title: Contribución complementaria de la Comisión a la Conferencia Intergubernamental sobre las reformas institucionales - Reforma del sistema judicial comunitario

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Court of Justice of the European Union
General Court (EU)
application of EU law
institutional reform
jurisdiction

text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 1. 3. 2000 COM(2000) 109 final Contribución complementaria de la Comisión a la Conferencia Intergubernamental sobre las reformas institucionales Reforma del sistema judicial comunitario Contribución complementaria de la Comisión a la Conferencia Intergubernamental sobre las reformas institucionales Reforma del sistema judicial comunitario Introducción La Comisión considera uno de los fundamentos de la Unión Europea el que sea y siga siendo una Comunidad de Derecho. Los justiciables, ciudadanos europeos, deben poder contar con un sistema judicial que garantice una aplicación justa, coherente y eficaz del Derecho comunitario. En su Dictamen a la Conferencia Intergubernamental " Adaptar las instituciones para que la ampliación sea un éxito ", de 26 de enero de 2000, la Comisión anunció una contribución específica sobre la reforma del sistema judicial. Para preparar esta reforma, la Comisión creó, en mayo de 1999, un Grupo de Reflexión compuesto de antiguos Miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia, así como de expertos de alto nivel con una experiencia concreta en el sistema jurisdiccional comunitario, con el fin de enumerar las soluciones que deben aplicarse a corto y más largo plazo. En la elaboración de numerosos extremos de sus propuestas la Comisión se ha inspirado en el Informe del Grupo, que fue entregado al Presidente de la Comisión el 4 de febrero pasado. I. Necesidad de una reforma ambiciosa El Tribunal de Justicia es una institución esencial de la Unión: debe garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del presente Tratado (artículo 220 del Tratado CE). Desde el Acta Única se ha añadido al Tribunal de Justicia un Tribunal de Primera Instancia (TPI). En una Unión ampliada es necesario garantizar la eficacia del sistema judicial comunitario y la coherencia de su jurisprudencia, indispensables para la aplicación uniforme del Derecho comunitario en una Europa más diversa. La ampliación de la Unión se traducirá en un aumento de litigios en términos no sólo cuantitativos sino también cualitativos puesto que los órganos jurisdiccionales de los nuevos Estados miembros deberán familiarizarse con el Derecho comunitario. A tal efecto, importa tener en cuenta algunos parámetros, en particular, 2 la necesidad de garantizar una protección jurisdiccional eficaz y mantener la calidad y la coherencia de la jurisprudencia, así como su respeto en todo el territorio de la Unión. Hoy en día, en la Unión de los Quince, las estadísticas judiciales comunitarias demuestran ya que el Tribunal de Justicia y el TPI tienen cada vez más dificultades para cumplir su misión. Esta situación, producto esencialmente del aumento constante de los litigios comunitarios (aumento en un 87% de las remisiones prejudiciales en nueve años1 , duplicación del número de recursos interpuestos ante el TPI en siete años2 ), se traduce en una duración excesiva de los procedimientos3 y en un aumento considerable de los asuntos pendientes4. Apenas diez años después de la creación del TPI, hay que reconocer que ya no se adaptan las estructuras actuales a las necesidades, de manera que se impone una reforma de envergadura si no se quiere poner en peligro la Comunidad como Comunidad de Derecho. En efecto, la duración de los procedimientos en el Tribunal de Justicia y el TPI, tal como se desprende de las estadísticas elaboradas por los órganos jurisdiccionales comunitarios, demuestra que, a pesar de los esfuerzos que han realizado, estas instituciones han alcanzado los límites de su capacidad de juzgar. Ante la ampliación, no están ciertamente en condiciones de hacer frente, dentro de unos plazos de tiempo satisfactorios, al aumento de su carga de trabajo. Esta situación es preocupante en una Comunidad de Derecho, solamente diez años después de la entrada en funciones del TPI y en vísperas de la próxima ampliación. La Comisión propone, en primer lugar, redefinir la arquitectura de las competencias jurisdiccionales, en la medida en que ya no permite ni al Tribunal de Justicia ni al TPI cumplir su misión en condiciones satisfactorias. A continuación, deberían abordarse la composición y el funcionamiento de los órganos jurisdiccionales comunitarios en función de las respectivas cargas de trabajo del Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia. La Comisión considera que el número de jueces debería responder ante