seu mandato foi confir- mado pela conferŒncia sobre a execu(cid:231)ªo do acordo de paz, reali- zada em Londres em 8 e 9 de Dezembro de 1995, e pela Resolu- (cid:231)ªo 1031 do Conselho de Seguran(cid:231)a das Na(cid:231)ıes Unidas, de 15 de Dezembro de 1995. A ConferŒncia de Londres tinha como objec- tivo mobilizar a ajuda da comunidade internacional para a imple- menta(cid:231)ªo dos acordos de paz, designadamente para a assistŒncia ao Alto Representante. Nesta ocasiªo foi institu(cid:237)do um «Peace Implementation Council» (PIC) (6), em cujo Conselho de Adminis- tra(cid:231)ªo estªo representados a Alemanha, o CanadÆ, os Estados Unidos, a Fran(cid:231)a, a ItÆlia, o Japªo, o Reino Unido, a Rœssia, a Pre- sidŒncia da Uniªo Europeia, a Comissªo Europeia e a Organiza(cid:231)ªo da ConferŒncia Isl(cid:226)mica. Este Conselho de Administra(cid:231)ªo asse- gura a orienta(cid:231)ªo pol(cid:237)tica da implementa(cid:231)ªo dos acordos de paz e informa o PIC da evolu(cid:231)ªo dos seus trabalhos. 13. Na ConferŒncia de Londres, foi acordado que os Governos assumiriam o financiamento dos salÆrios do pessoal que desta- cassem para o Gabinete do Alto Representante e que o Conselho de Administra(cid:231)ªo iria propor um or(cid:231)amento para fazer face (cid:224)s outras despesas de funcionamento do referido gabinete. O PIC comprometeu-se depois a fornecer os fundos necessÆrios com base numa chave de reparti(cid:231)ªo idŒntica (cid:224) utilizada na ConferŒncia Internacional sobre a ex-JugoslÆvia. Esta chave devia ser aprovada por consenso, uma vez que a UE jÆ assumia algumas despesas de instala(cid:231)ªo do Alto Representante e se preparava para pagar a sua contribui(cid:231)ªo (ver ponto 16). CONTRIBUI˙ˆO DA UNIˆO EUROPEIA PARA AS DESPESAS ADMINISTRATIVAS DO GABINETE DO ALTO REPRESENTANTE NA B(cid:211)SNIA-HERZEGOVINA Gestªo administrativa e financeira Introdu(cid:231)ªo 12. O Alto Representante tem por missªo supervisar a execu(cid:231)ªo dos aspectos civis do acordo de paz relativo (cid:224) B(cid:243)snia-Herzegovina 14. Em 1996, o or(cid:231)amento administrativo do Gabinete do Alto Representante ascendia a 8,4 milhıes de ecus, tendo aumentado para 16,5 milhıes de ecus em 1997 e para 22 milhıes de ecus em 1998. Durante o mesmo per(cid:237)odo, o nœmero de efectivos foi mul- tiplicado por sete, atingindo 719 agentes em Fevereiro de 1999. Desde o in(cid:237)cio, a UE contribui em cerca de 50,6 % para o finan- ciamento das despesas administrativas do Gabinete. (1) Federa(cid:231)ªo da B(cid:243)snia-Herzegovina. (2) Repœblica Srpska. (3) Agente local de assistŒncia tØcnica (geralmente um nacional da UE). (4) Agente local. (5) JO C 349 de 17. 11. 1998. (6) Conselho de implementa(cid:231)ªo da paz. C 85/32 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 23. 3. 2000 Evolu(cid:231)ªo da contribui(cid:231)ªo da UE nas despesas administrativas do Gabinete do Alto Representante Quadro 1 Autoriza(cid:231)ıes Pagamentos Decisıes 95/545/PESC Ano 1995 Montante 1995 1996 10,0 3,0 TransferŒncia n. o 50/95 1995/1996 1997 6,9 4,6 1997 1998 1998 1,1 1,9 4,6 6,3 2,8 Total 25,6 3,0 1,1 11,5 97/476/PESC 97/607/PESC Fonte: Tribunal de Contas (milhıes de ecus) 1998 0,1 6,3 1,2 7,6 Total 10,0 1,1 4,6 6,3 1,2 23,2 15. A partir de Fevereiro de 1996, a Comissªo detectou insufi- ciŒncias na gestªo administrativa e financeira do Gabinete do Alto Representante. Com efeito, a sua representa(cid:231)ªo em Sarajevo tinha-se mostrado inquieta com a ausŒncia de regulamenta(cid:231)ªo e de procedimentos em matØria administrativa e contabil(cid:237)stica e com a existŒncia de inœmeras dificuldades no que diz respeito (cid:224)s autoriza(cid:231)ıes de assinatura, (cid:224) organiza(cid:231)ªo da contabilidade, ao funcionamento das contas bancÆrias, (cid:224) gestªo do pessoal e (cid:224) cele- bra(cid:231)ªo dos contratos. 16. A Comissªo efectuou um controlo insuficiente em rela(cid:231)ªo (cid:224) forma como a sua contribui(cid:231)ªo foi gerida pelo Gabinete do Alto Representante. S(cid:243) a partir de finais de 1998 deu assistŒncia ao Gabinete na aplica(cid:231)ªo de procedimentos e de regras compat(cid:237)veis com a regulamenta(cid:231)ªo comunitÆria em matØria or(cid:231)amental. Como a UE constitui de longe o principal financiador do Gabinete, a Comissªo, que faz parte do Conselho de Administra(cid:231)ªo do PIC, deveria ter insistido desde 1996 na institui(cid:231)ªo de um verdadeiro sistema de gestªo e de controlo de todos os fundos colocados (cid:224) disposi(cid:231)ªo do Gabinete do Alto Representante. 17. Em 1998, a gestªo financeira do Gabinete do Alto Represen- tante nªo era efectuada com base num sistema de separa(cid:231)ªo de fun(cid:231)ıes que permitisse um m(cid:237)nimo de controlo interno. Assim, por exemplo, o director financeiro facturava os seus servi(cid:231)os ao Gabinete no (cid:226)mbito de um contrato celebrado com uma empresa de que era gerente. Controlava as suas pr(cid:243)prias facturas, efectu- ando depois ele pr(cid:243)prio a respectiva liquida(cid:231)ªo. AlØm disso, deci- dia as modalidades de controlo da sua gestªo, negociando os con- tratos dos auditores externos e definindo tanto as modalidades como o (cid:226)mbito da auditoria. Esta responsabilidade deveria ter incumbido ao Conselho de Administra(cid:231)ªo do PIC ou, pelo menos, ao seu grupo de tØcnicos financeiros do qual faziam parte repre- sentantes da UE. 18. No que diz respeito (cid:224) gestªo or(cid:231)amental, os or(cid:231)amentos dos exerc(cid:237)cios de 1997, 1998 e 1999 nªo foram elaborados com sufi- ciente pormenor de modo a permitirem que o Conselho de Admi- nistra(cid:231)ªo efectuasse um acompanhamento satisfat(cid:243)rio da sua exe- cu(cid:231)ªo. Nªo foram elaborados com base numa anÆlise das necessidades reais dos diferentes servi(cid:231)os do Gabinete do Alto Representante. No que diz respeito (cid:224) gestªo contabil(cid:237)stica, (cid:224) data da auditoria do Tribunal efectuada em 1998, as assinaturas auto- rizadas para movimentar as contas bancÆrias jÆ nªo eram vÆlidas hÆ mais de um ano. AlØm disso, no in(cid:237)cio de 1999 ainda nªo exis- tia qualquer inventÆrio, embora a Comissªo o tivesse exigido em Fevereiro de 1996. A falta de inventÆrio Ø muito preocupante, tanto mais que muitos equipamentos utilizados pelo Gabinete sªo facilmente transportÆveis. No que diz respeito aos contratos pœbli- cos, em muitos casos nªo foi efectuado qualquer concurso. Na ausŒncia de contratos, foram efectuados pagamentos com base em simples facturas. De uma maneira geral, o controlo das d(cid:237)vidas era negligenciado. Verificaram-se erros no cÆlculo e no pagamento dos salÆrios devido (cid:224) separa(cid:231)ªo dos servi(cid:231)os entre Sarajevo e Bru- xelas, nomeadamente por falta de coordena(cid:231)ªo entre o servi(cid:231)o financeiro e o servi(cid:231)o do pessoal. 19. AlØm disso, foram detectadas repetidas insuficiŒncias no plano administrativo. O recrutamento, a classifica(cid:231)ªo e a gestªo do pessoal nem sempre obedeciam a critØrios objectivos e coe- rentes. O pagamento da renda e dos subs(cid:237)dios de alojamento de alguns agentes foi autorizado de forma discricionÆria. Algumas despesas a favor de certos agentes destacados ou contratados pelo Gabinete do Alto Representante nunca deveriam ter sido aceites. Em 1998, as fun(cid:231)ıes correspondentes aos lugares do quadro dos efectivos nªo estavam descritas e alguns agentes ignoravam o (cid:226)mbito exacto das suas tarefas e responsabilidades. Em Maio de 1998, o Gabinete decidiu unilateralmente aumentar em 6,5 % o salÆrio do pessoal expatriado contratado, sem consultar formal- mente o Conselho de Administra(cid:231)ªo. AlØm disso, muitas vezes o objectivo das missıes era descrito de uma forma sucinta, tendo sido detectados abusos nas declara(cid:231)ıes de despesas de missıes ou de recep(cid:231)ıes. 20. O pr(cid:243)prio Alto Representante, em fun(cid:231)ıes desde 1997, nªo tinha um contrato de trabalho, o que colocou problemas na fixa- (cid:231)ªo da sua remunera(cid:231)ªo e no cÆlculo dos seus subs(cid:237)dios. Embora a administra(cid:231)ªo do Gabinete do Alto Representante tenha solici- tado (cid:224) Comissªo, em Setembro de 1997, um parecer a este res- peito, nªo lhe foi dada qualquer resposta e em 1999 a Comissªo contestou a solu(cid:231)ªo adoptada pelo Gabinete alegando que nªo tinha dado a devida aprova(cid:231)ªo. 23. 3. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 85/33 CompetŒncias das institui(cid:231)ıes 21. De acordo com o n. o 2 do artigo 18. o do Tratado da Uniªo Europeia (ex-artigo J. 5) (1), a PresidŒncia do Conselho Ø respon- sÆvel pela execu(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes comuns, devendo consultar o Par- lamento sobre os principais aspectos e as op(cid:231)ıes fundamentais da PESC e zelar para que as opiniıes desta institui(cid:231)ªo sejam devida- mente tomadas em considera(cid:231)ªo (artigo 21. o, ex-artigo J. 7). AlØm disso, qualquer Estado-Membro ou a Comissªo podem submeter ao Conselho todas as questıes do (cid:226)mbito da PESC e apresentar- -lhe propostas (n. o 1 do artigo 22. o, terceiro parÆgrafo do ex-artigo J. 8). Por fim, a Comissªo estÆ plenamente associada aos trabalhos realizados no dom(cid:237)nio da PESC (artigo 27. o, ex-artigo J. 9) e, sem- pre que a execu(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes fique a cargo do or(cid:231)amento comu- nitÆrio, a Comissªo serÆ responsÆvel pela execu(cid:231)ªo or(cid:231)amental (n. o 2 do artigo 28. o, ex-artigo J. 11). 