title: Informe especial nº 4/2000 sobre acciones de rehabilitación de países ACP como instrumento de preparación de la ayuda normal al desarrollo, acompañado de las respuestas de la Comisión

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ACP countries
EU aid
EU programme
development aid
development plan
humanitarian aid

text: 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/1 I (Comunicaciones) TRIBUNAL DE CUENTAS INFORME ESPECIAL No 4/2000 sobre acciones de rehabilitaci(cid:243)n de pa(cid:237)ses ACP como instrumento de preparaci(cid:243)n de la ayuda normal al desarrollo, acompaæado de las respuestas de la Comisi(cid:243)n (presentado con arreglo al segundo pÆrrafo del apartado 4 del art(cid:237)culo 248 CE) (2000/C 113/01) ˝NDICE Apartados PÆgina RESUMEN. INTRODUCCI(cid:211)N. Antecedentes. Fiscalizaci(cid:243)n del Tribunal. CONTEXTO. Concepto. Marco legal. Recursos financieros. PROGRAMACI(cid:211)N GLOBAL. Subvencionabilidad. Consideraciones sobre el procedimiento de programaci(cid:243)n. Coordinaci(cid:243)n. Recursos humanos. Informaci(cid:243)n de las autoridades presupuestarias. 1-6 1-4 5-6 7-15 7-9 10-11 12-15 16-53 16-30 31-36 37-46 47-48 49-53 EJECUCI(cid:211)N DE LAS ACCIONES. 54-107 Introducci(cid:243)n. Planificaci(cid:243)n y elaboraci(cid:243)n del presupuesto. Participaci(cid:243)n de los beneficiarios. Viabilidad. Realizaci(cid:243)n y resultados de los programas. Procedimientos simplificados. Cuentas bancarias separadas. 54 55-65 64-67 68-73 74-83 84-86 87 Elaboraci(cid:243)n de informes. 88-101 Seguimiento. 102-107 EVALUACIONES. 108-114 3 3 3 5 5 5 5 6 7 7 8 9 11 11 11 11 12 12 13 14 14 15 15 17 17 C 113/2 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 Apartados PÆgina CONCLUSI(cid:211)N. 115-131 Concepto. 115-117 Identificaci(cid:243)n y coordinaci(cid:243)n. 118-120 Planificaci(cid:243)n y seguimiento. 121-124 Ejecuci(cid:243)n y rendici(cid:243)n de cuentas. 126-128 Resultados. 129-131 Respuestas de la Comisi(cid:243)n. 18 18 18 18 19 19 20 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/3 RESUMEN En 1993 se desarroll(cid:243) un concepto para rehabilitar los pa(cid:237)ses afectados por situaciones de guerra o catÆstrofes naturales. La rehabilitaci(cid:243)n deber(cid:237)a constituir el v(cid:237)nculo entre la ayuda humanitaria y la ayuda normal al desa- rrollo a largo plazo. Esta soluci(cid:243)n, pensada con una utilidad temporal, se ha convertido casi en permanente, con acciones que se prolongan mucho mÆs de lo esperado. Al final de 1998, las decisiones recogidas en los programas acumulados, financiados por el Fondo Europeo de Desarrollo y el presupuesto, supon(cid:237)an 1 065 millones de ecus. Sin embargo, los pagos s(cid:243)lo ascendieron a 486 millones de ecus, lo cual indica el bajo nivel de ejecuci(cid:243)n. Pese a que las acciones de rehabilitaci(cid:243)n han llevado a determinados resultados f(cid:237)sicos, no se conocen los efectos globales ni las consecuencias en el nivel de los pa(cid:237)ses beneficiarios, bien porque no se dispone de infor- maci(cid:243)n global sobre los logros o porque los objetivos de las acciones en muchos casos no estaban claramente definidos. En general, la programaci(cid:243)n y planificaci(cid:243)n no respond(cid:237)an a un examen profundo de las necesidades y posi- bilidades de llevar a cabo acciones de rehabilitaci(cid:243)n. En una serie de pa(cid:237)ses se lanz(cid:243) este tipo de acciones cuando aœn no se daban las condiciones de estabilidad relativa. En consecuencia, su viabilidad no resultaba segura. A menudo estas acciones constitu(cid:237)an la prolongaci(cid:243)n de otras intervenciones de ayuda humanitaria ya existentes, pero, as(cid:237) como estas œltimas ten(cid:237)an un valor concreto, no siempre las acciones de rehabilitaci(cid:243)n se diferenciaban claramente de las de ayuda humanitaria. La coordinaci(cid:243)n de acciones y programas de rehabilitaci(cid:243)n con otros donantes (Estados miembros, Naciones Unidas) se limit(cid:243) esencialmente al intercambio de informaci(cid:243)n. Dado que el contenido de esta coordinaci(cid:243)n escapa en cierta medida al control de la Comisi(cid:243)n, esta instituci(cid:243)n deber(cid:237)a haber afianzado mÆs la coordinaci(cid:243)n entre sus propios servicios. El seguimiento y la informaci(cid:243)n no fueron adecuados. Durante la ejecuci(cid:243)n de cualquier acci(cid:243)n resultaba prÆc- ticamente imposible efectuar un seguimiento de los procesos a partir de los informes sobre las actividades y el gasto. As(cid:237) pues, las Delegaciones encontraron extremadamente dif(cid:237)cil intervenir de manera activa en el pro- cedimiento. Ello se agrav(cid:243) con el hecho de que dichas Delegaciones no dispon(cid:237)an del personal adecuado a la carga de trabajo adicional derivada de las acciones de rehabilitaci(cid:243)n. Pese a lo limitado de la informaci(cid:243)n disponible, la Comisi(cid:243)n deber(cid:237)a llevar a cabo una evaluaci(cid:243)n profunda de las experiencias con el instrumento de la rehabilitaci(cid:243)n, al menos para determinar la necesidad o la forma de proseguir con los programas de rehabilitaci(cid:243)n. INTRODUCCI(cid:211)N Antecedentes humanitaria y la reanudaci(cid:243)n de los programas de apoyo al desa- rrollo a largo plazo en aquellos pa(cid:237)ses en desarrollo que emergen de una situaci(cid:243)n de crisis o de guerra, o cuyas econom(cid:237)as se hayan visto seriamente afectadas por otros factores» (1). 1. En 1993, ante la situaci(cid:243)n de Etiop(cid:237)a, Eritrea, Mozambique, Angola y Somalia tras los conflictos, se cre(cid:243) un instrumento espe- cial para contribuir a la rehabilitaci(cid:243)n de estos pa(cid:237)ses. Posterior- mente se incluyeron otros pa(cid:237)ses en el programa (vØase el apar- tado 16). 3. La Uni(cid:243)n Europea tambiØn llev(cid:243) a cabo programas de reha- bilitaci(cid:243)n con anterioridad a 1993, bajo el Convenio de LomØ, pero no fue hasta ese mismo aæo cuando al concepto de rehabi- litaci(cid:243)n le fue concedido su propio marco y, en 1994, tambiØn se fijaron disposiciones espec(cid:237)ficas en el presupuesto general. El nuevo concepto se desarroll(cid:243) en torno a la llamada «iniciativa especial para `frica» (2). 2. La rehabilitaci(cid:243)n en el contexto de ayuda al desarrollo se ha definido como la etapa intermedia entre una situaci(cid:243)n de catÆs- trofe o emergencia y una situaci(cid:243)n estable, en la que pueden tener lugar actividades normalmente planificadas de ayuda al desarrollo a largo plazo. De acuerdo con la Comisi(cid:243)n, un programa de reha- bilitaci(cid:243)n constituye «un v(cid:237)nculo entre las ayudas de naturaleza (1) Fuente: Documento COM(93) 204 final. (2) La iniciativa especial para `frica fue creada por el Consejo en sus Conclusiones de 25 de mayo de 1993, siguiendo una propuesta de la Comisi(cid:243)n en su Comunicaci(cid:243)n de 12 de mayo de 1993 [COM(93) 204]. C 113/4 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 4. El programa se inici(cid:243) el 25 de mayo de 1993, fecha de las Conclusiones del Consejo, y continœa en vigor. En una Resoluci(cid:243)n de 4 de noviembre de 1993 (1) el Parlamento Europeo aprob(cid:243), globalmente, la Comunicaci(cid:243)n de la Comisi(cid:243)n. Al final de diciem- bre de 1998, las decisiones acogidas a los programas acumulados en el contexto de la iniciativa para `frica supon(cid:237)an 1 065 millo- nes de ecus [Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y presupuesto]. Los pagos en esa fecha se limitaron œnicamente a 486 millones de ecus, lo cual indica un progreso muy escaso, en comparaci(cid:243)n con la rÆpida ejecuci(cid:243)n que se hab(cid:237)a anunciado. La situaci(cid:243)n financiera se resume en los cuadros I y II. Cuadro I Decisiones y pagos del FED y del presupuesto por pa(cid:237)ses FED Presupuesto Total (en millones de ecus) Decisiones 8,92 6,13 88,20 119,02 94,12 54,69 200,67 18,99 1,00 5,50 133,80 46,00 7,00 22,00 9,20 nada Pagos 8,32 3,65 45,08 66,21 21,96 27,89 44,99 17,20 0,93 1,22 44,86 36,63 6,82 0,50 1,84 nada Decisiones 15,86 12,45 6,92 58,66 56,26 6,64 17,30 0,90 nada nada 19,80 19,98 2,52 5,00 nada 0,42 26,60 Pagos 15,35 8,31 5,28 41,93 42,71 2,94 8,46 0,64 0,96 (1) nada 9,22 13,78 1,74 4,12 0,92 (1) 1,49 (1) Decisiones 24,78 18,58 95,12 177,68 150,38 61,33 217,97 19,89 1,00 5,50 153,60 65,98 9,52 27,00 9,20 0,42 Pagos 23,67 11,96 50,36 108,14 64,67 30,83 153,45 17,84 1,89 1,22 54,08 50,41 8,56 4,62 2,76 1,49 Etiop(cid:237)a Eritrea Somalia Mozambique Angola Liberia Zaire Madagascar Uganda Burundi Ruanda Hait(cid:237) Malaui Tanzania Sierra Leona Namibia Dotaci(cid:243)n presupuestaria 1998 815,24 (1) Los pagos superiores a las decisiones se deben probablemente a la omisi(cid:243)n de proyectos en el resumen financiero. Fuente: Resumen financiero al 30. 6. 1998 elaborado por la DG VIII. Actualizado al 31. 12. 1998 y corregido a partir de OLAS y Sincom. 328,10 249,31 157,85 Total 1 064,55 485,95 Decisiones y pagos del FED y del presupuesto en el per(cid:237)odo 1993-1998 Cuadro II FED Presupuesto Total Ejercicio Decisiones 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Total 105,17 211,47 236,10 159,20 61,50 41,80 815,24 Pagos 0,45 21,50 66,00 84,49 76,32 79,34 Decisiones 31,04 41,36 55,49 56,52 38,30 26,60 328,10 249,31 Pagos 8,58 29,82 23,70 28,50 36,33 30,92 157,85 Decisiones 136,21 252,83 291,59 215,72 99,80 68,40 1 064,55 Fuente: Resumen financiero al 30. 6. 1998, elaborado por la DG VIII. Actualizado al 31. 12. 1998 y corregido a partir de OLAS y Sincom. (en millones de ecus) Pagos 9,03 51,32 89,70 112,99 112,65 110,26 485,95 (1) PE 205. 689 final. 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/5 Fiscalizaci(cid:243)n del Tribunal 5. La fiscalizaci(cid:243)n se centr(cid:243) en el objetivo de examinar, verificar y evaluar que: a) existe una pol(cid:237)tica clara que constituye un v(cid:237)nculo coherente entre la ayuda humanitaria y la ayuda al desarrollo y que la utilizaci(cid:243)n de diversos fondos de la Uni(cid:243)n Europea tambiØn resulta coherente; b) c) d) e) la identificaci(cid:243)n de los pa(cid:237)ses que tienen derecho a ayudas y de las acciones se justifica y se coordina con otros donantes de fondos, en particular con los Estados miembros de la Uni(cid:243)n Europea; los procedimientos y sistemas creados por la Comisi(cid:243)n para garantizar un seguimiento sistemÆtico y permanente son efi- caces y transparentes; las acciones se han ejecutado a lo largo de un per(cid:237)odo deter- minado y contabilizado de manera transparente; los resultados son duraderos, mejoran la econom(cid:237)a y las ins- tituciones locales, contribuyen a la estabilizaci(cid:243)n pol(cid:237)tica y social y proporcionan una base para la ayuda normal al desa- rrollo. 6. La fiscalizaci(cid:243)n se llev(cid:243) a cabo en los servicios centrales en Bruselas y en una serie de pa(cid:237)ses (Etiop(cid:237)a, Eritrea, Mozambique, Madagascar, Zaire y Hait(cid:237)). En un principio, el Tribunal se con- centr(cid:243) en las acciones financiadas por el FED. Cuando se vio cla- ramente que, en relaci(cid:243)n con una serie de pa(cid:237)ses de `frica, del Caribe y del Pac(cid:237)fico (ACP), una parte importante de las acciones de rehabilitaci(cid:243)n se financiaba a travØs del presupuesto, tambiØn se incluyeron dichas acciones en el Æmbito de control de esta fis- calizaci(cid:243)n. CONTEXTO Concepto 7. El concepto de «rehabilitaci(cid:243)n» como figura en la Comunica- ci(cid:243)n de la Comisi(cid:243)n fue desarrollado por el Parlamento Europeo en una resoluci(cid:243)n de 4 de noviembre de 1993. El Consejo, en sus Conclusiones de 2 de diciembre de 1993, confirm(cid:243) la continua- ci(cid:243)n del programa de rehabilitaci(cid:243)n. No obstante, la Comisi(cid:243)n no hab(cid:237)a realizado una s(cid:237)ntesis con vistas a fijar la rehabilitaci(cid:243)n den- tro de unas l(cid:237)neas conceptuales claras. angular del concepto de la iniciativa especial para `frica (1). En este documento, que se ratific(cid:243) en las Conclusiones del Consejo de 28 de mayo de 1996, la Comisi(cid:243)n confeccion(cid:243) una serie de propuestas y recomendaciones sobre la manera de fortalecer los v(cid:237)nculos. Se recomendaba un ejercicio piloto, junto con aquellos Estados miembros interesados, con objeto de preparar marcos globales de pol(cid:237)tica para una serie de pa(cid:237)ses y regiones propensos a tensiones y riesgos econ(cid:243)micos o pol(cid:237)ticos o a catÆstrofes natu- rales. Los grupos operativos deb(cid:237)an centralizarse en los servicios de la Comisi(cid:243)n y en el nivel local en los pa(cid:237)ses en cuesti(cid:243)n, en los pa(cid:237)ses o regiones elegidos para la fase piloto. A estos efectos se seleccionaron Angola, Liberia, Hait(cid:237), Somalia y la regi(cid:243)n de los Grandes Lagos. 9. Hasta ahora ha resultado dif(cid:237)cil identificar los resultados reales de este esfuerzo. En particular, el v(cid:237)nculo entre las acciones de emergencia que ya hab(cid:237)a emprendido la Oficina Humanitaria Comunitaria (ECHO) y la rehabilitaci(cid:243)n en el contexto de la ini- ciativa especial para `frica deber(cid:237)a haberse puesto en marcha, pero la fiscalizaci(cid:243)n solamente identific(cid:243) tres proyectos en Soma- lia y algunos en Hait(cid:237), que fueron iniciados por ECHO y traspa- sados al Æmbito de la iniciativa especial para `frica. Si bien es cierto que algunos grupos operativos trabajan en ello, la Comi- si(cid:243)n aœn no ha presentado ninguna descripci(cid:243)n o documentaci(cid:243)n global sobre los resultados. Marco legal 10. Como ya seæal(cid:243) el Tribunal en su Informe especial sobre ayuda humanitaria (2) en relaci(cid:243)n con el Reglamento (CE) no 1257/ 96 del Consejo, de 20 junio de 1996, sobre ayuda humanitaria (3), aœn no se ha aprobado ningœn reglamento general, ya se trate de ayuda humanitaria o de rehabilitaci(cid:243)n. Las decisiones y procedi- mientos dependen del origen de los recursos financieros y de la organizaci(cid:243)n interna de la Comisi(cid:243)n y no de la naturaleza de las acciones. 11. BasÆndose en los dos documentos preparados por la Comi- si(cid:243)n y el Consejo en mayo de 1993 (vØase el apartado 3), las acciones gestionadas dentro del contexto del Convenio de LomØ se financiaron desde el FED, aunque sin seguir directrices espec(cid:237)- ficas sobre rehabilitaci(cid:243)n. Las acciones financiadas con el presu- puesto se acog(cid:237)an inicialmente a reglamentos existentes que no estaban destinados espec(cid:237)ficamente al objetivo de la rehabilita- ci(cid:243)n. Mucho despuØs se elabor(cid:243) el Reglamento (CE) no 2258/96 del Consejo, de 22 de noviembre de 1996, sobre las operaciones de reconstrucci(cid:243)n y rehabilitaci(cid:243)n en los pa(cid:237)ses en v(cid:237)as de desa- rrollo (4) financiadas con el presupuesto general. En consecuencia, con estas fuentes de financiaci(cid:243)n, cada una con sus normas espe- c(cid:237)ficas respecto de la gesti(cid:243)n y la ejecuci(cid:243)n, no fue posible lograr un enfoque coherente dentro del presupuesto y entre el presu- puesto general y el FED (vØanse los apartados 42 a 46). 8. Tras algunos aæos de experiencia con el programa de rehabi- litaci(cid:243)n, la Comisi(cid:243)n elabor(cid:243) un documento sobre la vinculaci(cid:243)n de la ayuda, la rehabilitaci(cid:243)n y el desarrollo (VARD), como piedra Informe especial no 2/97, apartado 2. 4 (DO C 143 de 12. 5. 1997). (1) COM(96) 153 de 30 de abril de 1996. (2) (3) DO L 163 de 2. 7. 1996. (4) DO L 306 de 28. 11. 1996. C 113/6 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 Recursos financieros 12. En los recursos financieros fijados por el Consejo en sus Conclusiones de 25 de mayo de 1993 se indicaba que deber(cid:237)a ponerse inmediatamente a disposici(cid:243)n un m(cid:237)nimo de 100 millo- nes de ecus de los fondos existentes del FED. Posteriormente, se seæal(cid:243) que este importe se pondr(cid:237)a a disposici(cid:243)n durante la fase inicial de planificaci(cid:243)n con organizaciones no gubernamentales (ONG) (vØase el apartado 31). Las propuestas realizadas entonces por las ONG sobrepasaron con mucho los 100 millones de ecus. No obstante, la mayor(cid:237)a de los proyectos que no pod(cid:237)an incluirse en este primer tramo se financiaron en una fase posterior con las fuentes de financiaci(cid:243)n existentes (FED o presupuesto general). Cinco aæos despuØs, el total de los compromisos (FED y presu- puesto) sobrepasaba justo los 1 000 millones de ecus. 13. Si bien en un principio se pretend(cid:237)a que los Estados miem- bros pusieran a disposici(cid:243)n fondos espec(cid:237)ficos para el programa, ello nunca lleg(cid:243) a realizarse. En determinados pa(cid:237)ses incluidos en la iniciativa especial para `frica, los Estados miembros llevaron a cabo sus propios programas bilaterales de rehabilitaci(cid:243)n. Esta situaci(cid:243)n implica mÆs complicaciones a la hora de asegurar una coordinaci(cid:243)n, planificaci(cid:243)n y ejecuci(cid:243)n globales y coherentes de los programas. Junto con su decisi(cid:243)n de 1993 respecto de poner a disposi- 14. ci(cid:243)n inicialmente 100 millones de ecus, el Consejo tambiØn con- cluy(cid:243) que la Comisi(cid:243)n deber(cid:237)a evaluar sin demora los recursos necesarios. Sin embargo, nunca se procedi(cid:243) a esta evaluaci(cid:243)n y, no obstante, se pusieron a disposici(cid:243)n fondos adicionales cuyo importe no pod(cid:237)a ser absorbido rÆpidamente. Especialmente en Angola y Mozambique muchos programas y proyectos se deci- dieron o fueron objeto de contratos con presupuestos mucho mÆs elevados de lo requerido para poner en prÆctica las medidas pla- neadas, bien por problemas en la ejecuci(cid:243)n real de algunas de las acciones, o debido a estimaciones insuficientes de costos. Los encargados de la ejecuci(cid:243)n tend(cid:237)an, en gran medida, a sugerir la financiaci(cid:243)n de ampliaciones y, en algunos casos, en lugar de clausurar programas o proyectos se financiaron nuevas activida- des con los fondos restantes. 15. En relaci(cid:243)n con la mayor(cid:237)a de los pa(cid:237)ses ya se dispon(cid:237)a de una abundancia relativa de fondos dentro del FED destinados a acciones de rehabilitaci(cid:243)n en el contexto de la iniciativa especial para `frica. No obstante, la Comisi(cid:243)n ha continuado aæadiendo fondos del presupuesto general sin analizar previamente si los fondos disponibles del FED (vØase el cuadro III) podr(cid:237)an utilizarse. En el programa indicativo nacional (PIN) de Eritrea, por ejemplo, un 20 % o 7 millones de ecus del FED se destinaron a objetivos de rehabilitaci(cid:243)n. En la prÆctica, ninguno de estos fondos fue uti- lizado a estos efectos, pero se adjudicaron otros 12 millones de ecus del presupuesto. Suplemento de fondos presupuestarios pese a seguir disponiØndose de fondos PIN Cuadro III Pa(cid:237)s Fondos PIN disponibles al final de 1998 (en millones de ecus) Dotaci(cid:243)n presupuestaria Etiop(cid:237)a Eritrea Somalia Angola Liberia Zaire Ruanda Tanzania 6o FED nada n/a 17,0 nada nada 26,0 19,0 nada 7o FED 12,0 28,0 n/a 18,0 50,0 64,0 3,0 17,0 15,8 12,4 6,9 56,3 6,6 17,3 19,8 5,0 Conclusi(cid:243)n: (cid:218)nicamente en el caso de Angola se aæadieron mÆs fondos de los ya previstos en el contexto del FED/PIN. 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/7 PROGRAMACI(cid:211)N GLOBAL Subvencionabilidad 16. En un anexo de la propuesta de la Comisi(cid:243)n (1) figuraban diez pa(cid:237)ses que, en mayo de 1993, parec(cid:237)an reunir las condiciones o iban a reunirlas para acceder al programa (Somalia, Etiop(cid:237)a, Eritrea, Mozambique, Angola, Ruanda, Zaire, Liberia, Hait(cid:237) y SudÆn). Los cinco primeros estaban incluidos en la primera parte del programa, mientras que los cuatro siguientes se aæadieron posteriormente. Hasta ahora, SudÆn no ha sido objeto de dicho programa. AdemÆs, Madagascar se incluy(cid:243) en 1994, despuØs de haber sido afectado seriamente por un tornado, mientras que Uganda, Burundi, Malaui, Tanzania (refugiados en la regi(cid:243)n de los Grandes Lagos), Sierra Leona y Namibia se aæadieron al programa sucesivamente. 17. Se proporcion(cid:243) informaci(cid:243)n sobre los antecedentes de cada uno de los pa(cid:237)ses, presentando la Comisi(cid:243)n una serie de datos bÆsicos esenciales que deb(cid:237)an tenerse en cuenta a la hora de deci- dir el derecho de cada pa(cid:237)s a las ayudas. Criterios 18. Para que los pa(cid:237)ses puedan acceder a las ayudas ofrecidas en el contexto de la iniciativa especial para `frica la Comisi(cid:243)n esta- bleci(cid:243) las condiciones siguientes: a) petici(cid:243)n formulada por las autoridades; b) situaci(cid:243)n de catÆstrofe econ(cid:243)mica o deterioro grave de las infraestructuras bÆsicas; c) cese de las hostilidades o de las movilizaciones; situaciones entraæa un riesgo de retrasos significativos o incluso de fracaso de las acciones. Somalia 20. En el caso de Somalia, el acuerdo de Addis Abeba, firmado entre las principales facciones en marzo de 1993, deber(cid:237)a haber allanado el camino hacia la estabilidad pol(cid:237)tica. La iniciativa de rehabilitaci(cid:243)n se puso en prÆctica inmediatamente y continœa en marcha desde 1993, pese a que seis aæos despuØs aœn no hay esta- bilidad pol(cid:237)tica. La situaci(cid:243)n de la seguridad ha tenido como con- secuencia que las operaciones resulten dif(cid:237)ciles y que las activida- des (excepto las operaciones de emergencia) no hayan sido posibles en la zona de Mogadiscio. La falta de gobiernos reconocidos en algunas de las zonas controladas por clanes perjudica la transpa- rencia y la contabilidad y existen dudas acerca de la viabilidad de las acciones emprendidas. Los crØditos sujetos a la iniciativa espe- cial para `frica en relaci(cid:243)n con Somalia ascend(cid:237)an a 95 millones de ecus al final de 1998. 