todo a las necesidades de jurisdicción. II. Clarificación y redistribución de las competencias jurisdiccionales en el marco de una arquitectura flexible La Comisión considera que la actual sobrecarga de trabajo del Tribunal de Justicia y del TPI podría reducirse considerablemente, mediante la adopción de tres tipos de medidas: • • 1 2 3 4 una clarificación del papel del Tribunal de Justicia y de los órganos jurisdiccionales nacionales para responsabilizarles del recurso al procedimiento prejudicial una nueva distribución de competencias entre el Tribunal de Justicia y el TPI en el ámbito de los recursos directos, para circunscribir la intervención del Tribunal de Justicia, como órgano jurisdiccional supremo de la Unión, a las cuestiones 141 remisiones prejudiciales en 1990,. 264 en 1998. 116 recursos en 1992 de ,. 238 en 1998. 21 meses por término medio para el Tribunal de Justicia, 30 meses por término medio para el TPI. Asuntos pendientes del Tribunal de Justicia: 433 asuntos a finales de 1993,. 748 asuntos a finales de 1998; Asuntos pendientes del TPI: 171 asuntos a finales de 1992, 1007 asuntos a finales de 1998. 3 consideradas esenciales para el ordenamiento jurídico comunitario y atribuir al TPI una competencia general de principio en la materia. • una reducción de la carga del Tribunal de Justicia y del TPI en el marco de algunos contenciosos especiales. a. Procedimiento de las cuestiones prejudiciales (i) Competencia del Tribunal de Justicia El procedimiento de las cuestiones prejudiciales es incuestionablemente la piedra angular del edificio comunitario. Cuarenta años de experiencia demuestran que, en efecto, es el instrumento más eficaz para garantizar la aplicación uniforme del Derecho comunitario en todo el territorio de la Unión y constituye un factor excepcional de integración, gracias al diálogo sencillo y directo que instaura entre cada órgano jurisdiccional nacional y el Tribunal de Justicia. La Comisión opina que esta misión reguladora, esencial para el ordenamiento jurídico comunitario, debe, por consiguiente, ser, en principio, competencia exclusiva del Tribunal de Justicia. Aunque comparte este enfoque, el Grupo de Reflexión, no obstante, propone suprimir la última frase del apartado 1 del artículo 225 del Tratado CE para poder atribuir, a título excepcional, al TPI competencia para conocer las cuestiones prejudiciales que se planteen en ámbitos muy especializados del Derecho comunitario5. El Grupo considera, en efecto, que los contenciosos especiales en su conjunto, incluidas las cuestiones prejudiciales, deben pasar a ser competencia del TPI, de modo que el Tribunal de Justicia, como órgano jurisdiccional supremo de la Unión, sólo debería intervenir, en su caso, en el marco de recursos en interés de la ley interpuestos por la Comisión6. Esta propuesta deberá examinarse en el marco de la adaptación específica de competencias que, en su caso, haya que prever para algunos contenciosos, como el relativo a la propiedad intelectual. (ii) Clarificación de los papeles del Tribunal de Justicia y de los órganos jurisdiccionales nacionales Para poder preservar la eficacia del procedimiento prejudicial, es preciso que el Tribunal de Justicia pueda concentrarse en las cuestiones verdaderamente novedosas y pronunciarse en plazos considerablemente reducidos. A tal efecto, la Comisión considera necesario modificar el artículo 234 (antiguo artículo 177) del Tratado con el fin de clarificar la distribución de competencias entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales. 1. La primera modificación propuesta tiene por objeto responsabilizar a los órganos jurisdiccionales nacionales en su función de jueces de Derecho común en materia comunitaria. Actualmente, esta función del juez nacional no figura expresamente en el Tratado. No puede sino deducirse de la lectura combinada de sus artículos 234 y 240. Por 5 6 Como el derecho de propiedad intelectual (marcas, patentes, dibujos y modelos. ). Tal como lo prevé por ejemplo el apartado 3 del artículo 68 del Tratado. 4 consiguiente, importa corregir esta omisión, especificando claramente al inicio del artículo 234 que compete en primer lugar al juez nacional aplicar el Derecho comunitario a los litigios de que conozca y que éste tiene la posibilidad de dirigirse al Tribunal de Justicia en los casos en los que se le plantee un problema específico de interpretación. 2. Con este mismo espíritu, se podría considerar modificar el párrafo segundo del artículo 234 con el fin de pedir que los jueces nacionales que no resuelven en última instancia especifiquen las razones por las que dudan del significado de las normas comunitarias aplicables a los litigios de que conocen y consideran necesario interrogar al Tribunal de Justicia. Esta disposición podría combinarse con las adiciones que fuera preciso introducir en el Reglamento de Procedimiento. 