title: Relatório especial n.o 4/2000 relativo às acções de recuperação dos países ACP como instrumento de preparação para a ajuda clássica ao desenvolvimento, acompanhado das respostas da Comissão

eurovoc_concepts:
ACP countries
EU aid
EU programme
development aid
development plan
humanitarian aid

text: 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/1 I (Comunica(cid:231)ıes) TRIBUNAL DE CONTAS RELAT(cid:211)RIO ESPECIAL N. o 4/2000 relativo (cid:224)s ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo dos pa(cid:237)ses ACP como instrumento de prepara(cid:231)ªo para a ajuda clÆssica ao desenvolvimento, acompanhado das respostas da Comissªo (Apresentado nos termos do n. o 4, segundo parÆgrafo, do artigo 248. o do Tratado CE) (2000/C 113/01) ˝NDICE Pontos PÆgina RESUMO. INTRODU˙ˆO. Historial. Auditoria do Tribunal. ENQUADRAMENTO. Conceito. Quadro jur(cid:237)dico. Recursos financeiros. PROGRAMA˙ˆO GLOBAL. Elegibilidade. Considera(cid:231)ıes sobre o processo de programa(cid:231)ªo. Coordena(cid:231)ªo. Recursos humanos. Informa(cid:231)ıes comunicadas (cid:224)s autoridades or(cid:231)amentais. 1-6 1-4 5-6 7-15 7-9 10-11 12-15 16-53 16-30 31-36 37-46 47-48 49-53 EXECU˙ˆO DAS AC˙(cid:213)ES. 54-107 Introdu(cid:231)ªo. Programa(cid:231)ªo e elabora(cid:231)ªo do or(cid:231)amento. Participa(cid:231)ªo dos beneficiÆrios. Sustentabilidade. Execu(cid:231)ªo e resultados dos programas. Procedimentos simplificados. Contas bancÆrias separadas. 54 55-63 64-67 68-73 74-83 84-86 87 Elabora(cid:231)ªo de relat(cid:243)rios. 88-101 Acompanhamento. 102-107 AVALIA˙(cid:213)ES. 108-114 3 3 3 5 5 5 5 6 7 7 8 9 11 11 11 11 12 12 13 14 14 15 15 17 17 C 113/2 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 Pontos PÆgina CONCLUSˆO. 115-131 Conceito. 115-117 Identifica(cid:231)ªo e coordena(cid:231)ªo. 118-120 Programa(cid:231)ªo e acompanhamento. 121-124 Execu(cid:231)ªo e presta(cid:231)ªo de contas. 126-128 Resultados. 129-131 Respostas da Comissªo. 18 18 18 18 19 19 20 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/3 RESUMO Em 1993, criou-se um conceito para a recupera(cid:231)ªo de pa(cid:237)ses ap(cid:243)s situa(cid:231)ıes de guerra ou catÆstrofes naturais. A recupera(cid:231)ªo deveria constituir uma ponte entre a ajuda humanitÆria e a ajuda clÆssica ao desenvolvimento a longo prazo. Este dispositivo, que se previa temporÆrio, tornou-se quase permanente, demorando as ac(cid:231)ıes muito mais que o tempo esperado. No final de 1998, as decisıes tomadas no (cid:226)mbito dos diferentes programas financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) e pelo or(cid:231)amento elevavam-se a 1 065 milhıes de ecus. Os pagamentos representavam apenas 486 milhıes de ecus, o que revela uma execu(cid:231)ªo lenta. Embora as ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo tenham conduzido a determinados resultados concretos, desconhece-se o impacto global e o impacto ao n(cid:237)vel dos pa(cid:237)ses beneficiÆrios, quer devido (cid:224) falta de informa(cid:231)ıes completas sobre o que foi realizado quer (cid:224) frequente falta de clareza na defini(cid:231)ªo dos objectivos das ac(cid:231)ıes. Em geral, a programa(cid:231)ªo e planeamento nªo se basearam numa anÆlise profunda das necessidades e possibi- lidades das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo. Em determinados pa(cid:237)ses, estas tiveram in(cid:237)cio sem que estivesse preenchido o critØrio de estabilidade relativa. Consequentemente, nªo estava garantida a sua sustentabilidade. Muitas vezes, estas ac(cid:231)ıes nªo passavam da continua(cid:231)ªo de ac(cid:231)ıes de ajuda humanitÆria jÆ existentes. Embora as ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo tivessem o seu valor, nem sempre se distinguiam claramente das ac(cid:231)ıes de ajuda humanitÆria. A coordena(cid:231)ªo dos programas e ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo com outros doadores (Estados-Membros, Na(cid:231)ıes Uni- das) limitou-se essencialmente ao interc(cid:226)mbio de informa(cid:231)ıes. Se bem que o conteœdo dessa actividade esteja, atØ certo ponto, para alØm do controlo da Comissªo, esta deveria ter mantido uma coordena(cid:231)ªo mais rigorosa entre os seus pr(cid:243)prios servi(cid:231)os. As actividades de acompanhamento e de elabora(cid:231)ªo de relat(cid:243)rios sªo insuficientes. Durante a execu(cid:231)ªo de uma ac(cid:231)ªo, era quase imposs(cid:237)vel acompanhar a evolu(cid:231)ªo desta com base nos relat(cid:243)rios das actividades e das des- pesas. Por conseguinte, as delega(cid:231)ıes depararam-se com dificuldades extremas em intervir activamente no processo, agravadas por nªo disporem de efectivos suficientes para executarem as tarefas suplementares decor- rentes das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo. Embora as informa(cid:231)ıes dispon(cid:237)veis sejam limitadas, a Comissªo deverÆ proceder a uma avalia(cid:231)ªo profunda das experiŒncias realizadas com o instrumento de recupera(cid:231)ªo atØ ao momento, por forma a decidir da con- tinua(cid:231)ªo dos programas de recupera(cid:231)ªo e em que modalidades. INTRODU˙ˆO Historial as ajudas de carÆcter humanitÆrio e a prossecu(cid:231)ªo dos programas de apoio ao desenvolvimento a longo prazo, para os pa(cid:237)ses em desenvolvimento que tenham sofrido situa(cid:231)ıes de crise ou de guerra ou cuja economia tenha sido gravemente afectada por outros factores» (1). 1. Em 1993, no rescaldo dos conflitos na Eti(cid:243)pia, Eritreia, Mo(cid:231)am- bique, Angola e SomÆlia, foi criado um instrumento especial de apoio (cid:224) recupera(cid:231)ªo nesses pa(cid:237)ses. Numa fase posterior, foram inclu(cid:237)dos outros pa(cid:237)ses no programa (ver ponto 16). 3. Antes de 1993, a Uniªo Europeia tinha igualmente realizado programas de recupera(cid:231)ªo no (cid:226)mbito da Conven(cid:231)ªo de LomØ, mas foi apenas nesse ano que o conceito de recupera(cid:231)ªo adquiriu o seu pr(cid:243)prio enquadramento, prevendo-se em 1994 dota(cid:231)ıes espec(cid:237)ficas no or(cid:231)amento geral. O novo conceito foi elaborado no (cid:226)mbito do que se designa por «Iniciativa Especial para `frica (IEA)» (2). 2. No contexto da ajuda ao desenvolvimento, a recupera(cid:231)ªo tem sido definida como uma fase intermØdia entre uma situa(cid:231)ªo de catÆstrofe ou de emergŒncia e uma situa(cid:231)ªo estÆvel em que se podem realizar actividades de desenvolvimento a longo prazo programadas com toda a normalidade. Segundo a Comissªo, um programa de recupera(cid:231)ªo constitui «o elemento de liga(cid:231)ªo entre (1) COM(93) 204 final. (2) A IEA foi estabelecida pelo Conselho nas suas conclusıes de 25 de Maio de 1993, na sequŒncia de uma proposta apresentada pela Comis- sªo na sua comunica(cid:231)ªo de 12 de Maio de 1993 (cid:151) COM(93) 204. C 113/4 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 4. O programa iniciou-se em 25 de Maio de 1993, data das con- clusıes do Conselho, e ainda continua. Numa resolu(cid:231)ªo de 4 de Novembro de 1993 (1), o Parlamento Europeu aprovou global- mente a comunica(cid:231)ªo da Comissªo. No final de Dezembro de 1998, as decisıes relativas ao conjunto dos programas da IEA representavam 1 065 milhıes de ecus (FED e or(cid:231)amento). (cid:192) data, os pagamentos limitavam-se a 486 milhıes de ecus, revelando uma evolu(cid:231)ªo muito lenta comparada com a rÆpida execu(cid:231)ªo pre- vista. A situa(cid:231)ªo financeira Ø apresentada resumidamente nos qua- dros I e II. Decisıes e pagamentos do FED e do or(cid:231)amento geral por pa(cid:237)s Quadro I FED Or(cid:231)amento Total Decisıes Pagamentos Decisıes Pagamentos Decisıes Pagamentos (milhıes de ecus) 8,92 6,13 88,20 119,02 94,12 54,69 200,67 18,99 1,00 5,50 133,80 46,00 7,00 22,00 9,20 Nada 8,32 3,65 45,08 66,21 21,96 27,89 44,99 17,20 0,93 1,22 44,86 36,63 6,82 0,50 1,84 Nada 15,86 12,45 6,92 58,66 56,26 6,64 17,30 0,90 Nada Nada 19,80 19,98 2,52 5,00 Nada 0,42 26,60 15,35 8,31 5,28 41,93 42,71 2,94 8,46 0,64 0,96 (1) Nada 9,22 13,78 1,74 4,12 0,92 (1) 1,49 (1) 24,78 18,58 95,12 177,68 150,38 61,33 217,97 19,89 1,00 5,50 153,60 65,98 9,52 27,00 9,20 0,42 23,67 11,96 50,36 108,14 64,67 30,83 153,45 17,84 1,89 1,22 54,08 50,41 8,56 4,62 2,76 1,49 Eti(cid:243)pia Eritreia SomÆlia Mo(cid:231)ambique Angola LibØria Zaire MadagÆscar Uganda Burundi Ruanda Haiti Malavi Tanz(cid:226)nia Serra Leoa Nam(cid:237)bia Dota(cid:231)ªo or(cid:231)amental 1998 (1) O facto de os pagamentos serem superiores (cid:224)s decisıes deve-se provavelmente (cid:224) omissªo de projectos no resumo financeiro elaborado pela DG VIII. Fonte: Resumo financeiro elaborado em 30 de Junho de 1998 pela DG VIII. Actualizado em 31 de Dezembro de 1998 e corrigido a partir dos sistemas OLAS e Sincom. Total 815,24 328,10 249,31 157,85 1 064,55 485,95 Decisıes e pagamentos do FED e do or(cid:231)amento geral no per(cid:237)odo 1993-1998 Quadro II Ano 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Total Decisıes 105,17 211,47 236,10 159,20 61,50 41,80 815,24 FED Or(cid:231)amento Total Pagamentos Decisıes Pagamentos Decisıes Pagamentos (milhıes de ecus) 0,45 21,50 66,00 84,49 76,32 79,34 31,04 41,36 55,49 56,52 38,30 26,60 328,10 249,31 8,58 29,82 23,70 28,50 36,33 30,92 157,85 136,21 252,83 291,59 215,72 99,80 68,40 1 064,55 9,03 51,32 89,70 112,99 112,65 110,26 485,95 Fonte: Resumo financeiro elaborado em 30 de Junho de 1998 pela DG VIII. Actualizado em 31 de Dezembro de 1998 e corrigido a partir dos sistemas OLAS e Sincom. (1) PE 205. 689 final 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/5 Auditoria do Tribunal 5. A auditoria foi efectuada com o objectivo de examinar, veri- ficar e avaliar: a) Se existe uma pol(cid:237)tica clara que estabele(cid:231)a uma liga(cid:231)ªo coe- rente entre a ajuda humanitÆria e a ajuda ao desenvolvimento, e se a utiliza(cid:231)ªo dos diferentes instrumentos de financiamento da Uniªo Europeia Ø igualmente coerente; b) Se a identifica(cid:231)ªo dos pa(cid:237)ses e ac(cid:231)ıes eleg(cid:237)veis Ø justificada e coordenada com os outros doadores, especialmente com os Estados-Membros da Uniªo Europeia; c) Se os procedimentos e sistemas aplicados pela Comissªo para garantir um acompanhamento sistemÆtico e permanente sªo eficazes e transparentes; d) Se as ac(cid:231)ıes foram executadas num prazo delimitado e se a respectiva presta(cid:231)ªo de contas foi transparente; e) Se os resultados sªo duradouros, melhoram a economia e as institui(cid:231)ıes locais e contribuem para a estabilidade pol(cid:237)tica e social, proporcionando assim uma base para a ajuda clÆssica ao desenvolvimento. (ERD) como pedra angular do conceito da IEA (1). Neste docu- mento, que foi confirmado pela conclusªo do Conselho de 28 de Maio de 1996, a Comissªo apresentava propostas e recomenda- (cid:231)ıes sobre o modo de refor(cid:231)ar a interliga(cid:231)ªo. Recomendava-se a realiza(cid:231)ªo de um exerc(cid:237)cio-piloto, com os Estados-Membros inte- ressados, para preparar quadros de pol(cid:237)tica global para um deter- minado nœmero de pa(cid:237)ses e regiıes propensos a tensıes e riscos pol(cid:237)ticos e econ(cid:243)micos ou catÆstrofes naturais. Deveriam criar-se task forces tanto ao n(cid:237)vel central, nos servi(cid:231)os da Comissªo, como local, nos pa(cid:237)ses em causa, para os pa(cid:237)ses/regiıes seleccionados para a fase-piloto. Para o efeito, foram escolhidos Angola, a LibØ- ria, o Haiti, a SomÆlia e a regiªo dos Grandes Lagos. 9. AtØ (cid:224) data, o resultado real deste esfor(cid:231)o nªo Ø muito percep- t(cid:237)vel. Em especial, deveria obviamente ter sido estabelecida a inter- liga(cid:231)ªo entre as ac(cid:231)ıes de emergŒncia jÆ iniciadas pelo Servi(cid:231)o de Ajuda HumanitÆria da Comunidade Europeia (ECHO) e a recupe- ra(cid:231)ªo ao abrigo da IEA, mas a auditoria apenas identificou trŒs projectos na SomÆlia e alguns no Haiti que foram come(cid:231)ados pelo ECHO e transferidos para a IEA. Apesar de ser claro que determi- nadas task forces tŒm desenvolvido actividades, a Comissªo ainda nªo apresentou qualquer descri(cid:231)ªo/documenta(cid:231)ªo completa rela- tiva aos resultados. Quadro jur(cid:237)dico 6. A auditoria foi efectuada ao n(cid:237)vel dos servi(cid:231)os centrais, em Bruxelas, bem como num determinado conjunto de pa(cid:237)ses (Eti(cid:243)- pia, Eritreia, Mo(cid:231)ambique, MadagÆscar, Zaire e Haiti). Inicial- mente, o Tribunal concentrou-se nas ac(cid:231)ıes financiadas pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento. Quando se tornou evidente que uma parte significativa das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo em alguns pa(cid:237)ses ACP era financiada pelo or(cid:231)amento, estas ac(cid:231)ıes foram igualmente inclu(cid:237)das na anÆlise efectuada no (cid:226)mbito desta audi- toria. 10. Como o Tribunal salientou jÆ no seu relat(cid:243)rio especial rela- tivo (cid:224)s ajudas humanitÆrias (2), nas observa(cid:231)ıes que formulou sobre o Regulamento (CE) n. o 1257/96, de 20 de Junho de 1996, relativo (cid:224) ajuda humanitÆria (3), ainda nªo foi adoptado qualquer regulamento global no (cid:226)mbito de ajuda humanitÆria ou da ajuda de recupera(cid:231)ªo. As decisıes e procedimentos sªo determinados pela origem dos recursos financeiros e pela organiza(cid:231)ªo interna da Comissªo, nªo pela natureza das ac(cid:231)ıes. ENQUADRAMENTO Conceito 7. O conceito de recupera(cid:231)ªo definido na comunica(cid:231)ªo da Comis- sªo foi desenvolvido com mais pormenor pelo Parlamento Euro- peu numa resolu(cid:231)ªo de 4 de Novembro de 1993. Nas suas con- clusıes de 2 de Dezembro de 1993, o Conselho apoiou a continua(cid:231)ªo do programa de recupera(cid:231)ªo. PorØm, a Comissªo nªo tinha procedido a qualquer s(cid:237)ntese com vista a elaborar um quadro conceptual claro no (cid:226)mbito da recupera(cid:231)ªo. 11. Com base nos dois documentos elaborados pela Comissªo e pelo Conselho em Maio de 1993 (ver ponto 3), as ac(cid:231)ıes geridas no (cid:226)mbito da Conven(cid:231)ªo de LomØ foram financiadas pelo FED, mas sem que tivessem sido definidas quaisquer directrizes espe- c(cid:237)ficas relativas (cid:224) recupera(cid:231)ªo. As ac(cid:231)ıes financiadas pelo or(cid:231)a- mento eram inicialmente cobertas pelos regulamentos existentes, que nªo se orientavam especificamente para a questªo da recu- pera(cid:231)ªo. Muito mais tarde, foi adoptado o Regulamento (CE) n. o 2258/96 do Conselho, de 22 de Novembro de 1996, relativo a ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo e de reconstru(cid:231)ªo em favor dos pa(cid:237)ses em desenvolvimento (4), financiadas pelo or(cid:231)amento geral. Conse- quentemente, esta diversidade de fontes de financiamento, cada uma com as suas regras espec(cid:237)ficas de gestªo e execu(cid:231)ªo, impediu que se pudesse alcan(cid:231)ar uma abordagem coerente no interior do or(cid:231)amento e entre o or(cid:231)amento geral e o FED (ver pontos 42-46). 8. Ap(cid:243)s alguns anos de experiŒncia com o programa de recupe- ra(cid:231)ªo, a Comissªo apresentou um documento sobre a interliga(cid:231)ªo das opera(cid:231)ıes de emergŒncia, recupera(cid:231)ªo e desenvolvimento (1) COM(96) 153, de 30 de Abril de 1996. (2) Relat(cid:243)rio especial n. o 2/97, ponto 2. 4 (JO C 143 de 12. 5. 1997). (3) (4) JO L 163 de 2. 7. 1996. JO L 306 de 28. 11. 1996. C 113/6 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 Recursos financeiros 12. O Conselho, nas suas conclusıes de 25 de Maio de 1993, determinou a concessªo imediata de um m(cid:237)nimo de 100 milhıes de ecus a partir dos recursos FED existentes. Em seguida, anunciou-se que este montante de 100 milhıes de ecus estaria dispon(cid:237)vel no FED durante uma fase de planeamento inicial com organiza(cid:231)ıes nªo governamentais (ONG) (ver ponto 31). As pro- postas apresentadas pelas ONG nesse momento excederam larga- mente os 100 milhıes de ecus. Contudo, a maior parte dos pro- jectos que nªo puderam ser inclu(cid:237)dos nesta primeira parcela foram posteriormente financiados por fontes de financiamento existen- tes (FED ou or(cid:231)amento geral). Cinco anos depois, o total das auto- riza(cid:231)ıes (FED e or(cid:231)amento) era ligeiramente superior a 1 000 milhıes de ecus. 13. Apesar de inicialmente se pretender que os Estados-Membros disponibilizassem fundos espec(cid:237)ficos para o programa, tal nunca aconteceu. Em determinados pa(cid:237)ses abrangidos pela IEA, os Estados-Membros executaram os seus pr(cid:243)prios programas bilate- rais de recupera(cid:231)ªo. Esta situa(cid:231)ªo torna ainda mais complexa a coordena(cid:231)ªo, planeamento e execu(cid:231)ªo global dos programas de uma forma coerente. 14. Paralelamente (cid:224) sua decisªo de 1993 de disponibilizar inici- almente 100 milhıes de ecus, o Conselho concluiu ainda que a Comissªo deveria avaliar sem demora os recursos necessÆrios. No entanto, essa avalia(cid:231)ªo nunca foi efectuada. Mesmo assim, foram disponibilizados fundos adicionais, atingindo montantes que nunca poderiam ter sido rapidamente absorvidos. Especialmente em Angola e Mo(cid:231)ambique, muitos programas e projectos foram decididos e contratados com or(cid:231)amentos muito superiores ao necessÆrio para as ac(cid:231)ıes planeadas, quer devido a problemas de execu(cid:231)ªo efectiva de algumas ac(cid:231)ıes ou devido a estimativas incorrectas. Houve uma forte tendŒncia para os parceiros respon- sÆveis pela execu(cid:231)ªo sugerirem extensıes e, em alguns casos, em vez de se proceder ao encerramento dos programas e projectos, foram financiadas novas actividades com os fundos restantes. 15. Na maioria dos pa(cid:237)ses, os fundos do FED dispon(cid:237)veis para ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo no (cid:226)mbito da IEA eram jÆ relativamente abundantes. Mesmo assim, a Comissªo continuou a afectar fun- dos a partir do or(cid:231)amento geral sem primeiro analisar se os fun- dos do FED podiam ser utilizados (ver quadro III). No Programa Indicativo Nacional (PIN) da Eritreia, por exemplo, 20 % dos fun- dos do FED, ou seja 7 milhıes de ecus, foram concedidos para fins de recupera(cid:231)ªo. Na prÆtica, nenhum destes fundos foi utili- zado para o efeito mas foram concedidos mais 12 milhıes de ecus a partir do or(cid:231)amento. Aumento das dota(cid:231)ıes or(cid:231)amentais embora ainda estivessem dispon(cid:237)veis fundos do PIN Quadro III Pa(cid:237)s Fundos PIN dispon(cid:237)veis no final de 1998 Sexto FED SØtimo FED (milhıes de ecus) Dota(cid:231)ªo or(cid:231)amental Eti(cid:243)pia Eritreia SomÆlia Angola LibØria Zaire Ruanda Tanz(cid:226)nia Nada Nªo dispon(cid:237)vel 17,0 Nada Nada 26,0 19,0 Nada 12,0 28,0 Nªo dispon(cid:237)vel 18,0 50,0 64,0 3,0 17,0 15,8 12,4 6,9 56,3 6,6 17,3 19,8 5,0 Conclusªo: Apenas no caso de Angola foram acrescentados mais fundos do que os jÆ dispon(cid:237)veis ao abrigo do FED/PIN. 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/7 PROGRAMA˙ˆO GLOBAL Elegibilidade 16. Num anexo da proposta da Comissªo (1), apresentavam-se dez pa(cid:237)ses suscept(cid:237)veis de, atØ Maio de 1993, serem ou se torna- rem eleg(cid:237)veis para o programa (SomÆlia, Eti(cid:243)pia, Eritreia, Mo(cid:231)am- bique, Angola, Ruanda, Zaire, LibØria, Haiti e Sudªo). Os primei- ros cinco foram inclu(cid:237)dos na primeira parte do programa, os quatro seguintes foram-no posteriormente. AtØ (cid:224) data, o Sudªo ainda nªo foi integrado no programa. AlØm disso, MadagÆscar foi inclu(cid:237)do em 1994 ap(cid:243)s ter sido gravemente atingido por um tor- nado, enquanto o Uganda, o Burundi, o Malavi, a Tanz(cid:226)nia (refu- giados da regiªo dos Grandes Lagos), a Serra Leoa e a Nam(cid:237)bia foram sucessivamente acrescentados ao programa. 17. Para cada um dos dez pa(cid:237)ses referidos no anexo, a Comissªo apresentava uma s(cid:237)ntese da situa(cid:231)ªo, que continha as informa(cid:231)ıes essenciais a ter em considera(cid:231)ªo para decidir da elegibilidade des- ses pa(cid:237)ses. CritØrios (cid:231)ªo nessas condi(cid:231)ıes comporta o risco de provocar atrasos sig- nificativos ou mesmo o fracasso das ac(cid:231)ıes. SomÆlia 20. No que respeita (cid:224) SomÆlia, o acordo de Adis Abeba, cele- brado em Mar(cid:231)o de 1993 entre as principais fac(cid:231)ıes, devia ter preparado o caminho para uma solu(cid:231)ªo pol(cid:237)tica. A iniciativa de recupera(cid:231)ªo foi executada imediatamente e tem prosseguido sem interrup(cid:231)ıes desde 1993, apesar de, seis anos mais tarde, o acordo pol(cid:237)tico ainda nªo ter entrado em vigor. Contudo, os problemas de seguran(cid:231)a tornaram as opera(cid:231)ıes dif(cid:237)ceis, nªo tendo sido pos- s(cid:237)veis quaisquer actividades (excepto opera(cid:231)ıes de emergŒncia) na zona de Mogadixo. A inexistŒncia de Governos reconhecidos em determinadas zonas controladas pelos clªs torna problemÆticas a transparŒncia e a responsabiliza(cid:231)ªo e coloca dœvidas quanto (cid:224) sustentabilidade das ac(cid:231)ıes empreendidas. No final de 1998, as autoriza(cid:231)ıes concedidas para a SomÆlia no (cid:226)mbito da IEA elevavam-se a 95 milhıes de ecus. 18. A Comissªo estabeleceu as seguintes condi(cid:231)ıes de elegibili- dade para um pa(cid:237)s beneficiar da ajuda no (cid:226)mbito da IEA: a) Pedido apresentado pelas autoridades; b) Situa(cid:231)ªo de catÆstrofe econ(cid:243)mica ou grave deteriora(cid:231)ªo das infra-estruturas de base; c) Cessa(cid:231)ªo das hostilidades ou conflitos; 21. Devido aos incidentes ocorridos na regiªo de Middle Shebell na SomÆlia, em Novembro de 1997, foi decidido exclu(cid:237)-la das regi- ıes eleg(cid:237)veis para actividades de recupera(cid:231)ªo. Os expatriados dei- xaram a zona, tendo cessado todos os investimentos em infra- -estruturas e aprovisionamento (para os quais tinham jÆ sido pagos 440 000 ecus). Registaram-se suspensıes temporÆrias de cinco projectos no sector da saœde entre Junho de 1994 e Mar(cid:231)o de 1998. Um dos projectos foi abandonado, tendo a ONG reti- rado definitivamente jÆ que o «ministØrio» regional nªo estava a cooperar como previsto (322 000 ecus pagos). Nos outros quatro casos, a suspensªo dos programas foi utilizada «como uma tÆctica de negocia(cid:231)ªo com a SomÆlia e de refor(cid:231)o do poder negocial das agŒncias externas» (2). d) Inten(cid:231)ªo das autoridades de dar in(cid:237)cio a um processo de tran- si(cid:231)ªo econ(cid:243)mica e social que respeite os valores democrÆticos e os direitos do Homem, bem como de prosseguir a sua ac(cid:231)ªo no sentido de um programa de reformas estruturais. Angola AlØm disso, segundo a proposta, os pa(cid:237)ses que beneficiam de um apoio ao ajustamento estrutural nªo seriam eleg(cid:237)veis, uma vez que esse facto indica que ultrapassaram jÆ com Œxito a fase de recupera(cid:231)ªo. 19. Embora todos os pa(cid:237)ses correspondessem ao critØrio de «cri- se econ(cid:243)mica», muitos deles nªo satisfaziam um ou mais dos outros critØrios. Determinados pa(cid:237)ses encontram-se ainda numa situa(cid:231)ªo de emergŒncia. A execu(cid:231)ªo dos programas de recupera- 22. Embora se esperasse, em 1993, que o retomar das negocia- (cid:231)ıes conduzisse (cid:224) paz, o ambiente em Angola nªo tem sido pro- p(cid:237)cio (cid:224) recupera(cid:231)ªo e continua longe de ser satisfat(cid:243)rio. Todos os programas, antigos e novos, executados no (cid:226)mbito da IEA (que ascendem a cerca de 150 milhıes de ecus) sofreram graves atrasos e interrup(cid:231)ıes. A ajuda humanitÆria deveria ter continuado, em vez de ceder o lugar (cid:224) IEA. (1) COM(93) 204. (2) Resposta da Comissªo (13. 