title: Relazione speciale n. 2/2000 sugli aiuti dell'Unione europea alla Bosnia-Erzegovina nel quadro del ripristino della pace e dello Stato di diritto, corredata delle risposte della Commissione

eurovoc_concepts:
Bosnia and Herzegovina
EU aid
democratisation
human rights
peacekeeping
rule of law

text: 23. 3. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 85/29 RELAZIONE SPECIALE N. 2/2000 sugli aiuti dell(cid:146)Unione europea alla Bosnia-Erzegovina nel quadro del ripristino della pace e dello Stato di diritto, corredata delle risposte della Commissione (articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (2000/C 85/02) INDICE Paragrafi Pagina Introduzione. Riassunto delle principali osservazioni. Rappresentanza della Commissione in Bosnia. Contributo dell(cid:146)UE alle spese amministrative dell(cid:146)ufficio dell(cid:146)Alto rappresentante in Bosnia-Erzegovina. Introduzione. Gestione amministrativa e finanziaria. Responsabilit(cid:224) istituzionali. Conclusione. Sostegno ai diritti dell(cid:146)uomo e ai mass-media. Istituzioni per la tutela dei diritti fondamentali. Aiuti alla societ(cid:224) civile. Aiuti ai mass-media. Gestione delle operazioni. Sostegno al processo elettorale. Conclusione. 1-2 3-10 11 12-23 12-13 14-20 21-22 23 24-45 26-28 29-35 36-41 42-45 46-60 61-64 Risposte della Commissione. 30 30 31 31 31 31 33 33 33 34 34 35 36 36 39 40 C 85/30 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 23. 3. 2000 INTRODUZIONE 1. Nella relazione speciale n. 5/98 della Corte dei conti (1) sono state esaminate unicamente le operazioni di ricostruzione intra- prese nel 1996 e nel 1997 dall(cid:146)UE in ex Iugoslavia. Nella relazione non sono state invece considerate altre azioni finanziate in Bosnia- Erzegovina nel corso dello stesso periodo con stanziamenti del bilancio generale. Fin dalla stipulazione degli accordi di pace nel dicembre 1995, l(cid:146)Unione europea (UE) ha messo a disposizione ingenti risorse non solo per la ricostruzione, ma anche per l(cid:146)ap- poggio dell(cid:146)ufficio dell(cid:146)Alto rappresentante (OHR) (2) e per le azioni a favore del ripristino della democrazia in Bosnia- Erzegovina. Queste azioni attenevano ai diritti dell(cid:146)uomo, ai mass- media e al sostegno del processo elettorale. Le azioni attinenti ai diritti dell(cid:146)uomo e ai mass-media sono state finanziate perlopiø direttamente dalla Commissione, mentre il sostegno all(cid:146)OHR e al processo elettorale ha preso forma di cofinanziamenti con terzi. La presente relazione contiene le osservazioni cui l(cid:146)esame di que- sti diversi settori ha dato adito nel 1998 e nel 1999. 2. Le osservazioni vanno viste nell(cid:146)ottica delle azioni che l(cid:146)UE Ł chiamata a porre in atto nell(cid:146)ambito della ricostruzione nel Kosovo, a seguito delle decisioni del vertice europeo di Colonia, del 3 e 4 giugno 1999. Il ripristino dello Stato di diritto nella regione por- ter(cid:224) probabilmente ad azioni del tipo di quelle intraprese in Bosnia. ¨ importante trarne pertanto i debiti insegnamenti, soprat- tutto per quanto concerne il sostegno delle nuove istituzioni locali o internazionali e i cofinanziamenti con terzi, in particolare con l(cid:146)OSCE (3). RIASSUNTO DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI 3. Nel 1998 Ł stata rafforzata la rappresentanza della Commis- sione in Bosnia-Erzegovina e per la fine dell(cid:146)anno era prevista la decentralizzazione della gestione finanziaria delle operazioni. All(cid:146)inizio del 1999 sussistevano per(cid:242) ancora delle difficolt(cid:224) per la Commissione nell(cid:146)occupare tutti i nuovi posti creati su richiesta dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio (cfr. il paragrafo 11). 4. BenchØ la Commissione contribuisca per oltre il 50 % alle spese dell(cid:146)OHR, essa non ha esercitato dal 1996 quel controllo che l(cid:146)applicazione dei principi di sana gestione avrebbe richiesto. Essa avrebbe dovuto infatti prestare maggiore attenzione a questo aspetto e disciplinare con norme precise il processo della presa di decisioni finanziarie dell(cid:146)OHR (cfr. il paragrafo 16), nonchØ garan- tire l(cid:146)applicazione dei principi basilari del controllo interno all(cid:146)or- ganizzazione amministrativa dell(cid:146)OHR (cfr. i paragrafi 17-20). Le (1) Relazione speciale n. 5/98 sulla ricostruzione in ex Iugoslavia, GU C 241 del 31. 7. 1998. (2) Ufficio dell(cid:146)Alto rappresentante, responsabile dell(cid:146)attuazione degli aspetti non militari degli accordi di Dayton. (3) Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa. disposizioni relative al rendimento dei conti dell(cid:146)OHR e alla con- cessione dello scarico all(cid:146)Alto rappresentante sono tuttora poco chiare (cfr. il paragrafo 22). A met(cid:224) 1999, l(cid:146)Alto rappresentante riteneva di aver preso i provvedimenti adeguati per rimediare alle insufficienze del controllo interno (cfr. il paragrafo 23). 5. Gli aiuti finanziari alle istituzioni pubbliche bosniache di difesa dei diritti dell(cid:146)uomo sono stati destinati a progetti non rispondenti alle necessit(cid:224) di tali istituzioni, causando ritardi nella messa a disposizione dei fondi. Un finanziamento sotto forma di contributo di bilancio e l(cid:146)instaurazione di rigorose procedure di bilancio sarebbero stati maggiormente atti a sensibilizzare le isti- tuzioni a una sana gestione finanziaria dei fondi pubblici (cfr. i paragrafi 26-28). 6. A causa delle diverse linee di bilancio attivate e della man- canza, fino al 1997, di una strategia esplicita quanto agli obiettivi da raggiungere, l(cid:146)aiuto allo sviluppo della societ(cid:224) civile Ł stato spesso utilizzato per coprire le spese di funzionamento di orga- nismi la cui continuit(cid:224) non era garantita, e non Ł stata effettuata una valutazione dei risultati. ¨ questo il caso della maggior parte degli aiuti convogliati attraverso il Consiglio d(cid:146)Europa, mentre quelli apportati ai settori sociali hanno avuto l(cid:146)effetto secondario di esonerare lo Stato dalle sue responsabilit(cid:224) di base. Gli aiuti con- cessi ad organizzazioni volte a sensibilizzare l(cid:146)opinione pubblica ai valori democratici si sono rivelati piø convincenti per l(cid:146)impe- gno personale dei beneficiari, impegno che a volte pu(cid:242) compen- sare la mancanza di risorse finanziarie (cfr. i paragrafi 29-34). 7. Per quanto concerne il suo principale intervento nel settore dei mass-media, la Commissione, che aveva una scarsa cono- scenza degli aspetti tecnici del progetto, si Ł trovata dinanzi a una situazione di fatto compiuta. Essa ha cos(cid:236) finanziato per 2 Mio ECU del materiale non ammissibile e poi sostenuto il funziona- mento di un organismo senza che questo fosse sottoposto a suf- ficiente controllo (cfr. i paragrafi 36-40). 8. In linea generale, rispetto a una buona applicazione dei prin- cipi di sana gestione, l(cid:146)azione di sorveglianza esplicata dalla Com- missione sui finanziamenti nel campo dei diritti dell(cid:146)uomo e della democrazia in Bosnia-Erzegovina lascia molto a desiderare. ¨ indispensabile, in questo campo, il ritorno ad un fermo controllo (cfr. i paragrafi 42-44). 9. Per quanto concerne il sostegno al processo elettorale, la coo- perazione con l(cid:146)OSCE nel quadro della PESC (4) pone numerosi problemi sul piano del controllo finanziario. I fondi restano a volte senza ragione immobilizzati per lungo tempo, l(cid:146)ammissibi- lit(cid:224) delle spese non viene sufficientemente controllata dai servizi della Commissione e il quadro giuridico della cooperazione finan- ziaria tra la Commissione e l(cid:146)OSCE andrebbe interamente rivisto alla luce delle nuove competenze del Servizio comune di relazioni esterne della Commissione (cfr. i paragrafi 49-53). (4) Politica estera e di sicurezza comune. 23. 3. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 85/31 10. Quando al termine delle azioni restano delle somme da recu- perare, i servizi ordinatori della Commissione tardano a prendere i provvedimenti necessari per recuperare i fondi comunitari dete- nuti da terzi (cfr. i paragrafi 57-59). RAPPRESENTANZA DELLA COMMISSIONE IN BOSNIA 11. In occasione dei suoi precedenti controlli, la Corte aveva constatato che il numero elevato di difficolt(cid:224) registrate nell(cid:146)attua- zione dell(cid:146)aiuto alla ricostruzione in Bosnia-Erzegovina era dovuto alla gestione centralizzata del programma (da Bruxelles) e alla carenza estrema di mezzi della rappresentanza sul posto della Commissione. A seguito della pubblicazione della relazione spe- ciale n. 5/98, la rappresentanza della Commissione in Bosnia Ł stata rafforzata. La rappresentanza di Sarajevo dispone ora di due uffici locali, uno a Mostar (1) e l(cid:146)altro a Banja Luka (2), con quattro posti ciascuno. Alla fine di febbraio 1999, i due posti ALAT (3) e un posto AL (4) di questi uffici erano ancora vacanti. La rappre- sentanza di Sarajevo, dal canto suo, era composta di sei posti di categoria A, tre posti di categoria B, tre posti di categoria C, sette ALAT e 21 agenti locali. Diversi posti erano ancora vacanti: 1 A, 1 B, 1 ALAT e cinque posti di agenti locali. Due dei funzionari di categoria A, inoltre, erano in procinto di partire. Come gi(cid:224) piø volte segnalato dalla Corte [cfr. il paragrafo 5. 30 della relazione annuale sull(cid:146)esercizio finanziario 1997 (5)], la Commissione deve dotarsi con urgenza dei mezzi necessari per fare in modo che da subito, come negli Stati membri, i posti nel servizio esterno non siano occupati soltanto da volontari. Erzegovina, parafato a Dayton il 21 novembre 1995 e firmato a Parigi, il 14 dicembre 1995. Il suo mandato Ł stato confermato dalla conferenza sull(cid:146)attuazione dell(cid:146)accordo di pace, svoltasi a Londra l(cid:146)8 e il 9 dicembre 1995, e dalla risoluzione 1031 del Con- siglio di sicurezza delle Nazioni Unite del 15 dicembre 1995. La conferenza di Londra aveva l(cid:146)obiettivo di mobilitare l(cid:146)aiuto della comunit(cid:224) internazionale per l(cid:146)attuazione concreta degli accordi di pace, in particolare per il sostegno all(cid:146)Alto rappresentante. In quella occasione Ł stato creato un «Peace Implementation Coun- cil» (PIC) (6) nel cui comitato direttivo sono rappresentati il Canada, la Francia, la Germania, il Giappone, l(cid:146)Italia, il Regno Unito, la Russia, gli Stati Uniti, la presidenza dell(cid:146)Unione europea, la Com- missione europea e l(cid:146)Organizzazione della conferenza islamica. Questo comitato direttivo definisce l(cid:146)orientamento politico del- l(cid:146)attuazione degli accordi di pace e informa il PIC dell(cid:146)evoluzione dei lavori. 