title: Särskild rapport nr 4/2000 om åtgärder för återhämtning i AVS-länder som förberedelse inför normalt utvecklingsbistånd, samt kommissionens svar

eurovoc_concepts:
ACP countries
EU aid
EU programme
development aid
development plan
humanitarian aid

text: 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/1 I (Meddelanden) REVISIONSR˜TTEN S˜RSKILD RAPPORT nr 4/2000 om (cid:229)tg(cid:228)rder f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtning i AVS-l(cid:228)nder som f(cid:246)rberedelse inf(cid:246)r normalt utvecklingsbist(cid:229)nd, samt kommissionens svar (artikel 248. 4 andra stycket i EG-f(cid:246)rdraget) (2000/C 113/01) INNEH¯LLSF(cid:214)RTECKNING Punkt Sida SAMMANFATTNING. INLEDNING. Historik. Revisionsr(cid:228)ttens granskning. RAMEN. Konceptet. Den r(cid:228)ttsliga ramen. Ekonomiska resurser. (cid:214)VERGRIPANDE PROGRAMPLANERING. St(cid:246)dber(cid:228)ttigande. Iakttagelser ang(cid:229)ende programplaneringen. Samordning. Personal. 1(cid:150)6 1(cid:150)4 5(cid:150)6 7(cid:150)15 7(cid:150)9 10(cid:150)11 12(cid:150)15 16(cid:150)53 16(cid:150)30 31(cid:150)36 37(cid:150)46 47(cid:150)48 ¯terkoppling till den budgetansvariga myndigheten. 49(cid:150)53 GENOMF(cid:214)RANDE AV ¯TG˜RDER. 54(cid:150)107 Inledning. Planering och budgetering. St(cid:246)dmottagarnas deltagande. Varaktighet. Genomf(cid:246)rande av program och resultat. F(cid:246)renklade f(cid:246)rfaranden. S(cid:228)rskilda bankkonton. 54 55(cid:150)63 64(cid:150)67 68(cid:150)73 74(cid:150)83 84(cid:150)86 87 Rapportering. 88(cid:150)101 (cid:214)vervakning. 102(cid:150)107 UTV˜RDERINGAR. 108(cid:150)114 3 3 3 5 5 5 5 6 7 7 8 9 11 11 11 11 12 12 13 14 14 15 15 17 17 C 113/2 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 Punkt Sida SLUTSATS. 115(cid:150)131 Konceptet. 115(cid:150)117 Identifiering och samordning. 118(cid:150)120 Programplanering och (cid:246)vervakning. 121(cid:150)124 Genomf(cid:246)rande och ansvarsskyldighet. 126(cid:150)128 Resultat. 129(cid:150)131 Kommissionens svar. 18 18 18 18 19 19 20 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/3 SAMMANFATTNING ¯r 1993 inf(cid:246)rdes ett koncept f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtning i l(cid:228)nder som drabbats av krig eller naturkatastrofer. ¯terh(cid:228)mt- ning b(cid:246)r utg(cid:246)ra (cid:246)verg(cid:229)ngsskedet mellan humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd och normalt l(cid:229)ngvarigt utvecklingsbist(cid:229)nd. Dessa (cid:229)tg(cid:228)rder, som planerades vara tillf(cid:228)lliga, blev s(cid:229) gott som permanenta, eftersom (cid:229)tg(cid:228)rderna tog l(cid:228)ngre tid (cid:228)n v(cid:228)ntat. I slutet av 1998 uppgick besluten inom samtliga program som finansierades genom Europeiska utveck- lingsfonden och budgeten till 1 065 miljoner ecu. Utbetalningarna uppgick endast till 486 miljoner ecu, vilket tyder p(cid:229) ett l(cid:229)ngsamt genomf(cid:246)rande. Trots att (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rderna lett till vissa konkreta resultat k(cid:228)nner man varken till den (cid:246)vergripande effek- ten eller effekten i de enskilda st(cid:246)dmottagande l(cid:228)nderna, antingen p(cid:229) grund av att ingen omfattande informa- tion funnits tillg(cid:228)nglig om de resultat som uppn(cid:229)tts eller f(cid:246)r att (cid:229)tg(cid:228)rdernas syften i m(cid:229)nga fall inte var tydligt definierade. I allm(cid:228)nhet var programplaneringen inte ett resultat av n(cid:229)gon noggrann unders(cid:246)kning av behoven av (cid:229)ter- h(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder eller m(cid:246)jligheterna till s(cid:229)dana. I ett flertal l(cid:228)nder inleddes (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder vid en tidpunkt d(cid:229) villkoret om relativ stabilitet (cid:228)nnu inte hade uppfyllts. Till f(cid:246)ljd av detta kunde (cid:229)tg(cid:228)rdernas h(cid:229)ll- barhet inte garanteras. ¯tg(cid:228)rderna var ofta en forts(cid:228)ttning p(cid:229) redan befintliga (cid:229)tg(cid:228)rder f(cid:246)r humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd. Trots att dylika (cid:229)tg(cid:228)rder hade ett visst v(cid:228)rde var det inte alltid klart i vilken utstr(cid:228)ckning (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)r- derna skilde sig fr(cid:229)n humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd. Samordningen av (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogram och (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder med andra st(cid:246)dgivare (medlemsstater, F(cid:246)renta nationerna) begr(cid:228)nsade sig i huvudsak till informationsutbyte. Trots att inneh(cid:229)llet i en s(cid:229)dan samord- ning delvis ligger utanf(cid:246)r kommissionens kontroll, borde den ha inr(cid:228)ttat en striktare samordning mellan sina egna avdelningar. (cid:214)vervakningen och rapporteringen var otillr(cid:228)cklig. Under genomf(cid:246)randet av en (cid:229)tg(cid:228)rd var det n(cid:228)stan om(cid:246)jligt att f(cid:246)lja framstegen med utg(cid:229)ngspunkt i rapporteringen om verksamheten och utgifterna. Det var d(cid:228)rf(cid:246)r mycket sv(cid:229)rt f(cid:246)r delegationerna att aktivt ingripa i processen. Detta f(cid:246)rv(cid:228)rrades av att delegationerna inte hade tillr(cid:228)ckligt med personal f(cid:246)r att klara av den ytterligare arbetsb(cid:246)rda som (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rderna innebar. Trots att den information som finns att tillg(cid:229) (cid:228)r begr(cid:228)nsad b(cid:246)r kommissionen genomf(cid:246)ra en ing(cid:229)ende bed(cid:246)m- ning av erfarenheterna av de genomf(cid:246)rda (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rderna f(cid:246)r att besluta om och i vilken form (cid:229)ter- h(cid:228)mtningsprogrammen b(cid:246)r forts(cid:228)ttas. INLEDNING Historik st(cid:246)dprogram f(cid:246)r l(cid:229)ngvarig utveckling riktat till utvecklingsl(cid:228)nder som h(cid:229)ller p(cid:229) att (cid:229)terh(cid:228)mta sig fr(cid:229)n en kris eller krig eller vars ekonomi allvarligt p(cid:229)verkats av andra faktorer(cid:148) (1). 1. ¯r 1993, i efterdyningarna av konflikterna i Etiopien, Eritrea, Mo(cid:231)ambique, Angola och Somalia, skapades ett s(cid:228)rskilt instru- ment f(cid:246)r att bist(cid:229) vid (cid:229)terh(cid:228)mtningen i dessa l(cid:228)nder. I ett senare skede har (cid:228)ven andra l(cid:228)nder inkluderats i programmet (se punkt 16). 3. Europeiska unionen genomf(cid:246)rde (cid:228)ven (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogram f(cid:246)re 1993 inom ramen f(cid:246)r LomØkonventionen, men det var inte f(cid:246)rr(cid:228)n 1993 som begreppet (cid:229)terh(cid:228)mtning gavs en egen ram, och 1994 avsatte man (cid:228)ven medel f(cid:246)r detta i den allm(cid:228)nna budgeten. Det nya begreppet etablerades inom vad som (cid:228)r k(cid:228)nt som det s(cid:228)r- skilda initiativet f(cid:246)r Afrika (SIA) (2). 2. ¯terh(cid:228)mtning i samband med utvecklingsbist(cid:229)nd har definie- rats som stadiet mellan en katastrof- eller krissituation och en sta- bil situation d(cid:228)r normalt planerat l(cid:229)ngsiktigt utvecklingsbist(cid:229)nd kan (cid:228)ga rum. Enligt kommissionen (cid:228)r ett program f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mt- ning (cid:148)en l(cid:228)nk mellan humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd och (cid:229)terupptagandet av (1) K(cid:228)lla: KOM(93) 204 slutlig. (2) SIA inr(cid:228)ttades av r(cid:229)det i dess slutsatser av den 25 maj 1993 till f(cid:246)ljd av ett f(cid:246)rslag fr(cid:229)n kommissionen i dess meddelande av den 12 maj 1993, KOM(93) 204. C 113/4 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 4. Programmet inleddes den 25 maj 1993, datumet f(cid:246)r r(cid:229)dets slutsatser, och forts(cid:228)tter fortfarande. I en resolution av den 4 november 1993 (1), godk(cid:228)nde Europaparlamentet kommissio- nens meddelande i dess helhet. I slutet av december 1998, upp- gick besluten f(cid:246)r samtliga SIA-program till 1 065 miljoner ecu (b(cid:229)de Europeiska utvecklingsfonden (EUF) och budgeten). Till dags dato uppg(cid:229)r utbetalningarna endast till 486 miljoner ecu, vilket tyder p(cid:229) mycket l(cid:229)ngsamma framsteg j(cid:228)mf(cid:246)rt med det f(cid:246)rv(cid:228)ntade snabba genomf(cid:246)randet. Den ekonomiska situationen sammanfat- tas i tabell I och II. Beslut och utbetalningar fr(cid:229)n EUF och fr(cid:229)n budgeten per land Tabell I EUF Budget Totalt (miljoner ecu) Utbetalning Beslut Utbetalning Etiopien Eritrea Somalia Mo(cid:231)ambique Angola Liberia Zaire Madagaskar Uganda Burundi Rwanda Haiti Malawi Tanzania Sierra Leone Namibia 1998 (cid:229)rs budgetanslag Beslut Utbetalning 8,92 6,13 88,20 119,02 94,12 54,69 200,67 18,99 1,00 5,50 133,80 46,00 7,00 22,00 9,20 (cid:151) 8,32 3,65 45,08 66,21 21,96 27,89 44,99 17,20 0,93 1,22 44,86 36,63 6,82 0,50 1,84 (cid:151) Beslut 15,86 12,45 6,92 58,66 56,26 6,64 17,30 0,90 (cid:151) (cid:151) 19,80 19,98 2,52 5,00 (cid:151) 0,42 26,60 15,35 8,31 5,28 41,93 42,71 2,94 8,46 0,64 0,96 (1) (cid:151) 9,22 13,78 1,74 4,12 0,92 (1) 1,49 (1) 24,78 18,58 95,12 177,68 150,38 61,33 217,97 19,89 1,00 5,50 153,60 65,98 9,52 27,00 9,20 0,42 157,85 (1) Utbetalningar som (cid:246)verstiger besluten beror sannolikt p(cid:229) att projekt utel(cid:228)mnats i GD VIII:s finansiella sammanst(cid:228)llning. K(cid:228)lla: Finansiell sammanst(cid:228)llning daterad 30. 6. 1998, utarbetad av GD VIII. Uppdaterad per 31. 12. 1998 och korrigerad fr(cid:229)n OLAS och Sincom. 328,10 249,31 815,24 Totalt 1 064,55 Beslut och utbetalningar fr(cid:229)n EUF och fr(cid:229)n budgeten under perioden 1993(cid:150)1998 Tabell II EUF Budget Totalt ¯r 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Totalt Beslut 105,17 211,47 236,10 159,20 61,50 41,80 815,24 Utbetalning 0,45 21,50 66,00 84,49 76,32 79,34 Beslut 31,04 41,36 55,49 56,52 38,30 26,60 328,10 249,31 Utbetalning 8,58 29,82 23,70 28,50 36,33 30,92 157,85 Beslut 136,21 252,83 291,59 215,72 99,80 68,40 1 064,55 K(cid:228)lla: Finansiell sammanst(cid:228)llning daterad 30. 6. 1998, utarbetad av GD VIII. Uppdaterad per 31. 12. 1998 och korrigerad fr(cid:229)n OLAS och Sincom. (1) PE 205. 689 slutlig. 23,67 11,96 50,36 108,14 64,67 30,83 153,45 17,84 1,89 1,22 54,08 50,41 8,56 4,62 2,76 1,49 485,95 (miljoner ecu) Utbetalning 9,03 51,32 89,70 112,99 112,65 110,26 485,95 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/5 Revisionsr(cid:228)ttens granskning 5. Granskningen genomf(cid:246)rdes i syfte att unders(cid:246)ka, verifiera och bed(cid:246)ma a) att det finns en klar strategi som utg(cid:246)r en sammanbindande l(cid:228)nk mellan humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd och utvecklingsbist(cid:229)nd och att (cid:228)ven utnyttjandet av Europeiska unionens olika finansie- ringsmetoder (cid:228)r enhetligt, b) att identifieringen av st(cid:246)dber(cid:228)ttigade l(cid:228)nder och (cid:229)tg(cid:228)rder (cid:228)r motiverad och samordnas med andra bist(cid:229)ndsgivare, i syn- nerhet med Europeiska unionens medlemsstater, c) huruvida de f(cid:246)rfaranden och system som inf(cid:246)rts av kommis- sionen och som skall garantera en systematisk och fortg(cid:229)ende (cid:246)vervakning (cid:228)r effektiva och till(cid:229)ter insyn, d) att (cid:229)tg(cid:228)rderna har genomf(cid:246)rts inom en begr(cid:228)nsad tidsperiod och redogjorts f(cid:246)r p(cid:229) ett (cid:246)ppet s(cid:228)tt, e) att resultaten (cid:228)r best(cid:229)ende, f(cid:246)rb(cid:228)ttrar den lokala ekonomin och institutionerna och bidrar till inf(cid:246)randet av politisk och social stabilitet och p(cid:229) detta s(cid:228)tt l(cid:228)gger grunden f(cid:246)r normalt utvecklingsbist(cid:229)nd. h(cid:246)rnstenen f(cid:246)r SIA-begreppet (1). I detta dokument, som godk(cid:228)n- des i r(cid:229)dets slutsatser av den 28 maj 1996, fastst(cid:228)llde kommissio- nen f(cid:246)rslag och rekommendationer om hur dessa kopplingar kunde f(cid:246)rst(cid:228)rkas. Man rekommenderade ett pilotf(cid:246)rs(cid:246)k tillsam- mans med intresserade medlemsstater f(cid:246)r att f(cid:246)rbereda allm(cid:228)nna riktlinjer f(cid:246)r ett antal l(cid:228)nder och regioner som var utsatta f(cid:246)r eko- nomiska risker och sp(cid:228)nningar eller naturkatastrofer. Avsikten var att inr(cid:228)tta arbetsgrupper, s. k. task forces, b(cid:229)de p(cid:229) central niv(cid:229) inom kommissionen och lokalt i de ber(cid:246)rda l(cid:228)nderna, f(cid:246)r de l(cid:228)nder/regioner som valts ut f(cid:246)r pilotskedet. Angola, Liberia, Haiti, Somalia och omr(cid:229)det kring de stora afrikanska sj(cid:246)arna valdes ut i detta syfte. 9. Tills vidare har det varit sv(cid:229)rt att fastst(cid:228)lla de faktiska resulta- ten av dessa anstr(cid:228)ngningar. Framf(cid:246)r allt borde man naturligtvis ha fastst(cid:228)llt sambandet mellan kris(cid:229)tg(cid:228)rder som redan vidtagits av Europeiska gemenskapens kontor f(cid:246)r humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd (ECHO) och (cid:229)terh(cid:228)mtning inom ramen f(cid:246)r SIA, men vid granskningen framkom endast tre projekt i Somalia och n(cid:229)gra projekt i Haiti som hade inletts av ECHO och tagits (cid:246)ver av SIA. Trots att det st(cid:229)r klart att vissa arbetsgrupper har varit verksamma har kommis- sionen inte (cid:228)nnu lagt fram n(cid:229)gon omfattande beskrivning eller dokumentering av resultaten. Den r(cid:228)ttsliga ramen 6. Granskningen genomf(cid:246)rdes inom de centrala avdelningarna i Bryssel och i ett flertal l(cid:228)nder (Etiopien, Eritrea, Mo(cid:231)ambique, Madagaskar, Zaire och Haiti). Ursprungligen koncentrerade sig revisionsr(cid:228)tten p(cid:229) de (cid:229)tg(cid:228)rder som finansierades av Europeiska utvecklingsfonden. N(cid:228)r det visade sig att en betydande del av (cid:229)ter- h(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rderna i en del av AVS-staterna finansierades genom budgeten togs (cid:228)ven dessa med i denna granskning. 10. S(cid:229)som redan p(cid:229)pekats i revisionsr(cid:228)ttens s(cid:228)rskilda rapport om humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd (2) i samband med r(cid:229)dets f(cid:246)rordning (EG) nr 1257/96 av den 20 juni 1996 om humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd (3) har ingen (cid:246)vergripande f(cid:246)rordning antagits vare sig f(cid:246)r humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd eller f(cid:246)r st(cid:246)d f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtning. Beslut och f(cid:246)rfaranden har utformats med utg(cid:229)ngspunkt fr(cid:229)n k(cid:228)llan till de ekonomiska resur- serna och kommissionens interna organisation och inte med utg(cid:229)ngspunkt fr(cid:229)n (cid:229)tg(cid:228)rdernas art. RAMEN Konceptet 7. Konceptet (cid:229)terh(cid:228)mtning, som fastst(cid:228)lls i kommissionens med- delande, utvecklades vidare av Europaparlamentet i en resolution av den 4 november 1993. I sina slutsatser av den 2 december 1993 gav r(cid:229)det sitt samtycke till att (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogrammet fortsattes. Kommissionen hade emellertid inte gjort n(cid:229)gon sam- manfattning i syfte att definiera en klar begreppsram f(cid:246)r (cid:229)ter- h(cid:228)mtning. 11. Med utg(cid:229)ngspunkt i de tv(cid:229) dokument som utarbetades av kommissionen och r(cid:229)det i maj 1993 (se punkt 3), finansierades (cid:229)tg(cid:228)rder som f(cid:246)rvaltades inom ramen f(cid:246)r LomØkonventionen fr(cid:229)n EUF, (cid:228)ven om detta skedde utan n(cid:229)gra s(cid:228)rskilda riktlinjer f(cid:246)r (cid:229)ter- h(cid:228)mtning. De (cid:229)tg(cid:228)rder som finansierades med budgetmedel omfat- tades inledningsvis av befintliga f(cid:246)rordningar, som inte uttryckli- gen behandlade (cid:229)terh(cid:228)mtning. Mycket senare utf(cid:228)rdades r(cid:229)dets f(cid:246)rordning (EG) nr 2258/96 av den 22 november 1996 om (cid:229)teranpassnings- och (cid:229)teruppbyggnadsprojekt till f(cid:246)rm(cid:229)n f(cid:246)r utvecklingsl(cid:228)nder (4) vilka finansierades genom den allm(cid:228)nna bud- geten. Denna rad av olika finansieringsk(cid:228)llor, var och en med sina s(cid:228)rskilda regler om f(cid:246)rvaltning och genomf(cid:246)rande, ledde till att man inte kunde (cid:229)stadkomma n(cid:229)got enhetligt tillv(cid:228)gag(cid:229)ngss(cid:228)tt inom budgeten och mellan den allm(cid:228)nna budgeten och EUF (se punkterna 42(cid:150)46). 8. Efter n(cid:229)gra (cid:229)rs erfarenhet av (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogrammet lade kommissionen fram ett dokument om sammanfogande av hj(cid:228)lp- aktioner, (cid:229)terh(cid:228)mtnings- och utvecklingsbist(cid:229)nd (LRRD) som (1) KOM(96) 153 av den 30 april 1996. (2) S(cid:228)rskild rapport nr 2/97, punkt 2. 4 (EGT C 143, 12. 5. 1997). (3) EGT L 163, 2. 7. 1996. (4) EGT L 306, 28. 11. 1996. C 113/6 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 Ekonomiska resurser 12. De ekonomiska resurser som fastst(cid:228)lldes av r(cid:229)det i dess slut- satser av den 25 maj 1993 gav vid handen att minst 100 miljoner ecu av befintliga EUF-medel omedelbart borde st(cid:228)llas till f(cid:246)rfo- gande. Detta belopp p(cid:229) 100 miljoner ecu f(cid:246)rklarades sedan st(cid:229) till f(cid:246)rfogande fr(cid:229)n EUF under ett inledande planeringsskede med enskilda organisationer (se punkt 31). De f(cid:246)rslag som de enskilda organisationerna d(cid:228)refter lade fram (cid:246)versteg betydligt 100 miljo- ner ecu. De flesta av de projekt som inte kunde tas med i denna f(cid:246)rsta del finansierades emellertid i ett senare skede med befintliga medel (EUF eller den allm(cid:228)nna budgeten). ¯tagandena totalt (EUF och budgeten) uppgick efter fem (cid:229)r till strax (cid:246)ver 1 000 miljoner ecu. 13. Trots att den ursprungliga avsikten var att medlemsstaterna skulle st(cid:228)lla s(cid:228)rskilda medel till f(cid:246)rfogande f(cid:246)r programmet, omsat- tes detta aldrig i praktiken. I vissa SIA-l(cid:228)nder har medlemsstaterna genomf(cid:246)rt egna bilaterala (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogram. Denna situa- tion inneb(cid:228)r ytterligare komplikationer i fr(cid:229)ga om s(cid:228)kerst(cid:228)llande av (cid:246)vergripande samordning, planering och genomf(cid:246)rande av program p(cid:229) ett enhetligt s(cid:228)tt. I samband med r(cid:229)dets beslut 1993 om de 100 miljoner ecu 14. som ursprungligen st(cid:228)lldes till f(cid:246)rfogande, fastst(cid:228)llde man (cid:228)ven att kommissionen utan dr(cid:246)jsm(cid:229)l borde bed(cid:246)ma vilka medel som beh(cid:246)vdes. Ingen s(cid:229)dan bed(cid:246)mning gjordes emellertid. Icke desto mindre frigjordes ytterligare medel till belopp som inte kunde absorberas snabbt. S(cid:228)rskilt i Angola och Mo(cid:231)ambique fattades beslut och ingicks avtal om m(cid:229)nga program och projekt till bud- getar som var mycket h(cid:246)gre (cid:228)n vad som var n(cid:246)dv(cid:228)ndigt med beaktande av de planerade (cid:229)tg(cid:228)rderna, antingen p(cid:229) grund av pro- blem vid det faktiska genomf(cid:246)randet av vissa av (cid:229)tg(cid:228)rderna eller p(cid:229) grund av d(cid:229)liga kostnadsber(cid:228)kningar. Det fanns en stark ten- dens hos de verkst(cid:228)llande parterna att f(cid:246)resl(cid:229) f(cid:246)rl(cid:228)ngningar och i vissa fall finansierades nya (cid:229)tg(cid:228)rder fr(cid:229)n de (cid:229)terst(cid:229)ende medlen i st(cid:228)llet f(cid:246)r att l(cid:228)gga ned program och projekt. 15. I fr(cid:229)ga om de flesta l(cid:228)nderna fanns det redan relativt stora summor inom EUF som kunde anv(cid:228)ndas f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)r- der inom ramen f(cid:246)r SIA. Det oaktat har kommissionen kontinu- erligt bidragit med medel fr(cid:229)n den allm(cid:228)nna budgeten utan att f(cid:246)rst analysera om medlen inom EUF kunde utnyttjas (se tabell III). Till exempel i det nationella v(cid:228)gledande programmet f(cid:246)r Eritrea avsattes 20 procent, dvs. 7 miljoner ecu, av EUF-medlen f(cid:246)r (cid:229)ter- h(cid:228)mtnings(cid:228)ndam(cid:229)l. I praktiken anv(cid:228)ndes inga av dessa medel f(cid:246)r detta syfte, utan ytterligare 12 miljoner ecu tilldelades fr(cid:229)n bud- geten. (cid:214)kning av budgetmedlen trots att NVP-medel fortfarande fanns att tillg(cid:229) Tabell III Land Tillg(cid:228)ngliga NVP-medel i slutet av 1998 Sj(cid:228)tte EUF Sjunde EUF (miljoner ecu) Tilldelning fr(cid:229)n budgeten Etiopien Eritrea Somalia Angola Liberia Zaire Rwanda Tanzania (cid:151) uppgift saknas 17,0 (cid:151) (cid:151) 26,0 19,0 (cid:151) 12,0 28,0 uppgift saknas 18,0 50,0 64,0 3,0 17,0 15,8 12,4 6,9 56,3 6,6 17,3 19,8 5,0 Slutsats: Endast i fr(cid:229)ga om Angola har mer medel beviljats (cid:228)n vad som redan fanns att tillg(cid:229) inom EUF/NVP. 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/7 (cid:214)VERGRIPANDE PROGRAMPLANERING St(cid:246)dber(cid:228)ttigande tion. Genomf(cid:246)randet av (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogram i dylika l(cid:228)gen medf(cid:246)r risk f(cid:246)r betydande f(cid:246)rseningar och till och med att (cid:229)tg(cid:228)r- derna misslyckas. 16. I en bilaga till kommissionens f(cid:246)rslag (1) r(cid:228)knar man upp tio l(cid:228)nder som f(cid:246)re maj 1993 sannolikt skulle bli ber(cid:228)ttigade till st(cid:246)d fr(cid:229)n programmet (Somalia, Etiopien, Eritrea, Mo(cid:231)ambique, Angola, Rwanda, Zaire, Liberia, Haiti och Sudan). De fem f(cid:246)rsta av dessa inkluderades i f(cid:246)rsta skedet av programmet, medan de d(cid:228)rp(cid:229) f(cid:246)l- jande fyra inkluderades senare. Sudan har (cid:228)n s(cid:229) l(cid:228)nge inte omfat- tats av programmet. Dessutom upptogs Madagaskar 1994, efter att landet allvarligt drabbats av en tornado, medan Uganda, Burundi, Malawi, Tanzania (flyktingar i omr(cid:229)det kring de stora afrikanska sj(cid:246)arna), Sierra Leone och Namibia upptagits i pro- grammet successivt. 17. F(cid:246)r vart och ett av de tio l(cid:228)nderna i bilagan gavs bakgrunds- information i enlighet med vilken kommissionen framlade avg(cid:246)- rande grundl(cid:228)ggande information som skulle beaktas i samband med besluten om l(cid:228)ndernas st(cid:246)dber(cid:228)ttigande. Kriterier 18. Kommissionen har uppst(cid:228)llt f(cid:246)ljande kriterier f(cid:246)r att ett land skall vara ber(cid:228)ttigat till st(cid:246)d fr(cid:229)n SIA: a) Myndigheterna m(cid:229)ste inl(cid:228)mna en beg(cid:228)ran. b) Landet m(cid:229)ste befinna sig i ekonomisk kris eller landets grund- l(cid:228)ggande infrastruktur m(cid:229)ste vara kraftigt f(cid:246)rs(cid:228)mrad. c) Fientligheterna eller oroligheterna m(cid:229)ste ha upph(cid:246)rt. Somalia 20. F(cid:246)r Somalia borde Addis Abeba-avtalet som ingicks mellan de huvudsakliga fraktionerna i mars 1993 ha j(cid:228)mnat v(cid:228)gen f(cid:246)r en politisk uppg(cid:246)relse. ¯terh(cid:228)mtningsinitiativet b(cid:246)rjade genomf(cid:246)ras omedelbart och har p(cid:229)g(cid:229)tt sedan 1993, trots att man fortfarande efter sex (cid:229)r inte har n(cid:229)tt n(cid:229)gon politisk uppg(cid:246)relse. Den r(cid:229)dande s(cid:228)kerhetssituationen har emellertid f(cid:246)rsv(cid:229)rat genomf(cid:246)randet av (cid:229)tg(cid:228)rder och ingen verksamhet (f(cid:246)rutom katastrof(cid:229)tg(cid:228)rder) har kunnat genomf(cid:246)ras i Mogadishu-omr(cid:229)det. Avsaknaden av en erk(cid:228)nd ledning i vissa klankontrollerade omr(cid:229)den har lett till att det varit sv(cid:229)rt att s(cid:228)kerst(cid:228)lla insyn och ansvarsskyldighet och det (cid:228)r tvivelaktigt om de (cid:229)tg(cid:228)rder som vidtagits (cid:228)r h(cid:229)llbara. ¯tagan- dena inom SIA f(cid:246)r Somalia uppgick vid utg(cid:229)ngen av 1998 till 95 miljoner ecu. 21. I november 1997 ledde en serie incidenter i mellersta Shebell- regionen i Somalia till att man beslutade att regionen inte l(cid:228)ngre skulle vara ber(cid:228)ttigad till (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder. De utlandssta- tionerade tj(cid:228)nstem(cid:228)nnen l(cid:228)mnade omr(cid:229)det och alla investeringar i infrastruktur och f(cid:246)rn(cid:246)denheter (f(cid:246)r vilket 440 000 ecu redan hade utbetalats) avbr(cid:246)ts. Fem projekt inom h(cid:228)lsov(cid:229)rdssektorn drogs tillf(cid:228)lligt in f(cid:246)r perioden juni 1994 till mars 1998. Ett av projekten avbr(cid:246)ts och den enskilda organisationen drog sig till- baka slutgiltigt, eftersom det regionala (cid:148)ministeriet(cid:148) inte samar- betade p(cid:229) det s(cid:228)tt man hade v(cid:228)ntat sig (322 000 ecu hade utbe- talats). I de (cid:246)vriga fyra fallen anv(cid:228)ndes indragningen som taktik vid f(cid:246)rhandlingarna med Somalia och vid f(cid:246)rst(cid:228)rkande av de utomst(cid:229)ende organens f(cid:246)rhandlingspositioner (2). d) Myndigheterna m(cid:229)ste vara villiga att inleda en ekonomisk och social (cid:246)verg(cid:229)ng som iakttar demokratiska principer och m(cid:228)nsk- liga r(cid:228)ttigheter och arbetar f(cid:246)r en strukturell reform. Angola I enlighet med f(cid:246)rslaget skall l(cid:228)nder som f(cid:229)r strukturomvandlings- st(cid:246)d dessutom inte vara ber(cid:228)ttigade till st(cid:246)d, eftersom det faktum att de mottar s(cid:229)dant ekonomiskt st(cid:246)d ger vid handen att de redan framg(cid:229)ngsrikt slutf(cid:246)rt (cid:229)terh(cid:228)mtningsskedet. 