22. Embora os doadores tenham sempre insistido no papel que desejavam confiar ao Gabinete do Alto Representante, nªo o res- ponsabilizaram pela sua pr(cid:243)pria gestªo. A interven(cid:231)ªo de vÆrias autoridades comunitÆrias nas decisıes de financiamento do Gabi- nete do Alto Representante, a falta de reparti(cid:231)ªo clara das com- petŒncias entre estes intervenientes e, sobretudo, a ausŒncia de uma estratØgia coerente das institui(cid:231)ıes comunitÆrias, estiveram na origem da falta de controlo na gestªo dos fundos. AlØm disso, na Primavera de 1999, continuava a nªo existir um acordo entre o Conselho, os Estados-Membros e a Comissªo que determinasse a percentagem da contribui(cid:231)ªo da UE contestada por outros doa- dores. Conclusªo 23. Se em 1996 a Comissªo tentou de facto prestar assistŒncia ao Gabinete nas questıes administrativas e financeiras, verifica-se que posteriormente, devido ao alcance pol(cid:237)tico das ac(cid:231)ıes do Gabinete, a Comissªo preferiu nªo intervir na sua gestªo. Con- tudo, na sequŒncia da substitui(cid:231)ªo do Alto Representante em 1997 e do crescimento das atribui(cid:231)ıes e dos recursos do Gabinete, a Comissªo deveria ter exigido, em concerta(cid:231)ªo com o Conselho, mais transparŒncia na prepara(cid:231)ªo e na execu(cid:231)ªo do seu or(cid:231)a- mento e solicitar a aplica(cid:231)ªo de regras e procedimentos que per- mitissem garantir uma gestªo responsÆvel e um controlo rigo- roso. Em Junho de 1999, o Alto Representante considerava ter tomado a maioria das medidas necessÆrias para solucionar os problemas detectados pelo Tribunal. Ainda nªo foi efectuada uma avalia(cid:231)ªo das medidas tomadas. AlØm disso, as novas regras inter- nas adoptadas ainda nªo tinham sido aprovadas pelo Conselho de Administra(cid:231)ªo do PIC. Sem preju(cid:237)zo das competŒncias espec(cid:237)ficas dos (cid:243)rgªos de gestªo do Gabinete, o Tribunal considera que a Comissªo deverÆ, nos termos do artigo 274. o do Tratado que ins- titui a Comunidade Europeia, senªo exigir que os organismos para cujo or(cid:231)amento contribui em mais de 50 % adoptem regras e procedimentos que garantam uma gestªo responsÆvel e um con- trolo interno rigoroso, pelo menos considerar essa possibilidade. APOIOS AOS DIREITOS DO HOMEM E AOS MEIOS DE COMUNICA˙ˆO SOCIAL 24. As conclusıes do Conselho de 29 de Abril de 1997 relativas aos pa(cid:237)ses do Sudeste europeu conferiram (cid:224) UE vÆrios dom(cid:237)nios de interven(cid:231)ªo prioritÆrios. Um destes dom(cid:237)nios, o refor(cid:231)o das institui(cid:231)ıes e da sociedade civil, diz especialmente respeito (cid:224) B(cid:243)snia-Herzegovina. Assim, desde o fim das hostilidades, a Comis- sªo tem intervindo mediante apoios directos para: a) Dar assistŒncia (cid:224)s institui(cid:231)ıes criadas pelos acordos de paz para a defesa dos direitos fundamentais na B(cid:243)snia; b) Ajudar organiza(cid:231)ıes nªo governamentais (ONG) que contri- buam para a institui(cid:231)ªo de rela(cid:231)ıes pac(cid:237)ficas entre as comu- nidades e que combatam o sofrimento da popula(cid:231)ªo; c) Assegurar o desenvolvimento dos meios de comunica(cid:231)ªo social que nªo dependam de partidos pol(cid:237)ticos com tendŒn- cias nacionalistas. 25. Estas interven(cid:231)ıes foram financiadas em parte pela rubrica B7-7 (democracia) do or(cid:231)amento geral da UE, por dota(cid:231)ıes espe- c(cid:237)ficas da ajuda (cid:224) ex-JugoslÆvia (B7-5 2 0 1, B7-5 4 1 e B7-5 4 3) e pelas dota(cid:231)ıes do programa Phare (B7-5 0 0 0), como consta do quadro 2. A anÆlise, no final de 1998, de uma extensa amostra de opera(cid:231)ıes conduziu (cid:224)s observa(cid:231)ıes que se encontram a seguir. (1) Os artigos entre parŒnteses referem-se ao Tratado de Maastricht (7 de Fevereiro de 1992). C 85/34 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 23. 3. 2000 Quadro 2 Autoriza(cid:231)ıes da UE na B(cid:243)snia-Herzegovina no dom(cid:237)nio dos direitos do Homem e da democracia durante o per(cid:237)odo 1995-1998 Ac(cid:231)ıes B7- 5 0 0 0 B7- 5 2 0 1 B7- 5 4 1 B7- 5 4 3 B7- 7 0 0 0 B7- 7 0 0 1 B7- 7 0 4 0 B7- 7 0 7 0 B7- 7 0 8 Total (milhıes de ecus) Democracia e direitos do Homem Programas LIEN e ac(cid:231)ıes sociais Apoios (cid:224)s institui(cid:231)ıes (Phare) Apoios aos processos eleitorais Meios de comunica(cid:231)ªo social independentes Diversos 0,680 1,975 0,200 1,656 4,141 0,154 1,050 0,150 1,963 0,800 2,500 2,000 0,651 1,736 1,700 2,385 8,652 2,267 1,850 2,500 8,472 0,183 0,194 0,377 Total 3,884 2,626 1,736 2,700 1,806 9,026 0,183 1,963 0,194 24,118 Fonte: Tribunal de Contas Institui(cid:231)ıes de defesa dos direitos fundamentais 26. Na B(cid:243)snia-Herzegovina, as inst(cid:226)ncias de media(cid:231)ªo situam-se a dois n(cid:237)veis. A primeira inst(cid:226)ncia foi criada em 1994 pelos acor- dos de Washington ao n(cid:237)vel da Federa(cid:231)ªo (croato-mu(cid:231)ulmana) da B(cid:243)snia. A segunda, ligada (cid:224) Comissªo dos Direitos do Homem (1), foi institu(cid:237)da em 1995 pelos acordos de Dayton ao n(cid:237)vel do Estado e cobre tanto o territ(cid:243)rio da Federa(cid:231)ªo como o da Repœblica Srp- ska. 27. Estas duas inst(cid:226)ncias revelam-se particularmente œteis na resolu(cid:231)ªo dos inœmeros lit(cid:237)gios imobiliÆrios que opıem os cida- dªos (cid:224)s autoridades locais, sobretudo quando os requerentes per- tencem a minorias. Neste dom(cid:237)nio, os mediadores da Federa(cid:231)ªo estªo bem colocados no terreno e a sua ac(cid:231)ªo parece mais con- creta que a do mediador nacional, cujos servi(cid:231)os entraram em funcionamento com algum atraso devido (cid:224) falta de meios e aos prazos necessÆrios para a elabora(cid:231)ªo dos processos de instru(cid:231)ªo das queixas. 28. Em ambos os casos, a mobiliza(cid:231)ªo das contribui(cid:231)ıes finan- ceiras da Comissªo foi lenta. Dado que foi organizada atravØs de projectos, nªo se coadunou com os condicionalismos da gestªo or(cid:231)amental dos beneficiÆrios. Como se trata de organismos pœbli- cos, o pagamento directo de contribui(cid:231)ıes degressivas para os respectivos or(cid:231)amentos constituiria uma melhor solu(cid:231)ªo na con- di(cid:231)ªo de os procedimentos de voto, de execu(cid:231)ªo e de regula(cid:231)ªo dos or(cid:231)amentos serem rigorosos, democrÆticos e transparentes, por forma a garantir a boa gestªo dos fundos. Para este efeito, Ø (1) A Comissªo compreende a C(cid:226)mara dos direitos do Homem e o Gabi- nete do Mediador. indispensÆvel uma colabora(cid:231)ªo estreita com os outros doadores. AlØm disso, esta abordagem contribuiria para o refor(cid:231)o instituci- onal dos beneficiÆrios, uma vez que os doadores, e designada- mente o Gabinete do Alto Representante, poderiam acompanhar as autoridades locais ao longo de todo o processo or(cid:231)amental. Apoios (cid:224) sociedade civil 29. Em Abril de 1996, a Comissªo celebrou um contrato de 0,3 milhıes de ecus com uma ONG com o objectivo de explicitar a sua estratØgia de desenvolvimento da sociedade civil na B(cid:243)snia- -Herzegovina (2). Apesar de os resultados do estudo terem con- clu(cid:237)do que era necessÆrio criar uma funda(cid:231)ªo para a democracia para melhor estruturar a ac(cid:231)ªo da Comissªo, em finais de 1998 esta funda(cid:231)ªo ainda nªo existia. 30. As ajudas concedidas pela Comissªo (cid:224) sociedade civil subdividiram-se em dois grandes grupos de opera(cid:231)ıes: por um lado, a promo(cid:231)ªo de clubes a favor da democracia, por outro, apoios pontuais a projectos iniciados por ONG para sensibilizar a opiniªo pœblica para os valores democrÆticos, combater os dis- cursos de cariz nacionalista e aliviar alguns sofrimentos da popu- la(cid:231)ªo. (2) Em rela(cid:231)ªo a um determinado pa(cid:237)s, entende-se por sociedade civil o conjunto dos organismos ou associa(cid:231)ıes profissionais ou nªo voca- cionados para informar o pœblico, os seus representantes e os servi- (cid:231)os do Estado acerca de questıes que consideram importantes para a vida do pa(cid:237)s. 23. 3. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 85/35 31. Os clubes criados sob a Øgide do Conselho da Europa ou por associa(cid:231)ıes (embaixadas da democracia e euroclubes) beneficia- ram de subven(cid:231)ıes para fazer face a despesas de funcionamento, sem que tenha sido prestada suficiente aten(cid:231)ªo ao seu conteœdo ou ao alcance das suas actividades. Posteriormente, apesar da import(cid:226)ncia das verbas mobilizadas (1), os resultados nªo foram avaliados, de modo que a eficÆcia das interven(cid:231)ıes nªo pode ser apreciada e devidamente argumentada. O desaparecimento do euroclube de Sarajevo em Outubro de 1997 ilustra a fragilidade destas iniciativas. 32. Foram concedidos alguns apoios a ONG vocacionadas para a constitui(cid:231)ªo de grupos de pressªo destinados a refor(cid:231)ar o carÆc- ter democrÆtico dos poderes pœblicos. Estes apoios incidiram nor- malmente sobre ac(cid:231)ıes concretas bem identificÆveis e cujos efei- tos sªo suscept(cid:237)veis de se repercutir, pelo menos a prazo, nas mentalidades. A cria(cid:231)ªo de redes entre estas ONG permite-lhes agir sobre as entidades que formam a opiniªo pœblica e as suas ac(cid:231)ıes inserem-se nos objectivos do programa democracia. 33. Outros apoios foram reservados a ac(cid:231)ıes destinadas a col- matar as deficiŒncias dos servi(cid:231)os sociais do Estado (2). Estas aju- das, cujo objectivo primordial Ø aliviar o sofrimento da popula- (cid:231)ªo, tŒm efeitos positivos quase imediatos. Todavia, a mais longo prazo, podem ter efeitos negativos se eximirem o Estado do cum- primento das suas responsabilidades. A cria(cid:231)ªo de servi(cid:231)os sociais financiados por ajudas externas e de servi(cid:231)os estatais nªo deverÆ ocorrer simultaneamente, pois nªo se coaduna com os objectivos de refor(cid:231)o institucional prosseguidos pela UE no (cid:226)mbito do pro- grama Phare. As competŒncias profissionais adquiridas com esta experiŒncia deverªo, pelo contrÆrio, ser progressivamente apro- veitadas no (cid:226)mbito das institui(cid:231)ıes pœblicas que se ocupam desses servi(cid:231)os. 34. AlØm disso, foram concedidos apoios importantes aos pro- fessores da Universidade de Sarajevo, aos quais foram pagos com- plementos de salÆrios no (cid:226)mbito do programa democracia. Estes apoios foram, posteriormente, prosseguidos no (cid:226)mbito do pro- grama «Europa por Sarajevo» (B7-5 4 5). Estas ajudas correspon- dem mais aos objectivos do programa Tempus, relativo aos inter- c(cid:226)mbios universitÆrios com os pa(cid:237)ses de Leste, que aos do programa democracia. Apoios ao sector dos meios de comunica(cid:231)ªo social 36. A primeira interven(cid:231)ªo de envergadura da Comissªo no sec- tor dos meios de comunica(cid:231)ªo social na B(cid:243)snia foi uma contri- bui(cid:231)ªo de 2 milhıes de ecus financiada atravØs do programa de ajudas fundamentais (B7-5 0 0) para responder a um apelo lan- (cid:231)ado pelo Alto Representante pouco tempo antes das elei(cid:231)ıes gerais (legislativas e presidenciais) de 1996, com o objectivo de criar uma televisªo que escapasse ao controlo dos partidos naci- onalistas. A Comissªo continuou a atribuir apoios (cid:224) rede OBN (3) imputando as verbas necessÆrias (cid:224)s rubricas B7-5 4 3 (1,7 milhıes de ecus em 1997) e B7-5 4 1 (1 milhªo de ecus em 1998). 