21. En noviembre de 1997 una serie de incidentes en la regi(cid:243)n del Middle Shebell en Somalia llev(cid:243) a la decisi(cid:243)n de excluir dicha regi(cid:243)n de las actividades de rehabilitaci(cid:243)n. Los agentes all(cid:237) desti- nados abandonaron la zona y se paralizaron todas las inversiones en suministros e infraestructuras (para las que ya se hab(cid:237)an pagado 440 000 ecus). En el sector de la sanidad se suspendieron tempo- ralmente cinco proyectos entre junio de 1994 y marzo de 1998. Uno de los proyectos se detuvo y la ONG se retir(cid:243) definitiva- mente, ya que el «ministerio» regional no cooperaba como estaba previsto (322 000 ecus pagados). En los cuatro casos restantes se recurri(cid:243) a la suspensi(cid:243)n como tÆctica de negociaci(cid:243)n con Somalia y fortalecimiento del poder de negociaci(cid:243)n de los organismos exteriores (2). d) voluntad de las autoridades de iniciar un proceso de transi- ci(cid:243)n econ(cid:243)mica y social que respete los valores democrÆticos y los derechos humanos, y de orientarse hacia un programa de reformas estructurales. Angola Incluso, de acuerdo con la propuesta, los pa(cid:237)ses que reciben ayuda al reajuste estructural no deber(cid:237)an tener acceso al programa, ya que al ser precisamente receptores de este tipo de ayudas se supone que ya han superado con Øxito la fase de rehabilitaci(cid:243)n. 19. Si bien todos los pa(cid:237)ses cumpl(cid:237)an la condici(cid:243)n de «crisis eco- n(cid:243)mica», muchos, sin embargo, no cumpl(cid:237)an otros requisitos. Una serie de pa(cid:237)ses continuaba todav(cid:237)a en situaci(cid:243)n de emergen- cia. Poner en prÆctica los programas de rehabilitaci(cid:243)n en estas 22. Pese a que en 1993 se esperaba que las nuevas negociaciones condujeran a una situaci(cid:243)n de paz, desde entonces las condicio- nes para la rehabilitaci(cid:243)n en Angola continuamente resultan pro- blemÆticas y aœn estÆn muy lejos de ser satisfactorias. Todos los programas, desde los mÆs antiguos hasta los mÆs recientes de la iniciativa especial para `frica (por valor de unos 150 millones de ecus), han sido objeto de retrasos importantes y suspensiones. En lugar de haberse acogido a dicha iniciativa deber(cid:237)a haberse pro- seguido con la ayuda humanitaria. (1) COM(93) 204. (2) Respuesta de la Comisi(cid:243)n (13 de mayo de 1998) al examen documen- tal FD 3009 de 16 de marzo de 1998. C 113/8 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 Repœblica DemocrÆtica del Congo (antiguo Zaire) 23. En el caso de la Repœblica DemocrÆtica del Congo, la pro- puesta de la Comisi(cid:243)n explicaba que la administraci(cid:243)n estaba paralizada desde 1990 y que el pa(cid:237)s se encuentra totalmente en declive. La nota informativa (1) concluye diciendo que: «no obs- tante, para llevar a cabo dicha rehabilitaci(cid:243)n ser(cid:237)a necesario que se cumpliesen varias condiciones previas y que existiese, especial- mente, un compromiso pol(cid:237)tico entre el Presidente y la oposici(cid:243)n que permita continuar el proceso de democratizaci(cid:243)n y el lanza- miento de un programa de urgencia de rehabilitaci(cid:243)n econ(cid:243)mi- ca». 28. Pese a la dif(cid:237)cil situaci(cid:243)n en Liberia, las acciones llevadas a cabo por la Comisi(cid:243)n desde 1994 han resultado mÆs bien positi- vas. En gran medida ello se debe a una serie de medidas muy espe- ciales en el Æmbito de la organizaci(cid:243)n, adoptadas en el nivel de los responsables y en Liberia, para poner en marcha y ejecutar accio- nes. Mediante la creaci(cid:243)n de un centro fuerte de acci(cid:243)n en Bru- selas y otro en Liberia, fue posible reaccionar con rapidez en cada una de las fases del proceso de paz. La experiencia de Liberia es considerada con raz(cid:243)n por la Comisi(cid:243)n como un modelo para programas de rehabilitaci(cid:243)n. Etiop(cid:237)a 24. Pese a ello, la Comisi(cid:243)n decidi(cid:243) iniciar acciones en el Congo, lo que implicaba compromisos por mÆs de 200 millones de ecus. En ese momento, como comprob(cid:243) el Tribunal durante su visita en octubre de 1996, no se cumpl(cid:237)an en absoluto las condiciones requeridas para acceder a la iniciativa especial para `frica. Todas las actividades en el Congo oriental debieron paralizarse al final de 1996 por razones de seguridad. Un programa amplio puesto en marcha en 1996 tuvo tambiØn que ser abandonado al final de ese mismo aæo, despuØs de haberse utilizado el total del presu- puesto de 9 millones de ecus para ayuda tØcnica, sin haberse fina- lizado la preparaci(cid:243)n. 29. En el caso de Etiop(cid:237)a un programa enorme de reconstruc- ci(cid:243)n elaborado por todos los donantes posibles de fondos se encontraba funcionando desde 1991 como ayuda de emergencia. La Comisi(cid:243)n concluy(cid:243) en su propuesta que los requisitos para que este pa(cid:237)s accediera a la ayuda a la rehabilitaci(cid:243)n y construcci(cid:243)n ya quedaban, as(cid:237) pues, cubiertos por este programa. AdemÆs, Etiop(cid:237)a pudo acceder a la ayuda al ajuste estructural en 1992. Pese a estos factores, el pa(cid:237)s se benefici(cid:243) de la iniciativa especial para `frica, recibiendo unos 25 millones de ecus. 25. Inmediatamente despuØs de que el Presidente Kabila acce- diera el poder, la Comisi(cid:243)n volvi(cid:243) a poner en marcha los progra- mas existentes en circunstancias en las que no estaba nada claro si se cumpl(cid:237)an criterios como la viabilidad o la relaci(cid:243)n coste/ eficacia. 26. Un nuevo programa de 30 millones de ecus estaba destinado a apoyar las elecciones previstas en el Congo despuØs del cambio de poder. Cuando la propuesta se present(cid:243) al ComitØ del FED en marzo de 1997, algunos representantes de Estados miembros manifestaron sus dudas acerca del proceso de democratizaci(cid:243)n. Al mismo tiempo la Comisi(cid:243)n declar(cid:243) que era necesario poder disponer de estos fondos inmediatamente cuando se necesitasen. Dado que la guerra continœa, no resulta probable que se celebren elecciones pr(cid:243)ximamente. La importancia del programa pro- puesto y su urgencia en el momento de la reuni(cid:243)n del ComitØ del FED son cuestionables. Con posterioridad, la Comisi(cid:243)n tuvo esto mismo en consideraci(cid:243)n y el programa se clausur(cid:243) en agosto de 1999. Ruanda/Liberia 27. En el caso de Ruanda, para quien se aprobaron 153 millones de ecus, las condiciones para la rehabilitaci(cid:243)n no se dieron, es decir, no se garantizaba un m(cid:237)nimo de seguridad y no se dispon(cid:237)a de una administraci(cid:243)n capaz de llevar las medidas a la prÆctica. (1) COM(93) 204. Mozambique/Hait(cid:237) 30. Mozambique no deber(cid:237)a haberse incluido en los programas de la iniciativa especial para `frica (mÆs de 170 millones de ecus), ya que continœa recibiendo ayuda al ajuste estructural. Si bien Hait(cid:237) en un principio no recib(cid:237)a este apoyo, empez(cid:243) a obtenerlo en 1995. Pese a ello este pa(cid:237)s continua recibiendo ayuda de la ini- ciativa especial para `frica desde entonces. Consideraciones sobre el proceso de programaci(cid:243)n 31. Casi inmediatamente despuØs de la aprobaci(cid:243)n por el Con- sejo de la iniciativa especial para `frica (a mediados de junio de 1993), la Comisi(cid:243)n se reuni(cid:243) con representantes de las ONG europeas para informarles sobre esta iniciativa y pedirles que aportaran ideas y propuestas sobre cada pa(cid:237)s. A ra(cid:237)z de dicha reuni(cid:243)n se organizaron reuniones individualmente con los cinco pa(cid:237)ses seleccionados inicialmente (Angola, Mozambique, Somalia, Etiop(cid:237)a y Eritrea), durante la primera mitad de julio. En estas reuniones particip(cid:243) un nœmero restringido de ONG (elegidas por el ComitØ de enlace de las ONG). Deb(cid:237)an indicar los sectores prio- ritarios y describir la situaci(cid:243)n general del pa(cid:237)s, as(cid:237) como indicar un plazo de presentaci(cid:243)n de propuestas de proyectos. AdemÆs, se elabor(cid:243) una nota relativa al procedimiento con carÆcter de «regla- mento», que inclu(cid:237)a una serie de l(cid:237)neas directrices para la identi- ficaci(cid:243)n y planificaci(cid:243)n inicial de programas en los cinco pa(cid:237)ses. Pese a la importancia de la coordinaci(cid:243)n con los Estados miem- bros, como indicaba el Consejo en sus Conclusiones de mayo de 1993, la nota no mencionaba nada a este respecto. 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/9 32. Una vez que las ONG hab(cid:237)an preparado los proyectos, y que Østos se hab(cid:237)an transmitido a la Comisi(cid:243)n, la comunidad de las ONG deb(cid:237)a seleccionar una o dos de entre ellas por pa(cid:237)s, como centro de referencia para las Delegaciones de la Comunidad Euro- pea, los gobiernos y las ONG. Esta coordinaci(cid:243)n nunca lleg(cid:243) a lograrse como estaba previsto. En Mozambique, la labor de la lla- mada «ONG de referencia» se limit(cid:243) a recoger propuestas para un programa. Por lo demÆs, no desempeæ(cid:243) ninguna otra funci(cid:243)n. En el caso de los restantes pa(cid:237)ses inspeccionados por el Tribunal no se vieron indicios de que alguna ONG llevara a cabo actividades de coordinaci(cid:243)n, ni de documentaci(cid:243)n que destacara la funci(cid:243)n coordinadora de las ONG. 33. En Eritrea las ONG lamentaban no disponer de mÆs tiempo para preparar sus proyectos debido a la presi(cid:243)n de la Comisi(cid:243)n para utilizar los fondos. Al final de 1993, la Delegaci(cid:243)n pidi(cid:243) que enviaran las propuestas de proyecto en un plazo inferior a una semana. Coordinaci(cid:243)n Coordinaci(cid:243)n de los proveedores de fondos 37. La coordinaci(cid:243)n de las acciones procedentes de los provee- dores de fondos reviste una importancia vital. Tanto en la pro- puesta inicial de la Comisi(cid:243)n como en las Conclusiones del Con- sejo se subray(cid:243) la necesidad de una coordinaci(cid:243)n s(cid:243)lida entre los donantes de fondos. Se mencion(cid:243) que esta coordinaci(cid:243)n deber(cid:237)a incluir a las autoridades locales del pa(cid:237)s, a todos los donantes de fondos (Estados miembros, organismos de la ONU y otros) y a las partes responsables de la ejecuci(cid:243)n (se mencionan espec(cid:237)fica- mente las ONG). Pese a que los servicios de la Comisi(cid:243)n declara- ron, en relaci(cid:243)n con todos los pa(cid:237)ses controlados, que la coordi- naci(cid:243)n se hab(cid:237)a respetado sistemÆtica y cuidadosamente, el Tribunal concluy(cid:243) que ello resultaba dif(cid:237)cil de demostrar, debido a la falta de documentaci(cid:243)n y de sistema a la hora de efectuar el seguimiento e informar sobre los diferentes aspectos del programa (vØanse tambiØn los apartados 102 a 107 sobre el seguimiento). 34. Habr(cid:237)a sido œtil que la Comisi(cid:243)n hubiese preparado un documento para el ComitØ del FED describiendo el programa glo- bal de rehabilitaci(cid:243)n para cada pa(cid:237)s. Estos programas globales nunca se elaboraron. En su lugar se presentaron programas o pro- yectos por los procedimientos habituales, es decir, en forma de propuestas de financiaci(cid:243)n individuales o notas informativas rela- tivas a proyectos con un coste de hasta 2 millones de ecus. 38. En relaci(cid:243)n con Somalia, en 1994 se cre(cid:243) un organismo de coordinaci(cid:243)n de la ayuda [Somalia Aid Coordination Body (SACB)] con sede en Nairobi, presidido por la Comisi(cid:243)n durante mucho tiempo. No obstante, el interØs de los proveedores de fondos ha ido decayendo desde entonces, debido a que todos operan a travØs de organismos encargados de la ejecuci(cid:243)n, con sus propios mØto- dos de actuaci(cid:243)n. 35. Tras esta fase inicial, tanto en el caso de los cinco pa(cid:237)ses pri- meros como de los nuevos, los programas y proyectos se identi- ficaron de manera mÆs adecuada. En algunos casos, la Uni(cid:243)n Europea contribuy(cid:243) a un programa elaborado por la Organiza- ci(cid:243)n de las Naciones Unidas (ONU) o el Banco Mundial. En otros casos no se dieron este tipo de acciones coordinadas. En un caso, el propio pa(cid:237)s present(cid:243) a los proveedores de fondos un programa de rehabilitaci(cid:243)n de alcance nacional (Eritrea). En un principio se hab(cid:237)a planeado que la Uni(cid:243)n Europea participara en el programa, pero despuØs se abandon(cid:243) esta idea. En Hait(cid:237), la parte final de la identificaci(cid:243)n de acciones se llev(cid:243) a cabo cinco meses despuØs de la firma del acuerdo financiero. 36. En Mozambique se firmaron dos contratos con el Alto Comi- sionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) cuando, en realidad, el programa de la iniciativa especial para `frica ya deber(cid:237)a haber finalizado. Las acciones se sumaron, en cierta forma, e incluso se iniciaron con contratos entre el ACNUR y una serie de ONG y las autoridades locales mozambiqueæas. Estos subcontratos no se comunicaron a la Delegaci(cid:243)n, de manera que la Comisi(cid:243)n acept(cid:243) acciones sin la debida evaluaci(cid:243)n. En todos los casos se trat(cid:243) de acciones de emergencia y como tales no deb(cid:237)an incluirse en la iniciativa especial para `frica. El Tribu- nal ya seæal(cid:243) en su Informe especial sobre la reconstrucci(cid:243)n en la antigua yugoslavia (1) el problema de los subacuerdos con los contratos de ACNUR. 39. Incluso en los denominados «pa(cid:237)ses piloto» de la coordina- ci(cid:243)n de la Uni(cid:243)n Europea (2), donde la Comisi(cid:243)n estaba encargada de coordinar sus actividades y las de los Estados miembros, falta documentaci(cid:243)n. En uno de estos pa(cid:237)ses (Mozambique), los Esta- dos miembros se lamentaron realmente de lo poco eficaz que result(cid:243) dicha coordinaci(cid:243)n. El Tribunal tambiØn hab(cid:237)a mencio- nado esta falta de coordinaci(cid:243)n con los Estados miembros en su Informe especial no 2/97 sobre ayuda humanitaria. 40. Los esfuerzos de coordinaci(cid:243)n estaban dirigidos esencial- mente hacia el intercambio de informaci(cid:243)n. La coordinaci(cid:243)n pro- piamente dicha, como operaciones y procedimientos conjuntos, as(cid:237) como evaluaciones, controles y seguimiento nunca se logra. En estas condiciones, en ninguno de los pa(cid:237)ses incluidos en la ini- ciativa especial para `frica fue posible evaluar el efecto de todas las acciones apoyadas por la comunidad de donantes de fondos. 41. En algunos de los pa(cid:237)ses incluidos en la iniciativa especial para `frica, el ACNUR desempeæ(cid:243) un papel preponderante durante la fase de emergencia y durante algœn tiempo despuØs, en la coor- dinaci(cid:243)n y la recogida de fondos para las actividades de rehabili- taci(cid:243)n. La coordinaci(cid:243)n incluy(cid:243) la creaci(cid:243)n de fondos de fideico- miso donde otros donantes hab(cid:237)an aportado su contribuci(cid:243)n, (1) Apartado 3. 55 del Informe especial no 5/98 (DO C 241 de 31. 7. 1998). (2) Resoluci(cid:243)n del Consejo de 3 de diciembre de 1993 por la que Øste seleccion(cid:243) seis pa(cid:237)ses en mayo de 1994 (Costa de Marf(cid:237)l, Mozambi- que, Etiop(cid:237)a, Perœ, Costa Rica y Bangladesh). C 113/10 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 dejando en manos del ACNUR la ejecuci(cid:243)n y la informaci(cid:243)n. La pol(cid:237)tica de la Comisi(cid:243)n se basa en no traspasar a otros las respon- sabilidades financieras, por lo que la Comunidad nunca forma parte de ningœn fondo de este tipo. La falta de medidas de coor- dinaci(cid:243)n no se justifica de ninguna manera. 44. Como se mencionaba en la evaluaci(cid:243)n que la Comisi(cid:243)n hizo sobre Angola (1), la Direcci(cid:243)n General VIII y ECHO actœan mÆs como donantes independientes que como unidades complemen- tarias dentro de la misma organizaci(cid:243)n. Coordinaci(cid:243)n dentro de la Comisi(cid:243)n 42. En la prÆctica, en la mayor(cid:237)a de los pa(cid:237)ses y programas se separaron las responsabilidades de programaci(cid:243)n, ejecuci(cid:243)n y seguimiento en los servicios centrales, teniendo en cuenta si las actividades se financiaban desde el presupuesto o desde el FED. Igualmente, en el caso de partidas presupuestarias diferentes (por ejemplo cofinanciaci(cid:243)n/rehabilitaci(cid:243)n) las responsabilidades tam- biØn estaban separadas en funci(cid:243)n de la atribuci(cid:243)n de competen- cias presupuestarias dentro de la organizaci(cid:243)n. Pese al intercam- bio de informaci(cid:243)n efectuado entre los distintos servicios, hubiera sido necesaria una mayor coordinaci(cid:243)n. Incluso las Delegaciones carec(cid:237)an, a veces, de informaci(cid:243)n sobre determinadas actividades financiadas en el contexto de una cofinanciaci(cid:243)n, ya que los ser- vicios centrales no les hab(cid:237)an otorgado ninguna responsabilidad en materia de gesti(cid:243)n. 43. En Hait(cid:237) se cre(cid:243) una unidad de gesti(cid:243)n tØcnica de proyectos FED. No estaban previstos asistentes tØcnicos en el presupuesto en 1995 y 1996 (los compromisos para estos ejercicios ascend(cid:237)an a 12,8 millones de ecus). Dado el escaso control sobre el terreno de estos proyectos, la direcci(cid:243)n de la unidad tambiØn intent(cid:243), en la medida de lo posible, efectuar el seguimiento de alguno de estos proyectos. En 1997, se cre(cid:243) una unidad tØcnica que tambiØn inclu(cid:237)a el gasto del presupuesto general. 45. El problema de la coordinaci(cid:243)n interna o la falta de cohe- rencia se describe en una evaluaci(cid:243)n de acciones de rehabilitaci(cid:243)n financiada por la Comisi(cid:243)n, conforme al art(cid:237)culo 255 del Conve- nio de LomØ (ayuda a los refugiados) (2). En este informe se explica que no hay raz(cid:243)n para que la rehabilitaci(cid:243)n sea tratada por ser- vicios diferentes de la Comunidad Europea. La situaci(cid:243)n actual se debe al solapamiento de objetivos de la estrategia de seguridad alimentaria, determinados proyectos ECHO, partidas del presu- puesto comunitario y el art(cid:237)culo 255. En parte porque en muchos casos los socios son los mismos, las discusiones pol(cid:237)ticas sobre las decisiones del art(cid:237)culo 255 se asemejan a las relativas a los ins- trumentos de financiaci(cid:243)n. 46. El cuadro siguiente muestra los instrumentos financieros empleados para las actividades relativas a la iniciativa especial para `frica desde 1993 e indica el problema de coordinaci(cid:243)n de responsabilidades en relaci(cid:243)n con los diferentes servicios o depar- tamentos de la Comisi(cid:243)n. El Tribunal ya hab(cid:237)a mencionado con anterioridad la falta de coordinaci(cid:243)n dentro de los servicios de la Comisi(cid:243)n en su Informe especial sobre ayuda humanitaria, en sentido general y, de manera espec(cid:237)fica, en el caso de Angola (3). Al final de 1998, las respon- sabilidades dentro del nuevo Servicio comœn de relaciones exte- riores (SCR) segu(cid:237)an sin estar claramente definidas. Instrumento Responsabilidad Programas indicativos nacionales (FED) Unidades geogrÆficas Art(cid:237)culo 255 (FED) En un principio VIII/G, posteriormente VIII/G/4 Ayuda de emergencia (art(cid:237)culo 254/B7-2 1) Partida para rehabilitaci(cid:243)n (B7-5 0 7 6/6 4 1 0) ECHO VIII/G/4 Partida para SudÆfrica (B7-3 2 1 0) Inicialmente la unidad geogrÆfica, posteriormente VIII/G/4 Cofinanciaci(cid:243)n (presupuesto) (B7-5 0 1 0) Ayuda alimentaria (presupuesto) (B7-2 0) VIII/B/2 VIII/B/1 Informe COWI, Angola Country Case Study, julio de 1997. (1) (2) Resoluci(cid:243)n del Consejo de 3 de diciembre de 1993 por la que Øste seleccion(cid:243) seis pa(cid:237)ses en mayo de 1994 (Costa de Marf(cid:237)l, Mozambi- que, Etiop(cid:237)a, Perœ, Costa Rica y Bangladesh). (3) Apartados 3. 8 a 3. 12 del Informe especial no 2/97 (DO C 143 de 12. 5. 1997). 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/11 Recursos humanos 47. El Parlamento Europeo, en una resoluci(cid:243)n de 4 de noviembre de 1993, se cuestionaba si la Comisi(cid:243)n podr(cid:237)a administrar pro- gramas tan amplios en tantos pa(cid:237)ses sin personal suplementario y con plazos muy justos. En consecuencia, insisti(cid:243) en la necesidad de dedicar mÆs personal y expertos para poder coordinar correc- tamente la pol(cid:237)tica y garantizar la viabilidad de las medidas. En la prÆctica, los servicios de la Comisi(cid:243)n no aumentaron la plantilla permanente, ni siquiera solicitaron mÆs personal. A la necesidad de destinar mÆs recursos humanos suplementarios a la iniciativa especial para `frica se respondi(cid:243) con la creaci(cid:243)n de unidades especiales de apoyo con asistentes tØcnicos. A menudo han reali- zado una buena labor, pero el alcance del programa y su comple- jidad hubieran justificado la reserva (aunque resultara temporal- mente) de recursos espec(cid:237)ficos dentro de los servicios de la Comisi(cid:243)n, con objeto de garantizar la coherencia y coordinaci(cid:243)n de la planificaci(cid:243)n, seguimiento, evaluaci(cid:243)n e informaci(cid:243)n. La falta de recursos humanos, especialmente sobre el terreno, ya hab(cid:237)a sido mencionada con anterioridad por el Tribunal, por ejemplo en su Informe anual relativo al ejercicio 1997 (1). 48. En la Delegaci(cid:243)n en Mozambique la situaci(cid:243)n fue especial- mente mala debido a vacantes y a la falta general de recursos, lo que hizo imposible manejar el volumen de fondos y proyectos. AdemÆs, la administraci(cid:243)n de esta Delegaci(cid:243)n resultaba, en gene- ral, deficiente. Las responsabilidades no estaban claramente defi- nidas y, con frecuencia, eran remodeladas de manera perjudicial para lograr un orden o una continuidad. Por tanto, resultaba prÆc- ticamente imposible encontrar documentaci(cid:243)n y rendir cuentas correctamente sobre las acciones ejecutadas. Informaci(cid:243)n de las autoridades presupuestarias 49. Resultan escasos los datos disponibles sobre la manera de informar al Consejo acerca de los progresos logrados con las acciones financiadas por el FED o por el presupuesto. El Regla- mento (CE) no 2258/96 exige informes anuales sobre las acciones financiadas por el presupuesto. (cid:218)nicamente se presento un informe en 1997. 