19. Medan alla l(cid:228)nder uppfyllde kriteriet (cid:148)ekonomisk kris(cid:148) upp- fyllde m(cid:229)nga av dem inte ett eller flera av de (cid:246)vriga kriterierna. M(cid:229)nga av dessa l(cid:228)nder befann sig fortfarande i en katastrofsitua- 22. Trots att man 1993 hoppades att nya f(cid:246)rhandlingar skulle skapa en fredlig situation har omst(cid:228)ndigheterna f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtning i Angola varit fortsatt problematiska sedan dess och (cid:228)r fortfa- rande l(cid:229)ngt ifr(cid:229)n tillfredsst(cid:228)llande. Alla program inom SIA, de gamla s(cid:229)v(cid:228)l som de nya (uppg(cid:229)ende till cirka 150 miljoner ecu) har drabbats av kraftiga f(cid:246)rseningar och indragningar. Ist(cid:228)llet f(cid:246)r att g(cid:229) (cid:246)ver till SIA borde man ha fortsatt med humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd. (1) KOM(93) 204. (2) Kommissionens svar (13. 5. 1998) p(cid:229) revisionsr(cid:228)ttens teoretiska gransk- ning FD 3009 av den 16 mars 1998. C 113/8 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 Demokratiska republiken Kongo (f(cid:246)re detta Zaire) 23. Betr(cid:228)ffande Demokratiska republiken Kongo konstaterades i kommissionens f(cid:246)rslag att f(cid:246)rvaltningen varit handlingsf(cid:246)rla- mad sedan 1990 och att landet befinner sig i uppl(cid:246)sningstillst(cid:229)nd. Informationsmeddelandet (1) avslutas p(cid:229) f(cid:246)ljande s(cid:228)tt: (cid:148)Innan en (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsats kan inledas m(cid:229)ste emellertid flera villkor uppfyllas och i synnerhet m(cid:229)ste det f(cid:246)religga en politisk kompro- miss mellan presidenten och oppositionen s(cid:229) att demokratise- ringsprocessen kan forts(cid:228)tta och ett krisprogram f(cid:246)r ekonomisk (cid:229)terh(cid:228)mtning kan inledas(cid:148). 28. Trots den sv(cid:229)ra situationen i Liberia har de (cid:229)tg(cid:228)rder som vid- tagits av kommissionen efter 1994 varit relativt framg(cid:229)ngsrika. Detta (cid:228)r till stor del ett resultat av mycket speciella organisatoriska (cid:229)tg(cid:228)rder som vidtagits i huvudkvarteret och i Liberia f(cid:246)r att f(cid:246)r- bereda och genomf(cid:246)ra (cid:229)tg(cid:228)rder. Genom att inr(cid:228)tta en stark sam- bandscentral i Bryssel och en annan i Liberia kunde man reagera snabbt i varje skede av fredsprocessen. Erfarenheterna fr(cid:229)n Liberia anses med r(cid:228)tta av kommissionen vara en modell f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mt- ningsprogram. Etiopien 24. Trots detta beslutade kommissionen inleda (cid:229)tg(cid:228)rder f(cid:246)r Kongo som omfattar (cid:229)taganden p(cid:229) mer (cid:228)n 200 miljoner ecu. De omst(cid:228)n- digheter som revisionsr(cid:228)tten bekr(cid:228)ftade vid sitt granskningsbes(cid:246)k i oktober 1996 talade definitivt inte f(cid:246)r ett inf(cid:246)rande av SIA vid denna tidpunkt. I slutet av 1996 var man tvungen att avbryta all verksamhet i (cid:246)stra Kongo p(cid:229) grund av s(cid:228)kerhetsproblem. ˜ven ett omfattande program som inletts 1996 m(cid:229)ste (cid:246)verges i slutet av samma (cid:229)r n(cid:228)r hela budgeten p(cid:229) 9 miljoner ecu f(cid:246)r tekniskt bist(cid:229)nd hade utnyttjats utan att f(cid:246)rberedelserna slutf(cid:246)rts. 29. I Etiopien hade ett enormt (cid:229)teruppbyggnadsprogram, st(cid:246)tt av alla m(cid:246)jliga bist(cid:229)ndsgivare, fungerat sedan 1991 inom ramen f(cid:246)r katastrofbist(cid:229)nd. I sitt f(cid:246)rslag konstaterade kommissionen att Etiopiens behov av (cid:229)terh(cid:228)mtning och (cid:229)teruppbyggnad d(cid:228)rmed redan t(cid:228)cktes av detta program. Dessutom blev Etiopien 1992 ber(cid:228)ttigat till strukturanpassningsst(cid:246)d. Trots ovann(cid:228)mnda fakto- rer fick Etiopien st(cid:246)d fr(cid:229)n SIA till ett belopp p(cid:229) cirka 25 miljoner ecu. 25. Omedelbart efter det att president Kabila (cid:246)vertog makten (cid:229)terinledde kommissionen de befintliga programmen vid en tid- punkt d(cid:229) det var fullst(cid:228)ndigt oklart om kriterier som h(cid:229)llbarhet och kostnadseffektivitet kunde uppfyllas. Mo(cid:231)ambique/Haiti 26. Avsikten var att genom ett nytt program p(cid:229) 30 miljoner ecu st(cid:246)da de kommande valen i Kongo efter makt(cid:246)vertagandet. N(cid:228)r f(cid:246)rslaget lades fram f(cid:246)r EUF-kommittØn i mars 1997 gav repre- sentanter f(cid:246)r flera medlemsstater uttryck f(cid:246)r tvivel och ifr(cid:229)gasatte det r(cid:229)dande demokratiseringsl(cid:228)get. Vid samma tidpunkt konsta- terade kommissionen att det var n(cid:246)dv(cid:228)ndigt att ha dessa medel tillg(cid:228)ngliga f(cid:246)r att vid behov omedelbart kunna ta dem i bruk. Eftersom det fortfarande r(cid:229)der krig (cid:228)r det osannolikt att valen kommer att h(cid:229)llas inom den n(cid:228)rmaste framtiden. Det f(cid:246)reslagna programmets relevans och br(cid:229)dskande karakt(cid:228)r vid tidpunkten f(cid:246)r EUF-kommittØns sammantr(cid:228)de m(cid:229)ste ifr(cid:229)gas(cid:228)ttas. Detta ins(cid:229)gs senare av kommissionen och programmet avslutades i augusti 1999. Rwanda/Liberia 27. F(cid:246)r Rwanda, som beviljats 153 miljoner ecu, uppfylldes inte kriterierna f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtning, dvs. ett minimum av s(cid:228)kerhet kunde inte garanteras och det fanns ingen f(cid:246)rvaltning som klarade av att genomf(cid:246)ra (cid:229)tg(cid:228)rderna. (1) KOM(93) 204. 30. Mo(cid:231)ambique borde inte ha haft r(cid:228)tt till st(cid:246)d fr(cid:229)n SIA- programmen ((cid:246)ver 170 miljoner ecu), eftersom landet fortfarande fick strukturanpassningsst(cid:246)d. Trots att Haiti ursprungligen inte fick n(cid:229)got strukturanpassningsst(cid:246)d, b(cid:246)rjade man f(cid:229) s(cid:229)dant 1995. Det oaktat har Haiti fortsatt att ta emot SIA-st(cid:246)d alltsedan dess. Iakttagelser ang(cid:229)ende programplaneringen 31. N(cid:228)stan genast efter att r(cid:229)det godk(cid:228)nt SIA (i mitten av juni 1993), h(cid:246)ll kommissionen ett sammantr(cid:228)de med f(cid:246)retr(cid:228)dare f(cid:246)r europeiska enskilda organisationer f(cid:246)r att informera dessa om ini- tiativet och be dem komma med idØer och upplysningar ang(cid:229)ende enskilda l(cid:228)nder. Efter detta h(cid:246)lls enskilda m(cid:246)ten under f(cid:246)rsta h(cid:228)lf- ten av juli f(cid:246)r de fem l(cid:228)nder som ursprungligen valts (Angola, Mo(cid:231)ambique, Somalia, Etiopien och Eritrea). Vid dessa m(cid:246)ten del- tog ett begr(cid:228)nsat antal enskilda organisationer (som valts ut av kontaktkommittØn f(cid:246)r enskilda organisationer). Dessa skulle ange vilka sektorer som skulle prioriteras och ge en beskrivning av den (cid:246)vergripande situationen i landet samt fastst(cid:228)lla en tidsfrist f(cid:246)r inl(cid:228)mnande av programf(cid:246)rslag. Dessutom utarbetades en prome- moria ang(cid:229)ende processen. Denna promemoria hade formen av en f(cid:246)rordning som fastst(cid:228)llde riktlinjer f(cid:246)r identifiering och inle- dande planering av program i de fem l(cid:228)nderna. Promemorian inneh(cid:246)ll ingenting om samordning med medlemsstaterna trots att en s(cid:229)dan samordning (cid:228)r av stor vikt, vilket konstaterades i r(cid:229)dets slutsatser fr(cid:229)n maj 1993. 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/9 32. Efter att de enskilda organisationerna hade berett projektbe- skrivningarna och kommissionen mottagit dessa fick de enskilda organisationerna i uppgift att utse en eller tv(cid:229) organisationer i varje land f(cid:246)r att fungera som sambandscentraler f(cid:246)r EG:s dele- gationer, regeringar och enskilda organisationer. Denna samord- ning f(cid:246)rverkligades aldrig som planerat. I Mo(cid:231)ambique begr(cid:228)nsa- des den s(cid:229) kallade sambandscentralens uppgifter till att samla in f(cid:246)rslag betr(cid:228)ffande ett program. Ut(cid:246)ver detta hade organisationen ingen uppgift. I fr(cid:229)ga om de (cid:246)vriga l(cid:228)nderna som revisionsr(cid:228)tten granskade fanns det inga indikationer p(cid:229) att n(cid:229)gon samordning skulle ha utf(cid:246)rts av en enskild organisation eller n(cid:229)gra handlingar som redogjorde f(cid:246)r samordnande enskilda organisationers roll. 33. I Eritrea klagade de enskilda organisationerna (cid:246)ver att de inte gavs tillr(cid:228)cklig tid att f(cid:246)rbereda sina projekt p(cid:229) grund av kommis- sionens br(cid:229)dska att genomf(cid:246)ra utbetalningarna. Vid utg(cid:229)ngen av 1993 ombad delegationen dem att s(cid:228)nda in f(cid:246)rslag till projekt inom mindre (cid:228)n en vecka. Samordning Samordning av bist(cid:229)ndsgivare 37. Samordningen av (cid:229)tg(cid:228)rder som finansieras av bist(cid:229)ndsgivare (cid:228)r av avg(cid:246)rande betydelse. Behovet av en strikt samordning av bist(cid:229)ndsgivarna betonades b(cid:229)de i kommissionens ursprungliga f(cid:246)rslag och i r(cid:229)dets slutsatser. Det n(cid:228)mndes att samordningen (cid:228)ven m(cid:229)ste innefatta landets lokala myndigheter, alla bist(cid:229)ndsgi- vare (medlemsstater, FN-organ o. a. ) likv(cid:228)l som de verkst(cid:228)llande parterna (enskilda organisationer n(cid:228)mns s(cid:228)rskilt). Trots att kom- missionen f(cid:246)r alla l(cid:228)nder som omfattades av granskningen kon- staterade att samordningen iakttagits systematiskt och noggrant, har revisionsr(cid:228)tten funnit det sv(cid:229)rt att verifiera detta. Detta beror p(cid:229) bristf(cid:228)llig dokumentation och det osystematiska s(cid:228)tt p(cid:229) vilket man f(cid:246)ljer upp och rapporterar om de flesta aspekterna av pro- grammet (se (cid:228)ven punkterna 102(cid:150)107 om (cid:246)vervakning). 34. Det hade varit till f(cid:246)rdel om kommissionen hade utarbetat ett dokument f(cid:246)r EUF-kommittØn i vilket man skulle ha redogjort f(cid:246)r det (cid:246)vergripande (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogrammet f(cid:246)r varje land. S(cid:229)dana (cid:246)vergripande program har aldrig utarbetats. I st(cid:228)llet har program eller projekt framlagts i enlighet med normal praxis, dvs. i form av enskilda finansieringsf(cid:246)rslag eller, i fr(cid:229)ga om projekt p(cid:229) upp till 2 miljoner ecu, i form av informationsmeddelanden. 38. F(cid:246)r Somalia inr(cid:228)ttades ett organ f(cid:246)r samordning av bist(cid:229)ndet till Somalia (Somalia Aid Coordination Body [SACB]) i Nairobi (cid:229)r 1994. Under l(cid:229)ng tid leddes detta organ av kommissionen. Bist(cid:229)nds- givarnas intresse har emellertid minskat sedan dess, p(cid:229) grund av att alla bist(cid:229)ndsgivare verkar genom verkst(cid:228)llande organ som har sina egna specifika metoder. 35. Efter det ovan beskrivna inledande skedet fastst(cid:228)lldes pro- gram och projekt b(cid:229)de f(cid:246)r de fem ursprungliga l(cid:228)nderna och de nya l(cid:228)nderna p(cid:229) ett mera oplanerat s(cid:228)tt. I vissa fall (cid:229)tog Europe- iska unionen sig en del av ett program som f(cid:246)rberetts av en FN-organisation eller V(cid:228)rldsbanken. I andra fall har inga dylika samordnade (cid:229)tg(cid:228)rder genomf(cid:246)rts. I ett fall hade landet sj(cid:228)lvt lagt fram ett nationellt program f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtning f(cid:246)r bist(cid:229)ndsgivarna (Eritrea). Ursprungligen planerades att Europeiska unionen skulle delta i programmet, men denna idØ (cid:246)vergavs. I Haiti genomf(cid:246)rdes det sista skedet av fastst(cid:228)llandet av (cid:229)tg(cid:228)rder fem m(cid:229)nader efter att finansierings(cid:246)verenskommelsen hade undertecknats. I Mo(cid:231)ambique undertecknades tv(cid:229) avtal med FN:s flykting- 36. kommissariat (UNHCR) vid en tidpunkt n(cid:228)r man i sj(cid:228)lva verket borde ha lagt sista handen vid SIA-programmet. I betydande utstr(cid:228)ckning kom man (cid:246)verens om och till och med inledde (cid:229)tg(cid:228)r- derna i avtal mellan UNHCR och ett antal enskilda organisationer och lokala mo(cid:231)ambikiska myndigheter. Delegationen underr(cid:228)tta- des inte om dessa underentreprenadsavtal, vilket innebar att kom- missionen godk(cid:228)nde (cid:229)tg(cid:228)rder utan n(cid:229)gon egentlig bed(cid:246)mning. Alla (cid:229)tg(cid:228)rder var kris(cid:229)tg(cid:228)rder och ber(cid:228)ttigade som s(cid:229)dana inte till st(cid:246)d fr(cid:229)n SIA. Samma problem med underentreprenadsavtal p(cid:229)pe- kades (cid:228)ven i revisionsr(cid:228)ttens s(cid:228)rskilda rapport om (cid:229)teruppbygg- naden av f. d. Jugoslavien (1). 39. Till och med f(cid:246)r de s(cid:229) kallade pilotl(cid:228)nderna f(cid:246)r EU:s sam- ordning (2), d(cid:228)r kommissionen har givits ansvaret f(cid:246)r samord- ningen av sin egen och medlemsstaternas verksamhet, (cid:228)r doku- mentationen bristf(cid:228)llig. I ett av dessa l(cid:228)nder (Mo(cid:231)ambique), klagade medlemsstaterna faktiskt (cid:246)ver att samordningen varit l(cid:229)ngt ifr(cid:229)n effektiv. Revisionsr(cid:228)tten har (cid:228)ven tidigare i sin s(cid:228)rskilda rapport nr 2/97 om humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd kommenterat bristen p(cid:229) samord- ning med medlemsstaterna. 40. Samordningen inriktades huvudsakligen p(cid:229) informationsut- byte. Genuin samordning, s(cid:229)som gemensamma insatser och f(cid:246)r- faranden, utv(cid:228)rderingar, kontroller och (cid:246)vervakning genomf(cid:246)rs aldrig. Under dessa omst(cid:228)ndigheter var det inte i n(cid:229)got SIA-land m(cid:246)jligt att bed(cid:246)ma verkningarna av samtliga insatser som st(cid:246)d- des av bist(cid:229)ndsgivare. 41. I vissa av de l(cid:228)nder som st(cid:246)ds genom SIA innehade UNHCR en ledande roll under krisskedet och spelade (cid:228)ven en domine- rande roll en tid efter detta genom att samordna och samla in medel f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder. Denna samordning omfattade inr(cid:228)ttande av f(cid:246)rvaltningsfonder i fall d(cid:228)r andra bist(cid:229)ndsgivare l(cid:228)mnade bidrag och (cid:246)verl(cid:228)mnade genomf(cid:246)rande och rapporte- (1) S(cid:228)rskild rapport nr 5/98, punkt 3. 55, EGT C 241, 31. 7. 1998. (2) R(cid:229)dets resolution av den 3 december 1993 i enlighet med vilken r(cid:229)det i maj 1994 valde ut sex l(cid:228)nder (Elfenbenskusten, Mo(cid:231)ambique, Etio- pien, Peru, Costa Rica och Bangladesh). C 113/10 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 ring till UNHCR. Det ing(cid:229)r inte i kommissionens praxis att (cid:246)ver- l(cid:228)mna ekonomiskt ansvar till n(cid:229)gon annan, varf(cid:246)r gemenskapen aldrig (cid:228)r med i n(cid:229)gon f(cid:246)rvaltningsfond. En dylik avsaknad av sam- ordning kan inte motiveras. 44. S(cid:229)som n(cid:228)mns i kommissionens bed(cid:246)mning av Angola (1), fungerar GD VIII och ECHO mera som skilda bist(cid:229)ndsgivare (cid:228)n som kompletterande enheter inom samma organisation. Samordning inom kommissionen 42. F(cid:246)r de flesta l(cid:228)nderna och programmen skilde man inom de centrala avdelningarna i praktiken mellan ansvaret f(cid:246)r planering, genomf(cid:246)rande och (cid:246)vervakning, beroende p(cid:229) om verksamheten finansierades fr(cid:229)n budgeten eller fr(cid:229)n EUF. Ansvaret delades (cid:228)ven f(cid:246)r s(cid:228)rskilda budgetposter inom den allm(cid:228)nna budgeten (dvs. samfinansiering och (cid:229)terh(cid:228)mtning) p(cid:229) ett s(cid:228)tt som (cid:229)terspeglade f(cid:246)rdelningen av ansvaret f(cid:246)r olika budgetposter inom organisa- tionen. ˜ven om information utbyttes mellan de olika avdelning- arna skulle en starkare samordning ha varit motiverad. ˜ven dele- gationerna saknar ibland information om viss verksamhet som finansieras genom s. k. samfinansiering, eftersom de centrala avdel- ningarna inte delegerat n(cid:229)got f(cid:246)rvaltningsansvar till dem. 45. Problemet med intern samordning eller avsaknad av enhet- lighet beskrivs i en av kommissionen finansierad bed(cid:246)mning av (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder inom ramen f(cid:246)r artikel 255 i LomØkon- ventionen (bist(cid:229)nd f(cid:246)r flyktingar) (2). I rapporten fastst(cid:228)lls att det inte finns n(cid:229)got sk(cid:228)l till att olika tj(cid:228)nster inom EG behandlar (cid:229)ter- h(cid:228)mtningen separat. Den nuvarande situationen beror p(cid:229) att m(cid:229)l- s(cid:228)ttningarna f(cid:246)r strategin f(cid:246)r s(cid:228)kerst(cid:228)llande av livsmedelsf(cid:246)rs(cid:246)rj- ningen, vissa ECHO-projekt, vissa poster i gemenskapsbudgeten och n(cid:228)mnda artikel 255 (cid:246)verlappar varandra. Delvis p(cid:229) grund av att parterna ofta (cid:228)r desamma p(cid:229)minner diskussionerna om till- v(cid:228)gag(cid:229)ngss(cid:228)tt betr(cid:228)ffande beslut i enlighet med artikel 255 om dem som f(cid:246)rs betr(cid:228)ffande andra finansieringsinstrument. 46. Tabellen nedan visar de finansiella instrument som utnyttjats f(cid:246)r SIA-verksamhet sedan 1993 och visar p(cid:229) de olika kommis- sionsavdelningarnas och -tj(cid:228)nsternas problem med att samordna ansvaret. 43. I Haiti inr(cid:228)ttades en enhet f(cid:246)r teknisk f(cid:246)rvaltning f(cid:246)r EUF- projekt. Det fanns inga tekniska experter f(cid:246)r denna budgetpost (cid:229)r 1995 och 1996 ((cid:229)tagandena f(cid:246)r dessa (cid:229)r uppgick till 12,8 miljo- ner ecu). Eftersom kontrollerna av dessa projekt p(cid:229) platsen var bristf(cid:228)lliga f(cid:246)rs(cid:246)kte (cid:228)ven enhetschefen i m(cid:229)n av m(cid:246)jlighet f(cid:246)lja vissa projekt. ¯r 1997 inr(cid:228)ttades en teknisk enhet som (cid:228)ven omfattar utgifter fr(cid:229)n den allm(cid:228)nna budgeten. Bristen p(cid:229) samordning inom kommissionens avdelningar, b(cid:229)de allm(cid:228)nt taget och mera specifikt f(cid:246)r Angola, har rapporterats tidi- gare i revisionsr(cid:228)ttens s(cid:228)rskilda rapport om humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd (3). Vid utg(cid:229)ngen av 1998 var ansvarsf(cid:246)rdelningen inom den nyligen grundade gemensamma tj(cid:228)nsten f(cid:246)r yttre f(cid:246)rbindelser (SCR) (cid:228)nnu inte klar. Instrument Ansvar Nationella v(cid:228)gledande program (EUF) Geografiska enheter Artikel 255 (EUF) Ursprungligen VIII/6, senare VIII/G/4 Katastrofbist(cid:229)nd (artikel 254/B7(cid:150)2 1) Budgetpost (cid:150) ¯terh(cid:228)mtning (B7(cid:150)5 0 7 6/6 4 1 0) ECHO VIII/G/4 Budgetpost (cid:150) S(cid:246)dra Afrika (B7(cid:150)3 2 1 0) Ursprungligen geografisk enhet, senare VIII/G/4 Samfinansiering (budget) (B7(cid:150)5 0 1 0) Livsmedelsbist(cid:229)nd (budget) B7(cid:150)2 0) VIII/B/2 VIII/B/1 (1) COWI Report, Angola Country Case Study, juli 1997. (2) R(cid:229)dets resolution av den 3 december 1993 i enlighet med vilken r(cid:229)det i maj 1994 valde ut sex l(cid:228)nder (Elfenbenskusten, Mo(cid:231)ambique, Etio- pien, Peru, Costa Rica och Bangladesh). (3) S(cid:228)rskild rapport nr 2/97, punkterna 3. 8(cid:150)3. 12 (EGT C 143, 12. 5. 1997). 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/11 Personal 47. I en resolution av den 4 november 1993 tvivlade Europapar- lamentet p(cid:229) att kommissionen var i st(cid:229)nd att administrera s(cid:229) omfattande program i s(cid:229) m(cid:229)nga l(cid:228)nder utan n(cid:229)gon ytterligare per- sonal och med mycket sn(cid:228)va tidsfrister. Parlamentet betonade d(cid:228)r- f(cid:246)r behovet av att ytterligare personal och experter skulle avdelas f(cid:246)r att m(cid:246)jligg(cid:246)ra en ordentlig samordning av strategin och f(cid:246)r att garantera (cid:229)tg(cid:228)rdernas varaktighet. I verkligheten har kommissio- nen varken avdelat eller ens beg(cid:228)rt n(cid:229)gon ytterligare fast anst(cid:228)lld personal. Behovet av ytterligare personal f(cid:246)r SIA har tillfredsst(cid:228)llts genom att man inr(cid:228)ttat enheter f(cid:246)r tekniskt bist(cid:229)nd med tekniska experter. Dessa har ofta gjort ett bra arbete, men utvidgningen av programmet och dess komplexitet hade r(cid:228)ttf(cid:228)rdigat en tilldelning av s(cid:228)rskilda resurser ((cid:228)ven om dessa hade varit tillf(cid:228)lliga) inom kommissionen f(cid:246)r att s(cid:228)kerst(cid:228)lla enhetlighet och samordning vid planering, (cid:246)vervakning, bed(cid:246)mning och rapportering. Bristen p(cid:229) personal, s(cid:228)rskilt p(cid:229) f(cid:228)ltet, har n(cid:228)mnts av revisionsr(cid:228)tten tidigare, i dess (cid:229)rsrapport f(cid:246)r 1997 (1). 48. Situationen var s(cid:228)rskilt d(cid:229)lig inom delegationen i Mo(cid:231)ambi- que p(cid:229) grund av obesatta tj(cid:228)nster och en allm(cid:228)n brist p(cid:229) resurser, vilket gjorde det om(cid:246)jligt att klara av alla fonder och projekt. Dessutom var administrationen av denna delegation i allm(cid:228)nhet d(cid:229)lig. Ansvarsf(cid:246)rdelningen var inte tydlig och man gjorde ofta omf(cid:246)rdelningar, vilket h(cid:228)mmade varje form av kontinuitet. Det var d(cid:228)rf(cid:246)r s(cid:229) gott som om(cid:246)jligt att hitta dokument och p(cid:229) veder- b(cid:246)rligt s(cid:228)tt redog(cid:246)ra f(cid:246)r de (cid:229)tg(cid:228)rder som genomf(cid:246)rts. ¯terkoppling till den budgetansvariga myndigheten 49. Det har funnits otillr(cid:228)ckligt med information om hur man rapporterat till r(cid:229)det om vilka framsteg som gjorts, b(cid:229)de vad g(cid:228)l- ler (cid:229)tg(cid:228)rder finansierade av EUF och s(cid:229)dana som finansieras med budgetmedel. I f(cid:246)rordning (EG) nr 2258/96 kr(cid:228)vs att (cid:229)rliga rap- porter skall framl(cid:228)ggas f(cid:246)r budgetfinansierade (cid:229)tg(cid:228)rder. Endast en s(cid:229)dan rapport har lagts fram, (cid:229)r 1997. 50. Denna rapport (cid:228)r emellertid inte utv(cid:228)rderande p(cid:229) det s(cid:228)tt som kr(cid:228)vs i artikel 9 i f(cid:246)rordningen. Rapporten inneh(cid:229)ller f(cid:246)r varje land endast en beskrivning och uppr(cid:228)kning av de (cid:229)tg(cid:228)rder som vidtagits under f(cid:246)reg(cid:229)ende (cid:229)r och en kort sammanfattning av de (cid:229)tg(cid:228)rder som f(cid:246)reslagits f(cid:246)r f(cid:246)ljande (cid:229)r. Ingenting n(cid:228)mns om de erfarenheter som gjorts, nya insikter eller problem som man st(cid:246)tt p(cid:229), varken i de f(cid:229) bed(cid:246)mningar som gjorts av enskilda pro- jekt eller de som utg(cid:229)r fr(cid:229)n kommissionens egen (cid:246)vervakning. Ut(cid:246)ver denna rapport har kommissionen f(cid:246)rberett en lista som (1) EGT C 349, 17. 11. 1998, punkterna 5. 28(cid:150)5. 31. sammanfattar alla beslut och utbetalningar fr(cid:229)n EUF och de s(cid:228)r- skilda budgetposterna f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtning. Denna lista omfattar emellertid inte all SIA:s (cid:229)terh(cid:228)mtningsverksamhet, men tar d(cid:228)re- mot med (cid:229)tg(cid:228)rder som endast best(cid:229)r av livsmedelsbist(cid:229)nd. Det funktionella syftet med dessa listor (cid:228)r oklart. 51. Europaparlamentet bad i sin resolution i november 1993 kommissionen inkomma med en rapport om genomf(cid:246)randet till- sammans med en bed(cid:246)mning av resultaten f(cid:246)r varje land som mottar (cid:229)teranpassningsst(cid:246)d. Detta gjordes inte p(cid:229) n(cid:229)got systema- tiskt s(cid:228)tt. Den beg(cid:228)rda rapporten borde ha lagts fram innan pro- grammet utvidgades. 52. Den bed(cid:246)mning av resultaten som beg(cid:228)rts kunde om(cid:246)jligen g(cid:246)ras utan information som erh(cid:229)llits genom noggrann (cid:246)vervak- ning. Det var emellertid n(cid:228)stan uteslutande tekniska experter eller de verkst(cid:228)llande organen sj(cid:228)lva som hade hand om (cid:246)vervak- ningen. 