37. Desde o in(cid:237)cio de 1996 que a cria(cid:231)ªo de uma rede indepen- dente de televisªo vinha a ser estudada, sob a Øgide da USAID (4) e da Funda(cid:231)ªo G. Soros, por um grupo de peritos do qual fazia parte o representante de um fabricante americano de material de transmissıes. Em Mar(cid:231)o de 1996, na sequŒncia da apresenta(cid:231)ªo do relat(cid:243)rio do grupo de peritos, o assistente tØcnico responsÆvel pelo projecto encomendou o material necessÆrio ao fabricante americano que participou no estudo. Mais tarde, em Julho de 1996, ignorando que a encomenda jÆ tinha sido efectuada, a Comissªo comprometeu-se a financiar o referido material no final de Agosto. Efectuadas tardiamente, as consultas da Comissªo no mercado europeu permaneceram vagas e revelou-se que apenas o fornecedor americano estava em condi(cid:231)ıes de executar o con- trato. Foi portanto esta proposta que a Comissªo seleccionou. Nestas circunst(cid:226)ncias, verifica-se que a Comissªo foi induzida em erro pelo facto de nªo ter um bom conhecimento tØcnico do pro- cesso. A Comissªo viu-se perante uma situa(cid:231)ªo de facto consu- mado que a levou a derrogar as regras de origem aplicÆveis aos contratos. Sabendo que estava a intervir tardiamente, deveria ter insistido para que os 2 milhıes de ecus fossem afectados a outros elementos do projecto. Em 1997, dois beneficiÆrios desse material sa(cid:237)ram da rede e, enquanto um deles reembolsou a OBN, o outro conservou o material de transmissªo sem efectuar qualquer reem- bolso. 38. A subven(cid:231)ªo seguinte serviu para financiar as despesas cor- rentes da OBN, embora estas despesas nªo tenham sido executa- das num quadro or(cid:231)amental rigoroso. Em 1998, o director do projecto foi obrigado a demitir-se devido a prÆticas de gestªo pouco transparentes. 35. Esta dispersªo dos esfor(cid:231)os deve-se (cid:224) diversidade das rubri- cas or(cid:231)amentais mobilizadas, mas tambØm, atØ 1997, (cid:224) falta de um documento estratØgico espec(cid:237)fico no que diz respeito (cid:224) con- cessªo de apoios (cid:224) sociedade civil na B(cid:243)snia. O facto de a Comis- sªo aceitar projectos apresentados por terceiros amplifica o fen(cid:243)- meno de dispersªo. Se a Comissªo tomasse uma atitude mais rigorosa, centrada em objectivos estratØgicos, apoiando as ac(cid:231)ıes que visam transformar as mentalidades na vida pœblica, a coerŒn- cia das interven(cid:231)ıes da UE seria refor(cid:231)ada. 39. No final de 1998, numa altura em que o estatuto jur(cid:237)dico da OBN na B(cid:243)snia ainda permanecia mal definido (5), a sobrevivŒn- cia da empresa continuava a depender em larga medida de finan- ciamentos internacionais. Estava a ser elaborado um mapa de explora(cid:231)ªo, mas considerava-se que ela s(cid:243) seria financeiramente viÆvel num prazo de cinco anos. Confrontados com objectivos de privatiza(cid:231)ªo em contradi(cid:231)ªo com a realidade econ(cid:243)mica do sec- tor dos meios de comunica(cid:231)ªo na B(cid:243)snia, os doadores tambØm (1) Euroclubes: 1,2 milhıes de ecus; embaixadas da democracia: 0,2 milhıes de ecus. (2) Trata-se, por exemplo, de projectos a favor dos mais desfavorecidos (crian(cid:231)as e pessoas de idade) ou de projectos relativos (cid:224) presta(cid:231)ªo de cuidados mØdicos e de tratamentos psicol(cid:243)gicos. (3) Open Broadcasting Network (rede de radiodifusªo aberta). (4) United States Agency for International Development (AgŒncia norte- -americana para o desenvolvimento internacional). (5) No final de Novembro de 1998, a OBN encontrava-se registada no Reino Unido sob a forma de trust. C 85/36 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 23. 3. 2000 nªo tinham assumido qualquer compromisso quanto (cid:224) continu- a(cid:231)ªo do seu apoio financeiro (cid:224) OBN. No futuro, o Gabinete do Alto Representante estaria melhor colocado que a Comissªo para apoiar, com os seus pr(cid:243)prios recursos, a continua(cid:231)ªo desta ope- ra(cid:231)ªo. 40. No in(cid:237)cio de 1999, as emissıes da OBN eram captadas em 80 % do territ(cid:243)rio. A qualidade dos seus programas de informa- (cid:231)ªo come(cid:231)ava a ser reconhecida, ap(cid:243)s durante muito tempo se ter suspeitado que apresentavam apenas os pontos de vista b(cid:243)sni- os (1). A qualidade das outras emissıes continuava a ser contes- tada, nªo sendo um bom progn(cid:243)stico para o crescimento da audi- Œncia e, portanto, a prazo, para uma efectiva independŒncia financeira. 41. As outras interven(cid:231)ıes da Comissªo no sector dos meios de comunica(cid:231)ªo social (ver quadro 2) disseram respeito a empresas de rÆdio e de imprensa (cid:224)s quais foram concedidas subven(cid:231)ıes de explora(cid:231)ªo cuja justifica(cid:231)ªo nem sempre foi demonstrada. Com efeito, a Comissªo respondeu aos pedidos dos beneficiÆrios sem que previamente se tenha avaliado o fundamento de tais pedidos em fun(cid:231)ªo de critØrios objectivos. Durante os controlos efectua- dos no local em Novembro de 1998, nªo foi poss(cid:237)vel obter uma justifica(cid:231)ªo para a utiliza(cid:231)ªo das verbas pagas, uma vez que a con- tabilidade dos beneficiÆrios nªo estava dispon(cid:237)vel. Gestªo das opera(cid:231)ıes 42. Num grande nœmero de interven(cid:231)ıes apresentadas como projectos, os termos de referŒncia das ac(cid:231)ıes continuam impre- cisos e nªo podem ser utilizados como instrumento de acompa- nhamento das mesmas. A Comissªo devia exigir dos beneficiÆrios que apresentassem propostas articuladas em actividades distintas e que indicassem de forma tªo quantificada quanto poss(cid:237)vel os objectivos a atingir e os meios de avalia(cid:231)ªo dos resultados obti- dos. Como se trata de um grande nœmero de projectos, os adian- tamentos pagos raramente sªo regularizados dentro dos prazos devido ao facto de os beneficiÆrios nªo apresentarem os relat(cid:243)- rios. 43. Devia haver uma clara distin(cid:231)ªo entre as subven(cid:231)ıes de fun- cionamento e o financiamento de projectos. A Comissªo s(cid:243) devia contribuir para as subven(cid:231)ıes de funcionamento depois de veri- ficar se os organismos beneficiÆrios se pautam por processos or(cid:231)amentais transparentes sujeitos a um controlo adequado. Nªo devia ser atribu(cid:237)da qualquer subven(cid:231)ªo de funcionamento a empre- sas privadas (imprensa) se as respectivas contas nªo estiverem acess(cid:237)veis e se a sua veracidade nªo for certificada por um auditor independente. 44. No que diz respeito (cid:224) B(cid:243)snia-Herzegovina, o acompanha- mento da execu(cid:231)ªo dos contratos por parte dos servi(cid:231)os centrais da Comissªo responsÆveis pelos direitos do Homem e pelos meios de comunica(cid:231)ªo social estÆ muito aquØm do que seria exigido se fossem aplicados princ(cid:237)pios de boa gestªo. Por vÆrias ocasiıes verificou-se que os relat(cid:243)rios de execu(cid:231)ªo dos beneficiÆrios nªo haviam sido apresentados, que no caso de pagamento de adian- tamentos o saldo dos contratos nªo foi liquidado, nªo sendo pos- s(cid:237)vel a partir dos processos determinar as causas, que o reembolso de montantes pagos em excesso deveria ter sido reclamado a cer- tos beneficiÆrios e que o modelo dos contratos nªo se adaptava (cid:224)s opera(cid:231)ıes financiadas. 45. Para resolver estes problemas, a Comissªo devia criar na B(cid:243)snia, como acontece para o programa Phare, um sistema des- centralizado de acompanhamento financeiro no dom(cid:237)nio dos direitos do Homem, da democracia e dos meios de comunica(cid:231)ªo social. Seria tambØm importante realizar uma avalia(cid:231)ªo sistemÆ- tica dos resultados, primeiro pelos responsÆveis dos projectos e depois no (cid:226)mbito das avalia(cid:231)ıes independentes efectuadas pelos servi(cid:231)os especializados do SCR (2). APOIOS AO PROCESSO ELEITORAL 46. O artigo II-1 do anexo 3 dos acordos de Dayton confia (cid:224) OSCE a organiza(cid:231)ªo das primeiras elei(cid:231)ıes na B(cid:243)snia-Herzegovina. Em Bona, em Dezembro de 1997, o PIC solicitou (cid:224) OSCE que se encarregasse mais uma vez da organiza(cid:231)ªo das elei(cid:231)ıes gerais de 1998 (ver quadro 3). (1) Comunidade mu(cid:231)ulmana por oposi(cid:231)ªo (cid:224)s comunidades croatas e sØr- vias. (2) Servi(cid:231)o Comum Rela(cid:231)ıes Externas. 23. 3. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 85/37 Situa(cid:231)ªo contabil(cid:237)stica (Sincom das autoriza(cid:231)ıes OSCE em 31 de Dezembro de 1998) Quadro 3 Escrut(cid:237)nios Elei(cid:231)ıes legislativas e presidenci- ais B(cid:243)snia-Herzegovina (1) (9. 1996) Elei(cid:231)ıes autÆrquicas da Federa- (cid:231)ªo (9. 1997) Elei(cid:231)ıes legislativas e presidenci- ais da Repœblica Srpska (2) (11. 1997) Elei(cid:231)ıes legislativas e presidenci- ais B(cid:243)snia-Herzegovina (B8-0 1 0 0) (9. 1998) Autoriza(cid:231)ıes Pagamentos Por liquidar B7-7001 B8-0130 B7-7 0 0 1 B8-0 1 3 0 B7-7 0 0 1 B8-0 1 3 0 (milhıes de ecus) 2,500 3,000 2,000 3,000 0,500 (cid:151) (cid:151) 5,500 (cid:150)1,111 (cid:151) (cid:151) (cid:151) 4,389 (cid:151) (cid:151) (cid:151) (cid:151) (cid:151) (cid:151) (cid:151) 5,000 (cid:151) 3,000 (cid:151) 2,000 Total 2,500 12,389 2,000 10,389 0,500 2,000 (1) A OSCE conseguiu que o remanescente fosse utilizado nas elei(cid:231)ıes autÆrquicas de Setembro de 1997. (2) Opera(cid:231)ªo financiada com o remanescente das elei(cid:231)ıes autÆrquicas de Setembro de 1997 na Federa(cid:231)ªo da B(cid:243)snia-Herzegovina. Fonte: SINCOM 47. Assim, para cada um dos quatro escrut(cid:237)nios organizados entre Setembro de 1996 e Setembro de 1998, a UE contribuiu para «fundos voluntÆrios» criados pela OSCE. As dota(cid:231)ıes comu- nitÆrias foram mobilizadas quer a partir da rubrica or(cid:231)amental consagrada ao apoio da democracia e dos direitos do Homem (B7-7 0 0 1), quer a partir de uma rubrica or(cid:231)amental reservada (cid:224)s ac(cid:231)ıes da pol(cid:237)tica externa e de seguran(cid:231)a comum (B8-0 1 3 ou B8-0 1 0). 50. A data da entrada em vigor das ac(cid:231)ıes comuns Ø clara, mas o mesmo nªo acontece com a data em que terminam. AlØm disso, embora as decisıes exijam a elabora(cid:231)ªo de um balan(cid:231)o das ope- ra(cid:231)ıes, nenhum documento Ø formalmente elaborado pela Comis- sªo (2) ou solicitado a esta institui(cid:231)ªo pelo Conselho para prestar contas de cada opera(cid:231)ªo (3). Assim, a OSCE conservou para ac(cid:231)ıes futuras fundos excedentÆrios de ac(cid:231)ıes anteriores. 48. O quadro 3 apresenta um resumo dos lan(cid:231)amentos contabi- l(cid:237)sticos efectuados pela Comissªo. 