title: Relazione speciale n. 4/2000 sulle azioni di risanamento a favore dei paesi ACP come strumento per preparare il normale aiuto allo sviluppo, corredata delle risposte della Commissione

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ACP countries
EU aid
EU programme
development aid
development plan
humanitarian aid

text: 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/1 I (Comunicazioni) CORTE DEI CONTI RELAZIONE SPECIALE N. 4/2000 sulle azioni di risanamento a favore dei paesi ACP come strumento per preparare il normale aiuto allo sviluppo, corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtø dell(cid:146)articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE) (2000/C 113/01) INDICE Paragrafi Pagina SINTESI. INTRODUZIONE. Antecedenti. Il controllo della Corte. IL CONTESTO. Il concetto. Il quadro giuridico. Le risorse finanziarie. PROGRAMMAZIONE GENERALE. Ammissibilit(cid:224). Considerazioni sul processo di programmazione. Coordinamento. Risorse umane. Informazione alle autorit(cid:224) di bilancio. 1-6 1-4 5-6 7-15 7-9 10-11 12-15 16-53 16-30 31-36 37-46 47-48 49-53 ATTUAZIONE DELLE AZIONI. 54-107 Introduzione. Pianificazione e predisposizione dei bilanci. Partecipazione dei beneficiari. Sostenibilit(cid:224). Esecuzione e risultati dei programmi. Procedure semplificate. Conti bancari separati. 54 55-63 64-67 68-73 74-83 84-86 87 Rendicontazione. 88-101 Sorveglianza. 102-107 VALUTAZIONI. 108-114 3 3 3 5 5 5 5 6 7 7 8 9 11 11 11 11 12 12 12 14 14 15 15 17 17 C 113/2 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 Paragrafi Pagina CONCLUSIONE. 115-131 Concetto. 115-117 Selezione e coordinamento. 118-120 Pianificazione e sorveglianza. 121-124 Attuazione e obbligo di rendere conto. 126-128 Risultati. 129-131 Risposte della Commissione. 18 18 18 18 19 19 20 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/3 SINTESI Nel 1993 Ł stato introdotto il concetto di risanamento dei paesi che hanno subito eventi bellici o calamit(cid:224) naturali. Il risanamento dovrebbe costituire un collegamento tra l(cid:146)aiuto umanitario e il normale aiuto allo svi- luppo a lungo termine. Tale strumento, inizialmente concepito per essere temporaneo, Ł diventato quasi per- manente dato che le azioni richiedono molto piø tempo del previsto. Alla fine del 1998, le decisioni adottate nell(cid:146)ambito dei diversi programmi, finanziati a titolo del Fondo europeo di sviluppo (FES) e del bilancio, ammontavano a 1 065 Mio ECU. I pagamenti raggiungevano solo 486 Mio ECU, indice questo della lenta attuazione dei programmi. Sebbene le azioni di risanamento abbiano prodotto risultati concreti, non se ne conosce nØ l(cid:146)impatto com- plessivo, nØ l(cid:146)impatto a livello dei singoli paesi beneficiari, perchØ non erano disponibili informazioni esaurienti sui risultati conseguiti o perchØ gli obiettivi delle azioni non erano stati ben definiti dall(cid:146)inizio. In generale, la programmazione e la pianificazione non si sono basate su un esame approfondito delle necessit(cid:224) e delle possibilit(cid:224) delle azioni di risanamento. In diversi paesi, le azioni di risanamento sono state avviate quando ancora non sussisteva il requisito della stabilit(cid:224) relativa e, di conseguenza, la sostenibilit(cid:224) delle azioni non era certa. Spesso le azioni erano la prosecuzione di azioni di aiuto umanitario gi(cid:224) in corso. Anche se tali azioni hanno avuto un valore, non sempre Ł stato chiaro in che modo le azioni di risanamento si distinguessero da quelle di aiuto umanitario. Il coordinamento dei programmi e delle azioni di risanamento con gli altri donatori (Stati membri, Nazioni Unite) si Ł per lo piø limitato allo scambio di informazioni. Anche se il contenuto di tale coordinamento sfugge in un certo senso al controllo della Commissione, que- st(cid:146)ultima avrebbe dovuto stabilire un coordinamento piø stretto tra i suoi servizi. La sorveglianza e la rendicontazione sono state inadeguate. Durante l(cid:146)attuazione di una qualsiasi azione era praticamente impossibile seguire i progressi sulla base delle relazioni sulle attivit(cid:224) e spese. Le delegazioni hanno incontrato pertanto notevoli difficolt(cid:224) a partecipare attivamente al processo. Tale situazione Ł stata aggravata dal fatto che le delegazioni non disponevano di personale sufficiente per far fronte al carico di lavoro aggiun- tivo che le azioni di risanamento comportano. Nonostante le scarse informazioni disponibili, la Commissione dovrebbe condurre un(cid:146)approfondita valuta- zione delle esperienze fino ad oggi accumulate sullo strumento del risanamento, al fine di decidere se e in che forma i programmi di risanamento debbano essere continuati. INTRODUZIONE Antecedenti tario e la ripresa dei programmi di sostegno allo sviluppo a lungo termine per i paesi in via di sviluppo che abbiano attraversato una situazione di crisi o una guerra o la cui economia sia stata grave- mente danneggiata da altri fattori» (1). 1. Nel 1993, a seguito dei conflitti in Etiopia, Eritrea, Mozam- bico, Angola e Somalia, Ł stato istituito uno speciale strumento per contribuire al risanamento di questi paesi. Successivamente, il programma Ł stato esteso ad altri paesi (cfr. il paragrafo 16). 3. Programmi di risanamento sono stati attuati dall(cid:146)Unione euro- pea anche prima del 1993, nell(cid:146)ambito della Convenzione di LomØ, ma solo dal 1993 il concetto di risanamento Ł iscritto in un quadro specifico e nel 1994 sono state anche previste dispo- sizioni ad hoc nel bilancio generale. Il nuovo concetto Ł stato isti- tuito nell(cid:146)ambito della cosiddetta «Iniziativa speciale per l(cid:146)Africa (ISA)» (2). 2. Nel contesto dell(cid:146)aiuto allo sviluppo, il risanamento Ł stato definito come una fase intermedia tra una situazione di calamit(cid:224) o emergenza ed una situazione stabile in cui possono essere attuate le attivit(cid:224) a favore dello sviluppo a lungo termine normal- mente programmate. Secondo la Commissione, un programma di risanamento Ł «un collegamento tra gli aiuti di carattere umani- (1) Fonte: COM(93) 204 def. (2) L(cid:146)iniziativa speciale per l(cid:146)Africa Ł stata istituita dal Consiglio nelle con- clusioni del 25 maggio 1993 a seguito della proposta presentata dalla Commissione nella comunicazione del 12 maggio 1993, COM(93) 204. C 113/4 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 Il programma Ł iniziato il 25 maggio 1993, data delle con- 4. clusioni del Consiglio, ed Ł tuttora in corso. In una risoluzione del 4 novembre 1993 (1), il Parlamento europeo ha approvato global- mente la comunicazione della Commissione. Alla fine di dicem- bre 1998, le decisioni relative all(cid:146)insieme dei programmi ISA ammontavano a 1 065 Mio ECU [sia Fondo europeo di sviluppo (FES) che bilancio]. I pagamenti raggiungono fino a tale data solo 486 Mio ECU, il che riflette progressi estremamente lenti rispetto alla rapida attuazione inizialmente prevista. La situazione finan- ziaria Ł sintetizzata nelle tabelle I e II. Decisioni e pagamenti a titolo del FES e del bilancio per ciascun paese Tabella I FES Bilancio Totale Decisioni Pagamenti Decisioni Pagamenti Decisioni Pagamenti (Mio ECU) Etiopia Eritrea Somalia Mozambico Angola Liberia Zaire Madagascar Uganda Burundi Ruanda Haiti Malawi Tanzania Sierra Leone Namibia Assegnazione bilancio 1998 8,92 6,13 88,20 119,02 94,12 54,69 200,67 18,99 1,00 5,50 133,80 46,00 7,00 22,00 9,20 8,32 3,65 45,08 66,21 21,96 27,89 44,99 17,20 0,93 1,22 44,86 36,63 6,82 0,50 1,84 nessuna nessuno 15,86 12,45 6,92 58,66 56,26 6,64 17,30 0,90 nessuna nessuna 19,80 19,98 2,52 5,00 nessuna 0,42 26,60 15,35 8,31 5,28 41,93 42,71 2,94 8,46 0,64 0,96 (1) nessuno 9,22 13,78 1,74 4,12 0,92 (1) 1,49 (1) 24,78 18,58 95,12 177,68 150,38 61,33 217,97 19,89 1,00 5,50 153,60 65,98 9,52 27,00 9,20 0,42 1 064,55 (1) I pagamenti per importi superiori alle decisioni sono probabilmente dovuti al fatto che la sintesi finanziaria della DG VIII omette alcuni progetti. Fonte: Sintesi finanziaria del 30 giugno 1998 a cura della DG VIII. Aggiornata al 31 dicembre 1998 e corretta in base a OLAS e Sincom. 328,10 249,31 815,24 157,85 Totale 23,67 11,96 50,36 108,14 64,67 30,83 153,45 17,84 1,89 1,22 54,08 50,41 8,56 4,62 2,76 1,49 485,95 Decisioni e pagamenti del FES e del bilancio nel periodo 1993-1998 Tabella II FES Bilancio Totale (Mio ECU) Anno 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Totale Decisioni Pagamenti Decisioni Pagamenti Decisioni Pagamenti 105,17 211,47 236,10 159,20 61,50 41,80 815,24 0,45 21,50 66,00 84,49 76,32 79,34 31,04 41,36 55,49 56,52 38,30 26,60 328,10 249,31 8,58 29,82 23,70 28,50 36,33 30,92 157,85 136,21 252,83 291,59 215,72 99,80 68,40 1 064,55 9,03 51,32 89,70 112,99 112,65 110,26 485,95 Fonte: Sintesi finanziaria del 30 giugno 1998 a cura della DG VIII. Aggiornata al 31 dicembre 1998 e corretta in base a OLAS e Sincom. (1) PE 205. 689 def. 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/5 Il controllo della Corte Il controllo Ł stato effettuato al fine di esaminare, verificare e 5. valutare: a) che esista una politica chiara che stabilisca un collegamento coerente tra l(cid:146)aiuto umanitario e l(cid:146)aiuto allo sviluppo e che l(cid:146)utilizzo dei diversi strumenti di finanziamento disponibili nell(cid:146)Unione europea sia anch(cid:146)esso coerente; b) che la selezione dei paesi e delle azioni ammissibili sia giusti- ficata e coordinata con altri donatori, in particolare con gli Stati membri dell(cid:146)Unione europea; c) se le procedure e i sistemi posti in essere dalla Commissione per una sorveglianza sistematica e permanente sono efficienti e trasparenti; d) che le azioni siano state attuate in un periodo di tempo limi- tato e documentate e registrate in modo trasparente; fondamentale per il concetto ISA (1). In questo documento, appro- vato nelle conclusioni del Consiglio del 28 maggio 1996, la Com- missione avanzava proposte e raccomandazioni su come raffor- zare tali collegamenti. Raccomandava una fase pilota, in collaborazione con gli Stati membri che vi manifestavano un inte- resse, per preparare strategie globali per alcuni paesi e regioni esposti a rischi di tensioni politiche o economiche o a calamit(cid:224) naturali. Sia a livello centrale, presso i servizi della Commissione, che a livello locale, nei paesi interessati, si sarebbero dovute costi- tuire task force per le regioni e i paesi scelti per la fase pilota. A tale fine erano stati individuati Angola, Liberia, Haiti, Somalia e la regione dei Grandi laghi. 9. Fino ad ora Ł stato difficile conoscere l(cid:146)effettivo esito di tali sforzi. In particolare, si sarebbe dovuto naturalmente creare un collegamento tra gli interventi d(cid:146)emergenza gi(cid:224) avviati dall(cid:146)Ufficio della Comunit(cid:224) europea per gli aiuti umanitari (ECHO) e il risa- namento nell(cid:146)ambito dell(cid:146)ISA; nel corso del controllo sono stati invece individuati solo tre progetti in Somalia e alcuni ad Haiti che sono stati avviati da ECHO e continuati nell(cid:146)ambito dell(cid:146)ISA. Ben- chØ risulti chiaramente che alcune task force sono al lavoro, la Commissione non ha ancora presentato alcuna descrizione o documentazione esauriente sui risultati ottenuti. e) che i risultati siano durevoli, migliorino l(cid:146)economia e le isti- tuzioni locali e contribuiscano al raggiungimento della stabi- lit(cid:224) politica e sociale, ponendo cos(cid:236) le basi per il normale aiuto allo sviluppo. Il quadro giuridico 6. Il controllo Ł stato effettuato a livello dei servizi centrali a Bru- xelles e in diversi paesi (Etiopia, Eritrea, Mozambico, Madagascar, Zaire e Haiti). Inizialmente la Corte si Ł concentrata sulle azioni finanziate dal Fondo europeo di sviluppo. Quando Ł emerso che per diversi paesi ACP il finanziamento delle azioni di risanamento proveniva in buona parte dal bilancio, si Ł provveduto ad inclu- dere nel controllo anche queste azioni. 10. Come gi(cid:224) sottolineato dalla Corte nella relazione speciale (2) sugli aiuti umanitari in relazione al regolamento (CE) n. 1257/96 del Consiglio, del 20 giugno 1996, relativo all(cid:146)aiuto umanitario (3), non Ł stato posto in essere alcun regolamento generale applicabile sia agli aiuti di carattere umanitario che a quelli finalizzati al risa- namento. Le decisioni e le procedure variano in funzione dell(cid:146)ori- gine delle risorse finanziarie e dell(cid:146)organizzazione interna della Commissione e non della natura delle azioni. IL CONTESTO Il concetto 7. Il concetto di risanamento, cos(cid:236) come enunciato nella comu- nicazione della Commissione, Ł stato ulteriormente sviluppato dal Parlamento europeo in una risoluzione del 4 novembre 1993. Nelle sue conclusioni del 2 dicembre 1993, il Consiglio appog- giava la prosecuzione del programma di risanamento. La Com- missione non aveva per(cid:242) realizzato una sintesi volta a definire un quadro concettuale chiaro per il risanamento. 11. In base ai due documenti elaborati rispettivamente dalla Commissione e dal Consiglio nel maggio 1993 (cfr. il paragrafo 3), le azioni gestite nel quadro della Convenzione di LomØ sono state finanziate dal FES, benchØ senza orientamenti specifici in merito al risanamento. Le azioni finanziate a titolo del bilancio avevano inizialmente come base giuridica i regolamenti esistenti, i quali per(cid:242) non trattavano specificamente la questione del risa- namento. Molto tempo dopo Ł stato emanato il regolamento (CE) n. 2258/96 del Consiglio, del 22 novembre 1996, relativo ad azioni di risanamento e ricostruzione a favore dei paesi in via di sviluppo (4), finanziate attraverso il bilancio generale. Di conse- guenza, la coesistenza di diverse fonti di finanziamento, ognuna delle quali soggetta a norme specifiche in materia di gestione e esecuzione, non ha permesso di adottare un approccio coerente all(cid:146)interno del bilancio e tra il bilancio generale e il FES (cfr. i para- grafi 42-46). 8. Dopo alcuni anni di esperienza con il programma di risana- mento, la Commissione ha presentato una comunicazione sul collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo (CARS), base (1) COM(96) 153 del 30 aprile 1996. (2) Relazione speciale n. 2/97, paragrafo 2. 4 (GU C 143 del 12. 5. 1997). (3) GU L 163 del 2. 7. 1996. (4) GU L 306 del 28. 11. 1996. C 113/6 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 Le risorse finanziarie 12. Nelle conclusioni del 25 maggio 1993, il Consiglio stabiliva che dovessero essere immediatamente rese disponibili risorse finanziarie e gi(cid:224) esistenti del FES, pari ad almeno 100 Mio ECU. Tale importo di 100 Mio ECU Ł stato poi dichiarato disponibile a partire dal FES durante la fase iniziale di pianificazione con le organizzazioni non governative (ONG) (cfr. il paragrafo 31). Le proposte allora presentate dalle ONG superavano di gran lunga i 100 Mio ECU. Tuttavia, la maggior parte dei progetti che non hanno potuto essere inclusi in questa prima tranche sono stati finanziati in una fase successiva attraverso fonti di finanziamento esistenti (FES o bilancio generale). Dopo cinque anni, gli impegni totali (FES e bilancio) ammontavano a poco piø di 1 000 Mio ECU. 13. BenchØ fosse previsto in origine che gli Stati membri avreb- bero messo a disposizione del programma fondi specifici, ci(cid:242) non Ł mai avvenuto. In taluni paesi beneficiari dell(cid:146)ISA, gli Stati mem- bri hanno attuato propri programmi bilaterali di risanamento. Tale situazione rende ancora piø difficile coordinare, pianificare e attuare complessivamente i programmi in maniera coerente. In relazione alla decisione del 1993 sulla disponibilit(cid:224) ini- 14. ziale di 100 Mio ECU, il Consiglio concludeva anche che la Com- missione avrebbe dovuto valutare con urgenza le risorse necessa- rie. Nessuna valutazione di questo tipo Ł per(cid:242) stata effettuata. Ciononostante, sono stati messi a disposizione fondi supplemen- tari per importi che non hanno potuto essere assorbiti rapida- mente. In particolare in Angola e in Mozambico, molti programmi e progetti sono stati oggetto di decisioni e contratti cui venivano destinati bilanci molto superiori a quanto richiesto per le misure previste, e ci(cid:242) a causa di problemi nell(cid:146)effettiva attuazione di alcune di esse oppure di errate stime dei costi. I partner incaricati dell(cid:146)esecuzione hanno spesso avuto tendenza a proporre amplia- menti e, in alcuni casi, invece di chiudere i programmi e i progetti, sono state finanziate nuove attivit(cid:224) con i fondi restanti. 15. Per la maggior parte dei paesi, all(cid:146)interno del FES erano gi(cid:224) disponibili fondi relativamente abbondanti da destinare agli inter- venti di risanamento nell(cid:146)ambito dell(cid:146)ISA. Ciononostante, la Com- missione ha continuato ad assegnare fondi provenienti dal bilan- cio generale senza esaminare prima la possibilit(cid:224) di utilizzare quelli del FES (cfr. la tabella III). Nel programma indicativo nazio- nale (PIN) per l(cid:146)Eritrea, ad esempio, il 20 % dei fondi del FES, pari a 7 Mio ECU, sono stati assegnati per interventi finalizzati al risa- namento. In pratica, nessuna di queste somme Ł stata utilizzata a tale scopo, ma dal bilancio sono stati assegnati altri 12 Mio ECU. Fondi supplementari di bilancio concessi nonostante fossero ancora disponibili fondi dei PIN Tabella III Paese Fondi PIN disponibili a fine 1998 (Mio ECU) Assegnazioni dal bilancio Etiopia Eritrea Somalia Angola Liberia Zaire Ruanda Tanzania 6o FES nessuno N/A 17,0 nessuno nessuno 26,0 19,0 nessuno 7o FES 12,0 28,0 N/A 18,0 50,0 64,0 3,0 17,0 15,8 12,4 6,9 56,3 6,6 17,3 19,8 5,0 Conclusione: Solo per l(cid:146)Angola sono stati assegnati piø fondi di quelli che erano gi(cid:224) disponibili nel quadro del FES/PIN. 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/7 PROGRAMMAZIONE GENERALE Ammissibilit(cid:224) genza. Avviare i programmi di risanamento in tali condizioni comporta il rischio di notevoli ritardi e persino dell(cid:146)insuccesso delle azioni. 16. In un allegato alla proposta della Commissione (1) erano elencati dieci paesi che nel maggio 1993 erano o avrebbero potuto essere ammessi a beneficiare del programma (Somalia, Etiopia, Eritrea, Mozambico, Angola, Ruanda, Zaire, Liberia, Haiti e Sudan). I primi cinque sono stati inclusi nella prima parte del programma, mentre i quattro successivi sono stati inclusi in un secondo tempo. Il Sudan fino ad oggi non ha partecipato al programma. In aggiunta, il Madagascar Ł stato incluso nel 1994 dopo essere stato gravemente colpito da un tornado, mentre Uganda, Burundi, Malawi, Tanzania (profughi nella regione dei Grandi laghi), Sierra Leone e Namibia sono stati aggiunti al programma successiva- mente. 17. Per ciascuno dei dieci paesi indicati nell(cid:146)allegato venivano for- nite informazioni generali, sulla base delle quali la Commissione presentava elementi fondamentali da considerare al momento di decidere circa l(cid:146)ammissibilit(cid:224) dei paesi. Criteri 18. La Commissione ha stabilito che, per essere ammesso a beneficiare dell(cid:146)assistenza nel quadro dell(cid:146)ISA, un paese deve pos- sedere i seguenti requisiti: a) le autorit(cid:224) devono aver presentato una domanda; b) il paese deve attraversare una situazione di crisi economica o subire un grave deterioramento delle infrastrutture di base; c) devono essere cessate le ostilit(cid:224) o i disordini; Somalia 20. Per quanto riguarda la Somalia, l(cid:146)accordo di Addis Abeba del marzo 1993 tra le principali fazioni avrebbe dovuto aprire la strada ad una soluzione politica. L(cid:146)iniziativa di risanamento Ł stata avviata immediatamente e continua dal 1993 anche se, dopo sei anni, non Ł stata ancora trovata una soluzione politica. I pro- blemi di sicurezza hanno per(cid:242) ostacolato gli interventi e nessuna attivit(cid:224) (salvo le azioni d(cid:146)urgenza) Ł stata possibile nella regione di Mogadiscio. La mancanza di governi riconosciuti in alcune zone controllate dai clan pone problemi a livello della trasparenza e dell(cid:146)obbligo di render conto e vi sono dubbi circa la sostenibilit(cid:224) delle azioni intraprese. A fine 1998, gli impegni a titolo dell(cid:146)ISA per la Somalia ammontavano a 95 Mio ECU. 21. Nel novembre 1997, a seguito di una serie di incidenti nella regione di Middle Shebell in Somalia, Ł stato deciso che la regione non era piø ammissibile alle attivit(cid:224) di risanamento. Gli stranieri hanno abbandonato la regione e tutti gli investimenti in infra- strutture e forniture (per i quali erano gi(cid:224) stati versati 440 000 ECU) sono stati bloccati. Nel settore sanitario, nel periodo dal giu- gno 1994 al marzo 1998, sono stati sospesi temporaneamente cinque progetti. Uno di questi Ł stato chiuso e l(cid:146)ONG si Ł defini- tivamente ritirata dal momento che il «ministero» regionale non cooperava come previsto (322 000 ECU pagati). Negli altri quat- tro casi, la sospensione Ł stata utilizzata come tattica per nego- ziare con la Somalia e accrescere il potere negoziale delle agenzie esterne (2). d) le autorit(cid:224) devono essere disposte ad avviare un processo di transizione economica e sociale nel rispetto dei valori demo- cratici, dei diritti dell(cid:146)uomo e avviarsi verso una riforma strut- turale. Angola Secondo la proposta, inoltre, i paesi che ricevono un sostegno all(cid:146)adeguamento strutturale non sono ammissibili, in quanto l(cid:146)esi- stenza di un sostegno finanziario di tale natura dimostra che hanno gi(cid:224) superato con successo la fase di risanamento. 