13. Nel corso della conferenza di Londra, si convenne che i governi avrebbero sostenuto i costi degli stipendi per il personale da essi comandato all(cid:146)ufficio dell(cid:146)Alto rappresentante (OHR) e che il comitato direttivo avrebbe proposto un bilancio per far fronte agli altri costi di funzionamento dell(cid:146)OHR. Successivamente il PIC si Ł impegnato a fornire i fondi necessari in base a una chiave di ripartizione simile a quella utilizzata per la Conferenza interna- zionale sull(cid:146)ex Iugoslavia. Questa chiave avrebbe dovuto essere adottata con il consenso di tutte le parti, dato che l(cid:146)UE si faceva gi(cid:224) carico di taluni costi relativi all(cid:146)istituzione dell(cid:146)Alto rappresen- tante e si accingeva a versare il suo contributo (cfr. il paragrafo 16). CONTRIBUTO DELL(cid:146)UE ALLE SPESE AMMINISTRATIVE DELL(cid:146)UFFICIO DELL(cid:146)ALTO RAPPRESENTANTE IN BOSNIA-ERZEGOVINA Gestione amministrativa e finanziaria Introduzione 12. L(cid:146)Alto rappresentante ha il compito di sorvegliare l(cid:146)attua- zione degli aspetti non militari dell(cid:146)accordo di pace per la Bosnia- 14. Fissato a 8,4 Mio ECU nel 1996, il bilancio amministrativo dell(cid:146)OHR Ł stato portato a 16,5 Mio ECU nel 1997 e a 22 Mio ECU nel 1998. Nello stesso periodo il personale dell(cid:146)OHR Ł aumentato di sette volte, contando 719 agenti nel febbraio1999. Dall(cid:146)inizio, l(cid:146)UE contribuisce al finanziamento delle spese ammi- nistrative dell(cid:146)OHR in misura del 50,6 %. (1) Federazione di Bosnia-Erzegovina. (2) Repubblica Srpska. (3) Agente locale di assistenza tecnica (in genere cittadino dell(cid:146)UE). (4) Agente locale. (5) GU C 349 del 17. 11. 1998. (6) Consiglio per l(cid:146)attuazione della pace. C 85/32 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 23. 3. 2000 Evoluzione del contributo dell(cid:146)UE alle spese amministrative dell(cid:146)OHR Tabella 1 Impegni Pagamenti Decisioni 95/545/PESC Anno 1995 Importo 1995 1996 10,0 3,0 Storno n. 50/95 1995/1996 1997 1998 1998 1,1 1,9 4,6 6,3 2,8 97/476/PESC 97/607/PESC Fonte: Corte dei conti. Totale 25,6 3,0 1,1 11,5 1997 6,9 4,6 (Mio ECU) 1998 Totale 0,1 10,0 1,1 4,6 6,3 1,2 23,2 6,3 1,2 7,6 15. Fin dal febbraio 1996 la Commissione constata delle insuf- ficienze nella gestione amministrativa e finanziaria dell(cid:146)OHR. La sua rappresentanza a Sarajevo si era in effetti inquietata della mancanza di regolamentazione e di procedure in materia ammi- nistrativa e contabile e dell(cid:146)esistenza di molte difficolt(cid:224) per le autorizzazioni di firma, la tenuta della contabilit(cid:224), il funziona- mento dei conti bancari, la gestione del personale e la stipulazione dei contratti. momento che molto materiale utilizzato dall(cid:146)OHR Ł facilmente trasportabile. In materia di contratti pubblici, poche sono state le gare. Alcuni pagamenti venivano effettuati contro presentazione di semplice fattura, senza contratto. In linea generale, la sorve- glianza dei crediti era trascurata. Nel calcolo e nel versamento degli stipendi sono stati riscontrati errori dovuti alla scissione dei servizi tra Sarajevo e Bruxelles, soprattutto a causa dello scarso coordinamento tra il servizio finanziario e il servizio del perso- nale. 16. La Commissione non ha sorvegliato in maniera sufficiente la gestione del suo contributo da parte dell(cid:146)OHR. Solo alla fine del 1998 essa ha aiutato l(cid:146)OHR nel porre in atto procedure e norme compatibili con la normativa di bilancio comunitaria. Essendo l(cid:146)UE di gran lunga il principale finanziatore dell(cid:146)OHR, la Commis- sione, che Ł rappresentata nel comitato direttivo del PIC, avrebbe dovuto insistere fin dal 1996 perchØ venisse adottato un vero sistema di gestione e di controllo per tutti i fondi messi a dispo- sizione dell(cid:146)OHR. 17. Nel 1998, la gestione finanziaria dell(cid:146)OHR non era basata su un sistema di separazione delle funzioni che consentisse un minimo di controllo interno. Il direttore finanziario, ad esempio, fatturava i servizi resi all(cid:146)OHR nel quadro di un contratto stipulato con una societ(cid:224) di cui era il gestore. Egli controllava le proprie fatture e procedeva in seguito alla loro liquidazione. Decideva pure delle modalit(cid:224) di controllo della gestione, negoziando i con- tratti con i controllori esterni e definendo sia la portata che le modalit(cid:224) del controllo. Ne avrebbe invece dovuto essere respon- sabile il comitato direttivo del PIC o, perlomeno, il suo gruppo di esperti finanziari al quale partecipavano rappresentanti dell(cid:146)UE. 18. Per quanto concerne la gestione di bilancio, i bilanci degli esercizi 1997, 1998 e 1999 non sono stati sufficientemente det- tagliati per consentire al comitato direttivo una sorveglianza sod- disfacente della loro esecuzione. Essi non sono corroborati da alcuna analisi dei bisogni effettivi dei diversi servizi dell(cid:146)OHR. Per quanto concerne la gestione contabile, all(cid:146)atto del controllo della Corte nel 1998, le firme autorizzate per i conti bancari non erano piø valide da oltre un anno. Mancava, ancora, all(cid:146)inizio del 1999 un inventario, benchØ la Commissione lo chiedesse dal febbraio 1996. Questa mancanza di inventario Ł molto preoccupante, dal 19. Sono state inoltre constatate ripetute carenze a livello ammi- nistrativo. L(cid:146)assunzione, l(cid:146)inquadramento e la gestione del perso- nale non erano sempre dettati da criteri obiettivi e coerenti. Il pagamento dell(cid:146)affitto o la corresponsione delle indennit(cid:224) di allog- gio di taluni agenti sono stati autorizzati con potere discrezionale. Diverse spese a favore di taluni agenti in comando o assunti con contratto dall(cid:146)OHR non avrebbero mai dovuto essere accettate. Nel 1998, il quadro dell(cid:146)organico non conteneva una descrizione delle funzioni e taluni agenti non conoscevano la portata reale dei loro compiti e delle loro responsabilit(cid:224). Nel maggio 1998, l(cid:146)OHR ha deciso unilateralmente di aumentare del 6,5 % lo stipendio del personale straniero sotto contratto, senza consultare formalmente il comitato direttivo. L(cid:146)oggetto delle missioni era inoltre spesso descritto in modo sommario e sono stati riscontrati abusi nelle dichiarazioni delle spese di missione e di ricevimento. 20. Lo stesso Alto rappresentante, in carica dal 1997, non aveva un contratto di lavoro, il che ha creato difficolt(cid:224) nel fissare la sua retribuzione e nel calcolare le sue indennit(cid:224). L(cid:146)amministrazione dell(cid:146)OHR aveva chiesto alla Commissione nel settembre 1997 un parere in merito, che per(cid:242) non Ł stato dato, e nel 1999 la Com- missione ha contestato la soluzione adottata dall(cid:146)OHR, perchØ non l(cid:146)aveva debitamente approvata. 23. 3. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 85/33 Responsabilit(cid:224) istituzionali 21. Il trattato sull(cid:146)Unione europea precisa all(cid:146)articolo 18, para- grafo 2 (ex articolo J. 5) (1) che la Presidenza del Consiglio, che Ł responsabile dell(cid:146)attuazione delle azioni comuni, consulta il Par- lamento sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della PESC e provvede affinchØ le opinioni del Parlamento siano debi- tamente prese in considerazione (articolo 21, ex articolo J. 7). Ogni Stato membro o la Commissione pu(cid:242) sottoporre al Consiglio que- stioni relative alla PESC e pu(cid:242) presentare proposte al Consiglio (articolo 22, paragrafo 1, ex articolo J. 8, terzo comma). Infine, la Commissione Ł pienamente associata ai lavori nel settore della PESC (articolo 27, ex articolo J. 9) e, quando l(cid:146)attuazione delle azioni Ł a carico del bilancio delle Comunit(cid:224), la Commissione Ł responsabile dell(cid:146)esecuzione del bilancio (articolo 28, paragrafo 2, ex articolo J. 11). I donatori hanno sempre insistito sul ruolo che essi inten- 22. devano conferire all(cid:146)OHR, ma non hanno chiesto che esso giusti- ficasse la propria gestione. L(cid:146)intervento di diverse autorit(cid:224) comu- nitarie nelle decisioni di finanziamento dell(cid:146)OHR, l(cid:146)assenza di una ripartizione chiara delle responsabilit(cid:224) tra le parti e soprattutto l(cid:146)assenza di una strategia coerente tra le istituzioni comunitarie sono stati alla base di una gestione dei fondi trascurata. Nella pri- mavera del 1999, inoltre, mancava ancora un accordo tra il Con- siglio, gli Stati membri e la Commissione che precisasse il tasso del contributo dell(cid:146)UE, contestato da altri donatori. Conclusione 23. Se Ł vero che, nel 1996, la Commissione aveva tentato di dare appoggio all(cid:146)OHR per le questioni amministrative e finan- ziarie, successivamente, a causa della portata politica delle azioni dell(cid:146)OHR, la Commissione ha preferito non intervenire nella sua gestione. A seguito della sostituzione dell(cid:146)Alto rappresentante nel 1997 e dell(cid:146)incremento dei compiti e delle risorse dell(cid:146)OHR, la Commissione avrebbe invece dovuto esigere, di concerto con il Consiglio, una maggiore trasparenza nella preparazione e nell(cid:146)ese- cuzione del bilancio e chiedere che venissero poste in essere norme e procedure atte a garantire una gestione responsabile e un controllo serio. Nel giugno 1999, l(cid:146)Alto rappresentante riteneva di aver preso perlopiø tutti i provvedimenti necessari per rime- diare alle carenze constatate dalla Corte. Mancava ancora una valutazione di queste misure. Le nuove norme interne, del resto, non erano ancora state ratificate dal comitato direttivo del PIC. Fatte salve le responsabilit(cid:224) degli organi di gestione dell(cid:146)OHR, la Corte Ł del parere che spetti alla Commissione, ai sensi dell(cid:146)arti- colo 274 del trattato che istituisce la Comunit(cid:224) europea, se non esigere, almeno prevedere che un organismo al cui bilancio essa contribuisce per oltre il 50 % adotti delle norme e applichi delle procedure che garantiscano una gestione responsabile e un con- trollo interno serio. SOSTEGNO AI DIRITTI DELL(cid:146)UOMO E AI MASS-MEDIA 24. In virtø delle conclusioni del Consiglio del 29 aprile 1997 relative ai paesi del Sud-Est dell(cid:146)Europa sono stati assegnati all(cid:146)UE vari settori prioritari d(cid:146)intervento. Tra questi, il rafforzamento delle istituzioni e della societ(cid:224) civile interessa in particolare la Bosnia-Erzegovina. Dalla fine delle ostilit(cid:224), la Commissione inter- viene pertanto attraverso aiuti diretti per: a) dare il suo appoggio alle istituzioni create dagli accordi di pace per la tutela dei diritti fondamentali in Bosnia; b) dare il suo appoggio ad organizzazioni non governative volte ad instaurare rapporti di pace tra le comunit(cid:224) e combattere le sofferenze individuali; c) garantire lo sviluppo di mass-media indipendenti da partiti politici di tendenza nazionalistica. 25. Questi interventi sono stati finanziati in parte a partire dalle linee B7-7 (democrazia) del bilancio generale dell(cid:146)UE, in parte con stanziamenti specifici di aiuto all(cid:146)ex-Iugoslavia (B7-5 2 0 1, B7-5 4 1 e B7-5 4 3) e in parte con stanziamenti del programma PHARE (B7-5 0 0 0), come mostra la tabella 2. Dall(cid:146)esame, alla fine del 1998, di un vasto campione di operazioni si evincono le seguenti osservazioni. (1) Gli articoli tra parentesi sono quelli del trattato di Maastricht (7. 2. 1992). C 85/34 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 23. 3. 