5. 1998) (cid:224) anÆlise documental do Tribunal (FD 3009) de 16 de Mar(cid:231)o de 1998. C 113/8 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 Repœblica DemocrÆtica do Congo (antigo Zaire) 23. No que respeita (cid:224) Repœblica DemocrÆtica do Congo, a pro- posta da Comissªo indicava que a administra(cid:231)ªo estava paralisada desde 1990 e que o pa(cid:237)s estava mergulhado numa completa crise. A nota de informa(cid:231)ªo (1) termina: «A realiza(cid:231)ªo de uma ac(cid:231)ªo de recupera(cid:231)ªo exige, porØm, que se encontrem reunidas diversas prØ-condi(cid:231)ıes e que exista um compromisso pol(cid:237)tico entre o pre- sidente e a oposi(cid:231)ªo de modo a permitir a prossecu(cid:231)ªo do pro- cesso de democratiza(cid:231)ªo e o lan(cid:231)amento de um programa de emergŒncia para a recupera(cid:231)ªo econ(cid:243)mica». 28. Apesar da dif(cid:237)cil situa(cid:231)ªo na LibØria, as ac(cid:231)ıes empreendidas pela Comissªo desde 1994 foram bastante bem sucedidas. Em grande medida, este facto deve-se a medidas muito especiais de organiza(cid:231)ªo tomadas em Bruxelas e na LibØria, por forma a esta- belecer e executar as ac(cid:231)ıes. A cria(cid:231)ªo de dois fortes pontos focais, um em Bruxelas e outro na LibØria, possibilitou reac(cid:231)ıes rÆpidas em cada uma das fases do processo de paz. A experiŒncia na LibØ- ria Ø, com toda a razªo, considerada pela Comissªo como um modelo dos programas de recupera(cid:231)ªo. Eti(cid:243)pia 24. Apesar disso, a Comissªo decidiu iniciar ac(cid:231)ıes a favor do Congo que implicam autoriza(cid:231)ıes superiores a 200 milhıes de ecus. O ambiente, como o Tribunal p(cid:244)de confirmar na sua visita de auditoria em Outubro de 1996, nªo era de todo favorÆvel (cid:224) IEA nesse momento. No final de 1996, todas as actividades tiveram de cessar no leste do Congo devido a problemas de seguran(cid:231)a. De igual modo, um grande programa iniciado em 1996 teve de ser abandonado no final desse ano, quando a totalidade do or(cid:231)a- mento de 9 milhıes de ecus para assistŒncia tØcnica tinha sido utilizada sem que a fase de prepara(cid:231)ªo estivesse conclu(cid:237)da. 29. Na Eti(cid:243)pia, um vasto programa de reconstru(cid:231)ªo financiado por uma multiplicidade de doadores estava operacional desde 1991 no (cid:226)mbito da ajuda de emergŒncia. Na sua proposta, a Comissªo conclu(cid:237)a que os recursos necessÆrios para a recupera- (cid:231)ªo e a reconstru(cid:231)ªo da Eti(cid:243)pia tinham assim sido cobertos por esse programa. AlØm disso, a Eti(cid:243)pia tornou-se eleg(cid:237)vel para a ajuda ao ajustamento estrutural em 1992. Apesar de tudo isto, a Eti(cid:243)pia recebeu ajuda ao abrigo da IEA no montante de cerca de 25 milhıes de ecus. 25. Imediatamente ap(cid:243)s a tomada do poder pelo presidente Kabila, a Comissªo reiniciou os programas existentes embora pai- rasse uma incerteza completa sobre a sua sustentabilidade ou rela- (cid:231)ªo custo-eficÆcia. 26. Um programa novo (30 milhıes de ecus) destinava-se a apoiar as elei(cid:231)ıes a realizar no Congo ap(cid:243)s a mudan(cid:231)a de poder. Quando a proposta foi apresentada ao ComitØ do FED em Mar(cid:231)o de 1997, vÆrios representantes dos Estados-Membros expressaram dœvidas e questionaram a situa(cid:231)ªo relativa ao processo de demo- cratiza(cid:231)ªo. Ao mesmo tempo, a Comissªo afirmava a necessidade de os fundos estarem dispon(cid:237)veis para utiliza(cid:231)ªo imediata quando fosse necessÆrio. Como a guerra perdura, Ø pouco provÆvel que as elei(cid:231)ıes se realizem a breve trecho. A pertinŒncia e urgŒncia do programa proposto quando da reuniªo do ComitØ do FED terªo de ser questionadas. Posteriormente, a Comissªo chegou a essa conclusªo, tendo encerrado o programa em Agosto de 1999. Ruanda/LibØria 27. No caso do Ruanda, que foi objecto de decisıes no montante de 153 milhıes de ecus, nªo estavam criadas as condi(cid:231)ıes para a recupera(cid:231)ªo, isto Ø, nªo estava garantido um m(cid:237)nimo de segu- ran(cid:231)a nem existia uma administra(cid:231)ªo capaz de executar as ac(cid:231)ıes. (1) COM(93) 204. Mo(cid:231)ambique/Haiti 30. Mo(cid:231)ambique nªo devia ter sido eleg(cid:237)vel para os programas da IEA (mais de 170 milhıes de ecus), jÆ que continuou a receber ajuda ao ajustamento estrutural. O Haiti nªo beneficiava inicial- mente de qualquer apoio ao ajustamento estrutural, mas come(cid:231)ou a recebŒ-lo em 1995. Apesar disso, nªo deixou de beneficiar da ajuda concedida pela IEA. Considera(cid:231)ıes sobre o processo de programa(cid:231)ªo 31. Quase imediatamente ap(cid:243)s a aprova(cid:231)ªo da IEA pelo Conse- lho (meados de Junho de 1993), a Comissªo reuniu-se com repre- sentantes das ONG europeias para os informar da iniciativa e soli- citar que apresentassem ideias e propostas por pa(cid:237)s. Seguidamente, na primeira quinzena de Julho, foram organizadas reuniıes indi- vidualmente para os cinco pa(cid:237)ses iniciais (Angola, Mo(cid:231)ambique, SomÆlia, Eti(cid:243)pia e Eritreia). Um nœmero limitado de ONG (selec- cionadas pelo ComitØ de Liga(cid:231)ªo ONG) participou nestas reuni- ıes. Estas deviam indicar os sectores prioritÆrios, descrever a situ- a(cid:231)ªo geral do pa(cid:237)s e fixar um prazo para a apresenta(cid:231)ªo das propostas de projecto. AlØm disso, foi elaborada uma nota rela- tiva ao processo. Esta nota era semelhante a um regulamento esta- belecendo orienta(cid:231)ıes para a identifica(cid:231)ªo e planeamento inicial dos programas nos cinco pa(cid:237)ses. A nota nªo fazia qualquer refe- rŒncia (cid:224) coordena(cid:231)ªo com os Estados-Membros, apesar da impor- t(cid:226)ncia conferida a esta nas conclusıes do Conselho de Maio de 1993. 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/9 32. Quando as ONG tivessem elaborado e enviado (cid:224) Comissªo os processos relativos aos projectos, a comunidade de ONG devia designar uma ou duas por pa(cid:237)s para actuarem como ponto focal relativamente (cid:224)s delega(cid:231)ıes comunitÆrias, aos governos e (cid:224)s ONG. Esta coordena(cid:231)ªo nunca se concretizou da forma pretendida. Em Mo(cid:231)ambique, as tarefas da pretensa ONG focal limitaram-se (cid:224) recolha de propostas para um programa. Para alØm disso, a ONG nªo desempenhou qualquer outra fun(cid:231)ªo. Em rela(cid:231)ªo aos restan- tes pa(cid:237)ses analisados pelo Tribunal, nada indica que uma ONG tenha desempenhado actividades de coordena(cid:231)ªo, nem existe qualquer documento que saliente a fun(cid:231)ªo de coordena(cid:231)ªo das ONG. 33. Na Eritreia, as ONG queixaram-se de nªo lhes ter sido con- cedido tempo suficiente para prepararem os seus projectos, jÆ que a Comissªo as pressionava para utilizarem os fundos. No final de 1993, a delega(cid:231)ªo solicitou-lhes que enviassem propostas de pro- jecto em menos de uma semana. Coordena(cid:231)ªo Coordena(cid:231)ªo dos doadores 37. A coordena(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes financiadas pelos doadores reveste-se de uma import(cid:226)ncia crucial. A sua necessidade foi sali- entada na proposta inicial da Comissªo e nas conclusıes do Con- selho. Indicava-se que a coordena(cid:231)ªo tem de implicar as autori- dades locais do pa(cid:237)s, todos os doadores (Estados-Membros, organismos da ONU e outros), bem como todos os parceiros res- ponsÆveis pela execu(cid:231)ªo (especialmente as ONG). Os servi(cid:231)os da Comissªo declararam que, relativamente a todos os pa(cid:237)ses sub- metidos a auditoria, essa coordena(cid:231)ªo foi sistemÆtica e cuidado- samente assegurada. PorØm, o Tribunal deparou-se com dificul- dades para verificar esse facto devido (cid:224) falta de documenta(cid:231)ªo e ao carÆcter esporÆdico do acompanhamento e dos relat(cid:243)rios no que respeita (cid:224) maioria dos aspectos do programa (ver igualmente pontos 102-107 sobre o acompanhamento). 34. Teria sido conveniente que a Comissªo preparasse, para o ComitØ do FED, um documento que descrevesse o programa de recupera(cid:231)ªo global em cada pa(cid:237)s. Esses programas globais nunca foram elaborados. Em vez disso, os programas ou projectos foram apresentados segundo os procedimentos normais, isto Ø, na forma de propostas de financiamento individuais ou notas de informa- (cid:231)ªo para projectos atØ 2 milhıes de ecus. 38. No caso da SomÆlia, foi criado em 1994, em Nairobi, um organismo de coordena(cid:231)ªo da ajuda neste pa(cid:237)s (Somalia Aid Coordination Body - SACB). Durante muito tempo, foi presidido pela Comissªo. No entanto, o interesse do doador diminuiu desde essa data, porque todos os doadores actuam por meio de orga- nismos de execu(cid:231)ªo que possuem os seus pr(cid:243)prios mØtodos ope- racionais. 35. Ap(cid:243)s a fase inicial anteriormente descrita, os programas e projectos foram identificados de uma forma mais pontual tanto no que respeita aos cinco primeiros pa(cid:237)ses como aos novos pa(cid:237)- ses. Em determinados casos, a Uniªo Europeia participou num programa elaborado pela Organiza(cid:231)ªo das Na(cid:231)ıes Unidas (ONU) ou pelo Banco Mundial. Noutros casos, nªo existiram quaisquer ac(cid:231)ıes coordenadas deste tipo. Num caso, o pr(cid:243)prio pa(cid:237)s tinha apresentado aos doadores um programa de recupera(cid:231)ªo a n(cid:237)vel nacional (Eritreia). Inicialmente, estava previsto que a Uniªo Euro- peia participasse no programa, mas a ideia foi abandonada. No Haiti, a fase final de identifica(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes ocorreu cinco meses ap(cid:243)s a assinatura do acordo de financiamento. 36. Em Mo(cid:231)ambique, foram assinados dois contratos com o Alto Comissariado das Na(cid:231)ıes Unidas para os Refugiados (ACNUR) numa data em que, na verdade, o programa da IEA jÆ devia ter terminado. Em grande medida, as ac(cid:231)ıes foram acordadas e mesmo iniciadas no (cid:226)mbito de contratos entre o ACNUR, deter- minadas ONG e autoridades locais mo(cid:231)ambicanas. Estes acordos de subempreitada nªo eram comunicados (cid:224) delega(cid:231)ªo, tendo por conseguinte a Comissªo aceitado ac(cid:231)ıes sem proceder a uma aprecia(cid:231)ªo adequada. Todos estes casos se referiam a ac(cid:231)ıes de emergŒncia que, como tal, nªo eram eleg(cid:237)veis para assistŒncia no (cid:226)mbito da IEA. O mesmo problema de acordos de subempreitada de contratos do ACNUR foi igualmente referido no relat(cid:243)rio espe- cial do Tribunal relativo (cid:224) reconstru(cid:231)ªo da ex-JugoslÆvia (1). (1) Relat(cid:243)rio especial n. o 5/98, ponto 3. 55 (JO C 241 de 31. 7. 1998). 39. Mesmo no caso dos chamados pa(cid:237)ses-piloto da coordena(cid:231)ªo europeia (2), em que compete (cid:224) Comissªo coordenar as suas pr(cid:243)- prias actividades e as dos Estados-Membros, existe falta de docu- menta(cid:231)ªo. Num desses pa(cid:237)ses (Mo(cid:231)ambique), os Estados-Membros queixaram-se mesmo de que a coordena(cid:231)ªo era longe de eficaz. O Tribunal comentou igualmente a falta de coordena(cid:231)ªo com os Estados-Membros no seu relat(cid:243)rio especial n. o 2/97, relativo (cid:224)s ajudas humanitÆrias. 40. As actividades de coordena(cid:231)ªo destinavam-se principalmente ao interc(cid:226)mbio de informa(cid:231)ıes. Nunca existiu uma verdadeira coordena(cid:231)ªo, como a realiza(cid:231)ªo conjunta de opera(cid:231)ıes, procedi- mentos, avalia(cid:231)ıes, controlos e acompanhamento. Nestas circuns- t(cid:226)ncias, nªo foi poss(cid:237)vel avaliar o impacto do conjunto das ac(cid:231)ıes apoiadas pela comunidade de doadores em nenhum dos pa(cid:237)ses abrangidos pela IEA. 41. Em alguns desses pa(cid:237)ses, o ACNUR desempenhou uma fun- (cid:231)ªo de lideran(cid:231)a durante a fase de emergŒncia e continuou a assu- mir um papel dominante durante mais algum tempo, coorde- nando e recolhendo fundos para actividades de recupera(cid:231)ªo. Esta coordena(cid:231)ªo inclu(cid:237)a a constitui(cid:231)ªo de fundos de investimento que recebiam a contribui(cid:231)ªo de outros doadores, transferindo para o (2) Resolu(cid:231)ªo do Conselho, de 3 de Dezembro de 1993, na sequŒncia da qual foram seleccionados seis pa(cid:237)ses pelo Conselho em Maio de 1994 (Costa do Marfim, Mo(cid:231)ambique, Eti(cid:243)pia, Peru, Costa Rica e Bangla- desh). C 113/10 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 ACNUR a execu(cid:231)ªo e a elabora(cid:231)ªo de relat(cid:243)rios. A pol(cid:237)tica da Comissªo nªo consiste em transferir as responsabilidades finan- ceiras para outras entidades, razªo pela qual a Comunidade nunca participa em qualquer dispositivo de fundos de investimento. Nªo existe justifica(cid:231)ªo para esta ausŒncia de medidas de coordena(cid:231)ªo. 44. Como se menciona na avalia(cid:231)ªo da Comissªo relativa a Angola (1), a DG VIII e o ECHO actuam mais como doadores separados do que como unidades complementares da mesma organiza(cid:231)ªo. Coordena(cid:231)ªo no interior da Comissªo 42. Na prÆtica, em rela(cid:231)ªo (cid:224) maioria dos pa(cid:237)ses e programas, a separa(cid:231)ªo das responsabilidades de programa(cid:231)ªo, execu(cid:231)ªo e acompanhamento nos servi(cid:231)os centrais dependia da origem do financiamento (or(cid:231)amento ou FED). Do mesmo modo, no que respeita (cid:224)s diferentes rubricas do or(cid:231)amento geral (por exemplo, co-financiamento e recupera(cid:231)ªo), as responsabilidades dividiam-se igualmente em fun(cid:231)ªo da atribui(cid:231)ªo das competŒncias or(cid:231)amen- tais dentro da Comissªo. Embora os diferentes servi(cid:231)os trocassem informa(cid:231)ıes, ter-se-ia justificado uma coordena(cid:231)ªo mais forte. As pr(cid:243)prias delega(cid:231)ıes careciam por vezes de informa(cid:231)ıes sobre determinadas actividades financiadas, por exemplo, no (cid:226)mbito de um co-financiamento, jÆ que os servi(cid:231)os centrais nªo lhes tinham delegado quaisquer responsabilidades de gestªo. 43. No Haiti, foi criada uma unidade de gestªo tØcnica para pro- jectos financiados pelo FED. Nªo estavam previstos quaisquer assistentes tØcnicos na respectiva rubrica or(cid:231)amental em 1995 e 1996 (as autoriza(cid:231)ıes correspondentes a estes exerc(cid:237)cios elevaram-se a 12,8 milhıes de ecus). Como o controlo no local destes projectos era insuficiente, o chefe de unidade tentou igual- mente, na medida do poss(cid:237)vel, acompanhar alguns deles. Em 1997, foi criada uma unidade tØcnica que abrange tambØm as despesas financiadas pelo or(cid:231)amento geral. 45. O problema da coordena(cid:231)ªo interna ou falta de coerŒncia Ø descrito numa avalia(cid:231)ªo financiada pela Comissªo sobre as ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo realizadas ao abrigo do artigo 255. o da Conven- (cid:231)ªo de LomØ (ajuda aos refugiados) (2). Neste relat(cid:243)rio afirma-se que: «Nªo existe qualquer razªo para a recupera(cid:231)ªo ser tratada em separado por diferentes servi(cid:231)os da CE. A situa(cid:231)ªo actual deve-se (cid:224) sobreposi(cid:231)ªo dos objectivos da estratØgia de seguran(cid:231)a alimen- tar, de determinados projectos do ECHO, de rubricas or(cid:231)amentais comunitÆrias e do artigo 255. o (cid:201), em parte, porque muitas vezes os parceiros sªo os mesmos que as discussıes pol(cid:237)ticas sobre as decisıes ao abrigo do artigo 255. o sªo semelhantes (cid:224)s relativas a outros instrumentos de financiamento». 46. O seguinte quadro apresenta os instrumentos financeiros utilizados para as actividades da IEA desde 1993 e ilustra o pro- blema da coordena(cid:231)ªo das responsabilidades nos diferentes departamentos/servi(cid:231)os da Comissªo. A falta de coordena(cid:231)ªo dos servi(cid:231)os da Comissªo foi jÆ objecto de observa(cid:231)ıes do Tribunal no seu relat(cid:243)rio especial relativo (cid:224)s aju- das humanitÆrias de um modo geral e, mais especificamente, no que respeita a Angola (3). No final de 1998, ainda nªo eram claras as responsabilidades dentro do recentemente criado servi(cid:231)o comum de rela(cid:231)ıes externas (SCR). Instrumento Responsabilidade Programas indicativos nacionais (FED) Unidades geogrÆficas Artigo 255. o (FED) No in(cid:237)cio VIII/6, a seguir VIII/G/4 Ajuda de emergŒncia (Artigo 254. o/B7-2 1) ECHO Rubrica or(cid:231)amental (cid:151) Recupera(cid:231)ªo (B7-5 0 7 6/B7-6 4 1 0) VIII/G/4 Rubrica or(cid:231)amental (cid:151) `frica do Sul (B7-3 2 1 0) No in(cid:237)cio unidade geogrÆfica, a seguir VIII/G/4 Co-financiamento (or(cid:231)amento) (B7-5 0 1 0) Ajuda alimentar (or(cid:231)amento) B7-2 0) VIII/B/2 VIII/B/1 (1) Relat(cid:243)rio COWI, Angola Country Case Study, Julho de 1997. (2) Resolu(cid:231)ªo do Conselho, de 3 de Dezembro de 1993, na sequŒncia da qual foram seleccionados seis pa(cid:237)ses pelo Conselho em Maio de 1994 (Costa do Marfim, Mo(cid:231)ambique, Eti(cid:243)pia, Peru, Costa Rica e Bangla- desh). (3) Relat(cid:243)rio especial n. o 2/97, pontos 3. 8-3. 12 (JO C 143 de 12. 5. 1997). 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/11 Recursos humanos 47. Na sua resolu(cid:231)ªo de 4 de Novembro de 1993, o Parlamento Europeu manifestava dœvidas quanto (cid:224) capacidade de a Comissªo gerir programas tªo vastos, em tantos pa(cid:237)ses, sem pessoal suple- mentar e com prazos muito apertados. Por isso, salientava a necessidade de contratar mais efectivos e peritos para permitir uma coordena(cid:231)ªo adequada das pol(cid:237)ticas e garantir a sustentabi- lidade das medidas. Na realidade, os servi(cid:231)os da Comissªo nªo afectaram, ou mesmo solicitaram, quaisquer efectivos permanen- tes suplementares. A necessidade de mais recursos humanos ao servi(cid:231)o da IEA foi satisfeita por meio da cria(cid:231)ªo de unidades de apoio tØcnico formadas por assistentes tØcnicos. Estas unidades realizaram frequentemente um trabalho satisfat(cid:243)rio, mas a expan- sªo e complexidade do programa teriam justificado a reserva (mesmo temporÆria) de recursos espec(cid:237)ficos nos servi(cid:231)os da Comissªo, por forma a garantir a coerŒncia e coordena(cid:231)ªo da pro- grama(cid:231)ªo, o acompanhamento, a avalia(cid:231)ªo e a elabora(cid:231)ªo de rela- t(cid:243)rios. A falta de recursos humanos, especialmente no terreno, foi jÆ mencionada anteriormente pelo Tribunal, por exemplo no seu relat(cid:243)rio anual relativo ao exerc(cid:237)cio de 1997 (1). 48. Na delega(cid:231)ªo de Mo(cid:231)ambique, a situa(cid:231)ªo era particularmente mÆ devido (cid:224)s vagas nªo preenchidas e a uma falta generalizada de recursos, que tornavam imposs(cid:237)vel a gestªo da quantidade de fun- dos e projectos. AlØm disso, a administra(cid:231)ªo desta delega(cid:231)ªo era geralmente deficiente. A reparti(cid:231)ªo das responsabilidades nªo era clara e sofria altera(cid:231)ıes frequentes de um modo que prejudicava qualquer possibilidade de ordem ou continuidade. Assim, era pra- ticamente imposs(cid:237)vel encontrar documentos e prestar contas ade- quadamente das ac(cid:231)ıes executadas. Informa(cid:231)ıes comunicadas (cid:224)s autoridades or(cid:231)amentais 49. Sªo escassos os dados dispon(cid:237)veis sobre o modo como o Conselho era informado dos progressos efectuados no (cid:226)mbito das ac(cid:231)ıes, tanto das financiadas pelo FED como pelo or(cid:231)amento. O Regulamento (CE) n. o 2258/96 prevŒ que sejam elaborados rela- t(cid:243)rios anuais relativamente (cid:224)s ac(cid:231)ıes financiadas pelo or(cid:231)amento, mas apenas um foi apresentado, em 1997. 50. No entanto, esse relat(cid:243)rio nªo contØm a avalia(cid:231)ªo prevista no artigo 9. o do regulamento. Limita-se a descrever e enumerar, para cada pa(cid:237)s, as ac(cid:231)ıes empreendidas no ano anterior e a men- cionar sumariamente ac(cid:231)ıes propostas para o ano seguinte. Nªo se refere a experiŒncia adquirida, ensinamentos retirados ou pro- blemas encontrados, quer a partir das poucas avalia(cid:231)ıes efectua- das aos projectos individuais quer do pr(cid:243)prio acompanhamento da Comissªo. Para alØm desse relat(cid:243)rio, a Comissªo elaborou uma lista recapitulativa de todas as decisıes e pagamentos do FED e (1) JO C 349 de 17. 11. 1998, pontos 5. 28-5. 31. das rubricas espec(cid:237)ficas destinadas (cid:224) recupera(cid:231)ªo. Contudo, esta lista nªo abrange todas as actividades de recupera(cid:231)ªo da IEA. Em compensa(cid:231)ªo, inclui ac(cid:231)ıes que sªo unicamente do (cid:226)mbito da ajuda alimentar. Os objectivos operacionais destas listas conti- nuam a nªo ser claros. 51. Na sua resolu(cid:231)ªo de Novembro de 1993, o Parlamento soli- citou (cid:224) Comissªo que lhe apresentasse um relat(cid:243)rio sobre a exe- cu(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes, incluindo uma avalia(cid:231)ªo dos resultados, por pa(cid:237)s beneficiÆrio da ajuda (cid:224) recupera(cid:231)ªo. Tal nªo foi feito de um modo sistemÆtico. O relat(cid:243)rio solicitado deveria ter sido apresen- tado antes do alargamento do programa. 