19. Anche se tutti i paesi rispondevano al requisito «crisi econo- mica», alcuni non presentavano una o piø delle altre caratteristi- che. Alcuni paesi attraversavano ancora una situazione d(cid:146)emer- 22. Sebbene nel 1993 si sperasse che nuovi negoziati avrebbero portato a una situazione di pace, in Angola il contesto Ł sempre stato poco favorevole al risanamento e resta tutt(cid:146)altro che soddi- sfacente. Tutti i programmi, quelli vecchi e quelli nuovi nell(cid:146)am- bito dell(cid:146)ISA (che ammontano a circa 150 Mio ECU), hanno subito gravi ritardi e interruzioni. Invece di intraprendere l(cid:146)ISA, si sarebbe dovuto continuare con l(cid:146)aiuto umanitario. (1) COM(93) 204. (2) La risposta della Commissione (13. 5. 1998) all(cid:146)esame a tavolino FD 3009 della Corte del 16. 3. 1998. C 113/8 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 Repubblica democratica del Congo (ex Zaire) 23. Per quanto riguarda la Repubblica democratica del Congo, la proposta della Commissione indicava che l(cid:146)amministrazione era paralizzata dal 1990 e il paese versava in uno stato di totale degrado. La nota informativa (1) conclude: «Per un(cid:146)azione di risa- namento dovrebbero nondimeno sussistere alcune condizioni: tra l(cid:146)altro, dovrebbe esistere un compromesso politico tra il presi- dente e l(cid:146)opposizione che consentisse il proseguimento del pro- cesso di democratizzazione e l(cid:146)avvio di un programma urgente di ripresa economica». 28. Malgrado la situazione difficile in Liberia, le azioni intra- prese dal 1994 dalla Commissione hanno avuto perlopiø suc- cesso, in gran parte grazie agli sforzi organizzativi eccezionali compiuti a livello dei servizi centrali e in Liberia per sviluppare e attuare le azioni. Creando due fulcri, uno a Bruxelles e l(cid:146)altro in Liberia, era possibile reagire con tempestivit(cid:224) in ogni fase del pro- cesso di pace. A giusto titolo, l(cid:146)esperienza fatta in Liberia Ł con- siderata dalla Commissione un modello da seguire per i pro- grammi di risanamento. Etiopia 24. La Commissione ha ciononostante deciso di avviare delle azioni a favore del Congo con impegni superiori ai 200 Mio ECU. Il contesto non era all(cid:146)epoca certamente favorevole all(cid:146)ISA, come confermato dalla Corte durante la visita di controllo dell(cid:146)ottobre 1996. A fine 1996 tutte le attivit(cid:224) nel Congo orientale hanno dovuto essere interrotte per problemi di sicurezza. Un vasto pro- gramma, avviato nel 1996, ha dovuto anch(cid:146)esso essere abbando- nato alla fine dello stesso anno perchØ l(cid:146)intero bilancio di 9 Mio ECU per l(cid:146)assistenza tecnica era stato utilizzato prima che venisse ultimata la fase di preparazione. 29. Per quanto riguarda l(cid:146)Etiopia, un vasto programma di rico- struzione sostenuto da una moltitudine di donatori era in corso nel quadro dell(cid:146)aiuto d(cid:146)urgenza sin dal 1991. La Commissione concludeva nella sua proposta che tale programma gi(cid:224) copriva le necessit(cid:224) in materia di risanamento e ricostruzione del paese. In aggiunta, nel 1992 l(cid:146)Etiopia Ł stata ammessa a beneficiare del- l(cid:146)aiuto all(cid:146)adeguamento strutturale. Nonostante quanto sopra indi- cato, l(cid:146)Etiopia ha ricevuto aiuti nel quadro dell(cid:146)ISA per un ammon- tare di circa 25 Mio ECU. 25. Immediatamente dopo l(cid:146)arrivo al potere del presidente Kabila, la Commissione ha ripreso i programmi esistenti in un momento in cui non vi era grande incertezza circa il sussistere di requisiti quali la sostenibilit(cid:224) e l(cid:146)efficacia in termini di costo. 26. Un nuovo programma di 30 Mio ECU mirava a sostenere le prime elezioni che si sarebbero tenute in Congo dopo l(cid:146)avvicen- damento al potere. Quando la proposta Ł stata presentata al comi- tato per il FES nel marzo 1997, molti rappresentanti degli Stati membri hanno manifestato forti dubbi circa i progressi del pro- cesso di democratizzazione. Nello stesso tempo, la Commissione sosteneva che era necessario rendere disponibili quei fondi di modo che potessero essere utilizzati immediatamente quando ce ne fosse stato bisogno. Dal momento che la guerra Ł tuttora in corso, Ł improbabile che le elezioni si tengano in tempi brevi. Vanno quindi messe in discussione la pertinenza e l(cid:146)urgenza del programma proposto al momento della riunione del comitato per il FES. La Commissione se ne Ł resa conto successivamente e il programma Ł stato chiuso nell(cid:146)agosto 1999. Ruanda/Liberia 27. Per quanto concerne il Ruanda, per il quale Ł stato deciso un importo di 153 Mio ECU, i requisiti per il risanamento non erano dati; non sussisteva cioŁ un minimo di sicurezza e non esisteva un(cid:146)amministrazione in grado di eseguire le azioni. (1) COM(93) 204. Mozambico/Haiti 30. Il Mozambico non avrebbe dovuto essere ammissibile ai pro- grammi ISA (oltre 170 Mio ECU), in quanto continuava a benefi- ciare del sostegno all(cid:146)adeguamento strutturale. Haiti, benchØ ini- zialmente non ricevesse alcun sostegno all(cid:146)adeguamento strutturale, ha iniziato a beneficiarne nel 1995. Ciononostante, Haiti ha continuato a ricevere da allora sostegno nel quadro del- l(cid:146)ISA. Considerazioni sul processo di programmazione 31. Quasi subito dopo l(cid:146)approvazione dell(cid:146)ISA da parte del Con- siglio (met(cid:224) giugno 1993), la Commissione ha tenuto una riu- nione con i rappresentati delle ONG europee per informarle del- l(cid:146)iniziativa e per invitarle a presentare idee e proposte per paese. In seguito, durante la prima met(cid:224) di luglio, sono stati organizzati incontri con ciascuno dei cinque paesi inizialmente selezionati (Angola, Mozambico, Somalia, Etiopia e Eritrea), a cui hanno par- tecipato un numero ristretto di ONG (scelte dal comitato di col- legamento con le ONG). Queste dovevano indicare i settori prio- ritari, descrivere la situazione generale del paese, nonchØ stabilire un termine per la presentazione delle proposte di progetti. ¨ stata inoltre elaborata una nota che descriveva le modalit(cid:224). Tale nota, che fungeva da «regolamento», forniva criteri guida per la sele- zione e la pianificazione iniziale dei programmi nei cinque paesi. La nota non prevedeva nulla sul coordinamento con gli Stati membri, malgrado l(cid:146)importanza di tale collegamento, gi(cid:224) sottoli- neata nelle conclusioni del Consiglio del maggio 1993. 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/9 32. Una volta che le ONG avessero completato i fascicoli relativi ai progetti e trasmesso gli stessi alla Commissione, la comunit(cid:224) delle ONG doveva designare una o due ONG per ciascun paese, le quali fungessero da punto focale per le delegazioni della CE, i governi e le ONG. Tale coordinamento non si Ł mai concretizzato come previsto. In Mozambico, la cosiddetta ONG focale si Ł limi- tata a raccogliere le proposte per un programma. Al di l(cid:224) di que- sto, la ONG non ha svolto alcuna altra funzione. Per quanto riguarda gli altri paesi oggetto dell(cid:146)esame della Corte, non vi erano elementi che provassero un qualsiasi coordinamento attuato da una ONG, nØ documenti che descrivessero la funzione di coordi- namento delle ONG. 33. In Eritrea, le ONG si sono lamentate perchØ non era stato concesso loro abbastanza tempo per preparare i progetti a causa delle pressioni esercitate dalla Commissione affinchØ procedes- sero all(cid:146)esborso dei fondi. Alla fine del 1993 la delegazione ha richiesto loro di trasmettere le proposte di progetti in meno di una settimana. Coordinamento Coordinamento dei donatori 37. Il coordinamento delle azioni finanziate da donatori Ł di fon- damentale importanza. La necessit(cid:224) di uno stretto coordinamento era stata sottolineata sia nella proposta iniziale della Commis- sione che nelle conclusioni del Consiglio, dove si affermava che il coordinamento deve coinvolgere le autorit(cid:224) locali del paese, tutti i donatori (Stati membri, agenzie dell(cid:146)ONU e altri), nonchØ i part- ner incaricati dell(cid:146)attuazione (sono espressamente indicate le ONG). BenchØ i servizi della Commissione avessero dichiarato che il coordinamento era stato attuato in maniera sistematica e scru- polosa per tutti i paesi oggetto del controllo, la Corte ha avuto difficolt(cid:224) nel verificare tale affermazione a causa della mancanza di documentazione e della scarsa sistematicit(cid:224) delle attivit(cid:224) di sor- veglianza e rendicontazione relative alla maggior parte degli aspetti del programma (si vedano anche i paragrafi 102-107 sulla sorve- glianza). 34. Sarebbe stato utile un documento redatto dalla Commis- sione per il comitato per il FES e che descrivesse, per ciascun paese, il programma globale di risanamento. Programmi globali di questo genere non sono mai stati elaborati. Sono stati presen- tati invece programmi e progetti secondo le normali modalit(cid:224), ossia sotto forma di singole proposte di finanziamento o di note informative per progetti con un costo fino a 2 Mio ECU. 38. Per quanto riguarda la Somalia, nel 1994 Ł stato costituito a Nairobi un ente per il coordinamento dell(cid:146)aiuto alla Somalia. Per molto tempo Ł stato presieduto dalla Commissione. L(cid:146)interesse dei donatori Ł poi scemato per il fatto che tutti i donatori operano attraverso agenzie incaricate dell(cid:146)attuazione, le quali posseggono una loro specifica metodologia operativa. 35. Dopo la fase iniziale sopra descritta, sono stati definiti in maniera piø precisa i programmi e i progetti per i cinque paesi originari e per i nuovi paesi. In taluni casi, l(cid:146)Unione europea si Ł occupata di una parte di un programma predisposto da una delle organizzazioni delle Nazioni Unite (ONU) o dalla Banca mon- diale. In altri casi tale coordinamento non vi Ł stato. In un caso, Ł stato lo stesso paese a presentare ai donatori un programma di portata nazionale per il proprio risanamento (Eritrea). Inizial- mente, l(cid:146)Unione europea avrebbe dovuto partecipare al pro- gramma, ma quest(cid:146)idea Ł stata abbandonata. Ad Haiti, l(cid:146)individua- zione delle azioni si Ł conclusa cinque mesi dopo la firma della convenzione di finanziamento. 36. In Mozambico, sono stati firmati due contratti con l(cid:146)Alto commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati (UNHCR) in un momento in cui il programma ISA avrebbe dovuto essere di fatto finalizzato. Le azioni erano state in buona parte approvate ed erano persino iniziate sulla base di contratti tra l(cid:146)UNHCR e una serie di ONG e autorit(cid:224) locali del Mozambico. Tali contratti non erano stati comunicati alla delegazione, quindi la Commissione ha accettato le azioni senza condurre un(cid:146)adeguata valutazione. In tutti i casi, si trattava di interventi d(cid:146)urgenza e, in quanto tali, non ammissibili all(cid:146)assistenza nel quadro dell(cid:146)ISA. La Corte aveva gi(cid:224) sottolineato lo stesso problema con gli accordi di subappalto nel quadro dei contratti con l(cid:146)UNHCR nella relazione speciale sulla ricostruzione nell(cid:146)ex Iugoslavia (1). 39. Anche per i cosiddetti paesi pilota per il coordinamento UE (2), nei quali Ł stata affidata alla Commissione la responsabilit(cid:224) di coordinare le sue attivit(cid:224) e quelle degli Stati membri, la docu- mentazione Ł carente. In uno di questi paesi (Mozambico), gli Stati membri si sono in effetti lamentati perchØ il coordinamento era stato tutt(cid:146)altro che efficace. La Corte ha gi(cid:224) formulato osser- vazioni circa la mancanza di coordinamento con gli Stati membri nella relazione speciale n. 2/97 sugli aiuti umanitari. 40. Gli sforzi di coordinamento sono stati principalmente fina- lizzati allo scambio di informazioni. Non vi Ł mai stato un reale coordinamento, sotto forma ad esempio di operazioni e proce- dure congiunte, valutazioni, controlli e sorveglianza comuni. In tali circostanze, non era possibile valutare l(cid:146)impatto dell(cid:146)insieme delle azioni sostenute dalla comunit(cid:224) dei donatori in nessuno dei paesi beneficiari dell(cid:146)ISA. In alcuni paesi che hanno beneficiato del sostegno dell(cid:146)ISA, 41. l(cid:146)UNHCR ha svolto un ruolo guida durante la fase di emergenza e ha continuato ad avere un ruolo preponderante per qualche tempo dopo, coordinando e raccogliendo fondi per le attivit(cid:224) di risana- mento. Tale coordinamento includeva la costituzione di fondi fiduciari in cui gli altri donatori versavano il loro contributo, affi- (1) Relazione speciale n. 5/98, paragrafo 3. 55 (GU C 241 del 31. 7. 1998). (2) Risoluzione del Consiglio del 3. 12. 1993 in base alla quale il Consiglio ha selezionato, nel maggio 1994, sei paesi (Costa d(cid:146)Avorio, Mozam- bico, Etiopia, Perø, Costa Rica e Bangladesh). C 113/10 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 dando all(cid:146)UNHCR l(cid:146)attuazione e la rendicontazione. La politica della Commissione non prevede la possibilit(cid:224) di demandare a terzi responsabilit(cid:224) finanziarie, per cui la Comunit(cid:224) non contri- buisce mai a questi fondi fiduciari. Tale mancanza di partecipa- zione a misure di questo tipo non Ł in alcun modo giustificata. 44. Come indicato nella valutazione della Commissione sull(cid:146)An- gola (1), la DG VIII e ECHO operano piø come donatori separati che come unit(cid:224) complementari all(cid:146)interno della stessa organizza- zione. Coordinamento all(cid:146)interno della Commissione 42. In pratica, per la maggior parte dei paesi e dei programmi le responsabilit(cid:224) in materia di pianificazione, attuazione e sorve- glianza sono state separate all(cid:146)interno dei servizi centrali, a seconda che le attivit(cid:224) fossero finanziate a titolo del bilancio o del FES. Le responsabilit(cid:224) sono state separate anche per linee diverse del bilancio generale (ad esempio, cofinanziamento e ripristino), riflet- tendo la ripartizione delle responsabilit(cid:224) nell(cid:146)ambito dell(cid:146)organiz- zazione in base alle linee di bilancio. Malgrado che vi fosse uno scambio di informazioni tra i vari servizi, sarebbe stato utile un maggiore coordinamento. Le delegazioni stesse non dispongono talvolta di informazioni su alcune attivit(cid:224) finanziate, ad esempio, a titolo del cofinanziamento, giacchØ i servizi centrali non hanno delegato loro alcuna responsabilit(cid:224) di gestione. 43. Ad Haiti Ł stata istituita un(cid:146)unit(cid:224) per la gestione tecnica dei progetti FES. Non era previsto alcun assistente tecnico su questa linea di bilancio nel 1995 e 1996 (gli impegni per quegli anni ammontavano a 12,8 Mio ECU). PoichØ il controllo in loco su tali progetti era insufficiente, il responsabile di quell(cid:146)unit(cid:224) ha anche cercato, per quanto possibile, di seguire alcuni di questi progetti. Nel 1997, Ł stata istituita un(cid:146)unit(cid:224) tecnica che si occupa anche della spesa a titolo del bilancio generale. 45. Il problema del coordinamento interno o della mancanza di coerenza viene descritto in una valutazione finanziata dalla Com- missione relativa alle azioni di risanamento in virtø dell(cid:146)articolo 255 della convenzione di LomØ (aiuto ai rifugiati) (2). Come indi- cato in tale relazione, non c(cid:146)Ł alcuna ragione per cui il risana- mento debba essere trattato separatamente da diversi servizi della CE. La situazione attuale Ł dovuta ad un accavallarsi degli obiettivi della strategia di sicurezza alimentare, di alcuni progetti ECHO, delle linee del bilancio comunitario e dell(cid:146)articolo 255. Spesso, in parte perchØ i partner sono gli stessi, i dibattiti politici sull(cid:146)articolo 255 sono simili a quelli riguardanti altri strumenti di finanzia- mento. 46. La tabella seguente riporta gli strumenti di finanziamento utilizzati dal 1993 per le attivit(cid:224) dell(cid:146)ISA e evidenzia il problema del coordinamento delle responsabilit(cid:224) tra i diversi servizi/unit(cid:224) della Commissione. La mancanza di coordinamento all(cid:146)interno dei servizi della Com- missione Ł gi(cid:224) stata segnalata in precedenza dalla Corte nella rela- zione speciale sugli aiuti umanitari a livello generale e piø speci- ficamente in Angola (3). Alla fine del 1998, le responsabilit(cid:224) all(cid:146)interno del servizio comune per le relazioni esterne (SCR) recentemente costituito non erano ancora chiare. Strumento Responsabilit(cid:224) Programmi indicativi nazionali (FES) Unit(cid:224) geografiche Articolo 255 (FES) Prima VIII/6, poi VIII/G/4 Aiuti d(cid:146)urgenza (articolo 254/B 7-2 1) Linea di bilancio - ripristino (B 7-5 0 7 6/6 4 1 0) ECHO VII/G/4 Linea di bilancio - Africa australe (B 7-3 2 1 0) Prima unit(cid:224) geografica, poi VIII/G/4 Cofinanziamento (bilancio) (B 7-5 0 1 0) Aiuto alimentare (bilancio) (B 7-2 0) VIII/B/2 VIII/B/1 (1) Relazione COWI, Angola Country Case Study, luglio 1997. (2) Risoluzione del Consiglio del 3. 12. 1993 in base alla quale il Consiglio ha selezionato, nel maggio 1994, sei paesi (Costa d(cid:146)Avorio, Mozam- bico, Etiopia, Perø, Costa Rica e Bangladesh). (3) Relazione speciale n. 2/97, paragrafi 3. 8-3. 12 (GU C 143 del 12. 5. 1997). 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/11 Risorse umane Il Parlamento europeo, nella risoluzione del 4 novembre 47. 1993, manifestava dubbi circa la capacit(cid:224) della Commissione di gestire programmi cos(cid:236) vasti in cos(cid:236) tanti paesi senza personale supplementare e con scadenze molto ravvicinate. Sottolineava perci(cid:242) la necessit(cid:224) di ricorrere a personale e competenze supple- mentari per consentire un adeguato coordinamento delle politi- che e garantire la sostenibilit(cid:224) delle azioni. In realt(cid:224), i servizi della Commissione non hanno destinato, nØ addirittura richiesto, per- sonale supplementare. Al fabbisogno di risorse umane aggiuntive per l(cid:146)ISA si Ł risposto con la costituzione degli Uffici di assistenza tecnica (UAT) comprendenti assistenti tecnici. Questi hanno spesso svolto un buon lavoro, ma l(cid:146)estensione del programma e la sua complessit(cid:224) avrebbero giustificato la creazione di riserve (sia pure temporanee) di risorse specifiche presso i servizi della Commis- sione al fine di garantire la coerenza e il coordinamento delle atti- vit(cid:224) di pianificazione, sorveglianza, valutazione e rendiconta- zione. La carenza di risorse umane, in particolare in questo settore, Ł gi(cid:224) stata segnalata in precedenza dalla Corte, ad esempio, nella relazione annuale per il 1997 (1). 48. La situazione della delegazione in Mozambico Ł stata parti- colarmente negativa a causa dei posti vacanti e di una generale carenza di risorse che hanno reso impossibili la gestione del volume dei fondi e dei tanti progetti. L(cid:146)amministrazione di questa delegazione Ł stata inoltre complessivamente insoddisfacente. Le responsabilit(cid:224) non erano chiaramente definite ed erano frequen- temente riassegnate secondo modalit(cid:224) tali da impedire qualsiasi ordine o continuit(cid:224). ¨ stato perci(cid:242) praticamente impossibile repe- rire documenti o rendere adeguatamente conto delle azioni effet- tuate. Informazione alle autorit(cid:224) di bilancio 49. I ragguagli forniti su come il Consiglio Ł stato tenuto infor- mato circa i progressi realizzati sono stati scarsi sia per i progetti finanziati a titolo del FES che per quelli finanziati a titolo del bilancio. Il regolamento (CE) n. 2258/96 prevede che vengano presentate relazioni annuali sulle azioni finanziate attraverso il bilancio. Tale relazione Ł stata presentata una sola volta, nel 1997. 