50. No obstante, este informe no realiza un evaluaci(cid:243)n como estipula el art(cid:237)culo 9 del Reglamento. (cid:218)nicamente describe e incluye una lista de las acciones llevadas a cabo en cada pa(cid:237)s durante el ejercicio precedente y mencionan brevemente las accio- nes propuestas para el ejercicio siguiente. No figura nada relacio- nado con la experiencia obtenida, las lecciones aprendidas y los problemas encontrados, aparte de algunas evaluaciones relacio- nadas con proyectos individuales o del propio seguimiento de la Comisi(cid:243)n. Al margen de este informe, la Comisi(cid:243)n confeccion(cid:243) una lista que resum(cid:237)a todas las decisiones y pagos procedentes del (1) DO C 349 de 17. 11. 1998, apartados 5. 28 a 5. 31. FED, as(cid:237) como de las partidas espec(cid:237)ficas destinadas a las acciones de rehabilitaci(cid:243)n. Sin embargo no incluye todas las acciones rela- tivas a la iniciativa especial para `frica, pero s(cid:237) contiene acciones œnicamente de ayuda alimentaria. La finalidad operativa de estas listas continœa siendo poco clara. 51. El Parlamento, en su Resoluci(cid:243)n de noviembre de 1993, invit(cid:243) a la Comisi(cid:243)n a informarle sobre la ejecuci(cid:243)n con una valo- raci(cid:243)n de los resultados en cada pa(cid:237)s que recibiera ayuda a la reha- bilitaci(cid:243)n. Ello no se ha hecho de manera sistemÆtica. Estos infor- mes deber(cid:237)an haberse presentado antes de haberse ampliado el programa. 52. Probablemente, la evaluaci(cid:243)n que se ped(cid:237)a de los resultados no pod(cid:237)a llevarse a cabo sin disponer de la informaci(cid:243)n proce- dente de un seguimiento detallado. No obstante, las actividades de seguimiento fueron realizadas casi exclusivamente por los asis- tentes tØcnicos o a travØs de los propios organismos de ejecuci(cid:243)n. 53. La Comisi(cid:243)n deber(cid:237)a supervisar el procedimiento de segui- miento y documentar las realizaciones de la Delegaci(cid:243)n, as(cid:237) como mantener a los servicios centrales bien informados. En particular, a la luz de las debilidades y, con frecuencia, de la escasa calidad del seguimiento del «primer nivel» realizado por los agentes res- ponsables (como se documenta en los informes financieros y en los informes sobre los progresos realizados), el seguimiento de la Comisi(cid:243)n resulta esencial. No obstante, en la mayor(cid:237)a de los pa(cid:237)- ses examinados no se dispon(cid:237)a de documentaci(cid:243)n sobre el segui- miento realizado por el personal de la Comisi(cid:243)n y ademÆs, muchos proyectos no se visitaron. Desafortunadamente, ni siquiera los exÆmenes de los informes de seguimiento elaborados por ellos estaban documentados. Ello significa que no exist(cid:237)a una informa- ci(cid:243)n regular dentro de los servicios de la Comisi(cid:243)n sobre el desa- rrollo de los programas recogidos en la iniciativa especial para `frica. Resulta admisible que, en algunos casos como Somalia, Angola y el Congo, con frecuencia no se dispusiera de informes, ya que la situaci(cid:243)n de inseguridad dificultaba las visitas que, en ocasiones, resultaban incluso imposibles. EJECUCI(cid:211)N DE LAS ACCIONES Introducci(cid:243)n 54. De conformidad con la Comunicaci(cid:243)n de la Comisi(cid:243)n de mayo de 1993, los programas deber(cid:237)an ejecutarse con prontitud y completarse en un mÆximo de dos aæos. Deber(cid:237)an concentrarse en el restablecimiento rÆpido de infraestructuras bÆsicas sin nue- vas inversiones. En la realidad, la ejecuci(cid:243)n en un per(cid:237)odo de dos aæos œnicamente se logr(cid:243) de manera excepcional, ya que general- mente se necesitaron cuatro aæos o incluso mÆs. El bajo (cid:237)ndice de ejecuci(cid:243)n se explica, entre otras cosas, porque la planificaci(cid:243)n de los proyectos y programas no era adecuada (al menos en un prin- cipio) (vØanse los apartados 55 a 63). C 113/12 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 Planificaci(cid:243)n y elaboraci(cid:243)n del presupuesto 55. La mayor(cid:237)a de los proyectos relativos a la iniciativa especial para `frica hab(cid:237)an sido elaborados y propuestos por ONG inte- resadas en participar en programas de rehabilitaci(cid:243)n en los dife- rentes pa(cid:237)ses. La abundancia relativa de fondos disponibles y la publicidad del nuevo concepto dieron lugar a cientos de propues- tas desde el primer momento para los cinco pa(cid:237)ses seleccionados entonces. 56. Las propuestas de proyecto fueron revisadas por la Comi- si(cid:243)n, en particular por las Delegaciones en los pa(cid:237)ses en cuesti(cid:243)n. Las Delegaciones trataron con las autoridades locales las activida- des sugeridas, su localizaci(cid:243)n y el presupuesto requerido. No obs- tante, debido a la falta de recursos humanos, la mayor(cid:237)a de las Delegaciones y los gobiernos no pudieron emprender esta enorme labor de manera adecuada. En general, tambiØn llev(cid:243) mucho tiempo contratar e instalar asistentes tØcnicos que trabajaran con programas de evaluaci(cid:243)n y seguimiento. 57. Entretanto, debido a la intensa presi(cid:243)n pol(cid:237)tica para poner en marcha los programas, muchas propuestas de proyecto se acep- taron mÆs o menos tal como las ONG las hab(cid:237)an presentado, sin una evaluaci(cid:243)n cr(cid:237)tica suficiente. Con frecuencia, las especifica- ciones tØcnicas y financieras de este tipo de proyectos no se basa- ban realmente en los hechos sobre el terreno. A menudo fue nece- sario cambiar el tipo de acciones, su localizaci(cid:243)n, los grupos a los que se dirig(cid:237)an y los presupuestos. TambiØn hubo casos en los que los proyectos se interrumpieron en alguna ocasi(cid:243)n o incluso por completo. Algunos de ellos ni siquiera llegaron a iniciarse, pese a haberse firmado ya. 58. Un proyecto en Eritrea sobre el control de la malaria inclu(cid:237)a un presupuesto para medicamentos de 125 000 ecus. Tras el ini- cio del mismo se descubri(cid:243) que la Organizaci(cid:243)n Mundial de la Salud (OMS) hab(cid:237)a incluido suficientes medicamentos en un pro- grama aparte. Aunque los expedientes no conten(cid:237)an ninguna soli- citud para utilizar los 125 000 ecus con otros fines, efectivamente se destinaron unos 80 000 ecus a otros prop(cid:243)sitos. Otro pro- yecto, tambiØn en Eritrea, ten(cid:237)a por objeto la reinstalaci(cid:243)n de refu- giados. Tras firmarse la concesi(cid:243)n de 1,7 millones de ecus se des- cubri(cid:243) que el territorio identificado para estos fines ya estaba ocupado por otros. Pero en ese momento ya se hab(cid:237)a contratado a los agentes expatriados y se hab(cid:237)an comprado veh(cid:237)culos y demÆs equipo. El proyecto se clausur(cid:243) despuØs de que se hubieran gas- tado 287 000 ecus. Aœn queda por liquidar una solicitud de reem- bolso de la ONG. En el Congo, un proyecto de infraestructura social incluy(cid:243) un elemento importante de acciones rurales. Como despuØs se comprob(cid:243) que los productos qu(cid:237)micos para la purifi- caci(cid:243)n del agua en Kinshasa eran prioritarios, ya no quedaron fondos para las acciones rurales. 59. En Angola se destinaron grandes sumas a proyectos de diver- sas ONG que no ten(cid:237)an objetivos claros. En consecuencia, estas organizaciones dispusieron de autonom(cid:237)a considerable y, despuØs, se realizaron cambios sin que las Delegaciones presentaran una justificaci(cid:243)n real o modificaran el presupuesto. Un proyecto se redujo de dos municipios a uno, por problemas de seguridad, de manera que el nœmero de beneficiarios descendi(cid:243) de 23 000 a 8 000 familias. Pese a que este cambio se comunic(cid:243) a la Delega- ci(cid:243)n, no se modific(cid:243) el presupuesto de 810 000 ecus. 60. En Mozambique se decidi(cid:243) conceder 1,95 millones de ecus para la reinserci(cid:243)n de j(cid:243)venes en tres provincias, en agosto de 1994. El acuerdo financiero se firm(cid:243) en junio de 1995. El objetivo del proyecto consist(cid:237)a en encontrar trabajo para j(cid:243)venes desem- pleados. Hasta la fecha no se han comprometido fondos a estos efectos. El Gobierno ya no considera relevante el proyecto, pero no se han realizado propuestas para la reorientaci(cid:243)n del mismo. Deber(cid:237)a anularse el compromiso. 61. Si bien muchas ONG funcionaron de manera satisfactoria, un nœmero considerable no dispon(cid:237)a de recursos suficientes o experiencia en los sectores en que deb(cid:237)an operar para preparar correctamente propuestas de proyecto o contratar fÆcilmente el personal requerido, tanto si se trataba de expertos expatriados como locales. A menudo estaban tambiØn demasiado orientadas a la ayuda de emergencia con poca experiencia en el Æmbito del desarrollo. En consecuencia se llevaron a cabo proyectos de baja calidad, basados en presunciones err(cid:243)neas sobre la participaci(cid:243)n del pueblo y las capacidades de la administraci(cid:243)n local de hacerse cargo de las operaciones. No es probable que estos proyectos resulten viables. 62. En otros casos, la planificaci(cid:243)n y evaluaci(cid:243)n resultaron de buena calidad. A menudo se trataba de los proyectos menos sofis- ticados, como lugares espec(cid:237)ficos de agua con bombas de extrac- ci(cid:243)n manuales, como continuaci(cid:243)n o ampliaci(cid:243)n de proyectos que se hab(cid:237)an iniciado o realizado con anterioridad a la iniciativa especial para `frica, en el contexto de programas de rehabilita- ci(cid:243)n ya existentes y cofinanciaci(cid:243)n. La evaluaci(cid:243)n a medio plazo en el caso de Hait(cid:237) describ(cid:237)a la selecci(cid:243)n de acciones como «ejem- plares». 63. Debido al recurso a muchas ONG, a la existencia de diversos donantes y a la falta de coordinaci(cid:243)n adecuada en todos los pa(cid:237)- ses, el sistema de planificaci(cid:243)n y localizaci(cid:243)n de proyectos result(cid:243) mÆs bien fragmentado y carente de integraci(cid:243)n. Esto dio lugar a estructuras de realizaci(cid:243)n y sistemas de abastecimiento y de ela- boraci(cid:243)n de informes paralelos, en el plano nacional. AdemÆs, con frecuencia la dispersi(cid:243)n de los proyectos no permit(cid:237)a un efecto sobre el conjunto del pa(cid:237)s. Participaci(cid:243)n de los beneficiarios 64. La participaci(cid:243)n local de los beneficiarios (la poblaci(cid:243)n) en la toma de decisiones y la realizaci(cid:243)n constituye una condici(cid:243)n previa en la mayor(cid:237)a de los programas. Esta participaci(cid:243)n requiere un tiempo, que le debe ser concedido para que el programa tenga 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/13 Øxito y resulte duradero. Desafortunadamente, la presi(cid:243)n ejercida tanto por el donante de fondos y por los Estados miembros como por el pa(cid:237)s receptor para utilizar el dinero y obtener rÆpidos resul- tados ha sido tan fuerte que, a menudo, estos aspectos no han sido tenidos en cuenta o se han dejado de lado. En Etiop(cid:237)a y Eri- trea los Gobiernos y las autoridades locales ha participado mÆs intensamente en los procesos de realizaci(cid:243)n y de seguimiento. Las Delegaciones consideraron, en algunas ocasiones, que la partici- paci(cid:243)n del Gobierno requer(cid:237)a demasiado tiempo. 65. El papel generalmente reconocido de las ONG que trabajan en los pa(cid:237)ses en v(cid:237)as de desarrollo consiste en facilitar la ejecuci(cid:243)n de los proyectos. En s(cid:237), la ejecuci(cid:243)n deber(cid:237)a correr a cargo de los propios beneficiarios, en la medida de lo posible y, si fuera pre- ciso, con la participaci(cid:243)n de expertos locales. Por el contrario, muchas ONG se apropian el papel de ejecutoras, recurriendo en gran medida a la contrataci(cid:243)n de personal expatriado. Ello menos- caba el Øxito de la transmisi(cid:243)n de conocimientos y la viabilidad de las acciones. TambiØn ha creado tensiones con las autoridades locales, que normalmente se muestran a favor de utilizar el menor nœmero posible de agentes expatriados. El problema muestra la tensi(cid:243)n entre la «ejecuci(cid:243)n rÆpida» y la «viabilidad de las acciones». 66. En Hait(cid:237), se pidi(cid:243) a beneficiarios de algunos proyectos agr(cid:237)- colas que participaran en proyectos de los que se desconoc(cid:237)a el objetivo final, los resultados que se esperaban, las modalidades de gesti(cid:243)n y los acuerdos financieros correspondientes. La participa- ci(cid:243)n de la poblaci(cid:243)n en la toma de decisiones y en la recepci(cid:243)n o evaluaci(cid:243)n de los resultados no ha sido fijada y las propuestas de proyecto de las ONG con frecuencia resultan demasiado vagas en este sentido (1). 67. Sean cuales sean las razones, una apreciaci(cid:243)n y seguimiento correctos, acompaæados del suficiente apoyo o medidas correc- toras pueden, por lo general, compensar escaseces y deber(cid:237)an con- siderarse parte de los esfuerzos por rehabilitar el pa(cid:237)s. En s(cid:237), cual- quier esfuerzo debe considerarse positivo, siempre que se realice de manera transparente y se pueda contabilizar. Viabilidad 68. La participaci(cid:243)n de las autoridades locales deber(cid:237)a incluir, desde el mism(cid:237)simo inicio del proyecto, un acuerdo en el que se precise que dichas autoridades se responsabilizarÆn de las estruc- turas y de la garant(cid:237)a del funcionamiento de las escuelas, cl(cid:237)nicas, etc. Esta responsabilidad deber(cid:237)a fijarse en todos los acuerdos financieros y, si procede, en los contratos. En demasiados casos no se expidieron certificados de traspaso de competencias y no hab(cid:237)a claridad sobre la continuidad de la financiaci(cid:243)n en el momento de finalizar los proyectos. Por ejemplo, el Ministerio de Sanidad de Mozambique no aceptaba las estructuras ni hacerse cargo de su funcionamiento, ya que no hab(cid:237)a participado en la planificaci(cid:243)n. Se observ(cid:243) que una serie de edificios no respond(cid:237)an a las normas gubernamentales o que no se localizaban donde hubiera deseado dicho Ministerio. En consecuencia, en dos Infor- mes de evaluaci(cid:243)n (2) figuraba que diversas cl(cid:237)nicas y puestos sani- tarios se cerraron o, si continuaron existiendo lo hac(cid:237)an por debajo del nivel fijado por la normativa. 69. Resulta especialmente dif(cid:237)cil garantizar la viabilidad de pro- yectos innovadores o en Æmbitos en los que las ONG u otros tie- nen poca o ninguna experiencia. Por ejemplo, se ha observado una tendencia a crear sistemas de crØdito y fondos renovables en el contexto de los llamados proyectos generadores de ingresos, como granjas, ganado, artesan(cid:237)a y otras manufacturas, sin que los grupos hacia quienes estaban dirigidos tuvieran la experiencia previa. Sistemas de reparto de costes para medicamentos, material escolar y sueldos de profesores, as(cid:237) como cargas por el agua para posibilitar el mantenimiento constituyen otros ejemplos de c(cid:243)mo los beneficiarios a menudo no estÆn habituados a pagar y tienen muy pocos recursos para hacerlo. Con frecuencia, estos proyectos suelen fracasar o su Øxito resulta poco probable. Los proyectos en los que los beneficiarios han tomado parte desde el inicio de los mismos tienen mayores posibilidades de Øxito, como fue el caso de un miniproyecto hidrol(cid:243)gico en Madagascar, en el que tambiØn participaron, con Øxito, empresas locales. 70. Una vez realizado el traspaso de competencias sobre proyec- tos finalizados, como escuelas y establecimientos sanitarios, el personal recibe, normalmente, sus sueldos conforme a los reg(cid:237)- menes en vigor para los funcionarios de la administraci(cid:243)n del pa(cid:237)s en cuesti(cid:243)n. Las ONG y otros participantes en la realizaci(cid:243)n siem- pre pagan salarios al personal local mÆs elevados que los que ofre- cen las autoridades gubernamentales, por lo que, una vez traspa- sadas las competencias resulta dif(cid:237)cil mantener el mismo personal. Bien el personal se las arregla para encontrar otro trabajo, por ejemplo en un organismo internacional o empresa privada, o per- manece en su puesto pero desmotivado. 71. En Angola los salarios mensuales eran de 1 000 d(cid:243)lares esta- dounidenses por un trabajo de secretaria de una ONG y 300 por un trabajo de conductor. Al mismo tiempo, un mØdico que tra- bajara para el Ministerio de Sanidad cobraba entre 10 y 20 d(cid:243)lares estadounidenses. Los salarios ofrecidos con contratos financiados en el contexto de la iniciativa especial para `frica no eran en absoluto proporcionales a las condiciones locales y no resultaban sostenibles una vez que el Gobierno recibiera las competencias de los proyectos. 72. Estas situaciones se explican, en parte, por la falta o escasez de recursos humanos. Ello no s(cid:243)lo hizo mÆs lentas las contrata- ciones de expertos por las ONG, sino que tambiØn, debido a la competencia entre estas organizaciones deb(cid:237)an ofrecerse mayores salarios (similares a los ofrecidos a los asistentes tØcnicos «comer- ciales») y a pesar de todo ni siquiera se dispon(cid:237)a siempre de per- sonal con experiencia y cualificaciones suficientes. En algunos casos, el personal contratado abandon(cid:243) el pa(cid:237)s antes de que ven- ciera el contrato o no lo prolong(cid:243) debido a las dificultades de adaptaci(cid:243)n a las condiciones de trabajo locales. (1) Informe de evaluaci(cid:243)n sobre Hait(cid:237), DRN, septiembre de 1997. (2) Evaluaci(cid:243)n, art(cid:237)culo 255, Mozambique, COWI, julio de 1997; fase II, Informe sobre Mozambique, APT Consult, septiembre de 1998. C 113/14 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 73. En Hait(cid:237) ni el Gobierno ni los padres disponen de los fondos requeridos para el mantenimiento de escuelas. Igualmente, no existe un sistema que garantice el pago de las tasas de agua pota- ble (1). En estas condiciones, la viabilidad de las inversiones depende por completo de una financiaci(cid:243)n externa permanente. Realizaci(cid:243)n y resultados de los programas 74. El Tribunal reconoce los logros de los programas en varios pa(cid:237)ses, como la creaci(cid:243)n o restauraci(cid:243)n de escuelas, equipos sani- tarios, distribuidores de agua, sistemas de regad(cid:237)o, etc. , operativos y utilizados con correcci(cid:243)n por los grupos a quienes iban desti- nados. En diversos informes de evaluaci(cid:243)n tambiØn figuran ejem- plos del Øxito de estas acciones. 75. No obstante, debido a la informaci(cid:243)n inadecuada (vØanse los apartados 88 a 99), no se dispone de datos suficientes sobre los efectos de las acciones y sobre hasta quØ punto se han conseguido los objetivos de los programas. No obstante, se comprob(cid:243) que, en algunos casos, la realizaci(cid:243)n de los proyectos hab(cid:237)a resultado mediocre y que algunos se caracterizaban por una mala relaci(cid:243)n calidad/precio. 76. Como figura en la propuesta de la Comisi(cid:243)n y en las con- clusiones del Consejo, los objetivos inmediatos de la iniciativa especial para `frica consist(cid:237)an en rehabilitar los sectores sociales y (re)activar lo antes posible las actividades generadoras de ali- mentos e ingresos, a la vez que ir cimentando el camino hacia un desarrollo continuado a largo plazo. 77. El comienzo de muchos proyectos sufri(cid:243) graves retrasos debido a la lentitud en el desembolso de los fondos iniciales. Los largos procedimientos dentro de los servicios de la Comisi(cid:243)n para transferir los fondos a los agentes encargados de la realizaci(cid:243)n oblig(cid:243) a retrasar Østa durante varios meses, con posterioridad a la firma de los contratos. Los sucesivos pagos tambiØn se retrasaron con frecuencia. En algunos casos, las ONG adelantaron sus pro- pios fondos para poder iniciar o proseguir las acciones. todos los proyectos, no mÆs de la mitad del presupuesto total se gast(cid:243) en servicios o trabajos en provecho directo de los benefi- ciarios. 80. Los gastos administrativos pod(cid:237)an incluirse si estaban justi- ficados pero no de manera global, como la Comisi(cid:243)n acept(cid:243) real- mente en muchos casos. En Mozambique, por sistema, mÆs que como excepci(cid:243)n, se aæad(cid:237)a un 6 % de gastos administrativos gene- rales a todas las partidas presupuestarias restantes. Pese a que el trato que debe darse a los gastos administrativos se precis(cid:243) con claridad en las directrices (vØase el apartado 31), la Delegaci(cid:243)n no lo tuvo en absoluto en cuenta. 81. Inicialmente se estipul(cid:243) que œnicamente se rehabilitaran las estructuras existentes y no se realizaran nuevas inversiones. Como la restricci(cid:243)n, impuesta para fomentar una actuaci(cid:243)n rÆpida, result(cid:243) contraproductiva, no obstante, se realizaron inversiones de este tipo (nuevas instalaciones de agua, escuelas y equipos sani- tarios) en la mayor(cid:237)a de los pa(cid:237)ses. En consecuencia, las disposi- ciones contrarias a las nuevas inversiones no se incluyeron (excep- to en relaci(cid:243)n con la compra de edificios) en el Reglamento (CE) no 2258/96. 82. El nivel de equipamiento y construcciones no deber(cid:237)a ser excesivo, en comparaci(cid:243)n con el nivel medio del pa(cid:237)s, para evitar costes mÆs elevados de construcci(cid:243)n y mantenimiento. En Mozam- bique, el Gobierno se quej(cid:243) de los elevados costes de construcci(cid:243)n de cl(cid:237)nicas y bombas de agua en un proyecto evaluado por con- sultores independientes. En opini(cid:243)n del Gobierno, el coste era tan elevado que resultar(cid:237)a dif(cid:237)cil mantener y reutilizar las estructuras despuØs. En Hait(cid:237), sin embargo, para todos los contratos relativos a la red vial se seleccionaron empresas locales, que efectuaron su trabajo adecuadamente. 