49. TrŒs ac(cid:231)ıes comuns do Conselho conduziram (cid:224) autoriza(cid:231)ªo de 16 milhıes de ecus (excluindo uma anula(cid:231)ªo de 1,1 milhıes de ecus em 1998) nos or(cid:231)amentos de 1996, 1997 e 1998. Nos trŒs casos, foi a Comissªo que apresentou os documentos preparat(cid:243)- rios. O principal problema destas trŒs ac(cid:231)ıes comuns Ø o facto de haver um equ(cid:237)voco no que diz respeito (cid:224) natureza e (cid:224) dura(cid:231)ªo dos apoios concedidos (cid:224) OSCE (1). Com efeito, as ac(cid:231)ıes comuns fixam geralmente uma contribui(cid:231)ªo mÆxima da UE, levando a pensar que se trata de uma contribui(cid:231)ªo para custos reais. Toda- via, como apenas indicam a natureza das despesas eleg(cid:237)veis sem especificarem o montante, a OSCE considera-as como contribui- (cid:231)ıes praticamente forfetÆrias. Esta interpreta(cid:231)ªo baseia-se no facto de a maioria dos outros financiadores dos fundos voluntÆrios nªo afectarem as suas contribui(cid:231)ıes a um fim espec(cid:237)fico. 51. Os financiamentos da Comissªo deviam ser concedidos com base em estimativas or(cid:231)amentais tªo fiÆveis quanto poss(cid:237)vel. Tal nunca aconteceu para os or(cid:231)amentos apresentados pela OSCE, os quais se revelaram todos extremamente irrealistas. No futuro, a Comissªo devia certificar-se da credibilidade das estimativas apre- sentadas pela OSCE. 52. Os acordos celebrados entre a Comissªo e a OSCE revelaram-se pouco adaptados tanto (cid:224)s rela(cid:231)ıes espec(cid:237)ficas entre estas duas institui(cid:231)ıes como (cid:224)s exigŒncias de uma boa gestªo financeira. Com efeito: a) Os or(cid:231)amentos tŒm apenas um carÆcter indicativo, nªo cor- respondendo portanto (cid:224) ideia de que cada montante deve ser aplicado em despesas espec(cid:237)ficas; (1) Ver Parecer n. o 1/97 do Tribunal de Contas sobre as condi(cid:231)ıes de exe- cu(cid:231)ªo das despesas relativas (cid:224) PESC, ponto 30. (2) Sob a forma de comunica(cid:231)ªo ao Conselho e ao Parlamento Europeu por exemplo (documento COM). (3) Ver Parecer n. o 1/97 do Tribunal de Contas, ponto 31. C 85/38 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 23. 3. 2000 b) Os outros fundos provenientes de terceiros, e afectados (cid:224)s mesmas ac(cid:231)ıes que beneficiam de apoio da UE, nªo sªo indi- cados, existindo portanto um risco de duplo financiamento; c) As modalidades de ajustamento das rubricas or(cid:231)amentais no decurso da execu(cid:231)ªo nem sempre sªo especificadas, o mesmo acontecendo com as que se referem (cid:224) utiliza(cid:231)ªo das reservas para imprevistos; d) As tabelas utilizadas para o pagamento das remunera(cid:231)ıes dos observadores nªo sªo explicitadas quando se afastam das regras habituais da OSCE, constituindo uma «flexibilidade» prop(cid:237)cia a gerar confusªo; e) As taxas de conversªo entre moedas nªo sªo especificadas; a Comissªo insiste em efectuar os pagamentos em ecus ao passo que a OSCE faz uma parte dos seus pagamentos em d(cid:243)lares dos Estados Unidos (USD) mas apresenta as contas em xelins austr(cid:237)acos (ATS); f) O n(cid:237)vel dos adiantamentos pagos (80 % para as opera(cid:231)ıes autorizadas a partir de dota(cid:231)ıes de 1996 e 60 % para as auto- rizadas a partir de dota(cid:231)ıes de 1998) revelou-se excessivo e conduziu ao refor(cid:231)o da tesouraria da OSCE em detrimento da Comissªo. Como a regulamenta(cid:231)ªo financeira da OSCE nªo lhe permitia compensar o dep(cid:243)sito de verbas elevadas medi- ante a cobran(cid:231)a de juros, o n(cid:237)vel dos adiantamentos devia ter sido reduzido de forma drÆstica; g) A OSCE nªo Ø obrigada a apresentar contas detalhadas indi- cando, para cada opera(cid:231)ªo, todas as contribui(cid:231)ıes mobiliza- das e comparando as previsıes efectuadas com a execu(cid:231)ªo efectiva. 53. Se a Comissªo continuar a ter rela(cid:231)ıes financeiras com a OSCE, seria desejÆvel elaborar um modelo de contrato que tenha melhor em considera(cid:231)ªo as exigŒncias e os condicionalismos das duas institui(cid:231)ıes (1). (cid:201) necessÆrio, especialmente, precisar o signi- ficado dos or(cid:231)amentos anexos aos acordos de financiamento e das aspira(cid:231)ıes da Comissªo no que diz respeito (cid:224) elabora(cid:231)ªo das con- tas por parte da OSCE e (cid:224) disponibiliza(cid:231)ªo dos comprovativos de despesas. 54. No que diz respeito aos escrut(cid:237)nios de Setembro de 1996 e de Setembro de 1997, os or(cid:231)amentos previsionais apresentados pela OSCE ultrapassaram largamente as despesas reais e o rema- nescente foi utilizado nas elei(cid:231)ıes seguintes. Ap(cid:243)s a realiza(cid:231)ªo do escrut(cid:237)nio de Novembro de 1997 (financiado exclusivamente por verbas nªo utilizadas anteriormente), as dota(cid:231)ıes anuladas pela Comissªo atingiam ainda 1,1 milhıes de ecus (ver quadro 3). Ap(cid:243)s as elei(cid:231)ıes de Setembro de 1998, as dota(cid:231)ıes suscept(cid:237)veis de anu- la(cid:231)ªo ascenderiam a pelo menos 1,6 milhıes de ecus. 55. Os relat(cid:243)rios de execu(cid:231)ªo apresentados pela OSCE no (cid:226)mbito dos financiamentos PESC dªo apenas uma descri(cid:231)ªo sucinta, por vezes mesmo lac(cid:243)nica, das opera(cid:231)ıes desenvolvidas e dos resul- tados registados. A este respeito, o relat(cid:243)rio relativo (cid:224)s elei(cid:231)ıes de 1998 faculta melhores informa(cid:231)ıes que no caso de opera(cid:231)ıes anteriores, sem no entanto indicar os ensinamentos a retirar. As demonstra(cid:231)ıes financeiras certificadas pelo tesoureiro da OSCE sªo demasiado sucintas para serem objecto de um controlo apro- fundado. Os acordos financeiros deviam obrigar a OSCE a apre- sentar uma c(cid:243)pia dos seus pr(cid:243)prios lan(cid:231)amentos contabil(cid:237)sticos por forma a que a Comissªo disponha de uma base pertinente de controlo. Tendo em conta os erros detectados, as demonstra(cid:231)ıes financeiras deviam ser certificadas nªo pelo tesoureiro da OSCE, mas por um auditor independente que certifique a elegibilidade das despesas. 56. Apesar dos repetidos pedidos da Comissªo, os apoios da UE apenas tiveram uma visibilidade fraca pois as equipas da UE foram integradas nas da OSCE sem um distintivo espec(cid:237)fico (2). AlØm disso, os dossiers da Comissªo nªo indicam que esta œltima tenha desenvolvido esfor(cid:231)os particulares neste dom(cid:237)nio e parece que a OSCE teve como principal preocupa(cid:231)ªo a sua pr(cid:243)pria visibilidade. 57. A Comissªo tambØm negligenciou em grande medida (ver ponto 44) as opera(cid:231)ıes financiadas a partir de dota(cid:231)ıes destina- das aos direitos do Homem e (cid:224) democracia (B7-7), tanto no que diz respeito aos resultados obtidos como aos adiantamentos pagos. Apesar das altera(cid:231)ıes introduzidas nos contratos celebrados em Julho de 1997, para cobrir as elei(cid:231)ıes autÆrquicas de Setembro de 1997, a liquida(cid:231)ªo do saldo dos contratos de 1996, ou seja 500 000 ecus, nunca foi efectuada. Os relat(cid:243)rios de execu(cid:231)ªo de duas das trŒs ac(cid:231)ıes previstas nos contratos nªo constam do processo e a elegibilidade das despesas nªo foi verificada. 58. De uma maneira geral, o dispositivo de controlo criado pela Comissªo ficou aquØm das exigŒncias de boa gestªo financeira. No que diz respeito (cid:224)s dota(cid:231)ıes mobilizadas nas rubricas reser- vadas (cid:224)s ac(cid:231)ıes de apoio (cid:224) democracia e aos direitos do Homem, esse controlo revelou-se mesmo inexistente. 59. Em 31 de Dezembro de 1998, as verbas por anular no que diz respeito (cid:224)s contribui(cid:231)ıes da UE para a OSCE, tanto no (cid:226)mbito da PESC como no do programa democracia para as elei(cid:231)ıes na B(cid:243)snia-Herzegovina, ascendem a cerca de 2 milhıes de ecus, ao passo que as verbas a recuperar junto da OSCE s(cid:243) poderªo ser definitivamente avaliadas ap(cid:243)s a realiza(cid:231)ªo de um controlo rigo- roso no local da elegibilidade das despesas (ver ponto 55). 60. A natureza das rela(cid:231)ıes financeiras entre a Comissªo e a OSCE deve ser objecto de uma completa reavalia(cid:231)ªo (ver ponto 53). (1) Ver Parecer n. o 1/97 do Tribunal de Contas, pontos 40 e 49. (2) Ver nomeadamente as inten(cid:231)ıes de refor(cid:231)ar a visibilidade da UE refe- ridas no n. o 3 do artigo 3. o da ac(cid:231)ªo comum PESC 98/302 de 30. 4. 1998, JO L 138 de 9. 5. 1998, p. 1. 23. 3. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 85/39 CONCLUSˆO 61. A anÆlise das ajudas concedidas (cid:224) B(cid:243)snia a favor do restabe- lecimento do Estado de Direito revelou dois grandes grupos de interven(cid:231)ıes: os apoios ao funcionamento de institui(cid:231)ıes ou de empresas e os apoios a favor de ac(cid:231)ıes individuais sob a forma de projectos. 62. No que diz respeito (cid:224)s ajudas ao funcionamento de organis- mos, a Comissªo nªo desenvolveu uma abordagem ou uma prÆ- tica adaptadas (cid:224) situa(cid:231)ªo, assemelhando este tipo de interven(cid:231)ªo a projectos. Desta situa(cid:231)ªo resultaram algumas dificuldades, sendo as mais importantes os atrasos de pagamento por parte da Comis- sªo e a ausŒncia de clareza no processo de presta(cid:231)ªo de contas por parte dos beneficiÆrios. Na medida em que a Comissªo pre- tende participar no financiamento de ac(cid:231)ıes correntes a favor de um determinado beneficiÆrio, tem de integrar esse financiamento no sistema normal de gestªo deste œltimo, depois de se certificar se existe um mecanismo global de presta(cid:231)ªo de contas que fun- cione de facto. Quando se tratar de organismos como o Gabinete do Alto Representante ou a OSCE, parece indispensÆvel que a Comissªo celebre com estes œltimos acordos-quadro que definam as modalidades da contribui(cid:231)ªo e do controlo das ajudas a cargo do or(cid:231)amento da UE, tendo em conta os mecanismos e condici- onalismos inerentes (cid:224) sua gestªo. Neste œltimo caso, Ø sem dœvida prefer(cid:237)vel considerar que os financiamentos sªo fung(cid:237)veis e que as contribui(cid:231)ıes da UE nªo podem ser dissociadas das outras con- tribui(cid:231)ıes, devendo portanto proceder-se a um controlo global da gestªo. Para isso, Ø necessÆrio partir dos mecanismos de controlo existentes e, se for necessÆrio, exigir ou contribuir para o seu refor(cid:231)o. 63. No que diz respeito aos apoios concedidos sob a forma de projectos, Ø necessÆrio garantir que os termos de referŒncia espe- cifiquem de forma precisa e quantificada as ac(cid:231)ıes a desenvolver para que os or(cid:231)amentos dos projectos se tornem verdadeiros ins- trumentos de controlo e para que a elegibilidade das despesas nªo possa ser contestada. A este respeito, os apoios concedidos (cid:224) OBN constituem exemplos particularmente infelizes. 64. Para melhor contribuir para o desenvolvimento da sociedade civil, seria desejÆvel que a Comissªo adoptasse orienta(cid:231)ıes mais bem delimitadas em fun(cid:231)ªo das prioridades que ela pr(cid:243)pria adop- tou para a regiªo dos Balcªs, ou seja a aplica(cid:231)ªo dos princ(cid:237)pios democrÆticos, a cria(cid:231)ªo de um Estado de Direito e o respeito e a protec(cid:231)ªo das minorias. Com efeito, a Comissªo contentou-se muitas vezes em seleccionar os pedidos de financiamento que lhe pareciam mais convincentes. Desta forma, as ajudas acabaram por ficar dispersas e algumas ac(cid:231)ıes, œteis mas nªo prioritÆrias, pre- valeceram muitas vezes em detrimento de ac(cid:231)ıes mais directa- mente suscept(cid:237)veis de agir sobre o funcionamento democrÆtico das institui(cid:231)ıes ou dos servi(cid:231)os do Estado. Por fim, seria neces- sÆrio criar, a n(cid:237)vel local, um sistema de acompanhamento pr(cid:243)- ximo dos projectos nestes diferentes dom(cid:237)nios. O presente relat(cid:243)rio foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reuniªo de 13 de Janeiro de 2000. Pelo Tribunal de Contas Jan O. KARLSSON Presidente C 85/40 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 23. 