2000 Impegni dell(cid:146)UE in Bosnia-Erzegovina nel settore dei diritti dell(cid:146)uomo e della democrazia nel corso del periodo 1995-1998 Tabella 2 Azioni B7- 5 0 0 0 B7- 5 2 0 1 B7- 5 4 1 B7- 5 4 3 B7- 7 0 0 0 B7- 7 0 0 1 B7- 7 0 4 0 B7- 7 0 7 0 B7- 7 0 8 Democrazia e diritti del- l(cid:146)uomo Programmi azioni sociali LIEN e Sostegno agli istituzioni (PHARE) Sostegno alle elezioni Mass-media denti indipen- Varie 0,680 1,975 0,200 1,656 4,141 0,154 1,050 0,150 1,963 0,800 2,500 2,000 0,651 1,736 1,700 2,385 (Mio ECU) Totale 8,652 2,267 1,850 2,500 8,472 0,183 0,194 0,377 Totale 3,884 2,626 1,736 2,700 1,806 9,026 0,183 1,963 0,194 24,118 Fonte: Corte dei conti. Istituzioni per la tutela dei diritti fondamentali 26. Gli organi di mediazione si collocano in Bosnia-Erzegovina a due livelli. Il primo organo Ł stato creato nel 1994 dagli accordi di Washington a livello della Federazione (croato-musulmana) di Bosnia. Il secondo, legato alla commissione dei diritti dell(cid:146)uo- mo (1), Ł stato istituito nel 1995 in virtø degli accordi di Dayton a livello statale e copre il territorio della Federazione e quello della Repubblica Srpska. 27. Le due istanze sono particolarmente utili per risolvere i numerosi contenziosi immobiliari che contrappongono i privati alle autorit(cid:224) locali, soprattutto quando i richiedenti appartengono a minoranze. In questo settore, i mediatori della Federazione sono ben rappresentati sul campo e la loro azione sembra piø concreta di quella del mediatore nazionale, che Ł stato posto in carica con ritardo per mancanza di mezzi e per i tempi necessari all(cid:146)elabo- razione delle procedure di istruzione dei reclami. dei fondi. A tal fine, Ł indispensabile una collaborazione stretta con gli altri donatori. Un siffatto approccio contribuirebbe inoltre al rafforzamento istituzionale dei beneficiari, in quanto i donatori, in particolare l(cid:146)OHR, potrebbero in questo modo accompagnare le autorit(cid:224) locali durante tutta la procedura del bilancio. Aiuti alla societ(cid:224) civile 29. Al fine di precisare la propria strategia in materia di sviluppo della societ(cid:224) civile in Bosnia-Erzegovina (2), la Commissione ha stipulato un contratto di 0,3 Mio ECU con una ONG nell(cid:146)aprile 1996. I risultati dello studio indicavano la necessit(cid:224) di istituire una fondazione per la democrazia, al fine di meglio strutturare l(cid:146)azione della Commissione, ma alla fine del 1998 tale istituzione non era ancora stata creata. 28. In entrambi i casi, la mobilitazione dei contributi finanziari della Commissione Ł stata lenta. Attuata sotto forma di progetti, essa non ha risposto adeguatamente ai vincoli della gestione di bilancio dei beneficiari. Trattandosi di organismi pubblici, il ver- samento diretto di contributi decrescenti ai loro bilanci costitui- rebbe una soluzione piø valida, a condizione che le procedure di bilancio, di votazione, di esecuzione e di scarico, siano rigorose, democratiche e trasparenti, in modo da garantire la sana gestione (1) La commissione comprende una camera per i diritti dell(cid:146)uomo e l(cid:146)uf- ficio del mediatore. 30. Gli aiuti apportati dalla Commissione alla societ(cid:224) civile si sono trovati suddivisi in due grandi gruppi di operazioni: da un lato, la promozione di club a favore della democrazia e, dall(cid:146)altro lato, gli aiuti ad hoc a progetti avviati dalle ONG per sensibilizzare l(cid:146)opinione pubblica ai valori democratici, lottare contro i nazio- nalismi e alleviare certe sofferenze individuali. (2) Per un dato paese, si intende per societ(cid:224) civile l(cid:146)insieme dei raggrup- pamenti o delle associazioni professionali o non professionali che vogliono far conoscere all(cid:146)opinione pubblica, ai suoi rapppresentanti e ai servizi dello Stato quegli aspetti che essi ritengono importanti per la vita del paese. 23. 3. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 85/35 I club creati sotto l(cid:146)egida del Consiglio d(cid:146)Europa o da asso- 31. ciazioni (ambasciate della democrazia ed euroclub) hanno bene- ficiato di sovvenzioni destinate al loro funzionamento, senza che venisse prestata sufficiente attenzione al contenuto e alla portata delle loro attivit(cid:224). Successivamente, malgrado l(cid:146)importanza delle somme messe a disposizione (1), non vi Ł stata una valutazione dei risultati; l(cid:146)efficacia degli interventi non pu(cid:242) pertanto essere apprezzata su basi concrete. La scomparsa dell(cid:146)Euroclub di Sarajevo nell(cid:146)ottobre 1997 illustra la fragilit(cid:224) delle iniziative di questo tipo. 32. Diversi aiuti sono stati forniti ad ONG volte a creare gruppi di pressione destinati a rafforzare il carattere democratico del potere pubblico. Questi aiuti erano generalmente destinati ad azioni concrete chiaramente identificabili e in grado di influen- zare attraverso i loro risultati la mentalit(cid:224) futura. La creazione di reti di ONG consente ad esse di agire su chi plasma l(cid:146)opinione pubblica e le loro azioni sono atte a perseguire gli obiettivi del programma di promozione della democrazia. 33. Altri aiuti sono stati riservati ad azioni volte a rimediare alle carenze dei servizi sociali statali (2). Questi aiuti, che mirano in primo luogo ad alleviare le sofferenze individuali, hanno effetti positivi quasi immediati. A lungo termine, per(cid:242), possono avere effetti negativi, se esonerano lo Stato dalle sue responsabilit(cid:224). Non vi deve essere una creazione, parallela a quella dello Stato, di ser- vizi sociali con aiuti esterni, in quanto non Ł strumentale agli obiettivi di rafforzamento istituzionale proclamati dall(cid:146)UE nel programma PHARE. Le conoscenze professionali sviluppate dovrebbero invece essere progressivamente trasferite alle istitu- zioni pubbliche responsabili dei servizi di questo tipo. 34. Del pari, aiuti importanti sono andati agli insegnanti del- l(cid:146)universit(cid:224) di Sarajevo, ai quali sono stati corrisposti compensi addizionali nel quadro del programma democrazia. Questi aiuti, successivamente, sono continuati nell(cid:146)ambito del programma «l(cid:146)Europa per Sarajevo» (B7-5 4 5). Essi rispondono piø agli obiet- tivi del programma Tempus sugli scambi universitari con i paesi dell(cid:146)Est che a quelli del programma democrazia. Aiuti ai mass-media Il primo intervento importante della Commissione nel set- 36. tore dei mass-media in Bosnia Ł stato un contributo di 2 Mio ECU prelevato dalla dotazione finanziaria del programma di aiuti essen- ziali (B7-5 0 0) per rispondere all(cid:146)appello dell(cid:146)Alto rappresentante poco prima delle elezioni generali del 1996, al fine di creare una televisione che non fosse controllata dai partiti nazionalistici. La Commissione ha continuato gli aiuti alla rete OBN (3), prendendo i fondi necessari dalle linee B7-5 4 3 (1,7 Mio ECU nel 1997) e B7-5 4 1 (1 Mio ECU nel 1998). 37. Fin dall(cid:146)inizio del 1996, un gruppo di esperti, tra cui il rap- presentante di un fabbricante americano di materiale di trasmis- sione, studiava la creazione di una rete televisiva indipendente sotto l(cid:146)egida dell(cid:146)USAID (4) e della Fondazione G. Soros. Nel marzo 1996, a seguito della presentazione della relazione del gruppo di esperti, l(cid:146)assistente tecnico del progetto ha ordinato il materiale necessario presso il fabbricante americano che aveva partecipato allo studio. Successivamente, nel luglio 1996, ignorando che l(cid:146)or- dinazione era gi(cid:224) stata fatta, la Commissione si Ł impegnata a finanziare il materiale da consegnare per la fine di agosto. Avviate tardi, le consultazioni del mercato europeo da parte della Com- missione sono state vane e in ultima analisi solo il fornitore ame- ricano si Ł rivelato in grado di eseguire l(cid:146)ordinazione. La Commis- sione ha accettato allora l(cid:146)offerta. In questa circostanza, la Commissione Ł stata indotta in errore dalla scarsa conoscenza degli aspetti tecnici della materia. Essa si Ł trovata in una situa- zione di fatto che l(cid:146)ha obbligata a derogare alle norme iniziali applicabili per i contratti. Sapendo che interveniva tardi, essa avrebbe dovuto insistere affinchØ i 2 Mio ECU venissero destinati ad altri elementi del progetto. Nel 1997, due beneficiari delle attrezzature hanno abbandonato la rete e, mentre uno ha rimbor- sato l(cid:146)OBN, l(cid:146)altro si Ł tenuto il materiale di trasmissione senza rimborsarlo. 38. La sovvenzione successiva Ł servita al finanziamento delle spese correnti dell(cid:146)OBN, ma l(cid:146)esecuzione delle spese non Ł stata disciplinata da un quadro di bilancio rigoroso. Nel 1998, il diret- tore del progetto Ł stato costretto a dare le dimissioni a causa delle sue pratiche di gestione poco trasparenti. 35. La constatata dispersione degli interventi Ł dovuta alla mol- titudine delle linee di bilancio utilizzate, ma anche alla mancanza, fino al 1997, di un testo che definisse una strategia specifica in materia di aiuti alla societ(cid:224) civile in Bosnia. La procedura di rispo- sta, da parte della Commissione, alle offerte di progetti presentati da terzi, amplifica questo fenomeno della dispersione. Un ruolo di guida piø marcato della Commissione, incentrato su obiettivi strategici da perseguire con aiuti ad azioni volte a trasformare la mentalit(cid:224) nella vita pubblica, rafforzerebbe la coerenza degli inter- venti dell(cid:146)UE. 39. Alla fine del 1998, quando lo statuto giuridico dell(cid:146)OBN in Bosnia non era ancora ben definito (5), la sopravvivenza dell(cid:146)or- ganizzazione dipendeva in gran parte dai finanziamenti interna- zionali. Un piano di gestione era in fase di elaborazione, ma si riteneva che ci volessero almeno cinque anni prima che l(cid:146)organiz- zazione fosse finanziariamente indipendente. Di fronte ad obiet- tivi di privatizzazione che contrastavano con la realt(cid:224) economica del settore dei mass-media in Bosnia, i donatori non avevano (1) Euroclub: 1,2 Mio ECU; Ambasciate della democrazia: 0,2 Mio ECU. (2) Si tratta, ad esempio, di progetti a favore di persone sfavorite (bambini e persone anziane) o di progetti di cure mediche e psicologiche. (3) Open Broadcasting Network (OBN). (4) Agenzia per lo sviluppo internazionale delle Nazioni Unite. (5) L(cid:146)OBN esisteva a fine novembre 1998 sotto forma di trust registrato nel Regno Unito. C 85/36 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 23. 3. 2000 preso l(cid:146)impegno di continuare gli aiuti finanziari all(cid:146)OBN. In futuro dovrebbe essere piuttosto l(cid:146)OHR che la Commissione a sostenere, con risorse proprie, la prosecuzione dell(cid:146)operazione. 40. All(cid:146)inizio del 1999, le trasmissioni dell(cid:146)OBN venivano copiate sull(cid:146)80 % del territorio. I programmi d(cid:146)informazione comincia- vano a essere conosciuti per la loro qualit(cid:224), dopo essere stati per lungo tempo ritenuti soltanto propugnatori della posizione bosnia- ca (1). La qualit(cid:224) degli altri programmi era ancora contestata, il che non era un buon auspicio per gli indici di ascolto e quindi per la prospettiva di effettiva futura indipendenza finanziaria. 