50. Tale relazione, per(cid:242), non contiene le valutazioni prescritte dall(cid:146)articolo 9 di detto regolamento. Si limita a descrivere ed elen- care per ciascun paese le azioni intraprese nell(cid:146)anno precedente e a segnalare brevemente le azioni proposte per l(cid:146)anno successivo. Nessuna indicazione invece dell(cid:146)esperienza acquisita, degli inse- gnamenti tratti o dei problemi incontrati, magari sulla base delle poche valutazioni realizzate sui singoli progetti o della sorve- glianza attuata dalla stessa Commissione. A parte tale relazione, la Commissione ha predisposto una lista che riassume tutte le (1) GU C 349 del 17. 11. 1998, paragrafi 5. 28-5. 31. decisioni e i pagamenti a titolo del FES o delle specifiche linee di bilancio per la riabilitazione. Tale lista non comprende per(cid:242) tutte le attivit(cid:224) di risanamento dell(cid:146)ISA, mentre contiene azioni che rientrano semplicemente nell(cid:146)aiuto alimentare. Le finalit(cid:224) opera- tive delle suddette liste restano oscure. 51. Il Parlamento, nella risoluzione del novembre 1993, invitava la Commissione a trasmettergli una relazione sull(cid:146)attuazione com- prendente una valutazione dei risultati per ciascun paese benefi- ciario dell(cid:146)aiuto per il risanamento. Ci(cid:242) non Ł avvenuto in maniera sistematica. Prima che il programma venisse ampliato, sarebbe stato necessario presentare la relazione richiesta. 52. La valutazione dei risultati richiesta non avrebbe comunque potuto essere redatta data la mancanza di informazioni risultanti da una attenta sorveglianza. Le attivit(cid:224) di sorveglianza sono state peraltro effettuate quasi esclusivamente da assistenti tecnici o dalle stesse agenzie incaricate dell(cid:146)attuazione. 53. La Commissione dovrebbe verificare il processo di sorve- glianza e documentare quanto Ł stato realizzato a livello della delegazione, tenendone costantemente informati i servizi centrali. In particolare, alla luce delle carenze e spesso della scarsa qualit(cid:224) della «sorveglianza di primo livello» realizzata dagli agenti incari- cati dell(cid:146)attuazione (come documentato nelle relazioni sullo stato di avanzamento delle azioni e nelle relazioni finanziarie), la sor- veglianza della Commissione Ł essenziale. Per la maggior parte dei paesi esaminati, invece, non vi era alcuna documentazione dispo- nibile sulla sorveglianza attuata dal personale della Commissione e per molti progetti non era stata effettuata alcuna visita. Pur- troppo, persino le verifiche e l(cid:146)esame delle relazioni predisposte non erano documentate. Il che significa che in generale non vi era un flusso regolare di informazioni nell(cid:146)ambito dei servizi della Commissione sui programmi ISA in corso. Va detto per(cid:242) che in taluni casi, come in Somalia, Angola e Congo, le relazioni non erano spesso disponibili perchØ la situazione della sicurezza aveva reso difficile o talvolta addirittura impossibile effettuare le visite. ATTUAZIONE DELLE AZIONI Introduzione 54. Secondo la comunicazione della Commissione del maggio 1993, i programmi devono essere di rapida attuazione ed essere completati al massimo in due anni. Devono mirare al rapido ripri- stino delle infrastrutture di base senza nessun nuovo investimento. In realt(cid:224), i programmi attuati in due anni sono stati l(cid:146)eccezione e spesso sono stati necessari quattro anni o addirittura di piø. Una ragione del lento tasso di attuazione Ł che la pianificazione dei programmi e dei progetti non Ł stata correttamente effettuata (almeno inizialmente) (cfr. i paragrafi 55-63). C 113/12 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 Pianificazione e predisposizione dei bilanci 55. La maggior parte dei progetti ISA era stata preparata e pro- posta dalle ONG che erano interessate a partecipare ai programmi di risanamento nei vari paesi. La relativa abbondanza di fondi disponibili e la promozione del nuovo concetto hanno fatto s(cid:236) che venissero presentate, sin dall(cid:146)inizio, centinaia di proposte per gli allora cinque paesi ammissibili. 56. Le proposte di progetto sono state esaminate dalla Commis- sione, in particolare dalle delegazioni nei paesi interessati. Le dele- gazioni hanno discusso con le autorit(cid:224) locali le proposte avanzate dalle ONG circa le attivit(cid:224), la loro ubicazione e i relativi bilanci. Tuttavia, date le scarse risorse umane, la maggior parte delle dele- gazioni e delle amministrazioni non hanno potuto far fronte ade- guatamente a questo immane compito. In genere, c(cid:146)Ł voluto anche molto tempo per reperire e mettere in condizione di lavorare i collaboratori tecnici incaricati della valutazione e della sorve- glianza dei programmi. 57. Nello stesso tempo sono state esercitate forti pressioni a livello politico affinchØ i programmi partissero, cos(cid:236) che molte proposte di finanziamento sono state accettate piø o meno come le avevano presentate le ONG, senza una sufficiente valutazione critica. Le specifiche tecniche e finanziarie di tali progetti non si basavano spesso su fatti reali. ¨ stato perci(cid:242) necessario modificare di frequente la natura, l(cid:146)ubicazione, i gruppi obiettivo e i bilanci delle azioni. Vi sono stati casi di progetti sospesi di tanto in tanto o addirittura completamente bloccati. Alcuni progetti non sono neppure iniziati, anche se erano gi(cid:224) stati stipulati i contratti. 58. Un progetto di lotta contro la malaria in Eritrea prevedeva un bilancio di 125 000 ECU per i medicinali. Dopo il suo inizio, si Ł scoperto che l(cid:146)Organizzazione mondiale della sanit(cid:224) (OMS) aveva gi(cid:224) previsto sufficienti farmaci nel suo programma sepa- rato. Sebbene i fascicoli non contenessero nessuna domanda per destinare ad altro uso quei 125 000 ECU, circa 80 000 ECU sono stati utilizzati per altre finalit(cid:224). Un altro progetto, sempre in Eri- trea, era finalizzato al reinsediamento dei profughi. Dopo la firma di un contratto di 1,7 Mio ECU, si Ł scoperto che il terreno scelto per il reinsediamento era gi(cid:224) occupato da altri. A quel punto, era gi(cid:224) stato assunto personale estero ed erano stati acquistati veicoli e altre attrezzature. Il progetto ha dovuto essere chiuso dopo che erano stati spesi 287 000 ECU. Vi Ł tuttora in sospeso una richie- sta di rimborso dalla ONG. In Congo, un progetto di infrastrut- ture sociali includeva una parte importante per le azioni rurali. In seguito, per(cid:242), Ł risultato che la priorit(cid:224) andava attribuita ai pro- dotti chimici per la depurazione delle acque della rete idrica a Kinshasa, per cui non sono rimasti fondi disponibili per le azioni rurali. In Angola, sono state assegnate somme consistenti a progetti 59. delle ONG i cui obiettivi non erano chiari. Le ONG hanno perci(cid:242) avuto grande autonomia e di conseguenza hanno introdotto modi- fiche senza che la delegazione fornisse motivazioni valide o ret- tificasse in alcun modo i bilanci. Un progetto che doveva riguar- dare due comuni Ł stato ridotto a uno per problemi di sicurezza, riducendo il numero dei beneficiari da 23 000 a 8 000 famiglie. BenchØ la delegazione fosse stata informata delle modifiche, il bilancio di 810 000 ECU non Ł stato rettificato. 60. In Mozambico, nell(cid:146)agosto del 1994, un importo di 1,95 Mio ECU Ł stato assegnato al «reinserimento dei giovani in tre provin- ce». La convenzione di finanziamento Ł stata firmata nel giugno 1995. Il progetto mirava a trovare lavoro a giovani disoccupati. Fino ad oggi, non Ł stato effettuato alcun impegno. Il governo non considera piø pertinente il progetto, ma non Ł stata presen- tata alcuna proposta per un suo riorientamento. L(cid:146)impegno dovrebbe essere annullato. 61. BenchØ l(cid:146)operato di molte ONG fosse soddisfacente, un numero elevato di esse non aveva risorse o esperienza sufficienti, nei settori nei quali erano chiamate ad agire, per elaborare pro- poste di progetti adeguate o per reperire facilmente i collaboratori necessari, fossero questi esperti esteri o locali. Troppo spesso inol- tre erano orientate eccessivamente verso l(cid:146)aiuto d(cid:146)urgenza, pur avendo poca esperienza nel settore dello sviluppo. Di conse- guenza, sono stati intrapresi progetti di scarsa qualit(cid:224) basati su premesse errate circa la partecipazione della popolazione locale o la capacit(cid:224) delle amministrazioni locali di assumere successiva- mente il controllo delle operazioni. ¨ improbabile che questi pro- getti si rivelino sostenibili. In altri casi, la pianificazione e l(cid:146)istruzione sono state di 62. buona qualit(cid:224). Si trattava spesso di progetti meno complessi, come quelli per installare pompe manuali su posti d(cid:146)acqua, che prose- guivano, come continuazione o estensione, progetti iniziati/attuati prima dell(cid:146)ISA nel quadro di programmi di risanamento e cofi- nanziamenti gi(cid:224) esistenti. La valutazione intermedia per Haiti definiva «esemplare» la selezione delle azioni. 63. A causa del ricorso a molte ONG, dell(cid:146)esistenza di piø dona- tori e della mancanza di un adeguato coordinamento in tutti i paesi, la localizzazione e il sistema di pianificazione dei progetti sono stati alquanto frammentari e scarsamente integrati. Di con- seguenza, si sono venute a creare strutture parallele per l(cid:146)attua- zione, nonchØ sistemi di approvvigionamento e di rendiconta- zione paralleli a livello nazionale. In aggiunta, i progetti sono stati spesso eccessivamente dispersivi per poter avere un impatto a livello dell(cid:146)intero paese. Partecipazione dei beneficiari 64. La partecipazione a livello locale dei beneficiari al processo decisionale e all(cid:146)attuazione costituisce un requisito essenziale per la maggior parte dei programmi di aiuto. Per potersi concretizzare e durare nel tempo, questa partecipazione richiede, e deve avere a 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/13 disposizione, tempo. Purtroppo, le pressioni esercitate sia dai donatori e dagli Stati membri, che dai beneficiari, affinchØ venis- sero spesi i fondi e si ottenessero rapidamente risultati, sono state cos(cid:236) forti che questi aspetti sono stati spesso trascurati o ignorati. In Etiopia ed Eritrea, le amministrazioni nazionali e le autorit(cid:224) locali sono state maggiormente coinvolte nei processi sia di attua- zione che di sorveglianza. Le delegazioni hanno talvolta ritenuto che la partecipazione delle amministrazioni nazionali richiedesse troppo tempo. 65. Il ruolo che viene riconosciuto in genere alle ONG che ope- rano nei paesi in via di sviluppo Ł quello di agevolare l(cid:146)attuazione dei progetti. L(cid:146)attuazione vera e propria dovrebbe essere affidata, per quanto possibile, agli stessi beneficiari, all(cid:146)occorrenza con il supporto di esperti locali. Per contro, molte ONG si sono occu- pate in prima persona dell(cid:146)attuazione, ricorrendo ampiamente a personale estero. Tale situazione riduce le probabilit(cid:224) che si pro- duca un efficace trasferimento di conoscenze e che l(cid:146)azione si riveli sostenibile. Ha creato inoltre tensioni con le autorit(cid:224) locali che in genere propendono per un utilizzo quanto piø limitato possibile della manodopera estera. Il problema illustra il conflitto tra la «rapida attuazione» e la «sostenibilit(cid:224) delle azioni». 66. Ad Haiti, i beneficiari di alcuni progetti nel settore agricolo sono stati invitati a partecipare a progetti di cui non conoscevano l(cid:146)obiettivo finale, i risultati attesi, le modalit(cid:224) di gestione e di finanziamento. La partecipazione della popolazione alle decisioni e alla raccolta/valutazione dei risultati non Ł stata prevista e le proposte di progetti delle ONG sono troppo spesso vaghe al riguardo (1). 67. Indipendentemente dalle cause, una sorveglianza e una cono- scenza adeguate, completate da azioni di sostegno e misure cor- rettive, possono in genere compensare le carenze e dovrebbero essere considerate parte integrante degli sforzi per il risanamento del paese. Quasi tutte le forme di partecipazione locale dovreb- bero perci(cid:242) essere viste come un fattore positivo, a condizione che siano trasparenti e che sia possibile renderne conto. Sostenibilit(cid:224) 68. Sin dall(cid:146)avvio di un progetto, il coinvolgimento delle autorit(cid:224) locali dovrebbe includere l(cid:146)accettazione da parte di queste ultime del trasferimento delle strutture e della responsabilit(cid:224) del funzio- namento di scuole, cliniche ecc. Tale responsabilit(cid:224) dovrebbe essere enunciata in tutte le convenzioni di finanziamento e, all(cid:146)oc- correnza, nei contratti. Troppo spesso, non sono stati emessi i certificati attestanti l(cid:146)avvenuto trasferimento e al momento della chiusura dei progetti non era chiaro come le infrastrutture avreb- bero continuato ad essere finanziate. In Mozambico, ad esempio, il ministero della Sanit(cid:224) non ha accettato le strutture e non si Ł assunto la responsabilit(cid:224) del loro funzionamento dal momento che non era stato coinvolto nella pianificazione. ¨ risultato che gli edifici erano non conformi alle norme stabilite dall(cid:146)amministra- zione e/o non ubicati l(cid:224) dove il ministero avrebbe preferito che fossero. Di conseguenza, in due relazioni di valutazione (2) si afferma che molte cliniche e centri sanitari sono stati chiusi o, quando hanno continuato a funzionare, hanno mantenuto stan- dard operativi al di sotto della norma. 69. ¨ particolarmente difficile assicurare la sostenibilit(cid:224) nel caso di progetti innovativi o ubicati in regioni di cui le ONG o gli altri organismi hanno poca o nessuna esperienza. Vi Ł stata la ten- denza, ad esempio, a istituire piani di prestiti o fondi di rotazione nell(cid:146)ambito dei cosiddetti progetti «generatori di reddito», in set- tori come l(cid:146)agricoltura, l(cid:146)allevamento, l(cid:146)artigianato e in altre atti- vit(cid:224) produttive di cui i gruppi obiettivo non possedevano alcuna precedente esperienza. I regimi che prevedono una ripartizione dei costi per medicinali, attrezzature scolastiche e retribuzioni degli insegnanti, nonchØ delle spese per l(cid:146)acqua per rendere pos- sibile la manutenzione, sono altri esempi in cui i beneficiari spesso non sono abituati a pagare o dispongono di pochi mezzi. Questi progetti si sono rivelati spesso piø o meno un fallimento, oppure lasciano dubitare del successo della loro attuazione. I progetti che hanno sempre coinvolto gli stessi beneficiari sin dalle prime fasi hanno maggiori possibilit(cid:224) di riuscita, come ad esempio un pro- getto micro-idrologico nel Madagascar. In questo progetto sono state coinvolte con successo anche imprese locali. 70. Quando i progetti conclusi, come scuole o cliniche, vengono trasferiti sotto il controllo dei responsabili locali, il personale viene di norma retribuito in base al regime applicato ai dipendenti pub- blici dei rispettivi paesi. Le ONG e gli altri partner incaricati del- l(cid:146)attuazione corrispondono sempre al personale locale retribu- zioni superiori a quelle offerte dalla locale amministrazione. Di conseguenza, diventa difficile trattenere il personale una volta che il progetto Ł stato trasferito alle autorit(cid:224) locali. O il personale rie- sce a trovare un(cid:146)altra occupazione, ad esempio presso un(cid:146)agenzia internazionale o nel settore privato, oppure resta, ma non Ł piø motivato. 71. In Angola la retribuzione mensile di una segretaria e di un autista impiegati presso una ONG era rispettivamente di 1 000 USD e 300 USD. Nello stesso tempo, un medico che lavorava per il ministero della Sanit(cid:224) guadagnava 10-20 USD. Le retribuzioni offerte in base ai contratti finanziati dall(cid:146)ISA erano completa- mente fuori misura rispetto alle condizioni locali e non potevano essere mantenute una volta che i progetti venivano trasferiti all(cid:146)am- ministrazione locale. 72. Tali situazioni possono essere in parte spiegate con la man- canza o la carenza di risorse umane. Per tale motivo, non soltanto i tempi necessari per il reperimento degli esperti da parte delle ONG sono stati lunghi ma, a causa della concorrenza tra le stesse ONG, Ł stato necessario offrire retribuzioni elevate (piø o meno quelle offerte ad assistenti tecnici «commerciali»); nonostante ci(cid:242), non vi era sempre personale con esperienza e qualifiche suffi- cienti disponibile ad espletare le mansioni richieste. Talvolta, il personale che era stato assunto ha lasciato il paese prima della scadenza del contratto o non ha prorogato il contratto a causa della difficolt(cid:224) di sostenere le condizioni di lavoro locali. (1) Relazione di valutazione relativa a Haiti, DRN, settembre 1997. (2) Valutazione, articolo 255 Mozambico, Cowi, luglio 1997. Fase II, rela- zione Mozambico, APT Consult, settembre 1998. C 113/14 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 73. Ad Haiti, nØ lo Stato nØ i genitori dispongono dei fondi necessari per la manutenzione delle scuole. Analogamente, non vi Ł un sistema che assicuri il pagamento delle spese per l(cid:146)acqua potabile (1). In tali circostanze, la sostenibilit(cid:224) dell(cid:146)investimento Ł interamente subordinata al continuo afflusso di fondi dall(cid:146)esterno. Esecuzione e risultati dei programmi 74. La Corte prende atto dei risultati raggiunti dai programmi realizzati in vari paesi sotto forma di costruzione e risistemazione di scuole, strutture sanitarie, posti d(cid:146)acqua, programmi di irriga- zione ecc. che erano operativi e ben utilizzati dai gruppi obiettivo. Diverse relazioni di valutazione forniscono esempi di azioni con- clusesi con successo. 75. La scarsa rendicontazione (cfr. i paragrafi 88-99) non con- sente di disporre di informazioni sufficienti sui risultati generali delle azioni e sul grado di raggiungimento degli obiettivi. Ciono- nostante, Ł risultato che, in diversi casi, i progetti presentavano carenze di esecuzione e che, in alcuni casi, il rapporto costo/ efficacia era insoddisfacente. 76. Come indicato nella proposta della Commissione e nelle conclusioni del Consiglio, gli obiettivi immediati dell(cid:146)iniziativa ISA erano il risanamento dei settori sociali e il rilancio delle atti- vit(cid:224) in grado di produrre il piø rapidamente possibile risorse ali- mentari e redditi, ponendo al tempo stesso le basi di uno sviluppo sostenibile sul lungo periodo. 77. L(cid:146)avvio di molti progetti ha subito gravi ritardi a causa della lentezza con cui sono stati sborsati i fondi iniziali. Le lunghe pro- cedure adottate all(cid:146)interno dei servizi della Commissione per tra- sferire i fondi agli agenti incaricati dell(cid:146)attuazione hanno obbligato questi ultimi a differire di molti mesi l(cid:146)esecuzione dopo la firma dei contratti. Anche i pagamenti successivi hanno spesso subito ritardi. In diversi casi, le ONG hanno versato anticipi, attingendo dai loro fondi, per iniziare o proseguire le azioni. getti, per i servizi o i lavori direttamente destinati ai beneficiari Ł stato speso al massimo il 50 % del bilancio totale. 80. Le spese amministrative potevano essere incluse, ove docu- mentate, ma non su base forfettaria come spesso la Commissione ha di fatto accettato. In Mozambico, come prassi abituale, e non certo eccezionale, a tutte le altre voci di bilancio veniva aggiunto forfettariamente un 6 % per spese amministrative. BenchØ i criteri guida indicassero chiaramente come trattare le spese amministra- tive (cfr. il paragrafo 31), la delegazione ha completamente igno- rato tali disposizioni. 81. Inizialmente era previsto che si sarebbe dovuto procedere solo al ripristino delle strutture esistenti senza effettuare nuovi investimenti. PoichØ tale restrizione, imposta per favorire una rapida attuazione, Ł stata ritenuta controproducente, nella mag- gior parte dei paesi tali investimenti sono stati comunque realiz- zati sotto forma di nuovi impianti idrici, nuove scuole e nuove strutture sanitarie. Per tale ragione, il divieto di effettuare nuovi investimenti non Ł stato incluso (salvo che per l(cid:146)acquisto di immo- bili) nel regolamento (CE) n. 2258/96 del Consiglio. Il 82. livello standard delle attrezzature e degli edifici non dovrebbe essere eccessivamente elevato rispetto alla norma del paese, al fine di evitare costi di costruzione e manutenzione piø alti. In Mozambico il governo si Ł lamentato dei costi eccessiva- mente elevati per la costruzione delle cliniche e delle pompe per l(cid:146)acqua facenti parte di un progetto valutato da consulenti esterni. Erano costate cos(cid:236) tanto che sarebbe stato difficile effettuarne la manutenzione e sostituirle una volta usurate. Per contro, ad Haiti tutti i contratti per le infrastrutture stradali sono stati stipulati con imprese locali che hanno lavorato in maniera adeguata. 