3. 2000 RESPOSTAS DA COMISSˆO INTRODU˙ˆO 1. O presente relat(cid:243)rio abrange o per(cid:237)odo 1996-1998. O relat(cid:243)- rio precedente n. o 5/98 abrangia, para as ac(cid:231)ıes de reconstru(cid:231)ªo, o per(cid:237)odo 1996-1997. Cumpre recordar que a Comissªo foi chamada a agir num con- texto especialmente dif(cid:237)cil, caracterizado, nomeadamente, por uma situa(cid:231)ªo no local politicamente instÆvel e marcada pela obs- tru(cid:231)ªo (cid:224) aplica(cid:231)ªo dos acordos de paz por algumas partes. As aju- das concedidas referiam-se mais ao acompanhamento do pro- cesso de paz e (cid:224) cria(cid:231)ªo de institui(cid:231)ıes de base do que a projectos clÆssicos. (cid:201) importante efectuar esta distin(cid:231)ªo com vista a uma aprecia(cid:231)ªo correcta das ac(cid:231)ıes objecto de anÆlise. 2. Uma das li(cid:231)ıes retiradas da experiŒncia na B(cid:243)snia-Herzegovina para as ac(cid:231)ıes no Kosovo refere-se (cid:224) import(cid:226)ncia de uma pre- sen(cid:231)a imediata no local, capaz de assegurar a gestªo dos projec- tos, dos contratos e das finan(cid:231)as. Tal materializou-se a partir de Julho no Kosovo, onde foi enviada uma task force de funcionÆrios apoiados por peritos e por agentes locais, enquanto se aguarda a cria(cid:231)ªo de uma AgŒncia para a reconstru(cid:231)ªo. RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVA˙(cid:213)ES 3. A abordagem da gestªo descentralizada atravØs de uma repre- senta(cid:231)ªo na B(cid:243)snia-Herzegovina representa uma mudan(cid:231)a radical em rela(cid:231)ªo ao passado. A descentraliza(cid:231)ªo assumiu verdadeira- mente significado no in(cid:237)cio de 1999, no momento em que a representa(cid:231)ªo come(cid:231)ou a funcionar como antena Sincom (siste- ma contabil(cid:237)stico da Comissªo), o que constitui uma inova(cid:231)ªo a n(cid:237)vel do conjunto das delega(cid:231)ıes. A representa(cid:231)ªo havia sido jÆ refor(cid:231)ada em termos de efectivos, tendo-se adaptado a sua estru- tura por forma a poder assegurar no local tanto a gestªo dos pro- jectos como a gestªo financeira. Desde o in(cid:237)cio de 1999, a Comis- sªo procedeu progressivamente ao preenchimento da maior parte dos lugares vagos, permitindo assim uma gestªo responsÆvel deste «projecto-piloto» em matØria de descentraliza(cid:231)ªo. 4. A Comissªo considera que a responsabilidade primÆria pela gestªo do Gabinete do Alto Representante (GAR) e das suas pos- s(cid:237)veis insuficiŒncias incumbe em primeiro lugar (cid:224)s autoridades de tutela do GAR. Contudo, no (cid:226)mbito dos limites impostos pela necessidade de respeitar estas estruturas e mecanismos de decisªo, a Comissªo esfor(cid:231)ou-se desde o in(cid:237)cio, de forma permanente, por alcan(cid:231)ar um maior rigor a n(cid:237)vel da gestªo financeira, contratual, contabil(cid:237)stica e processual. O GAR introduziu em 1999 melhorias considerÆveis a n(cid:237)vel da regulamenta(cid:231)ªo administrativa e finan- ceira. A Comissªo procurarÆ certificar-se da sua aplica(cid:231)ªo efec- tiva, por ocasiªo de uma nova visita de verifica(cid:231)ªo. 6. A estratØgia tinha por objectivo, numa primeira fase, contem- plar tanto projectos que contribu(cid:237)ssem para a resolu(cid:231)ªo de pro- blemas e dificuldades imediatas como projectos com repercussıes a n(cid:237)vel institucional. 7. No que se refere (cid:224) principal interven(cid:231)ªo no sector dos meios de comunica(cid:231)ªo social, a Comissªo considerou que a subst(cid:226)ncia da ac(cid:231)ªo (cid:151) criar rapidamente, antes das primeiras elei(cid:231)ıes, uma capacidade de imprensa independente (cid:151) deveria prevalecer sobre as considera(cid:231)ıes de carÆcter processual (cid:151) regras de origem do equipamento. O projecto em questªo Ø ainda hoje considerado pelo GAR como um dos pilares da estratØgia de cria(cid:231)ªo de meios de comunica(cid:231)ªo independentes na B(cid:243)snia-Herzegovina. 8. O apoio (cid:224)s iniciativas destinadas a criar um contrapeso de meios de comunica(cid:231)ªo social independentes e a incentivar a soci- edade civil num ambiente p(cid:243)s-conflito constitui uma questªo extremamente delicada. As iniciativas concretizam-se necessaria- mente atravØs de parceiros frequentemente frÆgeis, com limitada capacidade e experiŒncia de elabora(cid:231)ªo de relat(cid:243)rios dentro dos prazos e de acordo com os requisitos de forma exigidos pela Comissªo. Por seu turno, a capacidade de seguimento da pr(cid:243)pria Comissªo foi extremamente limitada pela escassez cr(cid:243)nica de pes- soal, que se faz sentir sobremaneira quando se trata de adminis- trar um programa que abrange um grande nœmero de pequenos contratos. 9 e 10. (cid:201) um facto que a coopera(cid:231)ªo com a OSCE colocou um determinado nœmero de problemas a n(cid:237)vel da comunica(cid:231)ªo de informa(cid:231)ıes e do controlo financeiro. O apoio (cid:224) supervisªo de elei(cid:231)ıes em tempo real constitu(cid:237)a um dom(cid:237)nio relativamente novo, tal como as ac(cid:231)ıes comuns da PESC, em rela(cid:231)ªo (cid:224)s quais era necessÆrio encontrar um equil(cid:237)brio entre as decisıes do Con- selho e as responsabilidades de execu(cid:231)ªo e financeiras a assumir pela Comissªo. Verificou-se uma imobiliza(cid:231)ªo de fundos atØ um certo ponto, tendo os saldos dos or(cid:231)amentos destinados a elei(cid:231)ıes precedentes sido transportados para elei(cid:231)ıes subsequentes. Estes fundos encontravam-se nas contas da OSCE, uma organiza(cid:231)ªo internacional. No final de 1999, foi efectuada uma auditoria junto da OSCE destinada a recolher as informa(cid:231)ıes necessÆrias ao encerramento das contas das opera(cid:231)ıes em questªo. As observa(cid:231)ıes do Tribunal colocam questıes pertinentes no que se refere (cid:224) utiliza(cid:231)ªo futura pela Comissªo dos canais de execu(cid:231)ªo politicamente mais adequados, tais como, nos casos em apre(cid:231)o, o GAR e a OSCE, mas cujas regras e mecanismos de gestªo nªo se coadunam necessariamente com a prÆtica comunitÆria. A Comissªo considera indispensÆvel que a autoridade or(cid:231)amental se pronuncie sobre a matØria. REPRESENTA˙ˆO DA COMISSˆO NA B(cid:211)SNIA 5. AtØ (cid:224) data, a Comissªo considerou que o financiamento sob a forma de projectos apresentava mais garantias de boa utiliza(cid:231)ªo dos fundos comunitÆrios do que uma contribui(cid:231)ªo para o or(cid:231)a- mento. 11. No que se refere em especial aos dois funcionÆrios de cate- goria A mencionados pelo Tribunal, a sua substitui(cid:231)ªo foi asse- gurada, um imediatamente e outro com alguns meses de inter- rup(cid:231)ªo, situa(cid:231)ªo que nªo Ø anormal no contexto da rota(cid:231)ªo. 23. 3. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 85/41 Relativamente ao provimento dos lugares do servi(cid:231)o externo, a Comissªo adoptou em 8 de Abril de 1997 uma decisªo (1) que introduz, a partir do ano 2000, a obriga(cid:231)ªo de prestar servi(cid:231)o externo para o pessoal A das Direc(cid:231)ıes-Gerais do grupo Rela(cid:231)ıes Externas. Contudo, atØ (cid:224) data, foi em geral poss(cid:237)vel (cid:224) Comissªo proceder ao provimento dos lugares de funcionÆrios atravØs do sistema de rota(cid:231)ªo existente. CONTRIBUI˙ˆO DA UNIˆO EUROPEIA PARA AS DESPESAS ADMINISTRATIVAS DO GABINETE DO ALTO REPRESENTANTE NA B(cid:211)SNIA-HERZEGOVINA Gestªo administrativa e financeira 14. Na sequŒncia da decisªo do Conselho adoptada aquando do Conselho Energia de 11 de Maio de 1999, a contribui(cid:231)ªo da UE foi fixada em 53 % a partir do or(cid:231)amento de 1999, sob reserva do cumprimento das seguintes condi(cid:231)ıes: a) Nªo crescimento l(cid:237)quido da contribui(cid:231)ªo da UE para 1999; b) Diminui(cid:231)ªo l(cid:237)quida do or(cid:231)amento do GAR para 2000; c) Nªo assun(cid:231)ªo retroactiva de encargos. 15-16. A partir de 1995, a Comissªo adoptou medidas e efec- tuou diligŒncias no (cid:226)mbito do seguimento da gestªo do GAR, que foram gradualmente adaptadas (cid:224) situa(cid:231)ªo. ConvØm recordar as seguintes diligŒncias: a) Cria(cid:231)ªo pela Comissªo de um mecanismo contratual espec(cid:237)- fico, dado que o Gabinete do Alto Representante nªo possui personalidade jur(cid:237)dica, que faz referŒncia expressa ao regula- mento financeiro (trocas de cartas em 1995, 1996, 1997 e 1998); b) DiligŒncias pol(cid:237)ticas de apoio por parte da Comissªo junto das autoridades belgas com vista a regulamentar o estatuto do GAR na BØlgica (Mar(cid:231)o de 1997); c) Organiza(cid:231)ªo de uma missªo de controlo em Abril de 1996, na presen(cid:231)a do auditor financeiro da Comissªo; d) Organiza(cid:231)ªo de numerosas reuniıes (uma das quais na pre- sen(cid:231)a do Tribunal, em Mar(cid:231)o de 1995), com vista a prestar assistŒncia ao GAR em matØria or(cid:231)amental e financeira e, em especial, com vista (cid:224) cria(cid:231)ªo de um mecanismo de co-financiamento adequado e (cid:224) aplica(cid:231)ªo de regras relativas (cid:224) adjudica(cid:231)ªo dos contratos; e) Transmissªo ao GAR de um memorando pormenorizado para a execu(cid:231)ªo das contribui(cid:231)ıes PESC (a œltima actualiza(cid:231)ªo data de Janeiro de 1999). (1) Decisªo SEC(97) 605 de 8. 4. 1999. 17. O director financeiro do GAR foi substitu(cid:237)do em 1999. AlØm disso, na sequŒncia de uma missªo de controlo organizada em Janeiro de 1999 pela Comissªo, pediu-se ao GAR que efectuasse um concurso tendo em vista a selec(cid:231)ªo de novos auditores. 18. A Comissªo considera que o GAR envidou esfor(cid:231)os signifi- cativos ao longo do tempo a fim de apresentar or(cid:231)amentos por- menorizados aos peritos financeiros e satisfazer os seus pedidos. O GAR apresentou igualmente informa(cid:231)ıes pormenorizadas sobre determinados aspectos, a pedido dos peritos financeiros (por exemplo, questıes relativas ao recrutamento de pessoal). AlØm disso, em 1999, o GAR iniciou um trabalho de actualiza(cid:231)ªo de inventÆrios e de melhoria da utiliza(cid:231)ªo dos recursos (por exem- plo, no que se refere (cid:224) pol(cid:237)tica dos transportes). Os servi(cid:231)os de Bruxelas estªo progressivamente a ser transferidos para Sarajevo, na medida em que, recentemente, passou a ser poss(cid:237)vel desempe- nhar algumas fun(cid:231)ıes no local (por exemplo, no que se refere (cid:224)s agŒncias de viagens). A prazo, o GAR conservarÆ uma presen(cid:231)a m(cid:237)nima em Bruxelas. 