41. Gli altri interventi della Commissione nel settore dei mass- media (cfr. la tabella 2) hanno riguardato stazioni radio e uffici stampa ai quali sono stati concessi sovvenzioni di funzionamento non sempre chiaramente giustificate. La Commissione ha infatti accolto le domande dei richiedenti senza valutare prima in ter- mini oggettivi la fondatezza della richiesta. Nel corso dei controlli svolti in loco nel novembre 1998, non Ł stato possibile ottenere una giustificazione dell(cid:146)utilizzazione delle somme versate, non essendo presso molti beneficiari disponibile la relativa contabilit(cid:224). Gestione delle operazioni 42. Per molti interventi presentati come progetti, le condizioni contrattuali restano poco precise e non possono servire da stru- mento di sorveglianza. La Commissione dovrebbe richiedere ai beneficiari la presentazione di proposte suddivise in attivit(cid:224) distinte, dove siano precisati e possibilmente quantificati gli obiettivi da raggiungere e i mezzi per misurare i risultati ottenuti. Trattandosi di un numero elevato di progetti, gli anticipi versati vengono rara- mente regolarizzati nei tempi previsti, per l(cid:146)omessa presentazione delle relazioni da parte dei beneficiari. 43. Si dovrebbe operare una netta distinzione tra le sovvenzioni per il funzionamento e quelle per il finanziamento di progetti. La Commissione dovrebbe contribuire alle sovvenzioni destinate al funzionamento solo dopo essersi sincerata che gli organismi beneficiari dispongano di procedure di bilancio trasparenti sotto- poste a un controllo adeguato. Nessuna sovvenzione per il fun- zionamento dovrebbe essere versata a imprese private (stampa), se i conti non sono accessibili e se la loro veridicit(cid:224) non Ł certi- ficata da un controllore indipendente. In Bosnia-Erzegovina, per una buona applicazione dei prin- 44. cipi di sana gestione, il monitoraggio dell(cid:146)esecuzione dei contratti da parte dei servizi centrali della Commissione incaricati dei diritti dell(cid:146)uomo e dei media lascia molto a desiderare. Piø volte Ł stato osservato che i beneficiari non avevano presentato le relazioni di esecuzione, che agli anticipi versati non aveva fatto seguito il pagamento del saldo dei contratti, senza che dai fascicoli ne risul- tasse peraltro il perchØ; in diversi casi il rimborso delle somme indebitamente corrisposte non Ł stato reclamato e la forma dei contratti non era adatta al tipo di operazioni finanziate. 45. Per rimediare a queste carenze, la Commissione dovrebbe creare in Bosnia, come per il programma PHARE, un sistema decentrato di controllo finanziario del settore dei diritti dell(cid:146)uomo, della democrazia e dei mass-media. Occorre inoltre una valuta- zione sistematica dei risultati, prima da parte dei responsabili dei progetti (task managers) e poi nel quadro delle valutazioni indi- pendenti effettuate dai servizi specializzati del SCR (2). SOSTEGNO AL PROCESSO ELETTORALE 46. In base all(cid:146)articolo II-1 dell(cid:146)allegato 3 degli accordi di Dayton, l(cid:146)OSCE doveva organizzare le prime elezioni in Bosnia-Erzegovina. A Bonn, inoltre, nel dicembre 1997, il «Peace Implementation Council» ha chiesto all(cid:146)OSCE di sorvegliare ancora una volta l(cid:146)or- ganizzazione delle elezioni in vista delle elezioni generali del 1998 (cfr. la tabella 3). (1) Comunit(cid:224) musulmana opposta alle comunit(cid:224) croate e serbe. (2) Servizio comune di relazioni esterne. 23. 3. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 85/37 Situazione contabile (SINCOM degli impegni OSCE al 31 dicembre 1998) Tabella 3 Elezioni Impegni Pagamenti Ancora da liquidare B7-7 0 0 1 B8-0 1 3 0 B7-7 0 0 1 B8-0 1 3 0 B7-7 0 0 1 B8-0 1 3 0 (Mio ECU) Elezioni nazionali BiH (1) 2,500 3,000 2,000 3,000 0,500 (09/1996) Elezioni municipali Federazione (09/1997) Elezioni nazionali R. Srpska (2) (11/1997) Elezioni nazionali BiH (B8-0100) (09/1998) (cid:151) (cid:151) (cid:151) 5,500 (cid:150) 1,111 (cid:151) 5,000 (cid:151) (cid:151) (cid:151) 4,389 (cid:151) 3,000 (cid:151) (cid:151) (cid:151) (cid:151) (cid:151) (cid:151) 2,000 Totale 2,500 12,389 2,000 10,389 0,500 2,000 (1) All(cid:146)OSCE sono stati assegnati i residui per il sostegno delle elezioni locali del settembre 1997. (2) Operazione finanziata con residui delle elezioni locali del settembre 1997 nella Federazione di Bosnia-Erzegovina. Fonte: SINCOM. 47. Per ciascuno dei quattri scrutini cos(cid:236) organizzati tra il settem- bre 1996 e il settembre 1998, l(cid:146)UE ha contribuito a «Fondi volon- tari» aperti dall(cid:146)OSCE. Gli stanziamenti comunitari sono stati pre- levati dalla linea di bilancio destinata al sostegno della democrazia e dei diritti dell(cid:146)uomo (B7-7 0 0 1) o da una linea di bilancio riser- vata alle azioni di politica estera e di sicurezza comune (B8-0 1 3 o B8-0 1 0). 50. Mentre la data dell(cid:146)entrata in vigore delle azioni comuni Ł chiara, non lo Ł la loro scadenza. BenchØ le decisioni richiedano che venga fatto un bilancio finanziario delle operazioni, non esiste alcun documento formale elaborato dalla Commissione (2) o ad essa richiesto dal Consiglio per rendere conto delle singole ope- razioni (3). L(cid:146)OSCE ha cos(cid:236) tenuto per azioni future i fondi ecce- denti di azioni precedenti. 48. La tabella 3 riporta le iscrizioni contabili della Commissione. 49. Tre azioni comuni del Consiglio hanno dato luogo ad impe- gni per 16 Mio ECU (escluso il disimpegno di 1,1 Mio ECU del 1998) nei bilanci 1996, 1997 e 1998. Nei tre casi, Ł stata la Com- missione a presentare i documenti preparatori. Il difetto maggiore di queste azioni comuni Ł la loro ambiguit(cid:224) sulla natura e sulla durata del sostegno all(cid:146)OSCE (1). Le azioni comuni stabiliscono infatti in generale un contributo massimo dell(cid:146)UE, da cui se ne deduce che si tratta di un contributo a spese reali. Dal momento per(cid:242) che esse prevedono solo la semplice indicazione della natura delle spese ammissibili, senza precisarne sempre la portata, esse sono considerate dall(cid:146)OSCE come contributi pressochØ forfettari. Questa interpretazione poggia sul fatto che la maggior parte degli altri contribuenti dei Fondi volontari non indicano una destina- zione specifica per i loro contributi. 51. I finanziamenti della Commissione dovrebbero essere basati su stime di bilancio possibilmente attendibili. Non Ł mai stato cos(cid:236) per i bilanci presentati dall(cid:146)OSCE, che sono stati tutti completa- mente irrealistici. In futuro, la Commissione dovrebbe accertarsi della verosimiglianza delle stime presentate dall(cid:146)OSCE. 52. Gli accordi stipulati tra la Commissione e l(cid:146)OSCE non si sono rivelati adeguati alle relazioni particolari tra queste due isti- tuzioni e alle esigenze di una sana gestione finanziaria. In effetti: a) i bilanci hanno solo un carattere indicativo, il che non risponde al concetto di partecipazione a spese specifiche per determi- nati importi; (1) Cfr. il parere n. 1/97 della Corte dei conti sulle condizioni che rego- lano l(cid:146)esecuzione delle spese relative alla PESC, paragrafo 30. (2) Sotto forma di comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo, ad esempio (documento COM). (3) Cfr. il parere n. 1/97 della Corte dei conti, paragrafo 31. C 85/38 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 23. 3. 2000 b) non sono indicati gli altri fondi provenienti da terzi e asse- gnati alle stesse azioni sovvenzionate dall(cid:146)UE, benchØ vi sia il rischio di un doppio finanziamento; c) non sempre sono specificate le modalit(cid:224) di adeguamento delle voci di bilancio nel corso dell(cid:146)esecuzione e lo stesso vale per quelle relative all(cid:146)utilizzazione delle riserve per imprevisti; d) e) f) le tariffe dei costi degli osservatori non sono accompagnate da precisazioni quando si scostano dalle norme abituali del- l(cid:146)OSCE, una «flessibilit(cid:224)» che pu(cid:242) generare confusione; i tassi di conversione tra le monete non sono specificati; la Commissione insiste nell(cid:146)effettuare i pagamenti in ECU, men- tre l(cid:146)OSCE, che effettua una parte dei suoi pagamenti in USD, contabilizza in scellini austriaci (ATS); il livello degli anticipi versati (l(cid:146)80 % per le operazioni impe- gnate a fronte degli stanziamenti del 1996 e il 60 % per quelle impegnate sugli stanziamenti 1998) Ł stato eccessivo e ha aumentato la tesoreria dell(cid:146)OSCE a detrimento di quella della Commissione. Nella misura in cui il regolamento finanziario dell(cid:146)OSCE non le consentiva di riscuotere interessi per il depo- sito di somme elevate, sarebbe stato giusto ridurre drastica- mente il livello degli anticipi; g) l(cid:146)OSCE non Ł tenuta a presentare estratti che indichino, per ogni operazione, l(cid:146)insieme dei contributi mobilitati e non Ł tenuta a fare un raffronto tra previsioni e realizzazioni. 53. Nella misura in cui la Commissione continuer(cid:224) a mantenere rapporti finanziari con l(cid:146)OSCE, sarebbe auspicabile porre in essere un dispositivo contrattuale che tenga maggiormente conto delle esigenze, ma anche dei vincoli delle due istituzioni (1). Occorre in particolare specificare la portata dei bilanci allegati agli accordi di finanziamento e dei desiderata della Commissione in materia di tenuta dei conti da parte dell(cid:146)OSCE e della messa a disposizione dei giustificativi di spesa. e dei risultati registrati. Sotto questo profilo, la relazione sulle ele- zioni del 1998 fornisce maggiori informazioni rispetto al passato, ma non specifica quali lezioni trarne. I rendiconti finanziari cer- tificati dal contabile dell(cid:146)OSCE sono troppo succinti per un con- trollo approfondito. L(cid:146)OSCE dovrebbe essere tenuta dagli accordi finanziari a presentare copia delle proprie scritture contabili, di modo che la Commissione disponga di una base valida di con- trollo. Alla luce degli errori riscontrati, i rendiconti dovrebbero essere certificati non dal contabile dell(cid:146)OSCE, ma da un control- lore indipendente che attesti l(cid:146)ammissibilit(cid:224) delle spese. 56. Malgrado le ripetute richieste della Commissione, l(cid:146)aiuto del- l(cid:146)UE Ł poco visibile in quanto le Øquipe dell(cid:146)UE sono fuse con quelle dell(cid:146)OSCE e non si distinguono (2). Dai fascicoli della Com- missione non risulta peraltro che essa abbia compiuto sforzi par- ticolari in questo campo, mentre l(cid:146)obiettivo principale dell(cid:146)OSCE Ł stato chiaramente la sua visibilit(cid:224). 57. Anche le operazioni finanziate con gli stanziamenti destinati ai diritti dell(cid:146)uomo e alla democrazia (B7-7) sono state largamente trascurate dalla Commissione (cfr. il paragrafo 44), sia per quanto concerne i risultati ottenuti che gli anticipi versati. Malgrado modifiche ai contratti conclusi nel 1997 per coprire le elezioni municipali del settembre 1997, il saldo dei contratti 1996, pari a 500 000 ECU, non Ł mai stato liquidato. Le relazioni sull(cid:146)esecu- zione attinenti a due delle tre azioni previste dai contratti non sono state accluse al fascicolo e l(cid:146)ammissibilit(cid:224) delle spese non Ł stata verificata. 