3. En el marco de este ejercicio de aclaración, parece finalmente necesario insertar, en el artículo 234, la norma consagrada por la jurisprudencia, según la cual en caso de duda sobre la validez de un acto comunitario, cualquier juez nacional está obligado a someter la cuestión al Tribunal de Justicia, al tener éste el monopolio del control de la legalidad comunitaria. La Comisión no considera oportuno condicionar la obligación de remisión de los órganos jurisdiccionales de última instancia, actualmente consagrada en el párrafo tercero del artículo 234 del Tratado, para obligar a estos órganos jurisdiccionales a acudir al Tribunal de Justicia sólo si la cuestión presenta una importancia suficiente para el Derecho comunitario y si, tras su examen por los órganos jurisdiccionales inferiores, subsiste una duda fundada sobre la respuesta que debe darse. La Comisión considera que las ventajas de esta limitación de la obligación de remisión serían, desde el punto de vista de la carga de trabajo del Tribunal de Justicia, muy reducidas7, mientras que los peligros para la uniformidad de aplicación del Derecho comunitario serían reales, en particular ante la perspectiva de la ampliación. La Comisión, por lo tanto, considera indispensable mantener el tenor actual del párrafo tercero del artículo 234 del Tratado. Por supuesto, seguiría aplicándose la flexibilidad introducida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia8. Además, la Comisión se pregunta sobre si no sería procedente aproximar al Derecho común los procedimientos de las cuestiones prejudiciales que se plantean en materia de libre circulación de personas (Título IV). El proyecto de redacción del artículo 234 figura como anexo. b Recursos directos : una nueva distribución de competencias entre el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia El Tribunal de Justicia se pronuncia actualmente sobre los recursos directos interpuestos por los Estados miembros y las Instituciones, mientras que el TPI, por su parte, se pronuncia sobre los recursos de las personas físicas y jurídicas. El Tribunal de Justicia ya ha señalado las duplicaciones y rigideces de procedimiento que semejante distribución genera, habiendo solicitado que, en algunos ámbitos, los recursos directos se resuelvan exclusivamente por el TPI. 7 8 Tres cuartas partes de las cuestiones prejudiciales se plantean por los órganos jurisdiccionales inferiores. Sentencia CILFIT du 6. 10. 1982, Rec. 1982, p. 3415. 5 La Comisión opina que este enfoque debería extenderse al conjunto de los recursos directos con el fin de atribuir al TPI una competencia general de principio en esta materia y reservar la jurisdicción del Tribunal de Justicia únicamente a las cuestiones esenciales para el buen funcionamiento de la Comunidad, que, como tales, exijan su intervención como órgano jurisdiccional supremo de la Unión. Se trataría, en particular, de los recursos por incumplimiento de Estado, los recursos interinstitucionales, los recursos interpuestos contra actos normativos de alcance general o en algunos ámbitos como los derechos fundamentales y el artículo 309 del Tratado, las formas de cooperación reforzada, la UEM, el presupuesto, el título IV del Tratado CE y el título VI del TUE. 9 La transferencia de una parte importante de los recursos directos a la competencia del TPI sólo contribuirá a reducir sensiblemente la carga de trabajo del Tribunal de Justicia si se combina con una modificación del actual régimen procesal de los recursos de casación contra las sentencias del TPI. La Comisión opina que en el futuro deberían someterse los recursos de casación a un procedimiento previo de selección (" filtro ") por el Tribunal de Justicia, según modalidades que deberían especificarse en el Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia. La modificación de la distribución de competencias entre el Tribunal de Justicia y el TPI en cuanto a recursos directos puede realizarse en el marco del apartado 2 del artículo 225 del Tratado, cuyo tenor conviene, sin embargo, modificar. Esta disposición, que habilita al Consejo a determinar, a instancia del Tribunal de Justicia y previa consulta al Parlamento y a la Comisión, los recursos que incumben al TPI tenía su razón de ser en la medida en que se trataba, en la lógica que entonces se seguía, de "agregar " un Tribunal al Tribunal de Justicia10 y de hacer posible que éste, en su caso, pudiera delegar algunas de sus competencias a aquél. Ahora, se trata de volver a diseñar el sistema judicial en su conjunto, distribuyendo las competencias de manera que el Tribunal de Justicia se convierta en el verdadero órgano jurisdiccional