52. A avalia(cid:231)ªo dos resultados solicitada nªo poderia ser efectu- ada sem se dispor de informa(cid:231)ıes resultantes de um acompanha- mento cuidadoso. No entanto, as actividades de acompanhamento foram efectuadas quase exclusivamente por assistentes tØcnicos ou pelas pr(cid:243)prias agŒncias responsÆveis pela execu(cid:231)ªo. 53. A Comissªo deverÆ controlar o processo de acompanha- mento e documentar o que foi realizado ao n(cid:237)vel da delega(cid:231)ªo, bem como manter os servi(cid:231)os centrais informados. O acompa- nhamento da Comissªo Ø essencial especialmente dadas as defi- ciŒncias e a qualidade, muitas vezes deficiente, do «primeiro n(cid:237)vel de acompanhamento» efectuado pelos agentes responsÆveis pela execu(cid:231)ªo (documentado nos relat(cid:243)rios financeiros e nos relat(cid:243)- rios sobre os progressos realizados). No entanto, relativamente a muitos pa(cid:237)ses analisados, nªo existe qualquer documenta(cid:231)ªo sobre o acompanhamento efectuado pelos servi(cid:231)os da Comissªo, que ainda nem sequer tinham visitado muitos dos projectos. Infeliz- mente, nem mesmo existia qualquer documenta(cid:231)ªo relativa (cid:224)s verifica(cid:231)ıes ou anÆlises dos relat(cid:243)rios de acompanhamento ela- borados por estes servi(cid:231)os. Esta situa(cid:231)ªo revela que, em geral, os servi(cid:231)os da Comissªo nªo sªo regularmente informados dos pro- gramas em curso no (cid:226)mbito da IEA. Admite-se que, em determi- nados casos como a SomÆlia, Angola e Congo, frequentemente nªo existiam relat(cid:243)rios porque os problemas de seguran(cid:231)a torna- vam os controlos no local dif(cid:237)ceis e, por vezes, mesmo imposs(cid:237)- veis. EXECU˙ˆO DAS AC˙(cid:213)ES Introdu(cid:231)ªo 54. De acordo com a comunica(cid:231)ªo da Comissªo de Maio de 1993, os programas deviam ser executados com celeridade e estar conclu(cid:237)dos num prazo mÆximo de dois anos, centrando-se na rÆpida repara(cid:231)ªo de infra-estruturas bÆsicas sem proceder a novos investimentos. Na prÆtica, s(cid:243) raramente os programas foram exe- cutados em dois anos, sendo muitas vezes necessÆrio quatro anos ou mais. Uma das razıes que estÆ na origem desta lentidªo Ø o facto de os programas e os projectos nªo terem sido correcta- mente planeados, pelo menos no in(cid:237)cio (ver pontos 55-63). C 113/12 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 Programa(cid:231)ªo e elabora(cid:231)ªo do or(cid:231)amento 55. A maioria dos projectos IEA havia sido elaborada e proposta por ONG interessadas em participar nos programas de recupera- (cid:231)ªo nos diferentes pa(cid:237)ses. A relativa import(cid:226)ncia dos fundos dis- pon(cid:237)veis e a promo(cid:231)ªo do novo conceito suscitaram, desde o in(cid:237)- cio, a apresenta(cid:231)ªo de centenas de propostas para os cinco pa(cid:237)ses eleg(cid:237)veis na altura. 56. As propostas de projectos eram examinadas pela Comissªo, designadamente pelas suas delega(cid:231)ıes nesses pa(cid:237)ses. Estas discu- tiam com as autoridades locais sobre as actividades propostas pelas ONG, a sua localiza(cid:231)ªo e o respectivo or(cid:231)amento. No entanto, como os seus recursos humanos nªo eram suficientes, a maioria das delega(cid:231)ıes e dos Governos nªo estava em condi(cid:231)ıes de rea- lizar convenientemente um projecto dessa dimensªo. AlØm disso, o recrutamento e a instala(cid:231)ªo dos assistentes tØcnicos responsÆ- veis pela avalia(cid:231)ªo e acompanhamento dos programas exigia nor- malmente muito tempo. 57. Entretanto, verificou-se uma forte pressªo pol(cid:237)tica no sentido de dar in(cid:237)cio aos programas e muitas propostas de projectos foram aceites mais ou menos como foram apresentadas pelas ONG, sem serem submetidas a uma adequada aprecia(cid:231)ªo cr(cid:237)tica. Muitas vezes, as especifica(cid:231)ıes tØcnicas e financeiras destes projectos nªo correspondiam (cid:224) situa(cid:231)ªo no terreno, sendo frequentemente neces- sÆrio alterar a natureza das ac(cid:231)ıes, a sua localiza(cid:231)ªo, os destina- tÆrios e os or(cid:231)amentos. Houve igualmente casos em que os pro- jectos eram interrompidos de tempos a tempos e atØ completamente encerrados. Alguns deles nem sequer chegaram a ter in(cid:237)cio, embora os contratos jÆ tivessem sido assinados. 58. Na Eritreia, um projecto de luta contra a malÆria previa uma verba de 125 000 ecus para medicamentos. Depois de o projecto ter in(cid:237)cio, verificou-se que a Organiza(cid:231)ªo Mundial de Saœde (OMS) jÆ previra no seu pr(cid:243)prio programa uma quantidade suficiente de medicamentos. Embora nªo constasse dos processos qualquer pedido para a utiliza(cid:231)ªo dos 125 000 ecus para outros fins, cerca de 80 000 ecus foram de facto utilizados para cobrir outras des- pesas. TambØm na Eritreia, outro projecto destinava-se (cid:224) reinsta- la(cid:231)ªo de refugiados. Ap(cid:243)s a assinatura do contrato, no valor de 1,7 milhıes de ecus, verificou-se que o territ(cid:243)rio onde deveria ser efectuada a reinstala(cid:231)ªo jÆ se encontrava ocupado por outras popula(cid:231)ıes. Nessa altura, jÆ havia sido recrutado pessoal expatri- ado e adquiridos alguns ve(cid:237)culos e outro equipamento. Foi neces- sÆrio p(cid:244)r fim ao projecto depois de jÆ terem sido gastos 287 000 ecus. Ainda Ø necessÆrio liquidar um pedido de reembolso da ONG. No Congo, um projecto de infra-estruturas sociais inclu(cid:237)a uma componente importante de ac(cid:231)ıes rurais. Como mais tarde se verificou que era necessÆrio dar prioridade aos produtos qu(cid:237)- micos para purifica(cid:231)ªo do abastecimento de Ægua em Kinshasa, nªo restaram fundos dispon(cid:237)veis para as ac(cid:231)ıes rurais. 59. Em Angola, foram concedidas verbas importantes para pro- jectos de ONG que nªo tinham objectivos bem definidos. As ONG dispunham por isso de uma autonomia considerÆvel, tendo con- sequentemente efectuado altera(cid:231)ıes sem uma justifica(cid:231)ªo cabal por parte da delega(cid:231)ªo ou qualquer altera(cid:231)ªo do or(cid:231)amento. Um projecto que envolvia dois munic(cid:237)pios foi realizado em apenas um devido a problemas de seguran(cid:231)a e o nœmero de beneficiÆrios passou de 23 000 fam(cid:237)lias para 8 000. Embora estas altera(cid:231)ıes tenham sido comunicadas (cid:224) delega(cid:231)ªo, o or(cid:231)amento de 810 000 ecus nªo foi revisto. 60. Em Mo(cid:231)ambique, em Agosto de 1994, foi decidido conceder 1,95 milhıes de ecus para a reinser(cid:231)ªo de jovens em trŒs prov(cid:237)n- cias. O acordo de financiamento foi assinado em Junho de 1995. O objectivo do projecto era encontrar emprego para jovens desem- pregados. AtØ (cid:224) data, nªo foi efectuada qualquer autoriza(cid:231)ªo de fundos. O Governo jÆ nªo considera este projecto pertinente, mas nªo foram apresentadas quaisquer propostas no sentido de o ori- entar para outra Ærea. A autoriza(cid:231)ªo devia ser anulada. 61. Embora muitas ONG apresentassem resultados satisfat(cid:243)rios, grande parte delas nªo possu(cid:237)a os recursos nem a experiŒncia suficientes nos sectores em que devia actuar para preparar pro- postas de projectos adequadas ou recrutar facilmente a mªo-de- -obra necessÆria, quer se tratasse de expatriados ou de tØcnicos locais. Muitas vezes, estavam demasiado orientadas para a ajuda de emergŒncia, dispondo de pouca experiŒncia no (cid:226)mbito de desenvolvimento. Por conseguinte, foram lan(cid:231)ados projectos de insuficiente qualidade partindo de hip(cid:243)teses erradas sobre a par- ticipa(cid:231)ªo da popula(cid:231)ªo local e a capacidade da administra(cid:231)ªo local para tomar o controlo das opera(cid:231)ıes. (cid:201) pouco provÆvel que estes projectos sejam sustentÆveis. 62. Noutros casos, a programa(cid:231)ªo e a aprecia(cid:231)ªo foram bem efectuadas. Tratava-se muitas vezes de projectos menos comple- xos, tais como os relativos ao equipamento de pontos de Ægua com bombas manuais, que constitu(cid:237)am uma continua(cid:231)ªo ou extensªo de projectos jÆ iniciados ou executados antes da IEA, no (cid:226)mbito de programas de recupera(cid:231)ªo e co-financiamento jÆ exis- tentes. A avalia(cid:231)ªo intercalar sobre o Haiti descrevia a selec(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes como «exemplar». 63. Devido ao recurso a muitas ONG, (cid:224) existŒncia de vÆrios doa- dores e (cid:224) falta de uma boa coordena(cid:231)ªo em todos os pa(cid:237)ses, o sistema de programa(cid:231)ªo e de localiza(cid:231)ªo dos projectos era bas- tante fragmentado e insuficientemente integrado. Esta situa(cid:231)ªo levou (cid:224) cria(cid:231)ªo de estruturas de execu(cid:231)ªo, de procedimentos de contratos e de sistemas de informa(cid:231)ªo paralelos a n(cid:237)vel nacional. AlØm disso, os projectos eram muitas vezes demasiado dispersos para terem um impacto a n(cid:237)vel nacional. Participa(cid:231)ªo dos beneficiÆrios 64. A participa(cid:231)ªo local dos beneficiÆrios (popula(cid:231)ıes) no pro- cesso de decisªo e na execu(cid:231)ªo Ø uma condi(cid:231)ªo sine qua non da maioria dos programas de ajuda. Para que esta participa(cid:231)ªo possa dar resultados duradouros deverÆ ter lugar durante um per(cid:237)odo de 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/13 tempo considerÆvel. Infelizmente, a pressªo exercida pelos doa- dores, pelos Estados-Membros e pelo pa(cid:237)s beneficiÆrio para que os fundos fossem utilizados e os resultados rapidamente apresenta- dos foi tªo forte que esses aspectos foram muitas vezes omitidos ou negligenciados. Na Eti(cid:243)pia e na Eritreia, os Governos e as auto- ridades locais tiveram uma maior participa(cid:231)ªo nos processos de execu(cid:231)ªo e de acompanhamento. As delega(cid:231)ıes consideravam que muitas vezes a participa(cid:231)ªo do Governo atrasava demasiado todo o processo. 65. Geralmente, reconhece-se que as ONG que actuam nos pa(cid:237)- ses em desenvolvimento facilitam a execu(cid:231)ªo dos projectos. A execu(cid:231)ªo devia ser da responsabilidade dos pr(cid:243)prios beneficiÆrios, tanto quanto poss(cid:237)vel, se necessÆrio com o aux(cid:237)lio de tØcnicos locais. Todavia, muitas ONG asseguraram elas pr(cid:243)prias a execu- (cid:231)ªo dos projectos recorrendo em larga medida a pessoal expatri- ado, tornando mais imprevis(cid:237)vel o sucesso da transferŒncia de conhecimentos e a sustentabilidade das ac(cid:231)ıes. Esta situa(cid:231)ªo criou igualmente tensıes com as autoridades locais que, normalmente, preferem recorrer o menos poss(cid:237)vel a pessoal expatriado. Este problema ilustra a tensªo existente entre a «rÆpida execu(cid:231)ªo» e a «sustentabilidade das ac(cid:231)ıes». 66. No Haiti, os beneficiÆrios de determinados projectos agr(cid:237)co- las foram convidados a participar nos mesmos sem terem conhe- cimento do objectivo final, dos resultados esperados, das moda- lidades de gestªo e das disposi(cid:231)ıes financeiras. A participa(cid:231)ªo da popula(cid:231)ªo no processo de decisªo e a recep(cid:231)ªo/avalia(cid:231)ªo dos resultados nªo foram definidas, ao passo que as propostas de pro- jectos das ONG sªo demasiadas vezes vagas quanto a este aspec- to (1). 67. Sejam quais forem as razıes, um acompanhamento e uma compreensªo adequadas seguidas de um apoio ou de medidas correctivas suficientes conseguem normalmente compensar as deficiŒncias, devendo ser entendidas como parte dos esfor(cid:231)os de recupera(cid:231)ªo do pa(cid:237)s. Por esta razªo, qualquer participa(cid:231)ªo local deverÆ ser considerada positiva, desde que seja transparente e que exista uma obriga(cid:231)ªo de presta(cid:231)ªo de contas. Sustentabilidade 68. A partir do momento em que um projecto Ø lan(cid:231)ado, deve estabelecer-se um acordo, no (cid:226)mbito da participa(cid:231)ªo das autori- dades locais, quanto (cid:224) transferŒncia das estruturas e da responsa- bilidade pelo funcionamento das escolas, cl(cid:237)nicas, etc. para essas autoridades. Estas exigŒncias deverªo constar de todos os acordos de financiamento e, se for caso disso, de todos os contratos. Em muitos casos, nªo foram emitidos certificados de transferŒncia e a continua(cid:231)ªo do financiamento das estruturas nªo estava clara- mente definida no momento da conclusªo dos projectos. Em Mo(cid:231)ambique, por exemplo, o MinistØrio da Saœde nªo aceitou as estruturas e a responsabilidade pelo seu funcionamento porque nªo havia participado na fase de programa(cid:231)ªo. Verificou-se que os edif(cid:237)cios nªo satisfaziam as normas nacionais e/ou que nªo estavam localizados onde o ministØrio desejava. Por conseguinte, dois relat(cid:243)rios de avalia(cid:231)ªo (2) indicam que vÆrias cl(cid:237)nicas e esta- belecimentos de saœde foram encerrados ou continuaram a fun- cionar sem respeitar as normas aplicÆveis. 69. (cid:201) particularmente dif(cid:237)cil garantir a sustentabilidade de pro- jectos inovadores em regiıes onde as ONG e as outras organiza- (cid:231)ıes tŒm pouca ou nenhuma experiŒncia. Verifica-se uma tendŒn- cia, por exemplo, para criar sistemas de crØdito e fundos rotativos no (cid:226)mbito dos chamados projectos geradores de rendimentos, tais como explora(cid:231)ıes agr(cid:237)colas, cria(cid:231)ªo de gado, artesanato ou outras actividades de fabrico de que os destinatÆrios nªo tŒm qualquer experiŒncia anterior. Os regimes a custos repartidos para os medi- camentos, material escolar e salÆrios dos professores, bem como a tarifica(cid:231)ªo da Ægua para permitir trabalhos de manuten(cid:231)ªo, constituem outros tantos exemplos em que os beneficiÆrios mui- tas vezes nªo estªo habituados a pagar e dispıem de escassos meios para o fazer. Em certa medida, a maioria destes projectos falhou, ao passo que noutros casos o Œxito da sua realiza(cid:231)ªo Ø questionÆvel. Os projectos que, desde as primeiras fases, envol- vem os pr(cid:243)prios beneficiÆrios tŒm mais hip(cid:243)teses de sucesso, como foi o caso de um projecto micro-hidrol(cid:243)gico em MadagÆs- car. Neste projecto, tambØm participaram com Œxito empresas locais. 70. Quando determinados projectos estªo conclu(cid:237)dos, como escolas ou cl(cid:237)nicas, sªo retomados pelas inst(cid:226)ncias locais e o pes- soal recebe normalmente um salÆrio de acordo com as tabelas fixadas para a fun(cid:231)ªo pœblica do respectivo pa(cid:237)s. As ONG e os outros organismos que executam os projectos pagam ao pessoal local salÆrios superiores aos praticados pelas autoridades nacio- nais. (cid:201), portanto, dif(cid:237)cil manter o pessoal ap(cid:243)s a transferŒncia do projecto para as autoridades locais. Em alguns casos, conseguem encontrar um novo emprego, por exemplo num organismo inter- nacional ou no sector privado, noutros permanecem mas perdem a motiva(cid:231)ªo. 71. Em Angola, um secretÆrio que trabalha para uma ONG recebe um salÆrio mensal de 1 000 USD, ao passo que um con- dutor recebe 300 USD. Por outro lado, um mØdico que trabalha para o MinistØrio da Saœde ganha entre 10 a 20 USD mensais. Os salÆrios praticados no (cid:226)mbito de contratos financiados pela IEA nªo tinham qualquer rela(cid:231)ªo com os praticados a n(cid:237)vel local e nªo podiam portanto ser mantidos depois da transferŒncia dos pro- jectos para o Governo. 72. Estas situa(cid:231)ıes devem-se em parte (cid:224) falta ou escassez de recursos humanos, que torna o recrutamento de tØcnicos pelas ONG um processo lento e obriga a pagar salÆrios elevados (seme- lhantes aos oferecidos aos assistentes tØcnicos «comerciais») devido (cid:224) concorrŒncia entre estas œltimas. Apesar disso, nem sempre foi poss(cid:237)vel encontrar pessoas com a experiŒncia e as habilita(cid:231)ıes suficientes para as tarefas a desempenhar. Em alguns casos, as pes- soas recrutadas deixaram o pa(cid:237)s antes de o contrato expirar ou nªo o renovaram devido a dificuldades em fazer face (cid:224)s condi(cid:231)ıes de trabalho locais. (1) Relat(cid:243)rio de avalia(cid:231)ªo relativo ao Haiti, DRN, Setembro de 1997. (2) Avalia(cid:231)ªo, Mo(cid:231)ambique, artigo 255. o, COWI, Julho de 1997; Relat(cid:243)- rio de pa(cid:237)s, fase II, Mo(cid:231)ambique, ATP Consult, Setembro de 1998. C 113/14 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 73. No Haiti, nem o Estado nem os pais dos alunos dispıem dos meios financeiros necessÆrios para garantir a manuten(cid:231)ªo das escolas. AlØm disso, nªo existe um sistema que assegure o paga- mento das despesas com a Ægua potÆvel (1). Nestas circunst(cid:226)ncias, a sustentabilidade do investimento depende totalmente da exis- tŒncia de um financiamento exterior permanente. Execu(cid:231)ªo e resultados dos programas 74. O Tribunal reconhece os resultados obtidos em vÆrios pa(cid:237)ses pelos programas de cria(cid:231)ªo ou de recupera(cid:231)ªo de escolas, equi- pamento sanitÆrio, pontos de Ægua, planos de irriga(cid:231)ªo, etc. , que estavam operacionais e eram bem utilizados pelos destinatÆrios. VÆrios relat(cid:243)rios de avalia(cid:231)ªo apresentam igualmente exemplos de ac(cid:231)ıes desenvolvidas com Œxito. 75. Contudo, devido (cid:224) falta de relat(cid:243)rios adequados (ver pontos 88-99), nªo se dispıe de informa(cid:231)ıes suficientes sobre os resul- tados globais das ac(cid:231)ıes e o grau de concretiza(cid:231)ªo dos objectivos. De qualquer modo, verificou-se que, em determinados casos, os projectos tinham sido mal executados e que alguns nªo apresen- tavam, de todo, uma boa rela(cid:231)ªo custo-eficÆcia. 76. Como consta da proposta da Comissªo e das conclusıes do Conselho, os objectivos imediatos da IEA consistiam em recupe- rar os sectores sociais, re(activar) as actividades do sector alimen- tar e as geradoras de receitas o mais depressa poss(cid:237)vel, abrindo simultaneamente a via para um desenvolvimento sustentÆvel de longo prazo. 77. O lan(cid:231)amento de muitos projectos foi consideravelmente atrasado devido (cid:224) lentidªo com que os primeiros pagamentos foram efectuados. Nos servi(cid:231)os da Comissªo, a complexidade dos procedimentos de transferŒncia de fundos para os agentes respon- sÆveis pela execu(cid:231)ªo dos projectos obrigou-os a atrasar as opera- (cid:231)ıes por vÆrios meses ap(cid:243)s a assinatura dos contratos. Os paga- mentos posteriores foram tambØm muitas vezes atrasados. Em alguns casos, as ONG adiantaram fundos pr(cid:243)prios para dar in(cid:237)cio ou prosseguir as ac(cid:231)ıes. outros custos gerais, verifica-se que apenas 50 % do or(cid:231)amento total sªo utilizados em trabalhos ou servi(cid:231)os prestados directa- mente aos beneficiÆrios. 80. Os custos administrativos podiam ser inclu(cid:237)dos se justifica- dos, mas nªo numa base forfetÆria como a Comissªo aceitou em muitos casos. Em Mo(cid:231)ambique, era habitualmente aplicada uma taxa forfetÆria de 6 % a todos os outros nœmeros or(cid:231)amentais para cobrir os custos administrativos. Embora as regras aplicÆveis a estes custos estivessem claramente definidas nas orienta(cid:231)ıes (ver ponto 31), a sua delega(cid:231)ªo ignorou-as completamente. Inicialmente, estava previsto que apenas as estruturas exis- 81. tentes seriam recuperadas, sem a realiza(cid:231)ªo de qualquer novo investimento. Como esta restri(cid:231)ªo, imposta para promover uma rÆpida execu(cid:231)ªo dos projectos, foi considerada contraprodutiva, foram efectuados alguns investimentos na maioria dos pa(cid:237)ses (novas instala(cid:231)ıes hidrÆulicas, escolas e instala(cid:231)ıes sanitÆrias). Assim, (cid:224) excep(cid:231)ªo da aquisi(cid:231)ªo de im(cid:243)veis, a exclusªo de novos investimentos jÆ nªo foi prevista no Regulamento (CE) n. o 2258/ /96 do Conselho. 82. O equipamento e as constru(cid:231)ıes deviam obedecer a normas nªo excessivamente distintas das normalmente existentes no pa(cid:237)s, por forma a evitar custos de constru(cid:231)ªo e de manuten(cid:231)ªo mais elevados. Em Mo(cid:231)ambique, o Governo lamentou os custos exces- sivamente elevados da constru(cid:231)ªo de cl(cid:237)nicas e de bombas de Ægua num projecto avaliado por consultores independentes. O Governo afirmou que os custos eram tªo elevados que seria dif(cid:237)cil assegurar a manuten(cid:231)ªo e, posteriormente, a substitui(cid:231)ªo de tais instala(cid:231)ıes. Por outro lado, no Haiti, todos os contratos relativos a infra-estruturas rodoviÆrias foram confiados a empresas locais, que realizaram correctamente os trabalhos. 83. Na SomÆlia, foi concedido apoio a novas estruturas gerado- ras de receitas (por exemplo, direitos de importa(cid:231)ªo), sendo a mais importante o porto de Berbera. Embora a Comissªo tenha apoiado a cria(cid:231)ªo de sistemas de controlo financeiro, continuam a subsistir dœvidas quanto (cid:224) transparŒncia e (cid:224) presta(cid:231)ªo de contas. A Comissªo devia ter sido mais prudente antes de se envolver em projectos geradores de receitas nas actuais condi(cid:231)ıes, pois a Somalil(cid:226)ndia, onde o porto se encontra localizado, ainda nªo foi reconhecida pela comunidade internacional como um Estado aut(cid:243)nomo. 78. Verificaram-se igualmente atrasos importantes devido ao facto de os relat(cid:243)rios financeiros das ONG e dos outros agentes, muitas vezes pouco claros e de qualidade med(cid:237)ocre, deverem ser aprovados pelas autoridades locais. Procedimentos simplificados 79. Na SomÆlia, os custos da assistŒncia tØcnica prestada no (cid:226)mbito do primeiro programa de recupera(cid:231)ªo foram muito ele- vados. Cerca de 9 milhıes de ecus, de um montante total de 38 milhıes de ecus, foram utilizados para assistŒncia tØcnica e con- sultadorias (estudos). Se em rela(cid:231)ªo a cada projecto adicionarmos (cid:224)s despesas com a assistŒncia tØcnica os custos de transporte (1,1 milhıes de ecus em bilhetes de aviªo), os custos administrativos e (1) Relat(cid:243)rio de avalia(cid:231)ªo relativo ao Haiti, DRN, Setembro de 1997. 