83. In Somalia, il sostegno Ł stato concesso a nuove strutture generatrici di entrate (come dazi all(cid:146)importazione), la piø impor- tante delle quali era il porto di Berbera. BenchØ la Commissione abbia sostenuto l(cid:146)introduzione di sistemi di controllo finanziario, permangono dubbi circa la trasparenza e l(cid:146)obbligo di rendere conto. La Commissione avrebbe dovuto essere piø cauta prima di impegnarsi in progetti che generano entrate nelle condizioni attuali giacchØ il Somaliland, dove Ł situato il porto, non Ł stato ancora riconosciuto come Stato autonomo dalla comunit(cid:224) inter- nazionale. 78. Notevoli ritardi sono derivati anche dal fatto che le autorit(cid:224) locali hanno dovuto approvare relazioni finanziarie spesso poco chiare e di scarsa qualit(cid:224) elaborate dalle ONG o da altri agenti. Procedure semplificate 79. In Somalia, il costo dell(cid:146)assistenza tecnica nel quadro del primo programma di risanamento Ł stato molto elevato. Circa 9 Mio ECU, su un importo tale di 38 Mio, sono stati utilizzati per l(cid:146)assistenza tecnica e per consulenza (studi). Se si aggiungono all(cid:146)assistenza tecnica le spese per i trasporti (costo dei voli: 1,1 Mio), le spese amministrative e le altre spese fisse di tutti i pro- (1) GU C 349 del 17. 11. 1998, paragrafi 5. 28-5. 31. 84. Per l(cid:146)attuazione dei programmi dovevano essere adottate procedure d(cid:146)appalto semplificate, simili a quelle utilizzate dalla Commissione per l(cid:146)aiuto d(cid:146)urgenza. I contratti sono stati perci(cid:242) conclusi spesso sulla base di trattativa privata, anche se ci(cid:242) non Ł bastato a garantire la rapidit(cid:224) di esecuzione richiesta. Per contro, sia le agenzie incaricate dell(cid:146)attuazione che le autorit(cid:224) locali si sono spesso lamentate delle procedure a loro avviso eccessiva- mente lente e burocratiche della Commissione, in particolare le procedure per le gare e gli acquisti, per le quali l(cid:146)approvazione di Bruxelles si Ł fatta attendere a lungo. 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/15 85. Un progetto in Mozambico riguardava il ripristino di strade per un ammontare di 30 Mio ECU, ed era parte di un programma di risanamento della rete viaria piø vasto finanziato da piø dona- tori. Al momento della visita di controllo, nell(cid:146)ottobre 1996, erano passati quasi tre anni dalla firma della convenzione di finanzia- mento e, mentre la maggior parte delle strade finanziate da altri donatori erano gi(cid:224) state ultimate, le imprese a cui era stato appal- tato il progetto in questione avevano appena iniziato i lavori. Per giustificare il grave ritardo sono state addotte varie ragioni, come le indagini quantitative carenti, l(cid:146)insufficiente conoscenza delle procedure del FES sia da parte dei consulenti che del servizio del ministero competente. Tali problemi hanno comportato l(cid:146)esclu- sione delle offerte dalla gara per ragioni amministrative. Alla fine, la valutazione delle offerte Ł stata realizzata a Bruxelles, ma ci(cid:242) non ha contribuito ad accelerare i tempi. Il progetto ha conti- nuato ad avere problemi anche dopo il suo avvio e, alla fine di dicembre 1998, cinque anni dopo essere stato deciso, non era ancora stato concluso (erano stati pagati solo 20,4 Mio ECU dei 25,7 Mio ECU previsti dai contratti). Nel frattempo, Ł stato neces- sario effettuare riparazioni urgenti su quelle stesse strade. 86. In Angola, nel marzo 1995 Ł stato stipulato un contratto di assistenza tecnica di 15 Mio ECU per la supervisione di un pro- gramma di risanamento delle strutture sanitarie gi(cid:224) deciso nel 1993. Nessuna attivit(cid:224) vera e propria Ł iniziata prima del luglio 1995. Il programma Ł stato attuato con estrema lentezza (a fine 1998 era stato impegnato il 50 % dei fondi assegnati e dopo circa quattro anni ne era stato sborsato il 25 %). La Commissione ha attribuito all(cid:146)ordinatore nazionale parte della responsabilit(cid:224) di tali lentezze riguardanti, ad esempio, l(cid:146)esame delle proposte di pro- getti e l(cid:146)approvazione delle relazioni e dei pagamenti riguardanti le ONG. Al tempo stesso, la Corte ha osservato che circa 1 Mio ECU era stato speso a titolo di un programma separato per l(cid:146)as- sistenza tecnica all(cid:146)ordinatore nazionale. Sembra che il risultato di tali sforzi sia stato limitato e non basato su una sana valutazione della fattibit(cid:224) dell(cid:146)operazione. Conti bancari separati 87. Di norma, i contratti stabilivano che i finanziamenti della Commissione dovessero essere depositati in conti bancari separati e che gli interessi dovessero essere contabilizzati a parte. Impo- nevano altres(cid:236) che le ONG ricercassero un accordo su come uti- lizzare tali interessi, se impiegarli cioŁ per lo stesso progetto oppure restituirli alla Commissione. Per lo piø, tali clausole sono state disattese e non si conosce l(cid:146)ammontare degli interessi matu- rati dal momento che la Commissione non ha adeguatamente sor- vegliato tale aspetto, anche se le somme accumulate possono essere consistenti. Ad esempio, nel quadro di un progetto da 12 Mio ECU in Mozambico sono stati stipulati circa 20 contratti con ONG. Nessuna delle relative relazioni finanziarie riporta una con- tabilizzazione separata degli interessi, aspetto questo passato inos- servato alla delegazione. Rendicontazione Obblighi 88. In generale, gli obblighi in materia di rendicontazione degli agenti incaricati dell(cid:146)attuazione non sono stati specificati e definiti prima o all(cid:146)avvio dell(cid:146)iniziativa, e ci(cid:242) nonostante che le proposte della Commissione e le conclusioni del Consiglio del maggio 1993 richiedessero specificamente relazioni a tutti i livelli. 89. Questa omissione Ł stata all(cid:146)origine di molti problemi. Lad- dove sono stati progressivamente costituiti gli Uffici di assistenza tecnica (UAT), alla fine sono state previste le procedure per la ste- sura di relazioni da parte dei partner incaricati dell(cid:146)attuazione. Gli UAT, per(cid:242), non sono stati creati in tutti i paesi o per tutti i pro- grammi ISA in uno specifico paese. Nella maggior parte dei casi, le delegazioni hanno dovuto inventare, con o senza il contributo dei servizi centrali, il modello da adottare per tali relazioni. 90. Le relazioni dei progetti finanziati a titolo del FES, delle linee di bilancio per l(cid:146)aiuto alimentare, per il cofinanziamento o altro erano di competenza di unit(cid:224) diverse all(cid:146)interno della Commis- sione; di conseguenza, diversi sono stati i criteri adottati sia per quanto riguarda il contenuto che la frequenza delle stesse. Ci(cid:242) potrebbe spiegare in parte perchØ fino ad oggi non vi sia stata una relazione generale sulla sorveglianza dell(cid:146)ISA, nØ per tutte le azioni ISA nØ per un singolo paese. 91. In mancanza di disposizioni precise, le ONG hanno adottato un proprio modello, magari approvato per precedenti progetti d(cid:146)urgenza finanziati a titolo del FES e/o del bilancio generale, oppure hanno cercato di seguire il modello impiegato nella fase propositiva. Dal momento che gli obblighi in materia di rendi- contazione differivano a seconda dei diversi strumenti di finan- ziamento (ISA, aiuto alimentare, altre azioni delle ONG), alcune ONG hanno dovuto seguire piø di un modello, il che ha reso piø complicato, il compito dell(cid:146)ordinatore nazionale, che doveva approvare le relazioni per progetti finanziati dal FES prima che potessero essere effettuati ulteriori pagamenti. In taluni casi, la Commissione ha richiesto che le fatture e 92. altri documenti giustificativi venissero allegati alle relazioni, tal- volta in originale talvolta in copia. In altri casi, i documenti giu- stificativi non erano richiesti. E alcune volte le disposizioni al riguardo sono cambiate durante il periodo di validit(cid:224) del con- tratto. Questa diversit(cid:224) di disposizioni ha creato confusione e comportato un lavoro amministrativo inutile sia per i partner incaricati dell(cid:146)esecuzione che per la Commissione. Norme contrastanti In Mozambico, l(cid:146)UNHCR e alcune ONG hanno sostenuto 93. che le norme interne in materia di controllo e di conservazione delle fatture e di altri documenti giustificativi originali impedi- vano loro di rispettare le disposizioni previste dalla Commissione. I tentativi di risolvere tali problemi non sono stati portati a ter- mine. C 113/16 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 94. Per quanto riguarda l(cid:146)UNHCR in Mozambico, Ł stato utiliz- zato lo stesso modello di contratto adottato per i contratti con le ONG. L(cid:146)UNHCR non ha riferito alla delegazione, come stabilito dal contratto, in quanto i contratti stipulati con i suoi subappal- tatori non lo contemplavano e le procedure contabili dell(cid:146)UNHCR non erano compatibili con le clausole contrattuali. Le relazioni dell(cid:146)UNHCR mostravano notevoli discrepanze tra i bilanci (com- plessivamente 3 Mio ECU) e le azioni che l(cid:146)UNHCR e la Commis- sione avevano convenuto e ci(cid:242) che Ł stato effettivamente realiz- zato; ci(cid:242) nonostante, nØ l(cid:146)UNHCR nØ gli agenti responsabili dell(cid:146)attuazione hanno mai richiesto l(cid:146)approvazione della Commis- sione. Il problema era in parte dovuto al fatto che alcune ONG avevano mischiato i fondi provenienti dall(cid:146)Unione e quelli con- cessi dall(cid:146)UNHCR e da altri donatori e/o propri fondi destinati al medesimo progetto. A met(cid:224) 1998, quando Ł stato effettuato il pagamento finale, molte questioni non erano ancora state chia- rite. In tali condizioni, vi Ł una mancanza di trasparenza nelle procedure sia finanziarie che amministrative relative a tali con- tratti, quali: a) la sorveglianza degli aspetti finanziari e dei risultati da parte sia dell(cid:146)UNHCR che della delegazione; b) la rendicontazione alla delegazione e all(cid:146)ordinatore nazionale; c) l(cid:146)approvazione definitiva e il pagamento finale autorizzato dall(cid:146)ordinatore nazionale e dalla delegazione. Gli stessi problemi con l(cid:146)UNHCR in materia di appalti, subappalti, rendicontazione e sorveglianza erano stati segnalati dalla Corte nella relazione speciale sulla ricostruzione nell(cid:146)ex Iugoslavia (1). 95. Le procedure per l(cid:146)approvazione dei contratti e dei paga- menti sono anch(cid:146)esse diverse dal momento che sono stati utiliz- zati finanziamenti provenienti sia dal FES che dal bilancio. Ci(cid:242) ha inciso negativamente sulla trasparenza per il paese beneficiario, dal momento che il coinvolgimento dell(cid:146)ordinatore nazionale in tali procedure non Ł obbligatorio per le azioni finanziate a titolo del bilancio. Talvolta, ma non sempre, l(cid:146)ordinatore principale ha comunque ricevuto tutte le informazioni. Rispetto dei termini per la presentazione delle relazioni 96. Raramente le relazioni sono pervenute nei tempi previsti e spesso Ł stato necessario inviare solleciti per riceverle. Nel caso delle azioni di risanamento finanziate nel quadro dell(cid:146)aiuto ali- mentare o degli accordi di cofinanziamento, tuttavia, la situazione Ł addirittura piø grave sia per le relazioni finanziarie che per quelle sullo stato di avanzamento dei progetti. Per taluni paesi, i fascicoli relativi a tali strumenti esaminati dalla Corte non com- prendevano alcuna relazione di questo tipo e spesso non conte- nevano addirittura alcuna traccia dei solleciti inviati. (1) Relazione speciale n. 5/98, paragrafi 3. 55 e 5. 7 (GU C 241 del 31. 7. 1998). In Angola, un(cid:146)azione doveva concludersi nel marzo 1996. 97. Una relazione finale Ł stata presentata dall(cid:146)ONG solo nell(cid:146)ottobre 1996, ma non Ł stata accettata. La relazione corretta non Ł stata ripresentata prima del marzo 1997, sei mesi dopo. Il pagamento finale Ł stato effettuato nella seconda met(cid:224) del 1997. 98. Nel luglio 1994, la Commissione ha deciso di finanziare un progetto per l(cid:146)approvvigionamento idrico (750 000 ECU). La prima relazione Ł stata presentata nel dicembre 1995, dopo aver gi(cid:224) beneficiato di una prima proroga. Una seconda proroga Ł stata richiesta e concessa per sei mesi nell(cid:146)aprile 1996. La seconda rela- zione Ł stata presentata nel luglio 1996 e la relazione finale nel marzo 1997. La relazione finanziaria Ł stata respinta e restituita. Un anno dopo (vale a dire nel marzo 1998) non era ancora stata presentata la relazione modificata. In alcuni paesi, le autorit(cid:224) nazionali o locali hanno parteci- 99. pato direttamente all(cid:146)attuazione, sia isolatamente che in collabo- razione con le ONG. Di conseguenza, i fondi sono stati inviati direttamente a tali autorit(cid:224) oppure sono state da queste distribuiti agli altri organismi coinvolti. Ovviamente in tali casi Ł altrettanto importante che vi sia trasparenza e obbligo di rendere conto. In questi paesi, le delegazioni hanno spesso dovuto attendere piø a lungo e sollecitare maggiormente le relazioni, e non sempre sono riusciti ad ottenerle. Controlli In alcuni casi, in cui si sospettava vi fossero irregolarit(cid:224), i 100. controlli sono stati effettuati da controllori esterni e i problemi sono stati segnalati all(cid:146)UCLAF nel 1996. Alla fine del 1998, tali casi erano ancora aperti. Uno di questi riguardava una ONG che aveva firmato un contratto con la Commissione nel 1994. Dopo il pagamento di una prima rata di 183 000 ECU, il «titolare» era scomparso prima che avesse inizio una qualsiasi attivit(cid:224). Il con- tratto Ł tuttora aperto a livello contabile, ma la Corte non Ł al corrente di alcuna azione intrapresa di recente per recuperare l(cid:146)importo che era stato richiesto e pagato. A parte tali casi, i con- trolli sono stati molto pochi, anche se un regolare controllo era considerato importante sin dall(cid:146)avvio dell(cid:146)ISA ed una disposizione al riguardo era stata inclusa nel regolamento (CE) n. 2258/96. All(cid:146)interno della Commissione non Ł stato possibile trovare trac- cia o memoria del numero dei controlli effettuati dalla Commis- sione stessa nell(cid:146)ambito dei programmi dell(cid:146)ISA. Ancora meno era noto circa i controlli realizzati dalle ONG e da altri agenti incari- cati dell(cid:146)attuazione. In un caso, l(cid:146)ONG competente per l(cid:146)attuazione indicava in una relazione di avere essa stessa avviato un controllo. La delegazione in questione non aveva chiesto la relativa relazione e non Ł stata quindi in grado di fornirne una copia a seguito di una richiesta della Corte. Per contro, sarebbe stato in linea con le normali procedure di sana gestione finanziaria prevedere controlli per ogni programma o per la maggior parte di essi come parte di una procedura standard. 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/17 101. Vi sono stati alcuni casi in Eritrea e in Somalia in cui una ONG o la delegazione avevano notato che i fondi non erano stati utilizzati per gli scopi previsti. Anche se bisogna riconoscere che era difficile darvi seguito, essi vanno risolti con un(cid:146)adeguata docu- mentazione. In Eritrea, la delegazione della Commissione aveva docu- 107. mentato le sue attivit(cid:224) di sorveglianza regolari e abbastanza fre- quenti comprendenti visite alla maggior parte dei siti del progetto. Al tempo stesso, erano state ricevute regolarmente relazioni ade- guate sulla sorveglianza predisposte da un assistente tecnico spe- cificamente assunto per il programma. Le relazioni di monitorag- gio redatte dalla delegazione, invece, non sono state trasmesse ai servizi centrali. Sorveglianza 102. La principale responsabilit(cid:224) in materia di sorveglianza dei programmi compete alla Commissione, di norma attraverso le delegazioni. VALUTAZIONI 103. Inizialmente, le delegazioni non erano ben preparate o dotate di mezzi sufficienti per effettuare una sorveglianza delle azioni attuate nel quadro dell(cid:146)ISA. Le procedure per tale sorve- glianza sono state messe a punto gradualmente nei paesi benefi- ciari dell(cid:146)ISA solo dopo che i programmi erano stati avviati. In mancanza di personale sufficiente messo a disposizione dalla Commissione, la sorveglianza Ł stata effettuata dagli assistenti tec- nici, per lo piø in UAT separati, ma talvolta integrati nella dele- gazione. In Angola, le ONG si sono lamentate di non aver rice- vuto alcuna visita dalla delegazione durante i primi 18 mesi di attivit(cid:224). 104. La Commissione ha raramente effettuato una sorveglianza a posteriori sui progetti come parte di una procedura standard. L(cid:146)eccezione alla regola Ł stata l(cid:146)Eritrea, dove tutti i contratti con le ONG contengono una clausola in base alla quale l(cid:146)ONG deve pre- sentare alla Commissione una «relazione operativa» entro uno o due anni. 105. Per quanto riguarda la Somalia, la sorveglianza Ł stata affi- data agli assistenti tecnici dell(cid:146)unit(cid:224) somala collegata alla delega- zione di Nairobi. Le relazioni da questi predisposte possono dif- ficilmente essere considerate adeguate relazioni sulla sorveglianza. Non vi Ł alcun riferimento agli obiettivi specifici dei progetti, ma solo rapide allusioni ai problemi discussi o risolti durante le mis- sioni. In Mozambico, la Commissione aveva in programma la 106. costituzione di un(cid:146)unit(cid:224) speciale incaricata del coordinamento e della sorveglianza di tutte le operazioni di risanamento finanziate dalla Commissione, come indicato nella proposta della Commis- sione al Consiglio e al Parlamento del maggio 1993. Tale unit(cid:224) non Ł mai stata costituita. Per contro, sono stati stipulati diversi contratti con assistenti tecnici per la sorveglianza del vasto pro- gramma ISA che ammontava a circa 180 Mio ECU alla fine del 1998. Tale attivit(cid:224) di sorveglianza non Ł stata in alcun modo documentata e, al momento della missione della Corte nel set- tembre 1996, molti progetti non avevano mai ricevuto una visita. Il personale permanente della delegazione non ha partecipato affatto a tale sorveglianza, ad eccezione degli agenti contabili locali che verificavano le relazioni finanziarie. La Commissione ha com- mentato che non era necessario documentare la sorveglianza dal momento che gli assistenti tecnici operavano nell(cid:146)ambito della delegazione propriamente detta. Per quanto riguarda il Mozam- bico, la Commissione non ha seguito l(cid:146)avanzamento dei progetti finanziati dal FES, ma si Ł concentrata su quelli finanziati a titolo del bilancio generale. 108. La valutazione dell(cid:146)impatto di una qualsiasi azione a favore dello sviluppo costituisce un elemento essenziale ai fini di una sana gestione finanziaria, in particolare per la definizione di pro- grammi futuri. Se i programmi intrapresi sono concettualmente nuovi o originali, come nel caso dell(cid:146)ISA, Ł ancora piø importante che le valutazioni inizino quanto prima e che vengano prese le decisioni per correggere qualsiasi lacuna o problema riscontrati durante la valutazione. L(cid:146)importanza delle valutazioni Ł stata rico- nosciuta sin dall(cid:146)inizio dal Consiglio e dalla Commissione. 109. La mancanza di obiettivi misurabili in molti documenti relativi ai programmi Ł un fattore che rende difficili le valutazioni. Inizialmente, la maggior parte delle proposte di progetto e le rela- tive convenzioni di finanziamento non contenevano un quadro logico chiaro di obiettivi, risultati attesi e attivit(cid:224) per raggiungerli. Successivamente la situazione Ł migliorata. 110. Vi Ł stata una serie di valutazioni, ma diverse valutazioni di singoli progetti sono state effettuate dalle stesse agenzie incaricate dell(cid:146)attuazione o da consulenti locali che hanno semplicemente riportato quanto indicato nelle relazioni sullo stato di avanza- mento dei lavori senza fornire alcun valore aggiunto. Valutazioni globali ed esaurienti delle azioni di risanamento intraprese dalla Commissione sono state fino ad ora compiute solo per la Liberia e il Mozambico. Secondo la Commissione, il bilancio assegnato alle valutazioni non Ł stato sufficientemente consistente da per- mettere tali valutazioni. La Commissione dovrebbe attribuire prio- rit(cid:224) a tali valutazioni e richiedere i fondi per effettuarle. 