53. Kommissionen b(cid:246)r kontrollera (cid:246)vervakningsf(cid:246)rfarandet och dokumentera vad som har gjorts p(cid:229) delegationsniv(cid:229) samtidigt som man h(cid:229)ller de centrala avdelningarna informerade. I synner- het, i ljuset av svagheterna och den ofta d(cid:229)liga kvaliteten p(cid:229) (cid:246)ver- vakningen p(cid:229) gr(cid:228)srotsniv(cid:229) som genomf(cid:246)rs av de verkst(cid:228)llande organen (s(cid:229)som dokumenteras i l(cid:228)gesrapporterna och de ekono- miska rapporterna), (cid:228)r kommissionens (cid:246)vervakning av avg(cid:246)rande betydelse. F(cid:246)r de flesta l(cid:228)nder som granskades fanns det emeller- tid ingen dokumentation tillg(cid:228)nglig ang(cid:229)ende den (cid:246)vervakning som genomf(cid:246)rts av kommissionens personal och m(cid:229)nga projekt hade (cid:246)verhuvudtaget inte bes(cid:246)kts av dem. Olyckligtvis hade inte ens kontrollerna eller granskningarna av de (cid:246)vervakningsrappor- ter de utarbetat dokumenterats. Detta inneb(cid:228)r att det i allm(cid:228)nhet inte f(cid:246)rekom n(cid:229)gon regelbunden (cid:229)terkoppling inom kommissio- nens avdelningar ang(cid:229)ende de p(cid:229)g(cid:229)ende SIA-programmen. Det b(cid:246)r dock tillst(cid:229)s att det i vissa fall, s(cid:229)som i fr(cid:229)ga om Somalia, Angola och Kongo ofta inte fanns n(cid:229)gra rapporter att tillg(cid:229), efter- som s(cid:228)kerhetsl(cid:228)get f(cid:246)rsv(cid:229)rade, och ibland till och med om(cid:246)jlig- gjorde bes(cid:246)k. GENOMF(cid:214)RANDE AV ¯TG˜RDER Inledning 54. Till f(cid:246)ljd av kommissionens meddelande fr(cid:229)n maj 1993 borde programmen kunna tas i bruk snabbt och ta maximalt tv(cid:229) (cid:229)r att slutf(cid:246)ra. De b(cid:246)r koncentrera sig p(cid:229) (cid:229)terst(cid:228)llande av grund- l(cid:228)ggande infrastruktur snabbt och utan nya investeringar. I prak- tiken har man endast undantagsvis kunnat slutf(cid:246)ra program inom tv(cid:229) (cid:229)r. Oftast har programmen slutf(cid:246)rts f(cid:246)rst efter fyra (cid:229)r eller mer. En orsak till det l(cid:229)ngsamma genomf(cid:246)randet (cid:228)r att plane- ringen av program och projekt ((cid:229)tminstone till en b(cid:246)rjan) inte gjordes ordentligt (se punkterna 55(cid:150)63). C 113/12 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 Planering och budgetering 55. St(cid:246)rsta delen av SIA-projekten hade f(cid:246)rberetts och f(cid:246)reslagits av enskilda organisationer som var intresserade av att delta i (cid:229)ter- h(cid:228)mtningsprogrammen i de olika l(cid:228)nderna. De relativt stora belopp som var disponibla och marknadsf(cid:246)ringen av det nya kon- ceptet gav redan fr(cid:229)n inledningen upphov till hundratals f(cid:246)rslag f(cid:246)r de d(cid:229) fem st(cid:246)dber(cid:228)ttigade l(cid:228)nderna. 56. F(cid:246)rslagen till projekt granskades av kommissionen, framf(cid:246)r allt av delegationerna i de ber(cid:246)rda l(cid:228)nderna. Delegationerna dis- kuterade de enskilda organisationernas f(cid:246)reslagna (cid:229)tg(cid:228)rder, orterna d(cid:228)r de skulle genomf(cid:246)ras och deras budgetar med de lokala myn- digheterna. P(cid:229) grund av personalbrist var de flesta delegationerna och den lokala ledningen inte i st(cid:229)nd att sk(cid:246)ta denna enorma uppgift p(cid:229) ett tillfredsst(cid:228)llande s(cid:228)tt. Det tog (cid:228)ven l(cid:229)ng tid att rekrytera och installera tekniska experter f(cid:246)r att handha bed(cid:246)m- ning och (cid:246)vervakning av program. 57. Under tiden fanns det en stor politisk press f(cid:246)r att inleda pro- gram, varf(cid:246)r m(cid:229)nga projektf(cid:246)rslag godk(cid:228)ndes mer eller mindre i den form de lades fram av de enskilda organisationerna, utan n(cid:229)gon tillr(cid:228)cklig kritisk bed(cid:246)mning. De tekniska och finansiella specifikationerna f(cid:246)r s(cid:229)dana projekt grundades ofta inte i tillr(cid:228)ck- lig utstr(cid:228)ckning p(cid:229) r(cid:229)dande f(cid:246)rh(cid:229)llanden ute p(cid:229) f(cid:228)ltet. Detta har ofta lett till att man varit tvungen att (cid:228)ndra (cid:229)tg(cid:228)rdernas karakt(cid:228)r, orterna f(cid:246)r genomf(cid:246)rande av dem, deras m(cid:229)lgrupper och bud- getar. Det f(cid:246)rekom (cid:228)ven tillf(cid:228)llen d(cid:228)r projekt tidvis avbr(cid:246)ts eller till och med stoppades helt. N(cid:229)gra projekt inleddes (cid:246)verhuvudta- get inte, trots att man redan ing(cid:229)tt avtal om dem. I Angola tilldelades stora summor enskilda organisationers 59. projekt som inte hade n(cid:229)gon klar m(cid:229)ls(cid:228)ttning. Detta gav de enskilda organisationerna en betydande autonomi och (cid:228)ndringar gjordes utan att detta f(cid:246)rankrades hos delegationen eller utan att n(cid:229)gra (cid:228)ndringar gjordes i budgetarna. Ett projekt skars ned fr(cid:229)n att omfatta tv(cid:229) kommuner till en p(cid:229) grund av s(cid:228)kerhetsproblem, varvid antalet mottagare minskade fr(cid:229)n 23 000 till 8 000 familjer. Trots att denna (cid:228)ndring rapporterades till delegationen gjordes inga (cid:228)ndringar i budgeten p(cid:229) 810 000 ecu. 60. I Mo(cid:231)ambique beslutades i augusti 1994 om ett belopp p(cid:229) 1,95 miljoner ecu f(cid:246)r (cid:229)terflyttande av unga personer i tre provin- ser. Finansierings(cid:246)verenskommelsen undertecknades i juni 1995. Projektets syfte var att finna syssels(cid:228)ttning f(cid:246)r arbetsl(cid:246)sa unga. Till dags dato har inga specifika medel avsatts. Regeringen anser inte l(cid:228)ngre projektet vara aktuellt, men inga f(cid:246)rslag till ominriktning av projektet har gjorts. ¯tagandet borde dras tillbaka. 61. Trots att m(cid:229)nga enskilda organisationer gjorde ett tillfreds- st(cid:228)llande arbete, hade ett betydande antal av dem inte tillr(cid:228)ckliga resurser eller tillr(cid:228)cklig erfarenhet inom de sektorer de skulle verka f(cid:246)r att f(cid:246)rbereda ordentliga f(cid:246)rslag till projekt eller f(cid:246)r att l(cid:228)tt kunna anst(cid:228)lla den personal som beh(cid:246)vdes, vare sig det var fr(cid:229)ga om utlandsstationerade tj(cid:228)nstem(cid:228)n eller lokala experter. De var (cid:228)ven ofta alltf(cid:246)r inriktade p(cid:229) katastrofbist(cid:229)nd och hade liten erfa- renhet av utveckling. Till f(cid:246)ljd av detta inleddes projekt med kva- litativa brister som grundade sig p(cid:229) felaktiga antaganden om del- tagande p(cid:229) gr(cid:228)srotsniv(cid:229) och lokalf(cid:246)rvaltningarnas f(cid:246)rm(cid:229)ga att ta (cid:246)ver verksamheten. Det (cid:228)r osannolikt att s(cid:229)dana projekt kommer att visa sig vara h(cid:229)llbara. I andra fall var planeringen och bed(cid:246)mningen kvalitativt 62. h(cid:246)gtst(cid:229)ende. Detta g(cid:228)llde ofta f(cid:246)r de projekt som inte var s(cid:229) invecklade, s(cid:229)som vattenposter med handpumpar som utgjorde en forts(cid:228)ttning som inletts/genomf(cid:246)rts f(cid:246)re SIA inom ramen f(cid:246)r redan befintliga (cid:229)ter- h(cid:228)mtningsprogram och samfinansiering. Bed(cid:246)mningen efter halva tiden f(cid:246)r Haiti beskrev urvalet av insatser som exemplariskt. utvidgning projekt eller p(cid:229) av 58. Ett projekt f(cid:246)r malariakontroll i Eritrea omfattade en budget f(cid:246)r l(cid:228)kemedel till ett belopp p(cid:229) 125 000 ecu. Efter att projektet inletts uppt(cid:228)ckte man att V(cid:228)rldsh(cid:228)lsoorganisationen (WHO) inklu- derat tillr(cid:228)ckligt med l(cid:228)kemedel i sitt separata program. Trots att handlingarna inte inneh(cid:246)ll n(cid:229)gon beg(cid:228)ran om att f(cid:229) anv(cid:228)nda n(cid:228)mnda 125 000 ecu f(cid:246)r n(cid:229)got annat, utnyttjades cirka 80 000 ecu i sj(cid:228)lva verket till andra syften. Ett annat projekt, ocks(cid:229) i Eritrea, syftade till (cid:229)terflyttning av flyktingar. Efter att avtalet till ett belopp p(cid:229) 1,7 miljoner ecu hade undertecknats, uppt(cid:228)cktes att det markomr(cid:229)de som valts ut f(cid:246)r (cid:229)terflyttningen redan var upp- taget av andra. Vid denna tidpunkt hade man redan rekryterat utlandsstationerade tj(cid:228)nstem(cid:228)n och anskaffat en del fordon och annan utrustning. Man blev tvungen att avsluta projektet efter att 287 000 ecu hade anv(cid:228)nts. Den enskilda organisationen har fort- farande en utest(cid:229)ende fordran som (cid:229)terst(cid:229)r att reglera. I Kongo omfattade ett projekt som g(cid:228)llde den sociala infrastrukturen en betydande del som g(cid:228)llde landsbygds(cid:229)tg(cid:228)rder. N(cid:228)r man senare fann att kemikalier f(cid:246)r rening av vattentillg(cid:229)ngarna i Kinshasa borde prioriteras (cid:229)terstod inga medel f(cid:246)r landsbygds(cid:229)tg(cid:228)rder. 63. P(cid:229) grund av utnyttjandet av m(cid:229)nga enskilda organisationer, de m(cid:229)nga bist(cid:229)ndsgivarna och bristen p(cid:229) samordning i alla l(cid:228)nder var systemet f(cid:246)r planering och lokalisering av projekt relativt splittrat och oenhetligt. Detta ledde till parallella strukturer f(cid:246)r genomf(cid:246)rande, ink(cid:246)pssystem och rapporteringssystem p(cid:229) natio- nell niv(cid:229). Dessutom var projekten ofta alltf(cid:246)r splittrade f(cid:246)r att f(cid:229) landsomfattande verkningar. St(cid:246)dmottagarnas deltagande 64. St(cid:246)dmottagarnas deltagande i beslutsfattande och genomf(cid:246)r- ande p(cid:229) lokal (gr(cid:228)srots-)niv(cid:229) (cid:228)r en f(cid:246)ruts(cid:228)ttning f(cid:246)r de flesta bist(cid:229)ndsprogram. Ett dylikt deltagande tar tid, och b(cid:246)r (cid:228)ven f(cid:229) g(cid:246)ra detta f(cid:246)r att programmet skall ha en chans att lyckas och ge 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/13 varaktiga resultat. Olyckligtvis har trycket f(cid:246)r att utnyttja medel och producera snabba resultat, b(cid:229)de fr(cid:229)n bist(cid:229)ndsgivarens, med- lemsstaternas och det st(cid:246)dmottagande landets sida varit s(cid:229) starkt att man ofta f(cid:246)rbisett eller f(cid:246)rsummat dessa aspekter. I Etiopien och Eritrea har regeringen och de lokala myndigheterna deltagit b(cid:229)de i genomf(cid:246)rande- och (cid:246)vervakningsf(cid:246)rfarandet i st(cid:246)rre utstr(cid:228)ckning. Delegationerna har ibland ansett inblandning av regeringen vara alltf(cid:246)r tids(cid:246)dande. 65. Den allm(cid:228)nt erk(cid:228)nda rollen f(cid:246)r enskilda organisationer som arbetar i utvecklingsl(cid:228)nder (cid:228)r att fungera som en underl(cid:228)ttande faktor under genomf(cid:246)randet av projekt. Sj(cid:228)lva genomf(cid:246)randet b(cid:246)r i s(cid:229) stor utstr(cid:228)ckning som m(cid:246)jligt ske p(cid:229) st(cid:246)dmottagarnas ansvar, vid behov med hj(cid:228)lp av lokala experter. Ist(cid:228)llet tog m(cid:229)nga enskilda organisationer sj(cid:228)lva p(cid:229) sig den genomf(cid:246)rande rollen genom att i stor utstr(cid:228)ckning utnyttja utlandsstationerade tj(cid:228)nstem(cid:228)n. Detta minskar sannolikheten f(cid:246)r en framg(cid:229)ngsrik (cid:246)verf(cid:246)ring av kun- skap och f(cid:246)r att (cid:229)tg(cid:228)rdernas verkningar skall bli varaktiga. Det har (cid:228)ven lett till sp(cid:228)nningar med lokala myndigheter, som vanligtvis f(cid:246)respr(cid:229)kar att s(cid:229) f(cid:229) utlandsstationerade tj(cid:228)nstem(cid:228)n som m(cid:246)jligt anv(cid:228)nds. Problemet visar p(cid:229) mots(cid:228)ttningarna mellan ett snabbt genomf(cid:246)rande och (cid:229)tg(cid:228)rdernas varaktighet. 66. I Haiti ombads vissa mottagare av st(cid:246)d fr(cid:229)n jordbruksprojekt att delta i projekt vars slutliga syfte, f(cid:246)rv(cid:228)ntade resultat, f(cid:246)rvalt- ningssystem och finansiella arrangemang de inte k(cid:228)nde till. Inv(cid:229)- narnas deltagande i beslutsfattande och mottagande/utv(cid:228)rdering av resultaten har inte fastst(cid:228)llts och de enskilda organisationernas f(cid:246)rslag (cid:228)r ofta alltf(cid:246)r vaga p(cid:229) denna punkt (1). 67. Oberoende av vilka orsakerna till tillkortakommanden (cid:228)r kan dessa vanligtvis kompenseras av ordentlig (cid:246)vervakning och insikt som f(cid:246)ljs upp genom tillr(cid:228)ckligt st(cid:246)d eller avhj(cid:228)lpande (cid:229)tg(cid:228)rder och b(cid:246)r anses utg(cid:246)ra en del av anstr(cid:228)ngningarna f(cid:246)r lan- dets (cid:229)terh(cid:228)mtning. Lokalt deltagande i vilken form som helst b(cid:246)r d(cid:228)rf(cid:246)r anses vara en positiv faktor under f(cid:246)ruts(cid:228)ttning att det sker under iakttagande av (cid:246)ppenhet och ansvarstagande. Varaktighet teras det i tv(cid:229) bed(cid:246)mningsrapporter (2), lades flera kliniker och h(cid:228)lsov(cid:229)rdsstationer ned eller, om de fortsatte med sin verksamhet, motsvarade deras verksamhet inte standarderna. 69. Det (cid:228)r s(cid:228)rskilt sv(cid:229)rt att s(cid:228)kerst(cid:228)lla varaktighet f(cid:246)r innovativa projekt och omr(cid:229)den d(cid:228)r de enskilda organisationerna har liten eller ingen erfarenhet. Det har till exempel f(cid:246)rekommit en trend att skapa kreditsystem och r(cid:246)relsekapital inom s(cid:229) kallade inkomst- skapande projekt, s(cid:229)som jordbruk, kreaturssk(cid:246)tsel, hantverk och annan tillverkning, av vilken m(cid:229)lgrupperna inte har n(cid:229)gon tidi- gare erfarenhet. System med f(cid:246)rdelning av kostnader f(cid:246)r medici- ner, skolmateriel och l(cid:228)rarl(cid:246)ner samt (cid:228)ven vattenavgifter f(cid:246)r m(cid:246)j- ligg(cid:246)rande av underh(cid:229)ll (cid:228)r andra exempel d(cid:228)r st(cid:246)dmottagarna ofta inte (cid:228)r vana att betala och har mycket begr(cid:228)nsade resurser f(cid:246)r att g(cid:246)ra det. Dessa projekt har ofta misslyckats i st(cid:246)rre eller min- dre grad, eller ocks(cid:229) m(cid:229)ste det framg(cid:229)ngsrika genomf(cid:246)randet av dem betvivlas. Projekt i vilka st(cid:246)dmottagarna sj(cid:228)lva deltagit fr(cid:229)n det inledande skedet av projektet har en st(cid:246)rre chans att lyckas, s(cid:229)som var fallet i ett mikrohydrologiskt projekt i Madagaskar. I detta projekt deltog (cid:228)ven lokala f(cid:246)retag p(cid:229) ett framg(cid:229)ngsrikt s(cid:228)tt. 70. Efter att slutf(cid:246)rda projekt, s(cid:229)som skolor och h(cid:228)lsov(cid:229)rdskli- niker, (cid:246)vertas f(cid:229)r personalen vanligtvis l(cid:246)n i enlighet med de befintliga systemen f(cid:246)r statsanst(cid:228)llda i vederb(cid:246)rande land. Enskilda organisationer och (cid:246)vriga verkst(cid:228)llande parter betalar alltid l(cid:246)ner till lokalanst(cid:228)llda som (cid:228)r h(cid:246)gre (cid:228)n de som erbjuds av de nationella myndigheterna. Detta g(cid:246)r det sv(cid:229)rt att h(cid:229)lla kvar personalen efter att de lokala myndigheterna (cid:246)vertar projektet. Antingen hittar personalen ett nytt jobb, t. ex. inom en internationell organisation eller den privata sektorn, eller ocks(cid:229) stannar de kvar men tappar motivationen. 71. I Angola var m(cid:229)nadsl(cid:246)nen 1 000 US-dollar f(cid:246)r en sekrete- rare som arbetade f(cid:246)r en enskild organisation och 300 US-dollar f(cid:246)r en chauff(cid:246)r. Samtidigt tj(cid:228)nade en l(cid:228)kare som arbetade f(cid:246)r h(cid:228)l- sov(cid:229)rdsministeriet 10(cid:150)20 US-dollar. De l(cid:246)ner som erbj(cid:246)ds i kon- trakt som finansierades inom SIA var fullst(cid:228)ndigt of(cid:246)renliga med de lokala f(cid:246)rh(cid:229)llandena och kunde inte uppr(cid:228)tth(cid:229)llas n(cid:228)r reger- ingen tog (cid:246)ver projekten. 68. De lokala myndigheternas deltagande b(cid:246)r fr(cid:229)n inledandet av ett projekt omfatta ett avtal om att dessa kommer att ta (cid:246)ver strukturerna och ansvaret f(cid:246)r s(cid:228)kerst(cid:228)llande av verksamheten i skolor, kliniker osv. Detta ansvar b(cid:246)r fastst(cid:228)llas i alla till(cid:228)mpliga finansierings(cid:246)verenskommelser och avtal. Alltf(cid:246)r ofta hade intyg om (cid:246)verl(cid:228)mnande inte utf(cid:228)rdats och den fortsatta finansieringen av infrastrukturerna var fortfarande ofta oklar n(cid:228)r projekten avslu- tades. Till exempel i Mo(cid:231)ambique godtog h(cid:228)lsov(cid:229)rdsministeriet inte strukturerna och ansvaret f(cid:246)r deras verksamhet, eftersom man inte deltagit i planeringen av den. Det uppdagades att bygg- nader inte motsvarade nationella standarder och/eller att de inte var bel(cid:228)gna d(cid:228)r ministeriet hade velat. Till f(cid:246)ljd av detta, konsta- 72. S(cid:229)dana situationer kan delvis f(cid:246)rklaras genom avsaknad av eller brist p(cid:229) personal. Detta ledde inte bara till att anst(cid:228)llningen av experter till enskilda organisationer blev en utdragen process, till f(cid:246)ljd av konkurrens mellan enskilda organisationer blev man dessutom tvungen att erbjuda h(cid:246)ga l(cid:246)ner (mer eller mindre samma som de som erbj(cid:246)ds (cid:148)kommersiella(cid:148) tekniska experter) och inte ens d(cid:229) fanns det alltid personer med tillr(cid:228)cklig erfarenhet och kva- lifikationer tillg(cid:228)ngliga f(cid:246)r uppgifterna. Ibland l(cid:228)mnade anst(cid:228)llda landet innan kontraktet hade g(cid:229)tt ut eller f(cid:246)rl(cid:228)ngde inte sina kon- trakt p(cid:229) grund av sv(cid:229)righeter att klara av de lokala arbetsf(cid:246)rh(cid:229)l- landena. (1) Utv(cid:228)rderingsrapport betr(cid:228)ffande Haiti, DRN, september 1997. (2) Utv(cid:228)rdering, artikel 255 Mo(cid:231)ambique, Cowi, juli 1997, Phase II Coun- try Report Mozambique, APT Consult, september 1998. C 113/14 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 I Haiti har varken staten eller f(cid:246)r(cid:228)ldrarna de medel som kr(cid:228)vs 73. f(cid:246)r att uppr(cid:228)tth(cid:229)lla skolor. Inte heller finns det n(cid:229)got system som garanterar betalningen av avgifter f(cid:246)r dricksvatten (1). Under s(cid:229)dana omst(cid:228)ndigheter (cid:228)r investeringens varaktighet fullst(cid:228)ndigt bero- ende av kontinuerlig utomst(cid:229)ende finansiering. det tekniska bist(cid:229)ndet har inte mer (cid:228)n h(cid:228)lften av den totala bud- geten anv(cid:228)nts f(cid:246)r tj(cid:228)nster eller bygg- och anl(cid:228)ggningsarbeten som direkt gagnar st(cid:246)dmottagarna. Genomf(cid:246)rande av program och resultat 74. Revisionsr(cid:228)tten medger att det gjorts framsteg inom pro- grammen i de enskilda l(cid:228)nderna i form av inr(cid:228)ttande/upprustning av skolor, h(cid:228)lsov(cid:229)rdsinr(cid:228)ttningar, vattenposter, bevattningssystem osv. som var funktionsdugliga och utnyttjades v(cid:228)l av m(cid:229)lgrup- perna. Exempel p(cid:229) lyckade insatser ges (cid:228)ven i olika bed(cid:246)mnings- rapporter. 75. P(cid:229) grund av otillr(cid:228)cklig rapportering (se punkterna 88(cid:150)99) (cid:228)r den information som finns att tillg(cid:229) om de (cid:246)vergripande resul- taten av (cid:229)tg(cid:228)rderna och informationen om i vilken utstr(cid:228)ckning m(cid:229)ls(cid:228)ttningarna uppn(cid:229)tts inte tillr(cid:228)cklig. Det uppdagades emel- lertid i ett flertal fall att projekt genomf(cid:246)rts d(cid:229)ligt och att vissa av dem inte alls var kostnadseffektiva. 76. S(cid:229)som konstateras i kommissionens f(cid:246)rslag och r(cid:229)dets slut- satser var SIA-initiativets omedelbara syften att (cid:229)teranpassa de sociala sektorerna och att ((cid:229)ter)inleda livsmedels- och inkomstge- nererande verksamhet s(cid:229) snabbt som m(cid:246)jligt medan man j(cid:228)m- nade v(cid:228)gen f(cid:246)r varaktig l(cid:229)ngsiktig utveckling. 80. Administrationskostnader kan tas med om detta (cid:228)r motive- rat, men inte till schablonbelopp, vilket kommissionen i sj(cid:228)lva verket i m(cid:229)nga fall godtog. I Mo(cid:231)ambique var det snarare regel (cid:228)n undantag att ett schablonbelopp p(cid:229) 6 % i administrationskostna- der lades till alla andra budgetposter. Trots att det tydligt angavs i riktlinjerna hur administrationskostnader skulle behandlas (se punkt 31), ignorerades detta totalt av dess delegation. 81. Ursprungligen fastst(cid:228)lldes att endast befintliga strukturer b(cid:246)r (cid:229)teranpassas och att inga nya investeringar b(cid:246)r g(cid:246)ras. Eftersom man ans(cid:229)g att denna begr(cid:228)nsning, som inf(cid:246)rts f(cid:246)r att fr(cid:228)mja ett snabbt genomf(cid:246)rande, motverkade sitt eget syfte, gjordes dylika investeringar det oaktat i form av nya vatteninstallationer, skolor och h(cid:228)lsov(cid:229)rdsinr(cid:228)ttningar i de flesta av de ber(cid:246)rda l(cid:228)nderna. F(cid:246)r- budet mot nya investeringar (f(cid:246)rutom f(cid:246)r anskaffning av byggna- der) togs d(cid:228)rf(cid:246)r inte med i f(cid:246)rordning (EG) nr 2258/96. 82. F(cid:246)r att undvika h(cid:246)gre byggnads- och underh(cid:229)llskostnader b(cid:246)r utrustningens och byggnadernas standard inte vara (cid:246)verdrivet h(cid:246)g j(cid:228)mf(cid:246)rt med normal standard i landet. I Mo(cid:231)ambique klagade regeringen (cid:246)ver alltf(cid:246)r h(cid:246)ga byggnadskostnader f(cid:246)r kliniker och vattenpumpar i ett projekt som bed(cid:246)mts av oberoende konsulter. De sade att dessa kostade s(cid:229) mycket att de skulle bli sv(cid:229)ra att underh(cid:229)lla och ers(cid:228)tta n(cid:228)r de hade slitits ut. I Haiti, (cid:229) andra sidan, utnyttjade man lokala f(cid:246)retag f(cid:246)r alla avtal om v(cid:228)gbyggen, vilket ledde till ett gott resultat. 77. Inledningen av flera projekt f(cid:246)rsenades kraftigt eftersom det tog l(cid:229)ng tid att distribuera de medel som ursprungligen st(cid:228)llts till f(cid:246)rfogande. De l(cid:229)ngdragna f(cid:246)rfarandena inom kommissionen f(cid:246)r att (cid:246)verf(cid:246)ra medlen till de verkst(cid:228)llande organen tvingade dem att skjuta upp genomf(cid:246)randet med flera m(cid:229)nader efter att avtalen hade undertecknats. ˜ven senare utbetalningar var ofta f(cid:246)rsenade. I ett f(cid:229)tal fall utnyttjade de enskilda organisationerna sina egna medel f(cid:246)r att inleda eller forts(cid:228)tta (cid:229)tg(cid:228)rderna. 83. I Somalia st(cid:246)ddes nya strukturer som skulle skapa inkomster (t. ex. importavgifter). Den viktigaste av dessa var hamnen i Ber- bera. Trots att kommissionen st(cid:246)dde inf(cid:246)randet av system f(cid:246)r finansiell kontroll (cid:229)terst(cid:229)r fortfarande tvivel ang(cid:229)ende insyn och ansvarsskyldighet. Kommissionen borde ha varit f(cid:246)rsiktigare innan man (cid:229)tog sig inkomstskapande projekt under de r(cid:229)dande f(cid:246)rh(cid:229)l- landena eftersom Somaliland, d(cid:228)r hamnen (cid:228)r bel(cid:228)gen, inte erk(cid:228)nts internationellt som en oberoende stat. 78. L(cid:229)nga f(cid:246)rseningar orsakades (cid:228)ven av att de lokala myndig- heterna var tvungna att godk(cid:228)nna ofta oklara och kvalitetsm(cid:228)s- sigt bristf(cid:228)lliga ekonomiska rapporter fr(cid:229)n enskilda organisationer och andra organ. F(cid:246)renklade f(cid:246)rfaranden 79. I Somalia var kostnaderna f(cid:246)r det tekniska bist(cid:229)ndet inom det f(cid:246)rsta (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogrammet mycket h(cid:246)gt. Omkring 9 miljoner ecu av det totala beloppet p(cid:229) 38 miljoner ecu anv(cid:228)ndes till tekniskt bist(cid:229)nd och r(cid:229)dgivning (unders(cid:246)kningar). Om trans- portkostnader (flygkostnader: 1,1 miljoner ecu), administrations- kostnader och andra allm(cid:228)nna omkostnader i alla projekt l(cid:228)ggs till (1) EGT C 349, 17. 11. 1998, punkt 5. 28(cid:150)5. 31. 84. Avsikten var att f(cid:246)renklade f(cid:246)rfaranden skulle anv(cid:228)ndas vid ing(cid:229)ende av avtal. Liknande f(cid:246)rfaranden anv(cid:228)nds av kommissio- nen f(cid:246)r katastrofbist(cid:229)nd. Till f(cid:246)ljd av detta anv(cid:228)ndes ofta avtal genom privat (cid:246)verenskommelse, trots att detta inte var tillr(cid:228)ckligt f(cid:246)r att s(cid:228)kerst(cid:228)lla det snabba genomf(cid:246)rande som kr(cid:228)vdes. Ist(cid:228)llet klagade b(cid:229)de verkst(cid:228)llande organ och lokala myndigheter ofta (cid:246)ver vad de ans(cid:229)g vara utdragna och byr(cid:229)kratiska kommissions- f(cid:246)rfaranden. Detta g(cid:228)llde i synnerhet anbuds- och upphandlings- f(cid:246)rfaranden, f(cid:246)r vilka det tog l(cid:229)ng tid att f(cid:229) godk(cid:228)nnande fr(cid:229)n Bryssel. 