83. En Somalia se concedi(cid:243) apoyo a nuevas estructuras que generasen ingresos (por ejemplo, derechos de importaci(cid:243)n), siendo la mÆs importante el puerto de Berbera. Pese a que la Comisi(cid:243)n apoy(cid:243) la introducci(cid:243)n de sistemas de control financiero, conti- nœan existiendo dudas relacionadas con la transparencia y la con- tabilidad. La Comisi(cid:243)n deber(cid:237)a haber sido mÆs precavida antes de comprometerse por s(cid:237) sola con proyectos que generen ingresos, teniendo en cuenta las condiciones actuales, ya que Somaliland, donde se localiza el puerto, no ha sido reconocido internacional- mente como un Estado aut(cid:243)nomo. 78. TambiØn se originaron retrasos porque las autoridades loca- les deb(cid:237)an aprobar informes financieros de las ONG u otros agen- tes, que a menudo resultaban poco claros y de calidad mediocre. Procedimientos simplificados 79. En Somalia, el coste de la asistencia tØcnica en el contexto del primer programa de rehabilitaci(cid:243)n result(cid:243) muy elevado. Alrede- dor de 9 millones de ecus del importe total de 38 millones se des- tin(cid:243) a asistencia tØcnica y trabajos de consultor(cid:237)a (estudios). Si a la asistencia tØcnica se aæade el transporte (gasto en concepto de vuelos: 1,1 millones), costes administrativos y otros conceptos en (1) DO C 349 de 17. 11. 1998, apartados 5. 28 a 5. 31. 84. Deb(cid:237)an utilizarse procedimientos simplificados de contrata- ci(cid:243)n para la ejecuci(cid:243)n de los programas, similares a los utilizados por la Comisi(cid:243)n en la ayuda de emergencia. En consecuencia se recurri(cid:243) con frecuencia a la contrataci(cid:243)n directa, lo que, no obs- tante, result(cid:243) insuficiente para garantizar una ejecuci(cid:243)n rÆpida. En su lugar, tanto los organismos encargados de la realizaci(cid:243)n como las autoridades locales lamentaron con frecuencia que los proce- dimientos de la Comisi(cid:243)n, en particular, resultaran, en su opini(cid:243)n, demasiado lentos y burocrÆticos, en lo que se refiere a los proce- dimientos de licitaci(cid:243)n y adjudicaci(cid:243)n, para los que la espera de la aprobaci(cid:243)n de Bruselas era muy larga. 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/15 85. Un proyecto en Mozambique abarcaba la rehabilitaci(cid:243)n de carreteras por un valor de 30 millones de ecus, en el contexto de un programa mÆs amplio tambiØn de rehabilitaci(cid:243)n de carreteras financiado por distintos donantes. En el momento de la inspec- ci(cid:243)n efectuada en octubre de 1996 hab(cid:237)an transcurrido prÆctica- mente tres aæos desde la firma del acuerdo financiero y la mayor(cid:237)a de las demÆs carreteras financiadas por donantes se hab(cid:237)a finali- zado ya. En esa Øpoca, los contratantes del proyecto en cuesti(cid:243)n apenas acababan de iniciar el trabajo. Se mencionaron distintas razones para explicar el grave retraso, como el escaso nœmero de estudios al respecto y el conocimiento insuficiente de los proce- dimientos del FED, tanto por parte del consultor seleccionado como del departamento ministerial responsable. Estos problemas llevaron al rechazo de licitaciones por razones administrativas. En algunos casos, la evaluaci(cid:243)n de los licitantes se llev(cid:243) a cabo en Bruselas, lo que no contribuy(cid:243) a aumentar la velocidad de los procedimientos. El proyecto continu(cid:243) dando problemas una vez ya iniciado, de manera que al final de diciembre de 1998, cinco aæos despuØs de que se hubiera aprobado, aœn segu(cid:237)a sin finalizar (s(cid:243)lo se hab(cid:237)an pagado 20,4 millones de ecus de los 25,7 millones del contrato). Durante este tiempo, debieron efectuarse reparacio- nes en las mismas carreteras. 86. En Angola, la asistencia tØcnica se contrat(cid:243) en marzo de 1995 para supervisar un programa de rehabilitaci(cid:243)n en el Æmbito de la salud de 15 millones de ecus, que ya se hab(cid:237)a aprobado en 1993. Hasta el final de 1995 no dio realmente comienzo ninguna actividad. La realizaci(cid:243)n del programa result(cid:243) extremadamente lenta (el 50 % de la dotaci(cid:243)n comprometida se desembols(cid:243) al final de 1998 y el 25 %, unos cuatro aæos despuØs). La Comisi(cid:243)n repro- ch(cid:243) al ordenador nacional de pagos ser en parte culpable de esta lentitud, ya que en relaci(cid:243)n con las ONG, el tiempo transcurrido para el tratamiento de las propuestas de proyecto y la aprobaci(cid:243)n de los informes y los pagos es mucho mayor. Al mismo tiempo, el Tribunal observ(cid:243) que se hab(cid:237)a empleado 1 mill(cid:243)n de ecus, aproximadamente, en asistencia tØcnica al ordenador nacional de pagos en el contexto de un programa independiente. El resultado de estos esfuerzos no parece satisfactorio ni que se haya basado en una evaluaci(cid:243)n profunda de la viabilidad de la ayuda. Cuentas bancarias separadas 87. Por lo general, los contratos exigen que los fondos de la Comisi(cid:243)n se mantengan en una cuenta separada y que los intere- ses se contabilicen aparte. Los contratos exig(cid:237)an que la ONG bus- cara un acuerdo sobre la manera de emplear los intereses: bien destinarlos al mismo proyecto, bien devolverlos a la Comisi(cid:243)n. En la mayor(cid:237)a de los casos estas disposiciones no se respetaron y se desconocen los intereses obtenidos por la Comisi(cid:243)n, ya que dicha instituci(cid:243)n no realiz(cid:243) un seguimiento intenso en este sentido, pese a poder haberse generado importes sustanciales. Por ejem- plo, en relaci(cid:243)n con un proyecto de 12 millones de ecus en Mozambique se firmaron unos veinte contratos con diversas ONG. Los intereses no se contabilizaron por separado en ninguno de los informes financieros correspondientes, sin que la Delega- ci(cid:243)n lo percibiera. Elaboraci(cid:243)n de informes Requisitos 88. Pese a que en la propuesta de la Comisi(cid:243)n y las Conclusiones del Consejo de mayo de 1993 se menciona el requisito de elaborar informes en todos los niveles, de manera general, antes o en el momento de poner en prÆctica la iniciativa no se les especific(cid:243) ni defini(cid:243) a los encargados de la ejecuci(cid:243)n de los programas la obli- gaci(cid:243)n de elaborar informes. 89. Esta omisi(cid:243)n caus(cid:243) muchos problemas durante el proceso. Finalmente, en los casos en que se crearon gradualmente unidades de asistencia tØcnica, se establecieron los procedimientos para la elaboraci(cid:243)n de informes por los encargados de la ejecuci(cid:243)n de los proyectos. Pero estas unidades no se crearon en todos los pa(cid:237)ses o en el caso de todos los programas de la iniciativa especial para `frica en un pa(cid:237)s espec(cid:237)fico. En la mayor(cid:237)a de estos casos, las Delegaciones debieron, por lo general, definir ellas mismas el for- mato de los informes, con o sin asistencia de los servicios centra- les. 90. La obligaci(cid:243)n de informar sobre los proyectos financiados por el FED, la ayuda alimentaria, cofinanciaciones y otras partidas presupuestarias era responsabilidad de diferentes unidades en la Comisi(cid:243)n, lo que ocasion(cid:243) distintos formatos, tanto en lo que se refiere al contenido como a la frecuencia de los informes. Ello explica, en cierta forma, por quØ no se dispone hasta la fecha de un informe global de seguimiento de los programas de la inicia- tiva especial para `frica, ni en relaci(cid:243)n con todas las acciones de dicha iniciativa ni en el caso de un pa(cid:237)s concreto. 91. Debido a la ausencia de requisitos precisos, las ONG tam- poco utilizaron su propio formato, el cual podr(cid:237)a haberse acep- tado perfectamente para proyectos anteriores de emergencia finan- ciados por el FED o por el presupuesto general, o intentaron seguir el formato empleado en el procedimiento de propuestas. Al existir diferentes requisitos para la elaboraci(cid:243)n de informes conforme a los distintos instrumentos financieros (iniciativa especial para `frica, ayuda alimentaria, otras acciones de ONG), algunas ONG deb(cid:237)an atenerse a mÆs de un formato, lo que complic(cid:243) los trabajos del ordenador nacional, que deb(cid:237)a aprobar los informes relativos a los proyectos financiados por el FED antes de proseguir con mÆs pagos. 92. En algunos casos, la Comisi(cid:243)n exigi(cid:243) que los recibos origi- nales y otra documentaci(cid:243)n de apoyo se adjuntaran a los infor- mes, unas veces como documento original y otras como copia. En otros casos no era necesario adjuntar la documentaci(cid:243)n de apoyo y, en ocasiones, estos requisitos variaron a lo largo del tiempo de un contrato. La diversidad de requisitos dio lugar a confusi(cid:243)n y a trabajo administrativo innecesario, tanto en relaci(cid:243)n con los encar- gados de la ejecuci(cid:243)n de los programas como en el seno de la Comisi(cid:243)n. Normas contradictorias 93. En Mozambique, el ACNUR y algunas ONG argumentaron que sus propios reglamentos internos relativos al control y a la conservaci(cid:243)n de recibos originales y otros documentos les impe- d(cid:237)an cumplir con los requisitos establecidos por la Comisi(cid:243)n. Los intentos por resolver estos inconvenientes no se llevaron a cabo. C 113/16 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 94. En el caso del ACNUR en Mozambique, se utiliz(cid:243) el mismo modelo de contrato utilizado en los contratos directos con las ONG. El ACNUR no inform(cid:243) a la delegaci(cid:243)n como estaba pre- visto en el contrato, ya que sus propios contratos con los subcon- tratantes no se firmaron en la forma correspondiente y los pro- cedimientos contables utilizados por el Alto Comisionado no eran compatibles con las condiciones del contrato. Los informes de este organismo mostraron grandes discrepancias entre presupues- tos (en total 3 millones de ecus) y las acciones que hab(cid:237)a acordado con la Comisi(cid:243)n, por una parte, y las llevadas realmente a cabo, por otra. Sin embargo, ni el ACNUR ni los responsables de la eje- cuci(cid:243)n de las acciones pidieron en ningœn momento su aproba- ci(cid:243)n a la Comisi(cid:243)n. El problema se puede achacar en parte al hecho de que algunas ONG mezclaron fondos de la Uni(cid:243)n con fondos del ACNUR y de otros donantes o con fondos propios, en el mismo proyecto. Hacia mediados de 1998, cuando ya se hab(cid:237)an realizado los pagos finales, aœn quedaban muchas cuestiones sin aclarar. En estas condiciones existe una falta de transparencia, tanto en lo que se refiere a los procedimientos administrativos como financieros de estos contratos como: a) seguimiento financiero y de las acciones por parte del ACNUR y de la Delegaci(cid:243)n; b) informaci(cid:243)n a la Delegaci(cid:243)n y al ordenador nacional de pagos; c) aprobaci(cid:243)n final y el pago autorizado por el ordenador nacio- nal y la Delegaci(cid:243)n. En el Informe especial del Tribunal de Cuentas sobre la recons- trucci(cid:243)n de la antigua Yugoslavia se mencionan los mismos pro- blemas con el ACNUR a la hora de contratar, subcontratar, infor- mar y realizar el seguimiento (1). 95. Los procedimientos de aprobaci(cid:243)n de los contratos y los pagos tambiØn difieren segœn se haya recurrido al FED o al pre- supuesto. Ello ha afectado negativamente a la transparencia en relaci(cid:243)n con el pa(cid:237)s receptor, ya que la participaci(cid:243)n del ordena- dor nacional de pagos en dichos procedimientos no es obligatoria en el caso de acciones financiadas con el presupuesto. A veces, pero no siempre, se transmiti(cid:243) toda la informaci(cid:243)n al ordenador nacional. Plazos para la transmisi(cid:243)n de informes 96. Rara vez se recibieron los informes en el plazo previsto y con frecuencia fue necesario enviar recordatorios para obtenerlos. No obstante, en el caso de acciones de rehabilitaci(cid:243)n financiadas en el contexto de ayuda humanitaria y acuerdos de cofinancia- ci(cid:243)n, la transmisi(cid:243)n de informes, tanto financieros como sobre las acciones realizadas, result(cid:243) incluso peor. Los expedientes revisa- dos por el Tribunal relativos a estos instrumentos en algunos pa(cid:237)- ses no conten(cid:237)an ningœn informe de este tipo y, a menudo ni siquiera se hab(cid:237)an enviado avisos o recordatorios. (1) Apartados 3. 55 y 5. 7 del Informe especial no 5/98 (DO C 241 de 31. 7. 1998). 97. En Angola deb(cid:237)a finalizarse una acci(cid:243)n concreta en marzo de 1996. La ONG no present(cid:243) un informe final hasta octubre de 1996, pero no se acept(cid:243). El informe corregido no se present(cid:243) hasta marzo del aæo siguiente, es decir seis meses despuØs. En consecuencia, el pago final se efectu(cid:243) en la segunda mitad de 1997. 98. La Comisi(cid:243)n decidi(cid:243) financiar un proyecto de suministro de agua (750 000 ecus) en julio de 1994. El primer informe se pre- sent(cid:243) en diciembre de 1995, despuØs de que se hubiera ampliado el plazo de presentaci(cid:243)n. Posteriormente se solicit(cid:243), con Øxito, una segunda pr(cid:243)rroga de seis meses, hasta abril de 1996. El segundo informe se present(cid:243) en julio de 1996 y la versi(cid:243)n final en marzo de 1997. El informe financiero no fue aceptado y se devolvi(cid:243). Un aæo despuØs (es decir, en marzo de 1998), aœn no se hab(cid:237)a presentado el informe revisado. 99. En algunos pa(cid:237)ses, las autoridades locales o nacionales par- ticipaban directamente en la ejecuci(cid:243)n, bien por su cuenta o en cooperaci(cid:243)n con otras ONG, de manera que los fondos se reci- b(cid:237)an o canalizaban a travØs de ellos. Evidentemente, en estos casos la transparencia y contabilidad revisten tambiØn la misma impor- tancia. En estos pa(cid:237)ses, a menudo las Delegaciones necesitaron mÆs tiempo o mÆs esfuerzos para obtener los informes, y en oca- siones ni siquiera los recibieron. Controles 100. En algunos casos, en los que se sospechaban irregularida- des, auditores externos llevaron a cabo controles y en 1996 dichos casos se transfirieron a la UCLAF. Al final de 1998 aœn no se hab(cid:237)an cerrado. En un caso se trataba de una ONG que hab(cid:237)a fir- mado un contrato con la Comisi(cid:243)n en 1994. Tras haberse pagado un primer tramo de 183 000 ecus, el «propietario» desapareci(cid:243) antes de que se iniciaran las actividades. Las cuentas del contrato continœan abiertas, pero el Tribunal no tiene noticia de que se hayan tomado medidas recientemente para recuperar el importe que se hab(cid:237)a solicitado y pagado. Por lo demÆs se realizaron muy pocos controles, pese a que en el momento de ponerse en marcha la iniciativa especial para `frica se consideraron importantes y en el Reglamento (CE) no 2258/96 se incluyera una disposici(cid:243)n a estos efectos. En la Comisi(cid:243)n no se pudo encontrar ningœn regis- tro o noticia global del nœmero de controles que Østa hubiera lle- vado a cabo en el contexto de los programas relativos a la inicia- tiva especial para `frica. Pero aœn se sabe menos de controles relativos a las ONG y demÆs responsables de la ejecuci(cid:243)n. En un caso, la propia ONG encargada de la realizaci(cid:243)n del programa mencion(cid:243) en un informe que hab(cid:237)a emprendido un control. La Delegaci(cid:243)n en cuesti(cid:243)n no hab(cid:237)a pedido el informe, por lo que no pudo mostrar una copia cuando el Tribunal se lo solicit(cid:243). En cual- quier caso, la inclusi(cid:243)n de controles en cada uno o en la mayor(cid:237)a de los programas, como parte del procedimiento normal, hubiera resultado conforme a la buena gesti(cid:243)n financiera. 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/17 101. TambiØn hubo algunos casos en Eritrea y en Somalia, donde una ONG cooperadora o la Delegaci(cid:243)n hab(cid:237)a observado que los fondos no se hab(cid:237)an destinado a los fines previstos. Pese a saberse que el seguimiento resulta dif(cid:237)cil, estos casos deber(cid:237)an tratarse conforme a pruebas adecuadas. 107. En Eritrea, la Delegaci(cid:243)n de la Comisi(cid:243)n hab(cid:237)a documen- tado sus actividades regulares y mÆs bien frecuentes de segui- miento, incluidas las visitas a la mayor(cid:237)a de los lugares de los pro- yectos, a la vez que se recib(cid:237)an informes correctos de seguimiento elaborados por los asistentes tØcnicos contratados espec(cid:237)fica- mente para el programa. Sin embargo, los informes elaborados por la Delegaci(cid:243)n no se transmitieron a los servicios centrales. Seguimiento 102. La responsabilidad principal del seguimiento de los progra- mas es de la Comisi(cid:243)n, normalmente de sus Delegaciones. 103. En un principio, las Delegaciones no estaban correctamente equipadas para realizar el seguimiento de las acciones relativas a la iniciativa especial para `frica. Los procedimientos para llevar a cabo dicho seguimiento se fueron desarrollando de manera gra- dual en los pa(cid:237)ses incluidos en dicha iniciativa, una vez que el pro- grama ya estaba en marcha. A falta de personal de la Comisi(cid:243)n, el seguimiento lo realiz(cid:243) la asistencia tØcnica, generalmente a travØs de unidades de asistencia tØcnica independientes, pero en ocasio- nes integradas en las actividades de la Delegaci(cid:243)n. En Angola, las ONG lamentaron no recibir visitas de la Delegaci(cid:243)n durante die- ciocho meses, despuØs de iniciarse las actividades. 104. Rara vez la Comisi(cid:243)n se ocup(cid:243) del seguimiento posterior de proyectos como parte habitual del procedimiento. Una excep- ci(cid:243)n la constituye Eritrea, donde todos los contratos con las ONG contienen una clÆusula, segœn la cual la ONG debe presentar a la Comisi(cid:243)n un «informe de operaciones» en un plazo de uno o dos aæos. 105. En el caso de Somalia, el seguimiento corr(cid:237)a a cargo de los asistentes tØcnicos de la unidad de Somalia, anexionada a la Dele- gaci(cid:243)n de Nairobi. Sus informes apenas se pueden considerar real- mente informes de seguimiento. En ellos no se hace referencia a los objetivos espec(cid:237)ficos de los proyectos y œnicamente se men- cionan brevemente problemas tratados o solucionados durante las visitas. 106. En Mozambique, la Comisi(cid:243)n plane(cid:243) crear una unidad especial de coordinaci(cid:243)n y seguimiento de todas las operaciones de rehabilitaci(cid:243)n que financiaba. Ello se mencionaba en la pro- puesta de la Comisi(cid:243)n al Consejo y al Parlamento en mayo de 1993. La unidad nunca se lleg(cid:243) a crear. En su lugar se firmaron diversos contratos de asistencia tØcnica para realizar el segui- miento del enorme programa incluido en la iniciativa especial para `frica por un valor de unos 180 millones de ecus al final de 1998. Su seguimiento nunca se document(cid:243) y en el momento de la inspecci(cid:243)n del Tribunal en septiembre de 1996 aœn no se hab(cid:237)an visitado diversos proyectos. El personal permanente de la Delega- ci(cid:243)n no participaba en absoluto en el seguimiento, con excepci(cid:243)n del personal local destinado a la contabilidad, que controlaba los informes financieros. La Comisi(cid:243)n coment(cid:243) que no era necesario documentar el seguimiento ya que los asistentes tØcnicos se encon- traban en la propia Delegaci(cid:243)n. En el caso de Mozambique, la Comisi(cid:243)n no sigui(cid:243) los progresos logrados de los proyectos finan- ciados por el FED, sino que se concentr(cid:243) en los financiados por el presupuesto general. EVALUACIONES 108. La evaluaci(cid:243)n de los efectos de cualquier acci(cid:243)n de desa- rrollo constituye un elemento esencial para garantizar la buena gesti(cid:243)n financiera y, especialmente, una ayuda para definir futuros programas. Si los programas realizados se basan en un concepto nuevo u original, como es el caso de la iniciativa especial para `frica, resulta incluso mÆs importante que las evaluaciones se ini- cien lo antes posible y que se tomen rÆpidamente las decisiones correspondientes para corregir cualquier insuficiencia o problema observado durante la evaluaci(cid:243)n. El Consejo y la Comisi(cid:243)n reco- nocieron esta importancia desde un principio. 109. La falta de objetivos mensurables en muchos de los docu- mentos de los programas dificulta las evaluaciones. Al principio, la mayor(cid:237)a de las propuestas de proyectos y los acuerdos finan- cieros correspondientes no conten(cid:237)an una relaci(cid:243)n l(cid:243)gica y clara de objetivos, resultados perseguidos y actividades para lograrlos. La situaci(cid:243)n ha mejorado en estos œltimos aæos. 110. Se han efectuado algunas evaluaciones, pero las relativas a proyectos individuales fueron realizadas por los propios organis- mos encargados de la ejecuci(cid:243)n o por consultores locales que œni- camente se basaron en los informes relativos a los progresos sin aæadirles ningœn valor. Las evaluaciones generales de las acciones de rehabilitaci(cid:243)n llevadas a cabo por la Comisi(cid:243)n s(cid:243)lo se prepa- raron en el caso de Liberia y Mozambique. De acuerdo con la Comisi(cid:243)n, el presupuesto destinado a realizar las evaluaciones no ha resultado suficiente. La Comisi(cid:243)n deber(cid:237)a considerar priorita- rias dichas evaluaciones y conseguir los fondos necesarios para estos efectos. Las evaluaciones llevadas a cabo hasta ahora son coherentes con los resultados de la fiscalizaci(cid:243)n del Tribunal. 111. En algunos casos, aunque no siempre, en los contratos financieros se estipulan evaluaciones o revisiones a medio plazo. Pero con frecuencia, incluso cuando se exigen no se llevan a cabo. Es mÆs, las evaluaciones realizadas normalmente no abarcaban la totalidad del programa, sino œnicamente alguno de los proyectos o de sus componentes, como por ejemplo contratos individuales y no el conjunto del programa, como figura en el contrato finan- ciero. En estos casos resulta muy dif(cid:237)cil extraer conclusiones acerca de si se han logrado los objetivos, ya que, normalmente, los indi- cadores de realizaci(cid:243)n y las finalidades se definen para la totalidad del programa. 