84. No que diz respeito (cid:224) execu(cid:231)ªo dos programas, deveriam ser utilizados na celebra(cid:231)ªo dos contratos procedimentos simplifica- dos semelhantes aos utilizados pela Comissªo na ajuda de emer- gŒncia. Por conseguinte, os contratos foram celebrados frequen- temente por ajuste directo, embora este procedimento nªo fosse suficiente para permitir a rÆpida execu(cid:231)ªo exigida. Pelo contrÆrio, tanto as agŒncias responsÆveis pela execu(cid:231)ªo dos projectos como as autoridades locais se lamentaram muitas vezes dos procedi- mentos da Comissªo que consideravam excessivamente comple- xos e burocrÆticos. Estas queixas diziam especialmente respeito aos procedimentos de concurso e de contratos, pois era necessÆ- rio um longo per(cid:237)odo para a obten(cid:231)ªo da aprova(cid:231)ªo de Bruxelas. 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/15 85. Em Mo(cid:231)ambique, um dos projectos consistia na recupera(cid:231)ªo de estradas, num montante de 30 milhıes de ecus, que fazia parte de um programa mais vasto de recupera(cid:231)ªo da rede rodoviÆria com a participa(cid:231)ªo de vÆrios financiadores. (cid:192) data da auditoria efectuada pelo Tribunal em Outubro de 1996, o acordo de finan- ciamento jÆ tinha sido assinado hÆ quase trŒs anos e a maioria das estradas financiada por outros doadores jÆ se encontrava termi- nada, ao passo que as empresas seleccionadas para o projecto em questªo tinham come(cid:231)ado hÆ pouco a trabalhar. Foram invocadas vÆrias razıes para justificar este atraso considerÆvel, por exemplo a insuficiŒncia dos estudos quantitativos e a falta de conhecimento dos procedimentos do FED por parte dos consultores selecciona- dos e do departamento ministerial responsÆvel. Estes problemas levaram (cid:224) exclusªo de algumas propostas por razıes administra- tivas. Por fim, a aprecia(cid:231)ªo das propostas realizou-se em Bruxelas, o que tambØm nªo contribuiu para acelerar as opera(cid:231)ıes. O pro- jecto voltou ainda a evidenciar alguns problemas ap(cid:243)s o seu lan- (cid:231)amento e, em fins de Dezembro de 1998, cinco anos ap(cid:243)s a deci- sªo inicial, ainda nªo tinha sido conclu(cid:237)do (foram pagos apenas 20,4 milhıes de ecus dos 25,7 milhıes de ecus previstos no con- trato). Entretanto, foram necessÆrias obras de repara(cid:231)ªo urgentes das mesmas estradas. 86. Em Angola, foi celebrado um contrato de assistŒncia tØcnica em Mar(cid:231)o de 1995 para a supervisªo de um programa de recu- pera(cid:231)ªo no sector da saœde, num montante de 15 milhıes de ecus, cuja decisªo jÆ havia sido tomada em 1993. As actividades s(cid:243) come(cid:231)aram de facto a partir de Junho de 1995. A execu(cid:231)ªo do programa foi extremamente lenta (50 % das dota(cid:231)ıes autorizadas no final de 1998 e 25 % desembolsadas ap(cid:243)s cerca de quatro anos). A Comissªo acusou o gestor or(cid:231)amental nacional de estar em parte na origem desta lentidªo no tratamento das propostas de projectos e na obten(cid:231)ªo da aprova(cid:231)ªo dos relat(cid:243)rios e dos pagamentos das ONG. Simultaneamente, o Tribunal verificou que foi gasto cerca de 1 milhªo de ecus ao abrigo de um outro pro- grama sob a forma de assistŒncia tØcnica ao gestor or(cid:231)amental nacional. Parece que estes esfor(cid:231)os nªo deram resultados satisfa- t(cid:243)rios e que nªo se basearam numa avalia(cid:231)ªo rigorosa da fiabili- dade do apoio. Contas bancÆrias separadas 87. Regra geral, os contratos especificavam que os fundos con- cedidos pela Comissªo deviam ser mantidos numa conta bancÆria distinta, devendo os juros ser contabilizados separadamente. Estava tambØm previsto que as ONG chegassem a acordo sobre as modalidades de utiliza(cid:231)ªo dos juros, sendo estes afectados ao mesmo projecto ou reembolsados (cid:224) Comissªo. Na maioria dos casos estas clÆusulas nªo foram respeitadas e o montante dos juros obtido, possivelmente substancial, nªo Ø conhecido, pois a Comissªo nªo acompanhou de perto a questªo. Por exemplo, em Mo(cid:231)ambique, no (cid:226)mbito de um projecto de 12 milhıes de ecus, foram assinados cerca de 20 contratos com ONG. Nenhum dos relat(cid:243)rios financeiros apresenta uma contabiliza(cid:231)ªo separada dos juros e a delega(cid:231)ªo nªo se apercebeu do facto. Elabora(cid:231)ªo de relat(cid:243)rios Requisitos 88. Regra geral, antes de uma iniciativa ser lan(cid:231)ada ou no momento do seu lan(cid:231)amento, nªo estava definido e previsto quais os relat(cid:243)rios a apresentar pelos agentes responsÆveis pela execu- (cid:231)ªo dos projectos. No entanto, as propostas da Comissªo e as conclusıes do Conselho de Maio de 1993 faziam especificamente referŒncia aos relat(cid:243)rios a comunicar pelas diversas inst(cid:226)ncias. 89. Esta omissªo deu origem a inœmeros problemas durante todo o processo. Nos casos em que foram progressivamente cri- adas unidades de apoio tØcnico, foram finalmente estabelecidos procedimentos para a elabora(cid:231)ªo de relat(cid:243)rios pelos parceiros res- ponsÆveis pela execu(cid:231)ªo dos projectos. Mas nªo foram criadas unidades desse tipo em todos os pa(cid:237)ses nem para todos os pro- gramas IEA de um determinado pa(cid:237)s. Na maioria destes casos, as delega(cid:231)ıes tiveram de definir, com ou sem o aux(cid:237)lio dos servi(cid:231)os centrais, a forma em que esses relat(cid:243)rios deviam ser apresentados. 90. Os requisitos em rela(cid:231)ªo aos relat(cid:243)rios a apresentar no (cid:226)mbito de projectos financiados pelo FED, da ajuda alimentar, co-financiamento ou outras rubricas or(cid:231)amentais eram da res- ponsabilidade de diferentes unidades da Comissªo. Esta situa(cid:231)ªo traduziu-se, por conseguinte, na apresenta(cid:231)ªo de diferentes for- matos de relat(cid:243)rios, tanto no que diz respeito ao conteœdo como (cid:224) frequŒncia. Isto poderÆ explicar em parte o facto de atØ hoje nªo ter havido qualquer relat(cid:243)rio de acompanhamento global da IEA que englobasse todas as ac(cid:231)ıes ou apenas as que foram desenvol- vidas num determinado pa(cid:237)s. 91. Como nªo havia disposi(cid:231)ıes precisas, as ONG utilizaram o formato que elas pr(cid:243)prias estabeleceram, em alguns casos jÆ aceite no (cid:226)mbito de ac(cid:231)ıes de emergŒncia anteriores, financiadas pelo FED e/ou pelo or(cid:231)amento geral, ou tentaram adoptar o formato utilizado quando apresentaram a proposta. Como existiam requi- sitos diferentes de acordo com os diversos instrumentos de finan- ciamento (IEA, ajuda alimentar, outras ac(cid:231)ıes das ONG), algumas ONG tiveram de apresentar relat(cid:243)rios diferentes. Esta situa(cid:231)ªo complicou ainda mais a tarefa do gestor or(cid:231)amental nacional, que teve de aprovar os relat(cid:243)rios relativos aos projectos financiados pelo FED antes de os pagamentos adicionais poderem ser efectu- ados. 92. Em alguns casos, a Comissªo exigiu que as facturas e outros documentos comprovativos fossem anexados aos relat(cid:243)rios, umas vezes sob a forma de originais e outras de c(cid:243)pias. Noutros casos, nªo era necessÆrio anexar qualquer documento comprovativo. Noutros casos ainda, estes requisitos foram alterados durante o per(cid:237)odo de vigŒncia do contrato. Diferentes requisitos criaram confusªo e trabalho administrativo supØrfluo, tanto para os par- ceiros responsÆveis pela execu(cid:231)ªo dos projectos como para a Comissªo. Conflito de normas 93. Em Mo(cid:231)ambique, o ACNUR e algumas ONG afirmaram que as suas pr(cid:243)prias regras internas em matØria de auditoria e a con- serva(cid:231)ªo de facturas originais e de outros documentos compro- vativos os impedia de seguir os critØrios estabelecidos pela Comis- sªo. As tentativas desenvolvidas com vista a resolver estes problemas nªo deram resultados concretos. C 113/16 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 94. Em Mo(cid:231)ambique, o ACNUR utilizou o mesmo tipo de con- trato que o celebrado directamente com as ONG. O ACNUR nªo comunicou qualquer relat(cid:243)rio (cid:224) delega(cid:231)ªo como exigia o con- trato, uma vez que os seus pr(cid:243)prios contratos com os subcontra- tantes nªo obedeciam a essas regras e os seus procedimentos con- tabil(cid:237)sticos nªo eram compat(cid:237)veis com as disposi(cid:231)ıes contratuais. Os relat(cid:243)rios do ACNUR revelam grandes discrep(cid:226)ncias entre os or(cid:231)amentos (3 milhıes de ecus no total) e as ac(cid:231)ıes decididas em comum com a Comissªo, por um lado, e as realiza(cid:231)ıes efectivas, por outro. Todavia, nem o ACNUR nem os agentes responsÆveis pela execu(cid:231)ªo dos projectos solicitaram a aprova(cid:231)ªo da Comissªo. O problema devia-se em parte ao facto de algumas ONG terem juntado fundos da Uniªo Europeia e fundos do ACNUR e de outros doadores e/ou fundos pr(cid:243)prios para o mesmo projecto. Em mea- dos de 1998, quando foi efectuado o pagamento final, algumas questıes ainda nªo tinham sido clarificadas. Nestas circunst(cid:226)n- cias, os procedimentos financeiros e administrativos relativos a estes contratos carecem de transparŒncia em rela(cid:231)ªo aos seguintes aspectos: a) Acompanhamento dos elementos financeiros e das ac(cid:231)ıes realizadas por parte do ACNUR e da delega(cid:231)ªo; b) Apresenta(cid:231)ªo de relat(cid:243)rios (cid:224) delega(cid:231)ªo e ao gestor or(cid:231)amental nacional; c) Aprova(cid:231)ªo e pagamento finais autorizados pelo gestor or(cid:231)a- mental nacional e pela delega(cid:231)ªo. O relat(cid:243)rio especial do Tribunal relativo (cid:224) reconstru(cid:231)ªo da ex-JugoslÆvia (1) faz referŒncia ao mesmo tipo de problemas envol- vendo o ACNUR no que diz respeito (cid:224) contrata(cid:231)ªo, subcontrata- (cid:231)ªo, elabora(cid:231)ªo de relat(cid:243)rios e acompanhamento. 95. Os procedimentos de aprova(cid:231)ªo dos contratos e dos paga- mentos tambØm diferem consoante as opera(cid:231)ıes sejam financia- das pelo FED ou pelo or(cid:231)amento geral. Este facto afectou de forma negativa a transparŒncia para o pa(cid:237)s beneficiÆrio, uma vez que a participa(cid:231)ªo do gestor or(cid:231)amental nacional nestes procedimentos nªo Ø obrigat(cid:243)ria para as ac(cid:231)ıes financiadas pelo or(cid:231)amento. Em alguns casos, mas nªo em todos, o gestor or(cid:231)amental nacional recebeu de qualquer forma todas as informa(cid:231)ıes. Prazos de envio dos relat(cid:243)rios 96. Raramente os relat(cid:243)rios foram enviados dentro do prazo previsto e muitas vezes foi necessÆrio enviar segundas vias para os obter. Contudo, no que diz respeito (cid:224)s ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo financiadas no (cid:226)mbito da ajuda alimentar e do regime de co-financiamento, a situa(cid:231)ªo Ø ainda mais grave, tanto no que diz respeito aos relat(cid:243)rios financeiros como aos relat(cid:243)rios sobre os progressos realizados. Os processos consultados pelo Tribunal em alguns pa(cid:237)ses relativamente a estes instrumentos nªo continham qualquer relat(cid:243)rio deste tipo e na maioria dos casos nem sequer continham dados que comprovassem o envio de segundas vias. (1) Relat(cid:243)rio especial n. o 5/98, pontos 3. 55 e 5. 7 (JO C 241 de 31. 7. 1998). 97. Em Angola, uma determinada ac(cid:231)ªo devia ser conclu(cid:237)da em Mar(cid:231)o de 1996. A ONG apresentou um relat(cid:243)rio final apenas em Outubro de 1996, que nªo foi aceite. O relat(cid:243)rio corrigido s(cid:243) foi apresentado em Mar(cid:231)o de 1997, ou seja seis meses mais tarde. O pagamento final s(cid:243) foi efectuado durante o segundo semestre de 1997. 98. A Comissªo decidiu financiar um projecto de abastecimento de Ægua (750 000 ecus) em Julho de 1994. O primeiro relat(cid:243)rio foi apresentado em Dezembro de 1995, depois de jÆ ter sido sujeito a um prolongamento do prazo. Uma segunda prorroga(cid:231)ªo por um per(cid:237)odo de seis meses foi solicitada e aprovada em Abril de 1996. O segundo relat(cid:243)rio foi apresentado em Julho de 1996 e o relat(cid:243)rio final em Mar(cid:231)o de 1997. O relat(cid:243)rio financeiro foi rejeitado e devolvido. Um ano mais tarde, em Mar(cid:231)o de 1998, o relat(cid:243)rio revisto ainda nªo tinha sido enviado. 99. Em alguns pa(cid:237)ses, as autoridades nacionais ou locais parti- cipavam directamente na execu(cid:231)ªo dos projectos, isoladamente ou em coopera(cid:231)ªo com as ONG, e os fundos eram-lhes directa- mente atribu(cid:237)dos ou canalizados atravØs delas, consoante o caso. TambØm Ø obviamente importante que estas inst(cid:226)ncias actuem com transparŒncia, sendo obrigadas a prestar contas dessa actu- a(cid:231)ªo. Nestes pa(cid:237)ses, na maioria das vezes foi necessÆrio mais tempo e mais esfor(cid:231)os por parte das delega(cid:231)ıes para obterem os relat(cid:243)rios, se Ø que os conseguiram obter. Auditorias 100. Em alguns casos de suspeita de irregularidades, foram efec- tuados controlos por gabinetes externos de auditoria, tendo as mesmas sido assinaladas (cid:224) UCLAF em 1996. Em finais de 1998, continuavam por solucionar. Um desses casos dizia respeito a uma ONG que assinou um contrato com a Comissªo em 1994. Ap(cid:243)s o pagamento da primeira parcela, no valor de 183 000 ecus, o «proprietÆrio» desapareceu sem ter iniciado qualquer actividade. O contrato encontra-se ainda em aberto nas contas, mas o Tribu- nal nªo tem conhecimento de quaisquer medidas recentes no sen- tido de recuperar o montante que fora solicitado e pago. AlØm disso, foi efectuado um nœmero reduzido de auditorias, embora desde o lan(cid:231)amento da IEA se considere importante realizÆ-las com regularidade e o Regulamento (CE) n. o 2258/96 do Conselho contenha uma disposi(cid:231)ªo nesse sentido. Os servi(cid:231)os da Comissªo nªo dispunham de qualquer registo ou conhecimento do nœmero global de auditorias que efectuaram no (cid:226)mbito dos programas da IEA. As informa(cid:231)ıes sªo ainda mais escassas no que diz respeito (cid:224)s auditorias relativas (cid:224)s ONG e (cid:224)s outras agŒncias responsÆveis pela execu(cid:231)ªo dos projectos. Num caso, a ONG responsÆvel pela execu(cid:231)ªo do projecto referia num relat(cid:243)rio que ela pr(cid:243)pria havia iniciado uma auditoria. A delega(cid:231)ªo em questªo nªo solicitara esse relat(cid:243)rio e nªo estava em condi(cid:231)ıes de fornecer uma c(cid:243)pia a pedido do Tribunal. De qualquer forma, a realiza(cid:231)ªo de auditorias em todos os programas, ou na sua maioria, teria vindo na linha dos procedimentos normais de boa gestªo financeira. 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/17 101. Registaram-se alguns casos na Eritreia e na SomÆlia em que uma ONG ou a delega(cid:231)ªo notaram que os fundos nªo foram uti- lizados para os fins previstos. Embora se deva reconhecer que o acompanhamento era dif(cid:237)cil, deverªo envidar-se esfor(cid:231)os para que estes casos sejam esclarecidos com base em provas adequadas. 107. Na Eritreia, a delega(cid:231)ªo da Comissªo dispunha de docu- mentos sobre actividades de acompanhamento regulares e bas- tante frequentes que inclu(cid:237)am controlos na maioria dos locais em que o projecto se realizava. Paralelamente, eram comunicados regularmente verdadeiros relat(cid:243)rios de acompanhamento efectu- ados por assistentes tØcnicos especialmente recrutados para o programa. Todavia, os relat(cid:243)rios de acompanhamento elaborados pela delega(cid:231)ªo nªo eram enviados aos servi(cid:231)os centrais. Acompanhamento 102. A principal responsabilidade pelo acompanhamento dos programas incumbe (cid:224) Comissªo, normalmente (cid:224)s suas delega- (cid:231)ıes. AVALIA˙(cid:213)ES 103. Inicialmente, as delega(cid:231)ıes nªo se encontravam bem pre- paradas nem dotadas dos meios suficientes para assegurarem o acompanhamento das ac(cid:231)ıes realizadas no (cid:226)mbito da IEA. S(cid:243) depois de os programas terem tido in(cid:237)cio foram institu(cid:237)dos pro- gressivamente procedimentos de acompanhamento nos pa(cid:237)ses IEA. Como o pessoal da Comissªo nªo era suficiente, o acompa- nhamento foi efectuado por assistentes tØcnicos, na maioria dos casos no (cid:226)mbito de unidades de apoio distintas, mas por vezes integradas na delega(cid:231)ªo. Em Angola, as ONG lamentaram nªo terem tido qualquer visita da delega(cid:231)ªo durante 18 meses desde que as actividades tiveram in(cid:237)cio. 108. A avalia(cid:231)ªo do impacto de uma ac(cid:231)ªo de desenvolvimento Ø um elemento fundamental para garantir uma boa gestªo finan- ceira e, sobretudo, para ajudar na elabora(cid:231)ªo de futuros progra- mas. Se os programas empreendidos fazem apelo a conceitos novos ou originais, como Ø o caso da IEA, Ø ainda mais impor- tante que as avalia(cid:231)ıes sejam efectuadas logo que poss(cid:237)vel e que sejam tomadas decisıes para corrigir quaisquer deficiŒncias ou resolver problemas observados durante a avalia(cid:231)ªo. Desde o in(cid:237)- cio que o Conselho e a Comissªo reconhecem a import(cid:226)ncia da avalia(cid:231)ªo. 104. A Comissªo raramente efectuou um acompanhamento a posteriori sistemÆtico dos projectos, com excep(cid:231)ªo da Eritreia, onde todos os contratos com ONG estipulam que estas devem apresentar (cid:224) Comissªo um «relat(cid:243)rio operacional» num prazo de um ou dois anos. 109. A falta de objectivos quantificÆveis em muita da documen- ta(cid:231)ªo relativa ao programa Ø um factor que dificulta as avalia(cid:231)ıes. No in(cid:237)cio, a maioria das propostas de projectos e dos respectivos acordos de financiamento nªo definiam um quadro l(cid:243)gico e claro de objectivos, resultados previstos e ac(cid:231)ıes necessÆrias para os atingir. A situa(cid:231)ªo melhorou nos œltimos anos. 105. No que diz respeito (cid:224) SomÆlia, o acompanhamento foi con- fiado aos assistentes tØcnicos da unidade somali ligada (cid:224) delega(cid:231)ªo em Nairobi. No entanto, os seus relat(cid:243)rios muito dificilmente podem ser considerados relat(cid:243)rios de acompanhamento. Com efeito, nªo fazem qualquer referŒncia aos objectivos espec(cid:237)ficos dos projectos e os problemas discutidos ou resolvidos durante as missıes s(cid:243) muito brevemente sªo mencionados. 106. Em Mo(cid:231)ambique, a Comissªo planeou estabelecer uma uni- dade especial para coordenar e acompanhar todas as opera(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo por ela financiadas. A proposta apresentada pela Comissªo ao Conselho e ao Parlamento em Maio de 1993 fazia referŒncia a este assunto. Esta unidade nunca chegou a ser criada. No entanto, vÆrios contratos de assistŒncia tØcnica previam a rea- liza(cid:231)ªo de um acompanhamento do programa IEA (cerca de 180 milhıes de ecus no final de 1998). O acompanhamento efectuado nunca foi comprovado atravØs de qualquer documenta(cid:231)ªo e vÆrios projectos nunca chegaram a ser objecto de controlos no local (cid:224) data da realiza(cid:231)ªo da auditoria do Tribunal em Setembro de 1996. O pessoal permanente da delega(cid:231)ªo nªo teve qualquer participa- (cid:231)ªo no acompanhamento, (cid:224) excep(cid:231)ªo do pessoal local responsÆ- vel pela contabilidade, que verificou os relat(cid:243)rios financeiros. A Comissªo considerava que nªo havia necessidade de apresentar qualquer documento em rela(cid:231)ªo ao acompanhamento efectuado, uma vez que os assistentes tØcnicos estavam instalados na pr(cid:243)pria delega(cid:231)ªo. No caso de Mo(cid:231)ambique, a Comissªo nªo efectuou um acompanhamento da evolu(cid:231)ªo dos projectos financiados pelo FED, centrando-se nos projectos financiados pelo or(cid:231)amento geral. 110. Foram preparadas algumas avalia(cid:231)ıes mas vÆrias avalia(cid:231)ıes de projectos individuais foram efectuadas pelas pr(cid:243)prias agŒncias responsÆveis pela execu(cid:231)ªo ou por consultores locais, que se limi- taram a citar os relat(cid:243)rios de progresso sem acrescentarem qual- quer informa(cid:231)ªo adicional. Apenas relativamente (cid:224) LibØria e a Mo(cid:231)ambique se prepararam avalia(cid:231)ıes completas e globais das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo empreendidas pela Comissªo. A Comissªo considera que o or(cid:231)amento disponibilizado para este efeito nªo era suficiente. A Comissªo devia dar prioridade a estas avalia(cid:231)ıes e procurar obter os fundos necessÆrios para a sua realiza(cid:231)ªo. 111. Os acordos de financiamento prevŒem em alguns casos, mas nªo sempre, avalia(cid:231)ıes ou anÆlises intercalares. Todavia, mesmo quando sªo previstas, raramente sªo efectuadas. AlØm disso, regra geral, as avalia(cid:231)ıes efectuadas nªo cobriam a integra- lidade de um programa, mas apenas um ou vÆrios projectos ou componentes de um programa, ou seja contratos individuais e nªo todo o programa coberto pelo acordo de financiamento. Nes- tes casos, Ø muito dif(cid:237)cil concluir se os objectivos foram atingidos, uma vez que os indicadores e os objectivos sªo normalmente defi- nidos para o programa na sua globalidade. 112. Em Angola, por exemplo, trŒs programas do FED deviam ser objecto de avalia(cid:231)ªo no in(cid:237)cio de 1998. AtØ agora, nªo foi apresentado qualquer documento. De acordo com a delega(cid:231)ªo na C 113/18 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 Eti(cid:243)pia, duas das avalia(cid:231)ıes previstas para programas neste pa(cid:237)s nªo serªo realizadas. Em Mo(cid:231)ambique, para alØm da avalia(cid:231)ªo global (ver ponto 110), nªo foi efectuada qualquer avalia(cid:231)ªo espe- c(cid:237)fica de projectos no (cid:226)mbito do programa de 180 milhıes de ecus. sendo a margem de manobra dos beneficiÆrios muito mais impor- tante no contexto do FED do que no or(cid:231)amento geral. As normas que regem a celebra(cid:231)ªo de contratos e outros procedimentos, como a elabora(cid:231)ªo de relat(cid:243)rios, variam imenso, sendo diferentes as estruturas organizativas dentro da Comissªo. Nestas circuns- t(cid:226)ncias, o financiamento conjunto pelo or(cid:231)amento e pelo FED nªo Ø eficaz (ver pontos 10-11). 113. Uma adequada avalia(cid:231)ªo deve ser efectuada por um orga- nismo independente, e nªo pelo organismo responsÆvel pela exe- cu(cid:231)ªo ou pela Comissªo. Ao solicitar relat(cid:243)rios de avalia(cid:231)ªo, em rela(cid:231)ªo a determinados projectos, os auditores do Tribunal rece- beram relat(cid:243)rios elaborados pelos pr(cid:243)prios agentes responsÆveis pela execu(cid:231)ªo. Em geral, a qualidade destes relat(cid:243)rios era med(cid:237)o- cre, pois nªo incidiam sobre os problemas. 