58. In linea generale, il dispositivo di controllo posto in essere dalla Commissione non si Ł rivelato rispondente ai requisiti di sana gestione finanziaria. Per gli stanziamenti prelevati dalle linee riservate alle azioni di sostegno della democrazia e dei diritti del- l(cid:146)uomo, esso Ł stato addirittura inesistente. 54. Per gli scrutini del settembre 1996 e del settembre 1997, i bilanci di previsione presentati dall(cid:146)OSCE hanno superato di gran lunga le spese reali e i residui sono stati destinati alle elezioni seguenti. Al termine dello scrutinio del novembre 1997 (finanzia- to interamente con i residui), gli stanziamenti disimpegnati dalla Commissione ammontavano ancora a 1,1 Mio ECU (cfr. la tabella 3). Dopo le elezioni del settembre 1998, sembra che gli stanzia- menti da disimpegnare ammontino ad almeno 1,6 Mio ECU. 59. Al 31 dicembre 1998, le somme da disimpegnare a titolo dei contributi UE all(cid:146)OSCE nell(cid:146)ambito della PESC e del programma di democrazia per le elezioni in Bosnia-Erzegovina sono ammon- tate a circa 2 Mio ECU; le somme da recuperare dall(cid:146)OSCE potranno essere valutate definitivamente solo dopo un controllo in loco approfondito dell(cid:146)ammissibilit(cid:224) delle spese (cfr. il paragrafo 55). 55. Le relazioni sull(cid:146)esecuzione presentate dall(cid:146)OSCE nel quadro dei finanziamenti PESC forniscono solo una descrizione per sommi capi, talora addirittura laconica, delle operazioni effettuate 60. La natura dei rapporti finanziari della Commissione e del- l(cid:146)OSCE esige un riesame completo (cfr. il paragrafo 53). (1) Cfr. il parere n. 1/97 della Corte dei conti, paragrafi 40 e 49. (2) Cfr. in particolare le intenzioni di aumentare la visibilit(cid:224) dell(cid:146)UE, di cui all(cid:146)articolo 3, paragrafo 3, dell(cid:146)azione comune PESC 98/302 del 30. 4. 1998 (GU L 138 del 9. 5. 1998, pag. 1). 23. 3. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 85/39 CONCLUSIONE 61. L(cid:146)esame degli aiuti alla Bosnia per favorire il ripristino dello Stato di diritto ha evidenziato due grandi categorie di interventi: gli aiuti apportati al funzionamento di istituzioni od imprese e gli aiuti a favore di azioni individuali sotto forma di progetti. 62. Per quanto concerne gli aiuti al funzionamento di organismi, la Commissione non ha sviluppato un approccio nØ una proce- dura adeguati alla situazione e ha assimilato questo tipo d(cid:146)inter- vento a dei progetti. Ne sono risultate delle difficolt(cid:224), le principali delle quali sono i ritardi nei pagamenti della Commissione e la scarsa chiarezza del processo del rendimento dei conti da parte dei beneficiari. Nella misura in cui la Commissione intende par- tecipare al finanziamento di azioni correnti a favore di un bene- ficiario, essa deve far confluire il suo finanziamento nel normale sistema di gestione di quest(cid:146)ultimo, dopo aver accertato l(cid:146)esistenza reale e il funzionamento efficace di un meccanismo generale per il rendimento dei conti. Quando si tratta di organismi quali l(cid:146)OHR o l(cid:146)OSCE, Ł indispensabile che la Commissione stipuli con essi degli accordi quadro, che, tenendo conto dei rispettivi meccanismi e vincoli di gestione, definiscano le modalit(cid:224) dell(cid:146)apporto e del controllo degli aiuti provenienti dal bilancio dell(cid:146)UE. In quest(cid:146)ul- timo caso, Ł probabilmente preferibile considerare i finanziamenti fungibili e i contributi dell(cid:146)UE non dissociabili dagli altri; occorre pertanto effettuare un controllo d(cid:146)insieme della gestione. A tal fine bisogna avvalersi dei meccanismi esistenti di controllo e, all(cid:146)occorrenza, esigerne e promuoverne il rafforzamento. 63. Per il sostegno sotto forma di progetti, bisogna fare atten- zione affinchØ i termini del contratto indichino chiaramente e quantifichino le azioni, affinchØ i bilanci dei progetti diventino dei veri strumenti di sorveglianza e l(cid:146)ammissibilit(cid:224) delle spese non possa essere contestata. In questo senso, gli aiuti all(cid:146)OBN costitui- scono degli esempi particolarmente poco felici. 64. Per favorire maggiormente lo sviluppo della societ(cid:224) civile Ł auspicabile che la Commissione adotti degli orientamenti piø mirati in funzione delle priorit(cid:224) da essa stabilite per la regione dei Balcani: l(cid:146)applicazione dei principi democratici, la creazione dello Stato di diritto e il rispetto e la protezione delle minoranze. In realt(cid:224), la Commissione si Ł troppo spessa accontentata di accet- tare le domande di finanziamento che parevano le piø convin- centi. In tal modo gli aiuti sono risultati sparpagliati e alcune azioni, certamente utili ma non prioritarie, hanno avuto prece- denza su azioni piø precipuamente atte a favorire il funziona- mento democratico delle istituzioni e dei servizi dello Stato. Sarebbe, infine, opportuno creare a livello locale un sistema di sorveglianza ravvicinata dei progetti in tutti questi diversi settori. La presente relazione Ł stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 13 gennaio 2000. Per la Corte dei conti Jan O. KARLSSON Presidente C 85/40 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 23. 3. 2000 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE INTRODUZIONE 1. La presente relazione si riferisce al periodo 1996-1998. La precedente relazione n. 5/98 copriva, per quanto riguarda le ope- razioni di ricostruzione, il periodo 1996-1997. Va ricordato che la Commissione Ł stata chiamata a intervenire in un contesto estremamente complesso, caratterizzato in partico- lare da una situazione politica instabile nella quale alcune parti ostacolavano l(cid:146)applicazione degli accordi di pace. Gli aiuti del- l(cid:146)Unione europea sono stati destinati non tanto alla realizzazione di progetti specifici, quanto al sostegno al processo di pace e alla creazione di istituzioni di base. ¨ importante operare tale distin- zione per valutare correttamente le azioni analizzate. 2. Per quanto riguarda le azioni realizzate in Kosovo, uno degli insegnamenti tratti dall(cid:146)esperienza in Bosnia-Erzegovina riguarda l(cid:146)importanza di una presenza immediata sul posto, presenza attra- verso la quale assicurare la gestione dei progetti, dei contratti e dei finanziamenti. Ci(cid:242) Ł stato realizzato a partire dal mese di luglio nel Kosovo, dove Ł stata inviata una task force di funzionari, esperti e agenti locali, in attesa della costituzione di un(cid:146)agenzia per la ricostruzione. RIASSUNTO DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI 3. La gestione deconcentrata realizzata grazie alla rappresen- tanza in Bosnia-Erzegovina costituisce un cambiamento di rotta radicale rispetto al passato. La deconcentrazione ha assunto il suo pieno significato all(cid:146)inizio del 1999 quando la rappresentanza, prima fra tutte le altre delegazioni, ha iniziato ad operare come antenna Sincom (sistema contabile della Commissione). In prece- denza, erano stati potenziati gli effettivi della rappresentanza e la sua struttura era stata adattata per poter garantire tanto la gestione dei progetti, quanto la gestione finanziaria in loco. All(cid:146)inizio del 1999, la Commissione ha occupato progressivamente la maggior parte dei nuovi posti creati, permettendo cos(cid:236) una gestione respon- sabile di questo «progetto pilota» in materia di deconcentramento. 4. La Commissione ritiene che la responsabilit(cid:224) della gestione dell(cid:146)OHR e delle sue eventuali carenze spetti principalmente alle autorit(cid:224) di tutela dello stesso. Tuttavia, pur nel rispetto delle strut- ture e dei meccanismi decisionali dell(cid:146)OHR, la Commissione ha sempre operato con decisione per ottenere maggiore rigore sul piano della gestione finanziaria, contrattuale, contabile e proce- durale. Nel 1999 l(cid:146)OHR ha apportato notevoli miglioramenti alla sua normativa amministrativa e finanziaria. La Commissione valu- ter(cid:224) la loro effettiva applicazione nel corso di una nuova verifica. 6. Nel periodo iniziale la strategia ha avuto come obiettivo la realizzazione sia di progetti che hanno contribuito a risolvere problemi e necessit(cid:224) immediate, sia di progetti di natura istituzio- nale. 7. Per quanto riguarda il suo principale intervento nel settore dei mass media, la Commissione ha fatto prevalere la sostanza del- l(cid:146)azione (cid:151) creare una stampa indipendente in tempo utile per le prime elezioni (cid:151) su considerazioni procedurali (cid:151) nome d(cid:146)ori- gine delle attrezzature. Il progetto in questione Ł ancora oggi con- siderato dall(cid:146)OHR uno dei pilastri della strategia per i mass media indipendenti in Bosnia-Erzegovina. 8. Il sostegno a iniziative volte a creare dei mass media indipen- denti e a incoraggiare la societ(cid:224) civile nel dopoguerra Ł molto delicato. Le iniziative sono state realizzate necessariamente attra- verso partner spesso vulnerabili, la cui capacit(cid:224) ed esperienza nel presentare relazioni nei termini e nella forma richiesti dalla Com- missione sono limitate. D(cid:146)altra parte, la mancanza cronica di per- sonale, di cui si risente in misura maggiore quando bisogna gestire un programma suddiviso in molti piccoli contratti, ha messo in seria difficolt(cid:224) la capacit(cid:224) di controllo della Commissione. 9 e 10. ¨ vero che la cooperazione con l(cid:146)OSCE ha posto una serie di problemi sul piano della presentazione delle relazioni e del controllo finanziario. Il sostegno, in tempo reale, al monitoraggio delle elezioni era un settore relativamente nuovo, come nuove erano le azioni comuni PESC per le quali occorreva trovare un equilibrio tra le decisioni del Consiglio e le responsabilit(cid:224) di attua- zione e finanziarie della Commissione. In alcuni casi i fondi sono restati immobilizzati, in quanto le rimanenze dei bilanci per ele- zioni precedenti sono state destinate a quelle successive. Tali fondi erano sui conti dell(cid:146)OSCE, un(cid:146)organizzazione internazionale. Alla fine del 1999 Ł stato effettuato un audit presso l(cid:146)OSCE per racco- gliere le informazioni necessarie alla chiusura dei conti delle ope- razioni in questione. Le osservazioni della Corte pongono domande pertinenti riguardo all(cid:146)utilizzazione futura da parte della Commissione dei canali di attuazione politicamente piø indicati, come l(cid:146)OHR e l(cid:146)OSCE nei casi presenti, le cui norme e i cui meccanismi di gestione non sono, per(cid:242), necessariamente conformi alla prassi comunitaria. La Commissione ritiene indispensabile che l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio si pronunci sulla questione. RAPPRESENTANZA DELLA COMMISSIONE IN BOSNIA 5. La Commissione ritiene che finora il finanziamento sotto forma di progetti abbia offerto maggiori garanzie di una buona utilizzazione dei fondi comunitari rispetto ai contributi al bilan- cio. 11. Per quanto riguarda in particolare i due funzionari di cate- goria A menzionati dalla Corte, la loro sostituzione Ł stata assi- curata, in un caso senza alcuna interruzione, nell(cid:146)altro con alcuni mesi d(cid:146)interruzione, secondo una prassi che non Ł affatto ano- mala nel contesto della rotazione. 