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/15 85. Ett projekt i Mo(cid:231)ambique g(cid:228)llde upprustning av v(cid:228)gar till ett belopp p(cid:229) 30 miljoner ecu och utgjorde en del av ett st(cid:246)rre pro- gram f(cid:246)r upprustning av v(cid:228)gar som finansierades av flera bist(cid:229)nds- givare. Vid tidpunkten f(cid:246)r granskningsbes(cid:246)ket i oktober 1996 hade n(cid:228)stan tre (cid:229)r f(cid:246)rflutit sedan finansierings(cid:246)verenskommelsen undertecknades och de flesta andra v(cid:228)gar som finansierats med bist(cid:229)ndsmedel hade redan f(cid:228)rdigst(cid:228)llts. Vid denna tid hade entre- pren(cid:246)rerna f(cid:246)r projektet i fr(cid:229)ga precis inlett sitt arbete. Flera orsa- ker till denna kraftiga f(cid:246)rsening n(cid:228)mndes, s(cid:229)som bristf(cid:228)lliga m(cid:228)ngdf(cid:246)rteckningar och otillr(cid:228)ckliga kunskaper om EUF:s f(cid:246)rfa- randen b(cid:229)de hos den konsult som anv(cid:228)ndes och inom ministeri- ets ansvariga avdelning. Dessa problem ledde till att anbud dis- kvalificerades av administrativa sk(cid:228)l. Slutligen utv(cid:228)rderades anbuden i Bryssel, vilket inte bidrog till att (cid:246)ka hastigheten. Pro- jektet fortsatte att uppvisa problem (cid:228)ven efter att det inletts och i slutet av december 1998, fem (cid:229)r efter att man fattat beslut om projektet, hade det fortfarande inte avslutats (endast 20,4 miljoner ecu av de 25,7 miljoner ecu f(cid:246)r vilka avtal hade ing(cid:229)tts hade utbe- talats). Under tiden var man tvungen att genomf(cid:246)ra br(cid:229)dskande reparationer av samma v(cid:228)gar. 86. I Angola ingick man avtal om tekniskt bist(cid:229)nd i mars 1995. Avtalet g(cid:228)llde (cid:246)vervakning av ett program f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtning inom h(cid:228)lsov(cid:229)rden till ett belopp p(cid:229) 15 miljoner ecu som man hade fat- tat beslut om redan 1993. Ingen egentlig verksamhet inleddes f(cid:246)rr(cid:228)n efter juni 1995. Programmet har genomf(cid:246)rts extremt l(cid:229)ng- samt ((cid:229)taganden hade ing(cid:229)tts f(cid:246)r 50 procent av anslagen i slutet av 1998 och 25 procent hade utbetalats efter cirka fyra (cid:229)r). Kom- missionen skyllde p(cid:229) den nationella utanordnaren som angavs som en av orsakerna till de l(cid:229)ngsamma framstegen, dvs. att det tagit l(cid:229)ng tid att behandla f(cid:246)rslag till projekt och erh(cid:229)lla godk(cid:228)n- nande f(cid:246)r rapporter/utbetalningar betr(cid:228)ffande de enskilda orga- nisationerna. Samtidigt iakttog revisionsr(cid:228)tten att cirka 1 miljon ecu hade anv(cid:228)nts inom ett s(cid:228)rskilt program i form av tekniskt bist(cid:229)nd till den nationella utanordnaren. Det ser ut som om resul- tatet av dessa anstr(cid:228)ngningar var d(cid:229)ligt och inte baserat p(cid:229) en sund bed(cid:246)mning av st(cid:246)dets genomf(cid:246)rbarhet. S(cid:228)rskilda bankkonton 87. I avtalen kr(cid:228)vdes vanligtvis att medel fr(cid:229)n kommissionen skulle deponeras p(cid:229) ett s(cid:228)rskilt bankkonto och att r(cid:228)ntorna skulle redovisas skilt f(cid:246)r sig. I avtalen kr(cid:228)vdes (cid:228)ven att de enskilda orga- nisationerna skulle komma (cid:246)verens om hur r(cid:228)ntorna skulle anv(cid:228)n- das; antingen till samma projekt eller (cid:229)terbetalas till kommissio- nen. I de flesta fall iakttogs dessa best(cid:228)mmelser inte och det (cid:228)r inte k(cid:228)nt hur stora r(cid:228)ntebeloppen varit, eftersom kommissionen inte (cid:246)vervakat detta i detalj. Det kan emellertid vara fr(cid:229)ga om bety- dande belopp. Till exempel inom ett projekt p(cid:229) 12 miljoner ecu i Mo(cid:231)ambique undertecknades cirka 20 avtal med enskilda organi- sationer. R(cid:228)ntorna redovisades inte separat i n(cid:229)gon av de ber(cid:246)rda ekonomiska rapporterna, vilket delegationen f(cid:246)rsummade att l(cid:228)gga m(cid:228)rke till. Rapportering Krav 88. I allm(cid:228)nhet specificerades eller fastst(cid:228)lldes inte kraven p(cid:229) verkst(cid:228)llande organs rapportering p(cid:229) f(cid:246)rhand eller vid inledandet av initiativet. Detta trots de s(cid:228)rskilda kraven p(cid:229) rapportering p(cid:229) alla niv(cid:229)er som n(cid:228)mndes i kommissionens f(cid:246)rslag och r(cid:229)dets slut- satser fr(cid:229)n maj 1993. 89. Detta misstag orsakade m(cid:229)nga problem under f(cid:246)rfarandet. I de fall d(cid:228)r enheter f(cid:246)r tekniskt st(cid:246)d successivt inr(cid:228)ttades etablera- des f(cid:246)rfaranden f(cid:246)r de verkst(cid:228)llande parternas rapportering i ett senare skede. Men s(cid:229)dana enheter inr(cid:228)ttades inte i alla l(cid:228)nder eller f(cid:246)r alla SIA-program i ett visst land. I de flesta av dessa fall var delegationerna i allm(cid:228)nhet tvungna att med eller utan st(cid:246)d fr(cid:229)n de centrala avdelningarna best(cid:228)mma i vilken form rapporteringen skulle ske. 90. Rapporteringen f(cid:246)r projekt som finansierades fr(cid:229)n EUF eller budgetposterna f(cid:246)r livsmedelsbist(cid:229)nd, samfinansiering o. a. ankom p(cid:229) olika enheter vid kommissionen, vilket ledde till olika format, b(cid:229)de i fr(cid:229)ga om inneh(cid:229)ll och frekvens. Detta kan vara en f(cid:246)rkla- ring till varf(cid:246)r det fram till dags dato inte har funnits n(cid:229)gon (cid:246)ver- gripande rapportering om (cid:246)vervakningen betr(cid:228)ffande SIA (cid:150) var- ken f(cid:246)r alla SIA-(cid:229)tg(cid:228)rder eller f(cid:246)r ett enskilt land. 91. I brist p(cid:229) exakta krav anv(cid:228)nde de enskilda organisationerna antingen sina egna etablerade format, som mycket v(cid:228)l kan ha god- k(cid:228)nts f(cid:246)r tidigare katastrofbist(cid:229)ndsprojekt som finansierats fr(cid:229)n EUF och/eller den allm(cid:228)nna budgeten, eller ocks(cid:229) f(cid:246)rs(cid:246)kte de iaktta det format som anv(cid:228)nts vid f(cid:246)rslagsf(cid:246)rfarandet. Eftersom rapporteringskraven varierade mellan olika finansieringsinstru- ment (SIA, livsmedelsbist(cid:229)nd, enskilda organisationers (cid:246)vriga (cid:229)tg(cid:228)rder), hade vissa enskilda organisationer flera (cid:228)n ett format att f(cid:246)lja. Detta f(cid:246)rsv(cid:229)rade (cid:228)ven den nationella utanordnarens uppgift, eftersom han skulle godk(cid:228)nna rapporterna betr(cid:228)ffande EUF- finansierade projekt innan ytterligare utbetalningar kunde g(cid:246)ras. 92. I vissa fall kr(cid:228)vde kommissionen att originalfakturor och andra verifikationer skulle bifogas rapporterna, ibland i original och ibland som kopior. I andra fall beh(cid:246)vde verifikationerna inte bifogas. Ibland (cid:228)ndrade man p(cid:229) dessa krav under avtalets giltig- hetstid. De varierande kraven har skapat f(cid:246)rvirring och on(cid:246)digt administrativt arbete, b(cid:229)de hos de verkst(cid:228)llande parterna och inom kommissionen. Motstridiga best(cid:228)mmelser 93. I Mo(cid:231)ambique p(cid:229)stod FN:s flyktingkommissariat och vissa enskilda organisationer att deras egna interna best(cid:228)mmelser om revision och bevarande av originalfakturor och andra verifikatio- ner hindrade dem fr(cid:229)n att iaktta kommissionens krav. De f(cid:246)rs(cid:246)k som gjordes f(cid:246)r att l(cid:246)sa dessa problem fullf(cid:246)ljdes inte. C 113/16 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 94. Vad g(cid:228)ller FN:s flyktingkommissariat i Mo(cid:231)ambique anv(cid:228)n- des samma avtalsformat som f(cid:246)r avtal genom privat (cid:246)verenskom- melse med enskilda organisationer. FN:s flyktingkommissariat rapporterade inte till delegationen, s(cid:229)som kr(cid:228)vdes i avtalet, efter- som deras egna avtal med underentrepren(cid:246)rerna inte hade utfor- mats i enlighet med detta och de redovisningsf(cid:246)rfaranden som anv(cid:228)ndes av FN:s flyktingkommissariat inte var kompatibla med avtalsvillkoren. Rapporterna fr(cid:229)n FN:s flyktingkommissariat visade p(cid:229) stora skillnader mellan de budgetar (totalt 3 miljoner ecu) och (cid:229)tg(cid:228)rder som man kommit (cid:246)verens om mellan FN:s flyktingkom- missariat och kommissionen och det faktiska resultatet, men (cid:228)nd(cid:229) inh(cid:228)mtade varken FN:s flyktingkommissariat eller de verkst(cid:228)l- lande organen n(cid:229)gonsin kommissionens godk(cid:228)nnande. Problemet berodde till en del p(cid:229) att vissa enskilda organisationer hade blan- dat medel fr(cid:229)n unionen med medel fr(cid:229)n FN:s flyktingkommis- sariat och andra bist(cid:229)ndsgivare och/eller egna medel i samma pro- jekt. I mitten av 1998, n(cid:228)r den slutliga utbetalningen gjordes, hade de fortfarande inte besvarat ett antal fr(cid:229)gor. Under r(cid:229)dande f(cid:246)rh(cid:229)l- landen finns det en brist p(cid:229) insyn i b(cid:229)de de finansiella och de administrativa f(cid:246)rfarandena med anknytning till dessa avtal, s(cid:229)som a) b) finansiell (cid:246)vervakning och (cid:246)vervakning av genomf(cid:246)randet fr(cid:229)n b(cid:229)de FN:s flyktingkommissariats och delegationens sida, rapportering till delegationen och den nationella utanordna- ren, c) det slutliga godk(cid:228)nnandet och den nationella utanordnarens och delegationens godk(cid:228)nnande av utbetalningar. Samma problem med FN:s flyktingkommissariat vad g(cid:228)ller ing(cid:229)- ende av avtal, underentreprenad, rapportering och (cid:246)vervakning n(cid:228)mndes i revisionsr(cid:228)ttens s(cid:228)rskilda rapport om (cid:229)teruppbyggnad av f. d. Jugoslavien (1). 95. ˜ven f(cid:246)rfarandena f(cid:246)r godk(cid:228)nnande av avtal och utbetal- ningar varierar, eftersom man utnyttjade finansiering b(cid:229)de fr(cid:229)n EUF och budgeten. Detta har p(cid:229)verkat insynen f(cid:246)r det st(cid:246)dmot- tagande landet i negativ riktning, eftersom den nationella utan- ordnarens deltagande i dessa f(cid:246)rfaranden inte (cid:228)r obligatoriskt f(cid:246)r (cid:229)tg(cid:228)rder som finansieras fr(cid:229)n budgeten. Ibland, men inte alltid, gavs den nationella utanordnaren all information i alla fall. Rapporteringstidpunkt 96. Rapporterna inkom s(cid:228)llan inom utsatt tid och man var ofta tvungen att s(cid:228)nda ut p(cid:229)minnelser f(cid:246)r att erh(cid:229)lla dem. N(cid:228)r det g(cid:228)llde (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder som finansierades genom livsmed- elsbist(cid:229)nd och samfinansieringsarrangemang var rapporteringen emellertid (cid:228)nnu s(cid:228)mre, b(cid:229)de n(cid:228)r det g(cid:228)llde ekonomiska rapporter och l(cid:228)gesrapporter. De handlingar som revisionsr(cid:228)tten granskade f(cid:246)r dessa instrument betr(cid:228)ffande vissa av l(cid:228)nderna inneh(cid:246)ll inga s(cid:229)dana rapporter och ofta inte ens n(cid:229)gra tecken p(cid:229) att p(cid:229)minnel- ser skulle ha s(cid:228)nts ut. (1) S(cid:228)rskild rapport nr 5/98, punkterna 3. 55 och 5. 7. EGT C 241, 31. 7. 1998. 97. Avsikten var att en (cid:229)tg(cid:228)rd i Angola skulle slutf(cid:246)ras i mars 1996. Den enskilda organisationen lade fram en slutrapport f(cid:246)rst i oktober 1996, men den godk(cid:228)ndes inte. Den korrigerade rap- porten l(cid:228)mnades inte in f(cid:246)rr(cid:228)n i mars 1997, sex m(cid:229)nader senare. Den slutliga utbetalningen gjordes d(cid:228)refter under andra halv(cid:229)ret 1997. 98. Kommissionen beslutade finansiera ett vattenf(cid:246)rs(cid:246)rjnings- projekt (750 000 ecu) i juli 1994. Den f(cid:246)rsta rapporten framlades i december 1995 efter att tidsfristen redan hade f(cid:246)rl(cid:228)ngts. En ytterligare f(cid:246)rl(cid:228)ngning p(cid:229) sex m(cid:229)nader beg(cid:228)rdes och godk(cid:228)ndes i april 1996. Den andra rapporten framlades i juli 1996 och slut- rapporten i mars 1997. Den ekonomiska rapporten godk(cid:228)ndes inte och returnerades. Ett (cid:229)r senare (dvs. i mars 1998), hade den reviderade rapporten fortfarande inte framlagts. 99. I vissa l(cid:228)nder var de nationella eller lokala myndigheterna direkt inblandade i genomf(cid:246)randet, antingen p(cid:229) egen hand eller i samarbete med enskilda organisationer. I enlighet med detta mot- togs medel av dem eller kanaliserades genom dem. Det (cid:228)r natur- ligtvis lika viktigt att principerna om insyn och ansvarsskyldighet iakttas i dessa fall. I dessa l(cid:228)nder har det ofta tagit l(cid:228)ngre tid och kr(cid:228)vts st(cid:246)rre anstr(cid:228)ngningar av delegationen att f(cid:229) rapporterna, om de (cid:246)verhuvudtaget f(cid:229)tt dem. Granskningar 100. I ett f(cid:229)tal fall d(cid:228)r oegentligheter misst(cid:228)nktes f(cid:246)rekomma genomf(cid:246)rdes granskningar av externa revisorer och fallen (cid:246)ver- l(cid:228)mnades till UCLAF (cid:229)r 1996. Dessa fall var fortfarande under behandling i slutet av 1998. Ett av fallen g(cid:228)llde en enskild orga- nisation som undertecknade ett avtal med kommissionen (cid:229)r 1994. Efter den f(cid:246)rsta delbetalningen p(cid:229) 183 000 ecu f(cid:246)rsvann (cid:148)(cid:228)garen(cid:148) innan n(cid:229)gon verksamhet hade inletts. Avtalet (cid:228)r fortfarande oav- slutat i r(cid:228)kenskaperna, men revisionsr(cid:228)tten (cid:228)r inte medveten om att n(cid:229)gra (cid:229)tg(cid:228)rder p(cid:229) senare tid skulle ha vidtagits f(cid:246)r att (cid:229)terkr(cid:228)va det belopp som ans(cid:246)kts om och utbetalats. I (cid:246)vrigt har mycket f(cid:229) granskningar gjorts, trots att regelbundna granskningar ans(cid:229)gs vara viktiga redan n(cid:228)r SIA inleddes och best(cid:228)mmelser om detta togs med i f(cid:246)rordning (EG) nr 2258/96. Inga (cid:246)vergripande upp- gifter kunde tas fram inom kommissionen ang(cid:229)ende dess egna granskningar av SIA-programmen. Om enskilda organisationers och andra verkst(cid:228)llande organs granskningar vet man (cid:228)nnu min- dre. I ett fall n(cid:228)mnde den verkst(cid:228)llande enskilda organisationen i en rapport att den sj(cid:228)lv hade genomf(cid:246)rt en granskning. Delega- tionen i fr(cid:229)ga hade inte beg(cid:228)rt att f(cid:229) rapporten och kunde inte inkomma med en kopia n(cid:228)r revisionsr(cid:228)tten beg(cid:228)rde det. Det skulle hur som helst ha varit i enlighet med normala sunda ekonomiska f(cid:246)rfaranden att rutinm(cid:228)ssigt genomf(cid:246)ra granskningar inom vart och ett eller de flesta av programmen. 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/17 101. Det f(cid:246)rekom (cid:228)ven ett f(cid:229)tal fall i Eritrea och Somalia d(cid:228)r en samarbetande enskild organisation eller delegationen hade kon- staterat att medel inte anv(cid:228)nts f(cid:246)r avsedda (cid:228)ndam(cid:229)l. ˜ven om man m(cid:229)ste beakta att det var sv(cid:229)rt att f(cid:246)lja upp (cid:228)rendet, b(cid:246)r man f(cid:246)rs(cid:246)ka f(cid:229) ett tillr(cid:228)ckligt underlag f(cid:246)r att klarg(cid:246)ra dessa fall. I Eritrea hade kommissionens delegation dokumenterat sin 107. regelbundna och relativt frekventa (cid:246)vervakningsverksamhet, inklu- sive bes(cid:246)k p(cid:229) de flesta orter d(cid:228)r projekten genomf(cid:246)rdes. Samtidigt mottog man regelbundet (cid:246)vervakningsrapporter fr(cid:229)n en teknisk expert som anst(cid:228)llts uttryckligen f(cid:246)r programmet. De (cid:246)vervak- ningsrapporter som utarbetades av delegationen vidarebefordra- des emellertid inte till de centrala avdelningarna. (cid:214)vervakning 102. Huvudansvaret f(cid:246)r (cid:246)vervakningen av programmen vilar hos kommissionen, i vanliga fall delegationerna. 103. Delegationerna var ursprungligen inte f(cid:246)rberedda eller utrus- tade f(cid:246)r att (cid:246)vervaka (cid:229)tg(cid:228)rder inom SIA. F(cid:246)rfaranden f(cid:246)r (cid:246)vervak- ning utvecklades gradvis i SIA-l(cid:228)nderna f(cid:246)rst efter att program- men inletts. Eftersom kommissionen inte hade tillr(cid:228)ckligt med personal genomf(cid:246)rdes (cid:246)vervakningen av tekniska experter, f(cid:246)r det mesta inom s(cid:228)rskilda enheter f(cid:246)r tekniskt bist(cid:229)nd, med ibland integrerade i delegationen. I Angola klagade de enskilda organi- sationerna (cid:246)ver att de inte haft bes(cid:246)k fr(cid:229)n delegationen under de 18 m(cid:229)nader som f(cid:246)rflutit sedan verksamheten inletts. 104. Kommissionen har f(cid:246)r det mesta inte kr(cid:228)vt n(cid:229)gon rutin- m(cid:228)ssig uppf(cid:246)ljning av projekt i efterhand. Undantaget utg(cid:246)rs av Eritrea, d(cid:228)r alla avtal med enskilda organisationer inneh(cid:229)ller en best(cid:228)mmelse om att den enskilda organisationen skall l(cid:228)gga fram en (cid:148)operativ rapport(cid:148) f(cid:246)r kommissionen inom ett eller tv(cid:229) (cid:229)r. 105. I Somalia har (cid:246)vervakningen genomf(cid:246)rts av de tekniska experterna inom Somalia-enheten vid delegationen i Nairobi. Deras rapporter kan knappast anses vara egentliga (cid:246)vervaknings- rapporter. Inga h(cid:228)nvisningar g(cid:246)rs till projektens s(cid:228)rskilda syften. I rapporterna n(cid:228)mns endast kortfattat de problem som diskute- rats eller l(cid:246)sts under bes(cid:246)k. 106. I Mo(cid:231)ambique planerade kommissionen att inr(cid:228)tta en s(cid:228)r- skild enhet f(cid:246)r samordning och (cid:246)vervakning av alla (cid:229)terh(cid:228)mt- ningsinsatser som finansierades av kommissionen. Detta n(cid:228)mn- des i kommissionens f(cid:246)rslag till r(cid:229)det och parlamentet i maj 1993. Enheten inr(cid:228)ttades aldrig. I st(cid:228)llet kontrakterades flera tekniska experter f(cid:246)r att (cid:246)vervaka det enorma SIA-programmet som vid utg(cid:229)ngen av 1998 uppgick till cirka 180 miljoner ecu. Deras (cid:246)ver- vakning dokumenterades (cid:246)verhuvudtaget inte och ett flertal pro- jekt hade aldrig bes(cid:246)kts vid tidpunkten f(cid:246)r revisionsr(cid:228)ttens bes(cid:246)k i september 1996. Delegationens fast anst(cid:228)llda personal var (cid:246)ver- huvudtaget inte inblandad i (cid:246)vervakningen, med undantag f(cid:246)r den lokala personal som hade hand om bokf(cid:246)ringen och som kontrollerade de ekonomiska rapporterna. Kommissionen kom- menterade att det inte fanns n(cid:229)got behov av att dokumentera (cid:246)vervakningen, eftersom de tekniska experterna var stationerade inom delegationen. I fr(cid:229)ga om Mo(cid:231)ambique f(cid:246)ljde kommissionen inte framstegen inom EUF-finansierade projekt, utan koncentre- rade sig p(cid:229) dem som finansierades fr(cid:229)n den allm(cid:228)nna budgeten. UTV˜RDERINGAR 108. Bed(cid:246)mningen av en utvecklingsinsats verkningar (cid:228)r ett avg(cid:246)- rande element vid s(cid:228)kerst(cid:228)llande av en sund ekonomisk f(cid:246)rvalt- ning, i synnerhet f(cid:246)r att underl(cid:228)tta utformningen av kommande program. Om de program som genomf(cid:246)rs till sin utformning (cid:228)r nya eller nyskapande, s(cid:229)som n(cid:228)r det g(cid:228)ller SIA, (cid:228)r det till och med viktigare att bed(cid:246)mningarna inleds s(cid:229) snabbt som m(cid:246)jligt och att beslut fattas f(cid:246)r att avhj(cid:228)lpa alla tillkortakommanden eller pro- blem som uppt(cid:228)cks under bed(cid:246)mningen. Betydelsen av detta erk(cid:228)ndes av r(cid:229)det och kommissionen fr(cid:229)n f(cid:246)rsta b(cid:246)rjan. 109. Bristen p(cid:229) m(cid:228)tbara m(cid:229)l i m(cid:229)nga programdokument f(cid:246)rsv(cid:229)- rar utv(cid:228)rderingarna. I b(cid:246)rjan inneh(cid:246)ll de flesta f(cid:246)rslagen till pro- jekt och anknytande finansieringsavtal inte en klar logisk m(cid:229)ls(cid:228)tt- ning, f(cid:246)rv(cid:228)ntade resultat och (cid:229)tg(cid:228)rder f(cid:246)r uppn(cid:229)ende av dem. Under senare (cid:229)r har situationen f(cid:246)rb(cid:228)ttrats. 110. Ett flertal utv(cid:228)rderingar har gjorts, men flera utv(cid:228)rderingar av enskilda projekt gjordes av de verkst(cid:228)llande organen sj(cid:228)lva eller av lokala konsulter som endast citerade ur l(cid:228)gesrapporterna, utan att tillfoga n(cid:229)got merv(cid:228)rde. Omfattande (cid:246)vergripande utv(cid:228)rde- ringar av (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder som genomf(cid:246)rs av kommissio- nen har endast f(cid:246)rberetts f(cid:246)r Liberia och Mo(cid:231)ambique. Enligt kommissionen har den budget som tilldelats f(cid:246)r utv(cid:228)rderingar inte varit tillr(cid:228)cklig f(cid:246)r att m(cid:246)jligg(cid:246)ra dylika utv(cid:228)rderingar. Kom- missionen b(cid:246)r prioritera s(cid:229)dana utv(cid:228)rderingar och ans(cid:246)ka om medel f(cid:246)r detta. 111. Utv(cid:228)rderingar eller granskningar efter halva tiden fastl(cid:228)ggs ibland, men inte alltid, i finansieringsavtal. ˜ven n(cid:228)r s(cid:229)dana kr(cid:228)vs utf(cid:246)rs de ofta inte. De utv(cid:228)rderingar som gjordes omfattade dess- utom vanligtvis inte ett program i sin helhet, utan endast ett eller n(cid:229)gra av projekten eller best(cid:229)ndsdelarna i ett program, dvs. enskilda avtal och inte hela programmet s(cid:229)som det framlades i finansieringsavtalet. I dessa fall (cid:228)r det mycket sv(cid:229)rt att dra n(cid:229)gra slutsatser om huruvida programmets syften uppn(cid:229)tts, eftersom effektivitetsm(cid:229)tten och m(cid:229)len vanligtvis uppst(cid:228)lls f(cid:246)r programmet i sin helhet. 112. Till exempel i Angola var avsikten att utv(cid:228)rderingarna f(cid:246)r tre EUF-program skulle g(cid:246)ras i b(cid:246)rjan av 1998. Tills vidare har ingenting l(cid:228)mnats in. Tv(cid:229) utv(cid:228)rderingar som fastst(cid:228)llts f(cid:246)r pro- C 113/18 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 gram i Etiopien kommer enligt delegationen inte att genomf(cid:246)ras. I Mo(cid:231)ambique har man f(cid:246)rutom den (cid:246)vergripande utv(cid:228)rderingen (se punkt 110) inte gjort n(cid:229)gra s(cid:228)rskilda utv(cid:228)rderingar av n(cid:229)got projekt inom programmet p(cid:229) 180 miljoner ecu. mottagarnas m(cid:246)jligheter att p(cid:229)verka (cid:228)r mycket st(cid:246)rre n(cid:228)r det g(cid:228)l- ler st(cid:246)d fr(cid:229)n EUF (cid:228)n n(cid:228)r det (cid:228)r fr(cid:229)ga om st(cid:246)d med budgetmedel. Best(cid:228)mmelserna om ing(cid:229)ende av avtal och andra f(cid:246)rfaranden, s(cid:229)som rapportering, varierar mycket och organisationsstruktu- rerna inom kommissionen skiljer sig fr(cid:229)n varandra. Under dylika omst(cid:228)ndigheter (cid:228)r en blandad finansiering fr(cid:229)n budgeten och EUF inte (cid:228)ndam(cid:229)lsenlig (se punkterna 10(cid:150)11). 113. En ordentlig utv(cid:228)rdering m(cid:229)ste g(cid:246)ras av ett oberoende organ och inte av det verkst(cid:228)llande organet eller kommissionen. N(cid:228)r revisionsr(cid:228)ttens revisorer bad om utv(cid:228)rderingsrapporter fick de i fr(cid:229)ga om vissa projekt rapporter som utarbetats av de verk- st(cid:228)llande organen sj(cid:228)lva. Dessa var i allm(cid:228)nhet av bristande kva- litet och inte probleminriktade. Identifiering och samordning 114. I vissa fall lades utv(cid:228)rderingarna ut p(cid:229) lokala konsulter. I idealfallet b(cid:246)r lokala konsulter, f(cid:246)rutsatt att de har tillr(cid:228)cklig kapa- citet, utnyttjas i s(cid:229) stor utstr(cid:228)ckning som m(cid:246)jligt, eftersom de (cid:228)r billigare och kan f(cid:246)rv(cid:228)ntas ha b(cid:228)ttre k(cid:228)nnedom om de lokala f(cid:246)r- h(cid:229)llandena. I Etiopien anv(cid:228)ndes en lokal konsultbyr(cid:229) f(cid:246)r att utv(cid:228)r- dera ett antal projekt som ingick i ett program. Dessa utv(cid:228)rde- ringar upprepade emellertid endast de slutsatser som dragits av de verkst(cid:228)llande tj(cid:228)nstem(cid:228)nnen sj(cid:228)lva i deras slutliga rapporter om genomf(cid:246)randet. F(cid:246)ljaktligen bidrog de inte till n(cid:229)gra framtida f(cid:246)r- b(cid:228)ttringar av effektiviteten hos liknande projekt eller det verkst(cid:228)l- lande organ som utv(cid:228)rderingen g(cid:228)llde. SLUTSATS Konceptet 115. Avsikten med (cid:229)terh(cid:228)mtningsverksamheten inom SIA- konceptet (cid:228)r f(cid:246)rst och fr(cid:228)mst att vara en stark l(cid:228)nk i kedjan mel- lan kris(cid:229)tg(cid:228)rder och l(cid:229)ngsiktig utvecklingsverksamhet. Inga enty- diga kriterier f(cid:246)r vad som kunde anses som (cid:148)(cid:229)terh(cid:228)mtningsst(cid:246)d(cid:148) i motsats till katastrofbist(cid:229)nd och ingen l(cid:228)mplig f(cid:246)rvaltningsstruk- tur har fastst(cid:228)llts f(cid:246)r denna typ av st(cid:246)d (se punkterna 1(cid:150)4). I praktiken skilde sig en stor del av (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)r- 116. derna inte fr(cid:229)n humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd och i m(cid:229)nga fall fortsattes katastrofbist(cid:229)nds(cid:229)tg(cid:228)rder under namnet (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogram. Mot bakgrund av att andra avdelningar inom kommissionen blev ansvariga f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rderna, skulle en omfattande doku- mentation av de tidigare (cid:229)tg(cid:228)rderna ha varit anv(cid:228)ndbar. S(cid:229)dan dokumentation kunde emellertid inte framl(cid:228)ggas f(cid:246)r n(cid:229)got av l(cid:228)n- derna (se punkt 9). 