114. Em alguns casos, as avalia(cid:231)ıes foram confiadas a consulto- res locais. Teoricamente, e desde que possuam as competŒncias suficientes, os consultores locais deviam ser utilizados o mais pos- s(cid:237)vel pois sªo menos onerosos e, em princ(cid:237)pio, conhecem melhor as condi(cid:231)ıes locais. Na Eti(cid:243)pia, a avalia(cid:231)ªo de alguns projectos no (cid:226)mbito de um programa foi confiada a um gabinete de consulto- res local. Todavia, estas avalia(cid:231)ıes limitavam-se a repetir as con- clusıes formuladas pelos pr(cid:243)prios agentes responsÆveis pela exe- cu(cid:231)ªo dos projectos no seu relat(cid:243)rio final. Assim, nªo contribu(cid:237)ram para melhorar no futuro a realiza(cid:231)ªo de projectos semelhantes ou o desempenho do agente sujeito a avalia(cid:231)ªo. CONCLUSˆO Conceito 115. As actividades de recupera(cid:231)ªo efectuadas no (cid:226)mbito do conceito da IEA destinam-se primordialmente a constituir um forte elo na cadeia que liga as ac(cid:231)ıes de emergŒncia e o desenvol- vimento a longo prazo. No entanto, nªo se definiram critØrios cla- ros que permitam distinguir a ajuda (cid:224) recupera(cid:231)ªo da ajuda de emergŒncia, nem foi criada qualquer estrutura de gestªo adequada a este tipo de ajuda (ver pontos 1-4). 116. Na prÆtica, muitas ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo nªo se distinguem da ajuda humanitÆria, tendo frequentemente ac(cid:231)ıes de emergŒn- cia sido continuadas sob a designa(cid:231)ªo de programas de recupe- ra(cid:231)ªo. Dado que, na Comissªo, outros servi(cid:231)os se tornaram res- ponsÆveis pelas ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo, teria sido œtil poder dispor de uma documenta(cid:231)ªo completa sobre as ac(cid:231)ıes anteriores. No entanto, essa documenta(cid:231)ªo nªo p(cid:244)de ser fornecida relativamente a nenhum dos pa(cid:237)ses (ver ponto 9). 117. A estrutura de financiamento deverÆ ser adaptada (cid:224)s neces- sidades do programa. Nªo existe qualquer coerŒncia entre as dife- rentes fontes de financiamento, isto Ø, o or(cid:231)amento geral e o FED. A legisla(cid:231)ªo de base e a regulamenta(cid:231)ªo financeira sªo diferentes, Identifica(cid:231)ªo e coordena(cid:231)ªo 118. Pa(cid:237)ses que nªo satisfaziam os critØrios de um m(cid:237)nimo de estabilidade e seguran(cid:231)a e que nªo dispunham de um governo leg(cid:237)timo foram, ainda assim, considerados eleg(cid:237)veis pela Comissªo para a ajuda (cid:224) recupera(cid:231)ªo (por exemplo, Angola, Congo e SomÆ- lia). Nestes casos, nªo existia qualquer base para as actividades de recupera(cid:231)ªo (ver pontos 16-30). 119. A pressªo pol(cid:237)tica para iniciar projectos e conceder fundos rapidamente reduziu a eficÆcia da fase de programa(cid:231)ªo a ponto de comprometer mesmo o objectivo de execu(cid:231)ªo rÆpida. A Comis- sªo deveria ter mantido as ac(cid:231)ıes de ajuda de emergŒncia atØ o ambiente ser mais favorÆvel (ver pontos 31-36). 120. A coordena(cid:231)ªo entre a Comissªo e os outros doadores limitou-se ao interc(cid:226)mbio de informa(cid:231)ıes (ver pontos 37-41). Se bem que este problema esteja, atØ certa medida, para alØm do controlo da Comissªo, esta deveria ter instaurado uma coordena- (cid:231)ªo rigorosa entre os seus pr(cid:243)prios servi(cid:231)os. Na prÆtica, cada ser- vi(cid:231)o da Comissªo implicado nas ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo concentrou-se apenas nas ac(cid:231)ıes pelas quais tinha responsabili- dade directa (ver pontos 42-46). Programa(cid:231)ªo e acompanhamento 121. A programa(cid:231)ªo global inicial da Comissªo nªo foi transpa- rente nem se baseou numa anÆlise profunda das necessidades. Os contratos com os parceiros existentes foram frequentemente pror- rogados sem que se procedesse a uma avalia(cid:231)ªo adequada da situ- a(cid:231)ªo financeira e da necessidade de prosseguir as actividades (ver pontos 12-15). 122. Especialmente no que respeita aos projectos aprovados no in(cid:237)cio, nªo Ø poss(cid:237)vel verificar se os programas foram elaborados com base em avalia(cid:231)ıes das necessidades reais de recupera(cid:231)ªo. Na maioria dos casos os projectos baseavam-se em ac(cid:231)ıes em curso, por exemplo nas actividades desenvolvidas por uma ONG numa determinada regiªo, num sector espec(cid:237)fico. Nestas circunst(cid:226)ncias, Ø poss(cid:237)vel que os resultados sejam dispersos e incoerentes (ver pontos 55-63). 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/19 123. As pressıes exercidas no sentido de apresentar rapidamente propostas de projectos impediram praticamente qualquer parti- cipa(cid:231)ªo por parte das autoridades locais e dos beneficiÆrios. Esta situa(cid:231)ªo traduziu-se em investimentos de viabilidade duvidosa (ver pontos 56-73). A execu(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes foi lenta, em parte devido ao longo pro- cedimento de atribui(cid:231)ªo dos fundos e ao lento processo de tomada de decisªo que passa pela Comissªo em Bruxelas (ver pontos 77-78 e 84). 124. O acompanhamento e a elabora(cid:231)ªo de relat(cid:243)rios revelaram insuficiŒncias. De referir, em especial, que a Comissªo nªo enviou ao Parlamento Europeu e ao Conselho relat(cid:243)rios completos e regulares, que abrangessem tanto as ajudas canalizadas pelo or(cid:231)a- mento como pelo FED. De uma maneira geral, verificou-se uma falta de informa(cid:231)ªo ao n(cid:237)vel da execu(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes, que limitou imenso a realiza(cid:231)ªo de um acompanhamento adequado (ver pon- tos 90-95). AlØm disso, as delega(cid:231)ıes nªo dispunham de recursos humanos suficientes que lhes permitissem efectuar um acompa- nhamento das actividades (ver pontos 102-107). 125. A falta de directrizes em rela(cid:231)ªo (cid:224) apresenta(cid:231)ªo dos relat(cid:243)- rios e a inexistŒncia de acompanhamento por parte da Comissªo levaram a que muitas ONG apresentassem ac(cid:231)ıes sem objectivos claros ou destinatÆrios bem delimitados (ver pontos 59-61). Regra geral, as ONG apresentaram os relat(cid:243)rios tardiamente, sendo estes muitas vezes de uma qualidade tªo med(cid:237)ocre que tornavam extre- mamente dif(cid:237)cil verificar os resultados atingidos e o respectivo custo (ver pontos 96-98). Execu(cid:231)ªo e presta(cid:231)ªo de contas 128. Os relat(cid:243)rios financeiros eram insuficientes e nªo se veri- ficou um acompanhamento financeiro permanente. A Comissªo nªo estava em condi(cid:231)ıes de apresentar uma visªo global da situ- a(cid:231)ªo financeira das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo financiadas atravØs do FED e do or(cid:231)amento geral (ver pontos 12-15). Resultados 129. Algumas ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo tiveram como resultados a constru(cid:231)ªo/recupera(cid:231)ªo de estradas, escolas, centros de saœde e abastecimento de Ægua. No entanto, nªo estªo dispon(cid:237)veis infor- ma(cid:231)ıes sobre os resultados globais das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo, quer a n(cid:237)vel do programa quer a n(cid:237)vel nacional e muitas vezes nªo era poss(cid:237)vel verificar em que medida os objectivos de cada ac(cid:231)ªo foram atingidos (ver pontos 74-75). 130. No que diz respeito aos beneficiÆrios, o requisito m(cid:237)nimo de qualquer desenvolvimento sustentÆvel Ø a existŒncia de um ver- dadeiro enquadramento institucional. Os programas de recupera- (cid:231)ªo deviam dar maior prioridade ao refor(cid:231)o das capacidades ins- titucionais. 126. O programa de recupera(cid:231)ªo foi concebido como um dis- positivo temporÆrio, devendo as ac(cid:231)ıes ser executadas rapida- mente. Na prÆtica, o programa tornou-se quase permanente e as ac(cid:231)ıes exigiram muito mais tempo do que o previsto. Na maioria das vezes, era praticamente imposs(cid:237)vel distinguir um programa de recupera(cid:231)ªo dos programas de desenvolvimento tradicionais. 127. Verificaram-se atrasos em algumas ac(cid:231)ıes devido (cid:224)s dificul- dades de recrutamento de pessoal local suficiente (ver ponto 72). 131. A Comissªo deverÆ proceder a uma avalia(cid:231)ªo profunda baseada nas experiŒncias do programa de recupera(cid:231)ªo. Esse exer- c(cid:237)cio deverÆ abranger todas as fases do programa, ou seja, a pro- grama(cid:231)ªo, a execu(cid:231)ªo, o acompanhamento e a avalia(cid:231)ªo, bem como a coordena(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes, tendo em conta as experiŒncias positivas do programa na LibØria. HÆ que repensar o conceito de recupera(cid:231)ªo em termos de um œnico programa e substitu(cid:237)-lo por programas completos relativos a cada pa(cid:237)s, com base em anÆlises profundas da situa(cid:231)ªo espec(cid:237)fica de cada um desses pa(cid:237)ses ap(cid:243)s uma situa(cid:231)ªo de crise. O presente relat(cid:243)rio foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reuniªo de 26 e 27 de Janeiro de 2000. Pelo Tribunal de Contas Jan O. KARLSSON Presidente C 113/20 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 RESUMO RESPOSTAS DA COMISSˆO A Comissªo interpreta a comunica(cid:231)ªo de 1993 [COM(93) 204 final] como uma etapa importante na experi- Œncia em desenvolvimento da pol(cid:237)tica e das ac(cid:231)ıes realizadas nesta Ærea, na qual se dÆ Œnfase (cid:224) flexibilidade e ao realismo; nªo criou uma «facilidade» de um determinado montante, nem fixou uma lista de pa(cid:237)ses a abranger (limitou-se a dar alguns exemplos). A taxa de desembolso ap(cid:243)s cinco anos de interven(cid:231)ªo s(cid:243) (cid:224) primeira vista pode ser considerada relativamente fraca. De facto, tal taxa deve ser relativizada, tendo em conta as condi(cid:231)ıes especialmente dif(cid:237)ceis das interven- (cid:231)ıes nos pa(cid:237)ses em recupera(cid:231)ªo sa(cid:237)dos de crises duradouras e muito profundas. Deveriam tambØm ser tomados em conta outros factores, tais como o ritmo dos compromissos (e a sua concentra(cid:231)ªo em determinados pa(cid:237)ses «de risco»), a tendŒncia para a acelera(cid:231)ªo das taxas de desembolso e as taxas de desembolso geralmente alcan- (cid:231)adas para o conjunto dos instrumentos de ajuda ao desenvolvimento. (cid:201) certo que foram iniciadas ac(cid:231)ıes «sem que estivesse preenchido o critØrio da estabilidade relativa»; trata-se, contudo, de uma situa(cid:231)ªo normal. Conforme se indica na comunica(cid:231)ªo de 1995 sobre a interliga(cid:231)ªo das ope- ra(cid:231)ıes de emergŒncia, reabilita(cid:231)ªo e desenvolvimento (ERD), bem como nas avalia(cid:231)ıes efectuadas pela Comis- sªo e por outros doadores, o continuum nªo Ø linear, Ø um contiguum; um pa(cid:237)s pode ter diferentes regiıes em estÆdios diferentes deste contiguum, podendo a estabilidade pol(cid:237)tica e militar destas regiıes alterar-se. Conse- quentemente, a abordagem da Comissªo tem sido a de executar um projecto quando existe uma «estabilidade relativa» numa determinada regiªo. Os fundos de recupera(cid:231)ªo devem servir para consolidar a paz, mas nªo existem garantias de que a paz, uma vez estabelecida, continue; Ø poss(cid:237)vel que a guerra recomece. A Comissªo nªo considera que devessem ter sido concedidas ajudas de emergŒncia em vez de ajudas de recupera(cid:231)ªo, espe- cialmente tendo em conta que a ajuda de emergŒncia Ø uma forma de ajuda que implica uma distribui(cid:231)ªo relativamente onerosa. Os montantes dos crØditos concedidos para a recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental a favor dos pa(cid:237)ses ACP, em mØdia 40 milhıes de euros por ano, nªo permitiam, evidentemente, satisfazer todas as necessidades das popula(cid:231)ıes afec- tadas. Com base nas conclusıes do Conselho de 2 de Dezembro de 1993, a partir do exerc(cid:237)cio or(cid:231)amental iniciado em Janeiro de 1995, o objectivo da programa(cid:231)ªo dos crØditos or(cid:231)amentais no in(cid:237)cio do ano teve em vista satisfazer, para um determinado nœmero de pa(cid:237)ses, necessidades em sectores considerados prioritÆrios, tendo em conta as outras fontes de financiamento dispon(cid:237)veis (Programas indicativos nacionais, artigo 255. o da Conven(cid:231)ªo de LomØ IV). Ap(cid:243)s a adop(cid:231)ªo do Regulamento (CE) n. o 2258/96 do Conselho, de 22 de Novem- bro de 1996 (1), foi formalizada a prÆtica anterior, de acordo com as disposi(cid:231)ıes do seu artigo 8. o, mediante a apresenta(cid:231)ªo aos Estados-Membros reunidos num comitØ conjunto das orienta(cid:231)ıes gerais que deveriam ori- entar as ac(cid:231)ıes a financiar no decurso do exerc(cid:237)cio or(cid:231)amental em questªo: foram examinados, nomeada- mente, os princ(cid:237)pios gerais da recupera(cid:231)ªo, os pa(cid:237)ses eleg(cid:237)veis e os sectores de interven(cid:231)ªo prioritÆrios. Neste (cid:226)mbito, e em conformidade com as disposi(cid:231)ıes dos textos, teve-se em conta o papel espec(cid:237)fico da recupera(cid:231)ªo: substituir progressivamente a via da ajuda humanitÆria e intervir tendo em conta, na medida do poss(cid:237)vel, a existŒncia de um n(cid:237)vel m(cid:237)nimo de seguran(cid:231)a. Consequentemente, existiu regularmente uma programa(cid:231)ªo, uma coordena(cid:231)ªo e uma defini(cid:231)ªo do campo de ac(cid:231)ªo da «recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental» (2). A coordena(cid:231)ªo estreita da execu(cid:231)ªo da «recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental» a n(cid:237)vel dos servi(cid:231)os da sede estÆ a cargo de uma unidade que, desde Outubro de 1995 Ø responsÆvel, entre outras actividades, pela programa(cid:231)ªo e prepa- ra(cid:231)ªo das decisıes a adoptar, com base nas propostas dos parceiros operacionais transmitidas pelos servi(cid:231)os geogrÆficos e pelas delega(cid:231)ıes. Tendo em conta o papel central desempenhado pelos servi(cid:231)os geogrÆficos da sede e pelas delega(cid:231)ıes na programa(cid:231)ªo e transmissªo dos projectos e de programas, Ø poss(cid:237)vel verificar a coordena(cid:231)ªo existente entre as diversas fontes de financiamento dispon(cid:237)veis. Existiu ainda uma coordena(cid:231)ªo estreita com o ECHO (Servi(cid:231)o de Ajuda HumanitÆria da Comunidade Europeia). Quase todas as interven(cid:231)ıes de «recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental» foram efectuadas por ONG (organiza(cid:231)ıes nªo gover- namentais), cujos projectos financiados inclu(cid:237)am um or(cid:231)amento pormenorizado e objectivos concretos. As condi(cid:231)ıes dos contratos que regiam estas opera(cid:231)ıes especificavam as modalidades de presta(cid:231)ªo de informa- (cid:231)ıes, nomeadamente aquando dos pedidos de desembolso das parcelas de financiamento e dos saldos. AlØm disso, foi criada uma assistŒncia tØcnica espec(cid:237)fica em vÆrios pa(cid:237)ses beneficiÆrios dos fundos de recupera(cid:231)ªo, JO L 306 de 28. 11. 1996, p. 1. (1) (2) APT Consult, fase 1, relat(cid:243)rio de anÆlise-final (4 de Maio de 1998), pÆgina xxi. 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/21 por forma a assegurar um acompanhamento preciso da execu(cid:231)ªo, no local, dos projectos e programas, a qual foi objecto de relat(cid:243)rios peri(cid:243)dicos. Contudo, a Comissªo reconhece e partilha a opiniªo do Tribunal segundo a qual a falta de pessoal, nomeadamente a n(cid:237)vel das delega(cid:231)ıes, dificultou o acompanhamento das opera(cid:231)ıes. A Comissªo criou um grupo de trabalho destinado a examinar os resultados obtidos desde 1996 no dom(cid:237)nio da interliga(cid:231)ªo entre a ajuda humanitÆria, a reabilita(cid:231)ªo e o desenvolvimento, com vista a definir as modali- dades de uma abordagem integrada refor(cid:231)ada para responder a situa(cid:231)ıes de crise e de «p(cid:243)s-crise». INTRODU˙ˆO Historial 4. A capacidade de absor(cid:231)ªo da ajuda por parte dos pa(cid:237)ses em desenvolvimento constitui um problema geral e reconhecido, que se agudiza ainda mais nos pa(cid:237)ses em recupera(cid:231)ªo, devido (cid:224)s des- trui(cid:231)ıes e (cid:224)s destrutura(cid:231)ıes sofridas. As condi(cid:231)ıes de interven(cid:231)ªo nesses pa(cid:237)ses sªo, por conseguinte, especialmente dif(cid:237)ceis, uma vez que as necessidades sªo muito importantes e por vezes pre- mentes, sendo os meios para as satisfazer mais dif(cid:237)ceis de execu- tar. Esta realidade, verificada no local pelos parceiros da Comis- sªo, traduz-se num alargamento do per(cid:237)odo de execu(cid:231)ªo e afecta os indicadores financeiros. Contudo, os resultados financeiros espec(cid:237)ficos das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo nªo sªo globalmente des- favorÆveis, em compara(cid:231)ªo com o conjunto das taxas de desem- bolso da ajuda. Pode-se acrescentar que, durante o per(cid:237)odo em questªo, se verificou um aumento cont(cid:237)nuo dos desembolsos neste (cid:226)mbito e que o ritmo da «recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental», execu- tada por organiza(cid:231)ıes nªo governamentais e destinada a satisfa- zer necessidades prioritÆrias bÆsicas das popula(cid:231)ıes afectadas (saœde, abastecimento de Ægua, educa(cid:231)ªo), foi ainda mais rÆpido. Tal Ø o resultado de um esfor(cid:231)o real e espec(cid:237)fico na execu(cid:231)ªo deste tipo de assistŒncia. ENQUADRAMENTO Conceito 7. A comunica(cid:231)ªo da Comissªo ao Conselho e ao Parlamento Europeu (1), a resolu(cid:231)ªo do Parlamento referida pelo Tribunal e as conclusıes adoptadas pelo Conselho de Ministros em 2 de Dezem- bro de 1993 sobre a ajuda (cid:224) recupera(cid:231)ªo constituem uma base s(cid:243)lida para enquadrar a execu(cid:231)ªo deste tipo de assistŒncia. 9. Os grupos de trabalho criados, por pa(cid:237)s e/ou sectores, permi- tiram analisar conjuntamente as situa(cid:231)ıes complexas e evolutivas dos pa(cid:237)ses em questªo, bem como assegurar uma programa(cid:231)ªo e uma coordena(cid:231)ªo mais estreitas no (cid:226)mbito de uma abordagem global. A «entrega-retoma» de diversos projectos e programas entre o ECHO e a Direc(cid:231)ªo-Geral do Desenvolvimento constitui, consequentemente, apenas um dos aspectos do trabalho realizado em comum. Quadro jur(cid:237)dico 10. O facto de se aplicarem diversas regulamenta(cid:231)ıes (cid:224) assistŒn- cia humanitÆria e (cid:224) recupera(cid:231)ªo nªo impede uma execu(cid:231)ªo eficaz da ajuda, desde que exista uma coordena(cid:231)ªo estreita. AlØm disso, na nova Comissªo, os dois dom(cid:237)nios encontram-se sob a respon- sabilidade do mesmo ComissÆrio. 11. A Comissªo tenciona proceder a uma apresenta(cid:231)ªo mais pormenorizada do processo cont(cid:237)nuo que conduziu, por sua ini- ciativa, de Maio de 1993 a Novembro de 1996, as diversas ins- t(cid:226)ncias comunitÆrias a aprofundarem o conceito de recupera(cid:231)ªo e a determinarem as suas modalidades de execu(cid:231)ªo, tendo em conta as diversas fontes de financiamento cuja aplica(cid:231)ªo simult(cid:226)- nea dependia da Comissªo. O artigo 257. o da sec(cid:231)ªo 6 («ajudas de emergŒncia») da Conven(cid:231)ªo de LomØ IV (1990-1995) prevŒ a possibilidade de financiar a recu- pera(cid:231)ªo nos pa(cid:237)ses ACP (`frica, Cara(cid:237)bas e Pac(cid:237)fico) a partir de diversas fontes financeiras do Primeiro protocolo financeiro, devendo os projectos e programas ser executados segundos os princ(cid:237)pios e regras do FED (Fundo Europeu de Desenvolvimento). Em Maio de 1993, a Comissªo apresentou uma comunica(cid:231)ªo ao Conselho e ao Parlamento Europeu, destinada a fazer face, de forma coerente, (cid:224)s necessidades de recupera(cid:231)ªo que tambØm exis- tem fora da zona ACP. A resolu(cid:231)ªo do Parlamento Europeu, juntamente com as conclu- sıes do Conselho de Dezembro de 1993, servem de enquadra- mento (cid:224) execu(cid:231)ªo das primeiras ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo financia- das a partir da rubrica or(cid:231)amental (B7-5 0 7 6) inscrita no Or(cid:231)amento Geral das Comunidades para 1994, e completam o enquadramento jÆ existente para as ac(cid:231)ıes financiadas a partir dos fundos do FED. (1) COM(93) 204 final, de 12 de Maio de 1993. Em meados de 1995, a Comissªo apresentou uma proposta de regulamento (CE) do Conselho relativo a ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo e C 113/22 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 de reconstru(cid:231)ªo em favor dos pa(cid:237)ses em vias de desenvolvimen- to (1), que foi objecto de uma primeira leitura por parte do Parla- mento Europeu em 15 de Dezembro de 1995, e que deu origem a uma posi(cid:231)ªo comum em 29 de Janeiro de 1996. Ap(cid:243)s a segunda leitura do Parlamento Europeu, efectuada em 21 de Maio de 1996, o regulamento foi finalmente adoptado em 22 de Novembro de 1996. Entretanto, com vista a facilitar uma abordagem global, a Comis- sªo apresentou uma comunica(cid:231)ªo ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a interliga(cid:231)ªo das opera(cid:231)ıes de emergŒncia, reabi- lita(cid:231)ªo e desenvolvimento (ERD) (2), que conduziu, nomeada- mente, (cid:224)s conclusıes do Conselho de 28 de Maio de 1996 e ao parecer do Parlamento Europeu de 21 de Fevereiro de 1997. Da(cid:237) resultou tambØm a cria(cid:231)ªo de grupos de trabalho. Neste contexto, Ø dif(cid:237)cil considerar que nªo existiram elementos de coerŒncia na abordagem da recupera(cid:231)ªo, tanto no que se refere aos fundos do FED como aos crØditos or(cid:231)amentais, cuja natureza complementar foi referida em diversas ocasiıes. Por outro lado, Ø um facto que, ap(cid:243)s o lan(cid:231)amento da Iniciativa Especial para `frica, a recupera(cid:231)ªo deixou de ser considerada como um novo instru- mento œnico, tendo passado a ser vista como a utiliza(cid:231)ªo flex(cid:237)vel e coordenada de diversos instrumentos jÆ dispon(cid:237)veis, cujos ele- mentos de coerŒncia foram gradualmente precisados, conforme indicado anteriormente. Recursos financeiros 14. A este respeito, convØm, contudo, assinalar que a necessi- dade de interven(cid:231)ıes muito rÆpidas foi expressamente reconhe- cida (cid:151) ver o ponto 7 das conclusıes do Conselho de 2 de Dezembro de 1993. ConvØm igualmente ter em conta, para alØm da import(cid:226)ncia das necessidades, a dificuldade de execu(cid:231)ªo no ter- reno, que ocasionou atrasos e imprevistos, bem como a evolu(cid:231)ªo por vezes sœbita das situa(cid:231)ıes, que exigiu uma adapta(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes. 15. Os pa(cid:237)ses ACP em fase de recupera(cid:231)ªo puderam dispor de fontes espec(cid:237)ficas de financiamento, cuja utiliza(cid:231)ªo se justificava pelas necessidades das popula(cid:231)ıes especialmente afectadas: refu- giados, pessoas deslocadas ou repatriadas, na acep(cid:231)ªo, nomeada- mente, do artigo 255. o da Conven(cid:231)ªo de LomØ IV. Tiveram ainda a possibilidade de dispor de financiamentos adicionais a partir do Or(cid:231)amento Geral das Comunidades adoptado pela autoridade or(cid:231)amental, nos termos da resolu(cid:231)ªo do Parlamento Europeu de 16 de Novembro de 1993 (3), que real(cid:231)ou a dimensªo da necessi- dade da ajuda (cid:224) recupera(cid:231)ªo e considerou desejÆvel a cria(cid:231)ªo de um quadro espec(cid:237)fico dotado de meios financeiros importantes para fazer face a tais necessidades. Os fundos dos programas indicativos nacionais (PIN) nªo obede- cem aos mesmos critØrios e modalidades de execu(cid:231)ªo que os crØ- ditos or(cid:231)amentais, geridos de forma mais aut(cid:243)noma. Do ponto de (1) COM(95) 291 final de 26 de Junho de 1995. (2) COM(96) 153 final de 30 de Abril de 1996. (3) JO C 329 de 6. 