112. Por ejemplo, en el caso de Angola, en relaci(cid:243)n con tres pro- gramas FED estaba previsto efectuar las evaluaciones a principios de 1998. Hasta ahora no se ha presentado nada en este sentido. C 113/18 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 Dos evaluaciones que se exig(cid:237)an sobre programas en Etiop(cid:237)a no se realizarÆn, segœn la Delegaci(cid:243)n. En Mozambique, a parte de la evaluaci(cid:243)n global (vØase el apartado 110), no se ha realizado nin- guna evaluaci(cid:243)n espec(cid:237)fica de ningœn proyecto del programa de 180 millones de ecus. son diferentes y los beneficiarios del FED disponen de competen- cias mucho mÆs importantes que los beneficiarios del presupuesto general. Las normas relacionadas con la contrataci(cid:243)n y otros pro- cedimientos como la informaci(cid:243)n var(cid:237)an en gran medida y las estructuras organizativas dentro de la Comisi(cid:243)n son distintas. En estas condiciones, la combinaci(cid:243)n de recursos del presupuesto y del FED no resulta efectiva (vØanse los apartados 10 y 11). 113. Una evaluaci(cid:243)n correcta debe ser efectuada por un orga- nismo independiente, distinto de los agentes encargados de la eje- cuci(cid:243)n del programa o de la Comisi(cid:243)n. A la hora de pedir los informes de evaluaci(cid:243)n, los auditores del Tribunal recibieron, en relaci(cid:243)n con algunos proyectos, informes elaborados por los pro- pios responsables de la ejecuci(cid:243)n. Estos informes resultaban en general de calidad mediocre y no se centraban en los problemas. 114. En algunas casos, las evaluaciones se encargaron a consul- tores externos locales. En teor(cid:237)a deber(cid:237)a recurrirse a los consulto- res locales, siempre que estos estØn suficientemente capacitados, ya que resultan menos caros y en principio se puede suponer que conocen mejor el entorno local. En Etiop(cid:237)a se encarg(cid:243) a una empresa consultora local la evaluaci(cid:243)n de una serie de proyectos en el contexto de un programa. Sin embargo, esta evaluaci(cid:243)n se limit(cid:243) a repetir las conclusiones plasmadas por los propios res- ponsables de la ejecuci(cid:243)n del programa en los informes finales de realizaci(cid:243)n. En consecuencia, no contribuyeron a la realizaci(cid:243)n de mejoras futuras en la ejecuci(cid:243)n de proyectos similares o en la labor del encargado de la evaluaci(cid:243)n. CONCLUSI(cid:211)N Concepto 115. Las actividades de rehabilitaci(cid:243)n en el contexto del con- cepto de la iniciativa especial para `frica deb(cid:237)an ante todo y esen- cialmente constituir un eslab(cid:243)n s(cid:243)lido en la cadena entre las acciones de emergencia y las actividades de desarrollo a largo plazo. Sin embargo no se fijaron criterios claros para definir quØ se considera «ayuda a la rehabilitaci(cid:243)n», como forma distinta de la ayuda de emergencia, y no se crearon estructuras de gesti(cid:243)n apropiadas para este tipo de ayuda (vØanse los apartados 1 a 4). 116. En la prÆctica, un nœmero importante de acciones de reha- bilitaci(cid:243)n no se distinguieron de la ayuda humanitaria y, en muchos casos, se prosigui(cid:243) con las acciones relativas a la ayuda de emergencia, denominÆndolas programas de rehabilitaci(cid:243)n. Teniendo en cuenta el hecho de que dentro de la Comisi(cid:243)n otros servicios se encargaron de las acciones de rehabilitaci(cid:243)n, hubiera resultado œtil disponer de documentaci(cid:243)n completa sobre las acciones anteriores. Sin embargo, en ninguno de los pa(cid:237)ses pudo proporcionarse este tipo de documentaci(cid:243)n (vØase el apartado 9). 117. La estructura financiera deber(cid:237)a adaptarse a las necesidades del programa. No existe coherencia entre las diferentes fuentes de financiaci(cid:243)n, es decir el presupuesto general y el FED. Los regla- mentos bÆsicos aplicables en materia de financiaci(cid:243)n y legislaci(cid:243)n Identificaci(cid:243)n y coordinaci(cid:243)n 118. La Comisi(cid:243)n seleccion(cid:243) pa(cid:237)ses que no reun(cid:237)an las condicio- nes m(cid:237)nimas de estabilidad y seguridad o no contaban con un Gobierno con poder leg(cid:237)timo, para la ayuda a la rehabilitaci(cid:243)n (por ejemplo, Angola, el Congo y Somalia). En estas situaciones no exist(cid:237)a una base para desarrollar las actividades de rehabilita- ci(cid:243)n (vØanse los apartados 16 a 30). 119. La presi(cid:243)n pol(cid:237)tica para iniciar los proyectos y los pagos con celeridad redujo tanto la efectividad de la fase de planificaci(cid:243)n que result(cid:243) incluso contraproductivo en tØrminos de objetivos de ejecuci(cid:243)n rÆpida. La Comisi(cid:243)n deber(cid:237)a haber mantenido las accio- nes de ayuda de emergencia hasta que el entorno resultara mÆs favorable (vØanse los apartados 31 a 36). 120. La coordinaci(cid:243)n entre la Comisi(cid:243)n y otros donantes se limit(cid:243) a los intercambios de informaci(cid:243)n (vØanse los apartados 37 a 41). Si bien el problema, en cierta medida, escapa al control de la Comisi(cid:243)n, esta instituci(cid:243)n deber(cid:237)a haber creado y afianzado la coordinaci(cid:243)n entre sus propios servicios. En la prÆctica, cada ser- vicio dentro de la Comisi(cid:243)n particip(cid:243) en la ayuda de rehabilita- ci(cid:243)n concentrÆndose œnicamente en las acciones de las que era directamente responsable (vØanse los apartados 42 a 46). Planificaci(cid:243)n y seguimiento 121. La planificaci(cid:243)n general inicial de la Comisi(cid:243)n carec(cid:237)a de transparencia y no se basaba en un anÆlisis profundo de las nece- sidades. Con frecuencia los contratos con los demÆs participantes se prorrogaron sin una evaluaci(cid:243)n adecuada de la situaci(cid:243)n finan- ciera y de la necesidad de ampliar las actividades (vØanse los apar- tados 12 a 15). 122. En particular, en el caso de los proyectos aprobados inicial- mente, no resulta posible comprobar si los programas se han basado en un anÆlisis de los autØnticos requisitos para acceder a la rehabilitaci(cid:243)n. A menudo los proyectos se basaban en activida- des ya existentes, por ejemplo de las ONG activas en una regi(cid:243)n, en un sector particular. En estas condiciones probablemente se obtengan resultados fragmentarios e incoherentes (vØanse los apartados 55 a 63). 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/19 123. La presi(cid:243)n de los plazos para presentar las propuestas de proyectos impidi(cid:243) realmente la participaci(cid:243)n de las autoridades locales y los beneficiarios. Ello dio lugar a inversiones muy inse- guras (vØanse los apartados 56 a 73). 128. La elaboraci(cid:243)n de informes financieros result(cid:243) escasa y no existi(cid:243) un seguimiento financiero permanente. La Comisi(cid:243)n no pudo presentar una descripci(cid:243)n completa de la situaci(cid:243)n finan- ciera de las acciones de rehabilitaci(cid:243)n financiadas a travØs del FED y del presupuesto general (vØanse los apartados 12 a 15). 124. El seguimiento y la informaci(cid:243)n no resultaron adecuados. En particular, la Comisi(cid:243)n no elabor(cid:243) con regularidad informes completos para el Parlamento Europeo y el Consejo sobre la ayuda canalizada a travØs del presupuesto ni a travØs del FED. En general, se carec(cid:237)a de informaci(cid:243)n sobre las acciones, lo que permiti(cid:243), œni- camente hasta cierto punto, un seguimiento adecuado (vØanse los apartados 90 a 95). Tampoco las Delegaciones dispon(cid:237)an de per- sonal adecuado para realizar el seguimiento de las actividades (vØanse los apartados 102 a 107). 125. La falta de instrucciones sobre la elaboraci(cid:243)n de la infor- maci(cid:243)n y la carencia de seguimiento por parte de la Comisi(cid:243)n permitieron que una serie de ONG presentaran acciones sin obje- tivos claros ni grupos beneficiarios definidos (vØanse los aparta- dos 59 a 61). Los informes de las ONG se caracterizaban normal- mente por su retraso y, con frecuencia, por una calidad tan mediocre que result(cid:243) muy dif(cid:237)cil averiguar quØ se hab(cid:237)a logrado y a quØ coste (vØanse los apartados 96 a 98). Ejecuci(cid:243)n y rendici(cid:243)n de cuentas 126. El objetivo del programa de rehabilitaci(cid:243)n consistir(cid:237)a en una ayuda temporal, cuyas acciones se ejecutaran rÆpidamente. En la prÆctica, el programa se ha convertido en casi permanente y las acciones requieren mucho mÆs tiempo del previsto. A menudo no fue posible distinguir estas acciones de los programas de desa- rrollo tradicionales. 127. Algunas acciones se retrasaron debido a las dificultades para contratar personal local adecuado (vØase el apartado 72). La eje- cuci(cid:243)n de las acciones result(cid:243) premiosa, en parte debido a los len- tos procedimientos de pago y de toma de decisiones en Bruselas (vØanse los apartados 77, 78 y 84). Resultados 129. Una serie de acciones de rehabilitaci(cid:243)n dieron resultado, como la construcci(cid:243)n o reparaci(cid:243)n de carreteras, escuelas, centros sanitarios y suministro de agua. Pero no se dispone de informa- ci(cid:243)n sobre los efectos globales de las actividades de rehabilitaci(cid:243)n, tanto en relaci(cid:243)n con el programa como en el nivel nacional y, con frecuencia, no fue posible averiguar hasta quØ punto se hab(cid:237)an logrado los objetivos de las acciones individuales (vØanse los apar- tados 74 y 75). 130. En relaci(cid:243)n con los beneficiarios, el requisito m(cid:237)nimo para la viabilidad de las acciones consiste en la existencia de un marco institucional efectivo. En el contexto de la rehabilitaci(cid:243)n deberÆ concederse mayor prioridad a la creaci(cid:243)n de capacidades e insti- tuciones de la concedida hasta ahora. 131. BasÆndose en las experiencias del programa de rehabilita- ci(cid:243)n, la Comisi(cid:243)n deber(cid:237)a llevar a cabo una evaluaci(cid:243)n profunda de ello. Una evaluaci(cid:243)n as(cid:237) deber(cid:237)a incluir todas las fases del pro- grama, es decir, la planificaci(cid:243)n, ejecuci(cid:243)n, seguimiento y evalua- ci(cid:243)n, as(cid:237) como la coordinaci(cid:243)n de las acciones, teniendo en cuenta las experiencias positivas del programa en Liberia. Resultar(cid:237)a œtil reconsiderar el concepto de rehabilitaci(cid:243)n como un programa y sustituirlo por programas globales individuales para cada pa(cid:237)s sobre la base de anÆlisis profundos de las circunstancias espec(cid:237)fi- cas en cada pa(cid:237)s tras una situaci(cid:243)n de crisis. El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en su reuni(cid:243)n de 26 y 27 de enero de 2000. Por el Tribunal de Cuentas Jan O. KARLSSON Presidente C 113/20 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 RESPUESTAS DE LA COMISI(cid:211)N RESUMEN La Comisi(cid:243)n interpreta la Comunicaci(cid:243)n de 1993 [COM(93) 204 final] como una fase importante de la expe- riencia en desarrollo de la pol(cid:237)tica y las acciones que se llevan a cabo en este campo, que hace hincapiØ en la flexibilidad y el realismo y no establece un «mecanismo» dotado de una cantidad determinada ni fija una lista de pa(cid:237)ses que deben cubrirse (simplemente da algunos ejemplos). La tasa de desembolso tras cinco aæos de intervenci(cid:243)n da la impresi(cid:243)n de ser relativamente baja, aunque s(cid:243)lo a primera vista. En efecto, este hecho deber(cid:237)a relativizarse, habida cuenta de las condiciones especialmente dif(cid:237)ciles en que se desarrollan las intervenciones en los pa(cid:237)ses en rehabilitaci(cid:243)n, que salen de crisis duraderas y muy profundas. Deber(cid:237)an tambiØn tomarse en consideraci(cid:243)n otros factores, a saber: el ritmo de los compro- misos (cid:151)y su concentraci(cid:243)n en determinados pa(cid:237)ses de «riesgo»(cid:151), la tendencia a la aceleraci(cid:243)n de las tasas de desembolso as(cid:237) como los (cid:237)ndices generalmente alcanzados para el conjunto de los instrumentos de ayuda al desarrollo. Por otro lado, es cierto, aunque normal, que las acciones se inician cuando aœn no se cumple la condici(cid:243)n de estabilidad relativa. Segœn se indica en la Comunicaci(cid:243)n de 1995 sobre la vinculaci(cid:243)n de la ayuda, la rehabi- litaci(cid:243)n y el desarrollo (VARD) y en evaluaciones de la Comisi(cid:243)n y otros donantes, no se trata de un continuum lineal, sino de un contiguum; un pa(cid:237)s puede tener distintas regiones en etapas distintas de este contiguum, y la estabilidad pol(cid:237)tica y militar de estas regiones puede cambiar. El planteamiento de la Comisi(cid:243)n ha sido decidir la ejecuci(cid:243)n de un proyecto cuando la regi(cid:243)n tiene una «estabilidad relativa». Los fondos de rehabilitaci(cid:243)n deben consolidar la paz, pero no existen garant(cid:237)as de que la paz, una vez conseguida, continœe; es posible que se reanude la guerra. La Comisi(cid:243)n no cree que se deber(cid:237)a haber concedido ayuda de urgencia en vez de rehabi- litaci(cid:243)n, en especial si se tiene en cuenta que la puesta en prÆctica de la ayuda de emergencia es relativamente costosa. El valor de las asignaciones concedidas para la rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria en favor de los pa(cid:237)ses ACP, por tØrmino medio 40 millones de euros anuales, no permit(cid:237)a evidentemente responder a todas las necesidades de las poblaciones afectadas. ApoyÆndose en las Conclusiones del Consejo de 2 de diciembre de 1993, a partir del ejercicio presupuestario iniciado en enero de 1995, el objetivo de la programaci(cid:243)n de principios de aæo de los crØditos presupuestarios ha sido responder, para una serie de pa(cid:237)ses, a necesidades de sectores determinados como prioritarios, a su vez teniendo en cuenta las otras fuentes de financiaci(cid:243)n disponibles (programas indi- cativos nacionales, art(cid:237)culo 255 del Cuarto Convenio de LomØ). Tras la aprobaci(cid:243)n del Reglamento (CE) no 2258/96 del Consejo, de 22 de noviembre de 1996 (1), en virtud de las disposiciones de su art(cid:237)culo 8 se formaliz(cid:243) la prÆctica anterior, mediante la presentaci(cid:243)n a los Estados miembros reunidos en un ComitØ mixto de las orientaciones generales que hab(cid:237)an de guiar las acciones financiadas durante el ejercicio presupuestario en cuesti(cid:243)n, y se examinaron los principios generales de la rehabilitaci(cid:243)n, los pa(cid:237)ses beneficiarios y los sectores de intervenci(cid:243)n prioritarios. En este marco, y de acuerdo con las clÆusulas de los textos, se tom(cid:243) en conside- raci(cid:243)n el papel espec(cid:237)fico de la rehabilitaci(cid:243)n, es decir, sustituir progresivamente la ayuda humanitaria y actuar teniendo en cuenta, en la medida de lo posible, un nivel m(cid:237)nimo de seguridad. Ha habido por consiguiente una programaci(cid:243)n, coordinaci(cid:243)n y definici(cid:243)n peri(cid:243)dicas del campo de acci(cid:243)n de la «rehabilitaci(cid:243)n presupues- taria» (2). La estrecha coordinaci(cid:243)n de la aplicaci(cid:243)n de la «rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria» entre los servicios centrales estÆ a cargo de una unidad que, entre otras actividades, desde octubre de 1995 es responsable de la programaci(cid:243)n y la preparaci(cid:243)n de las decisiones que han de tomarse tras la presentaci(cid:243)n de las propuestas de los socios operativos transmitidas por los servicios geogrÆficos y las delegaciones. Dado el papel central que los servicios geogrÆficos de la sede y las delegaciones desempeæan en la programaci(cid:243)n y la transmisi(cid:243)n de los proyectos y programas, se puede comprobar la coordinaci(cid:243)n existente entre las distintas fuentes de financiaci(cid:243)n disponi- bles. TambiØn ha habido una coordinaci(cid:243)n muy estrecha con ECHO (Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea). Casi todas las intervenciones de «rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria» fueron efectuadas por ONG (organizaciones no gubernamentales) y los proyectos financiados se han ceæido a un presupuesto detallado y a objetivos con- cretos. Las condiciones de los contratos por los que se regulan estas operaciones inclu(cid:237)an la presentaci(cid:243)n de informes, en especial con motivo de las solicitudes de pago de los tramos financieros y de los saldos. AdemÆs, se estableci(cid:243) una asistencia tØcnica espec(cid:237)fica en varios pa(cid:237)ses beneficiarios de los fondos en cuesti(cid:243)n para (1) DO L 306 de 28. 11. 1996, p. 1. (2) APT Consult, Phase I, Desk Review Report-Final (4 de mayo de 1998), pÆgina xxi. 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/21 garantizar un seguimiento preciso, in situ, de la ejecuci(cid:243)n de los proyectos y programas, que ha sido objeto de informes regulares. Sin embargo, la Comisi(cid:243)n toma nota y comparte la opini(cid:243)n del Tribunal por lo que se refiere a la falta de personal, principalmente en las delegaciones, que dificult(cid:243) el seguimiento de las operaciones. La Comisi(cid:243)n cre(cid:243) un grupo operativo (task force) para examinar los resultados obtenidos desde 1996 en materia de vinculaci(cid:243)n entre la ayuda humanitaria, la rehabilitaci(cid:243)n y el desarrollo, con el fin de definir las modalidades de un enfoque integrado reforzado para responder a las situaciones de crisis y de «postcrisis». INTRODUCCI(cid:211)N Antecedentes 4. La capacidad de absorci(cid:243)n de la ayuda por los pa(cid:237)ses en v(cid:237)as de desarrollo es un problema general y reconocido, que aœn se agudiza mÆs en los pa(cid:237)ses en rehabilitaci(cid:243)n, a causa de la destruc- ci(cid:243)n y la desintegraci(cid:243)n sufridas. Las condiciones de intervenci(cid:243)n en estos pa(cid:237)ses son, pues, especialmente dif(cid:237)ciles, puesto que las necesidades son muy importantes y a veces urgentes, y la aplica- ci(cid:243)n de los medios de respuesta es mÆs dif(cid:237)cil. Esta realidad, com- probada por los socios de la Comisi(cid:243)n, se traduce en un alarga- miento del per(cid:237)odo de aplicaci(cid:243)n y repercute en los indicadores financieros. No obstante, los resultados financieros espec(cid:237)ficos de las acciones de rehabilitaci(cid:243)n no son globalmente desfavorables si se comparan con las tasas de desembolso globales de la ayuda. Se puede aæadir que durante este per(cid:237)odo hubo un ascenso continuo de los desembolsos en este Æmbito y que el ritmo de aplicaci(cid:243)n ha sido mÆs sostenido en la «rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria» ejecutada por las organizaciones no gubernamentales como respuesta a necesidades bÆsicas prioritarias de las poblaciones afectadas (salud, acceso al agua, educaci(cid:243)n). Ello es una consecuencia del esfuerzo real y espec(cid:237)fico llevado a cabo en la aplicaci(cid:243)n de este tipo de asistencia. CONTEXTO Concepto 7. La Comunicaci(cid:243)n de la Comisi(cid:243)n al Consejo y al Parlamento Europeo (1), la Resoluci(cid:243)n del Parlamento mencionada por el Tri- bunal y las Conclusiones adoptadas por el Consejo de Ministros el 2 de diciembre de 1993 sobre la ayuda a la rehabilitaci(cid:243)n, cons- tituyen una base s(cid:243)lida para la aplicaci(cid:243)n este tipo de asistencia. 9. Los grupos operativos creados, por pa(cid:237)s y/o sectores, han per- mitido analizar conjuntamente las situaciones complejas y cam- biantes de los pa(cid:237)ses en cuesti(cid:243)n, y garantizar as(cid:237) una programa- ci(cid:243)n y una coordinaci(cid:243)n mÆs estrechas dentro de un enfoque global. As(cid:237), la «entrega-relevo» de varios proyectos y programas entre ECHO y la Direcci(cid:243)n General de Desarrollo constituye sola- mente un aspecto del trabajo efectuado conjuntamente. Marco legal 10. Cuando la coordinaci(cid:243)n es estrecha, el hecho de que existan varios Reglamentos de aplicaci(cid:243)n de la ayuda humanitaria y la rehabilitaci(cid:243)n no impide una ejecuci(cid:243)n eficaz de la ayuda. Por otra parte, bajo la nueva Comisi(cid:243)n, estos dos campos ha quedado bajo la responsabilidad de un solo Comisario. 11. La Comisi(cid:243)n desea hacer una presentaci(cid:243)n mÆs detallada del proceso continuo que de mayo de 1993 a noviembre de 1996, a su iniciativa, llev(cid:243) a las distintas instancias comunitarias a pro- fundizar en el concepto de rehabilitaci(cid:243)n y a determinar sus modalidades de ejecuci(cid:243)n teniendo en cuenta las distintas fuentes financieras cuya aplicaci(cid:243)n simultÆnea depend(cid:237)a de la Comisi(cid:243)n. El art(cid:237)culo 257 de la secci(cid:243)n 6 (cid:151)Ayudas de emergencia(cid:151) del Cuarto Convenio de LomØ (1990-1995), prevØ la posibilidad de que se financie la rehabilitaci(cid:243)n en los pa(cid:237)ses ACP (`frica, Caribe y Pac(cid:237)fico/African, Caribbean and Pacific) con cargo a distintas fuentes de financiaci(cid:243)n del Primer Protocolo financiero; la aplica- ci(cid:243)n de los proyectos y programas se ha de llevar a cabo siguiendo los principios y normas del FED (Fondo Europeo de Desarrollo). En mayo de 1993 la Comisi(cid:243)n present(cid:243) una Comunicaci(cid:243)n al Consejo y al Parlamento Europeo con objeto de hacer frente de manera coherente a las necesidades de rehabilitaci(cid:243)n que tambiØn exist(cid:237)an fuera de la zona ACP. Junto a la Resoluci(cid:243)n del Parlamento Europeo, las Conclusiones del Consejo de diciembre de 1993 sirven de marco para la apli- caci(cid:243)n de las primeras acciones de rehabilitaci(cid:243)n financiadas con cargo a la l(cid:237)nea presupuestaria (B7-5 0 7 6) consignada en el pre- supuesto general de las Comunidades Europeas para 1994, y com- pletan el ya existente para las financiadas con cargo a los fondos del FED. (1) COM(93) 204 final de 12 de mayo de 1993. A mediados de 1995 la Comisi(cid:243)n present(cid:243) una propuesta de Reglamento del Consejo sobre acciones de rehabilitaci(cid:243)n y recons- C 113/22 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 trucci(cid:243)n en favor de los pa(cid:237)ses en v(cid:237)as de desarrollo (1), que darÆ lugar a un primer dictamen del Parlamento Europeo con fecha de 15 de diciembre de 1995 y a una Posici(cid:243)n comœn el 29 de enero de 1996. DespuØs del segundo dictamen del Parlamento Europeo, el 21 de mayo de 1996, el Reglamento se adoptarÆ finalmente el 22 de noviembre de 1996. Mientras tanto, para favorecer un enfoque global, la Comisi(cid:243)n present(cid:243) una Comunicaci(cid:243)n al Consejo y al Parlamento Europeo sobre los v(cid:237)nculos entre la ayuda de emergencia, la rehabilitaci(cid:243)n y el desarrollo (VARD) (2), que llev(cid:243) a las conclusiones del Consejo de 28 de mayo de 1996 y al dictamen del Parlamento Europeo de 21 de febrero de 1997. Una de sus principales consecuencias fue la creaci(cid:243)n de grupos operativos. En tal contexto, es dif(cid:237)cil considerar que no han existido elemen- tos de coherencia en el enfoque de la rehabilitaci(cid:243)n, tanto para los fondos del FED como para los crØditos presupuestarios, cuyo carÆcter complementario se ha mencionado en sucesivas ocasio- nes. Por el contrario es cierto, y ello desde el lanzamiento de la iniciativa especial para `frica, que la rehabilitaci(cid:243)n no se ha con- siderado un instrumento nuevo œnico, sino la utilizaci(cid:243)n flexible y coordinada de distintos instrumentos ya disponibles, cuyos ele- mentos de coherencia se han ido precisando poco a poco como se ha mencionado. Recursos financieros 14. A este respecto conviene, sin embargo, tener en cuenta que se ha reconocido expl(cid:237)citamente la necesidad de intervenciones muy rÆpidas (cid:151)vØase el apartado 7 de las Conclusiones del Con- sejo de 2 de diciembre de 1993. Conviene tambiØn tener en cuenta, ademÆs de la importancia de las necesidades, la dificultad de su aplicaci(cid:243)n concreta que da lugar a retrasos e imprevistos, as(cid:237) como la evoluci(cid:243)n a veces imprevista de las situaciones que exige una adaptaci(cid:243)n de las acciones. 