19. Desde o in(cid:237)cio de 1999 que o GAR tem vindo a prestar uma aten(cid:231)ªo crescente (cid:224) introdu(cid:231)ªo de regras estritas para os diferen- tes servi(cid:231)os da organiza(cid:231)ªo: pessoal, transporte, viagens, adjudi- ca(cid:231)ªo dos contratos e regras financeiras. No Outono de 1998, aquando da prepara(cid:231)ªo do or(cid:231)amento de 1999, a Comissªo insis- tiu na necessidade de controlar melhor os recrutamentos, tendo ainda convencido os outros doadores da necessidade de instituir o seguinte procedimento para o recrutamento do pessoal: em pri- meiro lugar, o GAR deverÆ recorrer ao destacamento do pessoal e, seguidamente, a um recrutamento a n(cid:237)vel local; no caso de nªo existir outra possibilidade, o recurso ao pessoal contratual expa- triado pode ser considerado. Assim, desde o Outono de 1998, os recrutamentos sªo objecto de um controlo refor(cid:231)ado por parte dos peritos financeiros, nomeadamente a fim de evitar um aumento da massa salarial. O or(cid:231)amento 1999 apresenta uma redu(cid:231)ªo de 6 % das despesas salariais, e a Comissªo insistiu para que estes esfor(cid:231)os sejam prosseguidos aquando da apresenta(cid:231)ªo do or(cid:231)a- mento do Gabinete para o ano 2000. O pagamento de subs(cid:237)dios de alojamento foi resolvido pelos peritos financeiros, que insisti- ram no sentido de uma aplica(cid:231)ªo estrita do acordo de Lancaster House (8 e 9 de Dezembro de 1995) por parte das administra(cid:231)ıes de origem das pessoas destacadas. Estas medidas de rigor foram concretizadas e consolidadas no or(cid:231)amento de 2000, formalmente adoptado pelo Steering Board em 29 de Outubro de 1999. 20. A Comissªo desempenhou um papel muito activo na defi- ni(cid:231)ªo do salÆrio do Alto Representante do GAR em 1995 e na decisªo final de o alinhar pelo salÆrio dos membros da Comissªo com uma situa(cid:231)ªo familiar idŒntica. Considerou-se, com efeito, que a determina(cid:231)ªo do salÆrio devia ter em conta as fun(cid:231)ıes a desempenhar, bem como o n(cid:237)vel de responsabilidade e as experi- Œncias previamente adquiridas. Em 1997 foi necessÆrio agir com a maior urgŒncia, devido a imperativos pol(cid:237)ticos, o que conduziu a algumas decisıes preci- pitadas que a Comissªo nªo p(cid:244)de contestar, tendo em conta a grande sensibilidade pol(cid:237)tica do dossier em questªo, bem como o estatuto das personalidades envolvidas. Dada a ausŒncia de per- sonalidade jur(cid:237)dica do Gabinete do Alto Representante no in(cid:237)cio e a necessidade de actuar de forma urgente com vista a facilitar a institui(cid:231)ªo do Gabinete num contexto local muito dif(cid:237)cil, as rela- (cid:231)ıes contratuais entre a Comissªo e o Alto Representante basearam-se em trocas de cartas. C 85/42 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 23. 3. 2000 Contudo, a Comissªo considerou que a nomea(cid:231)ªo, em meados de 1999, do terceiro Alto Representante proporcionava a oportuni- dade para reexaminar a questªo e chegar a conclusıes mais reflec- tidas, equitativas e transparentes com o GAR (solu(cid:231)ıes citadas nos pontos 18 e 19). CompetŒncias das institui(cid:231)ıes 22. Os doadores estªo cada vez mais atentos (cid:224) questªo da gestªo do Gabinete do Alto Representante, tendo em conta a import(cid:226)n- cia das fun(cid:231)ıes que lhe confiam e as despesas que estas acarretam. As pol(cid:237)ticas espec(cid:237)ficas dos diferentes servi(cid:231)os do GAR (ver o ponto 19) encontram-se agora estabelecidas. Os doadores tenci- onam assegurar a sua aplica(cid:231)ªo com a chegada de um novo Alto Representante (no que se refere (cid:224) percentagem da contribui(cid:231)ªo da UE, ver a resposta ao ponto 14). Realizou-se um esfor(cid:231)o conside- rÆvel de racionaliza(cid:231)ªo aquando da prepara(cid:231)ªo do or(cid:231)amento para 2000, que foi formalmente adoptado pelo Steering Board em 29 de Outubro de 1999, em Sarajevo. Conclusªo 23. A Comissªo recorda que o Gabinete do Alto Representante opera sob as instru(cid:231)ıes do PIC (Peace Implementation Council) e do seu Conselho de Administra(cid:231)ªo. O or(cid:231)amento comunitÆrio con- tribui para 50 % a 53 % do or(cid:231)amento do GAR. O apoio faz-se no (cid:226)mbito de ac(cid:231)ıes comuns PESC sucessivas adoptadas pelo Con- selho. Neste contexto, a Comissªo conseguiu introduzir gradual- mente mais transparŒncia e rigor na gestªo do GAR. O Gabinete respondeu de forma satisfat(cid:243)ria (cid:224)s recomenda(cid:231)ıes formuladas pela Comissªo, nomeadamente na sequŒncia de uma verifica(cid:231)ªo no local em Janeiro de 1999. Estava prevista para o final de 1999 uma nova verifica(cid:231)ªo da boa aplica(cid:231)ªo das recomenda(cid:231)ıes em questªo. Dada a indisponibilidade do GAR, esta verifica(cid:231)ªo foi adiada para Mar(cid:231)o de 2000. No que se refere (cid:224)s medidas tØcnicas e aos mecanismos internos do Gabinete, a Comissªo considera que o Tribunal deseja fazŒ-la assumir responsabilidades que pertencem aos (cid:243)rgªos de gestªo do GAR. APOIOS AOS DIREITOS DO HOMEM E AOS MEIOS DE COMUNICA˙ˆO SOCIAL Institui(cid:231)ıes de defesa dos direitos fundamentais 28. O apoio da CE Ø efectivamente concedido com base numa proposta de projecto que inclui uma discrimina(cid:231)ªo completa dos pre(cid:231)os e dos pagamentos contra relat(cid:243)rios de progresso. A Comis- sªo estÆ consciente das dificuldades que institui(cid:231)ıes tais como o Gabinete do Provedor de Justi(cid:231)a experimentam em matØria de gestªo dos seus recursos. Contudo, a solu(cid:231)ªo escolhida pela Comis- sªo tem por objectivo assegurar um mÆximo de transparŒncia e de responsabiliza(cid:231)ªo no que se refere (cid:224)s contribui(cid:231)ıes dos pro- gramas Phare e Obnova. Embora esteja de acordo com o Tribunal quanto (cid:224) necessidade de ajudar as autoridades locais a criarem institui(cid:231)ıes sustentÆveis, a Comissªo deseja reinstalar o GAR no papel que este deve desempenhar na matØria. O Tribunal sugere que se proceda ao pagamento directo de contribui(cid:231)ıes para os or(cid:231)amentos dos organismos pœblicos da regiªo. Esta tese opıe-se (cid:224) abordagem que a Comissªo seguiu atØ (cid:224) data, que privilegia os apoios a ac(cid:231)ıes espec(cid:237)ficas e que exclui, salvo em casos excepci- onais, as contribui(cid:231)ıes gerais para os or(cid:231)amentos dos beneficiÆ- rios. A solu(cid:231)ªo escolhida pela Comissªo foi motivada por um desejo de boa gestªo e de controlo. Apoios (cid:224) sociedade civil 29. Os servi(cid:231)os da Comissªo examinaram em pormenor o pro- jecto de cria(cid:231)ªo de uma Funda(cid:231)ªo para a Democracia na B(cid:243)snia- -Herzegovina. Este projecto aspira a alcan(cid:231)ar objectivos amplamente partilhados pela comunidade internacional e, em especial, pela Comissªo Europeia. Ao contribuir, justamente com uma organiza(cid:231)ªo intergoverna- mental para o desenvolvimento deste projecto, a Comissªo Euro- peia respondeu de forma efectiva (cid:224) iniciativa do Parlamento Euro- peu. A Comissªo Europeia solicitou (cid:224) Funda(cid:231)ªo, que actualmente se encontra legalmente constitu(cid:237)da (registada nos Pa(cid:237)ses Baixos, na ausŒncia de uma legisla(cid:231)ªo relativa a associa(cid:231)ıes e a funda(cid:231)ıes na B(cid:243)snia-Herzegovina), que revisse alguns aspectos da sua proposta de financiamento. A Funda(cid:231)ªo reviu o projecto, estando a Comissªo actualmente a proceder (cid:224) avalia(cid:231)ªo do novo projecto, com vista ao relan(cid:231)amento dos procedimentos internos requeridos para possibilitar o seu financiamento. 27. O apoio ao Gabinete do Provedor de Justi(cid:231)a, estabelecido pelo Acordo de Dayton, foi disponibilizado em 1996 atravØs dos programas Phare e Obnova. A Comissªo, nomeadamente atravØs do seu gabinete em Sarajevo, desenvolveu rela(cid:231)ıes de trabalho estreitas com a institui(cid:231)ªo, bem como com o Gabinete do Alto Representante, que desempenha um papel fundamental na coor- dena(cid:231)ªo do apoio (cid:224)s chamadas institui(cid:231)ıes de Dayton. 31. O Tribunal critica o apoio concedido aos clubes (embaixadas da democracia e euroclubes) criados sob a Øgide do Conselho da Europa e contesta o facto de os resultados nªo terem sido avali- ados. Embora seja necessÆrio reconhecer que este tipo de apoio nªo permitiu obter resultados positivos na totalidade dos casos, Ø importante sublinhar que se tratava de uma experiŒncia de soli- dariedade que, por vezes, conduziu a resultados positivos, como no caso de Tuzla. 23. 3. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 85/43 33. A Comissªo subscreve a afirma(cid:231)ªo do Tribunal sobre os efei- tos positivos imediatos. Tenciona-se, a longo prazo, em conso- n(cid:226)ncia com a observa(cid:231)ªo do Tribunal, refor(cid:231)ar os servi(cid:231)os sociais que sªo da responsabilidade das autoridades a n(cid:237)vel das entidades. 34. O apoio concedido (cid:224) Universidade de Sarajevo atravØs do programa «Europa por Sarajevo» destinava-se a complementar as iniciativas ligadas aos programas democracia e Tempus. Foi cele- brado um contrato, no montante de 750 000 euros, com o World University Service, destinado a prestar um apoio imediato ao desen- volvimento da Universidade. AlØm disso, foram afectados 3,1 milhıes de euros (cid:224) reabilita(cid:231)ªo dos edif(cid:237)cios das faculdades de Filosofia, Direito, Medicina e MatemÆtica, o que nªo se poderia ter efectuado atravØs dos programas democracia ou Tempus. 35. A estratØgia da Comissªo consistiu, numa primeira etapa, no desenvolvimento de esfor(cid:231)os diversificados, nªo apenas no que se refere aos dom(cid:237)nios de interven(cid:231)ªo mas tambØm no que se refere aos instrumentos a utilizar. Gradualmente, serÆ poss(cid:237)vel centrar novamente os esfor(cid:231)os sobre as institui(cid:231)ıes da vida pœblica. Apoios ao sector dos meios de comunica(cid:231)ªo social 37. Por razıes de ordem pol(cid:237)tica, o Alto Representante na altura quis que a OBN («Open Broadcast Network», rede de radiodifusªo aberta) procedesse a emissıes antes das elei(cid:231)ıes de Setembro de 1996. Tal teve por consequŒncia a cria(cid:231)ªo muito rÆpida da rede de televisıes independentes no decurso da Primavera e do Verªo de 1996 (em circunst(cid:226)ncias normais, o lan(cid:231)amento de uma tele- visªo leva pelo menos 12 a 18 meses). (cid:201) um facto que a Comissªo se encontrou numa situa(cid:231)ªo tal que, tendo decidido apoiar a OBN devido (cid:224) pertinŒncia pol(cid:237)tica do projecto, mas limitada por prazos muito curtos, nªo lhe foi poss(cid:237)vel ligar a contribui(cid:231)ªo comunitÆ- ria (cid:224)s regras de origem normalmente em vigor para o programa Phare. Confrontada com a urgŒncia da situa(cid:231)ªo, a Comissªo pri- vilegiou (cid:224) subst(cid:226)ncia da ac(cid:231)ªo - contribuir para a cria(cid:231)ªo de meios de comunica(cid:231)ªo independentes antes das elei(cid:231)ıes - sobre as con- sidera(cid:231)ıes processuais - regras de origem do equipamento. 