12. 1993, p. 77. vista da programa(cid:231)ªo dos fundos, a natureza das ac(cid:231)ıes previstas desempenhou um papel importante. De facto, convØm sublinhar que os crØditos or(cid:231)amentais foram essencialmente utilizados via organiza(cid:231)ıes nªo governamentais para interven(cid:231)ıes rÆpidas nos sectores bÆsicos prioritÆrios para as popula(cid:231)ıes afectadas, o que permitiu aos fundos dos programas indicativos nacionais eventu- almente ainda dispon(cid:237)veis e sempre que tal se tornar poss(cid:237)vel do ponto de vista pol(cid:237)tico, financiar outros tipos de projectos e de programas, nomeadamente no dom(cid:237)nio da retoma do desenvol- vimento. PROGRAMA˙ˆO GLOBAL CritØrios 19. A Comissªo considera que os critØrios de elegibilidade dos pa(cid:237)ses para financiamentos de recupera(cid:231)ªo se encontram defini- dos em dois documentos principais: o ponto 6 das conclusıes do Conselho, de 2 de Dezembro de 1993 e o Regulamento (CE) n. o 2258/96 do Conselho, de 22 de Novembro de 1996. Qual- quer destes textos refere o critØrio da «existŒncia de um n(cid:237)vel m(cid:237)nimo de seguran(cid:231)a», mas combinando-o com a necessidade de dar provas de flexibilidade e com a f(cid:243)rmula «na medida do pos- s(cid:237)vel». Assim sendo, permitem conciliar a necessidade de ac(cid:231)ıes rÆpidas a n(cid:237)vel das opera(cid:231)ıes humanitÆrias com a verifica(cid:231)ªo per- tinente de que o processo complexo de sa(cid:237)da de uma crise, de recupera(cid:231)ªo e de retoma do desenvolvimento nªo Ø linear no tempo nem uniforme no espa(cid:231)o. Determinados per(cid:237)odos ou regi- ıes sªo estÆveis, outros atribulados, e por vezes alternadamente; justifica-se assim a flexibilidade prevista nos textos, tendo igual- mente em conta que se trata de satisfazer as necessidades priori- tÆrias das popula(cid:231)ıes afectadas. AlØm disso, os critØrios de elegibilidade dos pa(cid:237)ses para ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo, bem como as interven(cid:231)ıes a financiar, foram esta- belecidos em estreita colabora(cid:231)ªo com o Conselho, atravØs do ComitØ Conjunto, do ComitØ do FED e das informa(cid:231)ıes prØvias. Finalmente, no que se refere mais concretamente (cid:224) recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental, a execu(cid:231)ªo efectuada pelas organiza(cid:231)ıes nªo gover- namentais em condi(cid:231)ıes muito dif(cid:237)ceis e por vezes perigosas, per- mitiu continuar a apoiar popula(cid:231)ıes terrivelmente afectadas. Tal conduziu, efectivamente, (cid:224) suspensªo ou (cid:224) interrup(cid:231)ªo de alguns projectos (globalmente pouco numerosos), uma alternativa real a uma atitude que nªo podia ser, neste dom(cid:237)nio, de absten(cid:231)ªo. SomÆlia 20. Ao acordo de Adis Abeba celebrado em Mar(cid:231)o de 1993 entre os dirigentes das principais fac(cid:231)ıes somalianas seguiu-se a decla- ra(cid:231)ªo de Adis Abeba de 1 de Dezembro de 1993, subscrita por toda a comunidade responsÆvel pela ajuda internacional (gover- nos, organismos da ONU e organiza(cid:231)ıes nªo governamentais internacionais), bem como por representantes das diferentes 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/23 regiıes da SomÆlia. Esta declara(cid:231)ªo delineou uma estratØgia para as ac(cid:231)ıes de reconstru(cid:231)ªo e de recupera(cid:231)ªo na SomÆlia, baseada na situa(cid:231)ªo existente, isto Ø, na ausŒncia de um governo central. Posteriormente, esta estratØgia ficou conhecida como a aborda- gem dos dividendos da paz. A CE tem vindo a seguir esta abor- dagem desde meados de 1994, altura em que teve in(cid:237)cio o pri- meiro programa de recupera(cid:231)ªo. A comunidade responsÆvel pela ajuda internacional considera que, para nªo abandonar a SomÆlia, nªo existe actualmente uma alternativa a esta estratØgia. 21. As actividades financiadas pela CE em Middle Shebell aumen- taram consideravelmente quando a entidade responsÆvel pela coordena(cid:231)ªo da ajuda (cid:224) SomÆlia [Somalia Aid Coordination Body (SACB)] considerou a regiªo eleg(cid:237)vel para recupera(cid:231)ªo. A degra- da(cid:231)ªo da situa(cid:231)ªo na regiªo, que se ficou a dever a conflitos intra- -fac(cid:231)ıes ocorridos posteriormente, nªo era entªo previs(cid:237)vel. Inde- pendentemente dos problemas que levaram a suspender os projectos de infra-estruturas, os investimentos jÆ realizados podem ser considerados basicamente œteis. No sector da saœde, foram suspensos 5 projectos durante o per(cid:237)odo 1994/1998, como reac- (cid:231)ªo (cid:224) mudan(cid:231)a a n(cid:237)vel da situa(cid:231)ªo de seguran(cid:231)a. De facto, con- forme referido, apenas um projecto foi prematuramente encer- levantou-se a suspensªo ap(cid:243)s a rado; nos restantes casos, introdu(cid:231)ªo de algumas melhorias. Angola 22. Apesar das dificuldades na execu(cid:231)ªo do Protocolo de Lusaca assinado em Novembro de 1994, Angola viveu atØ 1998 numa situa(cid:231)ªo de «nem guerra, nem paz», per(cid:237)odo durante o qual a comunidade internacional apoiou o pa(cid:237)s numa perspectiva de estabelecimento da paz e de reconcilia(cid:231)ªo nacional. Durante este per(cid:237)odo, a Comissªo continuou a conceder ajudas de emergŒncia a favor de Angola. Simultaneamente, com vista a apoiar o pro- cesso de reconcilia(cid:231)ªo, a comunidade internacional comprometeu- -se, no decurso da mesa-redonda de Bruxelas (1995), a apoiar o trabalho de reconstru(cid:231)ªo do pa(cid:237)s. As ajudas (cid:224) recupera(cid:231)ªo da Comissªo inscrevem-se neste contexto. Repœblica DemocrÆtica do Congo (antigo Zaire) 23-24. A Comissªo nªo partilha a opiniªo do Tribunal no que se refere (cid:224) questªo da oportunidade de lan(cid:231)ar programas de recu- pera(cid:231)ªo na RDC. (cid:201) um facto que no seu documento COM(93) 204, a Comissªo preconizou um compromisso pol(cid:237)tico e o relan- (cid:231)amento do processo de transi(cid:231)ªo. Este documento confirma a anÆlise que levou a Comunidade e os seus Estados-Membros a suspender em Janeiro de 1992, os seus programas de coopera(cid:231)ªo, com excep(cid:231)ªo da ajuda humanitÆria. Na sua declara(cid:231)ªo de 27 de Julho de 1994, a Uniªo Europeia tomou nota da viragem repre- sentada pela instala(cid:231)ªo do Governo Kengo e da nova assembleia (Alto Conselho da Repœblica - Parlamento de Transi(cid:231)ªo: ACR-PT). di(cid:231)ıes de vida da popula(cid:231)ªo. Esta sequŒncia, que se afigura cor- recta na sua concep(cid:231)ªo «humanitÆria (cid:151) recupera(cid:231)ªo (cid:151) coope- ra(cid:231)ªo para o desenvolvimento» foi parcialmente interrompida pelo conflito ocorrido na parte oriental do pa(cid:237)s no final de 1996, e que se alastrou em 1997. Ora, o conflito que levou o presidente Kabila ao poder nªo estava previsto nem era previs(cid:237)vel. 25. A decisªo tomada foi a de completar e iniciar os programas jÆ decididos. As possibilidades de transi(cid:231)ªo nªo estavam compro- metidas a priori com a mudan(cid:231)a de poder e as necessidades das popula(cid:231)ıes eram as mesmas, bem como as condi(cid:231)ıes de execu- (cid:231)ªo dos projectos de recupera(cid:231)ªo. Neste contexto, o abandono destes projectos teria sido ainda mais criticÆvel. 26. O programa de prepara(cid:231)ªo das elei(cid:231)ıes (PAPE) a que o Tri- bunal se refere nªo implicou quaisquer despesas, tendo a autori- za(cid:231)ªo sido encerrada na sua totalidade. Este programa previa a participa(cid:231)ªo num recenseamento da popu- la(cid:231)ªo, elemento essencial para a prepara(cid:231)ªo das elei(cid:231)ıes previstas pelo governo Kengo, bem como para a prepara(cid:231)ªo de programas de recupera(cid:231)ªo e de desenvolvimento mais amplos, com base na anÆlise das necessidades prioritÆrias de uma popula(cid:231)ªo cujos dados continuam a ser objecto de estimativas. Quando se tornou evidente que as novas autoridades nªo tinham qualquer inten(cid:231)ªo de convocar elei(cid:231)ıes foi encerrada sem que se tenha gasto um œnico euro, em paralelo com o encerramento da autoriza(cid:231)ªo a partir da rubrica or(cid:231)amental PESC relativa (cid:224) cria(cid:231)ªo de uma unidade eleitoral europeia de acompanhamento e obser- va(cid:231)ªo das elei(cid:231)ıes, bem como a sua prepara(cid:231)ªo. A Comissªo pre- cisa que as elei(cid:231)ıes nªo estavam especialmente previstas ap(cid:243)s a mudan(cid:231)a de poder, mas para apoiar uma mudan(cid:231)a de poder de acordo com as regras democrÆticas: o programa foi decidido durante o governo Kengo, que tinha previsto contribuir com um financiamento de cerca de 150 milhıes de d(cid:243)lares dos Estados Unidos e esperava contribui(cid:231)ıes das Na(cid:231)ıes Unidas. Por conse- guinte, o programa da Comissªo era complementar a essas auto- riza(cid:231)ıes e continuou a vigorar dado que o novo presidente se tinha comprometido a realizar elei(cid:231)ıes no prazo de dois anos ap(cid:243)s a sua tomada do poder. A Comissªo considera que a complementaridade entre os diferen- tes recursos dispon(cid:237)veis (FED e Or(cid:231)amento), bem como a coope- ra(cid:231)ªo estreita com os outros doadores, Ø, mais do que nunca, necessÆria neste tipo de opera(cid:231)ıes. Ruanda/LibØria 27. A Comissªo considera que a ajuda (cid:224) recupera(cid:231)ªo no caso do Ruanda era absolutamente adequada. Mesmo sem estarem reunidas as condi(cid:231)ıes necessÆrias para o rea- tamento da coopera(cid:231)ªo para o desenvolvimento do tipo clÆssico, a Comissªo financiou programas destinados a melhorar as con- Embora mantendo a ajuda humanitÆria, a Comissªo considerou que esta nªo permitia satisfazer integralmente as necessidades da popula(cid:231)ªo traumatizada pelo genoc(cid:237)dio e julgou necessÆrio C 113/24 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 iniciar o mais rapidamente poss(cid:237)vel as ac(cid:231)ıes de reconstru(cid:231)ªo das infra-estruturas destru(cid:237)das e de relan(cid:231)amento da economia, com vista a contribuir para a reconcilia(cid:231)ªo nacional. projectos no (cid:226)mbito do Programa de Reabilita(cid:231)ªo Social para a Eti(cid:243)pia. Este montante compıe-se da seguinte forma: FED: 2,7 milhıes de euros; artigo 255. o: 4,1 milhıes de euros; rubrica B7-6 4 1 0/(5 0 7 6): 8 milhıes de euros. Este tipo de ac(cid:231)ıes nªo pode ser empreendido com base na ajuda humanitÆria, que nªo pode financiar, por exemplo, infra-estruturas importantes. A l(cid:243)gica e a necessidade de interligar as ajudas de emergŒncia, de recupera(cid:231)ªo e de desenvolvimento, nªo excluem a existŒncia con- comitante dos trŒs tipos de interven(cid:231)ªo num determinado pa(cid:237)s. 28. O Œxito das opera(cid:231)ıes na LibØria foi tambØm recentemente confirmado por dois relat(cid:243)rios de avalia(cid:231)ªo independentes, que chegaram, nomeadamente, (cid:224)s seguintes conclusıes: (cid:151) «Os objectivos, os resultados e o impacto das actividades de recupera(cid:231)ªo foram extremamente coerentes com os objecti- vos da UE, tendo melhorado a complementaridade de todas as iniciativas da UE e da Comissªo» (1); (cid:151) «A Comissªo Europeia demonstrou ter uma capacidade de resposta operacional muito mais eficaz do que geralmente se crŒ» (2); (cid:151) «A CE teve uma influŒncia significativa quer no processo de paz, quer nas etapas iniciais de recupera(cid:231)ªo da guerra civil» (3); (cid:151) «Desde a realiza(cid:231)ªo da presente avalia(cid:231)ªo, a Comissªo conti- nuou a desempenhar o papel de principal doador na LibØria, atravØs da aplica(cid:231)ªo do segundo programa de recupera(cid:231)ªo. A reconhece amplamente este comunidade de doadores papel» (4). Eti(cid:243)pia 29 e 30. Esta limita(cid:231)ªo, que figurava como proposta na comu- nica(cid:231)ªo da Comissªo, nªo foi retida nas conclusıes do Conselho de 2 de Dezembro de 1993. Nªo consta igualmente do regula- mento relativo (cid:224) «recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental». A observa(cid:231)ªo relativa ao apoio da Comissªo (cid:224) IEA tem de ser considerada no contexto apropriado. A partir de 1991, a Comissªo passou a financiar um grande nœmero de «ac(cid:231)ıes de emergŒncia» a favor das v(cid:237)timas da guerra, da seca e da fome. O «Programa de Reabilita(cid:231)ªo Social», iniciado em 1994 na sequŒncia da assistŒncia de emergŒncia pre- viamente concedida, formava parte do continuum. Cumpre igual- mente recordar que, ap(cid:243)s a independŒncia da Eritreia, foram transferidos para este pa(cid:237)s 20 milhıes de euros de fundos et(cid:237)opes do FED, destinados a financiar actividades semelhantes em regiıes que pertenciam anteriormente (cid:224) Eti(cid:243)pia. Os dados dispon(cid:237)veis revelam que foram utilizados 14 834 739 euros para financiar (1) «Avalia(cid:231)ªo da execu(cid:231)ªo das rubricas or(cid:231)amentais (. )» B7-6 4 1 0, «Ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo e de reconstru(cid:231)ªo em favor dos pa(cid:237)ses em vias de desenvolvimento - pa(cid:237)ses ACP» (cid:151) exerc(cid:237)cios de 1994-1995- -1996-1997, «AnÆlise da situa(cid:231)ªo nacional na LibØria»; APT Consult, RU; p. 5. (2) Obra citada, p. 6. (3) (4) Obra citada. «Avalia(cid:231)ªo da ajuda da UE no terreno, estudo do caso n. o 5: LibØria»; Investment Development Consultancy, Fran(cid:231)a; Agosto de 1998; p. 1. O per(cid:237)odo 1994-1999 no Haiti caracterizou-se por uma crise pol(cid:237)tica e institucional. Neste contexto, era tªo importante apoiar os esfor(cid:231)os de reabilita(cid:231)ªo ap(cid:243)s o per(cid:237)odo do embargo como manter a economia sob controlo, a fim de evitar que (cid:224) crise pol(cid:237)- tica e social se viesse juntar outra crise devida (cid:224) instabilidade e (cid:224) degrada(cid:231)ªo do ambiente econ(cid:243)mico e financeiro. O financia- mento dos programas de ajustamento como complemento das ac(cid:231)ıes e programas de recupera(cid:231)ªo inscreveu-se nesta estratØgia. O continuum emergŒncia-recupera(cid:231)ªo-desenvolvimento nªo implica uma sucessªo no tempo, mas sim a complementaridade entre estes instrumentos. Em especial no caso do Haiti, a estratØ- gia de desenvolvimento devia, e deve ainda, incluir ac(cid:231)ıes de emergŒncia ou de recupera(cid:231)ªo. O que se procura Ø a coerŒncia entre as ac(cid:231)ıes de refor(cid:231)o e de descentraliza(cid:231)ªo do Estado atravØs da ajuda or(cid:231)amental e as ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo e de estrutura(cid:231)ªo da sociedade civil. Considera(cid:231)ıes sobre o processo de programa(cid:231)ªo 33. Pode suceder que o planeamento or(cid:231)amental da Comissªo, que tem de aplicar o regulamento existente, nªo coincida com o ritmo de prepara(cid:231)ªo dos projectos pelas organiza(cid:231)ıes nªo gover- namentais. Em regra, Ø dado um conhecimento atempado dos prazos (cid:224)s organiza(cid:231)ıes nªo governamentais, mas estas nem sem- pre os respeitam. Sempre que poss(cid:237)vel, Ø-lhes concedida uma œltima oportunidade de cumprimento de um prazo prestes a ter- minar, mas tal pode por vezes ser apenas uma questªo de dias. 34. A Comissªo insiste em sublinhar que, de acordo com o Regulamento (CE) n. o 2258/96, teve lugar um interc(cid:226)mbio de pontos de vista sobre as orienta(cid:231)ıes gerais relativas (cid:224)s ac(cid:231)ıes a realizar no ano seguinte no (cid:226)mbito de um comitØ conjunto espe- c(cid:237)fico dos Estados-Membros. AlØm disso, a Comissªo recorda que todos os projectos de recupera(cid:231)ªo de valor superior a 2 milhıes de euros sªo objecto de uma proposta de financiamento porme- norizada que Ø submetida ao comitØ do FED para parecer. Tal constitui para este uma ocasiªo de examinar o projecto no con- texto do programa de recupera(cid:231)ªo. 36. O ACNUR estava bem estabelecido em Mo(cid:231)ambique, dis- pondo de uma vasta equipa, de boas instala(cid:231)ıes e de representa- (cid:231)ªo nos distritos. Encontrava-se, por conseguinte, em muito melhor posi(cid:231)ªo do que as delega(cid:231)ıes para seleccionar e controlar sub-projectos. O ACNUR desempenhava as suas fun(cid:231)ıes atravØs de filiais provinciais aut(cid:243)nomas, (cid:224)s quais eram atribu(cid:237)dos fundos de acordo com as disponibilidades e as necessidades, e que con- tratavam organiza(cid:231)ıes nªo governamentais parceiras de acordo com os mesmos critØrios. Os seus sistemas administrativos eram bastante mais flex(cid:237)veis do que o da CE, o que lhes permitia desem- bolsar rapidamente os fundos, bem como alterar os resultados dos projectos. 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/25 Dadas estas vantagens comparativas, valeu a pena participar no financiamento do programa global do ACNUR, sem necessidade de afectar os fundos da CE a projectos individuais. Outros Estados- -Membros tinham uma rela(cid:231)ªo semelhante com o ACNUR, o que permitiu (cid:224) delega(cid:231)ªo dedicar-se a outras fun(cid:231)ıes. Neste contexto, o ACNUR utilizou os fundos da CE como contri- bui(cid:231)ªo para o seu plano de trabalho global. A partir de Outubro de 1995, o ACNUR identificou projectos para financiamento espec(cid:237)fico da CE ao abrigo do programa do artigo 255. o (7 ACP 080). Contudo, o programa apenas foi apro- vado em Mar(cid:231)o de 1996, o que resultou tanto no encerramento desses projectos como na procura de outros doadores. Coordena(cid:231)ªo Coordena(cid:231)ªo dos doadores 37. A Comissªo aplicou, em especial para a «recupera(cid:231)ªo or(cid:231)a- mental», os diversos meios destinados a assegurar uma coordena- (cid:231)ªo, tanto a n(cid:237)vel da sede como a n(cid:237)vel das delega(cid:231)ıes, com os parceiros que intervŒm no processo de recupera(cid:231)ªo, nomeada- mente as ONG, e tambØm o ECHO, que, desde 1994 foi infor- mado, prØvia e oficialmente, de todas as interven(cid:231)ıes previstas; os Estados-Membros foram igualmente consultados no (cid:226)mbito do comitØ conjunto institu(cid:237)do pelo Regulamento (CE) n. o 2258/96 no que se refere (cid:224)s orienta(cid:231)ıes gerais, bem como informados ex ante e ex post de todos os projectos. AlØm disso, foram criados grupos de trabalho para certos pa(cid:237)ses e/ou sectores de interven- (cid:231)ªo. tempo objecto de uma sØrie de debates, em especial no que se refere ao aspecto do controlo dos fundos por parte de organismos de controlo externos. Durante o per(cid:237)odo considerado, no (cid:226)mbito das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo financiadas a partir do Or(cid:231)amento Geral das Comunidades, e sobretudo a partir do artigo 255. o da Conven(cid:231)ªo de LomØ IV, a Comissªo apoiou a missªo do ACNUR atravØs do financiamento de diversos projectos ou programas desta organiza(cid:231)ªo com objectivos espec(cid:237)ficos e or(cid:231)amentos deter- minados, alguns com base na «entrega-retoma» de interven(cid:231)ıes no momento da retirada programada desta organiza(cid:231)ªo. Coordena(cid:231)ªo no interior da Comissªo 42. A coordena(cid:231)ªo teve lugar a n(cid:237)vel das delega(cid:231)ıes aquando da programa(cid:231)ªo da recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental, que Ø efectuada tendo em conta as outras interven(cid:231)ıes previstas no dom(cid:237)nio da recupe- ra(cid:231)ªo e da ajuda humanitÆria. Foi igualmente efectuada uma coordena(cid:231)ªo na sede por intermØ- dio dos responsÆveis geogrÆficos que asseguram a aplica(cid:231)ªo do conjunto da pol(cid:237)tica de desenvolvimento. Esta coordena(cid:231)ªo Ø efectuada no contexto da escolha dos sectores prioritÆrios e aquando da instru(cid:231)ªo dos projectos. No que se refere (cid:224) coordena(cid:231)ªo com o ECHO, assinala-se que todos os projectos de recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental sªo submetidos ao visto deste servi(cid:231)o. A Comissªo considera ter existido uma coordena(cid:231)ªo suficiente, que permitiu evitar a duplica(cid:231)ªo da aplica(cid:231)ªo dos fundos. A partir de 1996, os grupos de trabalho sistematizaram esta coor- dena(cid:231)ªo. 38. Nªo existem ind(cid:237)cios de um interesse decrescente por parte dos doadores no (cid:226)mbito do Somalia Aid Coordination Body (SACB), cuja fun(cid:231)ªo espec(cid:237)fica consiste em assegurar a mÆxima harmoniza(cid:231)ªo das metodologias e dos sistemas operacionais uti- lizados pelos organismos de execu(cid:231)ªo, que por sua vez sªo pra- ticamente todos membros do SACB, assim como os doadores e os organismos da ONU. Por outro lado, verificou-se um certo decrØs- cimo de interesse por parte dos doadores na SomÆlia, como reac- (cid:231)ªo (cid:224) ausŒncia de progressos no que se refere ao restabelecimento da paz e da ordem no pa(cid:237)s. 39 e 40. A Comissªo toma nota das observa(cid:231)ıes do Tribunal de Contas, que coloca, todavia, em perspectiva com a observa(cid:231)ªo introdut(cid:243)ria de que o conteœdo dessa actividade estÆ «atØ certo ponto, para alØm do controlo da Comissªo». 