15. Los pa(cid:237)ses ACP en fase de rehabilitaci(cid:243)n han podido dispo- ner de fuentes financieras espec(cid:237)ficas cuya utilizaci(cid:243)n se justifica por las necesidades de poblaciones especialmente afectadas, que acogen a refugiados, desplazados o repatriados, situaci(cid:243)n contem- plada en el art(cid:237)culo 255 del Cuarto Convenio de LomØ, por ejem- plo. Han podido tambiØn disponer de financiaciones adicionales, con cargo al presupuesto general de las Comunidades Europeas, aprobado por la Autoridad Presupuestaria a tenor de lo dispuesto en la Resoluci(cid:243)n del Parlamento Europeo de 16 de noviembre de 1993 (3) que destaca la amplitud de las necesidades de ayuda a la rehabilitaci(cid:243)n y considera deseable la creaci(cid:243)n de un marco espe- c(cid:237)fico dotado con medios financieros importantes para hacer frente a estas necesidades. noma. Desde el punto de vista de la programaci(cid:243)n de los fondos, la naturaleza de las acciones previstas ha desempeæado un papel importante. En efecto, conviene destacar que los crØditos presu- puestarios se han utilizado esencialmente a travØs de organizacio- nes no gubernamentales para intervenciones rÆpidas en sectores de base prioritarios para las poblaciones afectadas, permitiendo que, cuando ello era posible desde el punto de vista pol(cid:237)tico, los fondos eventualmente disponibles de los programas indicativos nacionales financiasen otros tipos de proyectos y programas, en especial en el Æmbito de la reanudaci(cid:243)n del desarrollo. PROGRAMACI(cid:211)N GLOBAL Criterios 19. La Comisi(cid:243)n opina que los criterios de acceso de los pa(cid:237)ses a la financiaci(cid:243)n de la rehabilitaci(cid:243)n se recogen en dos documentos principales: el apartado 6 de las Conclusiones del Consejo de 2 de diciembre de 1993 y el Reglamento (CE) no 2258/96 del Consejo, de 22 de noviembre de 1996. Ambos textos incluyen el criterio de «un nivel m(cid:237)nimo de seguridad», que se combina con f(cid:243)rmulas tales como «con la flexibilidad necesaria» y «en la medida de lo posible». De este modo, se reconcilia la necesidad de acciones rÆpidas y se reanudan al mismo tiempo las operaciones humani- tarias sabiendo que el proceso complejo de salida de la crisis, la rehabilitaci(cid:243)n y la reanudaci(cid:243)n del desarrollo no es ni lineal en el tiempo ni uniforme en el espacio. Algunos per(cid:237)odos o regiones son estables, otros problemÆticos y a veces alternativamente; de ah(cid:237) que la flexibilidad contemplada en los textos trate ademÆs de dar respuesta a necesidades prioritarias de las poblaciones afec- tadas. AdemÆs, los criterios de acceso de los pa(cid:237)ses a la rehabilitaci(cid:243)n, as(cid:237) como las intervenciones que deben financiarse se han estable- cido en estrecha colaboraci(cid:243)n con el Consejo, a travØs del ComitØ Mixto, el ComitØ del FED y la informaci(cid:243)n ex-ante. Por œltimo, mÆs concretamente por lo que se refiere a la rehabi- litaci(cid:243)n presupuestaria, la aplicaci(cid:243)n llevada a cabo por organi- zaciones no gubernamentales en condiciones muy dif(cid:237)ciles y a veces peligrosas, ha permitido mantener un apoyo a poblaciones terriblemente afectadas. Ello ha conducido efectivamente a la sus- pensi(cid:243)n o a la interrupci(cid:243)n de algunos proyectos (cid:151)globalmente poco numerosos(cid:151) contrapartida real a una actitud que no pod(cid:237)a ser, en este Æmbito, la de la abstenci(cid:243)n. Los fondos de los programas indicativos nacionales (PIN) no siguen los mismos criterios y modalidades de ejecuci(cid:243)n que los crØditos presupuestarios que se administran de manera mÆs aut(cid:243)- Somalia (1) COM(95) 291 final de 26 de junio de1995. (2) COM(96) 153 final de 30 de abril de 1996. (3) DO C 329 de 6. 12. 1993, p. 77. 20. Al acuerdo de Addis Abeba de marzo de 1993 entre los l(cid:237)de- res somal(cid:237)es de las facciones fue seguido por la declaraci(cid:243)n de Addis Abeba de 1 de diciembre de 1993, suscrita por toda la comunidad de ayuda internacional (Gobiernos, organismos de la ONU y ONG internacionales) as(cid:237) como los representantes de las 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/23 diversas regiones de Somalia. Esta declaraci(cid:243)n perfila una estra- tegia de las actividades de reconstrucci(cid:243)n y rehabilitaci(cid:243)n para Somalia, basadas en la situaci(cid:243)n existente, es decir, la ausencia de un Gobierno central; posteriormente, esta estrategia se conoce como el planteamiento de los dividendos de la paz. La CE sigue este planteamiento desde mediados de 1994 en que empieza el primer programa de la rehabilitaci(cid:243)n. La comunidad de ayuda internacional estÆ convencida de que para no abandonar a Soma- lia no hay actualmente otra alternativa a esta estrategia. 21. Cuando el organismo de coordinaci(cid:243)n de la ayuda a Somalia especific(cid:243) que la regi(cid:243)n de Shebell pod(cid:237)a optar a la ayuda, las acti- vidades de la CE en la regi(cid:243)n hab(cid:237)an aumentado considerable- mente. Entonces no era previsible la degradaci(cid:243)n de la situaci(cid:243)n en la regi(cid:243)n debida a los conflictos entre diferentes clanes que tuvieron lugar posteriormente. Independientemente de los pro- blemas que llevaron a parar los proyectos de infraestructura, puede considerarse que las inversiones hechas son bÆsicamente œtiles. La suspensi(cid:243)n de cinco proyectos en el sector sanitario durante el per(cid:237)odo 1994-1998 tuvo lugar como reacci(cid:243)n a los cambios de la situaci(cid:243)n en cuanto a seguridad. De hecho, como se ha mencionado, solamente un proyecto se cerr(cid:243) prematura- mente mientras que en los demÆs casos se reanudaron una vez introducidas algunas mejoras. Angola 22. A pesar de las dificultades de aplicaci(cid:243)n del Protocolo de Lusaka firmado en noviembre de 1994, Angola vivi(cid:243) hasta 1998 un per(cid:237)odo de «ni guerra, ni paz», durante el cual la comunidad internacional apoy(cid:243) al pa(cid:237)s en una perspectiva de establecimiento de la paz y la reconciliaci(cid:243)n nacional. En este per(cid:237)odo, la Comi- si(cid:243)n sigui(cid:243) concediendo ayuda de emergencia al pa(cid:237)s. Al mismo tiempo, con el fin de apoyar este proceso de reconciliaci(cid:243)n, la comunidad internacional se comprometi(cid:243) durante la Mesa Redonda de Bruselas (1995) a apoyar las obras de reconstrucci(cid:243)n del pa(cid:237)s. Las ayudas a la rehabilitaci(cid:243)n de la Comisi(cid:243)n se insertan en este contexto. Repœblica DemocrÆtica del Congo (antiguo Zaire) 23-24. La Comisi(cid:243)n no comparte la observaci(cid:243)n del Tribunal con respecto a la conveniencia de poner en marcha programas de rehabilitaci(cid:243)n en la RDC. Es cierto que en su documento COM(93) 204, la Comisi(cid:243)n preconizaba un compromiso pol(cid:237)tico y la reac- tivaci(cid:243)n del proceso de transici(cid:243)n. Este documento confirma el anÆlisis que en enero de 1992 llev(cid:243) a la Comunidad y a sus Esta- dos miembros a suspender sus programas de cooperaci(cid:243)n, a excepci(cid:243)n de la ayuda humanitaria. En su declaraci(cid:243)n de 27 de julio de 1994, la Uni(cid:243)n Europea tomaba nota del cambio de direc- ci(cid:243)n que representaba la instalaci(cid:243)n del Gobierno de Kengo y de la nueva asamblea (Alto Consejo de la Repœblica-Parlamento de Transici(cid:243)n: ACNUR-PT). la poblaci(cid:243)n. Esta secuencia «ayuda humanitaria-rehabilitaci(cid:243)n- cooperaci(cid:243)n al desarrollo», cuya elaboraci(cid:243)n parece correcta, se interrumpi(cid:243) parcialmente a causa del conflicto surgido al este del pa(cid:237)s a final de 1996 y que se extendi(cid:243) en 1997. Ahora bien, el conflicto que llev(cid:243) al poder al Presidente Kabila no estaba previsto ni era previsible. 25. La decisi(cid:243)n alcanzada fue la de completar y empezar los pro- gramas ya decididos. La llegada de un nuevo poder no compro- met(cid:237)a a priori la posibilidad de una transici(cid:243)n y las necesidades de las poblaciones as(cid:237) como las condiciones de aplicaci(cid:243)n de los pro- yectos de rehabilitaci(cid:243)n que eran las mismas. El abandono de estos proyectos en este contexto habr(cid:237)a sido mÆs criticable. 26. El programa de preparaci(cid:243)n de las elecciones (PAPE) a que hace referencia el Tribunal no ha implicado gasto alguno y el compromiso se cerr(cid:243) en su totalidad. Este programa preve(cid:237)a participar en un censo de la poblaci(cid:243)n, herramienta esencial para la preparaci(cid:243)n de las elecciones previs- tas por el Gobierno de Kengo y tambiØn para preparar programas de rehabilitaci(cid:243)n y desarrollo mÆs amplios, fundamentados en el anÆlisis de las necesidades prioritarias de una poblaci(cid:243)n cuyo nœmero y localizaci(cid:243)n todav(cid:237)a no se conocen con precisi(cid:243)n. Una vez que se vio claramente que la perspectiva de las elecciones se alejaba bajo las nuevas autoridades, se cerr(cid:243) el compromiso sin haber gastado un solo euro, en paralelo con el cierre del compro- miso con cargo a la l(cid:237)nea presupuestaria PESC relativa a la crea- ci(cid:243)n de una unidad electoral europea de seguimiento y observa- ci(cid:243)n de las elecciones y de su preparaci(cid:243)n. La Comisi(cid:243)n precisa que las elecciones no estaban previstas especialmente despuØs del cambio de poder, sino para apoyar un cambio de poder demo- crÆtico; el programa se decidi(cid:243) en la Øpoca del Gobierno de Kengo que por su parte hab(cid:237)a previsto una financiaci(cid:243)n de alrededor de 150 millones de d(cid:243)lares estadounidenses y esperaba contribucio- nes de las Naciones Unidas. El programa de la Comisi(cid:243)n era pues complementario a estos compromisos y se mantuvo abierto ya que el nuevo Presidente hab(cid:237)a prometido la celebraci(cid:243)n de elec- ciones en los dos aæos siguientes a su toma poder. La Comisi(cid:243)n opina que la complementariedad entre los distintos recursos disponibles (FED y presupuesto) as(cid:237) como una estrecha coordinaci(cid:243)n con los otros proveedores de fondos es necesaria mÆs que nunca en este tipo de operaciones. Ruanda/Liberia 27. La Comisi(cid:243)n opina que la ayuda a la rehabilitaci(cid:243)n en el caso de Ruanda era totalmente adecuada. En espera de que existan las condiciones para reanudar una cooperaci(cid:243)n al desarrollo de tipo clÆsico, la Comisi(cid:243)n ha finan- ciado programas destinados a mejorar las condiciones de vida de Aunque manten(cid:237)a la ayuda humanitaria, la Comisi(cid:243)n consider(cid:243) que Østa no permit(cid:237)a responder plenamente a las necesidades de C 113/24 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 la poblaci(cid:243)n traumatizada por el genocidio y juzg(cid:243) necesario comenzar lo mÆs rÆpidamente posible las acciones de reconstruc- ci(cid:243)n de las infraestructuras destruidas y de reactivaci(cid:243)n de la eco- nom(cid:237)a con el fin de contribuir a la reconciliaci(cid:243)n nacional. 14 834 739 euros para financiar proyectos en el contexto del pro- grama social de la rehabilitaci(cid:243)n para Etiop(cid:237)a. Esta cantidad se compone de: FED, 2,7 millones de euros; art(cid:237)culo 255, 4, 1 millo- nes de euros; l(cid:237)nea B7-6 4 1 0/5 0 7 6, 8,0 millones de euros. Estos tipos de acci(cid:243)n no se pueden emprender con cargo a la ayuda humanitaria, que no puede financiar, por ejemplo, infraes- tructuras importantes. La l(cid:243)gica y la necesidad de vincular la ayuda de emergencia, la rehabilitaci(cid:243)n y el desarrollo no excluyen la existencia concomi- tante de los tres tipos de intervenci(cid:243)n en un pa(cid:237)s determinado. 28. El Øxito de las operaciones en Liberia tambiØn ha sido con- firmado recientemente por dos informes de evaluaci(cid:243)n indepen- dientes, que llegaron entre otras a las siguientes conclusiones: (cid:151) Los objetivos, los resultados y el impacto de las actividades de rehabilitaci(cid:243)n han sido altamente coherentes con los objetivos de la Uni(cid:243)n Europea y han mejorado la complementariedad de todas las iniciativas de la Uni(cid:243)n Europea y de la Comi- si(cid:243)n (1). (cid:151) La Comisi(cid:243)n Europea ha demostrado que operacionalmente es mucho mÆs eficaz de lo que generalmente se cree (2). (cid:151) La influencia que la CE ha tenido ha sido significativa tanto en el proceso de paz como en la primera etapa de recuperaci(cid:243)n de la guerra civil (3). (cid:151) Desde la realizaci(cid:243)n de esta evaluaci(cid:243)n la Comisi(cid:243)n ha conti- nuado desempeæando el papel de donante principal en Libe- ria, a travØs de la aplicaci(cid:243)n del 2o programa de rehabilitaci(cid:243)n. La comunidad de donantes acepta este papel (4). Etiop(cid:237)a 29 y 30. Esta limitaci(cid:243)n que figuraba como propuesta en la Comunicaci(cid:243)n de la Comisi(cid:243)n no se reflej(cid:243) en las Conclusiones del Consejo de 2 de diciembre de 1993. No figura tampoco en el Reglamento relativo a la «rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria». La obser- vaci(cid:243)n hecha en el apoyo de la Comisi(cid:243)n al SIA ha de conside- rarse en el contexto apropiado. A partir de 1991 en adelante la Comisi(cid:243)n ha financiado un gran nœmero de «medidas de urgen- cia» a favor de las v(cid:237)ctimas de la guerra, la sequ(cid:237)a y el hambre. El «proyecto social de rehabilitaci(cid:243)n», que empez(cid:243) en 1994 tras la ayuda de emergencia concedida previamente, formaba parte del continuum. Asimismo, hay que recordar que despuØs de que Eri- trea se convirtiera en Estado, se transfirieron 20 millones de euros de los fondos et(cid:237)opes del FED a este pa(cid:237)s para financiar actividades similares en las regiones que previamente hab(cid:237)an pertenecido a Etiop(cid:237)a. Los datos disponibles muestran que se han utilizado (1) Evaluaci(cid:243)n de la ejecuci(cid:243)n de las l(cid:237)neas presupuestarias (. ) B7-6 4 1 0 «Rehabilitaci(cid:243)n de todos los pa(cid:237)ses en v(cid:237)as de desarrollo, Secci(cid:243)n ACP - Ejercicios presupuestarios 1994-1995-1996-1997, Informe sobre Liberia»; APt Consult, RU, p. 5. (2) Obra citada, p. 6. (3) Evaluaci(cid:243)n de la ayuda de la Uni(cid:243)n Europea sobre el terreno; estudio de caso no 5: Liberia; Asesoramiento sobre desarrollo de la inversi(cid:243)n, Francia, agosto de 1998, p. 1. (4) Obra citada. El per(cid:237)odo 1994-1999 en Hait(cid:237) se caracteriza por una crisis pol(cid:237)- tica e institucional. En este contexto, tan importante era apoyar los esfuerzos de rehabilitaci(cid:243)n despuØs del per(cid:237)odo de embargo como mantener la econom(cid:237)a bajo control para evitar que a la cri- sis pol(cid:237)tica y social se aæada otra crisis a causa de la inestabilidad y la degradaci(cid:243)n del entorno econ(cid:243)mico y financiero. En esta estrategia se inscriben la financiaci(cid:243)n de los programas de ajuste y las acciones y programas de rehabilitaci(cid:243)n. El continuum emergencia-rehabilitaci(cid:243)n-desarrollo no implica una sucesi(cid:243)n en el tiempo sino mÆs bien la complementariedad entre estos instrumentos. En el caso de Hait(cid:237) en especial, la estrategia de desarrollo deb(cid:237)a y debe aœn incluir acciones urgentes o de reha- bilitaci(cid:243)n. Lo que se busca es la coherencia entre las acciones de refuerzo y descentralizaci(cid:243)n del Estado a travØs de la ayuda pre- supuestaria y las acciones de rehabilitaci(cid:243)n y estructuraci(cid:243)n de la sociedad civil. Consideraciones sobre el proceso de la programaci(cid:243)n 33. Puede suceder que la planificaci(cid:243)n presupuestaria de la Comi- si(cid:243)n que tiene que aplicar el reglamento existente no coincida con el ritmo de la preparaci(cid:243)n del proyecto por las ONG. Por regla general las ONG conocen los plazos con la antelaci(cid:243)n suficiente, pero no siempre los respetan. Siempre que es posible, se les da una œltima oportunidad para que cumplan un determinado plazo a punto de expirar, pero a veces puede ser una cuesti(cid:243)n de d(cid:237)as. 34. La Comisi(cid:243)n desea destacar que en el marco del Reglamento (CE) no 2258/96, tiene lugar un intercambio de opiniones sobre las orientaciones generales para las acciones que van a realizarse el aæo siguiente en un ComitØ mixto espec(cid:237)fico de los Estados miembros. AdemÆs la Comisi(cid:243)n recuerda que todo proyecto de rehabilitaci(cid:243)n por un valor superior a 2 millones de euros es objeto de una propuesta de financiaci(cid:243)n detallada para dictamen del ComitØ del FED, momento en que se puede reexaminar el con- texto del proyecto o programa de rehabilitaci(cid:243)n. 36. El ACNUR cuenta con una presencia en Mozambique, un equipo numeroso, buena log(cid:237)stica y representaci(cid:243)n en los distri- tos. Por consiguiente, su posici(cid:243)n era mucho mejor que la de la Delegaci(cid:243)n para seleccionar y supervisar los subproyectos. El ACNUR llev(cid:243) a cabo su operaci(cid:243)n a travØs de filiales provinciales aut(cid:243)nomas, a las que se les asignaron fondos de acuerdo con la disponibilidad y las necesidades; a su vez Østas contrataron aso- ciados de las ONG. Cuenta con un sistema administrativo mucho mÆs flexible que el de la CE, lo cual permite el desembolso rÆpido de fondos y la modificaci(cid:243)n de las operaciones del proyecto. 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/25 Dadas esas ventajas comparativas, ha valido la pena participar en la financiaci(cid:243)n del programa global del ACNUR sin necesidad de destinar una cantidad precisa de los fondos comunitarios a pro- yectos individuales. Otros Estados miembros ten(cid:237)an una relaci(cid:243)n similar con el ACNUR. Otra ventaja adicional es que todo ello deja libre a la direcci(cid:243)n de la Delegaci(cid:243)n para dedicarse a otras tareas. En este marco, el ACNUR utiliz(cid:243) los fondos comunitarios como contribuci(cid:243)n a su plan de trabajo global. durante mucho tiempo objeto de una serie de debates, en parti- cular sobre el punto relativo al control de los fondos por organis- mos de control exteriores. Durante el per(cid:237)odo en cuesti(cid:243)n, en el marco de las acciones de rehabilitaci(cid:243)n financiadas con cargo al presupuesto general de las Comunidades pero sobre todo al art(cid:237)cu- lo 255 del Cuarto Convenio de LomØ, la Comisi(cid:243)n ha apoyado el papel del ACNUR financiando varios proyectos o programas de este organismo, con objetivos espec(cid:237)ficos y presupuestos deter- minados, algunos fundamentados en una «entrega-relevo» de las intervenciones en el momento de la retirada programada de este organismo. Desde octubre de 1995 en adelante el ACNUR ha identificado proyectos para su financiaci(cid:243)n comunitaria espec(cid:237)fica con arreglo al programa del art(cid:237)culo 255 (7 ACP 080). Sin embargo, el pro- grama no se aprob(cid:243) hasta marzo de 1996, por lo que bien se can- celaron estos proyectos o se buscaron otros donantes. Coordinaci(cid:243)n dentro de la Comisi(cid:243)n Coordinaci(cid:243)n Coordinaci(cid:243)n de los proveedores de fondos 37. La Comisi(cid:243)n ha aplicado, en particular para «la rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria», los distintos medios de garantizar una coordina- ci(cid:243)n tanto en los servicios centrales como en las Delegaciones con los socios que interven(cid:237)an en el proceso de rehabilitaci(cid:243)n, en especial las ONG. TambiØn con ECHO, a la que se ha informado oficial y previamente de todas las intervenciones previstas a partir de 1994; asimismo, con los Estados miembros, consultados en el ComitØ mixto establecido por el Reglamento (CE) no 2258/96 sobre las orientaciones generales e informados ex-ante y ex-post de todos los proyectos. Por otro lado, se han establecido grupos ope- rativos para algunos pa(cid:237)ses y/o sectores de intervenci(cid:243)n. 42. La coordinaci(cid:243)n ha tenido lugar en las Delegaciones para la programaci(cid:243)n de la rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria que se efectœa teniendo en cuenta las otras intervenciones previstas que van a realizarse en el Æmbito de la rehabilitaci(cid:243)n y la ayuda humanitaria. En los servicios centrales tiene lugar otro tipo de coordinaci(cid:243)n por medio de los responsables geogrÆficos que garantizan la apli- caci(cid:243)n del conjunto de la pol(cid:237)tica de desarrollo. Esta coordinaci(cid:243)n se efectœa en el marco de la elecci(cid:243)n de los sec- tores prioritarios y en la instrucci(cid:243)n de los proyectos. Por lo que se refiere a la coordinaci(cid:243)n con ECHO se presentan todos los proyectos de la rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria para el visto bueno de este servicio. La Comisi(cid:243)n opina que la coordinaci(cid:243)n ha sido suficiente, lo que ha permitido evitar las duplicaciones en la aplicaci(cid:243)n de los fon- dos. A partir de 1996 los Task Forces han sistematizado esta coordi- naci(cid:243)n. 38. No existen indicios de interØs decreciente de los donantes en el organismo de coordinaci(cid:243)n de la ayuda de Somalia (SACB), cuya tarea espec(cid:237)fica es asegurar el mÆximo de armonizaci(cid:243)n de los sistemas operativos y las metodolog(cid:237)as utilizados por los orga- nismos de ejecuci(cid:243)n, que a su vez son prÆcticamente todos miem- bros del SACB, as(cid:237) como los donantes y los organismos de la ONU. Por otra parte, se ha registrado una cierta disminuci(cid:243)n del interØs de los donantes por Somalia como reacci(cid:243)n a la ausencia de progresos en el restablecimiento de la paz y el orden en el pa(cid:237)s. 39 y 40. La Comisi(cid:243)n toma nota de la observaci(cid:243)n del Tribunal de Cuentas que, no obstante, pone en perspectiva con la obser- vaci(cid:243)n introductoria: «Considerando que el contenido de la coor- dinaci(cid:243)n en cierta medida escapa al control de la Comisi(cid:243)n [. ]». 