117. Finansieringsstrukturen borde anpassas till programmets behov. Det finns ingen samst(cid:228)mmighet mellan de olika finansie- ringsk(cid:228)llorna, dvs. den allm(cid:228)nna budgeten och EUF. Olika grund- l(cid:228)ggande lagstiftning och finansiella best(cid:228)mmelser g(cid:228)ller och st(cid:246)d- 118. L(cid:228)nder som inte uppfyllde kriterierna betr(cid:228)ffande ett visst m(cid:229)tt av stabilitet, s(cid:228)kerhet och f(cid:246)refintligheten av en ledning med legitima maktbefogenheter i landet ans(cid:229)gs icke desto mindre av kommissionen vara ber(cid:228)ttigade till (cid:229)terh(cid:228)mtningsst(cid:246)d (t. ex. Angola, Kongo, Somalia). I s(cid:229)dana fall fanns det ingen grund f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsverksamhet (se punkterna 16(cid:150)30). 119. Det politiska trycket f(cid:246)r att snabbt inleda projekt och utbe- talningar minskade planeringsstadiets effektivitet i s(cid:229)dan utstr(cid:228)ck- ning att det till och med motverkade sitt eget syfte vad g(cid:228)ller m(cid:229)l- s(cid:228)ttningen med ett snabbt genomf(cid:246)rande. Kommissionen borde ha bibeh(cid:229)llit katastrofbist(cid:229)nds(cid:229)tg(cid:228)rderna tills omst(cid:228)ndigheterna blev mera gynnsamma (se punkterna 31(cid:150)36). 120. Samordningen mellan kommissionen och andra bist(cid:229)nds- givare begr(cid:228)nsades till informationsutbyte (se punkterna 37(cid:150)41). Trots att detta problem till en viss utstr(cid:228)ckning befinner sig utan- f(cid:246)r kommissionens kontroll, borde den ha inf(cid:246)rt en strikt sam- ordning mellan sina egna avdelningar. I praktiken koncentrerade sig varje avdelning inom kommissionen som hade att g(cid:246)ra med (cid:229)terh(cid:228)mtning endast p(cid:229) de (cid:229)tg(cid:228)rder som man direkt ansvarade f(cid:246)r (se punkterna 42(cid:150)46). Programplanering och (cid:246)vervakning 121. Kommissionens ursprungliga (cid:246)vergripande programplane- ring till(cid:228)t ingen insyn och grundade sig inte p(cid:229) en djupg(cid:229)ende behovspr(cid:246)vning. Avtal med befintliga parter f(cid:246)rl(cid:228)ngdes ofta utan en ordentlig bed(cid:246)mning av den ekonomiska situationen och beho- vet av att f(cid:246)rl(cid:228)nga verksamheten (se punkterna 12(cid:150)15). 122. Framf(cid:246)r allt f(cid:246)r de projekt som antogs i b(cid:246)rjan (cid:228)r det inte m(cid:246)jligt att bekr(cid:228)fta om program har grundats p(cid:229) bed(cid:246)mningar av faktiska (cid:229)terh(cid:228)mtningsbehov. Projekt grundades ofta p(cid:229) befintliga (cid:229)tg(cid:228)rder, dvs. enskilda organisationer som redan fungerade inom en viss sektor i en region. Med dessa f(cid:246)ruts(cid:228)ttningar (cid:228)r det san- nolikt att resultatet blir splittrat och oenhetligt (se punkterna 55(cid:150)63). 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/19 123. Tidspressen att l(cid:228)gga fram f(cid:246)rslag till projekt hindrade i sj(cid:228)lva verket lokala myndigheters och st(cid:246)dmottagares deltagande. Detta ledde till investeringar med os(cid:228)ker varaktighet (se punk- terna 56(cid:150)73). 128. Den ekonomiska rapporteringen var d(cid:229)lig och det fanns ingen st(cid:228)ndig ekonomisk (cid:246)vervakning. Kommissionen kunde inte ge en samlad bild av den ekonomiska situationen betr(cid:228)ffande de (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder som finansierades med medel fr(cid:229)n EUF och den allm(cid:228)nna budgeten (se punkterna 12(cid:150)15). 124. (cid:214)vervakningen och rapporteringen var inte tillr(cid:228)cklig. Fram- f(cid:246)r allt lade kommissionen inte fram n(cid:229)gra regelbundna (cid:246)vergri- pande rapporter som skulle ha omfattat b(cid:229)de st(cid:246)d som kanalise- rades genom budgeten och genom EUF f(cid:246)r Europaparlamentet och r(cid:229)det. I allm(cid:228)nhet r(cid:229)dde det brist p(cid:229) information om genom- f(cid:246)randet av (cid:229)tg(cid:228)rder, vilket m(cid:246)jliggjorde en tillr(cid:228)cklig (cid:246)vervakning endast i begr(cid:228)nsad utstr(cid:228)ckning (se punkterna 90(cid:150)95). Dessutom hade delegationerna inte tillr(cid:228)ckligt med personal f(cid:246)r att (cid:246)vervaka verksamheten (se punkterna 102(cid:150)107). 125. Avsaknaden av anvisningar om rapportering och bristen p(cid:229) (cid:246)vervakning fr(cid:229)n kommissionens sida gav m(cid:246)jligheter f(cid:246)r flera enskilda organisationer att l(cid:228)gga fram (cid:229)tg(cid:228)rder utan klara syften eller tydliga m(cid:229)lgrupper (se punkterna 59(cid:150)61). De enskilda orga- nisationernas rapporter var i allm(cid:228)nhet f(cid:246)rsenade och ofta kvali- tetsm(cid:228)ssigt s(cid:229) bristf(cid:228)lliga, att det var utomordentligt sv(cid:229)rt att f(cid:229) reda p(cid:229) vad som hade uppn(cid:229)tts och till vilken kostnad (se punk- terna 96(cid:150)98). Genomf(cid:246)rande och ansvarsskyldighet 126. Avsikten var att (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogrammet skulle vara en tillf(cid:228)llig m(cid:246)jlighet och att (cid:229)tg(cid:228)rderna skulle genomf(cid:246)ras snabbt. I praktiken har programmet blivit n(cid:228)stan permanent och (cid:229)tg(cid:228)r- derna varade mycket l(cid:228)ngre (cid:228)n v(cid:228)ntat. Det var ofta om(cid:246)jligt att se n(cid:229)gon skillnad mellan dessa program och traditionella utveck- lingsprogram. 127. Vissa (cid:229)tg(cid:228)rder blev f(cid:246)rsenade p(cid:229) grund av sv(cid:229)righeterna att rekrytera lokal personal (se punkt 72). Genomf(cid:246)randet av (cid:229)tg(cid:228)r- der var l(cid:229)ngsamt, delvis p(cid:229) grund av l(cid:229)nga utbetalningsf(cid:246)rfaran- den och tidskr(cid:228)vande beslutsprocesser via kommissionen i Brys- sel (se punkterna 77(cid:150)78 och 84). Resultat 129. Ett antal (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder har gett utdelning, s(cid:229)som byggande/upprustning av v(cid:228)gar, skolor, h(cid:228)lsov(cid:229)rdscentraler och vattenposter. Det finns dock ingen information om (cid:229)terh(cid:228)mtnings- verksamhetens totala resultat, vare sig p(cid:229) programniv(cid:229) eller p(cid:229) nationell niv(cid:229), och ofta var det inte m(cid:246)jligt att ta reda p(cid:229) i vilken utstr(cid:228)ckning m(cid:229)ls(cid:228)ttningarna f(cid:246)r de enskilda (cid:229)tg(cid:228)rderna hade uppn(cid:229)tts (se punkterna 74(cid:150)75). 130. F(cid:246)r st(cid:246)dmottagarna (cid:228)r minimikravet f(cid:246)r varaktighet att det finns en effektiv institutionell ram. Institutions- och kapacitets- byggande b(cid:246)r i (cid:229)terh(cid:228)mtningsskedet ha h(cid:246)gre prioritet (cid:228)n f(cid:246)r n(cid:228)r- varande. 131. Med utg(cid:229)ngspunkt i erfarenheterna av (cid:229)terh(cid:228)mtningspro- grammet b(cid:246)r kommissionen g(cid:246)ra en djupg(cid:229)ende utv(cid:228)rdering av programmet. Denna b(cid:246)r inbegripa alla programmets faser, dvs. planering, genomf(cid:246)rande, (cid:246)vervakning och utv(cid:228)rdering, samt (cid:228)ven samordningen av (cid:229)tg(cid:228)rder, med beaktande av de positiva erfaren- heterna av programmet i Liberia. Det (cid:228)r sk(cid:228)l att ompr(cid:246)va kon- ceptet (cid:229)terh(cid:228)mtning i programform och ers(cid:228)tta det med omfat- tande program f(cid:246)r enskilda l(cid:228)nder som grundar sig p(cid:229) djupg(cid:229)ende analyser av de s(cid:228)rskilda omst(cid:228)ndigheter som r(cid:229)der i varje land efter en krissituation. Denna rapport har antagits av revisionsr(cid:228)tten i Luxemburg vid dess sammantr(cid:228)de den 26 och 27 januari 2000. F(cid:246)r revisionsr(cid:228)tten Jan O. KARLSSON Ordf(cid:246)rande C 113/20 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 SAMMANFATTNING KOMMISSIONENS SVAR Kommissionen betraktar 1993 (cid:229)rs meddelande (KOM(93) 204 slutlig) som en viktig h(cid:229)llpunkt f(cid:246)r den erfa- renhet av politisk verksamhet och insatser inom (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd som h(cid:229)ller p(cid:229) att byggas upp, och ton- vikten i meddelandet l(cid:228)ggs p(cid:229) flexibilitet och realism. Avsikten var inte att fastst(cid:228)lla en finansieringsm(cid:246)jlighet av en viss beloppsstorlek eller att uppr(cid:228)tta en f(cid:246)rteckning (cid:246)ver l(cid:228)nder som skall omfattas av (cid:229)terh(cid:228)mtnings- bist(cid:229)nd, utan helt enkelt att ge n(cid:229)gra konkreta exempel. Den finansiella genomf(cid:246)randegrad som uppn(cid:229)tts efter fem (cid:229)r av (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatser (cid:228)r blygsam, dock endast vid en ytlig bed(cid:246)mning. Dessa resultat m(cid:229)ste n(cid:228)mligen ses i ett sammanhang och bed(cid:246)mas med h(cid:228)nsyn till de s(cid:228)rskilt sv(cid:229)ra f(cid:246)rh(cid:229)llanden under vilka (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatserna g(cid:246)rs i l(cid:228)nder som h(cid:229)ller p(cid:229) att h(cid:228)mta sig efter l(cid:229)ngvariga och mycket djupa kriser. Dessutom b(cid:246)r h(cid:228)nsyn tas till en rad andra resultat som (cid:229)stadkommits, som (cid:229)tagandetakten, st(cid:246)rre koncentration av (cid:229)tagandena p(cid:229) vissa (cid:148)riskl(cid:228)nder(cid:148), utbetalningstakten som har en ten- dens att stiga samt den allm(cid:228)nna genomf(cid:246)randegraden f(cid:246)r samtliga instrument f(cid:246)r utvecklingsbist(cid:229)nd. P(cid:229)st(cid:229)endet att (cid:148)i ett flertal l(cid:228)nder inleddes (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder vid en tidpunkt d(cid:229) villkoret om relativ sta- bilitet (cid:228)nnu inte hade uppfyllts(cid:148) (cid:228)r riktigt, men detta (cid:228)r normalt. I 1995 (cid:229)rs meddelande om sammanfogande av hj(cid:228)lpaktioner, (cid:229)terh(cid:228)mtnings- och utvecklingsbist(cid:229)nd och i utv(cid:228)rderingar som gjorts av kommissionen och andra bist(cid:229)ndsgivare anges det att det inte (cid:228)r fr(cid:229)gan om en linj(cid:228)r, kontinuerlig process, utan om en diskonti- nuerlig utveckling. Det kan h(cid:228)nda att olika regioner i ett land befinner sig p(cid:229) olika stadier av denna utveckling och att den politiska och milit(cid:228)ra stabiliteten i dessa regioner (cid:228)r v(cid:228)xlande. D(cid:228)rf(cid:246)r har kommissionens strategi varit att besluta att genomf(cid:246)ra projekt n(cid:228)r det funnits en (cid:148)relativ stabilitet(cid:148) i den ber(cid:246)rda regionen. ¯terh(cid:228)mt- ningsbist(cid:229)ndet skall konsolidera freden, men det finns inga garantier f(cid:246)r att freden kommer att best(cid:229). I st(cid:228)llet kan det bli krig igen. Kommissionen anser inte att katastrofbist(cid:229)nd skulle ha givits i st(cid:228)llet f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtnings- bist(cid:229)nd, i synnerhet med tanke p(cid:229) att katastrofbist(cid:229)nd (cid:228)r en relativt kostsam form av bist(cid:229)nd. Budgetanslagen f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder till f(cid:246)rm(cid:229)n f(cid:246)r AVS-l(cid:228)nder har i genomsnitt uppg(cid:229)tt till 40 miljoner euro om (cid:229)ret, vilket naturligtvis inte r(cid:228)ckt till f(cid:246)r att helt fylla de drabbade befolkningarnas bist(cid:229)ndsbehov. Mot bakgrund av r(cid:229)dets slutsatser av den 2 december 1993 var fr(cid:229)n och med det budget(cid:229)r som b(cid:246)rjade i januari 1995 syftet vid programplaneringen av budgetanslag i b(cid:246)rjan av (cid:229)ret att, f(cid:246)r vissa l(cid:228)nder, t(cid:228)cka bist(cid:229)ndsbehovet i de sektorer som ans(cid:229)gs vara prioriterade med h(cid:228)nsyn till (cid:229)tg(cid:228)rder som finansierats p(cid:229) annat s(cid:228)tt (nationella v(cid:228)gledande program, artikel 255 i fj(cid:228)rde LomØkonventionen). Genom r(cid:229)dets f(cid:246)rordning (EG) nr 2258/96 av den 22 november 1996 (1), har den tidigare praxisen formaliserats i enlighet med artikel 8 i f(cid:246)rordningen, vilket inneb(cid:228)r att de allm(cid:228)nna riktlinjerna f(cid:246)r det kommande (cid:229)rets (cid:229)tg(cid:228)rder redovisas f(cid:246)r medlemsstaterna inom ramen f(cid:246)r en gemensam kommittØ. Dessa riktlinjer omfattar de allm(cid:228)nna principerna f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtning samt uppgift om vilka l(cid:228)nder som (cid:228)r st(cid:246)dber(cid:228)ttigade och vilka sektorer som skall prioriteras. I enlighet med best(cid:228)m- melserna har man i detta sammanhang beaktat (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)ndets s(cid:228)rskilda roll, n(cid:228)mligen att gradvis ers(cid:228)tta humanit(cid:228)ra (cid:229)tg(cid:228)rder och att d(cid:228)rvid i m(cid:246)jligaste m(cid:229)n ta h(cid:228)nsyn till att det b(cid:246)r finnas en l(cid:228)gsta s(cid:228)ker- hetsniv(cid:229). Allts(cid:229) har det visst f(cid:246)rekommit regelbunden programplanering, samordning och avgr(cid:228)nsning av handlingsramen f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd som finansieras genom allm(cid:228)nna budgetmedel (2). Inom kommissionens egna avdelningar har anv(cid:228)ndningen av budgetanslag f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder samord- nats noga av den enhet som sedan oktober 1995 svarar f(cid:246)r bl. a. programplanering och beredning av de beslut som skall fattas p(cid:229) grundval av de f(cid:246)rslag fr(cid:229)n de operativa partnerna som inkommit genom de geografiska enheterna och delegationerna. Genom att uppm(cid:228)rksamma den centrala roll som huvudkontorets geografiska enheter och delegationer spelar i fr(cid:229)ga om programplanering och (cid:246)verf(cid:246)ring av projekt och program kan man konstatera att det finns samordning mellan de olika finansieringsk(cid:228)llorna. ˜ven med ECHO (Europeiska gemenskapens kontor f(cid:246)r humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd) har en mycket n(cid:228)ra samordning uppr(cid:228)tth(cid:229)llits. N(cid:228)stan samtliga budgetfinansierade (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder genomf(cid:246)rdes av icke-statliga organisationer genom projekt som inneh(cid:246)ll en detaljerad budget och v(cid:228)ldefinierade m(cid:229)l. De kontrakt som g(cid:228)llde f(cid:246)r dessa (cid:229)tg(cid:228)rder inneh(cid:246)ll best(cid:228)mmelser om rapporteringsskyldighet, bl. a. vid beg(cid:228)ran om delbetalningar och slutbetalning. Dessutom inr(cid:228)ttades i ett flertal l(cid:228)nder som mottog (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd enheter f(cid:246)r tekniskt bist(cid:229)nd f(cid:246)r att (1) EGT L 306, 28. 11. 1996, s. 1. (2) APT Consult, fas I, rapport fr(cid:229)n en skrivbordsunders(cid:246)kning, slutlig (4. 5. 1998), sidan 21. 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/21 noggrant (cid:246)vervaka hur projekt och program genomf(cid:246)rs p(cid:229) f(cid:228)ltet. Dessa enheter har regelbundet avl(cid:228)mnat rap- porter. Kommissionen har dock noterat (cid:150) och delar (cid:150) revisionsr(cid:228)ttens (cid:229)sikt att (cid:246)vervakningen av (cid:229)tg(cid:228)rderna har f(cid:246)rsv(cid:229)rats p(cid:229) grund av brist p(cid:229) personal, framf(cid:246)r allt inom delegationerna. Kommissionen har inr(cid:228)ttat en s(cid:228)rskild arbetsgrupp f(cid:246)r att granska de resultat som sedan 1996 uppn(cid:229)tts i fr(cid:229)gan om att sammanfoga humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd, (cid:229)terh(cid:228)mtnings- och utvecklingbist(cid:229)nd, f(cid:246)r att p(cid:229) s(cid:229) s(cid:228)tt kunna fastst(cid:228)lla en f(cid:246)rst(cid:228)rkt sammanh(cid:228)ngande strategi vid krissituationer och under skedet d(cid:228)refter. INLEDNING Historik 4. Utvecklingsl(cid:228)ndernas bristande f(cid:246)rm(cid:229)ga att ta emot st(cid:246)d (cid:228)r ett allm(cid:228)nt och erk(cid:228)nt problem. I utvecklingsl(cid:228)nder som h(cid:229)ller p(cid:229) att (cid:229)terh(cid:228)mta sig (cid:228)r problemet (cid:228)nnu v(cid:228)rre p(cid:229) grund av den f(cid:246)rst(cid:246)- relse och den strukturuppl(cid:246)sning som dessa l(cid:228)nder utsatts f(cid:246)r. Bist(cid:229)ndet till dessa l(cid:228)nder ges d(cid:228)rf(cid:246)r under s(cid:228)rskilt sv(cid:229)ra villkor, eftersom behoven (cid:228)r mycket stora, ibland skriande, och de (cid:229)tg(cid:228)r- der f(cid:246)r att reagera p(cid:229) dessa (cid:228)r sv(cid:229)rare att genomf(cid:246)ra. Dessa f(cid:246)r- uts(cid:228)ttningar leder till att genomf(cid:246)randet kr(cid:228)ver mer tid, vilket ocks(cid:229) konstaterats av kommissionens partner, vilket i sin tur p(cid:229)verkar de ekonomiska indikatorerna i negativ riktning. J(cid:228)mf(cid:246)rt med den globala utbetalningsniv(cid:229)n f(cid:246)r bist(cid:229)nd (cid:228)r niv(cid:229)n av utbe- talningar f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder inte of(cid:246)rdelaktig. Det kan till- l(cid:228)ggas att utbetalningarna inom detta omr(cid:229)de genomg(cid:229)ende (cid:246)kat kraftigt under perioden och att genomf(cid:246)randetakten f(cid:246)r budget- finansierade (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder som genomf(cid:246)rts av icke- statliga organisationer f(cid:246)r att t(cid:228)cka de drabbade befolkningarnas grundl(cid:228)ggande bist(cid:229)ndsbehov (h(cid:228)lsov(cid:229)rd, vattenf(cid:246)rs(cid:246)rjning, utbildning) (cid:246)kat (cid:228)nnu mer. Detta (cid:228)r resultatet av de konkreta och m(cid:229)lmedvetna anstr(cid:228)ngningar som gjorts f(cid:246)r att genomf(cid:246)ra den typen av bist(cid:229)nds(cid:229)tg(cid:228)rder. RAMEN Konceptet 7. Kommissionens meddelande till r(cid:229)det och Europaparlamen- tet (1), den av revisionsr(cid:228)tten omn(cid:228)mnda resolutionen fr(cid:229)n Euro- paparlamentet och de slutsatser som antogs av r(cid:229)det den 2 decem- ber 1993 om (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd utg(cid:246)r en stadig grund f(cid:246)r genomf(cid:246)randet av (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatser. 9. Genom de arbetsgrupper som uppr(cid:228)ttats f(cid:246)r olika l(cid:228)nder och sektorer har det blivit m(cid:246)jligt att gemensamt analysera de kom- plicerade och skiftande f(cid:246)rh(cid:229)llanden som r(cid:229)der i de ber(cid:246)rda l(cid:228)n- derna, vilket har lett till en mer stringent programplanering och en b(cid:228)ttre samordning inom ramen f(cid:246)r en global strategi. Att det har skett ett (cid:246)vertagande av projekt och program (cid:229)t vartdera h(cid:229)ll mellan ECHO och generaldirektoratet f(cid:246)r bist(cid:229)nd (cid:228)r d(cid:228)rf(cid:246)r enbart en aspekt av det arbete som genomf(cid:246)rts gemensamt. Den r(cid:228)ttsliga ramen 10. Det faktum att olika f(cid:246)rordningar g(cid:228)ller f(cid:246)r humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd och (cid:229)terh(cid:228)mtning hindrar inte att bist(cid:229)ndsinsatserna genomf(cid:246)rs p(cid:229) ett effektivt s(cid:228)tt, under f(cid:246)ruts(cid:228)ttning att de samord- nas. Dessutom har sedan tilltr(cid:228)det av den nya kommissionen b(cid:229)da dessa former av bist(cid:229)nd underst(cid:228)llts en enda kommissionsleda- mots ansvarsomr(cid:229)de. 11. Kommissionen (cid:246)nskar redog(cid:246)ra i n(cid:228)rmare detalj f(cid:246)r h(cid:228)ndel- seutvecklingen under perioden maj 1993-november 1996, som inneburit att de olika gemenskapsorganen p(cid:229) kommissionens ini- tiativ har f(cid:246)rdjupat (cid:229)terh(cid:228)mtningsbegreppet och fastst(cid:228)llt regler f(cid:246)r genomf(cid:246)randet av (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder, under h(cid:228)nsynsta- gande till att kommissionen m(cid:229)ste genomf(cid:246)ra (cid:229)tg(cid:228)rder som finan- sieras fr(cid:229)n olika k(cid:228)llor. Enligt artikel 257 i avsnitt 6 (katastrofbist(cid:229)nd) i fj(cid:228)rde LomØkon- ventionen (1990(cid:150)1995), kan (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd ges till AVS- stater (l(cid:228)nder i Afrika, V(cid:228)stindien och Stillahavsomr(cid:229)det) fr(cid:229)n f(cid:246)r- sta finansprotokollets olika finansieringsk(cid:228)llor. Projekt och program skall genomf(cid:246)ras enligt Europeiska utvecklingsfondens regler och principer. Eftersom behovet av (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd (cid:228)ven har (cid:246)kat utanf(cid:246)r AVS-omr(cid:229)det, presenterade kommissionen ett meddelande till r(cid:229)det och Europaparlamentet i maj 1993 om en samordnad stra- tegi f(cid:246)r att reagera p(cid:229) detta behov. R(cid:229)dets slutsatser av december 1993 och Europaparlamentets reso- lution utg(cid:246)r tillsammans ramen f(cid:246)r genomf(cid:246)randet av de f(cid:246)rsta (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatser som finansierats fr(cid:229)n den nya budgetpos- ten (B7(cid:150)5 0 7 6) i gemenskapernas allm(cid:228)nna budget f(cid:246)r 1994 och kompletterar samtidigt den redan befintliga ramen f(cid:246)r (cid:229)tg(cid:228)rder som finansieras med medel fr(cid:229)n EUF (Europeiska utvecklingsfon- den). I mitten av 1995 presenterade kommissionen ett f(cid:246)rslag till r(cid:229)dets f(cid:246)rordning (EG) om (cid:229)teranpassnings- och (cid:229)teruppbyggnadspro- jekt i utvecklingsl(cid:228)nder (2), som kom att f(cid:246)ljas av ett f(cid:246)rsta (1) KOM(93) 204 slutlig, 12. 5. 1993. (2) KOM(95) 291 slutlig, 26. 6. 1995. C 113/22 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 yttrande fr(cid:229)n Europaparlamentet den 15 december 1995 och en gemensam st(cid:229)ndpunkt den 29 januari 1996. Efter Europaparla- mentets andra yttrande av den 21 maj 1996 antogs f(cid:246)rordningen slutligen den 22 november 1996. F(cid:246)r att driva fram en (cid:246)vergripande strategi hade kommissionen under tiden lagt fram ett meddelande till r(cid:229)det och Europaparla- mentet om sammanfogande av hj(cid:228)lpaktioner, (cid:229)terh(cid:228)mtnings- och utvecklingsbist(cid:229)nd (1), som bl. a. ledde till r(cid:229)dets slutsatser av den 28 maj 1996 och Europaparlamentets yttrande av den 21 februari 1997. Som ett resultat av allt detta har bl. a. arbetsgrupperna f(cid:246)r olika l(cid:228)nder och sektorer inr(cid:228)ttats. Mot denna bakgrund (cid:228)r det sv(cid:229)rt att p(cid:229)st(cid:229) att det saknas inslag av enhetlighet i (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatserna, vare sig de finansieras med medel fr(cid:229)n EUF eller fr(cid:229)n den allm(cid:228)nna budgeten, vars komplet- terande karakt(cid:228)r redan omn(cid:228)mnts vid upprepade tillf(cid:228)llen. D(cid:228)r- emot (cid:228)r det sant att (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd, sedan lanseringen av det s(cid:228)rskilda initiativet f(cid:246)r Afrika inte har betraktats som ett nytt enskilt instrument, utan snarare som en flexibel och samordnad m(cid:246)jlighet att utnyttja flera redan befintliga instrument, vars sam- st(cid:228)mmighet gradvis preciserats n(cid:228)rmare, s(cid:229)som angivits ovan. Ekonomiska resurser 14. P(cid:229) denna punkt b(cid:246)r dock noteras att kravet p(cid:229) mycket snabba interventioner har erk(cid:228)nts s(cid:228)rskilt, jfr punkt 7 i r(cid:229)dets slutsatser av den 2 december 1993. Vidare b(cid:246)r (cid:228)ven h(cid:228)nsyn tas till bist(cid:229)nds- behovets omfattning, till sv(cid:229)righeter i genomf(cid:246)randet p(cid:229) f(cid:228)ltet som leder till f(cid:246)rseningar och of(cid:246)rutsedda h(cid:228)ndelser samt till ibland pl(cid:246)tsliga situationsv(cid:228)xlingar som kr(cid:228)ver att insatserna anpassas. 15. AVS-stater som befinner sig i en (cid:229)terh(cid:228)mtningsfas har kun- nat f(cid:246)rfoga (cid:246)ver s(cid:228)rskilda finansiella medel vars anv(cid:228)ndning moti- verades av att befolkningen drabbats s(cid:228)rskilt h(cid:229)rt, t. ex. inom ramen f(cid:246)r artikel 255 i fj(cid:228)rde LomØkonventionen vad g(cid:228)ller flyk- tingar, f(cid:246)rdrivna och (cid:229)terv(cid:228)ndande personer. Dessa stater har (cid:228)ven kunnat f(cid:246)rfoga (cid:246)ver extra anslag fr(cid:229)n gemenskapernas allm(cid:228)nna budget, som fastst(cid:228)llts av budgetmyndigheten i enlighet med Europaparlamentets resolution av den 16 november 1993 (2), i vilken omfattningen av behovet av (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd under- str(cid:246)ks och det ans(cid:229)gs (cid:246)nskv(cid:228)rt att inr(cid:228)tta en s(cid:228)rskild ram till vil- ken betydande ekonomiska medel skulle ansl(cid:229)s f(cid:246)r att m(cid:246)ta detta behov. I fr(cid:229)ga om medel f(cid:246)r nationella v(cid:228)gledande program g(cid:228)ller andra kriterier och genomf(cid:246)randeregler (cid:228)n f(cid:246)r medel fr(cid:229)n den allm(cid:228)nna budgeten, vilka f(cid:246)rvaltas p(cid:229) ett mer autonomt s(cid:228)tt. Fr(cid:229)gan om vil- (1) KOM(96) 153 slutlig, 30. 4. 1996. (2) EGT C 329, 6. 12. 