23. 3. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 85/41 Per quanto riguarda la copertura dei posti del servizio esterno, la Commissione ha adottato una decisione l(cid:146)8 aprile 1997 (1) che introduce, a decorrere dal 2000, l(cid:146)obbligo di lavorare all(cid:146)estero per il personale A delle direzioni generali del gruppo Relazioni esterne. Comunque, sinora la Commissione Ł riuscita in genere a coprire i posti di funzionario attraverso il sistema di rotazione in vigore. CONTRIBUTO DELL(cid:146)UE ALLE SPESE AMMINISTRATIVE DELL(cid:146)UFFICIO DELL(cid:146)ALTO RAPPRESENTANTE IN BOSNIA-ERZEGOVINA Gestione amministrativa e finanziaria 14. Dopo la decisione adottata durante il Consiglio energia dell(cid:146)11 maggio 1999, a partire dal bilancio 1999 il contributo dell(cid:146)UE Ł stato portato al 53 %, a condizione che: a) non si verifichi una crescita netta del contributo dell(cid:146)UE per il 1999; b) si registri una riduzione netta del bilancio dell(cid:146)OHR per il 2000; c) non ci siano oneri retroattivi. 15 e 16. Dal 1995 la Commissione ha adottato delle misure e ha preso delle iniziative nel quadro del monitoraggio della gestione dell(cid:146)OHR che sono state gradualmente modificate per adattarle alla situazione. Fra queste iniziative Ł opportuno ricordare in par- ticolare: a) b) c) d) l(cid:146)istituzione da parte della Commissione di un meccanismo contrattuale specifico che fa riferimento in maniera esplicita al regolamento finanziario, dato che l(cid:146)OHR non ha persona- lit(cid:224) giuridica (scambi di lettere del 1995, 1996, 1997 e 1998); le iniziative politiche di sostegno della Commissione presso le autorit(cid:224) belghe per fissare lo statuto dell(cid:146)OHR in Belgio (mar- zo 1997); l(cid:146)organizzazione di una missione di controllo nell(cid:146)aprile 1996 con un responsabile finanziario della Commissione; l(cid:146)organizzazione di varie riunioni (una in presenza della Corte nel marzo 1995) per fornire assistenza all(cid:146)OHR sulle questioni finanziarie e relative al bilancio e in particolare al fine di isti- tuire un dispositivo di cofinanziamento adeguato e di appli- care norme per la stipulazione dei contratti; e) la trasmissione all(cid:146)OHR di un promemoria dettagliato per l(cid:146)esecuzione dei contributi PESC (l(cid:146)ultimo aggiornamento risale al gennaio 1999). (1) Decisione SEC (97) 605 dell(cid:146)8. 4. 1997. Il direttore finanziario dell(cid:146)OHR Ł stato sostituito nel 1999. 17. Inoltre, dopo una missione di controllo organizzata nel 1999 dalla Commissione, Ł stato chiesto all(cid:146)OHR di indire un appalto per selezionare nuovi revisori dei conti. 18. La Commissione ritiene che l(cid:146)OHR abbia gradualmente com- piuto sforzi considerevoli per presentare bilanci dettagliati agli esperti finanziari e per rispondere alle loro domande. Inoltre, esso ha presentato informazioni dettagliate su alcuni punti su richiesta degli esperti finanziari (per esempio, le questioni relative all(cid:146)as- sunzione di personale). Nel 1999 l(cid:146)OHR ha iniziato ad aggiornare l(cid:146)inventario e a migliorare l(cid:146)utilizzazione delle risorse (per esem- pio: politica dei trasporti). I servizi con sede a Bruxelles sono stati progressivamente trasferiti a Sarajevo, nella misura in cui alcuni incarichi possono essere eseguiti da qualche tempo sul posto (per esempio: agenzia di viaggio). A termine l(cid:146)OHR manterr(cid:224) una pre- senza minima a Bruxelles. finanziarie. Nell(cid:146)autunno 1998 durante 19. Dall(cid:146)inizio del 1999 l(cid:146)OHR ha prestato un(cid:146)attenzione mag- giore all(cid:146)applicazione di norme rigide per i diversi servizi dell(cid:146)or- ganizzazione: personale, trasporti, viaggi, stipulazione dei con- la tratti, norme preparazione del bilancio 1999, la Commissione ha insistito per ottenere migliori controlli sulle assunzioni e ha convinto gli altri donatori della necessit(cid:224) di applicare la seguente procedura per le assunzioni di personale: innanzitutto l(cid:146)OHR dovr(cid:224) utilizzare per- sonale distaccato, quindi potr(cid:224) procedere ad assunzioni a livello locale e infine, se non ci sono altre possibilit(cid:224), potr(cid:224) offrire con- tratti a personale espatriato. Dall(cid:146)autunno 1998 le assunzioni sono oggetto di maggiori controlli da parte degli esperti finanziari, in particolare per evitare aumenti della massa salariale. Le spese sala- riali del bilancio 1999 sono state ridotte del 6 % e la Commissione ha insistito affinchØ tali sforzi siano confermati nel bilancio del- l(cid:146)OHR per il 2000. Il pagamento delle indennit(cid:224) di alloggio Ł stato regolarizzato dagli esperti finanziari i quali hanno insistito affin- chØ le amministrazioni dei luoghi d(cid:146)origine del personale distac- cato applichino rigidamente l(cid:146)accordo di Lancaster House (8-9 dicembre 1995). Queste misure di rigore sono state concretizzate e consolidate nel bilancio 2000 adottato formalmente dal comitato di controllo il 29 ottobre 1999. 20. La Commissione aveva partecipato attivamente alla defini- zione della retribuzione dell(cid:146)Alto rappresentante dell(cid:146)OHR nel 1995 e alla decisione finale di allinearla su quella di un membro della Commissione con la stessa situazione familiare. Si era infatti ritenuto che per determinarla si dovesse tener conto degli incari- chi e anche del livello di responsabilit(cid:224) e di esperienza gi(cid:224) acqui- sito. Nel 1997 era stato necessario intervenire con la massima urgenza, nel quadro di esigenze politiche imperative, e ci(cid:242) aveva indotto a prendere alcune decisioni precipitose che la Commissione, tenuto conto della grande sensibilit(cid:224) politica della questione, nonchØ della qualit(cid:224) delle personalit(cid:224) interessate, non aveva potuto contestare. Dato che inizialmente l(cid:146)OHR non aveva personalit(cid:224) giuridica ed era necessario agire al piø presto per facilitare il suo inserimento in un contesto locale molto difficile, le relazioni contrattuali tra la Commissione e l(cid:146)Alto rappresentante si sono basate su scambi di lettere. C 85/42 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 23. 3. 2000 Tuttavia, la Commissione ha ritenuto che la nomina nel corso del 1999 del terzo Alto rappresentante fosse l(cid:146)occasione per riesami- nare la questione e giungere a soluzioni piø ponderate, eque e tra- sparenti con l(cid:146)OHR (soluzioni citate ai punti 18-19). Responsabilit(cid:224) istituzionali 22. I donatori sono sempre piø attenti per quanto riguarda la gestione dell(cid:146)OHR, vista l(cid:146)importanza dei suoi compiti e delle spese derivanti. Le politiche di cui sono responsabili i vari servizi del- l(cid:146)OHR (cfr. punto 19) sono state attuate. I donatori intendono vigilare sulla loro applicazione quando arriver(cid:224) il nuovo Alto rap- presentante (per quanto riguarda il contributo dell(cid:146)UE, cfr. rispo- sta al punto 14). Un notevole sforzo di razionalizzazione Ł stato compiuto durante la preparazione del bilancio 2000, che Ł stato formalmente adottato dal comitato di controllo a Sarajevo il 29 ottobre 1999. Conclusione 23. La Commissione rammenta che l(cid:146)OHR risponde al PIC (Con- siglio per l(cid:146)attuazione della pace) e al suo comitato direttivo. La Comunit(cid:224) contribuisce per il 50-53 % al bilancio dell(cid:146)OHR e interviene nel quadro di azioni comuni PESC successive adottate dal Consiglio. In questo contesto, la Commissione Ł riuscita a introdurre gradualmente maggiore trasparenza e rigore nella gestione dell(cid:146)OHR, il quale ha risposto in maniera soddisfacente alle raccomandazioni formulate dalla Commissione, in particolare a seguito di una verifica in loco effettuata nel gennaio 1999. Nuovi controlli relativi alla corretta applicazione di tali raccomandazioni erano previsti per la fine del 1999. Tenuto conto che l(cid:146)OHR non era disponibile, il controllo Ł stato rinviato al marzo 2000. Per quanto riguarda le misure tecniche e i meccanismi interni del- l(cid:146)OHR, la Commissione ritiene che la Corte voglia farle assumere responsabilit(cid:224) che sono proprie degli organi di gestione dell(cid:146)OHR. SOSTEGNO AI DIRITTI DELL(cid:146)UOMO E AI MASS MEDIA Istituzioni per la tutela dei diritti fondamentali Il sostegno CE Ł concesso in base a una proposta di progetto 28. che include un(cid:146)esauriente ripartizione dei prezzi e dei pagamenti effettuata tenendo conto delle relazioni sui progressi compiuti. La Commissione Ł consapevole delle difficolt(cid:224) incontrate da istitu- zioni quali l(cid:146)ufficio del difensore civico nella gestione delle proprie risorse. Tuttavia, la soluzione scelta dalla Commissione intende assicurare la massima trasparenza e responsabilit(cid:224) per i contributi Phare e OBNOVA. Pur concordando con la Corte sulla necessit(cid:224) di assistere le autorit(cid:224) locali nelle attivit(cid:224) volte a rendere sosteni- bili le istituzioni, la Commissione intende ribadire quale deve essere il ruolo dell(cid:146)OHR in questo settore. La Corte suggerisce di procedere a un versamento diretto dei contributi al bilancio degli organi pubblici della regione. Tale tesi si oppone all(cid:146)impostazione seguita finora dalla Commissione privilegiando il sostegno ad azioni specifiche ed escludendo, salvo in casi eccezionali, un con- tributo generale al bilancio dei beneficiari. La soluzione scelta dalla Commissione Ł stata suggerita dalla volont(cid:224) di garantire una sana gestione e controlli. Aiuti alla societ(cid:224) civile 29. I servizi della Commissione hanno esaminato in maniera approfondita il progetto relativo alla creazione di una Fondazione per la democrazia in Bosnia-Erzegovina. Gli obiettivi del progetto sono ampiamente condivisi dalla comu- nit(cid:224) internazionale e, in particolare, dalla Commissione europea. Partecipando allo sviluppo del progetto insieme a un(cid:146)organizza- zione intergovernativa, la Commissione europea sta rispondendo in maniera efficace all(cid:146)iniziativa del Parlamento europeo. La Commissione europea ha chiesto alla Fondazione (legalmente registrata nei Paesi Bassi in mancanza di una legge sulle associa- zioni e le fondazioni in Bosnia-Erzegovina) di rivedere alcuni aspetti della sua proposta di finanziamento. La Fondazione ha rivisto il progetto e la Commissione lo sta valu- tando per rilanciare le procedure interne necessarie al suo finan- ziamento. 27. Dal 1996 i programmi Phare e OBNOVA forniscono assi- istituito dall(cid:146)accordo di stenza all(cid:146)ufficio del difensore civico, Dayton. La Commissione, in particolare attraverso l(cid:146)ufficio di Sarajevo, ha sviluppato strette relazioni con l(cid:146)istituzione, nonchØ con l(cid:146)ufficio dell(cid:146)Alto rappresentante che riveste un ruolo chiave nel coordinamento del sostegno alle cosiddette istituzioni di Dayton. 