41. As modalidades de financiamento das organiza(cid:231)ıes interna- cionais da «fam(cid:237)lia das Na(cid:231)ıes Unidas» foram durante muito 43. Desde o in(cid:237)cio, e de acordo com a delega(cid:231)ªo da UE, o acom- panhamento tØcnico foi assegurado pela unidade tØcnica de recu- pera(cid:231)ªo do FED, tendo o acompanhamento financeiro sido asse- gurado pela sede e pela delega(cid:231)ªo. No relat(cid:243)rio anual de1995-1996 encontra-se jÆ mencionado o recrutamento de um assistente tØc- nico espec(cid:237)fico; o processo de recrutamento foi mais longo do que previsto. 44. O relat(cid:243)rio de avalia(cid:231)ªo anual a que se faz referŒncia neste ponto refere-se globalmente ao artigo 255. o da Conven(cid:231)ªo de LomØ, sendo Angola um dos casos estudados. A coordena(cid:231)ªo e a complementaridade entre a DG VIII e o ECHO foi assegurada em primeiro lugar atravØs de uma programa(cid:231)ªo conjunta dos finan- ciamentos dos projectos ONG no dom(cid:237)nio sanitÆrio (dom(cid:237)nio apoiado prioritariamente pelo ECHO), tendo sido realizado no final de 1996 um estudo para este efeito. A coordena(cid:231)ªo e a com- plementaridade encontram-se igualmente asseguradas pelo grupo de trabalho ERD estabelecido em Luanda, bem como pelas reu- niıes de coordena(cid:231)ªo celebradas na sede. C 113/26 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 45. Desde Julho de 1999, foi criado um grupo de trabalho inter- -servi(cid:231)os que agrupa as diferentes DG Relex, com o objectivo de racionalizar as rubricas or(cid:231)amentais e de simplificar os mØtodos de ac(cid:231)ªo. Recursos humanos 48. Os recursos humanos e o volume e o financiamento dos projectos constituem apenas dois dos elementos da equa(cid:231)ªo. As outras variÆveis fundamentais sªo o n(cid:237)vel de experiŒncia e de familiariza(cid:231)ªo com o conceito e o instrumento financeiro, a capa- cidade e o n(cid:237)vel de prepara(cid:231)ªo da administra(cid:231)ªo nacional, bem como a organiza(cid:231)ªo da sociedade civil. Na situa(cid:231)ªo que prevaleceu durante o per(cid:237)odo de recupera(cid:231)ªo em Mo(cid:231)ambique, o instrumento e o conceito eram novos, a adminis- tra(cid:231)ªo local e a sociedade civil inexistentes e os recursos dispon(cid:237)- veis abundantes. Neste contexto, a delega(cid:231)ªo reconheceu cons- tantemente que a eficÆcia do programa de recupera(cid:231)ªo da Comissªo se encontrava em grande medida comprometida pela falta de recursos humanos para gerir um programa complexo e difuso. O programa foi gerido por um consultor, com o apoio, alterna- damente, de um ou dois assistentes tØcnicos expatriados. Posto que o conceito de recupera(cid:231)ªo era novo, pouco pessoal contava com experiŒncias prØvias, ou com um conhecimento profissional amplo. Nesta situa(cid:231)ªo, o desequil(cid:237)brio entre a magnitude dos recursos financeiros e o pessoal responsÆvel pela sua gestªo foi um dos factores que contribu(cid:237)ram para que o programa se orien- tasse para a procura, sem uma estratØgia claramente articulada. Nestas circunst(cid:226)ncias, nªo foi fÆcil para a delega(cid:231)ªo efectuar uma anÆlise institucional e circunstancial mais rigorosa do conjunto da interven(cid:231)ªo, bem como de cada projecto e de cada parceiro. Como resultado, levou mais tempo a incorporar a experiŒncia adquirida na estratØgia da delega(cid:231)ªo. Contudo, com base em avalia(cid:231)ıes internas e externas, a delega(cid:231)ªo foi capaz de incorporar as experiŒncias adquiridas no seu pro- cesso de tomada de decisıes. (cid:151) Existe actualmente um entendimento bastante melhor da capa- cidade dos parceiros e de quais as actividades suscept(cid:237)veis de criarem ra(cid:237)zes. AtravØs da utiliza(cid:231)ªo das orienta(cid:231)ıes produ- zidas em Bruxelas, foi poss(cid:237)vel seguir as melhores prÆticas de interven(cid:231)ªo, tais como o microfinanciamento. (cid:151) O conselheiro para o desenvolvimento rural Ø agora apoiado por dois assistentes tØcnicos e por um funcionÆrio no local baseado em Maputo. Brevemente, um assistente tØcnico irÆ basear-se na prov(cid:237)ncia setentrional da ZambØzia. Esta situa(cid:231)ªo contrasta com a que prevaleceu entre 1994 e 1996, em que um œnico assistente tØcnico geriu uma carteira de projectos. No pr(cid:243)ximo programa de desenvolvimento rural, estÆ pre- vista a contrata(cid:231)ªo de peritos em matØria de controlo e de avalia(cid:231)ªo, de questıes relativas (cid:224) pobreza e ao gØnero e de anÆlise econ(cid:243)mica. (cid:151) A administra(cid:231)ªo financeira dispıe de dois agentes especiali- zados a n(cid:237)vel local. As recomenda(cid:231)ıes do Tribunal de Contas foram institucionalizadas. (cid:151) A diminui(cid:231)ªo da quantidade de fundos permitiu uma aborda- gem mais ponderada do desenvolvimento rural. As novas ini- ciativas planeadas ao abrigo do 8. o FED estªo geogrÆfica e sectorialmente concentradas. A capacidade de absor(cid:231)ªo insti- tucional e as anÆlises financeiras sªo sistematicamente consi- deradas. (cid:151) O processo de selec(cid:231)ªo dos projectos Ø agora sistemÆtico e transparente. A delega(cid:231)ªo promoveu a utiliza(cid:231)ªo de convites para a apresenta(cid:231)ªo de propostas, de forma a melhorar a pro- grama(cid:231)ªo dos seus recursos. (cid:151) A estratØgia de desenvolvimento rural das delega(cid:231)ıes real(cid:231)a as sinergias entre os programas da CE, dos Estados-Membros e de outros doadores. Informa(cid:231)ıes comunicadas (cid:224)s autoridades or(cid:231)amentais 49. Durante os primeiros anos de execu(cid:231)ªo da Iniciativa Especial para `frica, o Conselho foi periodicamente informado (pelo menos todos os semestres) da evolu(cid:231)ªo do esfor(cid:231)o global de recu- pera(cid:231)ªo, tanto no que se refere (cid:224)s decisıes como no que se refere aos desembolsos, afigurando-se que considerou a informa(cid:231)ªo recebida satisfat(cid:243)ria. 50. Com base nas disposi(cid:231)ıes do artigo 9. o do Regulamento (CE) n. o 2258/96, adoptado em 22 de Novembro de 1996, os servi(cid:231)os da Comissªo prepararam um relat(cid:243)rio de execu(cid:231)ªo do exerc(cid:237)cio or(cid:231)amental de 1997, o primeiro exerc(cid:237)cio a seguir (cid:224) adop(cid:231)ªo do regulamento. No que se refere aos pa(cid:237)ses ACP, este relat(cid:243)rio inclui todas as informa(cid:231)ıes requeridas pelo artigo 9. o do regulamento no dom(cid:237)nio da aplica(cid:231)ªo das rubricas or(cid:231)amentais relativas (cid:224) recupera(cid:231)ªo. A concep(cid:231)ªo do relat(cid:243)rio estÆ em conformidade com o previsto no regulamento. 51. A Comissªo sublinha que os debates cont(cid:237)nuos sobre os documentos relativos (cid:224) recupera(cid:231)ªo [projecto de regulamento do Conselho, comunica(cid:231)ªo sobre a interliga(cid:231)ªo das opera(cid:231)ıes de emergŒncia, reabilita(cid:231)ªo e desenvolvimento (ERD)], permitiram informar em numerosas ocasiıes as diversas inst(cid:226)ncias comuni- tÆrias acerca da evolu(cid:231)ªo do esfor(cid:231)o global de recupera(cid:231)ªo. AlØm disso, a autoridade or(cid:231)amental, informada sobre a aplica(cid:231)ªo dos crØditos do exerc(cid:237)cio precedente, confirmou periodicamente os crØditos das rubricas or(cid:231)amentais relativas (cid:224) recupera(cid:231)ªo, ao longo dos sucessivos exerc(cid:237)cios or(cid:231)amentais. 52 e 53. O Tribunal de Contas jÆ assinalou as consequŒncias que a falta de recursos humanos, nomeadamente a n(cid:237)vel das delega- (cid:231)ıes, teve no dom(cid:237)nio da avalia(cid:231)ªo das interven(cid:231)ıes. As modali- dades utilizadas para o acompanhamento das ac(cid:231)ıes atravØs da assistŒncia tØcnica, que complementa o acompanhamento efectu- ado pelos pr(cid:243)prios parceiros operacionais (a maior parte das 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/27 vezes, tratando-se de recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental, atravØs de ONG com muita experiŒncia), permitiram efectuar avalia(cid:231)ıes espec(cid:237)fi- cas de uma sØrie de projectos concretos, bem como as duas gran- des avalia(cid:231)ıes de conjunto efectuadas por escrit(cid:243)rios independen- tes: COWI e APT Consult. Cumpre assinalar que estas avalia(cid:231)ıes se realizaram, a partir de 1996-97 e 1997-98, no (cid:226)mbito da pol(cid:237)- tica de avalia(cid:231)ªo efectuada pela Comissªo, e que sªo pœblicas. EXECU˙ˆO DAS AC˙(cid:213)ES Introdu(cid:231)ªo 54. As conclusıes do Conselho de 2 de Dezembro de 1993 nªo especificam as duas limita(cid:231)ıes enunciadas pelo Tribunal de Con- tas: dura(cid:231)ªo de dois anos e ausŒncia de novos investimentos. Nªo constam igualmente do regulamento relativo (cid:224) recupera(cid:231)ªo or(cid:231)a- mental. Os dois textos normativos referidos apenas mencionam, sem mais precisıes, a dura(cid:231)ªo limitada. Tais limita(cid:231)ıes constavam, contudo, da comunica(cid:231)ªo da Comis- sªo. AlØm disso, a Comissªo verifica, tal como o Tribunal de Con- tas, que a execu(cid:231)ªo dos projectos e programas de recupera(cid:231)ªo exi- giu, em inœmeros casos, um per(cid:237)odo por vezes sensivelmente mais longo do que o inicialmente previsto. Sem excluir a razªo avan(cid:231)ada pelo Tribunal de Contas, a Comissªo sublinha que o contexto, as circunst(cid:226)ncias e as condi(cid:231)ıes muito dif(cid:237)ceis de exe- cu(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo sªo certamente a causa mais fre- quente da prorroga(cid:231)ªo do per(cid:237)odo de execu(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes, que, contudo, normalmente nªo excederam prazos razoÆveis. Programa(cid:231)ªo e elabora(cid:231)ªo do or(cid:231)amento Æreas. No momento da suspensªo, normalmente desconhece-se a dura(cid:231)ªo da situa(cid:231)ªo de inseguran(cid:231)a. Esta dificuldade nªo Ø espe- c(cid:237)fica do caso de Angola. 60. No decurso das discussıes realizadas em Mar(cid:231)o de 1999 com o ON, bem como durante a anÆlise da situa(cid:231)ªo do pa(cid:237)s, foi decidido que este projecto nªo constitu(cid:237)a uma prioridade para Mo(cid:231)ambique e que nªo seria executado. Em 28 de Setembro de 1999, devido (cid:224) falta de consenso entre as partes envolvidas no que se refere (cid:224) redefini(cid:231)ªo e (cid:224) formula(cid:231)ªo dos objectivos primÆ- rios, a delega(cid:231)ªo solicitou o seu encerramento. A recente reac(cid:231)ªo do ON a esta questªo (15 de Outubro de 1999) foi a de que o projecto deveria ser executado conforme estÆ, uma vez que o acordo de financiamento jÆ foi assinado e que, por isso, nªo foi inclu(cid:237)do na lista de projectos (prioridades) acordados entre o ON e a delega(cid:231)ªo em Mar(cid:231)o de 1999. A Comissªo irÆ propor que o projecto seja encerrado e os fundos desafectados. 61. A Comissªo teve em conta a experiŒncia das ONG, nomea- damente em situa(cid:231)ıes de crise, por forma a assegurar a continui- dade das interven(cid:231)ıes nos sectores prioritÆrios para a popula(cid:231)ªo afectada. A import(cid:226)ncia das necessidades, a variedade das situa- (cid:231)ıes e a dimensªo dos pa(cid:237)ses em questªo por vezes conduziu, em conformidade com o ponto 5 das conclusıes do Conselho de 2 de Dezembro de 1993 (que referia que era desejÆvel que as ONG desempenhassem um papel activo na execu(cid:231)ªo e, eventualmente, na concep(cid:231)ªo dos programas comunitÆrios de ajuda (cid:224) recupera- (cid:231)ªo), (cid:224) diversifica(cid:231)ªo e (cid:224) multiplica(cid:231)ªo das interven(cid:231)ıes atravØs de diversos parceiros diferentes. Contudo, convØm assinalar que a partir da programa(cid:231)ªo de 1995, com vista a assegurar uma maior coerŒncia, foi previsto definir os sectores e as zonas prioritÆrias para recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental, tendo em conta vÆrios elementos como as interven(cid:231)ıes efectuadas a partir de outras fontes ou por outros doadores. Esta abordagem foi prosseguida e mesmo refor- (cid:231)ada (cid:224) medida da execu(cid:231)ªo da «recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental». 56. Reconhecem-se as dif(cid:237)ceis condi(cid:231)ıes de execu(cid:231)ªo das activi- dades de reabilita(cid:231)ªo, em especial no que se refere aos recursos humanos a n(cid:237)vel das delega(cid:231)ıes. Participa(cid:231)ªo dos beneficiÆrios 57. O facto de ter sido necessÆrio alterar, suspender ou encerrar um nœmero limitado (em rela(cid:231)ªo (cid:224) totalidade das ac(cid:231)ıes empre- endidas) de projectos nªo resulta sistemÆtica e unicamente de uma prepara(cid:231)ªo insuficiente; resulta, sobretudo, das condi(cid:231)ıes complexas e por vezes aleat(cid:243)rias de sa(cid:237)da de crises profundas que conhecem os pa(cid:237)ses eleg(cid:237)veis para recupera(cid:231)ªo. 58. O crØdito pendente da empresa de consultoria, relativo a um projecto encerrado sobre o restabelecimento de pessoas, estÆ actualmente a ser investigado pela Comissªo. 59. A situa(cid:231)ªo instÆvel em matØria de seguran(cid:231)a conduziu fre- quentemente (cid:224) necessidade de suspender ac(cid:231)ıes em determinadas 66. A selec(cid:231)ªo dos projectos foi feita com base nos conhecimen- tos, na experiŒncia e na reputa(cid:231)ªo das ONG que trabalhavam no local, muitas vezes jÆ para projectos financiados pela UE. A con- trata(cid:231)ªo com estas ONG melhorou a transparŒncia e o acompa- nhamento das ac(cid:231)ıes. Nªo deve esquecer-se o contexto pol(cid:237)tico dif(cid:237)cil na sequŒncia do embargo e da ditadura e os aspectos de emergŒncia que persistiam nesse momento. A participa(cid:231)ªo dos beneficiÆrios Ø desejÆvel a todos os n(cid:237)veis, mas no contexto da recupera(cid:231)ªo, em que se trata de repor os servi(cid:231)os de base a um n(cid:237)vel aceitÆvel, nªo tem certamente a mesma import(cid:226)ncia do que num projecto de desenvolvimento a mais longo prazo. AlØm disso, algumas ONG tiveram tendŒncia para continuar a trabalhar no mesmo esp(cid:237)rito que durante o embargo, altura em que preva- lecia a urgŒncia e a satisfa(cid:231)ªo das necessidades imediatas. C 113/28 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 Sustentabilidade 68. A Comissªo solicitou sempre (cid:224)s contrapartes que apresen- tassem declara(cid:231)ıes firmes dando o seu acordo aos investimentos em infra-estruturas, ainda que isso nªo possa ser considerado suficiente para justificar a sustentabilidade da ac(cid:231)ªo. Por outro lado, na ausŒncia de um planeamento a mais longo prazo por parte da administra(cid:231)ªo mo(cid:231)ambicana, nªo existia fre- quentemente escolha entre investir na reabilita(cid:231)ªo das redes de infra-estruturas, com poucas ou nenhumas garantias de sustenta- bilidade, ou abandonar a popula(cid:231)ªo. AtØ agora, quase nªo foram encerrados projectos de infra-estruturas. 69. A Comissªo farÆ o necessÆrio para que as ONG que operam no terreno possuam as competŒncias tØcnicas e os recursos huma- nos necessÆrios para intervir em dom(cid:237)nios espec(cid:237)ficos, evitando tanto quanto poss(cid:237)vel o recurso a subcontrata(cid:231)ıes. Cumpre assi- nalar, alØm disso, que para assegurar a sustentabilidade de um projecto, os ministros competentes devem estar associados a esse projecto desde o in(cid:237)cio, tendo em vista inscrever as despesas futu- ras da ac(cid:231)ªo no Or(cid:231)amento do Estado, uma vez terminado o apoio comunitÆrio. 70-72. Os problemas relacionados com os baixos salÆrios da fun(cid:231)ªo pœblica e com a falta de motiva(cid:231)ªo do pessoal constituem obviamente uma caracter(cid:237)stica comum do funcionamento nos pa(cid:237)ses em desenvolvimento. A abordagem geral da Comissªo Ø dupla: i) procura dirigir-se (cid:224)s questıes relativas aos recursos humanos nos programas de reforma do sector social, e ii) prevŒ a concessªo de benef(cid:237)cios complementares de forma a maximizar os ganhos sociais, tais como financiamento para escolas, melhoria da situa(cid:231)ªo habitacional, etc. 73. Em certos casos, o critØrio da sustentabilidade pode ter uma prioridade mais baixa do que as necessidades imediatas da popu- la(cid:231)ªo. Execu(cid:231)ªo e resultados dos programas 75-76. No que se refere aos casos mencionados pelo Tribunal, a Comissªo gostaria de sublinhar que o fornecimento cont(cid:237)nuo de servi(cid:231)os bÆsicos (cid:224)s popula(cid:231)ıes afectadas num contexto de p(cid:243)s- -crise consistiu numa missªo especialmente dif(cid:237)cil de executar. «Os projectos contribu(cid:237)ram em muitos casos para o restabeleci- mento dos servi(cid:231)os m(cid:237)nimos no sector social, bem como para a restaura(cid:231)ªo das infra-estruturas em Æreas prioritÆrias. O impacto dos projectos contribuiu significativamente para a constru(cid:231)ªo da paz em Mo(cid:231)ambique nos primeiros anos e, mais concretamente, evitou a continua(cid:231)ªo da violŒncia na LibØria» (1). 77. A Comissªo comprometeu-se a liquidar os encargos do pas- sado e iniciou um exerc(cid:237)cio destinado a acelerar os pagamentos em d(cid:237)vida e a recuperar os atrasos acumulados. Verificou-se igual- mente que muitas vezes sªo as ONG que nªo respeitam os seus compromissos contratuais ao atrasar a execu(cid:231)ªo dos pagamentos (nomeadamente, nªo declara(cid:231)ªo de juros, atrasos na apresenta(cid:231)ªo dos relat(cid:243)rios, relat(cid:243)rios pouco pormenorizados, altera(cid:231)ªo do or(cid:231)amento inicial, etc. ). 78. A Comissªo aceita que os relat(cid:243)rios das ONG poderªo nªo ter sido suficientemente claros; contudo, adoptou as medidas ade- quadas para melhorar a informa(cid:231)ªo financeira. 79. As dificuldades em recrutar assistentes tØcnicos para pa(cid:237)ses instÆveis ou em crise sªo evidentes, e jÆ foram explicadas no ponto 72 do relat(cid:243)rio. Procedimentos simplificados 84. Deve assinalar-se que a Conven(cid:231)ªo de LomØ prevŒ os proce- dimentos simplificados necessÆrios, que se caracterizam por pro- cedimentos de concurso e de aquisi(cid:231)ªo mais curtos e por uma execu(cid:231)ªo rÆpida. Conforme explicado no relat(cid:243)rio, registaram-se outros factores que tambØm contribu(cid:237)ram para o atraso, tais como uma prepara(cid:231)ªo inadequada do projecto por parte das autorida- des locais. 85. O projecto 7. ACP. MOZ. 47 financiou a abertura urgente de estradas (AUE) em duas prov(cid:237)ncias do Centro-Norte de Mo(cid:231)am- bique: ZambØzia e Sofala. A prepara(cid:231)ªo dos documentos do concurso para as empreitadas e a supervisªo em ambas as prov(cid:237)ncias teve lugar em 1993, tendo os respectivos concursos sido iniciados no terceiro trimestre de 1994. Para alØm das razıes indicadas, a componente de desmina- gem do projecto, uma Ærea em rela(cid:231)ªo (cid:224) qual nªo se dispunha de experiŒncia prØvia em matØria de constru(cid:231)ªo de estradas em Mo(cid:231)ambique, originou atrasos adicionais. Os contratos de supervisªo para ambas as prov(cid:237)ncias foram assi- nados no final de 1995, enquanto os dois contratos de empreitada foram assinados em Julho de 1996. Contudo, dado o tempo decorrido desde a data de assinatura do acordo de financiamento, verificou-se a necessidade de melhorar as normas tØcnicas inici- almente adoptadas, por forma a alcan(cid:231)ar uma melhor sustentabi- lidade do projecto. As novas normas tØcnicas conduziram ao con- ceito de AUE melhorado, aplicado durante a execu(cid:231)ªo do projecto. A data inicial para a conclusªo do projecto AUE na prov(cid:237)ncia de Sofala era 25 de Mar(cid:231)o de 1998. Devido (cid:224)s modifica(cid:231)ıes aprova- das pelo departamento das estradas e pela CE para satisfazer as necessidades de assistŒncia na repara(cid:231)ªo dos tro(cid:231)os devastados na sequŒncia de chuvas excepcionais, bem como aos atrasos do empreiteiro, o projecto foi conclu(cid:237)do em 2 de Mar(cid:231)o de 1999. (1) APT Consult, relat(cid:243)rio de s(cid:237)ntese final (23 de Setembro de 1998), pÆgina 13. Em termos globais, e apesar do facto de dois tro(cid:231)os da estrada nªo terem podido ser terminados no (cid:226)mbito do primeiro contrato, as diferen(cid:231)as entre o estado actual das estradas e o que existia antes 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/29 da recupera(cid:231)ªo sªo substanciais, tendo sido reduzido para metade o tempo necessÆrio para viajar do Save para o Inchope. mentos relativos (cid:224) presta(cid:231)ªo de informa(cid:231)ıes e aos pagamentos foram harmonizados e simplificados. A data inicial para a conclusªo do projecto AUE na ZambØzia era 25 de Fevereiro de 1998. Devido (cid:224)s prorroga(cid:231)ıes aprovadas pelo departamento das estradas e pela Comissªo, o projecto terminou em 31 de Dezembro de 1998. Apesar dos atrasos iniciais, a qua- lidade das estradas recuperadas Ø satisfat(cid:243)ria, tendo sido conside- radas como as melhores estradas beneficiÆrias dos projectos AUE em Mo(cid:231)ambique. Apesar dos atrasos registados no in(cid:237)cio do projecto, nªo existem informa(cid:231)ıes sobre repara(cid:231)ıes efectuadas pelas ONG em qualquer das estradas beneficiÆrias do projecto na prov(cid:237)ncia de Sofala. Na prov(cid:237)ncia da ZambØzia, devido a atrasos no projecto e ao estado muito cr(cid:237)tico das estradas, as ONG procederam a algumas repara(cid:231)ıes de emergŒncia antes do in(cid:237)cio das obras nas estradas beneficiÆrias do projecto na prov(cid:237)ncia de Sofala. A Comissªo vela para que todos os pagamentos sejam efectuados ap(cid:243)s a apresenta(cid:231)ªo de um relat(cid:243)rio intercalar e/ou final e ap(cid:243)s o parecer da delega(cid:231)ªo interessada. Auditorias 100. A partir de Julho de 1999, foi inclu(cid:237)da uma clÆusula, em todas as conven(cid:231)ıes de subven(cid:231)ªo de montante igual ou superior a 100 000 euros, que exige a apresenta(cid:231)ªo de um relat(cid:243)rio de auditoria financeira acerca da execu(cid:231)ªo da ac(cid:231)ªo ou da ONG. AlØm disso, Ø exigida uma garantia financeira sobre qualquer pagamento de um adiantamento de montante igual ou superior a 1 milhªo de euros. A obriga(cid:231)ªo de presta(cid:231)ªo de uma garantia financeira nªo se aplica quando a ONG em questªo Ø reputada a n(cid:237)vel internacional e como tal periodicamente apoiada por outros doadores. 