1993, s. 77. ken sorts insatser det r(cid:246)rt sig om har spelat en viktig roll vid programplaneringen av medlen. Det b(cid:246)r n(cid:228)mligen p(cid:229)pekas att medel fr(cid:229)n den allm(cid:228)nna budgeten huvudsakligen har anv(cid:228)nts f(cid:246)r snabba insatser genom icke-statliga organisationer inom de grund- l(cid:228)ggande sektorer som var viktigast f(cid:246)r den drabbade befolk- ningen, vilket gjort det m(cid:246)jligt att anv(cid:228)nda eventuellt outnyttjade medel fr(cid:229)n nationella v(cid:228)gledande program f(cid:246)r att finansiera, n(cid:228)r s(cid:229) var m(cid:246)jligt, framf(cid:246)r allt ur politisk synvinkel, andra typer av projekt och program, bl. a. f(cid:246)r att f(cid:229) ig(cid:229)ng utvecklingsprocessen. (cid:214)VERGRIPANDE PROGRAMPLANERING Kriterier 19. Enligt kommissionen fastst(cid:228)lls kriterierna f(cid:246)r att avg(cid:246)ra vilka l(cid:228)nder som (cid:228)r ber(cid:228)ttigade till (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd i tv(cid:229) huvud- dokument: r(cid:229)dets slutsatser av den 2 december 1993 (punkt 6) och r(cid:229)dets f(cid:246)rordning (EG) nr 2258/96 av den 22 november 1996. I b(cid:229)da dokumenten omn(cid:228)mns kriteriet (cid:148)l(cid:228)gsta s(cid:228)kerhetsniv(cid:229)(cid:148). I det ena dokumentet preciseras dock att all n(cid:246)dv(cid:228)ndig flexibilitet samtidigt skall iakttas och i det andra att s(cid:228)kerhetsniv(cid:229)n b(cid:246)r fin- nas (cid:148)i m(cid:246)jligaste m(cid:229)n(cid:148). Detta inneb(cid:228)r att behovet av snabba (cid:229)tg(cid:228)r- der f(cid:246)r att forts(cid:228)tta humanit(cid:228)ra hj(cid:228)lpinsatser kan f(cid:246)renas med den helt relevanta iakttagelsen att den komplexa processen att komma (cid:246)ver krisen, (cid:229)terh(cid:228)mta sig och (cid:229)teruppta utvecklingen varken (cid:228)r linj(cid:228)r i tiden eller enhetlig i rymden. Vissa perioder eller regioner (cid:228)r stabila, andra (cid:228)r oroliga, ibland v(cid:228)xelvis, vilket f(cid:246)rklarar varf(cid:246)r man har velat ha flexibla best(cid:228)mmelser, f(cid:246)rutom att det handlar om att se till att t(cid:228)cka drabbade befolkningars viktigaste behov av bist(cid:229)nd. Vilka l(cid:228)nder som (cid:228)r ber(cid:228)ttigade till (cid:229)terh(cid:228)mtningsst(cid:246)d och vilka insatser som skall finansieras (cid:228)r fr(cid:229)gor som fastst(cid:228)lls i n(cid:228)ra sam- arbete med r(cid:229)det, genom den gemensamma kommittØn, EUF- kommittØn och genom utbyte av f(cid:246)rhandsinformation. Slutligen och s(cid:228)rskilt vad g(cid:228)ller (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd med all- m(cid:228)nna budgetmedel har det faktum att (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatserna genomf(cid:246)rts genom icke-statliga organisationer under mycket sv(cid:229)ra och ibland farliga f(cid:246)rh(cid:229)llanden, gjort det m(cid:246)jligt att (cid:246)verhuvud- taget uppr(cid:228)tth(cid:229)lla ett st(cid:246)d till h(cid:229)rt drabbade m(cid:228)nniskor. Detta har visserligen lett till att ett antal projekt, men p(cid:229) det hela taget endast ett f(cid:229)tal s(cid:229)dana, har dragits in eller avbrutits, vilket faktiskt (cid:228)r avig- sidan av den valda politiken som, n(cid:228)r det g(cid:228)ller den typen av fr(cid:229)- gor, inte f(cid:229)r vara passiv. Somalia 20. Addis Abeba-avtalet som ingicks i mars 1993 mellan ledarna f(cid:246)r de somaliska fraktionerna f(cid:246)ljdes av Addis Abeba-deklarationen av den 1 december 1993, som undertecknades av hela det inter- nationella bist(cid:229)ndssamfundet (regeringar, FN-organ och icke- statliga organisationer) samt av f(cid:246)retr(cid:228)dare f(cid:246)r de olika regionerna 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/23 i Somalia. I deklarationen utstakas en strategi f(cid:246)r (cid:229)teruppbyggnads- och (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder, som utg(cid:229)r ifr(cid:229)n den befintliga situa- tionen, dvs. fr(cid:229)nvaro av en central regering, och sedermera blivit k(cid:228)nd under beteckningen (cid:148)peace dividend approach(cid:148). Europeiska gemenskapen har h(cid:229)llit fast vid denna metod sedan mitten av 1994 d(cid:229) det f(cid:246)rsta (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogrammet inleddes. Det inter- nationella bist(cid:229)ndssamfundet anser helt otvetydigt att det f(cid:246)r n(cid:228)r- varande inte finns n(cid:229)got alternativ till denna strategi, om Somalia inte skall l(cid:228)mnas (cid:229)t sitt (cid:246)de. 21. De av Europeiska gemenskapen finansierade insatserna i mellersta Shebell-regionen (cid:246)kade betydligt n(cid:228)r SACB (organet f(cid:246)r samordning av bist(cid:229)ndet till Somalia) f(cid:246)rklarade att omr(cid:229)det var ber(cid:228)ttigat till (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder. Att situationen i omr(cid:229)det sedermera skulle f(cid:246)rs(cid:228)mras p(cid:229) grund av konflikter mellan olika klaner kunde inte f(cid:246)rutses. Trots de sv(cid:229)righeter som ledde till att infrastrukturprojekt avbr(cid:246)ts kan de investeringar som redan har gjorts p(cid:229) det hela taget anses vara nyttiga. Att fem projekt inom sjukv(cid:229)rdssektorn fick dras in i perioden 1994(cid:150)1998 berodde p(cid:229) att s(cid:228)kerhetssituationen h(cid:246)ll p(cid:229) att (cid:228)ndras. S(cid:229)som revisionsr(cid:228)tten n(cid:228)mner fick faktiskt endast ett av projekten avbrytas i f(cid:246)rtid, medan de (cid:246)vriga (cid:229)terupptogs efter det att situationen hade f(cid:246)r- b(cid:228)ttrats. Angola 22. Trots sv(cid:229)righeterna vad g(cid:228)ller genomf(cid:246)randet av Lusaka- protokollet som undertecknades i november 1994, befann sig Angola fram till 1998 i en period utan vare sig krig eller fred, under vilken det internationella samfundet underst(cid:246)dde landet i f(cid:246)rhoppning om att fred och nationell f(cid:246)rsoning skulle skapas. Under denna period beviljade kommissionen Angola fortsatt kata- strofbist(cid:229)nd. I syfte att fr(cid:228)mja f(cid:246)rsoningsprocessen (cid:229)tog sig det internationella samfundet samtidigt vid rundabordskonferensen i Bryssel (1995) att st(cid:246)dja landets (cid:229)teruppbyggnadsarbete. Kommis- sionens (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd skall ses som ett led i denna pro- cess. Demokratiska republiken Kongo (f(cid:246)re detta Zaire) 23(cid:150)24. Kommissionen tillbakavisar revisionsr(cid:228)ttens p(cid:229)pekande r(cid:246)rande l(cid:228)mpligheten i att inleda (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatser i Demo- kratiska republiken Kongo. Det (cid:228)r riktigt att kommissionen i sitt meddelande KOM(93) 204 f(cid:246)rordade en politisk kompromiss och ett (cid:229)terupptagande av (cid:246)verg(cid:229)ngsprocessen. Meddelandet (cid:228)r en bekr(cid:228)ftelse av de slutsatser som f(cid:246)ranledde gemenskapen och medlemsstaterna i januari 1992 att dra in sina program f(cid:246)r utveck- lingssamarbete, med undantag av humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd. I sin dekla- ration av den 27 juli 1994 noterade Europeiska unionen att en v(cid:228)ndning (cid:228)gt rum genom installationen av regeringen Kengo och den nya nationalf(cid:246)rsamlingen (Haut Conseil de la RØpublique (cid:150) Parlement de Transition). verkade vara ett riktigt steg i kedjeprocessen (cid:148)hj(cid:228)lpaktioner (cid:150) (cid:229)ter- h(cid:228)mtning (cid:150) utveckling(cid:148), men fick delvis avbrytas p(cid:229) grund av den konflikt som flammat upp i (cid:246)stra Kongo i slutet av 1996 och som spridit sig under 1997. Denna konflikt som ledde till att president Kabila tog makten hade inte f(cid:246)rutsetts och var inte f(cid:246)rutsebar. 25. Det beslut som fattades gick ut p(cid:229) att komplettera och inleda program som redan hade beslutats tidigare. Makt(cid:246)vertagandet innebar inte n(cid:246)dv(cid:228)ndigtvis att (cid:246)verg(cid:229)ngsprocessen (cid:228)ventyrades. Befolkningens behov av bist(cid:229)nd hade inte (cid:228)ndrats och inte heller f(cid:246)ruts(cid:228)ttningarna f(cid:246)r att genomf(cid:246)ra (cid:229)terh(cid:228)mtningsprojekt. Att mot denna bakgrund ge upp dessa projekt hade kunnat ge upp- hov till verkligen befogad kritik. 26. Programmet f(cid:246)r att st(cid:246)dja valen (PAPE) som revisionsr(cid:228)tten h(cid:228)nvisar till har inte givit upphov till n(cid:229)gon utbetalning och (cid:229)ta- gandet har sedan dess avslutats helt. Det f(cid:246)reslagna programmet avs(cid:229)g ett deltagande i folkr(cid:228)kningen som ett viktigt instrument f(cid:246)r att f(cid:246)rbereda de val som hade pla- nerats av regeringen Kengo och som underlag f(cid:246)r mer omfattande (cid:229)terh(cid:228)mtnings- och utvecklingsprogram grundade p(cid:229) en behovs- pr(cid:246)vning av en befolkning vars antal och lokalisering man (cid:228)nnu i dag enbart kan gissa. N(cid:228)r det blev klart att valutsikterna hade f(cid:246)rs(cid:228)mrats under de nya makthavarna avslutades (cid:229)tagandet, utan att en enda euro hade betalats ut, liksom (cid:229)tagandet fr(cid:229)n budgetposten inom ramen f(cid:246)r den gemensamma utrikes- och s(cid:228)kerhetspolitiken om inr(cid:228)ttande av en europeisk enhet f(cid:246)r uppf(cid:246)ljning och (cid:246)vervakning av valen och valf(cid:246)rberedelserna. Kommissionen vill p(cid:229)peka att det inte handlade om val som hade planerats s(cid:228)rskilt efter makt(cid:246)vertagan- det, utan om val som var avsedda att st(cid:246)dja ett regimskifte enligt demokratiska regler. Programmet hade beslutats vid tiden f(cid:246)r Kengo-regeringen som hade planerat att sj(cid:228)lv satsa 150 miljoner US-dollar och som f(cid:246)rv(cid:228)ntade sig bidrag fr(cid:229)n F(cid:246)renta nationerna. Kommissionens program utgjorde s(cid:229)ledes en komplettering av dessa (cid:229)taganden och uppr(cid:228)tth(cid:246)lls d(cid:229) den nya presidenten hade lovat att h(cid:229)lla val inom tv(cid:229) (cid:229)r efter makt(cid:246)vertagandet. Kommissionen anser att det mer (cid:228)n n(cid:229)gonsin kr(cid:228)vs komplemen- taritet mellan de olika resurser som st(cid:229)r till f(cid:246)rfogande (EUF och den allm(cid:228)nna budgeten) och n(cid:228)ra samordning med de (cid:246)vriga bist(cid:229)ndsgivarna n(cid:228)r det g(cid:228)ller den typen av insatser. Rwanda/Liberia 27. Enligt kommissionens (cid:229)sikt var det mycket l(cid:228)mpligt att ge Rwanda (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd. I avvaktan p(cid:229) att villkoren f(cid:246)r att (cid:229)teruppta det klassiska utveck- lingssamarbetet uppfylls igen, har kommissionen finansierat olika program f(cid:246)r att f(cid:246)rb(cid:228)ttra befolkningens levnadsf(cid:246)rh(cid:229)llanden. Detta Kommissionen uppr(cid:228)tth(cid:246)ll det humanit(cid:228)ra bist(cid:229)ndet, men ans(cid:229)g samtidigt att detta inte helt kunde t(cid:228)cka behovet av bist(cid:229)nd hos en befolkning som chockats sv(cid:229)rt av folkmordet. Kommissionen C 113/24 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 har ansett det n(cid:246)dv(cid:228)ndigt att snarast m(cid:246)jligt inleda insatser f(cid:246)r att (cid:229)teruppbygga den f(cid:246)rst(cid:246)rda infrastrukturen samt f(cid:229) i g(cid:229)ng eko- nomin och d(cid:228)rmed bidra till nationell f(cid:246)rsoning. siering av projekt inom ramen f(cid:246)r det sociala rehabiliteringspro- grammet f(cid:246)r Etiopien. Detta st(cid:246)d finansierades p(cid:229) f(cid:246)ljande s(cid:228)tt: 2,7 miljoner euro fr(cid:229)n EUF, 4,1 miljoner euro enligt artikel 255 och 8,0 miljoner euro fr(cid:229)n budgetpost B7(cid:150)6 4 1 0/5 0 7 6. Den typen av insatser kan inte omfattas av humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd, som inte (cid:228)r till f(cid:246)r att t. ex. finansiera viktiga infrastrukturarbeten. Den logiska och oundvikliga l(cid:228)nken mellan katastrofhj(cid:228)lp, (cid:229)terh(cid:228)mtnings- och utvecklingsbist(cid:229)nd utesluter inte att dessa tre typer av bist(cid:229)nd kan ges samtidigt till ett visst land. 28. Att insatserna i Liberia har varit framg(cid:229)ngsrika har ocks(cid:229) nyligen bekr(cid:228)ftats i tv(cid:229) oberoende utv(cid:228)rderingsrapporter, som bl. a. kommit fram till f(cid:246)ljande slutsatser: (cid:151) ¯terh(cid:228)mtningsinsatsernas m(cid:229)l, resultat och effekt har i h(cid:246)g grad varit samst(cid:228)mmiga med Europeiska unionens m(cid:229)l och har f(cid:246)rb(cid:228)ttrat komplementariteten mellan EU:s och kommis- sionens samtliga initiativ. (1) (cid:151) Europeiska kommissionen har visat sig vara mycket mer reak- tionssnabb ur operativ synpunkt (cid:228)n vad man i allm(cid:228)nhet tror. (2) (cid:151) Europeiska gemenskapen har haft ett stort inflytande b(cid:229)de p(cid:229) fredsprocessen och p(cid:229) de f(cid:246)rsta stadierna av (cid:229)terh(cid:228)mtnings- processen efter inb(cid:246)rdeskriget. (3) (cid:151) Efter denna utv(cid:228)rdering har kommissionen fortsatt att spela en nyckelroll som bist(cid:229)ndsgivare i Liberia genom genomf(cid:246)r- andet av det andra (cid:229)teruppbyggnadsprogrammet. Denna roll har allm(cid:228)nt erk(cid:228)nts av bist(cid:229)ndssamfundet. (4) Etiopien 29 och 30. Denna begr(cid:228)nsning som f(cid:246)reslogs i kommissionens meddelande har inte beh(cid:229)llits i r(cid:229)dets slutsatser av den 2 decem- ber 1993. Den finns f(cid:246)r (cid:246)vrigt inte heller med i f(cid:246)rordningen om budgetfinansierat (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd. Anm(cid:228)rkningen r(cid:246)rande kommissionens beviljande av st(cid:246)d till det s(cid:228)rskilda initiativet f(cid:246)r Afrika skall ses i sitt r(cid:228)tta sammanhang. Kommissionen har allt- sedan 1991 finansierat ett stort antal n(cid:246)dhj(cid:228)lpsinsatser f(cid:246)r m(cid:228)n- niskor som fallit offer f(cid:246)r krig, torka och hungersn(cid:246)d. Projektet f(cid:246)r social rehabilitering som inleddes 1994, efter n(cid:246)dhj(cid:228)lpsinsat- serna, var ett av inslagen i kontinuitetsprocessen. Vidare b(cid:246)r det p(cid:229)minnas om att efter det att Eritrea blev en oberoende stat har EUF (cid:246)verf(cid:246)rt 20 miljoner euro i medel som ursprungligen var avsedda f(cid:246)r Etiopien till Eritrea, f(cid:246)r att finansiera liknande insatser i regioner som tidigare tillh(cid:246)rt Etiopien. Av tillg(cid:228)ngliga uppgifter framg(cid:229)r att ett belopp av 14 834 739 euro har anv(cid:228)nts f(cid:246)r finan- (1) (cid:148)Utv(cid:228)rdering av genomf(cid:246)randet av budgetposterna (. ) B7(cid:150)6 4 1 0 ¯terh(cid:228)mtningsinsatser i samtliga utvecklingsl(cid:228)nder, AVS-l(cid:228)nder (cid:150) Bud- get(cid:229)ren 1994(cid:150)1995(cid:150)1996(cid:150)1997 (cid:150) Landsrapport f(cid:246)r Liberia(cid:148), APT Consult, F(cid:246)renade kungariket, s. 5. (2) Se fotnot 1, s. 6. (3) (4) Se fotnot 3. (cid:148)Utv(cid:228)rdering av EU-bist(cid:229)ndet p(cid:229) f(cid:228)ltet. Fallstudie nr 5: Liberia(cid:148), Invest- ment Development Consultancy, Frankrike, augusti 1998, s. 1. Vad g(cid:228)ller Haiti har perioden 1994(cid:150)1999 pr(cid:228)glats av en politisk och institutionell kris. Mot denna bakgrund var det lika viktigt att ge st(cid:246)d till anstr(cid:228)ngningarna f(cid:246)r att bygga upp landet igen efter embargot som att h(cid:229)lla ekonomin under kontroll f(cid:246)r att undvika att ytterligare en kris skulle uppst(cid:229), vid sidan av den politiska och sociala krisen, p(cid:229) grund av ett instabilt och f(cid:246)rs(cid:228)mrat ekonomiskt och finansiellt klimat. Finansieringen av anpassningsprogram som komplement till (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder och (cid:229)terh(cid:228)mtningspro- gram skall ses som ett led i denna strategi. Kedjeprocessen (cid:148)hj(cid:228)lpaktioner, (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatser, utvecklings- bist(cid:229)nd(cid:148) inneb(cid:228)r inte att dessa (cid:229)tg(cid:228)rder m(cid:229)ste ske successivt i tiden, utan snarare att de skall komplettera varandra. S(cid:228)rskilt i Haitis fall var (cid:150) och (cid:228)r man fortfarande (cid:150) tvungen att l(cid:229)ta n(cid:246)d- hj(cid:228)lpinsatser eller (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder ing(cid:229) som en del i utveck- lingsstrategin. Syftet (cid:228)r att uppn(cid:229) samst(cid:228)mmighet mellan budget- f(cid:246)rst(cid:228)rka och decentralisera finansierade (cid:229)tg(cid:228)rder statsapparaten och (cid:229)tg(cid:228)rder f(cid:246)r att (cid:229)teruppbygga och strukturera det civila samh(cid:228)llet. f(cid:246)r att Iakttagelser ang(cid:229)ende programplaneringen 33. Det kan h(cid:228)nda att kommissionens budgetplanering, som m(cid:229)ste f(cid:246)lja best(cid:228)mmelserna i den g(cid:228)llande f(cid:246)rordningen, inte sammanfaller med den takt i vilken icke-statliga organisationer f(cid:246)rbereder olika projekt. I regel informeras de icke-statliga orga- nisationerna i god tid om tidsfristerna, dock utan att alltid res- pektera dessa. N(cid:228)r s(cid:229) (cid:228)r m(cid:246)jligt f(cid:229)r dessa organisationer ett sista tillf(cid:228)lle att m(cid:246)ta den frist som h(cid:229)ller p(cid:229) att l(cid:246)pa ut och d(cid:229) kan det ibland handla om n(cid:229)gra dagar. 34. Kommissionen vill p(cid:229)peka att det en g(cid:229)ng om (cid:229)ret f(cid:246)rs dis- kussioner om de allm(cid:228)nna riktlinjerna f(cid:246)r det kommande (cid:229)rets (cid:229)tg(cid:228)rder inom ramen f(cid:246)r den gemensamma kommittØn med f(cid:246)re- tr(cid:228)dare f(cid:246)r varje medlemsstat, allt i enlighet med best(cid:228)mmelserna i f(cid:246)rordning (EG) nr 2258/96. Kommissionen vill dessutom p(cid:229)minna om att varje (cid:229)terh(cid:228)mtningsprojekt p(cid:229) (cid:246)ver 2 miljoner euro skall omfattas av ett detaljerat finansieringsf(cid:246)rslag som till- st(cid:228)lls EUF-kommittØn f(cid:246)r yttrande, vilket ger (cid:228)nnu ett tillf(cid:228)lle att unders(cid:246)ka om projektet passar in i (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogrammet. 36. FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) var v(cid:228)l etablerat i Mo(cid:231)ambique med en stor personalstyrka, god logistik och n(cid:228)r- varo i de olika distrikten. UNHCR hade d(cid:228)rmed mycket b(cid:228)ttre f(cid:246)r- uts(cid:228)ttningar (cid:228)n delegationen f(cid:246)r att v(cid:228)lja och (cid:246)vervaka olika del- projekt. UNHCR f(cid:246)rvaltade sina insatser genom sj(cid:228)lvst(cid:228)ndiga regionala avdelningskontor. Dessa erh(cid:246)ll finansiella medel i m(cid:229)n av tillg(cid:229)ng och behov och ingick avtal med icke-statliga organisa- tioner. UNHCR:s administrativa system var l(cid:229)ngt mer flexibla (cid:228)n gemenskapens och m(cid:246)jliggjorde snabba utbetalningar och (cid:228)nd- ringar av projekt. 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/25 Mot bakgrund av dessa komparativa f(cid:246)rdelar var det f(cid:246)rdelaktigt att delta i finansieringen av UNHCR:s (cid:246)vergripande program, utan att exakt (cid:246)ronm(cid:228)rka gemenskapens medel f(cid:246)r vissa enskilda pro- jekt. Medlemsstaterna hade samma sorts relation med UNHCR. Tillv(cid:228)gag(cid:229)ngss(cid:228)ttet hade ocks(cid:229) den f(cid:246)rdelen att delegationens led- ning kunde utf(cid:246)ra andra uppgifter. Under dessa f(cid:246)ruts(cid:228)ttningar kan anv(cid:228)ndningen av gemenskapens finansiella medel ses som ett bidrag till UNHCR:s (cid:246)vergripande arbetsplan. Fr(cid:229)n och med oktober 1995 identifierade UNHCR ett antal pro- jekt som speciellt skulle finansieras med gemenskapsbidrag inom ramen f(cid:246)r artikel 255-programmet (7 AVS 080). Programmet godk(cid:228)ndes dock inte f(cid:246)rr(cid:228)n i mars 1996, vilket medf(cid:246)rde att dessa projekt antingen drogs in eller finansierades av andra bidragsgi- vare. Samordning Samordning av bist(cid:229)ndsgivare 37. Kommissionen har inf(cid:246)rt olika arrangemang, s(cid:228)rskilt vad g(cid:228)ller (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder som finansieras fr(cid:229)n den allm(cid:228)nna budgeten, f(cid:246)r att s(cid:228)kerst(cid:228)lla samordningen mellan (cid:229) ena sidan huvudkontoret respektive delegationerna och (cid:229) andra sidan de olika samarbetspartner som deltar i (cid:229)terh(cid:228)mtningsprocessen, bl. a. icke-statliga organisationer. Detta g(cid:228)ller (cid:228)ven ECHO, som alltse- dan 1994 regelbundet har underr(cid:228)ttats i f(cid:246)rv(cid:228)g om alla planerade (cid:229)tg(cid:228)rder, liksom medlemsstaterna som, inom den gemensamma kommittØ som inr(cid:228)ttats genom f(cid:246)rordning (EG) nr 2258/96, r(cid:229)d- fr(cid:229)gas om de allm(cid:228)nna inriktningarna och informeras om samt- liga projekt, b(cid:229)de i f(cid:246)rv(cid:228)g och i efterhand. Dessutom inr(cid:228)ttades arbetsgrupper f(cid:246)r vissa bist(cid:229)ndsl(cid:228)nder och bist(cid:229)ndssektorer. Kommissionen anser att samordningen har varit tillr(cid:228)cklig och medf(cid:246)rt att dubbelarbete undvikits. 38. Det finns inga tecken p(cid:229) minskat intresse fr(cid:229)n de bist(cid:229)nds- givare som ing(cid:229)r i SACB (organet f(cid:246)r samordning av bist(cid:229)nd till Somalia) och som s(cid:228)rskilt har i uppgift att i st(cid:246)rsta m(cid:246)jliga utstr(cid:228)ckning harmonisera de operativa system och metoder som anv(cid:228)nds av olika verkst(cid:228)llande organ, vilka sj(cid:228)lva n(cid:228)stan alla (cid:228)r SACB-medlemmar vid sidan av bist(cid:229)ndsgivare och FN-organ. D(cid:228)r- emot har intresset att ge bist(cid:229)nd till Somalia svalnat n(cid:229)got p(cid:229) grund av bristen p(cid:229) framsteg n(cid:228)r det g(cid:228)ller att (cid:229)terskapa fred och ordning i landet. 39 och 40. Kommissionen noterar revisionsr(cid:228)ttens iakttagelse, men vill samtidigt h(cid:228)nvisa till revisionsr(cid:228)ttens inledande anm(cid:228)rk- ning: (cid:148)Trots att inneh(cid:229)llet i en s(cid:229)dan samordning delvis ligger utanf(cid:246)r kommissionens kontroll. (cid:148). 41. S(cid:228)ttet att finansiera internationella organisationer inom (cid:148)FN- familjen(cid:148) har l(cid:228)nge varit f(cid:246)rem(cid:229)l f(cid:246)r diskussioner, s(cid:228)rskilt vad g(cid:228)l- ler kontrollen av medlens anv(cid:228)ndning genom oberoende kontroll- organ. I fr(cid:229)ga om (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder som finansieras genom gemenskapernas allm(cid:228)nna budget, men framf(cid:246)rallt genom artikel 255 i fj(cid:228)rde LomØkonventionen, har kommissionen i den ber(cid:246)rda perioden underst(cid:246)tt UNHCR:s roll genom att finansiera (cid:229)tskilliga av organisationens projekt eller program med s(cid:228)rskilda syften och v(cid:228)lavgr(cid:228)nsade budgetar, i vissa fall utg(cid:229)ende ifr(cid:229)n att man skulle forts(cid:228)tta (cid:229)tg(cid:228)rden fr(cid:229)n den tidpunkt d(cid:229) organisationen planerade att dra sig tillbaka. Samordning inom kommissionen 42. P(cid:229) delegationsniv(cid:229) har samordning (cid:228)gt rum inom ramen f(cid:246)r programplaneringen av budgetfinansierade (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)r- der, d(cid:228)r h(cid:228)nsyn tas till andra planerade insatser f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtning och humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd. Ytterligare samordning sker p(cid:229) huvudkontoret genom de geogra- fiskt ansvariga tj(cid:228)nstem(cid:228)n som svarar f(cid:246)r genomf(cid:246)randet av utvecklingspolitiken i sin helhet. Det handlar om avst(cid:228)mningar vid valet av prioriterade omr(cid:229)den och vid projektberedningen. Samordningen med ECHO g(cid:246)rs genom att samtliga budgetfinan- sierade (cid:229)terh(cid:228)mtningsprojekt skall godk(cid:228)nnas av denna enhet. Sedan 1996 har samordningen systematiserats genom arbetsgrup- perna. 43. I samr(cid:229)d med EU:s delegation har EUF:s tekniska enhet f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder redan fr(cid:229)n b(cid:246)rjan tagit hand om den tek- niska uppf(cid:246)ljningen, medan huvudkontoret och delegationen sva- rat f(cid:246)r den ekonomiska uppf(cid:246)ljningen. Redan i (cid:229)rsrapporten f(cid:246)r 1995(cid:150)1996 n(cid:228)mndes att en enhet f(cid:246)r tekniskt bist(cid:229)nd skulle inr(cid:228)ttas. Rekryteringsf(cid:246)rfarandet har dock tagit mer tid i anspr(cid:229)k (cid:228)n planerat. 