41. Las modalidades de la financiaci(cid:243)n de las organizaciones internacionales de la «familia de las Naciones Unidas» han sido 43. Desde el principio, y de acuerdo con la Delegaci(cid:243)n de la Uni(cid:243)n Europea, el seguimiento tØcnico ha estado a cargo de la unidad tØcnica de rehabilitaci(cid:243)n del FED y el seguimiento finan- ciero a cargo de la sede y la Delegaci(cid:243)n. En el informe anual 1995- 1996 ya se menciona la contrataci(cid:243)n de un asistente tØcnico; los procedimientos de contrataci(cid:243)n han sido mÆs largos de lo pre- visto. 44. El informe de evaluaci(cid:243)n mencionado en este apartado se refiere globalmente al art(cid:237)culo 255 del Convenio de LomØ, con Angola como uno de los casos estudiados. La coordinaci(cid:243)n y complementariedad entre la DG VIII y ECHO estaban garantiza- das en primer lugar por una programaci(cid:243)n conjunta de las finan- ciaciones de los proyectos de las ONG en el Æmbito sanitario (Æmbito apoyado prioritariamente por ECHO). A finales de 1996 se realiz(cid:243) un estudio a tal efecto. La coordinaci(cid:243)n y complemen- tariedad estÆn garantizadas tambiØn por el trabajo del grupo ope- rativo LRRD establecido en Luanda y por las reuniones de coor- dinaci(cid:243)n celebradas en los servicios centrales. C 113/26 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 45. En julio de 1999 se cre(cid:243) un grupo operativo interservicios que agrupaba a las distintas DG RELEX que ten(cid:237)an por objetivo la racionalizaci(cid:243)n de las l(cid:237)neas presupuestarias y la simplificaci(cid:243)n de los mØtodos. Recursos humanos 48. Los recursos humanos y el volumen y la financiaci(cid:243)n de los proyectos son solamente dos de los elementos de una ecuaci(cid:243)n en la que existen otras variables cruciales como el grado de experien- cia y la familiarizaci(cid:243)n con el concepto y el instrumento finan- ciero, la capacidad y el nivel de propiedad de la administraci(cid:243)n nacional, la organizaci(cid:243)n correspondiente o la sociedad civil. En la situaci(cid:243)n predominante durante el per(cid:237)odo de rehabilitaci(cid:243)n en Mozambique, el instrumento y el concepto eran nuevos, la sociedad local y civil inexistentes y los recursos disponibles abun- dantes. En este contexto, la Delegaci(cid:243)n ha reconocido con regu- laridad que la eficacia del programa de rehabilitaci(cid:243)n de la Comi- si(cid:243)n estaba comprometida en gran parte por la falta de recursos humanos para poder gestionar un programa complejo y difuso. La gesti(cid:243)n del programa estuvo a cargo de un asesor, con la ayuda, alternativamente, de uno o dos asistentes tØcnicos expatriados; puesto que el concepto de rehabilitaci(cid:243)n era nuevo, el personal no contaba con experiencia previa ni se pod(cid:237)a esperar que tuviera una amplia gama de conocimientos profesionales. En estas cir- cunstancias, el desequilibrio entre la magnitud de los recursos financieros y el personal para gestionarlos fue uno de los factores que contribuyeron a que el programa estuviera orientado por la demanda, sin que existiera una estrategia claramente articulada. Dada la coyuntura, no era fÆcil que la Delegaci(cid:243)n emprendiera un anÆlisis institucional y circunstancial mÆs riguroso para el con- junto de la intervenci(cid:243)n y para cada proyecto y cada socio. Como consecuencia, llev(cid:243) mÆs tiempo incorporar las «lecciones apren- didas» a la estrategia de la Delegaci(cid:243)n. Sin embargo, la Delegaci(cid:243)n ha podido incorporar estas lecciones en la toma de decisiones apoyÆndose en evaluaciones internas y externas. (cid:151) Actualmente existe una mejor comprensi(cid:243)n de la capacidad de los socios y de las actividades con posibilidades de anclarse. Se ha logrado, usando directrices desarrolladas en Bruselas, utilizar las mejores prÆcticas para intervenciones tales como la microfinanciaci(cid:243)n. (cid:151) El asesor en materia de desarrollo rural cuenta en la actualidad con el apoyo de dos AT y de un responsable con base en Maputo y pr(cid:243)ximamente habrÆ un AT en la provincia septen- trional de Zambezia. Esta situaci(cid:243)n contrasta con la existente entre 1994 y 1996 cuando la gesti(cid:243)n de los proyectos depen- d(cid:237)a de un solo AT. En el pr(cid:243)ximo programa de desarrollo rural, se han previsto expertos en materia de supervisi(cid:243)n y evaluaci(cid:243)n, pobreza y cuestiones relacionadas con el gØnero y anÆlisis econ(cid:243)mico. (cid:151) La administraci(cid:243)n financiera cuenta con dos empleados loca- les especializados y se han institucionalizado las recomenda- ciones del Tribunal de Cuentas. (cid:151) La disminuci(cid:243)n de los fondos disponibles ha permitido un planteamiento mÆs ponderado del desarrollo rural. Las nuevas iniciativas previstas bajo el 8o FED estÆn sectorial y geogrÆfi- camente concentradas y la capacidad de absorci(cid:243)n institucio- nal y el anÆlisis financiero se toman en consideraci(cid:243)n siste- mÆticamente. (cid:151) El proceso de selecci(cid:243)n del proyecto es sistemÆtico y transpa- rente. La Delegaci(cid:243)n ha promovido el uso de la convocatoria de propuestas para programar mejor los recursos de la Comi- si(cid:243)n. (cid:151) La estrategia de desarrollo rural de la Delegaci(cid:243)n hace hinca- piØ en la sinergia entre los programas comunitarios, de los Estados miembros y de los demÆs donantes. Informaci(cid:243)n de las Autoridades Presupuestarias 49. Durante los primeros aæos del lanzamiento de la iniciativa especial para `frica se ha informado regularmente al Consejo, como m(cid:237)nimo cada semestre, de la evoluci(cid:243)n del esfuerzo global de la rehabilitaci(cid:243)n tanto en tØrminos de decisiones como de de- sembolsos. Al parecer, la informaci(cid:243)n recibida se ha considerado satisfactoria. 50. A tenor de lo estipulado en el art(cid:237)culo 9 del Reglamento (CE) no 2258/96, adoptado el 22 de noviembre de 1996, los servicios de la Comisi(cid:243)n prepararon un informe de ejecuci(cid:243)n del ejercicio presupuestario de 1997, el primero tras la adopci(cid:243)n del Regla- mento, en el cual figuran todas las informaciones exigidas por el art(cid:237)culo 9 del Reglamento en el Æmbito de la aplicaci(cid:243)n de las l(cid:237)neas presupuestarias relativas a la rehabilitaci(cid:243)n en los pa(cid:237)ses ACP. La elaboraci(cid:243)n del informe se ajusta a lo previsto por el Reglamento. 51. La Comisi(cid:243)n destaca que los debates continuos sobre los documentos relativos a la rehabilitaci(cid:243)n [proyecto de Reglamento del Consejo, Comunicaci(cid:243)n sobre los v(cid:237)nculos entre la ayuda de emergencia, la rehabilitaci(cid:243)n y el desarrollo (VARD)], han permi- tido informar a las distintas instancias comunitarias en numerosas ocasiones del estado actual del esfuerzo global de rehabilitaci(cid:243)n. AdemÆs, la Autoridad Presupuestaria, informada de la ejecuci(cid:243)n de los crØditos del ejercicio anterior, ha confirmado regularmente los crØditos de las l(cid:237)neas presupuestarias relativas a la rehabilita- ci(cid:243)n en los sucesivos ejercicios presupuestarios. 52 y 53. El Tribunal de Cuentas ha tomado en consideraci(cid:243)n las consecuencias que la falta de recursos humanos, en especial en las Delegaciones, puede tener en el Æmbito de la evaluaci(cid:243)n de las intervenciones. El seguimiento de las acciones realizadas a travØs de la asistencia tØcnica, el llevado a cabo por los propios socios operativos casi siempre respecto de la «rehabilitaci(cid:243)n presupues- 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/27 taria» y el de las ONG que cuentan con gran experiencia, han per- mitido realizar evaluaciones espec(cid:237)ficas de una serie de proyectos concretos, as(cid:237) como dos importantes evaluaciones globales efec- tuadas por las oficinas independientes COWI y APT Consult. Con- viene seæalar que estas evaluaciones se efectuaron en 1996-1997 y 1997-1998 en el marco de la pol(cid:237)tica de evaluaci(cid:243)n llevada a cabo por la Comisi(cid:243)n, y que son pœblicas. EJECUCI(cid:211)N DE LAS ACCIONES Introducci(cid:243)n 54. Las Conclusiones del Consejo de 2 de diciembre de 1993 no especifican las dos limitaciones enunciadas por el Tribunal de Cuentas, es decir, que la duraci(cid:243)n se restrinja a dos aæos y que no se realicen nuevas inversiones. Tampoco figuran en el Reglamento relativo a la «rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria»; ambos textos norma- tivos s(cid:243)lo mencionan, sin otra precisi(cid:243)n, la duraci(cid:243)n limitada. No obstante, estas limitaciones figuraban en la Comunicaci(cid:243)n de la Comisi(cid:243)n. La Comisi(cid:243)n, al igual que el Tribunal de Cuentas, constata que el per(cid:237)odo de ejecuci(cid:243)n de los proyectos y progra- mas de rehabilitaci(cid:243)n ha sido en muchos casos sensiblemente mÆs largo que el inicialmente previsto. Sin excluir la raz(cid:243)n avanzada por el Tribunal de Cuentas, cabr(cid:237)a destacar que la prolongaci(cid:243)n del per(cid:237)odo de ejecuci(cid:243)n de las intervenciones, que se realizaron por lo general en plazos razonables, a menudo viene impuesta por el contexto, las circunstancias y las dif(cid:237)cil(cid:237)simas condiciones de aplicaci(cid:243)n de las acciones de rehabilitaci(cid:243)n. Planificaci(cid:243)n y elaboraci(cid:243)n del presupuesto cuÆnto tiempo va a durar la inseguridad. Este problema no es exclusivo de Angola. 60. Durante las discusiones celebradas en marzo de 1999 con el Ordenador nacional de Mozambique y en el examen de la situa- ci(cid:243)n del pa(cid:237)s, se decidi(cid:243) que este proyecto no era prioritario y que no iba a ejecutarse. La Delegaci(cid:243)n pidi(cid:243) su cancelaci(cid:243)n el 28 de septiembre de 1999 por falta de consenso entre las partes impli- cadas respecto a la redefinici(cid:243)n y la formulaci(cid:243)n de los objetivos primarios. Por lo que se refiere a este problema, el Ordenador nacional ha indicado recientemente (15 de octubre de 1999) que el proyecto deber(cid:237)a ejecutarse tal como existe, puesto que ya se ha firmado el convenio de financiaci(cid:243)n, raz(cid:243)n por la cual no fue incluido en la lista de proyectos (prioridades) acordados entre el Ordenador nacional y la Delegaci(cid:243)n en marzo de 1999. La pro- posici(cid:243)n de la Comisi(cid:243)n es cerrar el proyecto y liberar los fondos. 61. La Comisi(cid:243)n ha tenido en cuenta la experiencia de las ONG, en particular en situaciones de crisis, a fin de garantizar la conti- nuidad de las intervenciones en sectores prioritarios para la pobla- ci(cid:243)n afectada. En virtud del apartado 5 de las Conclusiones de Consejo de 2 de diciembre de 1993, que contempla la convenien- cia de que las ONG desempeæen un papel activo en la aplicaci(cid:243)n y, cuando proceda, en la elaboraci(cid:243)n de los programas comuni- tarios de ayuda a la rehabilitaci(cid:243)n, a veces se han diversificado y multiplicado las intervenciones, ejecutadas por socios diferentes, dependiendo de la importancia de las necesidades, la variedad de las situaciones y la amplitud de los pa(cid:237)ses. Conviene no obstante tener en cuenta que, por lo que respecta a la rehabilitaci(cid:243)n pre- supuestaria y para garantizar una mayor coherencia, desde la pro- gramaci(cid:243)n de 1995 se prevØ la definici(cid:243)n de sectores y zonas prioritarios teniendo en cuenta elementos tales como las inter- venciones efectuadas por otras fuentes de financiaci(cid:243)n o por otros donantes. Este enfoque se ha proseguido e incluso reforzado a medida que se aplicaba la «rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria». 56. Se reconoce que, en particular en tØrminos de recursos humanos en las Delegaciones, las actividades de rehabilitaci(cid:243)n se aplican en condiciones dif(cid:237)ciles. Participaci(cid:243)n de los beneficiarios 57. El hecho de que haya habido que modificar, suspender o detener unos pocos proyectos con relaci(cid:243)n a la totalidad de las acciones emprendidas, no se debe œnica y exclusivamente a la falta de preparaci(cid:243)n. Se debe sobre todo a que cuando se sale de crisis profundas como es el caso de los pa(cid:237)ses que pueden optar a la rehabilitaci(cid:243)n, se producen situaciones complejas y a veces aleatorias. 58. La denuncia excepcional de una empresa asesora, relativa a la cancelaci(cid:243)n de un proyecto sobre un traslado de poblaci(cid:243)n, estÆ siendo investigada por la Comisi(cid:243)n. 59. El deterioro de la seguridad ha obligado a menudo a suspen- der acciones en ciertas Æreas. En estos casos, en general no se sabe 66. La elecci(cid:243)n de los proyectos se ha llevado a cabo teniendo en cuenta el conocimiento, la experiencia y la reputaci(cid:243)n de las ONG que trabajaban sobre el terreno y a menudo en proyectos finan- ciados por la Uni(cid:243)n Europea. La contrataci(cid:243)n con estas ONG ha mejorado la transparencia y el seguimiento de las acciones. No hay que olvidar el dif(cid:237)cil contexto pol(cid:237)tico existente tras el embargo y la dictadura, y los aspectos de emergencia existentes en ese momento. La participaci(cid:243)n de los beneficiarios es deseable a todos los niveles, aunque cuando la rehabilitaci(cid:243)n tiene que reinstaurar los servicios bÆsicos, probablemente no tenga la misma impor- tancia que en un proyecto de desarrollo a mÆs largo plazo. Ade- mÆs, la tendencia de algunas ONG ha sido seguir trabajando de la misma manera que durante el embargo, cuando era urgente dar respuesta a las necesidades inmediatas. C 113/28 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 Viabilidad 68. Por parte de la Comisi(cid:243)n siempre se ha exigido una declara- ci(cid:243)n formal de los asociados para confirmar su acuerdo respecto a la inversi(cid:243)n de infraestructura, aunque no se considera sufi- ciente para justificar la sostenibilidad de la acci(cid:243)n. Por otra parte, a falta de una planificaci(cid:243)n a mÆs largo plazo por la administraci(cid:243)n mozambiqueæa, a menudo no hab(cid:237)a mÆs opci(cid:243)n que invertir en la rehabilitaci(cid:243)n de la red de infraestructuras con escasa o ninguna garant(cid:237)a de sostenibilidad, o abandonar la pobla- ci(cid:243)n. Actualmente, aœn no se ha abandonado casi ninguna infra- estructura. 69. La Comisi(cid:243)n velarÆ por que las ONG que operan in situ posean las competencias tØcnicas y los recursos humanos nece- sarios para intervenir en Æmbitos espec(cid:237)ficos evitando en la medida de lo posible las subcontrataciones. Por otro lado, cabe seæalar que para garantizar la durabilidad de un proyecto hay que velar por que los ministerios competentes colaboren desde el principio del proyecto con el fin de consignar los gastos futuros de la acci(cid:243)n en el presupuesto del Estado una vez acabado el apoyo comuni- tario. 70-72. El problema de los bajos sueldos estatales y la desmoti- vaci(cid:243)n del personal son, por supuesto una de las caracter(cid:237)sticas de funcionamiento en los pa(cid:237)ses en v(cid:237)as de desarrollo. El plantea- miento general de la Comisi(cid:243)n al respecto es doble: i) tratar de abordar los problemas de los recursos humanos en los programas de reforma del sector social, y ii) proporcionar beneficios complementarios utilizando mØto- dos tales como la financiaci(cid:243)n de escuelas, la mejora de la vivienda, etc. , para maximizar las ventajas sociales. 73. En determinados casos, el criterio de sostenibilidad puede tener menor prioridad que las necesidades inmediatas de la pobla- ci(cid:243)n. Realizaci(cid:243)n y resultados de los programas 75-76. En los casos mencionados por el Tribunal, la Comisi(cid:243)n desea poner de relieve que el suministro continuo de servicios bÆsicos a las poblaciones afectadas en un contexto de postcrisis era una tarea particularmente dif(cid:237)cil de ejecutar. «Los proyectos en muchos casos han contribuido a reintroducir servicios m(cid:237)nimos en el sector social y restaurar la infraestructura en Æreas prioritarias. El programa contribuy(cid:243) de manera signifi- cativa a reconstruir la paz en Mozambique los primeros aæos y, mÆs espec(cid:237)ficamente, impidi(cid:243) que continuara la violencia en Libe- ria» (1). 77. La Comisi(cid:243)n se ha comprometido a liquidar el peso del pasado y ha empezado un ejercicio para acelerar las moratorias y la recuperaci(cid:243)n de los retrasos acumulados. Se ha comprobado tambiØn que son las ONG a menudo quienes no respetan sus compromisos contractuales demorando la ejecuci(cid:243)n de los pagos (no efectœan declaraciones de intereses, retrasan la presentaci(cid:243)n de los informes, llevan a cabo informes poco detallados, modifi- can el presupuesto inicial, etc. ). 78. La Comisi(cid:243)n acepta que los informes de las ONG posible- mente no hayan sido suficientemente claros, aunque ha tomado las medidas apropiadas para mejorar los informes financieros. 79. Las dificultades de contratar AT para pa(cid:237)ses inestables o en crisis son evidentes y se han explicado ya en el apartado 72 del Informe. Procedimientos simplificados 84. Cabe seæalar que el Convenio de LomØ ofrece los procedi- mientos simplificados necesarios para poder abreviar las licitacio- nes y la contrataci(cid:243)n y lograr una ejecuci(cid:243)n rÆpida. Como explica el Informe, los retrasos se han debido a otras razones como la falta de preparaci(cid:243)n de los proyectos por las autoridades locales. 85. El proyecto 7. ACP. MOZ. 47 financi(cid:243) la apertura de emer- gencia de las carreteras en dos provincias, Zambezia y Sofala, situadas en el centro-norte de Mozambique. La preparaci(cid:243)n de los expedientes de licitaci(cid:243)n para las obras y la supervisi(cid:243)n en ambas provincias tuvo lugar en 1993 y las licita- ciones respectivas se pusieron en marcha en el tercer trimestre de 1994. Junto a las razones seæaladas, hubo retrasos adicionales a causa del componente de limpieza de minas del proyecto, un Ærea en la que no se contaba con experiencia previa alguna en la cons- trucci(cid:243)n de carreteras en Mozambique. Los contratos de supervisi(cid:243)n para ambas provincias se firmaron a finales de 1995 y los dos contratos de obras en julio de 1996. Sin embargo, a causa del tiempo transcurrido desde la firma del convenio de financiaci(cid:243)n, hab(cid:237)a que mejorar las normas tØcnicas adoptadas inicialmente con objeto de aumentar la durabilidad de las carreteras proyectadas. Las nuevas normas tØcnicas llevaron a mejorar el concepto de apertura de emergencia de las carreteras aplicado durante la ejecuci(cid:243)n del proyecto. La fecha inicial de la realizaci(cid:243)n del proyecto de apertura de las carreteras de la provincia de Sofala era el 25 de marzo de 1998. El proyecto se termin(cid:243) el 2 de marzo de 1999 debido a los cam- bios aprobados por el Departamento de carreteras y la CE, la necesidad de ayudas para reparar los tramos desaparecidos tras las lluvias torrenciales y los retrasos del constructor. (1) CONVENIENTE consulta del Informe de la s(cid:237)ntesis (cid:151) Final (23 de septiembre de 1998), p. 13. En conjunto, y a pesar del hecho de que no pudieran acabarse dos tramos de carretera en el primer contrato, hay una gran diferencia entre el estado actual de las carreteras y el estado en que se encon- 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/29 traban antes de la rehabilitaci(cid:243)n, habiØndose reducido a la mitad el tiempo necesario para hacer el recorrido entre Save e Inchope. y armonizado los procedimientos de informaci(cid:243)n y de pago. La fecha inicial para terminar el proyecto de Zambezia era el 25 de febrero de 1998. Debido a la extensi(cid:243)n aprobada por el Depar- tamento de carreteras y la Comisi(cid:243)n, el proyecto se termin(cid:243) el 31 de diciembre de 1998. A pesar del retraso inicial, la calidad de las carreteras rehabilitadas es buena; se consideran las mejores entre las construidas por este tipo de proyecto en Mozambique. No obstante los retrasos al comienzo del proyecto, no se ha reci- bido informaci(cid:243)n de que las ONG hayan llevado a cabo repara- ciones en ninguna carretera construida en la provincia de Sofala. A consecuencia de los retrasos del proyecto y el pØsimo estado de las carreteras, en la provincia de Zambezia se hicieron reparacio- nes urgentes localizadas antes de que las ONG empezaran las obras del proyecto en la provincia de Sofala. 