111. Le valutazioni e le revisioni a met(cid:224) percorso sono talvolta, ma non sempre, prescritte dalle convenzioni di finanziamento. Tuttavia, anche quando sono richieste, spesso non vengono effet- tuate. Inoltre, le valutazioni condotte non hanno riguardato in genere un programma nel suo insieme, ma solo uno o piø pro- getti o parti di un programma, come singoli contratti, e non l(cid:146)in- tero programma cos(cid:236) come presentato nella convenzione di finan- ziamento. In tali casi Ł molto difficile trarre conclusioni circa il raggiungimento o meno degli obiettivi dal momento che gli indi- catori di risultato e gli obiettivi vengono in genere fissati per il programma nel suo insieme. 112. In Angola, ad esempio, agli inizi del 1998 avrebbero dovuto essere effettuate le valutazioni per tre programmi FES. Fino ad ora non Ł stato presentato alcun documento. Due valutazioni richie- C 113/18 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 ste per i programmi in Etiopia non verranno realizzate, secondo la delegazione. In Mozambico, a prescindere dalla valutazione generale (cfr. il paragrafo 110), non Ł stata condotta alcuna valu- tazione specifica per nessuno dei progetti facenti parte del pro- gramma da 180 Mio ECU. e il margine di manovra dei beneficiari Ł molto maggiore nel qua- dro del FES che in quello del bilancio generale. Le norme sugli appalti e le altre procedure, come la rendicontazione, variano for- temente e le strutture organizzative all(cid:146)interno della Commissione sono diverse. In tali condizioni, la coesistenza del finanziamento a titolo del bilancio con quello a titolo del FES non Ł efficace (paragrafi 10-11). 113. Un(cid:146)adeguata valutazione deve essere effettuata da un orga- nismo indipendente diverso dall(cid:146)agente incaricato dell(cid:146)attuazione o dalla Commissione. I controllori della Corte, quando hanno richiesto le relazioni di valutazione, per taluni progetti hanno ricevuto relazioni redatte dagli stessi agenti incaricati dell(cid:146)attua- zione, relazioni in genere di scarsa qualit(cid:224) e non focalizzate sui problemi. 114. Talvolta le valutazioni sono state appaltate a consulenti locali. L(cid:146)ideale sarebbe che i consulenti locali, a condizione che dispongano di sufficienti competenze, vengano utilizzati il piø possibile: infatti costano meno e si presume conoscano meglio il contesto locale. In Etiopia, Ł stata utilizzata una societ(cid:224) di consu- lenza locale per la valutazione di una serie di progetti relativi ad un programma. Tali valutazioni, tuttavia, non facevano che ripor- tare semplicemente le conclusioni tratte dagli agenti responsabili dell(cid:146)attuazione nelle relazioni finali sull(cid:146)esecuzione. Di conse- guenza, non hanno in alcun modo contribuito a migliorare in futuro l(cid:146)attuazione di progetti analoghi o l(cid:146)operato dell(cid:146)agente responsabile oggetto della valutazione. CONCLUSIONE Concetto 115. Le attivit(cid:224) di risanamento che rientrano nel concetto del- l(cid:146)ISA mirano prima di tutto a costituire un anello forte nella catena che collega le azioni d(cid:146)urgenza alle attivit(cid:224) a favore dello sviluppo a lungo termine. Non sono per(cid:242) stati stabiliti criteri chiari per definire cosa debba essere considerato «aiuto al risanamento», diverso dall(cid:146)aiuto d(cid:146)urgenza, nØ Ł stata costituita una struttura di gestione adatta a questo tipo di aiuto (paragrafi 1-4). In pratica, buona parte delle azioni di risanamento non si 116. distinguevano dagli aiuti umanitari e in molti casi, le azioni di aiuto d(cid:146)urgenza sono continuate con la denominazione di pro- grammi di risanamento. PoichØ all(cid:146)interno della Commissione, la responsabilit(cid:224) delle azioni di risanamento Ł stata affidata ad altri servizi, sarebbe stato utile che questi disponessero di una docu- mentazione completa sulle azioni attuate in precedenza. Tale documentazione, invece, non ha potuto essere fornita per nessun paese (paragrafo 9). Selezione e coordinamento 118. La Commissione ha considerato comunque ammissibili all(cid:146)aiuto al risanamento paesi che non possedevano i requisiti di un minimo di stabilit(cid:224) e sicurezza e l(cid:146)esistenza di un governo legittimamente al potere nel paese (ad esempio, Angola, Congo, Somalia). In tali casi, non sussistevano le basi per attuare attivit(cid:224) di risanamento (paragrafi 16-30). 119. Le pressioni politiche esercitate per l(cid:146)avvio dei progetti e il rapido esborso dei fondi hanno compromesso l(cid:146)efficacia della pia- nificazione al punto che ci(cid:242) si Ł rivelato addirittura controprodu- cente ai fini dell(cid:146)obiettivo della rapida attuazione. La Commis- sione avrebbe dovuto proseguire le azioni di aiuto d(cid:146)urgenza fino a quando il contesto non fosse diventato piø favorevole (paragrafi 31-36). 120. Il coordinamento tra la Commissione e gli altri donatori si Ł limitato agli scambi di informazioni (paragrafi 37-41). Anche se tale problema sfugge, in qualche misura, al controllo della Com- missione, quest(cid:146)ultima avrebbe dovuto creare uno stretto coordi- namento tra i suoi servizi. In pratica, ogni servizio della Commis- sione coinvolto in una azione di risanamento si Ł concentrato unicamente sulle azioni di cui aveva la diretta responsabilit(cid:224) (paragrafi 42-46). Pianificazione e sorveglianza 121. L(cid:146)iniziale pianificazione generale della Commissione non Ł stata trasparente e non si Ł basata su un(cid:146)analisi accurata delle necessit(cid:224). I contratti con i partner esistenti sono stati spesso pro- rogati, senza un(cid:146)adeguata valutazione della situazione finanziaria e della necessit(cid:224) di proseguire le attivit(cid:224) (paragrafi 12-15). 117. La struttura del finanziamento dovrebbe essere adattata alle esigenze del programma. Non vi Ł alcuna coerenza tra le diverse fonti di finanziamento, vale a dire il bilancio generale e il FES. La legislazione di base e regolamenti finanziari applicati sono diversi In particolare per i progetti adottati all(cid:146)inizio, non Ł possi- 122. bile verificare se i programmi sono stati basati su valutazioni delle effettive esigenze di risanamento. I progetti si sono basati spesso su attivit(cid:224) esistenti, ad esempio ONG gi(cid:224) attive in una regione in un particolare settore. In tali circostanze, Ł probabile che i risultati siano frammentari e poco coerenti (paragrafi 55-63). 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/19 123. Le pressioni esercitate affinchØ le proposte di progetto venissero presentate in tempi brevi ha praticamente impedito il coinvolgimento delle autorit(cid:224) locali e dei beneficiari. Di conse- guenza sono stati realizzati investimenti la cui sostenibilit(cid:224) era incerta (paragrafi 56-73). 124. La sorveglianza e la rendicontazione non sono state ade- guate. In particolare, la Commissione non ha trasmesso con rego- larit(cid:224) al Parlamento europeo e al Consiglio relazioni esaurienti sugli aiuti convogliati sia attraverso il bilancio che attraverso il FES. In generale, vi Ł stata una carenza di informazioni sull(cid:146)ese- cuzione delle azioni che ha reso possibile solo in misura limitata un(cid:146)adeguata sorveglianza (paragrafi 90-95). Alle delegazioni inol- tre non Ł stato destinato personale sufficiente che si occupasse della sorveglianza delle attivit(cid:224) (paragrafi 102-107). 125. La mancanza di istruzioni in materia di rendicontazione e la sorveglianza carente esercitata dalla Commissione ha permesso ad alcune ONG di presentare azioni senza finalit(cid:224) chiare o precisi gruppi obiettivo (paragrafi 59-61). Le relazioni delle ONG sono state presentate in genere con ritardo ed erano spesso di scarsa qualit(cid:224), al punto che Ł stato estremamente difficile stabilire che cosa fosse stato realizzato e a quale costo (paragrafi 96-98). Attuazione e obbligo di rendere conto l(cid:146)esborso dei fondi e per la lentezza del processo decisionale attra- verso la Commissione di Bruxelles (paragrafi 77-78, 84). 128. Le relazioni finanziarie sono state insufficienti e non vi Ł stata una sorveglianza finanziaria permanente. La Commissione non ha potuto presentare un quadro esauriente della situazione finanziaria delle azioni di risanamento finanziate a titolo del FES e del bilancio generale (paragrafi 12-15). Risultati 129. Alcune azioni di risanamento hanno prodotto risultati, come la costruzione/ripristino di strade, scuole, centri sanitari e strutture per l(cid:146)approvvigionamento idrico. Non sono per(cid:242) dispo- nibili informazioni circa i risultati complessivi delle attivit(cid:224) di risanamento, sia a livello del programma che a livello nazionale, e spesso non Ł stato possibile determinare in che misura gli obiet- tivi delle singole azioni fossero stati conseguiti (paragrafi 74-75). 130. Per quanto riguarda i beneficiari, il requisito minimo per interventi in qualche modo sostenibili Ł l(cid:146)esistenza di un quadro istituzionale efficace. Il ripristino delle istituzioni e delle capacit(cid:224) va considerato altamente prioritario, piø di quanto non sia avve- nuto finora. 126. Il programma di risanamento era stato ideato come un dispositivo temporaneo e le azioni avrebbero dovuto essere attuate con rapidit(cid:224). In pratica, il programma Ł diventato quasi perma- nente e le azioni hanno richiesto molto piø tempo del previsto. Spesso non Ł stato possibile distinguere i programmi di risana- mento da quelli tradizionali aventi finalit(cid:224) di sviluppo. 127. Alcune azioni hanno subito ritardi a causa della difficolt(cid:224) di reperire personale locale idoneo (paragrafo 72). L(cid:146)esecuzione delle azioni Ł stata lenta, in parte in ragione delle lunghe procedure per 131. La Commissione dovrebbe procedere ad una valutazione approfondita del programma di risanamento sulla base dell(cid:146)espe- rienza acquisita con esso. Tale valutazione dovrebbe estendersi a tutte le fasi del programma, programmazione, esecuzione, sorve- glianza e valutazione finale, nonchØ al coordinamento delle azioni, alla luce delIe esperienze positive fatte con il programma in Libe- ria. La Commissione dovrebbe rivedere il concetto di risanamento visto come programma e sostituire ad esso programmi completi per paesi basati su un(cid:146)analisi approfondita delle situazioni speci- fiche dei paesi dopo una crisi. La presente relazione Ł stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 26 e 27 gennaio 2000. Per la Corte dei conti Jan O. KARLSSON Presidente C 113/20 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE SINTESI Per la Commissione la comunicazione del 1993 [COM (93) 204 def. ] segna un momento importante nell(cid:146)evo- luzione della politica e delle azioni nel settore, nel quale si sottolinea l(cid:146)importanza della flessibilit(cid:224) e del rea- lismo senza istituire uno strumento per un determinato importo, nØ fissare un elenco di paesi ammissibili (sono stati forniti solo degli esempi). Il tasso di esborso dopo 5 anni di interventi risulta relativamente basso soltanto ad un primo esame. Infatti, esso dovrebbe essere relativizzato tenendo conto delle condizioni particolarmente difficili in cui sono stati realizzati gli interventi nei paesi interessati, i quali affrontano crisi durevoli e molto profonde. Occorrerebbe prendere in considerazione anche il ritmo degli impegni e la concentrazione su alcuni paesi «a rischio», la tendenza all(cid:146)accelerazione dei tassi di esborso, nonchØ i tassi di esborso raggiunti generalmente per tutti gli strumenti di aiuto allo sviluppo. ¨ vero che sono state lanciate azioni quando non erano state ancora raggiunte condizioni di relativa stabilit(cid:224), ma ci(cid:242) Ł normale. Nella comunicazione del 1995 CARS (collegamento tra aiuto umanitario, riabilitazione e sviluppo) e nelle valutazioni della Commissione e degli altri donatori Ł stato affermato che la situazione dei paesi interessati non Ł mai lineare, le diverse regioni che li compongono possono attraversare fasi distinte e la stabilit(cid:224) politica e militare al loro interno pu(cid:242) variare. Per questo motivo, la Commissione ha deciso di attuare un progetto quando in una determinata regione esiste una situazione di «stabilit(cid:224) relativa». I fondi per la ria- bilitazione servono a consolidare la pace, ma non c(cid:146)Ł alcuna garanzia che la pace, una volta raggiunta, sia duratura perchØ pu(cid:242) sempre scoppiare una nuova guerra. La Commissione non ritiene che sarebbe stato meglio fornire aiuti d(cid:146)urgenza piuttosto che aiuti per la riabilitazione soprattutto perchØ l(cid:146)aiuto d(cid:146)urgenza Ł relativamente dispendioso. Naturalmente gli importi destinati alla riabilitazione finanziaria dei paesi ACP, in media 40 milioni di EUR all(cid:146)anno, non consentivano di far fronte a tutte le necessit(cid:224) delle popolazioni interessate. In base alle conclu- sioni del Consiglio del 2 dicembre 1993, a partire dall(cid:146)esercizio finanziario del gennaio 1995, con la program- mazione di inizio anno degli stanziamenti di bilancio si Ł voluto far fronte, per un certo numero di paesi, alle necessit(cid:224) emerse in settori indicati come prioritari, tenendo conto delle altre fonti di finanziamento disponibili (programmi indicativi nazionali, articolo 255 della Convenzione di LomØ V). Dopo l(cid:146)adozione del regolamento (CE) n. 2258/96 del Consiglio, del 22 novembre 1996 (1), conformemente all(cid:146)articolo 8, Ł stata formalizzata la prassi precedente in base alla quale vengono presentati agli Stati membri riuniti nel quadro di un comitato congiunto gli orientamenti generali per le azioni finanziate nel corso dell(cid:146)esercizio finanziario considerato: vengono presi in considerazione, in particolare, i principi generali della riabilitazione, dei paesi ammissibili e dei settori d(cid:146)intervento prioritari. In questo contesto, e conformemente a quanto stabilito, si tiene conto del ruolo specifico della riabilitazione: sostituirsi progressivamente all(cid:146)aiuto umanitario tenendo conto, per quanto possibile, dell(cid:146)esistenza di un livello minimo di sicurezza. Ci sono quindi sempre stati programmazione, coor- dinamento e definizione del campo d(cid:146)azione della «riabilitazione finanziaria» (2). La «riabilitazione finanziaria» Ł stata realizzata in stretto coordinamento fra i servizi della sede, attraverso un(cid:146)unit(cid:224) incaricata, fra l(cid:146)altro, a partire dall(cid:146)ottobre 1995, della programmazione e della preparazione delle decisioni da adottare in base alle proposte dei partner operativi trasmesse dai servizi geografici e dalle dele- gazioni. Considerando il ruolo centrale dei servizi geografici della sede e delle delegazioni nella programma- zione e nella trasmissione dei progetti e dei programmi, Ł possibile constatare il coordinamento esistente tra le diverse fonti di finanziamento disponibili. Uno stretto coordinamento Ł stato realizzato anche con ECHO (Ufficio umanitario della Comunit(cid:224) europea). Quasi tutti gli interventi di «riabilitazione finanziaria» sono stati realizzati da ONG (Organizzazioni non gover- native) di cui sono stati finanziati i progetti che presentavano un bilancio dettagliato e obiettivi definiti. I con- tratti relativi a queste operazioni indicavano le modalit(cid:224) per la presentazione delle relazioni, in particolare per quanto riguarda le domande di versamento delle quote finanziarie e del saldo. Inoltre, in molti paesi che beneficiavano di fondi di riabilitazione, Ł stata organizzata un(cid:146)assistenza tecnica specifica per assicurare un (1) GU L 306 del 28. 11. 1996, pag. 1. (2) APT Consult, Fase I, Relazione di riesami def. (4 maggio 1998), pag. 21. 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/21 monitoraggio adeguato dell(cid:146)esecuzione, in loco, dei progetti e dei programmi, che Ł stata oggetto di relazioni periodiche. Tuttavia, la Commissione prende atto e condivide l(cid:146)opinione della Corte secondo cui la carenza di personale, in particolare nelle delegazioni, ha reso piø difficile il monitoraggio delle operazioni. Dal 1996 la Commissione ha istituito una task force per esaminare i risultati gi(cid:224) ottenuti nel settore del col- legamento tra aiuto umanitario, riabilitazione e sviluppo, per definire le modalit(cid:224) di un(cid:146)impostazione integrata rafforzata come risposta alle situazioni di crisi e «dopo crisi». INTRODUZIONE Antecedenti 4. La capacit(cid:224) di assorbimento degli aiuti nei paesi in via di svi- luppo Ł un problema generale e gi(cid:224) noto. Esso Ł reso ancora piø grave, nei paesi in fase di riabilitazione, dalle distruzioni e dal deterioramento delle infrastrutture. Pertanto, le condizioni d(cid:146)in- tervento in questi paesi sono particolarmente difficili: il fabbiso- gno Ł notevole, la situazione Ł talvolta urgente e far fronte alle esigenze diventa molto difficile. Questa realt(cid:224), che si traduce in un allungamento dei tempi di attuazione constatato dai partner della Commissione, incide sugli indicatori finanziari. Tuttavia, global- mente, rispetto all(cid:146)insieme dei tassi di esborso dell(cid:146)aiuto, i risultati finanziari specifici delle azioni di riabilitazione non sono negativi. Si pu(cid:242) aggiungere che in questo periodo si Ł assistito ad un aumento continuo degli esborsi nel settore ed anche che la «ria- bilitazione finanziaria» attuata da Organizzazioni non governa- tive e rispondente ad esigenze di base prioritarie delle popolazioni interessate (sanit(cid:224), accesso all(cid:146)acqua potabile, istruzione) ha regi- strato un ritmo di attuazione ancora piø sostenuto. Ci(cid:242) deriva da un impegno concreto e specifico nell(cid:146)attuazione di questo tipo di assistenza. IL CONTESTO Il concetto 7. La comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parla- mento europeo (1), la risoluzione del Parlamento menzionata dalla Corte e le conclusioni adottate dal Consiglio dei ministri il 2 dicembre 1993 sugli aiuti per la riabilitazione costituiscono una base solida per l(cid:146)attuazione di questo tipo di assistenza. 9. Le task force costituite, per paese o per settore, hanno con- sentito di analizzare congiuntamente le situazioni complesse e l(cid:146)evoluzione che caratterizzano i paesi interessati e di assicurare in questo modo una programmazione e un coordinamento piø stretti nel quadro di un(cid:146)impostazione globale. Il passaggio di responsabilit(cid:224) per quanto riguarda numerosi progetti e programmi tra ECHO e la Direzione generale Sviluppo costituisce uno degli aspetti del lavoro effettuato in comune. Il quadro giuridico 10. Il fatto che gli aiuti umanitari e la riabilitazione siano disci- plinati da regolamenti diversi non impedisce un(cid:146)efficace attua- zione dell(cid:146)aiuto, purchØ sia garantito uno stretto coordinamento. Inoltre, la nuova Commissione ha affidato entrambi i settori ad un solo commissario. 