31. La Corte critica il sostegno offerto ai club (ambasciate della democrazia ed euroclub) creati sotto l(cid:146)egida del Consiglio d(cid:146)Eu- ropa e il fatto che i risultati delle loro attivit(cid:224) non sono stati valu- tati. Anche se questo tipo di sostegno non ha sempre dato risultati positivi, Ł importante sottolineare che si trattava di un(cid:146)esperienza di solidariet(cid:224) che, in alcuni casi, ha ottenuto risultati positivi come per esempio a Tuzla. 23. 3. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 85/43 33. La Commissione approva la dichiarazione della Corte sugli effetti positivi immediati. Conformemente all(cid:146)osservazione della Corte, l(cid:146)obiettivo a lungo termine Ł potenziare i servizi sociali per i quali sono responsabili le autorit(cid:224) a livello di entit(cid:224). 34. Il sostegno fornito all(cid:146)Universit(cid:224) di Sarajevo attraverso il pro- gramma «Europa per Sarajevo» doveva integrare le iniziative Democrazia e Tempus. Al Servizio universitario internazionale erano stati concessi 750 000 euro per fornire sostegno immediato allo sviluppo dell(cid:146)universit(cid:224). Inoltre, sono stati stanziati 3,1 milioni di euro per il ripristino delle facolt(cid:224) di filosofia, legge, medicina e matematica, che non era stato possibile finanziare attraverso il programma per la Democrazia o Tempus. Inizialmente la strategia della Commissione consisteva nel 35. diversificare non soltanto i settori d(cid:146)intervento ma anche gli stru- menti da utilizzare. Gradualmente sar(cid:224) possibile concentrare nuo- vamente gli sforzi sulle pubbliche istituzioni. Aiuti ai mass-media 37. Per ragioni politiche, l(cid:146)Alto rappresentante dell(cid:146)epoca aveva auspicato che l(cid:146)OBN (Open Broadcast Network) iniziasse le tra- smissioni prima delle elezioni del settembre 1996. Di conse- guenza, questa rete di televisioni indipendenti Ł stata organizzata molto rapidamente nel corso della primavera e dell(cid:146)estate 1996 (in tempi normali, il lancio di una televisione richiede almeno 12-18 mesi). La Commissione si Ł effettivamente trovata in una situa- zione in cui, avendo deciso di sostenere l(cid:146)OBN per la pertinenza politica del progetto, ma vincolata da scadenze molto brevi, non le Ł stato possibile subordinare il contributo comunitario al rispetto delle norme d(cid:146)origine generalmente in vigore per PHARE. Di fronte all(cid:146)urgenza, la Commissione ha fatto prevalere la sostanza dell(cid:146)azione (cid:151) contribuire alla creazione di una stampa indipen- dente in tempo utile prima delle elezioni (cid:151) su considerazioni procedurali (cid:151) norme d(cid:146)origine delle attrezzature. Tuttavia, l(cid:146)impossibilit(cid:224) di raggiungere una sostenibilit(cid:224) a breve termine non rimette in discussione la pertinenza politica del sostegno a tale stazione che, a lungo termine, dovr(cid:224) assicurare la sua sostenibilit(cid:224) commerciale grazie all(cid:146)intervento di operatori pubblicitari privati (locali, regionali o internazionali) e non attra- verso una maggiore dipendenza finanziaria rispetto all(cid:146)OHR o a donatori internazionali. Politicamente, agli occhi dell(cid:146)opinione pubblica bosniaca, un finanziamento diretto ed esclusivo del- l(cid:146)OHR rischierebbe di rafforzare la percezione di OBN come di una televisione legata alla comunit(cid:224) internazionale. Il progetto in questione fu presentato ed Ł sempre considerato dall(cid:146)OHR come un pilastro della strategia internazionale in Bosnia-Erzegovina. Inoltre, tale strategia Ł stata approvata dall(cid:146)insieme della comunit(cid:224) internazionale nella misura in cui la necessit(cid:224) di un sostegno poli- tico e finanziario alla rete di televisioni in Bosnia-Erzegovina Ł stata menzionata in tutte le conclusioni del Consiglio per l(cid:146)attua- zione della pace (1) dopo quella di Londra del dicembre 1996 (2). L(cid:146)importanza politica del progetto Ł dimostrata dal fatto che il sito Internet dell(cid:146)OHR d(cid:224) accesso diretto a informazioni su OBN. 41. Gi(cid:224) nel 1994 (quando la guerra non era ancora finita in Bosnia), la Commissione aveva deciso di sostenere i mass media indipendenti in Bosnia-Erzegovina. In particolare durante la guerra, i progetti sono stati selezionati inizialmente in base a criteri pro- fessionali e politici. In seguito, il monitoraggio di alcuni dei con- tratti in questione ha posto dei problemi: infatti, bravi giornalisti o redattori capo (che corrono rischi personali data la situazione che caratterizza la Bosnia-Erzegovina) non sono necessariamente altrettanto abili nella gestione finanziaria. Un contratto del 1994 per il sostegno al settimanale Dani di Sarajevo, per esempio, Ł stato chiuso solo di recente per le difficolt(cid:224) incontrate nell(cid:146)otte- nere una relazione finanziaria. Dani Ł comunque ancora oggi un organo di stampa di primo piano nell(cid:146)ambito della stampa indi- pendente in Bosnia-Erzegovina. Gestione delle operazioni 42. La Commissione condivide l(cid:146)opinione della Corte dei conti che afferma giustamente che in genere non Ł stato possibile uti- lizzare le condizioni contrattuali come strumento di sorveglianza. La Commissione intende porre rimedio a tale situazione, even- tualmente emettendo i necessari ordini di riscossione. 38-40. Fin dall(cid:146)inizio il progetto Ł stato atipico rispetto ai pro- getti abitualmente sostenuti dalla Commissione: Ł nato su inizia- tiva della comunit(cid:224) internazionale per ragioni politiche e a partire da fondi pubblici e poi si Ł trasformato nel tentativo di creare una televisione privata bosniaca. 43. La Commissione desidera far presente che in determinate occasioni, in particolare quando bisogna contribuire ad un pro- cesso di stabilizzazione e di pace, le condizioni di lavoro sul posto presentano difficolt(cid:224) e rischi inevitabili. A ci(cid:242) va aggiunto il fatto che si Ł affermato che l(cid:146)OBN diventer(cid:224) economicamente redditizio, mentre l(cid:146)economia bosniaca (cid:151) e di conseguenza il mercato del mass media (le cui risorse finanziarie dipendono da operatori pubblicitari privati) (cid:151) Ł fragile. I vari dirigenti di OBN hanno presentato alla Commissione una serie di «piani aziendali». In realt(cid:224) OBN non sar(cid:224) certamente in grado di diventare redditizia a brevissimo termine, anche perchØ la rete televisiva Ł stata creata in condizioni particolarmente delicate e in un contesto economico incerto. (1) Consiglio per l(cid:146)attuazione della pace (PIC), in cui sono rappresentati in particolare la Francia, il Canada, la Germania, l(cid:146)Italia, il Giappone, la Russia, il Regno Unito, gli Stati Uniti, la presidenza dell(cid:146)UE, la Com- missione europea, le Nazioni Unite, l(cid:146)UNHCR, l(cid:146)OSCE e la NATO. (2) Nella conclusione si afferma che il Consiglio riconosce la grande importanza della questione dei mass media indipendenti e concorda sulla necessit(cid:224) di contribuire al finanziamento della seconda fase del progetto OBN nell(cid:146)ambito del suo piano di consolidamento biennale. Il Consiglio accoglie con favore il ruolo rafforzato dell(cid:146)ufficio dell(cid:146)Alto rappresentante nel coordinamento dell(cid:146)assistenza ai mass media indi- pendenti. Per le altre conclusioni dei PIC, cfr. sito web dell(cid:146)OHR (http: //www. ohr. int/pic. htm). C 85/44 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 23. 3. 2000 Nel caso particolare degli aiuti agli organi di stampa, il contesto in cui Ł avvenuta la selezione, come indicato nella risposta al punto 41, non consentiva di presentare rendiconti finanziari cer- tificati. 44. La Commissione si rammarica del fatto che all(cid:146)epoca i servizi centrali di Bruxelles non abbiano potuto seguire con attenzione alcune pratiche. Come sottolineato dalla Corte, il problema ini- ziale Ł stato il ritardo con il quale i beneficiari hanno presentato le relazioni di esecuzione. La maggior parte dei beneficiari, pic- cole ONG o organi di stampa locali, non hanno potuto trovare sul posto gli interlocutori in grado di aiutarli nel monitoraggio dei loro progetti. 45. La gestione deconcentrata attraverso le delegazioni dovrebbe ormai garantire un miglior monitoraggio di tutti i progetti. La gestione centralizzata ha risentito della carenza di risorse umane, che incide soprattutto quando occorre gestire un programma sud- diviso in una serie di piccoli contratti. SOSTEGNO AL PROCESSO ELETTORALE 46-49. La Commissione precisa che i documenti preparatori erano i progetti di sorveglianza accompagnati dai costi finanziati dai bilanci OSCE per le elezioni. Il materiale era stato gi(cid:224) appro- vato a Vienna dagli Stati membri dell(cid:146)UE in quanto membri del- l(cid:146)OSCE. Il Consiglio afferm(cid:242) che tale materiale OSCE costituiva una buona base per i progetti dell(cid:146)azione comune. Il sostegno alle elezioni in Bosnia-Erzegovina non era un progetto e un contratto di cooperazione tecnica e finanziaria standard. Le azioni comuni erano intese ad agevolare la partecipazione dell(cid:146)UE nel quadro dell(cid:146)OSCE in una situazione postbellica soggetta a cambiamenti. Esse non sono state concepite come sostegno finan- ziario all(cid:146)OSCE. Per essere efficace, la natura e la durata del sostegno UE al pro- cesso di pace di Dayton (non c(cid:146)era alternativa alla collaborazione con l(cid:146)OSCE) dovevano essere flessibili per le seguenti ragioni: i) La natura del processo in Bosnia-Erzegovina: soluzione del conflitto in tempo reale La sorveglianza sulle elezioni era soprattutto una componente di un processo dinamico di soluzione del conflitto. ¨ stato necessario ideare, negoziare e concordare una serie di ele- menti fondamentali del processo con le parti di Dayton, in tempo reale, durante lo svolgimento delle elezioni. Ci(cid:242) si Ł verificato con molte delle strutture coinvolte nel ciclo eletto- rale e con i tempi di alcune delle sue principali componenti. Il presidente OSCE della commissione elettorale provvisoria Ł stato obbligato, una volta fallite tutte le altre possibilit(cid:224) e spesso all(cid:146)ultimo minuto, a usare i suoi poteri straordinari per prendere delle decisioni. La soluzione dei problemi e il pro- cesso decisionale in tempo reale sono stati parti integranti del processo elettorale. ii) Gli addetti alla vigilanza degli Stati membri L(cid:146)invio di addetti alla vigilanza UE spetta esclusivamente agli Stati membri e deve corrispondere a una determinata quota degli addetti OSCE. La flessibilit(cid:224) di bilancio Ł stata necessaria per far fronte alle variazioni del loro numero complessivo e tener conto della durata del loro soggiorno sul posto. Analo- gamente, anche la provenienza degli addetti alla vigilanza ha inciso sul costo complessivo dei trasporti nella regione. Per esempio, se gli addetti alla vigilanza erano scandinavi piutto- sto che italiani, i costi complessivi del trasporto aumentavano. iii) Fornitura e costo dei servizi dell(cid:146)OSCE per il sostegno al controllo La Commissione non disponeva di una fonte indipendente d(cid:146)informazione finanziaria sui costi del sostegno fornito agli addetti alla vigilanza in