supremo de la Unión y se atribuya al Tribunal de Primera Instancia, que adquiriría así un estatuto autónomo, competencias generales como órgano jurisdiccional ordinario. Conviene, por consiguiente, que el acto de Derecho derivado por el que se proceda a la nueva distribución de competencias se adopte según un procedimiento legislativo en el que se prevea la consulta del Tribunal de Justicia y el Parlamento Europeo Por último, la Comisión considera útil examinar, como así se solicita en el informe del Grupo la cuestión de una reforma del procedimiento por incumplimiento de de Reflexión, Estado, en particular, en los supuestos de no incorporación de hecho de textos comunitarios al ordenamiento jurídico interno. La sugerencia del Grupo de Reflexión se basa en la constatación de que gran parte, o incluso la mayoría, de los recursos interpuestos ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 226 del Tratado se refieren a incumplimientos de este tipo, que en realidad no niegan los Estados miembros. Sería posible, según el modelo del artículo 88 del Tratado CECA, que este tipo de incumplimiento se declarara por una decisión de la Comisión, a su vez susceptible de recurso de anulación por parte de los Estados miembros. Sobre esta cuestión sería oportuno proceder a una profunda reflexión, a la luz de los distintos elementos en juego, en particular, los siguientes: 9 10 Seguirían siendo competencia exclusiva del Tribunal de Justicia las solicitudes de dictamen del artículo 300 (ex 228) del Tratado CE así como las solicitudes de solución de litigios contempladas en el artículo 35 del TUE. Como lo indica el texto del apartado 1 del artículo 225. 6 • • • una proporción tan importante de recursos por incumplimientos que en realidad no se niegan al término de un procedimiento pre contencioso ilustra las dificultades de garantizar el respeto del Derecho comunitario, incluso en asuntos sencillos la carga administrativa (gestión de los expedientes, traducciones. ) que semejantes recursos generan para el Tribunal de Justicia es desproporcionada, por mucha flexibilización procesal que pueda establecerse para obtener una solución rápida de este tipo de asuntos, los órganos jurisdiccionales comunitarios, que deberán hacer frente a un aumento inevitable de los contenciosos como consecuencia de la próxima ampliación, deberían concentrarse en los verdaderos litigios. Se podría comenzar por descargarles, por ejemplo, de los incumplimientos por no incorporación de las directivas en los plazos previstos. 11 c Contenciosos especiales (i) La extensión de la aplicación del Derecho comunitario a ámbitos muy especializados, como los del Derecho de marcas, dibujos y modelos, obtenciones vegetales y, en un próximo futuro, patentes, lleva al Grupo de Reflexión a considerar, habida cuenta de la cantidad de contenciosos que estos sectores parecen generar12 , que convendría descargar al TPI de estos contenciosos en favor de órganos jurisdiccionales especializados autónomos. El TPI, ya muy sobrecargado de trabajo no podría, en efecto, hacer frente al triple aumento de su carga de trabajo que resultaría de la extensión de sus competencias al conjunto de los recursos directos anteriormente mencionada, la ampliación y la llegada masiva de contenciosos especiales. Con el fin de reducir inmediatamente la carga de trabajo del TPI, el Grupo de reflexión propone descargarle del contencioso sobre marcas así como del otro contencioso específico que constituye el de la función pública. • • 11 12 13 En materia de marcas, esta opción implica reagrupar las salas de recurso de la Oficina de Alicante en un órgano al que se conferiría la naturaleza de órgano jurisdiccional y que resolvería en primera instancia sobre los recursos interpuestos contra las decisiones de las divisiones de la Oficina de Alicante En el ámbito de la función pública, se sugiere recoger la propuesta formulada en el mismo sentido por el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia tendente a la creación de una "Sala de recurso interinstitucional", que tendría por misión conciliar a las partes antes de pronunciarse y a la cual también se conferiría el carácter de tribunal independiente13. NB: en 1998 los recursos por incumplimiento representaron un 80% de los recursos directos interpuestos ante el Tribunal de Justicia (118 recursos por incumplimiento sobre un total de 147 recursos directos). En cuanto al contencioso de marcas, se calcula que pueden interponerse al año ante el TPI 400 recursos. Lo que supone la supresión del artículo 236 (antiguo artículo 179) del Tratado y una modificación de las disposiciones correspondientes del Estatuto. 