11. La Commissione intende illustrare in maniera piø dettagliata il processo continuo che, su sua iniziativa, dal maggio 1993 al novembre 1996, ha indotto le diverse istanze comunitarie ad approfondire il concetto di riabilitazione e a determinarne le modalit(cid:224) di esecuzione, sempre tenendo conto delle varie fonti di finanziamento di cui la Commissione doveva assicurare contem- poraneamente l(cid:146)attuazione. La Convenzione di LomØ V (1990-1995), prevede, nella sezione 6 Aiuti d(cid:146)urgenza, articolo 257, la possibilit(cid:224) di concedere aiuti per la riabilitazione ai paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico) attraverso varie fonti del primo protocollo finanziario, fermo restando che i progetti e programmi devono essere realizzati conformemente ai principi e alle norme del FES (Fondo europeo di sviluppo). Dato che interventi di riabilitazione sono sempre piø necessari anche fuori della zona ACP, per farvi fronte in maniera coerente, la Commissione ha presentato una comunicazione in materia al Consiglio e al Parlamento europeo nel maggio 1993. Con la risoluzione del Parlamento europeo, le conclusioni del Consiglio del dicembre 1993 costituiscono il quadro di attuazione dei primi interventi di riabilitazione finanziati a partire dalla linea di bilancio B7-5076 iscritta nel bilancio generale delle Comunit(cid:224) per il 1994 e completano quello gi(cid:224) esistente per gli interventi finanziati con i fondi del FES. (1) COM (93) 204 def. del 12 maggio 1993. Verso la met(cid:224) del 1995 la Commissione ha presentato una pro- posta di regolamento CE del Consiglio relativo ad azioni di riabi- C 113/22 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 litazione e di ricostruzione a favore dei paesi in via di sviluppo (PVS) (1), a cui ha fatto seguito il parere in prima lettura del Par- lamento europeo il 15 dicembre 1995 e una posizione comune il 29 gennaio 1996. Dopo il parere in seconda lettura del Parla- mento europeo il 21 maggio 1996, il regolamento Ł stato infine adottato il 22 novembre 1996. Nel frattempo, per favorire un(cid:146)impostazione globale, la Commis- sione ha presentato una comunicazione al Consiglio e al Parla- mento europeo relativa al collegamento tra aiuto d(cid:146)urgenza, ria- bilitazione e sviluppo (CARS) (2), che ha portato poi alle conclusioni del Consiglio del 28 maggio 1996 e al parere del Par- lamento europeo il 22 febbraio 1997. Da ci(cid:242) Ł derivata, in parti- colare, l(cid:146)istituzione delle task force. In un contesto di questo tipo, Ł difficile affermare che non c(cid:146)Ł stata coerenza nell(cid:146)impostazione della riabilitazione, per quanto riguarda sia i finanziamenti del FES, sia gli stanziamenti di bilan- cio, la cui complementarit(cid:224) Ł stata piø volte menzionata. ¨ vero invece che, dal lancio dell(cid:146)iniziativa speciale per l(cid:146)Africa, la riabi- litazione non Ł stata considerata un nuovo strumento unico, ma una possibilit(cid:224) di utilizzare in maniera flessibile e coordinata vari strumenti gi(cid:224) disponibili, e la cui coerenza, come gi(cid:224) affermato, Ł emersa gradualmente. Le risorse finanziarie 14. A tale riguardo Ł opportuno, tuttavia, sottolineare che Ł stata riconosciuta la necessit(cid:224) di interventi molto rapidi (cid:151) cfr. punto 7 delle conclusioni del Consiglio del 2 dicembre 1993. ¨ oppor- tuno considerare anche, oltre alla portata del problema a livello di fabbisogno, la difficolt(cid:224) di attuazione sul campo, da cui deri- vano ritardi ed imprevisti, nonchØ l(cid:146)evoluzione talvolta improv- visa delle situazioni che rende necessario modificare le azioni. 15. I paesi ACP in fase di riabilitazione hanno avuto a disposi- zione fonti di finanziamento specifiche la cui utilizzazione si giu- stificava con il fabbisogno di popolazioni particolarmente vulne- rabili: per esempio, profughi, sfollati o rimpatriati ai sensi dell(cid:146)articolo 255 di LomØ quarto. Essi hanno potuto disporre anche di finanziamenti supplementari, a partire dal bilancio gene- rale delle Comunit(cid:224), elaborato dall(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio, conforme- mente a quanto disposto nella risoluzione del Parlamento euro- peo del 16 novembre 1993 (3) che ha sottolineato la grande necessit(cid:224) di aiuti per la riabilitazione e ha ritenuto auspicabile creare un quadro specifico dotato di mezzi finanziari considere- voli per far fronte a tali esigenze. Dal punto di vista della programmazione dei finanziamenti, la natura delle azioni previste ha avuto un ruolo importante. Infatti, va sottolineato che gli stanziamenti vengono utilizzati essenzial- mente attraverso organizzazioni non governative per interventi rapidi in settori di base prioritari per le popolazioni interessate, per permettere di finanziare con i fondi eventualmente ancora disponibili dei programmi indicativi nazionali, e quando ci(cid:242) sia possibile, in particolare dal punto di vista politico, altri tipi di pro- getti e programmi, soprattutto nel settore della ripresa dello svi- luppo. PROGRAMMAZIONE GENERALE Criteri 19. La Commissione ritiene che i criteri di ammissibilit(cid:224) dei paesi al finanziamento per la riabilitazione siano definiti in due docu- menti essenziali: le conclusioni del Consiglio del 2 dicembre 1993, punto 6, e il regolamento (CE) n. 2258/96 del Consiglio del 22 novembre 1996. Ciascun testo parla di «un livello minimo di sicu- rezza» ma lo associa a formule del tipo «facendo prova di tutta la necessaria flessibilit(cid:224)» e «per quanto possibile». In questo modo, Ł possibile conciliare la necessit(cid:224) di azioni rapide che proseguono interventi umanitari con la constatazione pertinente che il com- plesso processo di superamento della crisi, di riabilitazione e ripresa dello sviluppo non Ł nØ lineare nel tempo, nØ uniforme nello spazio. Periodi di stabilit(cid:224) e di instabilit(cid:224) si succedono e tal- volta si alternano nelle varie regioni; da qui la flessibilit(cid:224) invocata dai testi, tenuto conto anche della necessit(cid:224) di rispondere a fab- bisogni prioritari delle popolazioni interessate. Inoltre, l(cid:146)ammissibilit(cid:224) dei paesi alla riabilitazione nonchØ gli interventi da finanziare sono stati stabiliti in stretto collegamento con il Consiglio, tramite il comitato congiunto, il comitato del FES e l(cid:146)informazione ex-ante. Infine, e piø particolarmente per quanto riguarda la riabilitazione finanziaria, le Organizzazioni non governative hanno attuato progetti in condizioni molto difficili e talvolta pericolose permet- tendo cos(cid:236) di sostenere popolazioni gravemente colpite dagli eventi. La sospensione o l(cid:146)interruzione di alcuni progetti (cid:151) nel complesso pochi (cid:151) sono stati un inconveniente legato ad un(cid:146)im- postazione che non poteva essere, in questo settore, quella del- l(cid:146)astensione. I finanziamenti dei programmi indicativi nazionali PIN non si basano sui criteri e sulle modalit(cid:224) di attuazione applicati agli stan- ziamenti di bilancio, i quali sono gestiti in maniera piø autonoma. Somalia (1) COM (95) 291 def. del 26. 6. 1995. (2) COM (96) 153 def. del 30. 4. 1996. (3) GU C 329 del 6. 12. 1993, pag. 77. 20. L(cid:146)accordo di Addis Abeba del marzo 1993 tra i leader delle fazioni somale Ł stato seguito dalla dichiarazione di Addis Abeba del 1o dicembre 1993 sottoscritta dall(cid:146)intera comunit(cid:224) degli aiuti internazionali (governi, agenzie dell(cid:146)ONU e Organizzazioni non governative) nonchØ dai rappresentanti delle diverse regioni 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/23 somale. Nella dichiarazione Ł stata delineata una strategia per le attivit(cid:224) di ricostruzione e riabilitazione in Somalia, basata sulla situazione attuale, cioŁ sull(cid:146)assenza di un governo centrale; suc- cessivamente tale strategia Ł diventata nota come approccio dei «dividendi della pace». La CE segue questa impostazione dalla met(cid:224) del 1994 quando Ł stato avviato il primo programma di riabilita- zione. La comunit(cid:224) degli aiuti internazionali ritiene che attual- mente non ci sia alcuna alternativa a tale strategia, se non si vuole abbandonare la Somalia. 21. Le attivit(cid:224) finanziate dalla CE nel Medio Scebeli erano aumen- tate notevolmente quando l(cid:146)ufficio di coordinamento dell(cid:146)aiuto alla Somalia (SACB) ha dichiarato la regione ammissibile alla ria- bilitazione. Il successivo peggioramento della situazione nella regione causato da conflitti tra clan non era prevedibile. Indipen- dentemente dai problemi derivanti dall(cid:146)interruzione dei progetti infrastrutturali, gli investimenti gi(cid:224) effettuati possono essere con- siderati in linea di massima redditizi. Cinque progetti nel settore della sanit(cid:224) sono stati sospesi nel periodo compreso tra il 1994 e 1998 perchØ la situazione nel campo della sicurezza era cambiata. Infatti, come menzionato, soltanto un progetto Ł stato interrotto, mentre negli altri casi le attivit(cid:224) sono riprese al primo segno di miglioramento della situazione. Angola 22. Malgrado le difficolt(cid:224) di attuazione del protocollo di Lusaka firmato nel novembre 1994, l(cid:146)Angola ha attraversato fino al 1998 un periodo di stabilit(cid:224) («nØ guerra nØ pace»), durante il quale la comunit(cid:224) internazionale ha sostenuto il paese in una prospettiva di ristabilimento della pace e di conciliazione nazionale. In questo periodo la Commissione ha continuato a fornire aiuti d(cid:146)urgenza a favore del paese. Allo stesso tempo, per favorire il processo di riconciliazione, la comunit(cid:224) internazionale si Ł impegnata nel corso della tavola rotonda di Bruxelles (1995) ad appoggiare le iniziative di ricostruzione del paese. Gli aiuti per la riabilitazione della Commissione si inseriscono in questo contesto. Repubblica democratica del Congo (ex Zaire) 23-24. La Commissione non condivide l(cid:146)opinione della Corte riguardo all(cid:146)opportunit(cid:224) di avviare programmi di riabilitazione nella Repubblica democratica del Congo. ¨ vero che nel docu- mento COM(93) 204 la Commissione prevedeva un compro- messo politico e il rilancio del processo di transizione. Il docu- mento conferma l(cid:146)analisi che aveva spinto nel gennaio 1992 la Comunit(cid:224) e i suoi Stati membri a sospendere i programmi di coo- perazione, fatta eccezione per l(cid:146)aiuto umanitario. Nella dichiara- zione del 27 luglio 1994 l(cid:146)Unione europea prendeva atto della svolta rappresentata dall(cid:146)insediamento del governo Kengo e della nuova assemblea (Alto consiglio della Repubblica (cid:151) Parlamento di transizione). popolazione. Questo processo, basato sul passaggio dall(cid:146)aiuto umanitario alla riabilitazione e quindi alla cooperazione allo svi- luppo, Ł stato parzialmente interrotto a causa del conflitto scop- piato nella parte orientale del paese alla fine del 1996 e aggrava- tosi nel 1997. Naturalmente, il conflitto che ha portato al potere il presidente Kabila non era stato previsto e non era prevedibile. 25. ¨ stato deciso di completare e avviare i programmi gi(cid:224) approvati. Con l(cid:146)insediamento del nuovo presidente le possibilit(cid:224) di una transizione non erano compromesse a priori e il fabbiso- gno della popolazione non era cambiato, cos(cid:236) come non erano cambiate le condizioni di attuazione dei progetti di riabilitazione. In quel contesto non sarebbe stato auspicabile rinunciare all(cid:146)at- tuazione di questi ultimi progetti. 26. Il programma per la preparazione delle elezioni a cui fa rife- rimento la Corte non ha comportato alcuna spesa e l(cid:146)impegno Ł stato chiuso. Il programma prevedeva la partecipazione ad un censimento della popolazione, strumento essenziale per la preparazione delle ele- zioni previste dal governo Kengo ed anche per elaborare piø ampi programmi di riabilitazione e sviluppo in base all(cid:146)analisi delle priorit(cid:224) del fabbisogno di una popolazione di cui ancora oggi non si conosce esattamente il numero e la localizzazione. Quando Ł apparso chiaramente che con le nuove autorit(cid:224) la pro- spettiva delle elezioni si allontanava, l(cid:146)impegno Ł stato chiuso senza aver effettuato alcun versamento, e contemporaneamente Ł stato chiuso l(cid:146)impegno sulla linea di bilancio PESC relativa alla creazione di un(cid:146)unit(cid:224) elettorale europea di monitoraggio e osser- vazione delle elezioni e della loro preparazione. La Commissione precisa che le elezioni non erano state previste nel periodo suc- cessivo al cambiamento di poteri ma avrebbero dovuto appog- giare il cambiamento nel rispetto delle regole della democrazia: il programma Ł stato deciso in un momento in cui era al governo Kengo, il quale aveva previsto, da parte sua, un finanziamento di circa 150 milioni di USD, e attendeva i contributi delle Nazioni Unite. Il programma della Commissione era quindi complemen- tare a tali impegni ed Ł stato confermato perchØ il nuovo presi- dente aveva promesso le elezioni entro due anni a partire dalla nomina. La Commissione ritiene che una complementarit(cid:224) tra le diverse risorse disponibili (FES e bilancio), e uno stretto coordinamento con gli altri finanziatori siano sempre piø necessari in questo tipo di operazioni. Ruanda/Liberia 27. La Commissione ritiene che nel caso del Ruanda l(cid:146)aiuto per la riabilitazione sia stato del tutto appropriato. In attesa che siano rispettate le condizioni per la ripresa di una cooperazione allo sviluppo di tipo classico, la Commissione ha finanziato programmi volti a migliorare le condizioni di vita della Pur mantenendo gli aiuti umanitari, la Commissione ha pensato che essi non consentissero di rispondere pienamente alle necessit(cid:224) della popolazione traumatizzata dal genocidio. Essa ha ritenuto C 113/24 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 necessario intraprendere al piø presto azioni di ricostruzione delle infrastrutture distrutte e di rilancio dell(cid:146)economia per contribuire alla riconciliazione nazionale. programma di riabilitazione sociale per l(cid:146)Etiopia. La ripartizione dell(cid:146)importo Ł la seguente: FES: 2,7 milioni di EUR, articolo 255: 4,1 milioni di EUR e dalla linea di bilancio B7-6410/(5076) 8 milioni di EUR. Questo tipo di azioni non pu(cid:242) essere realizzato attraverso gli aiuti umanitari che, per esempio, non possono finanziare la realizza- zione di infrastrutture importanti. La logica e la necessit(cid:224) di un collegamento tra urgenza, riabilita- zione e sviluppo non escludono la coesistenza dei tre tipi d(cid:146)inter- vento in un determinato paese. 28. Il successo delle operazioni in Liberia Ł stato confermato recentemente da due relazioni indipendenti di valutazione che sono giunte alle seguenti conclusioni: (cid:151) Gli obiettivi, i risultati e l(cid:146)impatto delle attivit(cid:224) di riabilitazione sono stati pienamente rispondenti agli obiettivi UE e hanno contribuito alla complementarit(cid:224) di tutte le iniziative UE e della Commissione (1). (cid:151) La Commissione europea si Ł dimostrata molto piø efficace da un punto di vista operativo di quanto in genere non si cre- da (2). Ad Haiti il periodo compreso tra il 1994 e il 1999 Ł stato carat- terizzato da una crisi politica e istituzionale. In questo contesto, sostenere gli sforzi di riabilitazione dopo l(cid:146)embargo era impor- tante quanto mantenere l(cid:146)economia sotto controllo per evitare che ai problemi politici e sociali si aggiungesse una crisi dovuta all(cid:146)in- stabilit(cid:224) e al degrado del contesto economico e finanziario. Il finanziamento dei programmi d(cid:146)adeguamento e le azioni e i pro- grammi di riabilitazione si inseriscono in questa strategia. Il collegamento tra urgenza, riabilitazione e sviluppo non rappre- senta una successione nel tempo ma piuttosto la complementarit(cid:224) tra i vari strumenti. Nel caso di Haiti in particolare, la strategia di sviluppo doveva e deve ancora includere azioni d(cid:146)urgenza o di ria- bilitazione. Si mira alla coerenza tra un(cid:146)azione di potenziamento e decentralizzazione dello Stato attraverso l(cid:146)aiuto al bilancio e le azioni di riabilitazione e di strutturazione della societ(cid:224) civile. (cid:151) La CE ha avuto un(cid:146)influenza considerevole nel processo di pace e nelle prime fasi della ripresa dopo la guerra civile (3). Considerazioni sul processo di programmazione (cid:151) La Commissione continua a rivestire un ruolo chiave come donatore in Liberia grazie all(cid:146)attuazione del secondo pro- gramma di riabilitazione. Il suo ruolo Ł ampiamente ricono- sciuto dalla comunit(cid:224) dei donatori (4). Etiopia 29-30. Il limite proposto nella comunicazione della Commis- sione non Ł stato preso in considerazione nelle conclusioni del Consiglio del 2 dicembre 1993 e nel regolamento relativo alla «riabilitazione finanziaria». L(cid:146)osservazione circa il sostegno della Commissione all(cid:146)ISA deve essere considerata nel suo contesto. Gi(cid:224) dal 1991 la Commissione finanziava un alto numero di «azioni d(cid:146)urgenza» a favore delle vittime della guerra, della siccit(cid:224) e della carestia. In questo contesto si inseriva «il progetto per la riabilita- zione sociale» iniziato nel 1994. Va ricordato anche che l(cid:146)Eritrea Ł diventata uno Stato autonomo, 20 milioni di EUR provenienti dai finanziamenti FES per l(cid:146)Etiopia sono stati trasferiti all(cid:146)Eritrea per finanziare lo stesso tipo di attivit(cid:224) in regioni precedentemente appartenute all(cid:146)Etiopia. I dati disponibili indicano che 14 834 739 EUR sono stati utilizzati per finanziare progetti nel contesto del (1) (2) (3) (4) «Valutazione dell(cid:146)attuazione delle linee di bilancio (. ) B7-6410 Azioni di risanamento e di ricostruzione a favore dei paesi in via di sviluppo, segnatamente dei pasi ACP (cid:151) esercizi finanziari 1994-1995-1996- 1997 (cid:151) Relazione per paese Liberia»; APT Consult, UK; pag. 5. Ibid. , pag. 6. «Valutazione degli aiuti UE, fase operativa; analisi n. 5: Liberia»; Inve- stment Development Consultancy, France; August 1998; pag. 1. Ibid. 33. Pu(cid:242) succedere che la pianificazione finanziaria della Com- missione, che deve applicare la normativa in vigore, non coincida con il ritmo seguito dalle ONG nella preparazione del progetto. Di norma le ONG vengono informate delle scadenze ma non sempre le rispettano. Se possibile, Ł data loro un(cid:146)ultima possibilit(cid:224) di rispettare i termini concedendo delle proroghe, ma si tratta tal- volta soltanto di giorni. 34. La Commissione vuole sottolineare che nel quadro del rego- lamento (CE) n. 2258/96 si Ł svolto uno scambio di opinioni sugli orientamenti generali per le azioni da organizzare nel prossimo anno in seno ad un comitato congiunto specifico degli Stati mem- bri. Inoltre, essa rammenta che ciascun progetto di riabilitazione superiore a 2 milioni di EUR Ł oggetto di una proposta di finan- ziamento dettagliata sulla quale esprime il proprio parere il comi- tato del FES che pu(cid:242) riesaminare il contesto del progetto nell(cid:146)am- bito del programma di riabilitazione. 36. In Mozambico l(cid:146)ACNUR disponeva di personale in numero sufficiente, di buoni mezzi logistici ed era ben rappresentato nei distretti. Si trovava quindi in una posizione migliore rispetto alla delegazione per selezionare e monitorare i sottoprogetti. Esso ha condotto le operazioni attraverso gli uffici provinciali autonomi a cui sono stati affidati finanziamenti in base alla disponibilit(cid:224) e alle esigenze e che hanno stipulato contratti con le ONG partner. Il loro sistema amministrativo era molto piø flessibile di quello della CE e ha consentito rapidi esborsi e modifiche degli obiettivi del progetto. 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/25 Tenuto conto di questi vantaggi comparativi, Ł apparso oppor- tuno partecipare al finanziamento del programma globale ACNUR senza legare i finanziamenti CE a progetti singoli. Analogo Ł stato il tipo di collaborazione realizzato con l(cid:146)ACNUR da altri Stati membri. In questo modo la delegazione Ł stata libera di gestire altre attivit(cid:224). In questo quadro, l(cid:146)ACNUR ha utilizzato i fondi CE come un con- tributo al proprio piano di lavoro globale. Dall(cid:146)ottobre 1995 l(cid:146)ACNUR ha identificato progetti per finanzia- menti CE specifici a titolo del programma articolo 255 (7 ACP 080). Il programma Ł stato per(cid:242) approvato soltanto nel marzo 1996; per questo motivo i progetti sono stati cancellati oppure sono stati trovati altri donatori. Coordinamento Coordinamento dei donatori oggetto di varie discussioni, in particolare per quanto riguarda il controllo dei fondi da parte degli organismi di vigilanza esterni. Nel periodo considerato, nel quadro delle azioni di riabilitazione finanziate a partire dal bilancio generale delle Comunit(cid:224) ma soprat- tutto a titolo dell(cid:146)articolo 255 di LomØ quarto, la Commissione ha appoggiato il ruolo dell(cid:146)ACNUR finanziandone numerosi progetti o programmi, che avevano obiettivi specifici e bilanci determinati, alcuni in base ad un principio di scambio delle responsabilit(cid:224), tenuto conto del previsto ritiro dell(cid:146)organizzazione. Coordinamento all(cid:146)interno della Commissione 42. Il coordinamento Ł stato realizzato a livello di delegazioni per la programmazione della riabilitazione finanziaria effettuata tenendo conto degli altri interventi previsti nel settore della ria- bilitazione e dell(cid:146)aiuto umanitario. La sede ha curato il coordinamento tramite i responsabili geogra- fici che assicurano l(cid:146)attuazione di tutta la politica di sviluppo. 