44. Den utv(cid:228)rderingsrapport som det h(cid:228)nvisas till i denna punkt handlar helt om artikel 255 i LomØkonventionen. Angola (cid:228)r ett av de l(cid:228)nder som utv(cid:228)rderats. Samordning och komplementaritet mellan GD VIII och ECHO har i f(cid:246)rsta hand (cid:229)stadkommits genom gemensam programplanering av finansieringen av projekt som genomf(cid:246)rs av icke-statliga organisationer p(cid:229) sanitetsomr(cid:229)det (ett omr(cid:229)de som prioriteras av ECHO). I slutet av 1996 gjordes en unders(cid:246)kning av detta. Samordning och komplementaritet upp- n(cid:229)s (cid:228)ven genom arbetsgruppen f(cid:246)r samordning av hj(cid:228)lpaktioner, (cid:229)terh(cid:228)mtnings- och utvecklingsbist(cid:229)nd i Luanda och genom avst(cid:228)mningsm(cid:246)ten p(cid:229) huvudkontoret. C 113/26 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 I juli 1999 inr(cid:228)ttades en s(cid:228)rskild arbetsgrupp med f(cid:246)retr(cid:228)- 45. dare fr(cid:229)n de olika generaldirektorat som svarar f(cid:246)r yttre f(cid:246)rbin- delser, med uppgift att rationalisera budgetposterna och f(cid:246)renkla arbetsmetoderna. Personal 48. Personal samt antal projekt och finansieringsvolym (cid:228)r endast tv(cid:229) faktorer i ekvationen. Andra viktiga variabler (cid:228)r graden av erfarenhet av och kunskap om (cid:229)terh(cid:228)mtningskonceptet och (cid:229)ter- h(cid:228)mtningsinstrumentet, den nationella f(cid:246)rvaltningens f(cid:246)rm(cid:229)ga och niv(cid:229) av engagemang och det civila samh(cid:228)llets organisation. Under (cid:229)terh(cid:228)mtningsperioden i Mo(cid:231)ambique var situationen den att b(cid:229)de instrumentet och konceptet var nya, att det knappast f(cid:246)rekom en lokal administration och ett civilt samh(cid:228)lle eller att omfattande resurser fanns till hands. Mot denna bakgrund har den lokala delegationen hela tiden erk(cid:228)nt att effektiviteten i kom- missionens (cid:229)terh(cid:228)mtningsprogram till stor del (cid:228)ventyrats av brist p(cid:229) personal f(cid:246)r att hantera ett komplext och otydligt program. Programmet f(cid:246)rvaltades av en r(cid:229)dgivare med hj(cid:228)lp av (cid:246)msom en, (cid:246)msom tv(cid:229) utlandsstationerade tekniska assistenter. Eftersom (cid:229)ter- h(cid:228)mtningskonceptet var nytt kunde inte m(cid:229)nga bland personalen bygga p(cid:229) tidigare erfarenheter eller f(cid:246)rv(cid:228)ntas ha breda fackkun- skaper om det. Under r(cid:229)dande f(cid:246)rh(cid:229)llanden var obalansen mellan omfattande finansiella medel och obesatta tj(cid:228)nster en bidragande orsak till att programmet blev styrt av efterfr(cid:229)gan och saknade en klart formulerad strategi. Under dessa f(cid:246)rh(cid:229)llanden var det inte l(cid:228)tt f(cid:246)r delegationen att genomf(cid:246)ra en mer stringent institutionell analys och l(cid:228)gesbed(cid:246)m- ning f(cid:246)r operationen i sin helhet och f(cid:246)r varje projekt eller enskild samarbetspartner. Det tog d(cid:228)rf(cid:246)r l(cid:228)ngre tid att inf(cid:246)rliva l(cid:228)rdo- marna i delegationens strategi. Emellertid har delegationen med st(cid:246)d av interna och externa utv(cid:228)rderingar kunnat inf(cid:246)rliva l(cid:228)rdomarna i sitt beslutsfattande. (cid:151) Man har numera en mycket b(cid:228)ttre insikt i samarbetspartner- nas f(cid:246)rm(cid:229)ga och en klarare uppfattning om vilka verksamhe- ter som kan sl(cid:229) rot. Med hj(cid:228)lp av riktlinjer som utarbetats i Bryssel har man kunnat till(cid:228)mpa bepr(cid:246)vade erfarenheter p(cid:229) vissa (cid:229)tg(cid:228)rder, t. ex. r(cid:246)rande mikrofinansiering. (cid:151) R(cid:229)dgivaren f(cid:246)r landsbygdsutveckling har nu tv(cid:229) tekniska assis- tenter till sitt f(cid:246)rfogande samt en funktion(cid:228)r p(cid:229) f(cid:228)ltet som (cid:228)r stationerad i Maputo. Inom kort kommer en teknisk assistent att stationeras i den nordliga provinsen Zambezia. Detta (cid:228)r en stor skillnad j(cid:228)mf(cid:246)rt med perioden 1994(cid:150)1996 d(cid:229) en teknisk assistent ensam fick ta hand om projektportf(cid:246)ljen. I det fram- tida programmet f(cid:246)r landsbygdsutveckling kommer det att finnas plats f(cid:246)r experter inom (cid:246)vervakning och utv(cid:228)rdering, fattigdoms- och k(cid:246)nsfr(cid:229)gor samt ekonomisk analys. (cid:151) N(cid:228)r det g(cid:228)ller ekonomisk f(cid:246)rvaltning finns tv(cid:229) lokalt anst(cid:228)llda specialister. Revisionsr(cid:228)ttens rekommendationer har s(cid:229)ledes genomf(cid:246)rts. (cid:151) P(cid:229) grund av minskade finansiella medel har tillv(cid:228)gag(cid:229)ngss(cid:228)t- tet n(cid:228)r det g(cid:228)ller landsbygdsutveckling blivit mer genomt(cid:228)nkt. De nya initiativ som planeras inom ramen f(cid:246)r den (cid:229)ttonde EUF har koncentrerats sektoriellt och geografiskt. Rutinm(cid:228)s- sigt tas h(cid:228)nsyn till institutionell absorptionsf(cid:246)rm(cid:229)ga och eko- nomiska analyser. (cid:151) Projekturvalsf(cid:246)rfarandet (cid:228)r numera systematiskt upplagt och (cid:246)ppet. Delegationen har b(cid:246)rjat anv(cid:228)nda sig av anbudsf(cid:246)rfa- randet f(cid:246)r att f(cid:246)rb(cid:228)ttra programbudgeteringen av kommissio- nens resurser. (cid:151) I delegationens strategi f(cid:246)r landsbygdsutveckling l(cid:228)ggs tonvik- ten p(cid:229) synergin mellan Europeiska unionens, medlemsstater- nas och andra bist(cid:229)ndsgivares program. ¯terkoppling till den budgetansvariga myndigheten 49. Vad g(cid:228)ller det s(cid:228)rskilda initiativet f(cid:246)r Afrika informerades r(cid:229)det under de f(cid:246)rsta (cid:229)ren regelbundet, minst halv(cid:229)rsvis, om utvecklingen av (cid:229)terh(cid:228)mtningsverksamheten i sin helhet, b(cid:229)de vad g(cid:228)ller fattade beslut och gjorda utbetalningar. R(cid:229)det tycks ha ansett att informationen har varit tillr(cid:228)cklig. I enlighet med best(cid:228)mmelserna i artikel 9 i f(cid:246)rordning (EG) 50. nr 2258/96 av den 22 november 1996 uppr(cid:228)ttade kommissio- nens avdelningar en genomf(cid:246)randerapport f(cid:246)r budget(cid:229)ret 1997, som var det f(cid:246)rsta efter antagandet av f(cid:246)rordningen. N(cid:228)r det g(cid:228)l- ler AVS-staterna inneh(cid:229)ller rapporten alla uppgifter som kr(cid:228)vs i artikel 9 i f(cid:246)rordningen r(cid:246)rande genomf(cid:246)randet av budgetansla- gen f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsverksamhet. Rapportens uppl(cid:228)ggning upp- fyller f(cid:246)rordningens krav. 51. Kommissionen vill understryka att de diskussioner som kon- tinuerligt f(cid:246)rts kring olika dokument om (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd (f(cid:246)rslaget till r(cid:229)dsf(cid:246)rordning, meddelandet om sammanfogande av hj(cid:228)lpaktioner, (cid:229)terh(cid:228)mtnings- och utvecklingsbist(cid:229)nd) har inne- burit att de olika gemenskapsorganen upprepade g(cid:229)nger informe- rats om l(cid:228)get f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsverksamheten i sin helhet. Dess- utom har den budgetansvariga myndigheten, efter att ha underr(cid:228)ttats om genomf(cid:246)randet av anslagen f(cid:246)r ett visst budget(cid:229)r, genomg(cid:229)ende bekr(cid:228)ftat anslagen till budgetposterna f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mt- ningsverksamhet under efterf(cid:246)ljande budget(cid:229)r. 52 och 53. Revisionsr(cid:228)tten har redan pekat p(cid:229) de konsekvenser som personalbristen har haft, s(cid:228)rskilt p(cid:229) delegationsniv(cid:229), n(cid:228)r det g(cid:228)ller att utv(cid:228)rdera insatserna. De (cid:229)tg(cid:228)rder som vidtogs f(cid:246)r att l(cid:229)ta bist(cid:229)ndsinsatserna (cid:246)vervakas genom enheter f(cid:246)r tekniskt bist(cid:229)nd, som ett komplement till den (cid:246)vervakning som g(cid:246)rs av de opera- tiva samarbetspartnerna sj(cid:228)lva, dvs. i de flesta fall icke-statliga 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/27 organisationer med mycket stor erfarenhet av (cid:229)terh(cid:228)mtningsverk- samhet, har m(cid:246)jliggjort ett antal s(cid:228)rskilda utv(cid:228)rderingar av enskilda projekt och tv(cid:229) viktiga helhetsutv(cid:228)rderingar som utf(cid:246)rdes av de oberoende konsulterna COWI och APT Consult. Det b(cid:246)r p(cid:229)pekas att dessa utv(cid:228)rderingar, som gjordes under 1996(cid:150)1997 och 1997(cid:150)1998, utf(cid:246)rdes inom ramen f(cid:246)r kommissionens utv(cid:228)rde- ringspolitik och att de (cid:228)r offentliga. GENOMF(cid:214)RANDE AV ¯TG˜RDER Inledning 54. De tv(cid:229) begr(cid:228)nsningar som revisionsr(cid:228)tten h(cid:228)nvisar till (tv(cid:229) (cid:229)r, inga nya investeringar) n(cid:228)mns inte i r(cid:229)dets slutsatser av den 2 december 1993. De n(cid:228)mns inte heller i f(cid:246)rordningen om budget- finansierat (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd. I de tv(cid:229) nyss n(cid:228)mnda norme- rande texterna s(cid:228)gs att (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rderna skall ha begr(cid:228)n- sad varaktighet, utan n(cid:228)rmare angivelse. Begr(cid:228)nsningarna omn(cid:228)mndes dock i kommissionens medde- lande. I likhet med revisionsr(cid:228)tten konstaterar kommissionen att genomf(cid:246)randet av (cid:229)terh(cid:228)mtningsprojekt och (cid:229)terh(cid:228)mtningspro- gram i (cid:229)tskilliga fall har tagit l(cid:228)ngre, ibland mycket l(cid:228)ngre, tid (cid:228)n ursprungligen ber(cid:228)knat. Utan att utesluta den orsak som revi- sionsr(cid:228)tten anf(cid:246)r, vill kommissionen dock betona att de mycket sv(cid:229)ra omst(cid:228)ndigheter, f(cid:246)rh(cid:229)llanden och villkor under vilka (cid:229)ter- h(cid:228)mtningsinsatserna skall utf(cid:246)ras utan tvekan oftare har varit orsaken till att genomf(cid:246)randeperioden har f(cid:246)rl(cid:228)ngts, (cid:228)ven om insatserna i allm(cid:228)nhet (cid:228)nd(cid:229) har kunnat genomf(cid:246)ras inom rimliga tidsfrister. Planering och budgetering avbryts vet man i regel inte hur l(cid:228)nge s(cid:228)kerhetsproblemet kom- mer att vara. F(cid:246)reteelsen (cid:228)r inte unik f(cid:246)r Angola. 60. Vid diskussionerna med NAO i mars 1999 och vid landsge- nomg(cid:229)ngen f(cid:246)r Mo(cid:231)ambique beslutades att detta inte var ett prio- riterat projekt f(cid:246)r Mo(cid:231)ambique och att det inte skulle genomf(cid:246)ras. Den 28 september 1999 beg(cid:228)rde delegationen att projektet skulle dras in, eftersom de inblandade parterna inte kunde komma (cid:246)ver- ens om hur projektets huvudsyften skulle omdefinieras och for- muleras. Enligt NAO:s senaste inl(cid:228)gg i denna fr(cid:229)ga (15 oktober 1999) borde det ursprungliga projektet genomf(cid:246)ras (cid:228)nd(cid:229), efter- som det finns en undertecknad finansierings(cid:246)verenskommelse, vilket ocks(cid:229) var anledningen till att projektet inte hade tagits med p(cid:229) den lista (cid:246)ver prioriterade projekt som NAO och delegationen enades om i mars 1999. Kommissionen kommer att f(cid:246)resl(cid:229) att projektet avslutas och att (cid:229)tagandet dras tillbaka. 61. Kommissionen har r(cid:228)knat med de icke-statliga organisatio- nernas erfarenhet, bl. a. i krissituationer, f(cid:246)r att s(cid:228)kerst(cid:228)lla konti- nuitet i de insatser som g(cid:246)rs p(cid:229) prioriterade omr(cid:229)den f(cid:246)r den drabbade befolkningen. De omfattande behoven, de m(cid:229)nga olika situationer som kan f(cid:246)rekomma och l(cid:228)ndernas utstr(cid:228)ckning har ibland lett till att insatserna diversifierats och m(cid:229)ngfaldigats genom flera olika medparter, vilket (cid:228)r helt i enlighet med r(cid:229)dets (cid:246)nske- m(cid:229)l (punkt 5 i r(cid:229)dets slutsatser av den 2 december 1993) om att icke-statliga organisationer skall spela en aktiv roll i genomf(cid:246)ran- det och, vid behov, i utformningen av gemenskapens program f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd. N(cid:228)r det g(cid:228)ller budgetfinansierade (cid:229)terh(cid:228)mt- ningsinsatser b(cid:246)r dock p(cid:229)pekas att det sedan 1995 (cid:229)rs program- planering har best(cid:228)mts att st(cid:246)rre samst(cid:228)mmighet skall s(cid:228)kerst(cid:228)l- las genom att man avgr(cid:228)nsar sektorer och omr(cid:229)den som skall prioriteras med h(cid:228)nsyn till ett antal faktorer, som bl. a. (cid:229)tg(cid:228)rder som finansieras med andra medel eller av andra bist(cid:229)ndsgivare. Detta syns(cid:228)tt (cid:228)r fortfarande aktuellt och har t. o. m. f(cid:246)rst(cid:228)rkts i takt med genomf(cid:246)randet av budgetfinansierade (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)r- der. 56. Kommissionen erk(cid:228)nner de sv(cid:229)ra villkor som r(cid:229)dde vid genomf(cid:246)randet av (cid:229)terh(cid:228)mtningsverksamheten, bl. a. vad g(cid:228)ller personalbrist p(cid:229) delegationsniv(cid:229). St(cid:246)dmottagarnas deltagande 57. Det faktum att man har varit tvungen att (cid:228)ndra, avbryta eller helt stoppa ett trots allt begr(cid:228)nsat antal projekt, om man j(cid:228)mf(cid:246)r med det totala antalet (cid:229)tg(cid:228)rder som inleddes, beror inte automa- tiskt och enbart p(cid:229) bristande f(cid:246)rberedelser. Det beror framf(cid:246)rallt p(cid:229) de komplicerade och stundtals riskabla f(cid:246)rh(cid:229)llanden som r(cid:229)dde i de bist(cid:229)ndsber(cid:228)ttigade l(cid:228)nder som h(cid:246)ll p(cid:229) att komma ur djupa kriser. 58. Kommissionen h(cid:229)ller f(cid:246)r n(cid:228)rvarande p(cid:229) att unders(cid:246)ka kon- sultfirmans utest(cid:229)ende fordran i samband med det inst(cid:228)llda (cid:229)ter- inflyttningsprojektet. 59. Man (cid:228)r ofta tvungen att tidvis avbryta (cid:229)tg(cid:228)rder i vissa omr(cid:229)- den p(cid:229) grund av v(cid:228)xlande s(cid:228)kerhetssituationer. N(cid:228)r (cid:229)tg(cid:228)rden 66. Projekturvalet har grundats p(cid:229) de kunskaper, den erfarenhet och det rykte som de icke-statliga organisationer har som arbetar p(cid:229) plats, ofta redan f(cid:246)r projekt som finansieras av Europeiska unionen. Genom att ing(cid:229) formella avtal med dessa icke-statliga organisationer har (cid:246)ppenheten och (cid:246)vervakningen av (cid:229)tg(cid:228)rderna f(cid:246)rb(cid:228)ttrats. Man f(cid:229)r inte bortse fr(cid:229)n de sv(cid:229)ra politiska f(cid:246)rh(cid:229)llan- den som r(cid:229)dde efter tiden f(cid:246)r embargot och diktaturregimen och fr(cid:229)n de akuta behov som fortfarande fanns vid denna tidpunkt. Det (cid:228)r visserligen (cid:246)nskv(cid:228)rt att st(cid:246)dmottagarna deltar p(cid:229) alla niv(cid:229)er, men n(cid:228)r det (cid:228)r fr(cid:229)gan om (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd som (cid:228)r mer inrik- tat p(cid:229) att (cid:229)teruppr(cid:228)tta grundl(cid:228)ggande samh(cid:228)llsfunktioner (cid:228)r detta deltagande inte lika viktigt som n(cid:228)r det g(cid:228)ller mer l(cid:229)ngsiktiga utvecklingsprojekt. Vissa icke-statliga organisationer har dess- utom haft en tendens att forts(cid:228)tta att arbeta i samma anda som under embargotiden, d(cid:229) det mest handlade om n(cid:246)dsituationer och t(cid:228)ckande av akuta behov. C 113/28 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 Varaktighet 68. Kommissionen f(cid:246)r sin del har alltid beg(cid:228)rt att motparterna klart och tydligt skall f(cid:246)rklara att de godk(cid:228)nner investeringen i infrastrukturer, (cid:228)ven om detta inte kan anses vara tillr(cid:228)ckligt f(cid:246)r att garantera (cid:229)tg(cid:228)rdens varaktighet. P(cid:229) grund av avsaknaden av l(cid:229)ngsiktig planering hos de mo(cid:231)am- bikiska myndigheterna fanns det (cid:229) andra sidan ofta inget annat alternativ (cid:228)n att antingen investera i (cid:229)teruppbyggnaden av infra- strukturerna, med n(cid:229)gra f(cid:229) eller helt utan varaktighetsgarantier, eller att (cid:246)verge befolkningen. I nul(cid:228)get har n(cid:228)stan ingen infra- struktur (cid:246)vergivits. 69. Kommissionen kommer att se till att icke-statliga organisa- tioner som arbetar p(cid:229) f(cid:228)ltet har de tekniska kunskaper och per- sonalresurser som kr(cid:228)vs f(cid:246)r att g(cid:246)ra bist(cid:229)ndsinsatser p(cid:229) s(cid:228)rskilda omr(cid:229)den och i m(cid:246)jligaste m(cid:229)n undvika att underleverant(cid:246)rer m(cid:229)ste anlitas. I (cid:246)vrigt b(cid:246)r p(cid:229)pekas att, om man vill s(cid:228)kerst(cid:228)lla ett projekts varaktighet b(cid:246)r man se till att de beh(cid:246)riga ministerierna deltar i projektet fr(cid:229)n b(cid:246)rjan, s(cid:229) att projektkostnaderna i framti- den, n(cid:228)r gemenskapsst(cid:246)det upph(cid:246)r, t(cid:228)cks av den statliga budge- ten. 70(cid:150)72. Problemet med de statligt anst(cid:228)lldas l(cid:229)ga l(cid:246)ner och bris- tande motivation (cid:228)r givetvis ett vanligt fenomen n(cid:228)r det g(cid:228)ller bist(cid:229)ndsarbete i utvecklingsl(cid:228)nder. Kommissionens allm(cid:228)nna poli- tik p(cid:229) detta omr(cid:229)de (cid:228)r f(cid:246)ljande: i) Att f(cid:246)rs(cid:246)ka ta itu med personalfr(cid:229)gor n(cid:228)r det g(cid:228)ller reform- program inom den sociala sektorn. ii) Att erbjuda extra f(cid:246)rm(cid:229)ner p(cid:229) ett s(cid:228)tt som ger st(cid:246)rsta m(cid:246)jliga sociala utdelning, som finansiering av skolor, b(cid:228)ttre bost(cid:228)der, osv. I vissa fall kan kravet p(cid:229) varaktighet ha l(cid:228)gre prioritet (cid:228)n 73. befolkningens omedelbara behov. Genomf(cid:246)rande av program och resultat 75(cid:150)76. I de fall som revisionsr(cid:228)tten h(cid:228)nvisar till vill kommissio- nen betona att uppgiften att tillhandah(cid:229)lla den drabbade befolk- ningen fortl(cid:246)pande grundl(cid:228)ggande samh(cid:228)llsservice under perio- den efter en kris har varit s(cid:228)rskilt sv(cid:229)r att genomf(cid:246)ra. Enligt APT Consult har projekten i m(cid:229)nga fall bidragit till (cid:229)ter- uppr(cid:228)ttandet av element(cid:228)ra samh(cid:228)llstj(cid:228)nster i den sociala sektorn och (cid:229)teruppbyggnaden av infrastrukturer i prioriterade omr(cid:229)den. Projekten s(cid:228)gs d(cid:228)rvid ha l(cid:228)mnat ett betydande bidrag till upp- byggnaden av fred i Mo(cid:231)ambique under de f(cid:246)rsta (cid:229)ren och i syn- nerhet hejdat fortsatt v(cid:229)ld i Liberia (1). 77. Kommissionen har (cid:229)tagit sig att l(cid:246)sa alla eftersl(cid:228)pande pro- blem och har p(cid:229)b(cid:246)rjat arbetet med att p(cid:229)skynda utbetalningarna och h(cid:228)mta in de f(cid:246)rseningar som har hopat sig. Det har ocks(cid:229) konstaterats att det ofta (cid:228)r de icke-statliga organisationerna som inte uppfyller sina avtals(cid:229)taganden genom att f(cid:246)rdr(cid:246)ja utbetal- ningar (s(cid:228)rskilt underl(cid:229)tenhet att deklarera r(cid:228)ntekostnader, f(cid:246)rse- nad rapportering, bristf(cid:228)lligt detaljerade rapporter, (cid:228)ndringar i den ursprungliga budgeten, osv. ). 78. Kommissionen h(cid:229)ller med om att rapporterna fr(cid:229)n de icke- statliga organisationerna kan ha varit otillr(cid:228)ckligt klara, men har vidtagit l(cid:228)mpliga (cid:229)tg(cid:228)rder f(cid:246)r att f(cid:246)rb(cid:228)ttra den ekonomiska rap- porteringen. 79. Sv(cid:229)righeten att rekrytera enheter f(cid:246)r tekniskt bist(cid:229)nd f(cid:246)r att arbeta i instabila eller krisdrabbade l(cid:228)nder (cid:228)r uppenbar och har redan behandlats i punkt 72. F(cid:246)renklade f(cid:246)rfaranden 84. Det b(cid:246)r noteras att LomØkonventionen inneh(cid:229)ller de n(cid:246)d- v(cid:228)ndiga best(cid:228)mmelser om f(cid:246)renklade f(cid:246)rfaranden som skall leda till kortare anbuds- och upphandlingsf(cid:246)rfaranden och snabbt genomf(cid:246)rande. S(cid:229)som f(cid:246)rklarats i rapporten har (cid:228)ven andra sk(cid:228)l spelat en roll, som t. ex. bristf(cid:228)lliga projektf(cid:246)rberedelser fr(cid:229)n de lokala myndigheternas sida. 85. Projekt 7. ACP. MOZ. 47 g(cid:228)llde finansiering av en akut upp- rustning av v(cid:228)gar (EOR-projektet) i tv(cid:229) provinser i centrala och norra Mo(cid:231)ambique, n(cid:228)mligen Zambezia och Sofala. Anbudshandlingarna f(cid:246)r entreprenadarbeten och (cid:246)vervakning i b(cid:229)da provinserna f(cid:228)rdigst(cid:228)lldes under 1993 och anbudsf(cid:246)rfaran- dena inleddes under det tredje kvartalet av 1994. Ut(cid:246)ver f(cid:246)rse- ningar av redan tidigare n(cid:228)mnda sk(cid:228)l f(cid:246)rorsakades ytterligare f(cid:246)r- seningar av att projektet inneh(cid:246)ll ett inslag av minr(cid:246)jning, ett omr(cid:229)de d(cid:228)r Mo(cid:231)ambique saknar tidigare erfarenheter inom ramen f(cid:246)r v(cid:228)garbeten. (cid:214)vervakningskontrakten f(cid:246)r b(cid:229)da provinserna undertecknades i slutet av 1995 och entreprenadkontrakten i juli 1996. Med h(cid:228)n- syn till den tid som hade f(cid:246)rflutit sedan finansierings(cid:246)verenskom- melsen undertecknades hade det blivit n(cid:246)dv(cid:228)ndigt att f(cid:246)rb(cid:228)ttra den ursprungliga tekniska standarden f(cid:246)r att (cid:246)ka de planerade v(cid:228)garnas h(cid:229)llbarhet. Den nya tekniska standarden ledde till ett f(cid:246)r- b(cid:228)ttrat upprustningskoncept, som till(cid:228)mpades under projektge- nomf(cid:246)randet. Enligt de ursprungliga planerna skulle EOR-projektet i Sofala- provinsen vara avslutat den 25 mars 1998. Projektet avslutades dock den 2 mars 1999, vilket beror p(cid:229) projekt(cid:228)ndringar som god- k(cid:228)nts av v(cid:228)gministeriet och EG, behovet av extra hj(cid:228)lp vid repa- ration av v(cid:228)gavsnitt som spolats bort av exceptionellt stora skyfall samt f(cid:246)rseningar som kan tillskrivas entrepren(cid:246)ren. (1) APT Consult, sammanfattande rapport, slutlig version, 23. 9. 1998, s. 13. ˜ven om tv(cid:229) v(cid:228)gavsnitt inte kunde f(cid:228)rdigst(cid:228)llas inom ramen f(cid:246)r det f(cid:246)rsta kontraktet finns det p(cid:229) det hela taget stora skillnader 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/29 mellan v(cid:228)gf(cid:246)rh(cid:229)llandena nu och f(cid:246)re (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rderna. Restiden fr(cid:229)n Save till Inchope har halverats. ten lyfter fram f(cid:246)rsvinna i och med inf(cid:246)randet av f(cid:246)renklade och enhetliga rapporterings- och utbetalningsf(cid:246)rfaranden. Det ursprungliga datumet f(cid:246)r f(cid:228)rdigst(cid:228)llandet av EOR-projektet i Zambezia var den 25 februari 1998. Till f(cid:246)ljd av utbyggnader som godk(cid:228)nts av b(cid:229)de v(cid:228)gministeriet och EG avslutades projektet den 31 december 1998. Trots f(cid:246)rseningarna i inledningsskedet var de upprustade v(cid:228)garna av god kvalitet och betraktas i sj(cid:228)lva verket som de b(cid:228)sta som byggdes inom ramen f(cid:246)r EOR-projekten i Mo(cid:231)ambique. Trots att projektet i Sofala-provinsen inleddes med f(cid:246)rseningar finns inga rapporter om att de icke-statliga organisationerna skulle ha varit tvungna att utf(cid:246)ra reparationer p(cid:229) n(cid:229)gon av de v(cid:228)gar som byggts. I provinsen Zambezia har de icke-statliga organisationerna, p(cid:229) grund av projektf(cid:246)rseningar och v(cid:228)garnas mycket d(cid:229)liga skick, utf(cid:246)rt br(cid:229)dskande reparationer p(cid:229) vissa st(cid:228)llen innan de b(cid:246)rjade arbeta p(cid:229) n(cid:229)gon av v(cid:228)garna i Sofala-provinsen. 86. Finansierings(cid:246)verenskommelsen inom ramen f(cid:246)r program- met f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtning inom h(cid:228)lsov(cid:229)rden undertecknades i b(cid:246)rjan av 1994 till ett belopp av 15 miljoner ecu. Programmet har fak- tiskt genomf(cid:246)rts mycket l(cid:229)ngsamt vad g(cid:228)ller utbetalningar. Trots dessa mycket f(cid:246)rsenade utbetalningar, genomf(cid:246)rdes m(cid:229)nga bist(cid:229)nds- och utbildningsinsatser p(cid:229) f(cid:228)ltet. Projektet utv(cid:228)rderades och f(cid:246)rst(cid:228)rktes under 1997/1998. Sedan dess har betalnings(cid:229)ta- ganden gjorts f(cid:246)r de viktigaste utgifterna. S(cid:228)rskilda bankkonton 87. N(cid:228)r ett projekt avslutas ser kommissionen till att de icke- statliga organisationerna redovisar r(cid:228)ntor p(cid:229) f(cid:246)rskott som betalats ut av kommissionen och i detalj redog(cid:246)r f(cid:246)r vilka kostnader som betalats med dessa r(cid:228)ntor. Rapportering Krav Kommissionen ser till att inga utbetalningar g(cid:246)rs utan att en l(cid:228)ges- rapport eller slutrapport har lagts fram och utan att den ber(cid:246)rda delegationen har yttrat sig. Granskningar 100. Sedan i juli 1999 har man i alla avtal om bidrag p(cid:229) minst 100 000 euro kr(cid:228)vt en revisionsber(cid:228)ttelse betr(cid:228)ffande (cid:229)tg(cid:228)rdens genomf(cid:246)rande samt den icke-statliga organisationen. Dessutom kr(cid:228)vs en finansiell garanti vid utbetalning av f(cid:246)rskott p(cid:229) minst 1 miljon euro. Kravet p(cid:229) finansiell garanti g(cid:228)ller inte n(cid:228)r den aktu- ella icke-statliga organisationen har ett gott internationellt rykte och regelbundet f(cid:229)r st(cid:246)d fr(cid:229)n andra bidragsgivare. Vartenda fall som tagits upp av revisionsr(cid:228)tten kommer att f(cid:246)ljas upp. 101. Kommissionen (cid:228)r medveten om de risker som (cid:228)r f(cid:246)renade med att ge st(cid:246)d till olika organisationer och enheter i samband med konfliktsituationer och vid (cid:229)teruppbyggnad. Kommissionen unders(cid:246)ker rutinm(cid:228)ssigt alla p(cid:229)st(cid:229)enden om missf(cid:246)rh(cid:229)llanden, (cid:228)ven om m(cid:229)nga av dessa brukar sakna grund. (cid:214)vervakning 103. Det medges att personalbrist och logistikproblem under en viss tid har begr(cid:228)nsat delegationens m(cid:246)jligheter att p(cid:229) f(cid:228)ltet (cid:246)ver- vaka alla de projekt som genomf(cid:246)rs av de icke-statliga organisa- tionerna. 