7 Contra las resoluciones de estos nuevos órganos jurisdiccionales las partes en litigio podrían interponer recursos de casación, limitados a las cuestiones de Derecho. (ii) La Comisión opina que conviene vislumbrar una solución que sea apropiada para el conjunto de los contenciosos especiales, cuyo volumen corre, en efecto, peligro de resultar abrumador para los órganos jurisdiccionales comunitarios. En este orden de ideas, diversas soluciones parecen posibles: 1) un aumento del número de jueces del TPI. El apartado 2 del artículo 225 del Tratado confiere al Consejo el poder de decidir la composición del TPI y, por lo tanto, de aumentar el número de sus jueces por encima del de los Estados miembros. La Comisión considera que convendría comprobar si una decisión en este sentido no basta para contener la carga de trabajo del Tribunal de Primera Instancia, al menos en un primer tiempo, en lo que respecta al contencioso sobre marcas14. una segunda solución podría consistir, habida cuenta de la naturaleza particular 2) de estos contenciosos, en descargar al TPI de su competencia de primera instancia en favor de órganos jurisdiccionales independientes y especializados, tal como sugiere el Grupo de Reflexión. Si se decidiera la creación de tales órganos jurisdiccionales, los recursos de casación contra sus resoluciones deberían limitarse a las cuestiones de Derecho y ser objeto del procedimiento de filtro mencionado más arriba. El Grupo de reflexión sugiere atribuir al TPI15 competencia para pronunciarse sobre estos recursos, por las siguientes razones: • Habida cuenta de sus competencias actuales, el Tribunal de Primera Instancia estaría en condiciones de regular la jurisprudencia elaborada por estos nuevos órganos jurisdiccionales. • • La nueva distribución de competencias entre el Tribunal de Justicia y el TPI tiene por objeto eximir a aquél del conocimiento de cuestiones tan específicas como numerosas. El volumen de los contenciosos en el ámbito de la propiedad intelectual lleva, en efecto, a presagiar que el número de recursos de casación seguirá siendo importante, a pesar del procedimiento de filtro. El Tribunal de Justicia ejercería su papel regulador de la jurisprudencia de manera más conveniente en el marco de recursos en interés de la ley, interpuestos sin condición de plazo por la Comisión, como guardiana del interés común. Aunque su opinión es que la competencia en materia de recursos de casación debería, en un primer momento, seguir atribuyéndose por principio al Tribunal 14 15 Una solicitud formulada al respecto por el Tribunal de Justicia está actualmente pendiente ante el Consejo. Que entonces cambiaría de denominación. 8 de Justicia, la Comisión, no obstante, sugiere la inserción de una disposición en el transferir el conjunto de los Tratado que permita, cuando resulte necesario, contenciosos que se planteen en estas materias a órganos jurisdiccionales especializados autónomos que resolverían, por lo tanto, por una parte, en primera instancia y, por otra, en casación. 3) Conviene señalar que, si se adopta esta última solución, el Tribunal de Justicia conservará, en esta materia, la competencia para pronunciarse sobre las cuestiones prejudiciales que se planteen en el marco de los litigios de falsificación sometidos a los órganos jurisdiccionales nacionales. Por lo tanto, la Comisión considera que, en materia de títulos comunitarios de propiedad intelectual, y, en particular, ante la perspectiva de la futura patente comunitaria, convendría contemplar la instauración de un órgano jurisdiccional comunitario especializado, que tuviera competencia en los litigios relativos tanto a la validez de la patente comunitaria como a su falsificación, con el fin de garantizar la seguridad jurídica de un título unitario que produce efectos en todo el territorio de la Comunidad y descargar definitivamente al Tribunal de Justicia y al TPI del conjunto de este contencioso altamente especializado. (iii) Si la competencia en materia de recursos de casación se atribuye a un órgano jurisdiccional especializado autónomo, en opinión de la Comisión, será preciso prever la posibilidad de un recurso en interés de la ley ante el Tribunal de Justicia. III. Composición procedimiento del Tribunal de Justicia, funcionamiento y a. Composición y funcionamiento del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia Habida cuenta de las orientaciones antes mencionadas, el Tribunal de Justicia, además de su competencia para conocer en primera y última instancia determinados recursos directos, ejercería en el futuro, fundamentalmente, una misión reguladora de la jurisprudencia por medio del procedimiento prejudicial, de los recursos de casación y de los recursos en interés de la ley16. El Tribunal de Primera Instancia, que adquiriría un carácter autónomo, vería sus competencias ampliarse al conjunto de los recursos