38-40. Desde o in(cid:237)cio que este projecto foi at(cid:237)pico em rela(cid:231)ªo aos projectos normalmente apoiados pela Comissªo: inicialmente criada por iniciativa da comunidade internacional, por razıes pol(cid:237)ticas e a partir de fundos pœblicos, foi necessÆrio posterior- mente transformÆ-la numa televisªo privada b(cid:243)snia. AlØm disso, espera-se que a OBN se torne rentÆvel, quando a eco- nomia b(cid:243)snia (cid:151) e, consequentemente, o mercado dos meios de comunica(cid:231)ªo social (recursos financeiros provenientes de anun- ciantes privados) (cid:151) Ø frÆgil. As sucessivas equipas dirigentes da OBN apresentaram (cid:224) Comissªo todo um conjunto de «business plans». A realidade Ø certamente que a OBN nªo podia ser rentÆvel a muito curto prazo, tanto mais que a televisªo em questªo foi criada em circunst(cid:226)ncias particularmente delicadas e num con- texto econ(cid:243)mico incerto. Esta ausŒncia de viabilidade a curto prazo nªo questiona, con- tudo, a pertinŒncia pol(cid:237)tica do apoio a esta esta(cid:231)ªo que, a longo prazo, deverÆ assegurar a sua viabilidade comercial gra(cid:231)as aos anunciantes privados (locais, regionais ou internacionais) e nªo refor(cid:231)ar a sua dependŒncia em rela(cid:231)ªo ao GAR ou aos doadores internacionais. De um ponto de vista pol(cid:237)tico, um financiamento directo e exclusivo pelo Gabinete do Alto Representante arriscar- -se-ia a refor(cid:231)ar a actual imagem da OBN junto da opiniªo pœblica b(cid:243)snia segundo a qual se trata de uma televisªo enfeudada (cid:224) comunidade internacional. O projecto em questªo foi apresen- tado, e continua a ser considerado pelo GAR, como um dos pila- res da estratØgia internacional na B(cid:243)snia-Herzegovina. AlØm disso, esta estratØgia do Gabinete foi aprovada pela comunidade inter- nacional na sua integralidade, uma vez que a necessidade de con- ceder um apoio pol(cid:237)tico e financeiro (cid:224) rede de televisıes em ques- tªo na B(cid:243)snia-Herzegovina foi objecto de referŒncias expressas em todas as conclusıes das Peace Implementation Conferences (1), desde a realizada em Londres em Dezembro de 1996 (2). A import(cid:226)ncia pol(cid:237)tica do projecto encontra-se confirmada pelo facto de o s(cid:237)tio internet do GAR dar acesso directo (cid:224)s informa(cid:231)ıes relativas (cid:224) OBN. 41. Desde 1994 (nªo tendo a guerra na B(cid:243)snia ainda terminado) que a Comissªo optou por apoiar os meios de comunica(cid:231)ªo social independentes na B(cid:243)snia-Herzegovina. A selec(cid:231)ªo dos projectos, nomeadamente durante a guerra, foi inicialmente feita de acordo com critØrios profissionais e pol(cid:237)ticos. Posteriormente, o segui- mento de alguns dos contratos em questªo nªo foi efectivamente isento de problemas: concretamente, verificou-se que os bons jor- nalistas ou chefes de redac(cid:231)ªo (que correm riscos f(cid:237)sicos na situ- a(cid:231)ªo prevalecente na B(cid:243)snia-Herzegovina) nªo sªo necessaria- mente bons gestores financeiros. Por exemplo, um contrato de 1994, que tinha por objecto prestar assistŒncia ao semanÆrio Dani de Sarajevo, s(cid:243) agora foi terminado devido (cid:224) dificuldade em obter um relat(cid:243)rio financeiro. Nªo obstante, Dani ocupa ainda hoje um papel de primeiro plano a n(cid:237)vel da imprensa independente na B(cid:243)snia-Herzegovina. Gestªo das opera(cid:231)ıes 42. A Comissªo partilha a opiniªo do Tribunal de Contas, que indica com razªo que os termos de referŒncia nªo puderam em geral ser utilizados como instrumentos de acompanhamento. A Comissªo estÆ empenhada em remediar esta situa(cid:231)ªo, se necessÆ- rio atravØs da emissªo das ordens de cobran(cid:231)a adequadas. 43. A Comissªo gostaria de recordar que, em determinadas oca- siıes, e nomeadamente tratando-se de contribuir para processos de estabiliza(cid:231)ªo e de paz, as condi(cid:231)ıes de trabalho no local apre- sentam dificuldades e riscos inevitÆveis. (2) (1) ConferŒncias para implementa(cid:231)ªo da paz (PIC), onde se encontram representados, nomeadamente, a Fran(cid:231)a, o CanadÆ, a Alemanha, a ItÆ- lia, o Japªo, a Rœssia, o Reino Unido, os Estados Unidos, a PresidŒncia da UE, a Comissªo Europeia, as Na(cid:231)ıes Unidas, o ACNUR, a OSCE e a NATO. «O Conselho reconhece a import(cid:226)ncia primordial das questıes rela- tivas aos meios de comunica(cid:231)ªo social independentes e concorda com a necessidade de contribuir para o financiamento da segunda fase do projecto Open Broadcast Network com base no seu plano de consoli- da(cid:231)ªo bienal. O Conselho congratula-se com o papel refor(cid:231)ado desem- penhado pelo Gabinete do Alto Representante na coordena(cid:231)ªo da assistŒncia aos meios de comunica(cid:231)ªo social independentes». Para as conclusıes das PIC ulteriores, ver o s(cid:237)tio web do GAR (http: //www. ohr. int/pic. htm). C 85/44 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 23. 3. 2000 No caso concreto das ajudas concedidas a empresas do sector da comunica(cid:231)ªo social, o contexto de selec(cid:231)ªo, conforme explicado na resposta ao ponto 41, nªo permitia a apresenta(cid:231)ªo de contas certificadas. 44. A Comissªo lamenta que, na altura, determinados dossiers nªo tenham podido ser seguidos de forma diligente a partir dos seus servi(cid:231)os centrais em Bruxelas. Conforme assinala o Tribunal, a apresenta(cid:231)ªo tardia dos relat(cid:243)rios de execu(cid:231)ªo por parte dos beneficiÆrios constituiu o problema inicial. A maior parte dos beneficiÆrios, pequenas ONG ou organismos de imprensa local, nªo conseguiram encontrar no local interlocutores em posi(cid:231)ªo de os aconselharem no acompanhamento dos seus projectos. 45. A gestªo descentralizada atravØs das delega(cid:231)ıes deveria no futuro assegurar um melhor acompanhamento do conjunto dos projectos. A gestªo a partir da sede sofreu as consequŒncias da falta de recursos humanos, que se faz sentir sobremaneira tratando-se da gestªo de um programa que abrange um grande nœmero de pequenos contratos. APOIOS AO PROCESSO ELEITORAL 46-49. A Comissªo gostaria de assinalar que os documentos de prepara(cid:231)ªo eram os projectos de supervisªo completos, com cÆl- culos de custos provenientes de or(cid:231)amentos de elei(cid:231)ıes da OSCE. Este material jÆ havia sido aprovado pelos Estados-Membros da UE em Viena, na sua qualidade de Estados participantes na OSCE. O Conselho considerou que o material da OSCE constitu(cid:237)a uma base s(cid:243)lida para a concep(cid:231)ªo de uma ac(cid:231)ªo comum. A concessªo de apoio (cid:224)s elei(cid:231)ıes na B(cid:243)snia-Herzegovina nªo se baseou num projecto e contrato normalizados de coopera(cid:231)ªo financeira e tØcnica. As ac(cid:231)ıes comuns foram concebidas para facilitar a participa(cid:231)ªo da UE no quadro da OSCE durante uma situa(cid:231)ªo de p(cid:243)s-guerra em evolu(cid:231)ªo e nªo como apoio or(cid:231)amen- tal (cid:224) OSCE. Para que o apoio concedido pela UE ao processo de paz de Dayton pudesse ser efectivo (nªo havia alternativa a trabalhar por inter- mØdio da OSCE) era necessÆria flexibilidade tanto em termos da sua natureza como da sua dura(cid:231)ªo, tendo em conta: i) A natureza do processo na B(cid:243)snia-Herzegovina: resolu(cid:231)ªo do con- flito em tempo real A tarefa de supervisªo de elei(cid:231)ıes constitu(cid:237)a essencialmente uma componente de um processo din(cid:226)mico de resolu(cid:231)ªo de um conflito. Um determinado nœmero de elementos essenci- ais do processo teve de ser concebido, negociado e acordado com as partes nos acordos de Dayton, em tempo real, no per(cid:237)- odo que antecedeu as elei(cid:231)ıes. Tal foi o caso de grande parte da estrutura do ciclo eleitoral e do calendÆrio de algumas das suas componentes essenciais. O presidente da comissªo elei- toral provis(cid:243)ria da OSCE foi obrigado, em œltimo recurso e frequentemente no œltimo minuto, a usar os seus poderes extraordinÆrios de decisªo. A resolu(cid:231)ªo de problemas e a tomada de decisıes em tempo real constitu(cid:237)am partes inte- grantes do processo eleitoral; ii) A disponibiliza(cid:231)ªo de supervisores pelos Estados-Membros A disponibiliza(cid:231)ªo de pessoal para as ac(cid:231)ıes de supervisªo da UE compete exclusivamente aos Estados-Membros que dese- jam uma quota parte do total das for(cid:231)as de supervisªo no local da OSCE. A flexibilidade or(cid:231)amental era necessÆria para lidar com situa(cid:231)ıes de falta ou excesso de supervisores, bem como com a dura(cid:231)ªo da sua estadia no terreno. Igualmente, a miscel(cid:226)nea final de origens nacionais teve implica(cid:231)ıes a n(cid:237)vel dos custos totais de transporte para a regiªo. Por exemplo, um nœmero superior de supervisores escandinavos em rela(cid:231)ªo aos italianos conduziria a um aumento dos custos totais de trans- porte; iii) Presta(cid:231)ªo e cÆlculo dos custos dos servi(cid:231)os de apoio de supervisªo pela OSCE A Comissªo nªo dispunha de qualquer fonte independente de informa(cid:231)ªo financeira relativa aos custos da concessªo de apoio (cid:224) supervisªo no local. Foi, por conseguinte, necessÆrio confiar nas estimativas da OSCE jÆ aprovadas pelos Estados- -Membros na reuniªo da OSCE em Viena. A prudŒncia suge- ria flexibilidade na concep(cid:231)ªo do or(cid:231)amento da UE, dado que s(cid:243) existiam estimativas relativamente aos custos de apoio. O custo dos servi(cid:231)os de apoio a prestar pela OSCE encontrava-se estimado em xelins austr(cid:237)acos; contudo, muitas das despesas no local seriam efectuadas em d(cid:243)lares dos Estados Unidos. As incertezas em matØria de taxas de c(cid:226)mbio apontaram para a necessidade de flexibilidade. Foi fixado um montante mÆximo para os desembolsos da UE, por forma a estabelecer um limite mÆximo claro (cid:224) flexibili- dade financeira necessÆria para o desenvolvimento de opera- (cid:231)ıes efectivas no terreno por parte dos supervisores da ac(cid:231)ªo comum da UE. iv) Percep(cid:231)ıes da OSCE A Comissªo deixou claro em todos os contactos com a OSCE que o financiamento da UE nªo consistia em contribui(cid:231)ıes forfetÆrias mas em contribui(cid:231)ıes afectadas a fins espec(cid:237)ficos, a saber, os custos do apoio ao corpo de supervisores da ac(cid:231)ªo comum da UE. 50. A Comissªo considera que a ausŒncia de uma data espec(cid:237)fica para o termo da execu(cid:231)ªo da ac(cid:231)ªo comum se explica de forma adequada pela necessidade de flexibilidade, pelas razıes acima mencionadas. No que se refere ao balan(cid:231)o, encontra-se especifi- cado no texto do artigo 5. o da ac(cid:231)ªo comum de 10 de Junho de 1996 (96/406/PESC): «O Conselho farÆ o balan(cid:231)o da aplica(cid:231)ªo da pre- sente ac(cid:231)ªo comum». Os Estados-Membros tinham a possibilidade de efectuar tal balan(cid:231)o no (cid:226)mbito da OSCE. 51. A Comissªo gostaria de assinalar a este respeito que utilizou as œnicas informa(cid:231)ıes relativas a custos dispon(cid:237)veis na altura, e que jÆ tinham sido aprovadas pelos Estados-Membros em Viena na sua qualidade de Estados participantes na OSCE. Uma verifi- ca(cid:231)ªo independente era dif(cid:237)cil no contexto temporal em questªo. A fim de evitar este tipo de situa(cid:231)ıes, a Comissªo procurou melhorar as estimativas or(cid:231)amentais das ac(cid:231)ıes comuns, tendo criado posteriormente um modelo de ficha financeira espec(cid:237)fica para a PESC, com o objectivo de proceder a uma melhor defini(cid:231)ªo tanto dos custos individuais previsionais como do contexto de execu(cid:231)ªo da ac(cid:231)ªo comum decidida pelo Conselho. 