86. El Convenio de financiaci(cid:243)n del programa de salud posterior a la situaci(cid:243)n de emergencia se firm(cid:243) a principios de 1994; su valor asciende a 15 millones de euros. El comienzo del proyecto fue efectivamente muy lento (por lo que se refiere a los desem- bolsos). Aunque hubo grandes retrasos en los gastos, se llevaron a cabo numerosas actividades de apoyo y formaci(cid:243)n in situ. El proyecto se evalu(cid:243) y reforz(cid:243) en 1997-1998. Desde entonces, se han comprometido los gastos principales. La Comisi(cid:243)n vela por que los pagos se efectœen tras la presenta- ci(cid:243)n del informe intermedio y/o final y una vez emitido el dicta- men de la Delegaci(cid:243)n correspondiente. Controles 100. Desde julio de 1999, todos los convenios de subvenci(cid:243)n por un valor igual o superior a 100 000 euros incluyen una clÆu- sula segœn la cual se exigirÆ un informe de auditor(cid:237)a financiera ya sea con respecto a la aplicaci(cid:243)n de la acci(cid:243)n o la ONG. AdemÆs, se exigirÆ una garant(cid:237)a financiera para los pagos anticipados cuyo valor sea igual o superior a 1 mill(cid:243)n de euros. La garant(cid:237)a finan- ciera no serÆ obligatoria cuando la ONG estØ internacionalmente reconocida y reciba ayudas regularmente de otros proveedores de fondos. Se harÆ un seguimiento de todos los casos indicados por el Tri- bunal. 101. La Comisi(cid:243)n es consciente de los riesgos inherentes al uso de la ayuda por organizaciones y entidades en caso de conflicto y situaciones de rehabilitaci(cid:243)n. La prÆctica comœn de la Comisi(cid:243)n es investigar todas las denuncias presentadas, aunque muchas de ellas inevitablemente resulten ser infundadas. Cuentas bancarias separadas Seguimiento 87. La Comisi(cid:243)n vela por que en el momento del cierre de un proyecto las ONG realicen una declaraci(cid:243)n de intereses de los anticipos abonados por la Comisi(cid:243)n en la que se detallen los gas- tos cubiertos por estos intereses. Elaboraci(cid:243)n de informes Requisitos 88-99. La Comisi(cid:243)n estÆ introduciendo (desde el 1 de enero de 2000) procedimientos simplificados de contrataci(cid:243)n para las sub- venciones. El contrato tipo incluye los requisitos de los informes en materia tØcnica y financiera. La presentaci(cid:243)n de los informes facilitarÆ la comparaci(cid:243)n de los objetivos, los medios previstos y los empleados, los resultados esperados y los obtenidos, y los detalles presupuestarios de funcionamiento. A fin de lograr la normalizaci(cid:243)n de los procedimientos, las fac- turas permanecen en posesi(cid:243)n de las ONG durante el per(cid:237)odo legal, y s(cid:243)lo se solicitan en caso de muestreo o de un control efec- tuado por las autoridades financieras 103. En efecto, la insuficiencia de los recursos humanos de la Delegaci(cid:243)n, as(cid:237) como las dificultades log(cid:237)sticas restringieron durante un per(cid:237)odo la capacidad de seguimiento in situ de los pro- yectos realizados por las ONG. 104-107. Como se explica en la respuesta a los apartados 88-99, ha cambiado el sistema de informaci(cid:243)n, lo cual deberÆ facilitar la supervisi(cid:243)n de los proyectos. AdemÆs, la Comisi(cid:243)n estÆ introdu- ciendo procedimientos de supervisi(cid:243)n mÆs sistemÆticos y com- pletos de todos sus programas para lograr un planteamiento mÆs uniforme y una cobertura mÆs intensiva. EVALUACIONES 108. La Comisi(cid:243)n estÆ completamente de acuerdo por lo que se refiere a la importancia de la evaluaci(cid:243)n. (cid:201)sta es la raz(cid:243)n por la que desde 1997, una vez que el programa estaba suficientemente avanzado, la evaluaci(cid:243)n de la mayor(cid:237)a de los proyectos que figu- ran en el informe ha sido efectuada por expertos independientes. 109. La Comisi(cid:243)n acepta que, principalmente en el primer per(cid:237)odo del programa, la preparaci(cid:243)n de los proyectos no era satisfactoria debido a las razones siguientes: Tal como se ha indicado, muchos de los problemas seæalados por el Tribunal no deber(cid:237)an repetirse puesto que se han simplificado i) los sistemas actuales de gesti(cid:243)n del ciclo del proyecto no son siempre apropiados a las acciones de rehabilitaci(cid:243)n a causa de C 113/30 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 los distintos tipos de riesgo que la ayuda a la rehabilitaci(cid:243)n puede abordar (vØase el informe de evaluaci(cid:243)n APT, pÆgina 13), CONCLUSI(cid:211)N ii) la inestabilidad lleva a un cambio drÆstico de las estructuras sociales y econ(cid:243)micas por lo que los datos y las hip(cid:243)tesis exis- tentes puede que no sean fiables. Concepto La Comisi(cid:243)n estÆ considerando actualmente establecer directrices mÆs espec(cid:237)ficas para los proyectos de rehabilitaci(cid:243)n. 110. AdemÆs de las dos evaluaciones globales mencionadas por el Tribunal, la Comisi(cid:243)n ha realizado evaluaciones independientes que cubren todos los aspectos esenciales de los programas en otros pa(cid:237)ses; en ellas se llega a la conclusi(cid:243)n de que la cobertura de la evaluaci(cid:243)n de las acciones de rehabilitaci(cid:243)n es excepcional, particularmente teniendo en cuenta que las condiciones de fun- cionamiento existentes en la mayor(cid:237)a de estos pa(cid:237)ses son suma- mente dif(cid:237)ciles. Todos los informes finales de evaluaci(cid:243)n estÆn dis- ponibles para el pœblico. Para los proyectos de las ONG s(cid:243)lo se han evaluado muestras porque no ser(cid:237)a posible o rentable evaluar un gran nœmero de pequeæos proyectos. 112. Con respecto a Angola, en 1994 se llev(cid:243) a cabo una pri- mera evaluaci(cid:243)n global de las l(cid:237)neas presupuestarias (junto a un estudio detallado de los proyectos en dicho pa(cid:237)s). Asimismo, se realizaron visitas al pa(cid:237)s en el marco de la segunda evaluaci(cid:243)n glo- bal (realizada en 1998), que cubri(cid:243) todos los proyectos financia- dos con cargo a las l(cid:237)neas presupuestarias. Dos de las evaluaciones de los proyectos financiados con cargo al FED, previstas en 1998, se realizaron en 1999. En cuanto a Etiop(cid:237)a, la unidad de apoyo tØcnico del programa de rehabilitaci(cid:243)n social (PRS) ha empezado las evaluaciones de los proyectos terminados realizados por los consultores locales; se llevarÆn a cabo con fondos del PRS. A ra(cid:237)z del cierre de la citada unidad la seguridad alimentaria local se hizo cargo de los proyec- tos restantes. Tras el cierre de la unidad de apoyo tØcnico, no hab(cid:237)a fondos disponibles del programa de rehabilitaci(cid:243)n social para las evaluaciones de los proyectos. No obstante, la unidad de seguridad alimentaria local ha llevado acabo la evaluaci(cid:243)n de los proyectos acabados (vØase tambiØn la respuesta sobre el apartado 114). Por œltimo, las acciones de rehabilitaci(cid:243)n en Mozambique se han evaluado de la manera siguiente: art(cid:237)culo 255 (1997), l(cid:237)neas pre- supuestarias (1998), general (1999). En enero de 1999 se public(cid:243) una evaluaci(cid:243)n espec(cid:237)fica de los proyectos ejecutados por Handi- cap International. 114. El consultor local a quien hace referencia el Tribunal, hizo exactamente lo que se esperaba de conformidad con las condicio- nes. Con 25 o 30 proyectos en aplicaci(cid:243)n en un momento deter- minado, una evaluaci(cid:243)n en el sentido estricto del tØrmino sola- mente tendr(cid:237)a sentido si se cubrieran un gran nœmero de proyectos a fin de sacar lecciones para el futuro. Como en ese momento ello no era posible, se decidi(cid:243) limitar la evaluaci(cid:243)n a un inventario de realizaciones, que incluyera recomendaciones para acciones futu- ras. En estas circunstancias, el tØrmino «evaluaci(cid:243)n» quizÆs sea engaæoso. 115 a 117. No se ha aceptado la creaci(cid:243)n de un nuevo instru- mento de «rehabilitaci(cid:243)n» œnico. No existe contradicci(cid:243)n entre los distintos textos (Cuarto Convenio de LomØ y Reglamento) que regulan la rehabilitaci(cid:243)n y la complementariedad entre las accio- nes es posible. En consecuencia, durante el per(cid:237)odo en cuesti(cid:243)n se han utilizado los distintos instrumentos existentes (FED y presu- puesto general, para los pa(cid:237)ses ACP) de manera flexible y ade- cuada. Los criterios de utilizaci(cid:243)n, en particular por lo que se refiere al «concepto», se han ido precisando progresivamente por las instancias comunitarias. A este respecto, las conclusiones del Consejo de 2 de diciembre de 1993 y el Reglamento (CE) no 2258/ 96, de 22 de noviembre de 1996, recogen elementos normativos espec(cid:237)ficos y clÆusulas de flexibilidad. Este enfoque flexible ha sido ampliamente justificado por las principales valoraciones con- sensuadas de los distintos debates que han tenido lugar en materia de «rehabilitaci(cid:243)n»; se trata de un proceso complejo, progresivo y no lineal que puede generar «zonas grises» cuando se quieren evi- tar las soluciones de continuidad, no se resume a una vuelta a la situaci(cid:243)n ex ante y debe adaptarse a cada situaci(cid:243)n y a su posible evoluci(cid:243)n; exige por consiguiente un enfoque flexible y articulado de los medios disponibles. Por otra parte, ha tenido lugar una armonizaci(cid:243)n funcional de hecho y los fondos de la rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria se han uti- lizado esencialmente para financiar operaciones de «rehabilita- ci(cid:243)n» propuestas y aplicadas por ONG. AdemÆs, en la nueva Comisi(cid:243)n ambos campos se hallan bajo la responsabilidad de un solo Comisario. Finalmente la creaci(cid:243)n del Servicio Comœn RELEX ha conducido a una mayor armonizaci(cid:243)n de los mØtodos en este Æmbito. La entrada en vigor del nuevo contrato tipo de subvenci(cid:243)n deber(cid:237)a dar como resultado una clara mejora. Las disparidades en los mØtodos de pago tambiØn desaparecerÆn. Identificaci(cid:243)n y coordinaci(cid:243)n 118. La Comisi(cid:243)n recuerda que, segœn los propios textos, la ele- gibilidad de los pa(cid:237)ses para la iniciativa de rehabilitaci(cid:243)n serÆ exa- minada con flexibilidad y que se determina en colaboraci(cid:243)n con los Estados miembros. Destaca tambiØn los riesgos que para la poblaci(cid:243)n y el proceso de vuelta a la estabilidad entraæa una acti- tud demasiado optimista. En Angola hay un Gobierno leg(cid:237)timo, reconocido por la comu- nidad internacional. Sobre la pertinencia de desarrollar acciones de rehabilitaci(cid:243)n, vØase el comentario al apartado 22. 19. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 113/31 119. Las dificultades vinculadas a la necesidad de realizar accio- nes «que deber(cid:237)an iniciarse lo mÆs rÆpidamente posible sin menos- cabar la calidad de la evaluaci(cid:243)n» [art(cid:237)culo 1 del Reglamento (CE) no 2258/96] son reales. En efecto, la conciliaci(cid:243)n de estos elemen- tos opuestos puede resultar dif(cid:237)cil en la prÆctica. La soluci(cid:243)n con- sistente en continuar las acciones de emergencia presenta dificul- tades similares en tØrminos de las posibilidades administrativas y financieras y de los riesgos de perennizar la asistencia en detri- mento de la estabilizaci(cid:243)n de las situaciones. 120. Se han establecido y utilizado distintos medios de coordi- naci(cid:243)n con los Estados miembros, los diferentes donantes y los demÆs participantes en este Æmbito, tanto a nivel central como in situ a travØs de las Delegaciones. En cuanto al proceso de «reha- bilitaci(cid:243)n presupuestaria», en la programaci(cid:243)n y la toma de deci- siones participan los Estados miembros, los distintos servicios centrales y los socios operativos in situ a travØs de las Delegacio- nes. Las distintas fases incluyen una etapa de programaci(cid:243)n pre- via, la programaci(cid:243)n (pa(cid:237)s y sectores) elaborada en el ComitØ mixto con los Estados miembros y la informaci(cid:243)n ex ante y ex post sobre las decisiones tomadas. Los medios utilizados son: la preparaci(cid:243)n anual de orientaciones generales, el intercambio regular y siste- mÆtico de informaciones, y la constituci(cid:243)n de grupos operativos por pa(cid:237)s o sectores. La coordinaci(cid:243)n con ECHO se lleva a cabo mediante la informaci(cid:243)n previa a toda decisi(cid:243)n de «rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria». La coordinaci(cid:243)n de los recursos procedentes del FED y el presupuesto general, as(cid:237) como la ejecuci(cid:243)n de los fondos del FED, depende de las delegaciones y los servicios geogrÆficos que participan en la programaci(cid:243)n de los crØditos presupuesta- rios. Planificaci(cid:243)n y seguimiento 121. La Comisi(cid:243)n opina que su programaci(cid:243)n es transparente y estÆ justificada por las necesidades. En efecto, los fondos disponi- bles cada aæo para la rehabilitaci(cid:243)n presupuestaria han sido deci- didos por la Autoridad Presupuestaria y ejecutados por la Comi- si(cid:243)n. Han sido objeto de una programaci(cid:243)n entre los pa(cid:237)ses beneficiarios con arreglo a las modalidades previstas por el Regla- mento (CE) no 2258/96. Su aplicaci(cid:243)n se ha llevado a cabo mediante contratos, algunos de los cuales incluyen clÆusulas adi- cionales vinculadas a las dificultades de la aplicaci(cid:243)n. La fijaci(cid:243)n de una clÆusula adicional requiere en principio justificaciones y una determinada situaci(cid:243)n financiera del proyecto y sus perspec- tivas. La aplicaci(cid:243)n de los crØditos anuales de la «rehabilitaci(cid:243)n presu- puestaria» a travØs de algunas decenas de ONG con experiencia pertenecientes a pa(cid:237)ses de la Uni(cid:243)n Europea y a los pa(cid:237)ses bene- ficiarios que tambiØn colaboran, constituye un medio adecuado para responder, asociando a Østas y a sus representantes, a las necesidades prioritarias de las poblaciones afectadas a fin de redu- cir los riesgos para la viabilidad de los proyectos. 124. El Consejo en particular ha sido informado regularmente de la aplicaci(cid:243)n de la iniciativa de rehabilitaci(cid:243)n. VØanse tambiØn los apartados 88-99 sobre los informes relativos a los contratos. 125. Los proyectos financiados por los crØditos presupuestarios en principio inclu(cid:237)an objetivos calculados y cuantificados (nume- rosos beneficiarios por ejemplo), un presupuesto detallado y un plazo de aplicaci(cid:243)n. Los «informes» van unidos a la ejecuci(cid:243)n financiera de los proyectos y constan de un informe narrativo y otro financiero. Las dif(cid:237)ciles condiciones de aplicaci(cid:243)n de los pro- yectos pueden haber alargado sensiblemente los plazos de ejecu- ci(cid:243)n. La Comisi(cid:243)n ha introducido modificaciones que van a mejo- rar los informes. Ejecuci(cid:243)n y rendici(cid:243)n de cuentas 126. Segœn las disposiciones existentes en materia de rehabilita- ci(cid:243)n, Østa ha de aplicarse rÆpidamente y tener una duraci(cid:243)n limi- tada. A causa de su complejidad, la fase de rehabilitaci(cid:243)n, as(cid:237) como la ejecuci(cid:243)n de los proyectos, se pueden prolongar. No obs- tante, varios pa(cid:237)ses dejaron de ser seleccionables para actividades de rehabilitaci(cid:243)n durante el per(cid:237)odo que nos ocupa. En general la distinci(cid:243)n entre las fases de rehabilitaci(cid:243)n y desarrollo pueden determinarse fÆcilmente; pero la transici(cid:243)n es progresiva y la arti- culaci(cid:243)n entre las dos etapas puede conducir a la aplicaci(cid:243)n de programas que facilitan el paso de una a la otra. 127. Las dificultades de reclutar el personal, ya sea local o expa- triado, en situaciones de conflicto reciente o pr(cid:243)ximo y la falta de instalaciones bÆsicas son claras y no se pueden atribuir a proble- mas de procedimiento de la Comisi(cid:243)n. 122. La Comisi(cid:243)n confirma que se ha efectuado una programa- ci(cid:243)n para el conjunto de las acciones de rehabilitaci(cid:243)n con todos los socios interesados (Estados miembros, organizaciones espe- cializadas y ONG). Esta programaci(cid:243)n se ha llevado a cabo tanto in situ como en los servicios centrales aplicando varios medios de coordinaci(cid:243)n a fin de responder de la manera mÆs pertinente posible a las necesidades de las poblaciones afectadas. 123. Puesto que a menudo no existe una administraci(cid:243)n nacio- nal o incluso local, la mejor manera de garantizar la implicaci(cid:243)n de los beneficiarios ha sido colaborar con organismos operativos y especializados. La Comisi(cid:243)n decidi(cid:243) el 10 de noviembre aprobar un manual de instrucciones para sus servicios que trata de simplificar, raciona- lizar y hacer mÆs transparentes las operaciones de celebraci(cid:243)n de contratos en todo el mundo. Segœn esta decisi(cid:243)n, los procedi- mientos actualmente utilizados en distintos programas de ayuda exterior y en el marco del FED disminuirÆn, pasando de 40 a 8 en total. Estos nuevos procedimientos simplificados se aplicarÆn pro- gresivamente a partir del 1 de enero de 2000 a todos los progra- mas (MEDA, ALA, Phare, Tacis, OBNOVA, etc. ) y al FED, a medida que se realicen las acciones de formaci(cid:243)n previas necesarias y se revisen las disposiciones espec(cid:237)ficas que regulan los contratos existentes en el marco de los Reglamentos e instrumentos jur(cid:237)di- cos que cubren estos programas. C 113/32 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19. 4. 2000 Estas nuevas medidas representarÆn progresos considerables para el conjunto de los operadores econ(cid:243)micos europeos y las autori- dades contratantes de los pa(cid:237)ses socios. PermitirÆn, en particular, acelerar y mejorar la aplicaci(cid:243)n de los programas y proyectos de ayuda exterior, garantizando al mismo tiempo una mayor segu- ridad y transparencia de los contratos y las licitaciones. ampliamente la ayuda a la rehabilitaci(cid:243)n y exigen un enfoque glo- bal. Las intervenciones de rehabilitaci(cid:243)n responden a las necesi- dades bÆsicas de las poblaciones y tambiØn contribuyen a ellas. Se trata de un proceso complejo, iterativo y progresivo. En este contexto, los contratos tipo tambiØn garantizarÆn la nor- malizaci(cid:243)n de los requisitos de los informes y la aceleraci(cid:243)n de los procedimientos de pago. En este contexto, por lo que se refiere a la creaci(cid:243)n de institucio- nes, el margen de maniobra de la instituci(cid:243)n y el desarrollo de capacidades depende de la situaci(cid:243)n pol(cid:237)tica y/o militar, muy cambiante e imprevisible. 128. El impacto de las acciones de rehabilitaci(cid:243)n financiadas por la Uni(cid:243)n Europea ha sido examinado por expertos independientes que indican que estas acciones contribuyen al proceso de cons- trucci(cid:243)n de la paz y desempeæan un papel importante para evitar la continuaci(cid:243)n de la violencia. Resultados 129. Se ha efectuado una programaci(cid:243)n anual para la «rehabili- taci(cid:243)n presupuestaria» teniendo en cuenta que la rehabilitaci(cid:243)n tiene naturaleza de transici(cid:243)n progresiva. En tal contexto, y puesto que s(cid:243)lo disponemos de recursos limitados con relaci(cid:243)n a las necesidades, no parece incoherente establecer sectores priorita- rios, incluidos los que implican la continuaci(cid:243)n de acciones ya emprendidas a fin de evitar rupturas bruscas. El conjunto de las acciones de rehabilitaci(cid:243)n, la mayor(cid:237)a de las cuales proceden del FED, ha sido objeto de un anÆlisis detallado de las necesidades y los medios de respuesta mÆs adecuados. Por lo que se refiere a las operaciones bajo responsabilidad de las ONG, han permitido dar continuidad a la respuesta in situ a las necesidades prioritarias. Las numerosas evaluaciones efectuadas proporcionan una visi(cid:243)n global de las intervenciones de rehabilitaci(cid:243)n, y no dan una ima- gen de inconsistencia de las actividades de la Comisi(cid:243)n en este campo, complementarias de otras intervenciones. 130. Es exacto que el restablecimiento de la infraestructura ins- titucional es un elemento importante de la viabilidad de las inter- venciones. Pero depende de una serie de factores que superan 131. La puesta en prÆctica de la rehabilitaci(cid:243)n en los aæos 1993 y 1994 no presenta las mismas caracter(cid:237)sticas que la aplicaci(cid:243)n de las intervenciones en 1997 y 1998. Por otra parte la Comisi(cid:243)n prosigue su reflexi(cid:243)n sobre los v(cid:237)nculos entre la ayuda humani- taria, la rehabilitaci(cid:243)n y el desarrollo; velarÆ por que las observa- ciones pertinentes del Tribunal se tengan en cuenta en el marco de este ejercicio. En efecto, la Comisi(cid:243)n ha iniciado un proceso de examen global de las actividades de rehabilitaci(cid:243)n con objeto, por una parte, de sacar las conclusiones prÆcticas de la experiencia adquirida sobre el terreno y, por otra, de sistematizar estas enseæanzas y plasmar- las en directrices claras con el fin de que los distintos servicios apliquen un enfoque global en estas situaciones. Este proceso consta de las etapas siguientes: i) Un grupo operativo, creado en 1999, estudia las intervencio- nes de rehabilitaci(cid:243)n en la perspectiva del documento de la Comisi(cid:243)n de 1996 sobre los v(cid:237)nculos entre la ayuda de emer- gencia, la rehabilitaci(cid:243)n y el desarrollo apoyÆndose en un estudio metodol(cid:243)gico confiado a un asesor. ii) En 2000 deberÆ elaborarse un sistema coherente de directri- ces de funcionamiento que permita llegar al anÆlisis de las cri- sis y la aplicaci(cid:243)n eficaz y coherente de la ayuda comunitaria antes, durante y despuØs de una crisis con una visi(cid:243)n global y en una perspectiva a largo plazo. Se examinarÆn tambiØn las normas de desarrollo de estos elementos por los distintos ser- vicios implicados. iii) Por œltimo, estos elementos deber(cid:237)an formalizarse de modo adecuado como complemento a las orientaciones de 1996