directos. El número de jueces del Tribunal de Primera Instancia deberá determinarse en función de las nuevas competencias que se le asignen de modo que se garantice su eficacia. Este número debería ser independiente del número de Estados miembros. Por lo que se refiere al Tribunal de Justicia, el Grupo de Reflexión, reconociendo la doble exigencia de la representación de los distintos ordenamientos jurídicos, por un lado, y la necesaria eficacia de la jurisdicción comunitaria, por otro, intentó resolver esta ecuación proponiendo el mantenimiento de la norma de un juez por Estado miembro, junto con la limitación estricta del número de miembros del Pleno (13 jueces máximo) y la necesaria 16 Véase nota a pie de página 9. 9 jerarquización del Tribunal de Justicia en favor de su Presidente, asistido de los Presidentes de Sala17. Una alternativa por la que también se garantizaría la eficacia y la coherencia de la jurisprudencia consistiría en limitar el número de jueces del Tribunal de Justicia a un máximo de 13. Un aumento de miembros del Tribunal de Justicia iría efectivamente acompañado de un aumento de sus posibles composiciones. Ahora bien, similar evolución podría presentar riesgos para el buen cumplimento de su misión. Podrían contemplarse otras alternativas, sobre las que se debe reflexionar globalmente en la Conferencia. En cualquier caso, será importante garantizar que las sentencias del Tribunal de Justicia alcancen el grado de aceptabilidad necesario para el mantenimiento de su autoridad. Convendrá finalmente tener en cuenta las opciones que adopte la Conferencia en cuanto a la arquitectura del conjunto de las instituciones comunitarias. La Comisión apoya la propuesta del Grupo de Reflexión de disminuir el número de los abogados generales del Tribunal de Justicia. Convendrá también examinar las otras sugerencias del Grupo relativas, en particular, a la duración del mandato de los miembros del órgano jurisdiccional y a las modalidades de su nombramiento por el Consejo. Respecto del nombramiento de los miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia, la Comisión considera conveniente examinar la posibilidad de instaurar en el Consejo un sistema por el que se garantice su alta competencia jurídica, o incluso puedan elegirse a partir de listas de varios nombres propuestos por los Estados miembros. La Comisión propone que el nombramiento de los miembros del Tribunal de Justicia y del TPI se efectúe por mayoría cualificada. b Reglamentos de Procedimiento del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia La Comisión considera que los Reglamentos de Procedimiento del Tribunal y del TPI deberían adoptarse con arreglo a normas que se correspondan con las de aprobación de los códigos/leyes de procedimiento de los Estados miembros. La Comisión sugiere que dichos Reglamentos de Procedimiento se adopten por el Consejo por mayoría cualificada, en el marco de una iniciativa que correspondería tanto a la Comisión, previa consulta al Tribunal de Justicia, como al Tribunal de Justicia, previa consulta a la Comisión. Por otro lado, convendría suprimir el párrafo segundo del artículo 245 y proceder a una distinción clara entre aquellas disposiciones que deben mantenerse en el Estatuto del Tribunal de Justicia y las que, en cambio, deben dejarse en Reglamento de Procedimiento. En conclusión, la Comisión propone a la conferencia: * * * 17 Debería asimismo adoptarse un dispositivo similar en el TPI para garantizar la coherencia de su jurisprudencia. 10 • • • • • • clarificar el papel del Tribunal de Justicia y de los órganos jurisdiccionales nacionales con el fin de responsabilizar a estos últimos del recurso al procedimiento prejudicial proceder a una nueva distribución de competencias entre el Tribunal de Justicia y el TPI en el ámbito de los recursos directos, para circunscribir la intervención del Tribunal de Justicia, como órgano jurisdiccional supremo de la Unión, a las cuestiones consideradas esenciales para el ordenamiento jurídico comunitario y atribuir al TPI una competencia general de principio en la materia adaptar la intervención del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia en el marco de algunos contenciosos especiales prever el nombramiento de los jueces por el Consejo por mayoría cualificada y un sistema que permita comprobar la competencia jurídica de los candidatos propuestos examinar la cuestión de una reforma del procedimiento por incumplimiento de Estado determinar la composición del Tribunal de Justicia y del TPI en función de la carga de trabajo de estas instituciones. 