loco. Pertanto Ł stato necessario fare affidamento sulle stime OSCE gi(cid:224) approvate dagli Stati mem- bri in sede OSCE a Vienna. Trattandosi di stime dei costi, la prudenza ha suggerito di prevedere un progetto di bilancio UE flessibile. Il costo dei servizi di sostegno forniti dall(cid:146)OSCE Ł stato stimato in scellini austriaci ma i pagamenti per buona parte delle spese sono stati effettuati in dollari americani. La flessibilit(cid:224) Ł stata resa necessaria anche dalle variazioni dei tassi di cambio. ¨ stato stabilito un tetto massimo per i finanziamenti UE per porre un chiaro limite alla flessibilit(cid:224) finanziaria necessaria per assicurare l(cid:146)efficacia delle operazioni in loco degli addetti alla vigilanza dell(cid:146)azione comune UE. iv) Finanziamenti all(cid:146)OSCE La Commissione ha affermato chiaramente in tutti i contatti con l(cid:146)OSCE che i finanziamenti UE non erano una somma forfettaria ma un importo specifico stanziato per sostenere le spese degli addetti alla vigilanza dell(cid:146)azione comune UE. 50. La Commissione ritiene che l(cid:146)assenza di una data di scadenza precisa per l(cid:146)azione comune si spieghi adeguamente con la flessi- bilit(cid:224) resa necessaria per i motivi summenzionati. Per quanto riguarda il bilancio, l(cid:146)articolo 5 del testo dell(cid:146)azione comune del 10 giugno 1996 (96/406/PESC) afferma che il Consiglio prepara il bilancio per l(cid:146)attuazione dell(cid:146)azione comune. Gli Stati membri avevano la possibilit(cid:224) di preparare tale bilancio nel quadro del- l(cid:146)OSCE. 51. La Commissione precisa di avere utilizzato le uniche infor- mazioni sui costi disponibili all(cid:146)epoca, informazioni gi(cid:224) approvate dagli Stati membri in sede OSCE a Vienna. Nel frattempo Ł stato difficile effettuare verifiche indipendenti. Per evitare situazioni di questo tipo, la Commissione ha voluto migliorare la qualit(cid:224) delle stime di bilancio delle azioni comuni e ha elaborato un modello di scheda finanziaria specifico per la PESC per meglio definire sia i costi singoli previsti, sia il contesto di attuazione dell(cid:146)azione comune decisa dal Consiglio. 23. 3. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 85/45 52. ¨ importante sottolineare che la Commissione non ha alcuna autonomia nØ nella scelta del beneficiario (selezionato dal Consi- glio), nØ nella scelta dell(cid:146)importo e della composizione del bilan- cio fissati dall(cid:146)OSCE e che, d(cid:146)altra parte, i suoi servizi non dispon- gono di consulenti in grado di dimostrare la verosimiglianza delle stime di bilancio, mentre Ł l(cid:146)OSCE a disporre di servizi incaricati di questo tipo d(cid:146)intervento. a) La Commissione sottolinea che, date le circostanze, occorreva essere flessibili. I bilanci allegati corrispondevano allo spirito dell(cid:146)azione comune per quanto riguarda le decisioni adottate dal Consiglio e l(cid:146)importo massimo era sempre indicato negli stessi accordi. b) La Commissione ha precisato che gli addetti alla vigilanza del- l(cid:146)azione comune UE erano i soli beneficiari dei fondi del- l(cid:146)azione comune, la quale finanziava per intero il loro lavoro. Il modello di scheda finanziaria elaborato dalla Commissione prevede una tabella sugli altri contributi per avere un quadro riassuntivo di tutti i finanziamenti, compresi quelli in natura, forniti nel quadro di un(cid:146)azione comune o di una decisione PESC del Consiglio. c, e) Per evitare che una tale situazione si ripeta, le osservazioni formulate dalla Corte sono prese sistematicamente in consi- derazione nel quadro dei nuovi contratti conclusi dalla Com- missione. d) Le stime erano basate su costi singoli che la Commissione ha controllato in occasione della presentazione delle relazioni finanziarie. f) Tenuto conto dell(cid:146)urgenza, dell(cid:146)importanza politica delle prime elezioni e delle richieste apparentemente giustificate dell(cid:146)OSCE, era stato concesso un anticipo dell(cid:146)80 %. La percentuale Ł stata poi ridotta sensibilmente al 60 %, in particolare perchØ la Commissione ha constatato attraverso le relazioni finanziarie presentate dall(cid:146)OSCE sui primi due contributi che le previsioni erano sproporzionate rispetto alle spese effettivamente soste- nute. g) La Commissione esaminer(cid:224) la possibilit(cid:224) di migliorare i ren- diconti finanziari che l(cid:146)OSCE deve presentarle. A chiarire la questione contribuir(cid:224) il previsto audit. 53. La Commissione prende atto delle osservazioni della Corte circa le relazioni con l(cid:146)OSCE, osservazioni che concordano pie- namente con gli sforzi compiuti dalla Commissione in tal senso. 55. Fra i compiti del revisore dei conti dell(cid:146)OSCE non figura quello di certificare i rendiconti del contabile dell(cid:146)OSCE; pertanto, questi ultimi saranno sottoposti a una verifica in loco dall(cid:146)esperto indipendente inviato dalla Commissione. 56. La comunit(cid:224) internazionale aveva conferito all(cid:146)OSCE un mandato politico per il controllo sulle elezioni. Si Ł per(cid:242) dimo- strato difficile, una volta sul posto, rendere visibile la politica del- l(cid:146)UE, come era stato auspicato. Tuttavia, la Commissione ha fatto del suo meglio per informare il contingente europeo sulle azioni intraprese dall(cid:146)UE in Bosnia-Erzegovina. 57-58. Le operazioni finanziate sui crediti stanziati nel 1996 per i diritti dell(cid:146)uomo e per la democrazia sono state ridefinite e sono stati inseriti degli addenda ai contratti iniziali verso la met(cid:224) del 1997 per poter coprire anche le elezioni municipali dell(cid:146)autunno 1997. ¨ vero che non sempre Ł stato possibile chiudere i contratti in questione per diversi motivi: la Commissione non ha sempre avuto le relazioni finali malgrado le abbia chieste varie volte all(cid:146)OSCE; inoltre, si Ł creata una certa confusione intorno ad alcune relazioni finanziarie interinali dell(cid:146)OSCE inviate in ritardo; verso la met(cid:224) del 1998 la nuova ripartizione dei compiti tra la DG Relex e l(cid:146)SCR, che comportava riassegnazioni di personale e di fascicoli, ha ritardato ulteriormente le operazioni di chiusura e le limitazioni generali a livello di risorse umane nei servizi delle rela- zioni esterne non hanno consentito di far fronte a tutte le priorit(cid:224) del momento. Su incarico della Commissione, un esperto indipendente presso la sede OSCE di Vienna sta preparando un audit completo, che sar(cid:224) ultimato tra la fine del 1999 e gli inizi del 2000, delle azioni del- l(cid:146)OSCE finanziate dal bilancio comunitario dei fondi della PESC e dei fondi per la democrazia. 59. Bisogna precisare che alla Commissione sono state presen- tate delle relazioni sull(cid:146)utilizzazione delle sovvenzioni comunita- rie nel 1996, in base alle quali sono state preparate le modifiche ai contratti in vista delle elezioni del 1997; effettivamente la Com- missione non dispone sempre delle relazioni finali relative ai con- tratti per il 1997 (modificati); le relazioni dell(cid:146)OSCE sono troppo sintetiche per potere permettere l(cid:146)identificazione delle spese ammissibili effettuate e delle somme da liquidare. Il compito del- l(cid:146)audit sar(cid:224) appunto spiegare in maniera esauriente come l(cid:146)OSCE ha attuato i suoi impegni contrattuali e ha utilizzato le somme da liquidare. 54. La Commissione ha selezionato un esperto indipendente per effettuare, a partire dalla fine del 1999, una verifica in loco su tutti i contributi versati all(cid:146)OSCE. Gli eventuali disimpegni saranno effettuati dopo aver esaminato i risultati dei controlli. 60. La Commissione concorda sul fatto che le relazioni finan- ziarie con l(cid:146)OSCE esigono un riesame. A ci(cid:242) contribuir(cid:224) l(cid:146)audit. C 85/46 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 23. 3. 2000 Le osservazioni della Corte aprono una discussione piø ampia. Ci si chiede come la Commissione possa utilizzare i canali di attua- zione politicamente piø pertinenti, dell(cid:146)OHR e dell(cid:146)OSCE nel caso presente, o altri organi a vocazione o mandato internazionale spe- cifico in altri contesti, anche se le loro norme e procedure di gestione non sono sempre conformi alla prassi comunitaria. La Commissione auspica che l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio fornisca orien- tamenti chiari al riguardo. Essa infatti non pu(cid:242) continuare a tro- varsi in una situazione in cui deve assumersi responsabilit(cid:224) che superano le sue competenze. CONCLUSIONE 62. La Commissione prende atto della raccomandazione della Corte la quale ritiene che, in alcuni casi, la partecipazione al finan- ziamento corrente sia preferibile ad un(cid:146)impostazione basata sul finanziamento per progetto. Essa constata che la Corte subordina questo tipo di finanziamento ad un meccanismo di rendimento dei conti o chiede che essa, all(cid:146)occorrenza, partecipi al potenzia- mento dei meccanismi di controllo esistenti. Pur accettando la logica dell(cid:146)argomentazione della Corte, la Commissione desidera attirare l(cid:146)attenzione sui fatti seguenti. Non Ł realistico pensare che possa essere semplice rispettare tutte le condizioni stabilite nel- l(cid:146)ambito di azioni da realizzare in contesti destabilizzati. ¨ chiaro anche che ci sono dei limiti alle responsabilit(cid:224) della Commissione, in particolare in relazione all(cid:146)attuazione di opportune procedure presso altre istituzioni internazionali. strumenti in questione, come gi(cid:224) sottolineato nella risposta pre- cedente (cfr. punto 43). Per quanto riguarda il sostegno all(cid:146)OBN, la Commissione ribadi- sce che, nonostante le difficolt(cid:224) incontrate, la stazione televisiva rimane uno dei pilastri della strategia dell(cid:146)OHR in Bosnia- Erzegovina. 64. Il processo di sviluppo della societ(cid:224) civile deve svolgersi necessariamente in fasi diverse in modo da tener conto delle situa- zioni specifiche; per quanto riguarda i Balcani, in una fase di dopoguerra occorreva concentrarsi sul sostegno alla costituzione di gruppi di pressione e sull(cid:146)aiuto alle loro diverse iniziative men- tre, nelle fasi successive, sar(cid:224) possibile individuare le priorit(cid:224) in funzione dell(cid:146)evoluzione nei diversi settori. ¨ in quest(cid:146)ottica che la Commissione nel suo invito a presentare proposte per progetti da realizzare nel quadro del capitolo B7-70, fra le priorit(cid:224) tematiche del 1999 ha chiaramente indicato, per la linea di bilancio B7-700 relativa alle ex repubbliche iugoslave: (cid:151) lo sviluppo della democrazia, dello Stato di diritto e della societ(cid:224) civile, il processo di pace, il superamento delle tensioni e il dialogo interetnico; (cid:151) pari opportunit(cid:224) per le donne nel processo decisionale; (cid:151) la promozione di mass media liberi e indipendenti e la libert(cid:224) di stampa; 63. La Commissione concorda sulla necessit(cid:224) di prestare atten- zione ai capitolati e ai bilanci dei progetti e cerca di migliorare gli (cid:151) i gruppi vulnerabili