86. O acordo de financiamento do programa saœde p(cid:243)s-urgŒncia, no montante de 15 milhıes de ecus, foi assinado no in(cid:237)cio de 1994. O in(cid:237)cio do projecto foi de facto muito lento (no que se refere aos desembolsos). Embora as despesas se tenham atrasado consideravelmente, foram efectuadas diversas ac(cid:231)ıes de apoio e de forma(cid:231)ªo no local. O projecto foi avaliado e refor(cid:231)ado em 1997/1998, tendo as principais despesas sido realizadas posteri- ormente. Todos os casos assinalados pelo Tribunal serªo analisados. 101. A Comissªo tem conhecimento dos riscos inerentes ao uso da ajuda a organiza(cid:231)ıes e entidades no contexto de situa(cid:231)ıes de crise e de recupera(cid:231)ªo. (cid:201) prÆtica corrente da Comissªo investigar todos os casos submetidos (cid:224) sua aprecia(cid:231)ªo, embora muitas das alega(cid:231)ıes inevitavelmente acabem por se revelar desprovidas de fundamento. Contas bancÆrias separadas Acompanhamento 87. Na altura do encerramento de um projecto, as ONG devem apresentar (cid:224) Comissªo uma declara(cid:231)ªo relativa aos juros sobre os adiantamentos pagos pela Comissªo e apresentem os pormenores relativos (cid:224)s despesas cobertas por estes juros. 103. A insuficiŒncia de recursos humanos na delega(cid:231)ªo, bem como as dificuldades log(cid:237)sticas, limitaram de facto durante um certo tempo a capacidade de acompanhamento no local do con- junto dos projectos realizados pelas ONG. Elabora(cid:231)ªo de relat(cid:243)rios Requisitos 88-99. A Comissªo introduziu (a partir de 1 de Janeiro de 2000) procedimentos simplificados de contratos para subven(cid:231)ıes. Os requisitos de presta(cid:231)ªo de informa(cid:231)ıes encontram-se claramente estabelecidos no contrato normalizado, tanto no que se refere aos aspectos tØcnicos como aos aspectos financeiros do contrato. O relat(cid:243)rio deve ser apresentado de forma a permitir uma compa- ra(cid:231)ªo dos objectivos, dos meios empregues ou previstos, dos resultados esperados e obtidos e dos pormenores or(cid:231)amentais relativos (cid:224) opera(cid:231)ªo. A fim de alcan(cid:231)ar uma normaliza(cid:231)ªo dos procedimentos, as fac- turas permanecem na posse das ONG durante a vigŒncia do con- trato, e apenas lhes podem ser pedidas por amostragem ou por ocasiªo de um controlo efectuado pelas autoridades financeiras. 104-107. Conforme explicado na resposta aos pontos 88-99, o sistema de presta(cid:231)ªo de informa(cid:231)ıes foi alterado, o que deverÆ facilitar o controlo dos projectos. AlØm disso, a Comissªo estÆ a introduzir procedimentos de controlo mais sistemÆticos e abran- gentes para todos os programas, o que irÆ garantir uma aborda- gem mais uniforme e uma cobertura mais intensiva destes. AVALIA˙(cid:213)ES 108. A Comissªo concorda integralmente com a import(cid:226)ncia das avalia(cid:231)ıes. Por esta razªo, a maior parte dos programas naci- onais abrangidos pelo relat(cid:243)rio de 1997 e seguintes jÆ foram ava- liados por peritos independentes, desde o momento em que se encontravam suficientemente avan(cid:231)ados para tal. 109. A Comissªo aceita que, em especial no per(cid:237)odo inicial do programa, a prepara(cid:231)ªo dos projectos nªo era satisfat(cid:243)ria, essen- cialmente pelas seguintes razıes: Conforme indicado, muitos dos problemas assinalados pelo Tri- bunal nªo devem voltar a verificar-se, uma vez que os procedi- i) os actuais sistemas de gestªo do ciclo dos projectos nem sem- pre se adequam (cid:224)s ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo, dados os diferentes C 113/30 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 tipos de riscos a que a assistŒncia (cid:224) recupera(cid:231)ªo se pode diri- gir (ver o relat(cid:243)rio de avalia(cid:231)ªo da APT, pÆgina 13), CONCLUSˆO ii) as estruturas sociais e econ(cid:243)micas mudaram drasticamente devido (cid:224) situa(cid:231)ªo de instabilidade, o que significa que os pres- supostos e os dados existentes poderªo nªo ser fiÆveis. Conceito A Comissªo estÆ actualmente a considerar a prepara(cid:231)ªo de ori- enta(cid:231)ıes gerais mais espec(cid:237)ficas para os projectos de recupera(cid:231)ªo. 110. Para alØm das duas avalia(cid:231)ıes gerais referidas pelo Tribunal, a Comissªo efectuou avalia(cid:231)ıes independentes que abrangem os aspectos essenciais dos programas noutros pa(cid:237)ses, e considera que a cobertura das avalia(cid:231)ıes das suas ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo Ø excepcional, em especial tendo em vista as condi(cid:231)ıes de opera(cid:231)ªo extremamente dif(cid:237)ceis com que ainda se depara na maior parte dos pa(cid:237)ses em questªo. Todos os relat(cid:243)rios finais de avalia(cid:231)ªo se encontram (cid:224) disposi(cid:231)ªo do pœblico. No que se refere a projectos de ONG, uma vez que nªo seria viÆvel, ou mesmo rentÆvel, avaliar um grande nœmero de pequenos projectos, procede-se a uma ava- lia(cid:231)ªo por amostragem. 112. No que se refere a Angola, foi efectuada uma primeira ava- lia(cid:231)ªo global das rubricas or(cid:231)amentais em 1994 (acompanhada de um estudo aprofundado dos projectos em Angola). Angola foi tambØm visitada no (cid:226)mbito da segunda avalia(cid:231)ªo global (realizada em 1998), que abrangeu todos os projectos financiados a partir de rubricas or(cid:231)amentais. Duas das avalia(cid:231)ıes dos projectos finan- ciados a partir do FED, previstas para 1998, foram realizadas em 1999. Relativamente (cid:224) Eti(cid:243)pia, foram iniciadas avalia(cid:231)ıes dos projectos do Programa de Reabilita(cid:231)ªo Social (PRS), as quais foram com- pletadas por consultores locais. Estas avalia(cid:231)ıes foram iniciadas pela unidade de apoio tØcnico do PRS, utilizando os fundos pr(cid:243)- prios do programa. Ap(cid:243)s o encerramento da unidade, a unidade local de seguran(cid:231)a alimentar (ULSA) assumiu os projectos restan- tes. Devido ao encerramento da unidade de apoio tØcnico, os fun- dos do PRS destinados (cid:224) avalia(cid:231)ªo dos projectos PRS deixaram de estar dispon(cid:237)veis. Contudo, o inventÆrio dos resultados dos pro- gramas completados foi efectuado pela ULSA (ver tambØm a res- posta ao ponto 114). Finalmente, as ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo em Mo(cid:231)ambique foram ava- liadas da seguinte forma: artigo 255. o (1997), rubricas or(cid:231)amen- tais (1998), em conjunto (1999). Em Janeiro de 1999, foi publi- cada uma avalia(cid:231)ªo espec(cid:237)fica dos projectos executados pela Handicap International. 114. O consultor local a que se refere o Tribunal fez exactamente o previsto no seu mandato. Com 25-30 projectos em fase de exe- cu(cid:231)ªo num determinado momento, uma avalia(cid:231)ªo na verdadeira acep(cid:231)ªo do termo apenas faria sentido se abrangesse um grande nœmero de projectos, por forma a retirar ensinamentos para o futuro. Uma vez que, nessa altura, tal nªo era ainda poss(cid:237)vel, decidiu-se limitar a avalia(cid:231)ªo a um inventÆrio de resultados, inclu- indo recomenda(cid:231)ıes para ac(cid:231)ıes futuras. Nestas circunst(cid:226)ncias, o termo «avalia(cid:231)ªo» Ø talvez um pouco enganoso. 115 a 117. Nªo foi considerada a cria(cid:231)ªo de um novo instru- mento œnico de «recupera(cid:231)ªo». Nªo existe uma contradi(cid:231)ªo entre os diferentes textos (Conven(cid:231)ªo de LomØ IV e regulamento) que regem a recupera(cid:231)ªo, sendo poss(cid:237)vel a complementaridade entre as ac(cid:231)ıes. Consequentemente, efectuou-se uma utiliza(cid:231)ªo flex(cid:237)vel e adequada dos diversos instrumentos existentes (FED e Or(cid:231)a- mento Geral, para os pa(cid:237)ses ACP) no decurso do per(cid:237)odo em ques- tªo. Os critØrios de utiliza(cid:231)ªo foram, nomeadamente no que se refere ao «conceito», progressivamente precisados pelas diversas inst(cid:226)ncias comunitÆrias. A este respeito, constam das conclusıes do Conselho de 2 de Dezembro de 1993 e do Regulamento (CE) n. o 2258/96, de 22 de Novembro de 1996, elementos normativos definidos, acompanhados de clÆusulas de flexibilidade. Esta abor- dagem flex(cid:237)vel justifica-se amplamente pelas principais conside- ra(cid:231)ıes que foram objecto de consenso aquando das diversas dis- cussıes que tiveram lugar no dom(cid:237)nio da «recupera(cid:231)ªo»: o processo Ø complexo, progressivo e nªo linear, podendo originar «zonas cinzentas» quando se trata de evitar solu(cid:231)ıes de continuidade; nªo pode resumir-se a um regresso (cid:224) situa(cid:231)ªo ex ante, tem de ser adap- tado a cada situa(cid:231)ªo e (cid:224) sua poss(cid:237)vel evolu(cid:231)ªo: exige, por conse- guinte, uma abordagem flex(cid:237)vel e articulada dos meios dispon(cid:237)- veis. AlØm disso, na realidade foi efectuada uma harmoniza(cid:231)ªo funci- onal: os fundos da recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental foram essencialmente utilizados para financiar as opera(cid:231)ıes de «recupera(cid:231)ªo» propostas e executadas por ONG. Acresce a isto o facto de na nova Comis- sªo um œnico comissÆrio ser responsÆvel por ambas as Æreas. Finalmente, a cria(cid:231)ªo do servi(cid:231)o comum Relex conduziu a uma maior harmoniza(cid:231)ªo das metodologias neste dom(cid:237)nio. DeverÆ verificar-se uma nova melhoria com a entrada em vigor do novo contrato normalizado de subven(cid:231)ªo. Deixarªo tambØm de existir disparidades a n(cid:237)vel dos mØtodos de pagamento. Identifica(cid:231)ªo e coordena(cid:231)ªo 118. A Comissªo recorda que a elegibilidade dos pa(cid:237)ses para recupera(cid:231)ªo deve, segundo os pr(cid:243)prios textos, ser examinada de forma flex(cid:237)vel e que, por outro lado, Ø determinada em coopera- (cid:231)ªo com os Estados-Membros. A Comissªo sublinha ainda que uma atitude mais expectante neste dom(cid:237)nio pode acarretar riscos para as popula(cid:231)ıes e para o conjunto do processo de regresso (cid:224) estabilidade. Em Angola existe um governo leg(cid:237)timo, reconhecido pela comu- nidade internacional. No que se refere (cid:224) pertinŒncia de desenvol- ver ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo, ver os comentÆrios ao ponto 22. 19. 4. 2000 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 113/31 119. As dificuldades ligadas (cid:224) necessidade de «lan(cid:231)ar o mais rapi- damente poss(cid:237)vel sem comprometer a qualidade da avalia(cid:231)ªo» [artigo 1. o do Regulamento (CE) n. o 2258/96] sªo reais. A conci- lia(cid:231)ªo entre estes dois elementos opostos pode, de facto, revelar-se dif(cid:237)cil na prÆtica. A solu(cid:231)ªo que teria consistido na prossecu(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes de emergŒncia apresenta demasiadas dificuldades em termos de possibilidades administrativas e financeiras, bem como riscos de pereniza(cid:231)ªo da assistŒncia em detrimento da estabiliza- (cid:231)ªo das situa(cid:231)ıes. A execu(cid:231)ªo dos crØditos anuais da «recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental» essencialmente por intermØdio de vÆrias dezenas de ONG expe- rimentadas, pertencentes a pa(cid:237)ses da Uniªo e aos pa(cid:237)ses benefici- Ærios, operando em parceria, constitui um meio adequado de res- ponder (cid:224)s necessidades prioritÆrias das popula(cid:231)ıes afectadas (associando-as, bem como os seus representantes, (cid:224) execu(cid:231)ªo do projecto), limitando assim os riscos para a viabilidade dos projec- tos. 120. Foram criados e utilizados diversos meios de coordena(cid:231)ªo com os Estados-Membros, os diversos doadores e os outros inter- venientes neste dom(cid:237)nio, tanto na sede como no local, atravØs das delega(cid:231)ıes. No que se refere (cid:224)s ac(cid:231)ıes de «recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amen- tal», o processo de programa(cid:231)ªo e de tomada de decisıes implica os Estados-Membros, os diversos servi(cid:231)os da sede e os parceiros operacionais no local, atravØs das delega(cid:231)ıes. Os diversos estÆdios consistem numa etapa de prØ-programa(cid:231)ªo, numa programa(cid:231)ªo (pa(cid:237)ses e sectores) elaborada no (cid:226)mbito do comitØ conjunto com os Estados-Membros e numa informa(cid:231)ªo ex ante e ex post das deci- sıes tomadas. Os meios consistem, nomeadamente, no seguinte: prepara(cid:231)ªo anual de orienta(cid:231)ıes gerais, interc(cid:226)mbio regular e sis- temÆtico de informa(cid:231)ıes e constitui(cid:231)ªo de grupos de trabalho por pa(cid:237)s ou por sector. A coordena(cid:231)ªo com o ECHO Ø efectuada atra- vØs do fornecimento de informa(cid:231)ıes prØvias a qualquer decisªo de «recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental». A coordena(cid:231)ªo entre os recursos do FED e do Or(cid:231)amento Geral Ø efectuada atravØs das delega(cid:231)ıes e dos servi(cid:231)os geogrÆficos que participam na programa(cid:231)ªo dos crØ- ditos or(cid:231)amentais, sempre com a garantia de aplica(cid:231)ªo dos fundos do FED. Programa(cid:231)ªo e acompanhamento 121. A Comissªo considera que a sua programa(cid:231)ªo Ø transpa- rente e justificada pelas necessidades. De facto, os fundos anual- mente dispon(cid:237)veis para a recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental sªo decididos pela autoridade or(cid:231)amental e executados pela Comissªo. Sªo ainda objecto de uma programa(cid:231)ªo entre os pa(cid:237)ses eleg(cid:237)veis de acordo com as modalidades previstas no Regulamento (CE) n. o 2258/96. A sua execu(cid:231)ªo Ø efectuada com base em contratos, a alguns dos quais foram adicionadas clÆusulas ligadas (cid:224)s dificuldades de exe- cu(cid:231)ªo. A introdu(cid:231)ªo de clÆusulas adicionais Ø em princ(cid:237)pio acom- panhada de justifica(cid:231)ıes e de um ponto da situa(cid:231)ªo financeira do projecto e das suas perspectivas. 122. A Comissªo confirma ter sido efectuada uma programa(cid:231)ªo para o conjunto das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo com todos os parcei- ros interessados (Estados-Membros, organiza(cid:231)ıes especializadas e ONG). Esta programa(cid:231)ªo foi efectuada tanto no local como na sede, atravØs da aplica(cid:231)ªo de vÆrios meios de coordena(cid:231)ªo, a fim de responder da maneira mais adequada poss(cid:237)vel (cid:224)s necessidades das popula(cid:231)ıes afectadas. 123. Dada a ausŒncia frequente de uma administra(cid:231)ªo nacional ou mesmo local, o melhor meio de garantir a participa(cid:231)ªo dos beneficiÆrios consistiu em colaborar com organismos operacio- nais e especializados. 124. O Conselho, em especial, foi regularmente informado da aplica(cid:231)ªo dos esfor(cid:231)os de recupera(cid:231)ªo. No que se refere (cid:224) presta- (cid:231)ªo de informa(cid:231)ıes no (cid:226)mbito dos contratos, ver igualmente os pontos 88-99. 125. Os projectos financiados pelos crØditos or(cid:231)amentais pre- viam em princ(cid:237)pio objectivos cifrados e quantificados (nœmero de beneficiÆrios, por exemplo), um or(cid:231)amento pormenorizado, bem como um prazo de execu(cid:231)ªo. A presta(cid:231)ªo de informa(cid:231)ıes estÆ ligada, nomeadamente, (cid:224) execu(cid:231)ªo financeira dos projectos, e prevŒ a apresenta(cid:231)ªo de relat(cid:243)rios descritivos e de relat(cid:243)rios financeiros. As dif(cid:237)ceis condi(cid:231)ıes de execu(cid:231)ªo dos projectos pror- rogaram consideravelmente os prazos de execu(cid:231)ªo dos projectos. A Comissªo introduziu modifica(cid:231)ıes que irªo melhorar a presta- (cid:231)ªo de informa(cid:231)ıes. Execu(cid:231)ªo e presta(cid:231)ªo de contas 126. De acordo com as disposi(cid:231)ıes dos textos, a recupera(cid:231)ªo deve, efectivamente, ser executada rapidamente e ter uma dura(cid:231)ªo limitada. Devido (cid:224) sua complexidade, a fase de recupera(cid:231)ªo pode ser prolongada, bem como, pela mesma razªo, a fase de execu(cid:231)ªo dos projectos. (cid:201) igualmente um facto que vÆrios pa(cid:237)ses deixaram de ser eleg(cid:237)veis para recupera(cid:231)ªo durante o per(cid:237)odo considerado. Em termos gerais, a distin(cid:231)ªo entre as fases de recupera(cid:231)ªo e de desenvolvimento pode estabelecer-se muito facilmente; nªo Ø menos verdade que a transi(cid:231)ªo Ø progressiva e que a articula(cid:231)ªo entre as duas etapas pode conduzir (cid:224) execu(cid:231)ªo de programas que facilitam a passagem de uma fase para outra. 127. As dificuldades em recrutar pessoal, local ou expatriado, em situa(cid:231)ıes de conflito recente ou iminente, e a grande falta de facilidades bÆsicas sªo evidentes, e nªo podem ser atribu(cid:237)das a problemas processuais a n(cid:237)vel da Comissªo. Em 10 de Novembro, a Comissªo decidiu aprovar um manual de instru(cid:231)ıes para os seus servi(cid:231)os que prevŒ a simplifica(cid:231)ªo, a raci- onaliza(cid:231)ªo e o aumento da transparŒncia das opera(cid:231)ıes de adju- dica(cid:231)ªo de contratos no mundo inteiro. De acordo com esta deci- sªo, os procedimentos actualmente utilizados nos diferentes programas de ajuda externa e no (cid:226)mbito do FED diminuirªo de 40 para um total de 8. Estes novos procedimentos simplificados serªo aplicados progressivamente a partir de 1 de Janeiro de 2000 no que se refere ao conjunto dos programas (MEDA, ALA, PHARE, TACIS, Obnova, etc. ) e do FED, (cid:224) medida da realiza(cid:231)ªo das neces- sÆrias ac(cid:231)ıes de forma(cid:231)ªo prØvias e da revisªo das disposi(cid:231)ıes espec(cid:237)ficas relativas aos contratos existentes no (cid:226)mbito dos regu- lamentos e instrumentos jur(cid:237)dicos que abrangem os diferentes programas. C 113/32 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 19. 4. 2000 Estas novas medidas representarªo um progresso considerÆvel para o conjunto dos operadores econ(cid:243)micos europeus e das auto- ridades contratantes dos pa(cid:237)ses parceiros. As medidas permitirªo, nomeadamente, acelerar e melhorar a execu(cid:231)ªo dos programas e dos projectos de ajuda externa, assegurando ao mesmo tempo mais seguran(cid:231)a e transparŒncia a n(cid:237)vel dos concursos e dos con- vites para a apresenta(cid:231)ªo de propostas. Neste contexto, os contratos normalizados assegurarªo igual- mente a normaliza(cid:231)ªo dos requisitos relativos (cid:224) presta(cid:231)ªo de informa(cid:231)ıes, bem como a acelera(cid:231)ªo dos procedimentos de paga- mento. 128. O impacto das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo financiadas pela UE foi examinado por peritos independentes, que assinalaram a sua contribui(cid:231)ªo para a constru(cid:231)ªo do processo de paz e a forma como podem evitar a continua(cid:231)ªo da violŒncia. Resultados 129. Foi efectuada uma programa(cid:231)ªo anual para a «recupera(cid:231)ªo or(cid:231)amental», tendo em conta a natureza de transi(cid:231)ªo progressiva que a recupera(cid:231)ªo deve assumir. Neste contexto, e dado que se dispıe de recursos limitados em rela(cid:231)ªo (cid:224)s necessidades, nªo se afigura incoerente o estabelecimento de sectores prioritÆrios, inclu- indo quando baseado na prossecu(cid:231)ªo de ac(cid:231)ıes jÆ empreendidas, a fim de evitar rupturas bruscas. O conjunto das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo, cuja maioria provØm do FED, foi objecto de uma anÆlise aprofundada das necessidades e dos meios mais adequados para lhes dar resposta. As ac(cid:231)ıes exe- cutadas pelas ONG permitiram assegurar no local uma continui- dade na satisfa(cid:231)ªo das necessidades prioritÆrias. As numerosas avalia(cid:231)ıes efectuadas fornecem uma imagem de conjunto das interven(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo, e nªo dªo uma ima- gem de incoerŒncia das actividades da Comissªo neste dom(cid:237)nio, efectuadas como complemento de outras interven(cid:231)ıes. 130. (cid:201) um facto que o restabelecimento das infra-estruturas ins- titucionais constitui um elemento importante da viabilidade das interven(cid:231)ıes. Contudo, depende de um determinado nœmero de factores que ultrapassam largamente a ajuda (cid:224) recupera(cid:231)ªo, e que exigem uma abordagem global. As interven(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo respondem (cid:224)s necessidades bÆsicas das popula(cid:231)ıes, que por seu turno tambØm contribuem para elas. Trata-se de um processo complexo, iterativo e progressivo. Neste contexto, e no que se refere ao refor(cid:231)o das capacidades ins- titucionais, a fluidez da situa(cid:231)ªo pol(cid:237)tica e/ou militar, bem como o seu carÆcter imprevis(cid:237)vel, tem uma repercussªo directa sobre o objectivo de refor(cid:231)o das capacidades e das institui(cid:231)ıes. 131. A execu(cid:231)ªo das ac(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo em 1993 e 1994 nªo apresenta as mesmas caracter(cid:237)sticas que em 1997 e 1998. AlØm disso, a Comissªo continua a reflectir sobre a interliga(cid:231)ªo entre a ajuda humanitÆria, a recupera(cid:231)ªo e o desenvolvimento; no (cid:226)mbito deste exerc(cid:237)cio, velarÆ para que sejam tomadas em considera(cid:231)ªo as observa(cid:231)ıes pertinentes do Tribunal. De facto, a Comissªo jÆ iniciou um processo de anÆlise do con- junto das actividades de recupera(cid:231)ªo, com o objectivo, por um lado, de retirar ensinamentos prÆticos das experiŒncias no local jÆ efectuadas, e, por outro, de sistematizar estes ensinamentos sob a forma de directrizes claras, permitindo uma abordagem global das situa(cid:231)ıes por parte dos seus servi(cid:231)os. Este processo desenrola-se de acordo com as seguintes etapas: i) Foi criado em 1999 um grupo de trabalho para estudar as interven(cid:231)ıes de recupera(cid:231)ªo na perspectiva do documento da Comissªo de 1996 sobre a interliga(cid:231)ªo das opera(cid:231)ıes de emergŒncia, de recupera(cid:231)ªo e desenvolvimento, com base num estudo metodol(cid:243)gico confiado a um consultor; ii) Em 2000 deverÆ ser elaborado um sistema coerente de «ori- enta(cid:231)ıes gerais» operacionais, que permita a anÆlise das crises e uma execu(cid:231)ªo eficaz e coerente da ajuda comunitÆria antes, durante e depois de uma crise, de acordo com uma visªo de conjunto e numa perspectiva de longo prazo. As modalidades de utiliza(cid:231)ªo destes elementos pelos diferentes servi(cid:231)os em questªo serªo igualmente examinadas; iii) Finalmente, estes elementos deverªo ser formalizados de acordo com as modalidades apropriadas em complemento (cid:224)s orienta(cid:231)ıes de 1996