11 Texto actual de los Tratados Proyecto de modificación ARTÍCULO 234 TUE ARTÍCULO 234 TUE 1. Los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros serán, sin perjuicio de las siguientes disposiciones del presente artículo, jueces de las cuestiones de Derecho comunitario que se susciten en el ejercicio de sus competencias nacionales. Justicia será competente para pronunciarse, con Justicia será competente para pronunciarse, con El Tribunal de carácter prejudicial: a) b) c) sobre la interpretación del presente Tratado; sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones de la Comunidad y por el BCE; sobre la interpretación de los estatutos de los organismos creados por un acto del Consejo, cuando dichos estatutos así lo prevean. de Tribunal carácter prejudicial: a) b) c) sobre la interpretación del presente Tratado; sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones de la Comunidad y por el BCE; sobre la interpretación de los estatutos de los organismos creados por un acto del Consejo, cuando dichos estatutos así lo prevean. Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo. 3. Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo. En este caso, especificará las razones por las cuales la interpretación o la validez de las disposiciones comunitarias aplicables plantea una dificultad en el marco del litigio de que conozca. Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal de Justicia. 4. Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal de Justicia. 5. Todo órgano jurisdiccional nacional interrogará al Tribunal de Justicia cuando se proponga no aplicar un acto de Derecho comunitario por causa de invalidez. 12


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title: Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Grönbok - Skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister"

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text: 26. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 117/1 II (Förberedande rättsakter) EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTE´ N Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om ”Grönbok — Skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister” (2000/C 117/01) Den 30 juli 1999 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ”Grönbok — Skadeståndsansvar för produkter med säkerhets- brister”. Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 15 februari 2000. Föredragande var Bruno Vever. Vid sin 370:e plenarsession den 1-2 mars 2000 (sammanträdet den 1 mars 2000) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 97 röster för, 1 emot och 2 nedlagda röster. 1. Inledning 1. 1. Grönboken om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister, som Europeiska kommissionen lade fram i juli 1999, gör det möjligt att för första gången göra en uppskattning av situationen vad gäller tillämpningen av direk- tiv 85/374/EEG (1) i Europeiska unionen. Detta var inte möjligt när kommissionen lade fram sin förra rapport i maj 1995, på grund av förseningar i direktivets genomförande i medlemssta- terna. 1. 2. Ekonomiska och sociala kommittén anordnade den 22 november 1999 en hearing i Bryssel om denna grönbok för att ta del av de ekonomiska och sociala intresseorganisatio- nernas, företagens och konsumentföreningarnas erfarenheter och synpunkter. Föreliggande yttrande från kommittén grun- dar sig till stor del på de debatter som ägde rum under denna hearing. De tre stora frågorna för närvarande rör sig om 1. 3. följande: — Utvärderingen av tillämpningen av direktivet från 1985. — Alternativen med avseende på en eventuell översyn. — Metoder för att förbättra uppföljning och förebyggande åtgärder. 2. Kommentarer angående tillämpningen av direktivet från 1985 Syftet med direktivet från 1985 var att skapa en 2. 1. europeisk modell som skulle tillämpas i alla medlemsstaterna. Modellen bygger på en jämvikt mellan medborgare och tillverkare som det enligt kommissionen är nödvändigt att hålla fast vid. Den europeiska ordningen grundar sig på sex principer: — Strikt ansvar utan krav på bevis om defekt. — Ansvar kopplat till ett orsakssamband som kräver bevis (1) EGT L 210, 7. 7. 1985, s. 29. om defekt och skada. C 117/2 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 26. 4. 2000 — Juridiskt ansvar som man inte kan avstå ifrån genom parternas önskemål. — Relativt ansvar som ger tillverkaren möjlighet att befrias från ansvar i ett begränsat antal uppräknade fall. — Ansvar som i första hand åligger tillverkaren och i annat fall distributören eller importören. — Tidsbegränsat ansvar på tio år räknat från den tidpunkt då produkten satts i omlopp. med goda resultat lanserat upplysningskampanjer och förebyg- gande kampanjer, till exempel genom EHLASS-systemet för olyckor i hemmet. Dessutom förefaller det som om de flesta rättstvister har gjorts upp i godo, bland annat genom att parterna förhandlat om gottgörelse. A¨ ven om det är svårt att göra en exakt uppskattning 2. 