37. Per quanto riguarda in particolare la «riabilitazione finanzia- ria» la Commissione ha assicurato il coordinamento sia a livello di sede che a livello di delegazione con i partner interessati al pro- cesso di riabilitazione, in particolare con le ONG ed anche con ECHO, che dal 1994 Ł informato ufficialmente in anticipo di tutti gli interventi previsti, e con gli Stati membri, consultati nell(cid:146)am- bito del comitato congiunto istituito dal regolamento (CE) n. 2258/ 96 sugli orientamenti generali e informati ex-ante e ex-post di tutti i progetti. Inoltre sono state istituite task force per alcuni paesi e/o settori d(cid:146)intervento. Questo coordinamento Ł effettuato nel quadro della scelta dei set- tori prioritari e all(cid:146)atto dell(cid:146)istruzione dei progetti. Per quanto riguarda il coordinamento con ECHO, tutti i progetti di riabilitazione finanziaria sono soggetti alla sua approvazione. La Commissione ritiene che il coordinamento sia stato sufficiente ed abbia evitato sovrapposizioni nell(cid:146)utilizzazione dei fondi. A partire dal 1996 le task force hanno reso sistematico questo tipo di coordinamento. 38. Non Ł stato registrato un minore interesse dei donatori per l(cid:146)ufficio di coordinamento degli aiuti alla Somalia il cui compito particolare Ł assicurare la massima armonizzazione dei sistemi e delle metodologie operativi utilizzati dalle agenzie incaricate del- l(cid:146)attuazione che ne fanno tutte virtualmente parte insieme ai donatori e alle agenzie dell(cid:146)ONU. D(cid:146)altro canto, l(cid:146)interesse dei donatori per la Somalia si Ł ridotto leggermente a causa della mancanza di progressi nel ristabilimento della pace e dell(cid:146)ordine nel paese. 43. Fin dall(cid:146)inizio, e d(cid:146)intesa con la delegazione dell(cid:146)UE, il moni- toraggio tecnico Ł stato assicurato dall(cid:146)unit(cid:224) tecnica riabilitazione FES e il monitoraggio finanziario dalla sede e dalla delegazione. Nella relazione annuale 1995-1996 era gi(cid:224) previsto l(cid:146)arrivo di un assistente tecnico ma le procedure di assunzione sono state piø lunghe del previsto. 39-40. La Commissione prende atto dell(cid:146)osservazione della Corte dei conti in funzione per(cid:242) della frase introduttiva in cui si afferma che tale coordinamento esula in alcuni casi dalle possibilit(cid:224) di controllo della Commissione. 41. Le modalit(cid:224) di finanziamento delle organizzazioni interna- zionali della «famiglia delle Nazioni Unite» sono state a lungo 44. La valutazione a cui si fa riferimento in questo paragrafo riguarda globalmente l(cid:146)articolo 255 della Convenzione di LomØ con particolare riferimento all(cid:146)Angola. Il coordinamento e la complementarit(cid:224) tra la DG VIII ed ECHO sono state assicurate in primo luogo da una programmazione congiunta dei finanzia- menti dei progetti ONG nel settore sanitario (settore seguito prin- cipalmente da ECHO). Uno studio in materia Ł stato realizzato alla fine del 1996. Coordinamento e complementarit(cid:224) sono stati assicurati anche dal lavoro della task force CARS a Luanda e dalle riunioni di coordinamento organizzate presso la sede. C 113/26 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 45. Nel luglio 1999 Ł stata istituita una task force interservizi che raggruppa le diverse DG RELEX con l(cid:146)obiettivo di razionalizzare le linee di bilancio e semplificare le procedure. Risorse umane 48. Le risorse umane e la portata dei progetti e dei finanziamenti sono soltanto due degli elementi dell(cid:146)equazione. Altre variabili fondamentali sono il livello di esperienza e la familiarit(cid:224) con il concetto e lo strumento finanziario, la capacit(cid:224) dell(cid:146)amministra- zione nazionale e il relativo regime di propriet(cid:224) e l(cid:146)organizzazione della societ(cid:224) civile. Nella situazione che caratterizzava la fase di riabilitazione in Mozambico, lo strumento e la concezione erano nuovi, l(cid:146)ammi- nistrazione locale e la societ(cid:224) civile non erano abbastanza svilup- pate ma abbondavano le risorse disponibili. In questo contesto, la delegazione si Ł resa conto che l(cid:146)efficacia del programma di ria- bilitazione della Commissione era in gran parte compromessa dalla carenza di risorse umane con le quali gestire un programma ampio e complesso. Il programma Ł stato gestito da un consulente assistito alternati- vamente da uno o due assistenti tecnici espatriati. Tenuto conto che il concetto di riabilitazione era nuovo, poche persone pote- vano basarsi su esperienze precedenti o disponevano di ampie conoscenze professionali. In tale contesto, lo squilibrio tra le con- siderevoli risorse finanziarie e il personale chiamato a gestirle ha contribuito a trasformare il programma in un(cid:146)azione imperniata sulla domanda, senza una chiara strategia. Di conseguenza, non Ł stato facile per la delegazione effettuare un(cid:146)analisi istituzionale e della situazione piø rigorosa per l(cid:146)inter- vento in generale e per ogni progetto e partner. ¨ stato quindi necessario molto tempo perchØ le esperienze maturate fossero incorporate nella strategia della delegazione. Tuttavia, in base alle valutazioni interne ed esterne, la delegazione ha potuto incorporare l(cid:146)esperienza maturata nel processo decisio- nale. (cid:151) Attualmente si conoscono meglio le capacit(cid:224) dei partner e le attivit(cid:224) che possono attecchire. Utilizzando gli orientamenti delineati a Bruxelles, Ł stato possibile seguire le miglior prati- che negli interventi come la microfinanza. e nella valutazione, nell(cid:146)analisi economica e nelle questioni legate alla povert(cid:224) e al genere. (cid:151) L(cid:146)amministrazione finanziaria dispone di due addetti specia- lizzati. Le raccomandazioni della Corte dei conti sono state istituzionalizzate. (cid:151) La diminuzione dell(cid:146)importo dei fondi ha reso piø attento l(cid:146)ap- proccio nei confronti dello sviluppo rurale. Le nuove inizia- tive decise a titolo dell(cid:146)8o FES sono concentrate per settore e per area geografica. La capacit(cid:224) istituzionale di assorbimento e l(cid:146)analisi finanziaria sono prese in considerazione sistemati- camente. (cid:151) Il processo di selezione dei progetti Ł diventato sistematico e trasparente. La delegazione ha sperimentato per prima il ricorso agli inviti a presentare proposte per programmare al meglio le risorse della Commissione. (cid:151) La strategia di sviluppo rurale della delegazione sottolinea l(cid:146)importanza delle sinergie all(cid:146)interno dei programmi CE, degli Stati membri e degli altri donatori. Informazione alle autorit(cid:224) di bilancio 49. Nei primi anni del lancio dell(cid:146)iniziativa speciale per l(cid:146)Africa il Consiglio Ł stato informato periodicamente, almeno ogni sei mesi, della situazione globale nel campo della riabilitazione, in termini sia di decisioni sia di esborsi. Sembra che le informazioni ricevute siano state considerate soddisfacenti. 50. Conformemente all(cid:146)articolo 9 del regolamento (CE) n. 2258/ 96, adottato il 22 novembre 1996, i servizi della Commissione hanno stilato una relazione relativa all(cid:146)esercizio finanziario 1997, il primo dopo l(cid:146)adozione del regolamento. Per quanto riguarda i paesi ACP, la relazione indica tutte le informazioni richieste dal- l(cid:146)articolo 9 del regolamento nel settore dell(cid:146)attuazione delle linee di bilancio relative alla riabilitazione. La relazione Ł stata prepa- rata conformemente a quanto previsto dal regolamento. 51. La Commissione sottolinea che il dibattito continuo sui docu- menti relativi alla riabilitazione [progetto di regolamento del Con- siglio, comunicazione sul collegamento tra aiuto d(cid:146)urgenza, riabi- litazione e sviluppo (CARS)] ha permesso di informare a piø riprese le diverse istanze comunitarie sui progressi compiuti nel campo della riabilitazione. Inoltre, l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio, informata sull(cid:146)esecuzione degli stanziamenti dell(cid:146)esercizio precedente, ha approvato regolarmente gli stanziamenti delle linee di bilancio relative alla riabilitazione, durante gli esercizi finanziari successivi. (cid:151) Il consulente per lo sviluppo rurale Ł ora affiancato da due AT e da un funzionario residente a Maputo. Un assistente tecnico sar(cid:224) presto inviato nella provincia settentrionale di Zambezia. Tra il 1994 e il 1996, invece, un solo assistente tecnico ha dovuto gestire numerosi progetti. Nel prossimo programma di sviluppo rurale, saranno chiamati esperti nel monitoraggio 52-53. La Corte dei conti ha gi(cid:224) rilevato le conseguenze che la scarsa disponibilit(cid:224) di risorse umane, soprattutto a livello di dele- gazioni, ha avuto nel settore della valutazione degli interventi. Le modalit(cid:224) applicate per il monitoraggio delle operazioni tramite l(cid:146)assistenza tecnica e il monitoraggio effettuato dai partner ope- rativi stessi, nella maggior parte dei casi, per quanto riguarda la 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/27 riabilitazione finanziaria, ONG con una vasta esperienza, hanno consentito valutazioni specifiche di una serie di progetti singoli, nonchØ due importanti valutazioni globali eseguite da uffici indi- pendenti: COWI e APT Consult. Va notato che tali valutazioni sono state effettuate, dal 1996-1997 e 1997-1998, nel quadro della politica di valutazione condotta dalla Commissione e sono pubbliche. di sospendere un programma, non Ł possibile naturalmente sapere quanto dureranno i problemi insorti. Una situazione di questo tipo non si Ł verificata soltanto in Angola. ATTUAZIONE DELLE AZIONI Introduzione 54. Le conclusioni del Consiglio del 2 dicembre 1993 non spe- cificano le due condizioni enunciate dalla Corte dei conti: durata di due anni e nessun nuovo investimento. Tali condizioni non figurano neppure nel regolamento relativo alla riabilitazione finan- ziaria; i due summenzionati testi normativi parlano soltanto della durata limitata, senza ulteriori precisazioni. Tali condizioni figuravano, tuttavia, nella comunicazione della Commissione. Inoltre, la Commissione constata, come la Corte dei conti, che l(cid:146)attuazione dei progetti dei programmi di riabilita- zione ha richiesto, in numerosi casi, tempi talvolta notevolmente piø lunghi di quelli inizialmente previsti. Senza escludere le moti- vazioni avanzate dalla Corte dei conti, essa deve sottolineare che il contesto, le circostanze e le condizioni molto difficili di attua- zione delle azioni di riabilitazione sono spesso la causa dell(cid:146)allun- gamento dei tempi nella realizzazione degli interventi che sono, tuttavia, rimasti generalmente entro termini ragionevoli. Pianificazione e predisposizione dei bilanci 56. Le condizioni difficili, in particolare in termini di risorse umane a livello di delegazioni, in cui sono state attuate le attivit(cid:224) di riabilitazione sono note. 57. Il fatto che sia stato necessario modificare, sospendere o interrompere un numero limitato di progetti, rispetto al totale delle azioni intraprese, non deriva sistematicamente e unicamente da una preparazione insufficiente. Ci(cid:242) deriva soprattutto dalle situazioni complesse e talvolta incerte che caratterizzano i paesi ammissibili alla riabilitazione nel momento in cui escono da crisi profonde. 58. La Commissione sta attualmente valutando la richiesta di rimborso in sospeso della societ(cid:224) di consulenza, richiesta relativa ad un progetto di reinsediamento cancellato. I problemi nel campo della sicurezza hanno spesso determi- 59. nato la necessit(cid:224) di sospendere azioni in alcune aree. Al momento 60. Durante le discussioni del marzo 1999 con l(cid:146)Ordinatore nazionale e durante il riesame per paese relativo al Mozambico, Ł stato deciso che questo progetto non era prioritario per il paese e non sarebbe stato quindi attuato. Il 28 settembre 1999 la delega- zione ne ha chiesto la cancellazione, dato che le parti non ave- vano raggiunto un accordo riguardo alla ridefinizione e alla for- mulazione degli obiettivi fondamentali. Recentemente (15 ottobre 1999) l(cid:146)Ordinatore nazionale ha affermato che il progetto andrebbe attuato come previsto, perchØ il protocollo di finanziamento Ł stato gi(cid:224) firmato e per questo motivo non Ł stato incluso nel- l(cid:146)elenco di progetti (priorit(cid:224)) concordato tra l(cid:146)Ordinatore nazio- nale e la delegazione nel marzo 1999. La Commissione proporr(cid:224) di chiudere il progetto e disimpegnare i fondi. 61. La Commissione ha tenuto conto dell(cid:146)esperienza delle ONG, in particolare in situazioni di crisi, per assicurare la continuit(cid:224) degli interventi nei settori prioritari per le popolazioni interessate. L(cid:146)importanza del fabbisogno, la variet(cid:224) delle situazioni e l(cid:146)esten- sione dei paesi interessati ha talvolta spinto a diversificare e mol- tiplicare gli interventi attraverso numerosi partner, tenuto conto delle conclusioni del Consiglio del 2 dicembre 1993 in cui al punto 5 si auspica che le ONG rivestano un ruolo attivo nell(cid:146)at- tuazione e, eventualmente, nell(cid:146)ideazione dei programmi comu- nitari di sostegno alla riabilitazione. Tuttavia, Ł opportuno segna- lare che, per la riabilitazione finanziaria, a partire dalla programmazione del 1995, al fine di assicurare una maggiore coerenza, Ł stato previsto di definire settori e zone prioritarie tenendo conto di vari elementi come gli interventi effettuati con altre fonti di finanziamento o da altri donatori. Questa imposta- zione Ł stata confermata ed anche rafforzata man mano che veniva attuata la riabilitazione finanziaria. Partecipazione dei beneficiari 66. I progetti sono stati selezionati in base alla competenza, all(cid:146)esperienza e alla reputazione delle ONG attive sul posto e spesso gi(cid:224) impegnate in progetti finanziati dall(cid:146)UE. Il ricorso alle ONG ha migliorato la trasparenza e il monitoraggio delle azioni. Non bisogna dimenticare il contesto politico difficile dopo l(cid:146)em- bargo e la dittatura e l(cid:146)urgenza della situazione. La partecipazione dei beneficiari Ł auspicabile a tutti i livelli ma in una fase di ria- bilitazione, quando occorre soprattutto rimodernare i servizi di base, non ha probabilmente la stessa importanza che riveste in un progetto di sviluppo a piø lungo termine. Inoltre, alcune ONG hanno avuto la tendenza a continuare a lavorare con lo stesso spi- rito dimostrato durante l(cid:146)embargo quando l(cid:146)urgenza e la risposta al fabbisogno immediato prevalevano. C 113/28 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 Sostenibilit(cid:224) 68. La Commissione ha sempre chiesto alle controparti di dichia- rare il proprio accordo sugli investimenti infrastrutturali, anche se ci(cid:242) non pu(cid:242) essere considerato sufficiente a giustificare la soste- nibilit(cid:224) dell(cid:146)azione. D(cid:146)altra parte, dato che l(cid:146)amministrazione del Mozambico non aveva previsto una pianificazione a piø lungo termine, spesso bisognava investire per riabilitare la rete infrastrutturale senza o con garanzie minime di sostenibilit(cid:224) oppure abbandonare la popo- lazione al suo destino. Attualmente, praticamente nessuna infra- struttura Ł in stato di abbandono. 69. La Commissione vigiler(cid:224) affinchØ le ONG operative in loco abbiano le competenze tecniche e dispongano delle risorse umane necessarie per intervenire in settori specifici evitando il piø pos- sibile il subappalto. Occorre segnalare inoltre che, per assicurare la sostenibilit(cid:224) di un progetto, i ministeri competenti devono essere associati fin dall(cid:146)inizio alle operazioni affinchØ, una volta venuto meno il sostegno comunitario, i costi futuri dell(cid:146)azione siano iscritti nel bilancio dello Stato. 70-72. I bassi salari offerti dal governo e la demotivazione del personale sono naturalmente problemi comuni nei paesi in via di sviluppo. L(cid:146)atteggiamento della Commissione Ł duplice: i) cercare di affrontare il problema delle risorse umane nei pro- grammi di riforma sociale; e ii) offrire vantaggi extrasalariali per massimizzare il migliora- mento sociale, quali il finanziamento per le scuole, una migliore edilizia abitativa, ecc. In alcuni casi, il criterio della sostenibilit(cid:224) pu(cid:242) essere meno 73. importante delle esigenze immediate della popolazione. Esecuzione e risultati dei programmi 75-76. In riferimento ai casi menzionati dalla Corte, la Commis- sione desidera sottolineare che la fornitura continua dei servizi di base alle popolazioni interessate in un contesto post-crisi Ł stato un compito particolarmente difficile da assolvere. Nella relazione di APT Consult si legge che i progetti hanno con- tribuito in molti casi a ripristinare servizi minimi nel settore sociale e infrastrutture nei settori prioritari. Nei primi anni, i pro- getti hanno contribuito in maniera considerevole al processo di pace in Mozambico e piø in particolare hanno impedito il ripe- tersi delle violenze in Liberia (1). 77. La Commissione si Ł impegnata a eliminare i problemi del passato ed ha avviato un esercizio per accelerare i tempi di paga- mento e recuperare i ritardi accumulati. ¨ stato constatato anche che spesso sono le ONG a non rispettare gli impegni contrattuali ritardando l(cid:146)esecuzione dei pagamenti (in particolare, non dichia- rando gli interessi, ritardando la presentazione delle relazioni, presentando relazioni poco dettagliate, modificando il bilancio iniziale, ecc. ). 78. La Commissione riconosce che non sempre le relazioni delle ONG sono state sufficientemente precise, ma ha adottato le misure appropriate per migliorare i rendiconti finanziari. 79. Le difficolt(cid:224) legate all(cid:146)assunzione di assistenti tecnici da inviare in paesi in crisi o instabili sono evidenti e sono state gi(cid:224) spiegate nel paragrafo 72 della relazione. Procedure semplificate 84. Va notato che la Convenzione di LomØ prevede le necessarie procedure semplificate, cioŁ procedure piø brevi per le gare di appalto e la stipulazione dei contratti, e una rapida esecuzione. Come indicato nella relazione, i ritardi sono stati determinati anche dal fatto che alcuni progetti non sono stati preparati in modo adeguato dalle autorit(cid:224) locali. 85. Nell(cid:146)ambito del progetto 7. ACP. MOZ. 47 sono stati finan- ziati lavori d(cid:146)urgenza per l(cid:146)apertura di strade (EOR) in due pro- vince centrosettentrionali del Mozambico: Zambezia e Sofala. I fascicoli per gli appalti relativi ai lavori e ai controlli in entrambe le province sono stati preparati nel 1993 e le rispettive gare sono state indette nel primo semestre del 1994. Inoltre, la componente del progetto relativa allo sminamento, un settore in cui non si registravano esperienze precedenti nell(cid:146)ambito della costruzione di strade in Mozambico, ha provocato ulteriori ritardi. I contratti per il monitoraggio sono stati firmati per entrambe le province alla fine del 1995, mentre i due contratti per i lavori sono stati firmati nel 1996. Tenuto conto del tempo intercorso dalla firma dell(cid:146)accordo di finanziamento, era necessario miglio- rare le norme tecniche inizialmente adottate per ottenere una maggiore sostenibilit(cid:224) del progetto. Le nuove norme tecniche hanno permesso di migliorare il concetto EOR, applicato durante l(cid:146)esecuzione del progetto. Inizialmente il progetto EOR nella provincia di Sofala doveva con- cludersi entro il 25 marzo 1998. A causa dei cambiamenti appro- vati dal Dipartimento della rete stradale e dalla CE, dell(cid:146)esigenza di contribuire alla riparazione dei tratti stradali distrutti dalle piogge eccezionali, e dei ritardi dell(cid:146)appaltatore, il progetto Ł stato concluso il 2 marzo 1999. (1) APT Consult, Relazione sintetica def. (23 settembre 1998), pag. 13. Nel complesso, e nonostante che due tratti stradali non siano stati completati nell(cid:146)ambito del primo contratto, le differenze tra le condizioni stradali attuali e quelle precedenti ai lavori di riabili- 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/29 tazione sono notevoli. I tempi di percorrenza della strada che col- lega Save a Inchope sono stati dimezzati. tazione e di pagamento sono state armonizzate e semplificate. Inizialmente la data prevista per la conclusione del progetto EOR nella provincia di Zambezia era il 25 febbraio 1998. A seguito delle proroghe approvate dal Dipartimento della rete stradale e dalla Commissione, il progetto Ł stato completato il 31 dicembre 1998. Malgrado i ritardi iniziali, la qualit(cid:224) delle strade riabilitate era buona ed esse sono infatti considerate le migliori costruite nel- l(cid:146)ambito del progetto EOR in Mozambico. Malgrado i ritardi registrati all(cid:146)inizio, non ci sono notizie di lavori di riparazione effettuati da ONG su nessuna delle strade costruite nell(cid:146)ambito del progetto nella provincia di Sofala. Nella provincia di Zambezia, a causa di ritardi e delle condizioni molto critiche delle strade, Ł stato necessario effettuare a livello locale alcuni lavori urgenti prima che le ONG iniziassero i lavori nella provincia di Sofala. 