104(cid:150)107. S(cid:229)som redan n(cid:228)mndes i svaret p(cid:229) punkterna 88(cid:150)99 har rapporteringssystemet (cid:228)ndrats, vilket torde underl(cid:228)tta pro- jekt(cid:246)vervakningen. Dessutom h(cid:229)ller kommissionen p(cid:229) att inf(cid:246)ra mer systematiska och helt(cid:228)ckande (cid:246)vervakningsf(cid:246)rfaranden f(cid:246)r samtliga program, i syfte att (cid:229)stadkomma ett mer enhetligt tillv(cid:228)- gag(cid:229)ngss(cid:228)tt och grundligare t(cid:228)ckning. 88(cid:150)99. Kommissionen (cid:228)r sedan den 1 januari 2000 i f(cid:228)rd med att inf(cid:246)ra f(cid:246)renklade avtalsf(cid:246)rfaranden f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsbidrag. Standardkontraktet inneh(cid:229)ller tydliga best(cid:228)mmelser om rappor- teringskraven p(cid:229) det tekniska och ekonomiska omr(cid:229)det. Rappor- terna skall utformas s(cid:229) att det g(cid:229)r att utl(cid:228)sa uppgifter om m(cid:229)l, planerade och anv(cid:228)nda medel, f(cid:246)rv(cid:228)ntade resultat och verkligt utfall samt mer detaljerade budgetuppgifter f(cid:246)r den aktuella (cid:229)tg(cid:228)r- den. F(cid:246)r att uppn(cid:229) en standardisering av f(cid:246)rfarandena har det best(cid:228)mts att icke-statliga organisationer skall beh(cid:229)lla originalfakturor under den tid som f(cid:246)reskrivs i lagstiftningen och enbart skall f(cid:246)rete dessa vid stickprovskontroll eller n(cid:228)r finansiella myndigheter utf(cid:246)r en kontroll. S(cid:229)som redan p(cid:229)pekades torde m(cid:229)nga problem som revisionsr(cid:228)t- UTV˜RDERINGAR 108. Kommissionen h(cid:229)ller fullst(cid:228)ndigt med om betydelsen av utv(cid:228)rderingar. D(cid:228)rf(cid:246)r har oberoende experter redan utv(cid:228)rderat de flesta landsprogram som omfattas av rapporterna sedan 1997, s(cid:229) snart dessa program hade kommit tillr(cid:228)ckligt l(cid:229)ngt. 109. Kommissionen medger att projektf(cid:246)rberedelserna inte har varit tillfredsst(cid:228)llande, s(cid:228)rskilt i programmets f(cid:246)rsta b(cid:246)rjan, och detta av f(cid:246)ljande sk(cid:228)l: i) De system f(cid:246)r projektcykelf(cid:246)rvaltning som anv(cid:228)nds i nul(cid:228)get l(cid:228)mpar sig inte alltid f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatser p(cid:229) grund av de C 113/30 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 olika typer av risksituationer som denna verksamhet (cid:228)r avsedd att hantera (jfr APT:s utv(cid:228)rderingsrapport, sidan 13). SLUTSATS ii) Sociala och ekonomiska strukturer som rubbats kraftigt p(cid:229) grund av instabilitet inneb(cid:228)r att tillg(cid:228)ngliga uppgifter och antaganden kan vara op(cid:229)litliga. Konceptet Kommissionen (cid:246)verv(cid:228)ger f(cid:246)r n(cid:228)rvarande om man b(cid:246)r fastst(cid:228)lla mera tydligt angivna riktlinjer f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsprojekt. 110. F(cid:246)rutom de tv(cid:229) generella utv(cid:228)rderingar som n(cid:228)mns av revi- sionsr(cid:228)tten l(cid:228)t kommissionen faktiskt ocks(cid:229) genomf(cid:246)ra andra oberoende utv(cid:228)rderingar som t(cid:228)cker alla viktiga aspekter av pro- grammen i andra l(cid:228)nder, vilket inneb(cid:228)r att utv(cid:228)rderingen av (cid:229)ter- h(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rderna kan anses ha f(cid:229)tt en utomordentligt stor r(cid:228)ckvidd, s(cid:228)rskilt med h(cid:228)nsyn till de ytterst sv(cid:229)ra arbetsf(cid:246)rh(cid:229)llan- den som fortfarande r(cid:229)der i de flesta av dessa l(cid:228)nder. Samtliga slutliga utv(cid:228)rderingsrapporter (cid:228)r tillg(cid:228)ngliga f(cid:246)r allm(cid:228)nheten. N(cid:228)r det g(cid:228)ller enskilda projekt som genomf(cid:246)rs av icke-statliga organi- sationer g(cid:246)rs utv(cid:228)rderingarna stickprovsvis, eftersom det i prak- tiken inte (cid:228)r m(cid:246)jligt eller kostnadseffektivt att utv(cid:228)rdera ett stort antal sm(cid:229) projekt. 112. N(cid:228)r det g(cid:228)ller Angola gjordes 1994 en f(cid:246)rsta global utv(cid:228)r- dering av budgetanslagen, liksom en mer ing(cid:229)ende unders(cid:246)kning av projekten. Angola bes(cid:246)ktes ocks(cid:229) inom ramen f(cid:246)r en andra global utv(cid:228)rdering (under 1998), som t(cid:228)ckte alla projekt som finansierades genom den allm(cid:228)nna budgeten. Tv(cid:229) av de utv(cid:228)rde- ringar som fastst(cid:228)llts f(cid:246)r projekt finansierade med medel fr(cid:229)n EUF och som var planerade f(cid:246)r 1998 genomf(cid:246)rdes under 1999. I Etiopien gjordes utv(cid:228)rderingar av avslutade projekt som ingick i ett socialt rehabiliteringsprogram (SRP) av en lokal konsultbyr(cid:229) p(cid:229) uppdrag av SRP-programmets tekniska st(cid:246)denhet som d(cid:228)rvid anv(cid:228)nde SRP:s egna medel. Efter st(cid:246)denhetens nedl(cid:228)ggning (cid:246)ver- togs de (cid:229)terst(cid:229)ende projekten av enheten f(cid:246)r lokal livsmedelsf(cid:246)r- s(cid:246)rjning (LFSU). N(cid:228)r den tekniska st(cid:246)denheten lades ner fanns inte l(cid:228)ngre n(cid:229)gra SRP-medel att tillg(cid:229) f(cid:246)r utv(cid:228)rderingar av SRP-projekt. Emellertid gjorde LFSU en genomg(cid:229)ng av resultaten f(cid:246)r avslutade projekt (se (cid:228)ven svaret i punkt 114). 115(cid:150)117. Man har valt att inte inr(cid:228)tta ett s(cid:228)rskilt (cid:246)vergripande instrument f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd. Det finns inga motstridig- heter mellan de olika best(cid:228)mmelserna om (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd (fj(cid:228)rde LomØkonventionen respektive f(cid:246)rordningen). De olika bist(cid:229)nds(cid:229)tg(cid:228)rderna kan komplettera varandra. D(cid:228)rf(cid:246)r har de olika befintliga instrumenten (EUF och den allm(cid:228)nna budgeten f(cid:246)r AVS-stater) under den aktuella perioden anv(cid:228)nts p(cid:229) ett flexibelt och anpassat s(cid:228)tt. De olika gemenskapsorganen har gradvis f(cid:246)r- tydligat anv(cid:228)ndningskriterierna f(cid:246)r dessa instrument, bl. a. inom ramen f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningskonceptet. D(cid:228)rvid har klara normer, med vissa m(cid:246)jligheter till flexibilitet, angivits i r(cid:229)dets slutsatser av den 2 december 1993 och i f(cid:246)rordning (EG) nr 2258/96 av den 22 november 1996. Att ett s(cid:229)dant flexibelt tillv(cid:228)gag(cid:229)ngss(cid:228)tt (cid:228)r befo- gat framg(cid:229)r mer (cid:228)n v(cid:228)l av de viktigaste (cid:246)verv(cid:228)ganden som det r(cid:229)dde enighet om vid diskussionerna kring (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd, n(cid:228)mligen att det r(cid:246)r sig om en m(cid:229)ngfacetterad, fortl(cid:246)pande och icke-linj(cid:228)r process, som kan ge upphov till s. k. gr(cid:229) zoner (mittemellan-situationer), som n(cid:228)r kontinuitetsl(cid:246)sningar m(cid:229)ste undvikas inte f(cid:229)r inneb(cid:228)ra en (cid:229)terg(cid:229)ng till den tidigare situationen och d(cid:228)rf(cid:246)r m(cid:229)ste vara anpassad till varje enskild situation och dess potentiella utveckling. En s(cid:229)dan process f(cid:246)ruts(cid:228)tter d(cid:228)rf(cid:246)r en flexibel och v(cid:228)l avst(cid:228)md anv(cid:228)ndning av de medel som st(cid:229)r till f(cid:246)r- fogande. F(cid:246)r (cid:246)vrigt har i praktiken en harmonisk funktionell uppdelning uppn(cid:229)tts mellan dessa tv(cid:229) omr(cid:229)den, eftersom (cid:229)terh(cid:228)mtningsbi- st(cid:229)nd finansierat genom den allm(cid:228)nna budgeten i huvudsak har anv(cid:228)nts f(cid:246)r att finansiera (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatser som f(cid:246)reslagits och genomf(cid:246)rts av icke-statliga organisationer. Dessutom har sedan tilltr(cid:228)det av den nya kommissionen b(cid:229)da omr(cid:229)dena under- st(cid:228)llts en enda kommissionsledamots ansvarsomr(cid:229)de. Slutligen har inr(cid:228)ttandet av den gemensamma tj(cid:228)nsten f(cid:246)r yttre f(cid:246)rbindelser medf(cid:246)rt en b(cid:228)ttre samordning av f(cid:246)rfaringss(cid:228)tten p(cid:229) detta omr(cid:229)de. Inf(cid:246)randet av det nya standardavtalet f(cid:246)r bidrag torde ocks(cid:229) leda till en kraftig f(cid:246)rb(cid:228)ttring. Olikheter i utbetal- ningsrutinerna kommer att avskaffas. I Mo(cid:231)ambique slutligen gjordes f(cid:246)ljande utv(cid:228)rderingar av (cid:229)ter- h(cid:228)mtningsinsatserna: (cid:229)tg(cid:228)rder enligt artikel 255 (1997), (cid:229)tg(cid:228)rder finansierade genom den allm(cid:228)nna budgeten (1998), generell utv(cid:228)r- dering (1999). En enskild utv(cid:228)rdering av projekt som genomf(cid:246)rts av Handicap International publicerades i januari 1999. Identifiering och samordning 114. Den lokala konsult som revisionsr(cid:228)tten h(cid:228)nvisar till har gjort exakt vad som f(cid:246)rv(cid:228)ntades enligt kravspecifikationen. N(cid:228)r 25 till 30 projekt (cid:228)r i g(cid:229)ng samtidigt kan en utv(cid:228)rdering i ordets riktiga bem(cid:228)rkelse endast vara meningsfull om den t(cid:228)cker ett stort antal projekt, s(cid:229) att slutsatser kan dras f(cid:246)r framtiden. Eftersom detta (cid:228)nnu inte var m(cid:246)jligt vid denna tidpunkt beslutades att begr(cid:228)nsa utv(cid:228)rderingen till en genomg(cid:229)ng av uppn(cid:229)dda resultat och rekommendationer f(cid:246)r framtida (cid:229)tg(cid:228)rder. Det kan d(cid:228)rf(cid:246)r vara n(cid:229)got missvisande att i detta sammanhang anv(cid:228)nda sig av uttrycket (cid:148)utv(cid:228)rdering(cid:148). 118. Kommissionen erinrar om att best(cid:228)mmelserna f(cid:246)ruts(cid:228)tter att mottagarl(cid:228)ndernas r(cid:228)tt till (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd bed(cid:246)ms p(cid:229) ett flexibelt s(cid:228)tt och i samverkan med medlemsstaterna. Kommis- sionen vill ocks(cid:229) peka p(cid:229) de risker som en alltf(cid:246)r avvaktande h(cid:229)ll- ning kan inneb(cid:228)ra f(cid:246)r befolkningen och hela processen f(cid:246)r (cid:246)ver- g(cid:229)ng till stabilitet. I Angola fanns en legitim och av den internationella gemenskapen erk(cid:228)nd regering. I fr(cid:229)ga om grunderna f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsverksam- het h(cid:228)nvisas till kommentaren i punkt 22. 19. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 113/31 119. Kravet att (cid:229)tg(cid:228)rderna skall (cid:148)genomf(cid:246)ras s(cid:229) snart som m(cid:246)j- ligt utan att utv(cid:228)rderingens kvalitet (cid:228)ventyras(cid:148) (artikel 1 i f(cid:246)rord- ning (EG) nr 2258/96) inneb(cid:228)r en verklig begr(cid:228)nsning. Det kan visa sig vara mycket sv(cid:229)rt att f(cid:246)rena dessa motsatta villkor i prak- tiken. L(cid:246)sningen att forts(cid:228)tta hj(cid:228)lpaktioner medf(cid:246)r lika stora admi- nistrativa och ekonomiska sv(cid:229)righeter och inneb(cid:228)r att man riske- rar att f(cid:246)rl(cid:228)nga n(cid:246)dhj(cid:228)lpsverksamheten p(cid:229) bekostnad av en stabilisering av situationen. Att huvudsakligen utnyttja (cid:229)rliga anslag f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd genom tiotals erfarna icke-statliga organisationer fr(cid:229)n unionens medlemsstater och mottagarl(cid:228)nderna, som ocks(cid:229) arbetar i part- nerskap, (cid:228)r en metod som (cid:228)r l(cid:228)mplig f(cid:246)r att t(cid:228)cka prioriterade bist(cid:229)ndsbehov hos drabbade befolkningar, med deras egen och deras f(cid:246)retr(cid:228)dares medverkan, och som inneb(cid:228)r att riskerna f(cid:246)r projektens b(cid:228)rkraft kan begr(cid:228)nsas. 120. Olika (cid:229)tg(cid:228)rder f(cid:246)r samordning med medlemsstaterna, olika bist(cid:229)ndsgivare och andra akt(cid:246)rer p(cid:229) omr(cid:229)det har inf(cid:246)rts s(cid:229)v(cid:228)l p(cid:229) huvudkontoret som p(cid:229) plats via delegationerna och har verkligen utnyttjats. N(cid:228)r det g(cid:228)ller budgetfinansierat (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd deltar f(cid:246)ljande akt(cid:246)rer i programplanerings- och beslutsproces- sen: medlemsstaterna, olika enheter inom huvudkontoret samt operativa samarbetspartner ute p(cid:229) f(cid:228)ltet genom delegationerna. Processen omfattar f(cid:246)ljande steg: f(cid:246)rberedande programplanering, programplanering (per land och sektor) inom den gemensamma kommittØn med medlemsstaterna och f(cid:246)rhands- och efterhands- information om de beslut som fattats. D(cid:228)rvid utg(cid:229)r man fr(cid:229)n f(cid:246)l- jande: allm(cid:228)nna riktlinjer som uppr(cid:228)ttas (cid:229)rligen, regelbundna och systematiska informationsbyten och uppr(cid:228)ttande av arbetsgrup- per per land eller sektor. Samordningen med ECHO sker genom att ECHO underr(cid:228)ttas innan ett beslut om budgetfinansierat (cid:229)ter- h(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd fattas. Samordningen mellan de avdelningar som f(cid:246)rvaltar EUF-medel och de som f(cid:246)rvaltar allm(cid:228)nna budget- medel sker genom de delegationer och de geografiska enheter som deltar i programplanering av budgetanslag och samtidigt ansvarar f(cid:246)r utnyttjandet av EUF-medel. Programplanering och (cid:246)vervakning 121. Kommission anser att programplaneringen (cid:228)r (cid:246)ppen och grundad p(cid:229) behov. De finansiella medel som varje (cid:229)r st(cid:228)lls till f(cid:246)r- fogande f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd fastst(cid:228)lls av den budgetansva- riga myndigheten och utnyttjas av kommissionen. Dessa medel g(cid:246)rs till f(cid:246)rem(cid:229)l f(cid:246)r programplanering mellan de olika bist(cid:229)nds- ber(cid:228)ttigade l(cid:228)nderna i enlighet med best(cid:228)mmelserna i f(cid:246)rordning (EG) nr 2258/96. Genomf(cid:246)randet sker p(cid:229) grundval av kontrakt, som i vissa fall (cid:228)ndras genom till(cid:228)ggsavtal n(cid:228)r sv(cid:229)righeter uppst(cid:229)r under genomf(cid:246)randet. Uppr(cid:228)ttandet av till(cid:228)ggsavtal (cid:229)tf(cid:246)ljs i prin- cip av en motivering och av en analys av projektets finansiella l(cid:228)ge och framtidsutsikter. 122. Kommissionen bekr(cid:228)ftar att en programplanering har gjorts f(cid:246)r samtliga (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rder i samarbete med alla ber(cid:246)rda parter (medlemsstater, specialorgan och icke-statliga organisatio- ner). Programplaneringen gjordes s(cid:229)v(cid:228)l ute p(cid:229) f(cid:228)ltet som p(cid:229) huvud- kontoret varvid olika samordnings(cid:229)tg(cid:228)rder vidtogs f(cid:246)r att p(cid:229) l(cid:228)mpligaste s(cid:228)tt t(cid:228)cka den drabbade befolkningens behov. 123. Eftersom det ofta inte har funnits n(cid:229)gon nationell eller ens lokal f(cid:246)rvaltning har det b(cid:228)sta s(cid:228)ttet f(cid:246)r att s(cid:228)kerst(cid:228)lla st(cid:246)dmot- tagarnas deltagande varit att samarbeta med operativa och spe- cialiserade organisationer. 124. S(cid:228)rskilt r(cid:229)det har med j(cid:228)mna mellanrum underr(cid:228)ttats om genomf(cid:246)randet av (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatserna. I (cid:246)vrigt h(cid:228)nvisas till punkterna 88(cid:150)99 om rapporteringskraven f(cid:246)r avtal. 125. N(cid:228)r det g(cid:228)ller projekt som finansierats med anslag fr(cid:229)n den allm(cid:228)nna budgeten har det i princip funnits kvantitativa m(cid:229)l uttryckta i siffror (t. ex. antal st(cid:246)dmottagare), en detaljerad budget och en planerad genomf(cid:246)randetid. N(cid:228)r det g(cid:228)ller rapportering, bl. a. r(cid:246)rande det ekonomiska genomf(cid:246)randet av projekten, f(cid:246)re- skrivs s(cid:229)v(cid:228)l beskrivande som ekonomisk rapportering. Sv(cid:229)ra f(cid:246)r- h(cid:229)llanden vid genomf(cid:246)randet av projekten kan ha medf(cid:246)rt avse- v(cid:228)rt l(cid:228)ngre genomf(cid:246)randetider. Kommissionen har inf(cid:246)rt (cid:228)ndringar som kommer att leda till f(cid:246)rb(cid:228)ttrad rapportering. Genomf(cid:246)rande och ansvarsskyldighet I best(cid:228)mmelserna f(cid:246)reskrivs att (cid:229)terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rderna 126. skall genomf(cid:246)ras snabbt och under begr(cid:228)nsad tid. P(cid:229) grund av dess komplexitet kan det dock h(cid:228)nda att (cid:229)terh(cid:228)mtningsfasen m(cid:229)ste f(cid:246)rl(cid:228)ngas och d(cid:228)rmed ocks(cid:229) genomf(cid:246)randetiden f(cid:246)r projekten. ˜nd(cid:229) (cid:228)r det uppenbart att flera l(cid:228)nder under den aktuella perio- den har slutat att uppfylla villkoren f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)nd. I allm(cid:228)nhet kan (cid:229)terh(cid:228)mtnings- och utvecklingsfasen skiljas (cid:229)t gan- ska klart. (cid:214)verg(cid:229)ngen fr(cid:229)n den ena fasen till den andra sker dock gradvis och det kan h(cid:228)nda att man i skarven mellan dessa faser m(cid:229)ste genomf(cid:246)ra program som underl(cid:228)ttar denna (cid:246)verg(cid:229)ng. 127. Att det (cid:228)r sv(cid:229)rt att rekrytera personal, vare sig lokal eller uts(cid:228)nd, i omr(cid:229)den som nyligen utsatts f(cid:246)r eller ligger i n(cid:228)rheten av konflikter och d(cid:228)r det finns en akut brist p(cid:229) element(cid:228)ra bekv(cid:228)m- ligheter (cid:228)r uppenbart och kan inte skyllas p(cid:229) kommissionens handl(cid:228)ggningsrutiner. Kommissionen godk(cid:228)nde den 10 november en handbok f(cid:246)r internt bruk som har till syfte att f(cid:246)renkla och effektivisera upphand- lingsf(cid:246)rfarandena och g(cid:246)ra dem mer (cid:246)ppna f(cid:246)r insyn (cid:246)ver hela v(cid:228)rlden. Beslutet inneb(cid:228)r att det totala antalet f(cid:246)rfaranden som f(cid:246)r n(cid:228)rvarande till(cid:228)mpas i de olika bist(cid:229)ndsprogrammen och inom EUF kommer att minska fr(cid:229)n 40 till 8. De nya, f(cid:246)renklade f(cid:246)rfa- randena kommer att inf(cid:246)ras stegvis fr(cid:229)n den 1 januari 2000 inom samtliga program (Meda, Ala, Phare, Tacis, Obnova, osv. ) och inom EUF, i takt med att n(cid:246)dv(cid:228)ndiga utbildnings(cid:229)tg(cid:228)rder genom- f(cid:246)rs och allteftersom de s(cid:228)rskilda best(cid:228)mmelser som skall till(cid:228)m- pas p(cid:229) p(cid:229)g(cid:229)ende upphandlingar och som omfattas av de f(cid:246)rord- ningar och r(cid:228)ttsliga instrument som g(cid:228)ller f(cid:246)r dessa olika program ses (cid:246)ver. C 113/32 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 19. 4. 2000 Dessa nya (cid:229)tg(cid:228)rder kommer att inneb(cid:228)ra en stor f(cid:246)rb(cid:228)ttring f(cid:246)r samtliga europeiska ekonomiska akt(cid:246)rer och f(cid:246)r de avtalsslutande myndigheterna i partnerl(cid:228)nderna. De kommer bl. a. att p(cid:229)skynda och f(cid:246)rb(cid:228)ttra genomf(cid:246)randet av bist(cid:229)ndsprogram och bist(cid:229)nds- projekt samtidigt som de kommer att f(cid:246)rb(cid:228)ttra s(cid:228)kerheten och (cid:246)ka insynen n(cid:228)r det g(cid:228)ller upphandlingar och anbudsinfordringar. I det sammanhanget kommer anv(cid:228)ndningen av standardkontrakt att leda till att rapporteringskraven standardiseras och att utbe- talningsrutiner snabbas upp. 128. Effekterna av EU-finansierade (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatser har granskats av oberoende experter som har konstaterat vilket bidrag de har l(cid:228)mnat till fredsprocessen och p(cid:229) vilket s(cid:228)tt de kan f(cid:246)rhin- dra fortsatt v(cid:229)ld. Resultat 129. De budgetfinansierade (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatserna har pro- gramlagts (cid:229)rsvis, varvid h(cid:228)nsyn tagits till att (cid:229)terh(cid:228)mtningen m(cid:229)ste ske gradvis. Mot denna bakgrund och med tanke p(cid:229) att de till- g(cid:228)ngliga resurserna (cid:228)r begr(cid:228)nsade j(cid:228)mf(cid:246)rt med bist(cid:229)ndsbehovet f(cid:246)refaller det inte vara inkonsekvent att fastst(cid:228)lla sektorer som b(cid:246)r prioriteras, bl. a. av det sk(cid:228)let att man vill forts(cid:228)tta redan p(cid:229)g(cid:229)ende (cid:229)tg(cid:228)rder f(cid:246)r att undvika att de pl(cid:246)tsligt avbryts. F(cid:246)r samtliga (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatser, vilka till st(cid:246)rsta delen finan- sieras av EUF, har det gjorts en grundlig analys av behoven och av de l(cid:228)mpligaste medlen f(cid:246)r att t(cid:228)cka dessa. De (cid:229)tg(cid:228)rder som genomf(cid:246)rts av icke-statliga organisationer har gjort det m(cid:246)jligt att s(cid:228)kerst(cid:228)lla kontinuitet ute p(cid:229) f(cid:228)ltet n(cid:228)r det g(cid:228)ller att tillgodose prioriterade behov. De m(cid:229)nga utv(cid:228)rderingar som har gjorts ger en helhetsbild av (cid:229)ter- h(cid:228)mtningsverksamheten och visar inte att kommissionens (cid:229)tg(cid:228)r- der, som kompletterar andra bist(cid:229)nds(cid:229)tg(cid:228)rder, skulle vara osam- manh(cid:228)ngande. 130. Det (cid:228)r riktigt att (cid:229)teruppr(cid:228)ttandet av den institutionella infrastrukturen (cid:228)r en viktig faktor f(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatsernas varaktighet. ¯teruppbyggnaden av institutioner (cid:228)r dock avh(cid:228)ngig ett antal faktorer som faller utanf(cid:246)r (cid:229)terh(cid:228)mtningsbist(cid:229)ndets ram och som kr(cid:228)ver en helhetsstrategi. ¯terh(cid:228)mtnings(cid:229)tg(cid:228)rderna, som (cid:228)r till f(cid:246)r att t(cid:228)cka befolkningens grundl(cid:228)ggande behov, bidrar till denna (cid:229)teruppbyggnadsprocess. Det handlar om en komplicerad, upprepad och gradvis process. N(cid:228)r det g(cid:228)ller institutionsbyggandet har en mycket instabil och of(cid:246)ruts(cid:228)gbar politisk eller milit(cid:228)r situation en direkt p(cid:229)verkan p(cid:229) utrymmet f(cid:246)r institutions- och kapacitetsbyggande. 131. Under 1993 och 1994 hade (cid:229)terh(cid:228)mtningsverksamheten en annan karakt(cid:228)r (cid:228)n under 1997 och 1998. Kommissionen forts(cid:228)t- ter att analysera sambanden mellan humanit(cid:228)rt bist(cid:229)nd, (cid:229)terh(cid:228)mt- ningsinsatser och utvecklingshj(cid:228)lp och kommer d(cid:228)rvid att ta h(cid:228)n- syn till revisionsr(cid:228)ttens relevanta iakttagelser. Kommissionen har redan p(cid:229)b(cid:246)rjat en komplett granskning av (cid:229)terh(cid:228)mtningsverksamheten dels i syfte att dra l(cid:228)rdom av de prak- tiska erfarenheterna p(cid:229) f(cid:228)ltet, dels f(cid:246)r att systematiskt samman- f(cid:246)ra dessa kunskaper i klara riktlinjer, s(cid:229) att de olika avdelning- arna kan n(cid:228)rma sig dessa situationer enligt ett (cid:246)vergripande syns(cid:228)tt. Granskningsprocessen best(cid:229)r av f(cid:246)ljande steg: i) En s(cid:228)rskild arbetsgrupp som inr(cid:228)ttades 1999 utreder de olika (cid:229)terh(cid:228)mtningsinsatserna i ljuset av kommissionens medde- lande fr(cid:229)n 1996 om sammanfogande av hj(cid:228)lpaktioner, (cid:229)terh(cid:228)mtnings- och utvecklingsbist(cid:229)nd p(cid:229) grundval av en metodunders(cid:246)kning som g(cid:246)rs av en konsultbyr(cid:229). ii) Man r(cid:228)knar med att under 2000 utarbeta en enhetlig upps(cid:228)tt- ning av operativa riktlinjer, som skall g(cid:246)ra det m(cid:246)jligt att ana- lysera kriserna och genomf(cid:246)ra gemenskapens bist(cid:229)ndspolitik p(cid:229) ett effektivt och konsekvent s(cid:228)tt f(cid:246)re, under och efter kri- sen, utifr(cid:229)n en helhetssyn och i ett l(cid:229)ngsiktigt perspektiv. S(cid:228)t- tet p(cid:229) vilket de olika avdelningarna skall till(cid:228)mpa dessa rikt- linjer kommer ocks(cid:229) att unders(cid:246)kas. iii) Dessa riktlinjer kommer slutligen att formaliseras p(cid:229) l(cid:228)mpligt s(cid:228)tt f(cid:246)r att utg(cid:246)ra ett komplement till 1996 (cid:229)rs riktlinjer