23. 3. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 85/45 52. Afigura-se importante assinalar o facto de a responsabilidade da Comissªo na matØria nªo ser aut(cid:243)noma, quer no que se refere (cid:224) escolha do beneficiÆrio (escolhido pelo Conselho), quer ainda no que se refere ao montante e (cid:224) composi(cid:231)ªo do or(cid:231)amento, esta- belecidos pela OSCE, e de, por outro lado, os seus servi(cid:231)os nªo disporem de competŒncias especializadas suscept(cid:237)veis de lhe per- mitir apreciar a pertinŒncia da estimativa or(cid:231)amental, enquanto no (cid:226)mbito da OSCE existiam servi(cid:231)os especialmente encarregados deste tipo de ac(cid:231)ıes. a) A Comissªo assinala que era necessÆria alguma flexibilidade nas circunst(cid:226)ncias em questªo. Os or(cid:231)amentos anexados cor- respondiam ao esp(cid:237)rito da ac(cid:231)ªo comum para as decisıes adoptadas pelo Conselho, encontrando-se o montante mÆximo sempre especificado nos pr(cid:243)prios acordos; b) A Comissªo gostaria de assinalar que os supervisores da ac(cid:231)ªo comum da UE eram os œnicos beneficiÆrios dos fundos dessa ac(cid:231)ªo comum, sendo integralmente financiados a partir dessa fonte. O modelo de ficha financeira criado pela Comissªo contØm um quadro relativo (cid:224)s outras contribui(cid:231)ıes, a fim de permitir uma visªo de conjunto da totalidade dos financia- mentos, incluindo as contribui(cid:231)ıes em espØcie, concedidos no (cid:226)mbito de uma ac(cid:231)ªo comum ou de uma decisªo PESC do Conselho; c) e e) A fim de evitar que tal situa(cid:231)ªo se repita, as observa(cid:231)ıes apresentadas pelo Tribunal sªo sistematicamente tomadas em conta no (cid:226)mbito dos novos contratos celebrados pela Comis- sªo; d) As estimativas baseavam-se nos custos individuais, controla- dos pela Comissªo aquando da entrega dos relat(cid:243)rios finan- ceiros; f) Havia sido acordado um adiantamento de 80 %, tendo em conta a urgŒncia e a import(cid:226)ncia pol(cid:237)tica das primeiras elei- (cid:231)ıes e os pedidos aparentemente justificados da OSCE nesse sentido. Esta percentagem foi posteriormente consideravel- mente reduzida para 60 %, nomeadamente porque a Comis- sªo verificou, atravØs dos relat(cid:243)rios financeiros apresentados pela OSCE relativamente (cid:224)s duas primeiras contribui(cid:231)ıes, que as previsıes da OSCE eram excessivas em rela(cid:231)ªo (cid:224)s despesas efectuadas; g) A Comissªo examinarÆ as possibilidades de melhorar as con- tas que a OSCE Ø obrigada a fornecer-lhe. A auditoria prevista contribuirÆ para esclarecer a questªo. 53. A Comissªo toma nota da observa(cid:231)ªo do Tribunal relativa (cid:224)s rela(cid:231)ıes com a OSCE, a qual se inscreve integralmente nos esfor(cid:231)os empreendidos pela Comissªo nesse sentido. 55. Uma vez que o auditor da OSCE nªo tem por missªo certi- ficar as demonstra(cid:231)ıes financeiras produzidas pelo tesoureiro da OSCE, as demonstra(cid:231)ıes financeiras por este produzidas farªo objecto de um reexame no local por parte do perito independente mandatado pela Comissªo. 56. A OSCE dispunha de um mandato pol(cid:237)tico, decidido pela comunidade internacional, para proceder (cid:224) supervisªo das elei- (cid:231)ıes. Verificou-se ser dif(cid:237)cil concretizar no local a visibilidade pol(cid:237)tica desejada pela UE. Contudo, a Comissªo fez o poss(cid:237)vel por informar o contingente europeu acerca das ac(cid:231)ıes empreendidas pela UE na B(cid:243)snia-Herzegovina. 57 e 58. As opera(cid:231)ıes financiadas a partir das dota(cid:231)ıes afecta- das em 1996 aos direitos do Homem e (cid:224) democracia foram rede- finidas e aditadas aos contratos iniciais em meados de 1997, a fim de poderem cobrir igualmente as elei(cid:231)ıes municipais realizadas no Outono de 1997. (cid:201) verdade que o encerramento dos contratos em questªo nem sempre foi poss(cid:237)vel, por razıes distintas: a Comissªo nªo dispıe ainda dos relat(cid:243)rios finais, apesar de diversas vezes ter interpelado a OSCE nesse sentido. AlØm disso, verificou-se alguma perturba- (cid:231)ªo devido ao envio tardio de certos relat(cid:243)rios financeiros provi- s(cid:243)rios por parte da OSCE; a reestrutura(cid:231)ªo das fun(cid:231)ıes das DG Relex e do SCR efectuada em meados de 1998, que acarretou reafecta(cid:231)ıes de pessoal e de dossiers, constituiu um factor adicio- nal de atraso das opera(cid:231)ıes de encerramento; finalmente, as limi- ta(cid:231)ıes gerais a n(cid:237)vel dos recursos humanos dos servi(cid:231)os de rela- (cid:231)ıes externas nªo permitiram reagir a todas as prioridades do momento. A Comissªo estÆ a preparar uma auditoria completa das ac(cid:231)ıes da OSCE financiadas pelo or(cid:231)amento comunitÆrio a partir dos fun- dos da PESC e dos fundos democracia, a efectuar por um perito independente na sede da OSCE em Viena, prevista para o final de 1999 e o in(cid:237)cio de 2000. 59. Cumpre precisar que a Comissªo obteve relat(cid:243)rios sobre a utiliza(cid:231)ªo das subven(cid:231)ıes comunitÆrias em 1996, com base nos quais preparou altera(cid:231)ıes aos contratos com vista (cid:224)s elei(cid:231)ıes de 1997; Ø um facto que a Comissªo nªo dispıe ainda de relat(cid:243)rios finais relativos (cid:224) parte de 1997 desses contratos (alterados); os relat(cid:243)rios elaborados pela OSCE sªo demasiado sucintos para per- mitir a identifica(cid:231)ªo das despesas eleg(cid:237)veis incorridas e dos mon- tantes a liquidar. O objecto da auditoria prevista Ø precisamente proporcionar uma visªo exaustiva da execu(cid:231)ªo, pela OSCE, dos seus compromissos contratuais e dos montantes a liquidar. 54. A Comissªo seleccionou um perito independente para efec- tuar um controlo no local, a partir do final de 1999, do conjunto das contribui(cid:231)ıes para a OSCE. As anula(cid:231)ıes eventualmente neces- sÆrias serªo efectuadas na sequŒncia dos resultados desse con- trolo. 60. A Comissªo concorda com a necessidade de reavaliar as rela- (cid:231)ıes financeiras com a OSCE. A auditoria contribuirÆ para esse exerc(cid:237)cio. C 85/46 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 23. 3. 2000 As observa(cid:231)ıes do Tribunal, contudo, abrem uma problemÆtica mais ampla. Coloca-se a questªo da possibilidade de a Comissªo utilizar os canais de execu(cid:231)ªo politicamente mais pertinentes, tais como o Gabinete do Alto Representante e a OSCE no caso em apre(cid:231)o, ou outros organismos com uma voca(cid:231)ªo ou um mandato internacional espec(cid:237)fico noutros contextos, mas cujas regras e procedimentos de gestªo nªo se coadunam necessariamente com a prÆtica comunitÆria. A Comissªo gostaria que a autoridade or(cid:231)amental lhe proporci- onasse orienta(cid:231)ıes claras a esse respeito, uma vez que, com efeito, nªo pode continuar a ser colocada em situa(cid:231)ıes em que deve assumir responsabilidades que ultrapassam as suas competŒncias. CONCLUSˆO 62. A Comissªo toma nota da recomenda(cid:231)ªo do Tribunal, que considera, em certos casos, a participa(cid:231)ªo no financiamento de ac(cid:231)ıes correntes prefer(cid:237)vel (cid:224) abordagem do financiamento atravØs de projectos. A Comissªo verifica que o Tribunal condiciona esse gØnero de financiamento (cid:224) existŒncia de um mecanismo de pres- ta(cid:231)ªo de contas, ou que a Comissªo Ø convidada, se necessÆrio, a participar no refor(cid:231)o dos mecanismos de controlo existentes. Embora aceitando a l(cid:243)gica da argumenta(cid:231)ªo do Tribunal, a Comis- sªo gostaria de chamar a aten(cid:231)ªo para os seguintes aspectos. Nªo Ø realista esperar que estas condi(cid:231)ıes possam ser facilmente pre- enchidas tratando-se de ac(cid:231)ıes junto de sociedades desestabiliza- das. (cid:201) tambØm claro que existem limites (cid:224)s fun(cid:231)ıes que podem ser impostas (cid:224) Comissªo, nomeadamente no que se refere (cid:224) cria- (cid:231)ªo de procedimentos adequados junto de outras institui(cid:231)ıes internacionais. dos projectos, e estÆ a esfor(cid:231)ar-se por melhorar os instrumentos em questªo, conforme referido em respostas anteriores (ver ponto 43). No que se refere ao apoio (cid:224) OBN, a Comissªo reitera que, apesar de todas as dificuldades encontradas, a OBN continua a ser con- siderada como um dos pilares da estratØgia do GAR na B(cid:243)snia- -Herzegovina. 64. O processo de desenvolvimento da sociedade civil deve neces- sariamente desenrolar-se em fases diferentes, por forma a ter em conta as situa(cid:231)ıes espec(cid:237)ficas existentes; no que se refere aos Bal- cªs, a fase do p(cid:243)s-guerra devia centrar-se nos apoios (cid:224) constitui- (cid:231)ªo de grupos de pressªo e (cid:224)s suas diferentes iniciativas, enquanto nas fases seguintes Ø poss(cid:237)vel orientar as prioridades em fun(cid:231)ªo da evolu(cid:231)ªo registada nos diferentes dom(cid:237)nios. Nesta perspectiva, no seu convite para a apresenta(cid:231)ªo de propos- tas relativas a projectos a realizar no (cid:226)mbito do Cap(cid:237)tulo B7-7 0, a Comissªo identificou claramente entre as prioridades temÆticas para 1999, para a linha or(cid:231)amental B7-7 0 0, que compreende as repœblicas resultantes da antiga JugoslÆvia: (cid:151) o desenvolvimento da democracia, do Estado de Direito e da sociedade civil, o processo de paz e o apaziguamento das ten- sıes e o diÆlogo interØtnico, (cid:151) uma participa(cid:231)ªo igualitÆria das mulheres nos processos de tomada de decisªo, (cid:151) a promo(cid:231)ªo de meios de comunica(cid:231)ªo social livres e indepen- dentes e da liberdade de imprensa, 63. A Comissªo estÆ de acordo com o princ(cid:237)pio de que Ø neces- sÆrio prestar aten(cid:231)ªo aos termos de referŒncia e aos or(cid:231)amentos (cid:151) os grupos vulnerÆveis