86. La convenzione di finanziamento del programma Sanit(cid:224) post-emergenza Ł stata firmata all(cid:146)inizio del 1994 per un importo di 15 MECU. L(cid:146)avvio del programma Ł stato effettivamente molto lento (sul piano degli esborsi). Ciononostante, sono state effet- tuate numerose attivit(cid:224) di sostegno e di formazione in loco. Il pro- getto Ł stato oggetto di valutazione ed Ł stato potenziato tra il 1997 e il 1998. Da allora sono state impegnate le principali spese. Conti bancari separati 87. La Commissione vigila affinchØ le ONG, al momento di chiu- dere un progetto, dichiarino gli interessi maturati sugli anticipi versati dalla Commissione indicando in maniera dettagliata le spese coperte con tali interessi. Rendicontazione Obblighi La Commissione vigila affinchØ ogni pagamento sia effettuato dopo la presentazione di una relazione intermedia e/o finale e dopo che la delegazione interessata ha espresso il proprio parere. Controlli 100. A partire dal luglio 1999 Ł stato stabilito che, per ogni con- venzione per aiuti non rimborsabili di importo pari o superiore a 100 000 EUR, deve essere presentata una relazione di audit finan- ziario riguardante sia l(cid:146)attuazione dell(cid:146)azione sia l(cid:146)ONG. Inoltre, per ogni versamento di un anticipo pari o superiore a 1 milione di EUR deve essere richiesta una garanzia finanziaria. Quest(cid:146)ob- bligo non si applica se la ONG interessata Ł conosciuta a livello internazionale ed Ł per questo motivo regolarmente sostenuta da altri finanziatori. Tutti i casi segnalati dalla Corte saranno oggetto di controlli. 101. La Commissione Ł consapevole dei rischi legati all(cid:146)utilizza- zione degli aiuti da parte di organizzazioni ed enti in situazioni di conflitto e di riabilitazione. Di norma la Commissione procede ad accertamenti su tutti i casi dubbi anche se spesso le accuse si rivelano infondate. Sorverglianza 103. La carenza di risorse umane nella delegazione, nonchØ le difficolt(cid:224) logistiche, hanno effettivamente limitato, per un certo periodo di tempo, la capacit(cid:224) di monitoraggio dei progetti realiz- zati dalle ONG. 104-107. Come illustrato nella risposta ai punti 88-99, il sistema di rendicontazione Ł stato modificato e ci(cid:242) dovrebbe facilitare il monitoraggio dei progetti. Inoltre, la Commissione sta introdu- cendo procedure di monitoraggio piø sistematiche ed esaurienti per tutti i suoi programmi e ci(cid:242) assicurer(cid:224) un approccio piø uni- forme e una maggiore copertura. 88-99. Dal 1o gennaio 2000 la Commissione sta introducendo procedure semplificate per i contratti relativi agli aiuti non rim- borsabili. Nel contratto standard gli obblighi di rendicontazione sono definiti in maniera chiara per quanto riguarda sia gli aspetti tecnici che quelli finanziari del contratto. La relazione deve per- mettere di confrontare gli obiettivi, i mezzi previsti o impiegati, i risultati attesi e ottenuti, e il bilancio dettagliato delle operazioni. Per standardizzare le procedure, le fatture restano in possesso delle ONG per la durata legale e devono essere richieste soltanto per un controllo a campione o in occasione di un controllo effet- tuato dalle autorit(cid:224) finanziarie. VALUTAZIONI 108. La Commissione Ł del tutto concorde sull(cid:146)importanza della valutazione. Per questo motivo esperti indipendenti hanno gi(cid:224) valutato la maggior parte dei programmi per paese ripresi dal 1997 nelle relazioni, man mano che il programma raggiungeva una fase avanzata di realizzazione. 109. La Commissione ammette che, soprattutto nella fase ini- ziale del programma, la preparazione non Ł stata soddisfacente, soprattutto per le seguenti ragioni: Come gi(cid:224) affermato, molti dei problemi sottolineati dalla Corte non dovrebbero piø verificarsi perchØ le procedure di rendicon- i) gli attuali sistemi di gestione del ciclo di progetto non sono sempre adeguati alle azioni di riabilitazione, considerati i C 113/30 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 diversi tipi di rischio da prendere in considerazione all(cid:146)atto della concessione degli aiuti alla riabilitazione (cfr. relazione di valutazione APT, pag. 13); CONCLUSIONE ii) le strutture socioeconomiche sono state radicalmente modi- ficate dall(cid:146)instabilit(cid:224) e ci(cid:242) significa che i dati disponibili pos- sono essere inaffidabili. Concetto La Commissione sta ora prendendo in esame la possibilit(cid:224) di defi- nire orientamenti piø specifici per i progetti di riabilitazione. 110. Oltre alle due valutazioni globali menzionate dalla Corte, la Commissione ha effettuato valutazioni indipendenti su tutti gli aspetti essenziali dei programmi negli altri paesi, e considera note- voli gli sforzi compiuti nel campo della valutazione delle azioni di riabilitazione, soprattutto tenendo conto delle condizioni di lavoro estremamente difficili che caratterizzano la maggior parte di questi paesi. Tutte le relazioni di valutazione finali sono state rese pubbliche. Per i progetti delle ONG, Ł stata effettuata una valutazione su campioni, perchØ non sarebbe stato fattibile nØ economicamente vantaggioso valutare un numero considerevole di piccoli progetti. 112. Per quanto riguarda l(cid:146)Angola, una prima valutazione glo- bale delle linee di bilancio Ł stata effettuata nel 1994 (con uno studio approfondito anche sui progetti in Angola). Nel quadro della seconda valutazione globale (realizzata nel 1998) sono state effettuate anche verifiche in loco e la valutazione ha riguardato tutti i progetti finanziati sulle linee di bilancio. Due progetti finan- ziati a titolo del FES sono stati valutati nel 1999 anzichØ nel 1998. Per quanto riguarda l(cid:146)Etiopia, le valutazioni dei progetti del pro- gramma di riabilitazione sociale (SRP) completati dai consulenti locali sono state intraprese dall(cid:146)unit(cid:224) di sostegno tecnico dell(cid:146)SRP utilizzando i propri fondi. Dopo la chiusura dell(cid:146)unit(cid:224), l(cid:146)unit(cid:224) locale di sicurezza alimentare (LFSU) si Ł fatta carico degli altri progetti. Dopo la chiusura dell(cid:146)unit(cid:224) di sostegno tecnico, i fondi SRP per le valutazioni dei propri progetti non erano piø disponi- bili. Comunque, l(cid:146)esame dei risultati ottenuti dai progetti Ł stato effettuato dall(cid:146)LFSU (cfr. anche la risposta al punto 114). Infine, le azioni di riabilitazione in Mozambico sono state valutate come segue: articolo 255 (1997), linee di bilancio (1998), globale (1999). Una valutazione specifica dei progetti attuati da Handicap International Ł stata pubblicata nel gennaio 1999. 114. Il consulente locale, cui fa riferimento la Corte, ha agito esattamente secondo quanto previsto dal suo mandato. Con 25-30 progetti in fase di attuazione in un determinato momento, una vera e propria valutazione avrebbe senso soltanto se fosse coperto un gran numero di progetti, in modo da trarre degli insegnamenti per il futuro. Dato che in quel momento ci(cid:242) non era ancora pos- sibile, Ł stato deciso di limitare le valutazioni ad un inventario dei risultati raggiunti, includendovi anche le raccomandazioni per le azioni future. In questo contesto, il termine «valutazione» Ł forse fuorviante. 115-117. Non Ł stato creato un nuovo strumento unico per la «riabilitazione». Non c(cid:146)Ł contraddizione tra i diversi testi (LomØ IV e regolamento) che disciplinano la riabilitazione e la complemen- tarit(cid:224) tra le azioni Ł possibile. Di conseguenza, nel periodo con- siderato sono stati utilizzati in maniera flessibile e appropriata i diversi strumenti disponibili (FES e bilancio generale, per i paesi ACP). I criteri di utilizzazione sono stati progressivamente preci- sati dalle diverse istanze comunitarie, soprattutto per quanto riguarda la «concezione». Elementi normativi definiti, accompa- gnati da clausole di flessibilit(cid:224), figurano a tal proposito nelle con- clusioni del Consiglio del 2 dicembre 1993 e nel regolamento (CE) n. 2258/96 del 22 novembre 1996. Questo metodo flessibile Ł ampiamente giustificato dalle principali considerazioni che hanno trovato tutti concordi durante le diverse discussioni svoltesi in relazione alla riabilitazione: il processo Ł complesso, progressivo e non lineare e pu(cid:242) determinare «zone grigie» quando occorre evi- tare soluzioni di continuit(cid:224), non pu(cid:242) risolversi in un ritorno alla situazione ex-ante, deve essere adattato ad ogni situazione e alla sua eventuale evoluzione: richiede, di conseguenza, un approccio flessibile e articolato nei confronti dei mezzi disponibili. Inoltre, di fatto, Ł stata realizzata un(cid:146)armonizzazione funzionale: i finanziamenti della riabilitazione finanziaria sono stati utilizzati essenzialmente per finanziare operazioni di riabilitazione propo- ste e attuate dalle ONG. Con la nuova Commissione, poi, un unico commissario Ł responsabile per entrambi i settori. Infine, la creazione del servizio comune RELEX ha favorito una maggiore armonizzazione delle procedure nel settore. Un netto miglioramento dovrebbe derivare dall(cid:146)entrata in vigore del nuovo contratto tipo per le sovvenzioni. Analogamente, scompariranno le disparit(cid:224) nei metodi di pagamento. Selezione e coordinamento 118. La Commissione rammenta che, in base agli stessi testi giu- ridici, l(cid:146)ammissibilit(cid:224) dei paesi alla riabilitazione deve essere con- siderata con flessibilit(cid:224); e che, inoltre, essa deve essere determi- nata in coordinamento con gli Stati membri. Essa sottolinea anche che un atteggiamento troppo prudente in questo settore pu(cid:242) far correre dei rischi alle popolazioni e mettere in pericolo il ritorno alla stabilit(cid:224). Il governo dell(cid:146)Angola Ł un governo legittimo, riconosciuto dalla comunit(cid:224) internazionale. Sulla pertinenza di sviluppare azioni di riabilitazione, cfr. il commento al punto 22. 19. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 113/31 119. Le limitazioni legate alla necessit(cid:224) di avviare i programmi il piø rapidamente possibile ma senza incidere negativamente sulla qualit(cid:224) della valutazione [articolo 1 del regolamento (CE) n. 2258/ 96] sono reali. Infatti, pu(cid:242) risultare difficile conciliare questi ele- menti opposti nella realt(cid:224). La soluzione di proseguire le azioni d(cid:146)urgenza si presenta altrettanto difficile in termini di possibilit(cid:224) amministrative e finanziarie e di rischi di continuit(cid:224) dell(cid:146)assistenza a danno del processo di stabilizzazione. L(cid:146)aver affidato gli stanziamenti annuali della riabilitazione finan- ziaria a decine di ONG di vasta esperienza, che appartengono ai paesi dell(cid:146)Unione e ai paesi beneficiari ed operano anche in par- tenariato, associandole fra loro, costituisce un mezzo adeguato per far fronte alle necessit(cid:224) prioritarie delle popolazioni interes- sate, limitando cos(cid:236) i rischi per la sostenibilit(cid:224) dei progetti. 120. Sono stati istituiti e applicati diversi mezzi di coordina- mento con gli Stati membri, i vari donatori e con le altre parti interessate, sia presso la sede sia in loco, attraverso le delegazioni. Per quanto riguarda la riabilitazione finanziaria, nella program- mazione e nel processo decisionale sono coinvolti gli Stati mem- bri, i diversi servizi della sede e i partner operativi in loco attra- verso le delegazioni. I diversi stadi sono la pre-programmazione, una programmazione (paese e settori), elaborata in seno a un comitato congiunto con gli Stati membri, un(cid:146)informazione ex-ante e ex-post sulle decisioni adottate. I mezzi sono in particolare: gli orientamenti generali elaborati di anno in anno, lo scambio rego- lare e sistematico di informazioni, la costituzione di task force per paese o settori. ECHO viene informato in anticipo di ogni deci- sione in materia di riabilitazione finanziaria. Il coordinamento delle risorse provenienti dal FES e dal bilancio generale Ł effet- tuato dalle delegazioni e dai servizi geografici che partecipano alla programmazione degli stanziamenti assicurando l(cid:146)attuazione dei finanziamenti del FES. Pianificazione e sorveglianza 121. La Commissione ritiene che la sua programmazione sia tra- sparente e giustificata dalle esigenze. Infatti, i fondi disponibili ogni anno per la riabilitazione finanziaria sono stati fissati dal- l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio ed erogati dalla Commissione. Essi sono stati oggetto di una programmazione tra i paesi ammissibili in base alle modalit(cid:224) previste dal regolamento (CE) n. 2258/96, e sono stati utilizzati in base a contratti che in alcuni casi prevedevano clausole aggiuntive legate alle difficolt(cid:224) dell(cid:146)attuazione. Tali clau- sole sono generalmente accompagnate da giustificazioni e da un esame della situazione finanziaria del progetto e delle sue pro- spettive. 122. La Commissione conferma che per tutte le azioni di riabi- litazione Ł stata effettuata una programmazione con tutti i part- ner interessati (Stati membri, organizzazioni specializzate e ONG). Tale programmazione Ł stata effettuata sia in loco sia presso la sede impiegando diversi mezzi di coordinamento per rispondere nella maniera piø pertinente possibile alle esigenze delle popola- zioni interessate. 123. Data la mancanza ricorrente di un(cid:146)amministrazione nazio- nale o locale, il modo migliore per assicurare il coinvolgimento dei beneficiari Ł stato collaborare con organismi operativi e spe- cializzati. Il Consiglio Ł stato tenuto regolarmente al corrente dell(cid:146)at- 124. tuazione degli interventi di riabilitazione. Cfr. anche i punti 88-99 sulla rendicontazione nell(cid:146)ambito dei contratti. 125. Per i progetti finanziati con gli stanziamenti di bilancio sono stati di norma indicati obiettivi chiari e dettagliati (numero dei beneficiari, per esempio), un bilancio dettagliato e la durata prevista per l(cid:146)attuazione. La rendicontazione Ł legata, in partico- lare, all(cid:146)attuazione finanziaria dei progetti e prevede la presenta- zione di relazioni generali e finanziarie. Le difficili condizioni in cui sono stati attuati i progetti hanno potuto allungare sensibil- mente i tempi di esecuzione. La Commissione ha introdotto modifiche che miglioreranno i sistemi di rendicontazione. Attuazione e obbligo di rendere conto 126. In base alla normativa, la riabilitazione deve essere attuata rapidamente e deve avere durata limitata. Data la sua complessit(cid:224), la fase di riabilitazione, come pure quella dell(cid:146)esecuzione dei pro- getti, pu(cid:242) essere prolungata. Per questo motivo molti paesi nel corso del periodo considerato non hanno mantenuto i requisiti di ammissibilit(cid:224) alla riabilitazione. In generale, la distinzione tra le fasi di riabilitazione e quelle di sviluppo pu(cid:242) essere abbastanza netta; ma la transizione Ł progressiva e l(cid:146)articolazione tra le due fasi pu(cid:242) portare all(cid:146)attuazione di programmi che agevolano il pas- saggio dall(cid:146)una all(cid:146)altra. 127. Le difficolt(cid:224) legate all(cid:146)assunzione di personale, locale o espatriato, in paesi in cui si sia vicini ad un conflitto o in cui una guerra si sia appena conclusa e manchino del tutto le strutture di base, sono evidenti e non possono essere attribuite a problemi procedurali a livello di Commissione. Il 10 novembre la Commissione ha deciso di approvare un manuale di istruzioni per i suoi servizi che prevede di semplificare, razio- nalizzare e rendere piø trasparenti le operazioni per la stipula- zione dei contratti in tutto il mondo. Tale decisione prevede che le procedure attualmente applicate per i diversi programmi di aiuto esterno e nel quadro del FES diminuiranno, passando da 40 a 8 in totale. Le nuove procedure semplificate saranno applicate progressivamente a decorrere dal 1o gennaio 2000 nel quadro (MEDA, ALA, PHARE, TACIS, dell(cid:146)insieme dei programmi OBNOVA ecc. ) e del FES, man mano che saranno realizzate le azioni di formazione necessarie e saranno modificate le disposi- zioni particolari relative ai contratti gi(cid:224) conclusi nel quadro dei regolamenti e degli strumenti giuridici che disciplinano i diversi programmi. C 113/32 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 19. 4. 2000 Le nuove misure costituiranno un notevole progresso per gli ope- ratori economici europei e le autorit(cid:224) contraenti dei paesi partner. Esse consentiranno, in particolare, di accelerare e migliorare l(cid:146)at- tuazione dei programmi e dei progetti di aiuto esterno, assicu- rando una migliore sicurezza e una maggiore trasparenza dei con- tratti e degli appalti. In questo contesto, i nuovi tipi di contratto assicureranno obbli- ghi standard per quanto riguarda la rendicontazione e procedure di pagamento piø rapide. 128. L(cid:146)impatto delle azioni di riabilitazione finanziate dall(cid:146)UE sono state valutate da esperti indipendenti che hanno sottolineato il loro contributo al processo di pace e il modo in cui esse pos- sono impedire il ripetersi delle violenze. Risultati 129. Per la riabilitazione finanziaria Ł stata effettuata una pro- grammazione annuale, tenendo conto del carattere di transizione progressiva che deve rivestire la riabilitazione. In siffatto contesto, e disponendo soltanto di risorse limitate rispetto al fabbisogno, non risulta incoerente aver fissato settori prioritari, basandosi anche sul proseguimento di azioni gi(cid:224) intraprese per evitare bru- sche interruzioni. Tutte le azioni di riabilitazione, la maggior parte delle quali col- legate al FES, sono state oggetto di un(cid:146)analisi approfondita delle esigenze e dei mezzi piø adeguati per farvi fronte. Per quanto riguarda le operazioni condotte dalle ONG, esse hanno permesso di assicurare una continuit(cid:224) nella risposta alle necessit(cid:224) priorita- rie. Le numerose valutazioni effettuate forniscono un quadro d(cid:146)in- sieme degli interventi di riabilitazione e non danno un(cid:146)immagine incoerente delle attivit(cid:224) della Commissione nel settore, attivit(cid:224) complementari ad altri interventi. 130. ¨ vero che il ripristino delle infrastrutture istituzionali Ł un interventi, ma elemento importante per la sostenibilit(cid:224) degli dipende da un certo numero di fattori che vanno ben al di l(cid:224) della portata degli aiuti alla riabilitazione ed esigono un approccio glo- bale. Gli interventi di riabilitazione, facendo fronte alle esigenze di base delle popolazioni, danno un loro contributo. Si tratta di un processo complesso, continuo e progressivo. In questo contesto, per quanto riguarda il potenziamento istitu- zionale, l(cid:146)imprevedibile e fluida situazione politica e/o militare incide direttamente sul potenziamento istituzionale e sul poten- ziamento delle capacit(cid:224). 131. Gli interventi di riabilitazione negli anni 1993 e 1994 non presentano le stesse caratteristiche che nel 1997 e 1998. Inoltre, la Commissione prosegue la sua riflessione sul collegamento tra aiuto umanitario, riabilitazione e sviluppo; nel quadro dell(cid:146)eserci- zio attuale essa vigiler(cid:224) affinchØ siano tenute presenti le osserva- zioni pertinenti della Corte. Infatti, la Commissione ha gi(cid:224) avviato un processo di valutazione delle attivit(cid:224) di riabilitazione per trarre degli insegnamenti pratici dalle esperienze gi(cid:224) maturate sul campo e per trasporre tali inse- gnamenti in direttive chiare in vista di un approccio globale da parte dei diversi servizi di fronte a situazioni di questo tipo. Tale processo si svolge secondo le seguenti tappe: i) una task force, istituita nel 1999, valuta gli interventi di ria- bilitazione nella prospettiva del documento della Commis- sione del 1996 sul collegamento tra l(cid:146)aiuto d(cid:146)urgenza, la ria- bilitazione e lo sviluppo in base ad uno studio metodologico affidato ad un consulente; ii) nel 2000 dovrebbe essere elaborato un sistema coerente di orientamenti operativi, che consenta di analizzare le situa- zioni di crisi e di attuare in maniera efficace e coerente l(cid:146)aiuto comunitario prima, durante e dopo situazioni di questo tipo, in una prospettiva generale e a lungo termine. Saranno esa- minate anche le modalit(cid:224) di utilizzazione di questi elementi da parte dei diversi servizi interessati; iii) infine, questi elementi, che saranno complementari agli orien- tamenti del 1996, dovrebbero essere formalizzati secondo le opportune modalit(cid:224)