6. av direktivets inverkan på EU:s inre marknad, förefaller den på det hela taget positiv i så måtto att den har ökat säkerheten genom att skapa gemensamma principer och metoder för ansvarsutvärdering. De skillnader som råder på grund av särskilda nationella bestämmelser som grundar sig på andra ansvarssystem, antingen de är avtalsrättsliga eller ej, verkar för närvarande inte ha inverkat negativt på handeln. 2. 2. Direktivet från 1985 har stegvis tillämpats inte bara i de 15 medlemsstaterna utan även i andra europeiska länder som inte är medlemmar i EU (kandidatländerna, Schweiz och Norge). På grund av den jämvikt som garanteras de olika berörda parterna har direktivet även gett inspiration till system för skadeståndsansvar i länder utanför Europa, till exempel i Japan som föredragit detta tillvägagångssätt framför det system som gäller i USA. Däremot har det uppstått förseningar i EU i fråga 2. 3. om tillämpningen av direktivet från 1985 på grund av eftersläpningar i dess överföring till medlemsstaternas lagstift- ning. Av denna anledning har uppföljningstiden blivit mycket kort. Dessutom tycks inte alltid domare, advokater och andra berörda parter ha kännedom om direktivet, och åtgärder måste vidtas för att råda bot på denna situation. A¨ ven om direktivet har bidragit till att harmonisera 2. 4. och skärpa de nationella systemen för skadeståndsansvar grundar sig rättstvister och domar främst på nationella bestäm- melser, som i vissa fall är påtagligt striktare än direktivets bestämmelser. Direktivet utesluter inte striktare nationella bestämmelser, och den skadelidande kan påkalla nationella lagar om avtalsrättsligt och utomobligatoriskt skadestånd eller särskilda system för skadeståndsansvar. I de flesta medlems- staterna kan den skadelidande även erhålla ersättning för kroppsskada genom det sociala trygghetssystemet. 2. 5. Syftet med direktivets övergripande jämvikt mellan kostnad och fördelar var att sammanjämka konsumentskydd, inverkan på företagens konkurrensförmåga samt stimulans till innovationer och ansvar. Förbättrad produktkvalitet och förebyggande insatser gör att skade- och ansvarsproblemet går att avgränsa relativt väl. Det bör särskilt framhållas att det i dag blir allt vanligare att företag drar tillbaka produkter eller serier som påstås vara defekta eller att de om det gäller en särskild komponent t ex i bilar, återkallar produkten för kontroll och justering. EU har även i en komplex produkt, 3. Kommentarer angående en eventuell översyn Frågan om en eventuell översyn av direktivet från 3. 1. 1985 föranleder flera problem som bör uppmärksammas: 3. 1. 1. Såsom tidigare nämnts saknas det fortfarande infor- mation för att man skall få en klar överblick över direktivets tillämpning, över problem som grundar sig på fall av särskild betydelse och över eventuella brister i den gemensamma ansvarsordningen. Detta beror dels på förseningar i genom- förandet i medlemsstaterna, dels på att det utöver de gemen- samma bestämmelserna finns olika nationella bestämmelser. 3. 1. 2. Denna brist på överblick gör det svårt att göra en underbyggd analys i syfte att utvärdera och sammanjämka de olika berörda parternas åsikter på alla de områden där en översyn kan komma i fråga. 3. 1. 3. Situationen kräver att man tar upp frågan om en eventuell översyn med stor försiktighet, eftersom man bör undvika att äventyra den jämvikt som direktivet syftade till att upprätta. Man bör även ta tillräckligt god tid på sig för att kunna ta hänsyn till de framsteg som görs på fältet. Bland de villkor som bör beaktas i samband med en 3. 2. sådan översyn vill kommittén framhålla att det är nödvändigt att: — Utgå från en mer fördjupad analys av den nuvarande situationen och den utveckling som pågår. — Bevara den övergripande jämvikten mellan de berörda parternas intressen. Denna jämvikt är en förutsättning för allas bästa. 26. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 117/3 — Se till att inre marknaden fungerar väl och att kraven inför utvidgningen uppfylls. man också arbeta för att förbättra den skadelidandes ställning när det gäller att påvisa orsakssambandet. — Avgränsa lagstiftarnas och de ekonomiska aktörernas respektive roller, bland annat i fråga om förebyggande åtgärder (frivilliga eller obligatoriska). De särskilda kommentarer som följer bör således betraktas mot bakgrund av ovanstående villkor. 3. 3. Kommittén föredrar att man under uppföljningspe- rioden bevarar den gemensamma ordningen, som fastställs i direktivet, jämsides med nationella bestämmelser som i vissa fall är striktare. Ett eventuellt europeiskt ramverk för de nationella bestämmelserna i syfte att undvika att skillnaderna ökar kan diskuteras, men det kräver en närmare analys av effekterna av dessa skillnader. Det bör i vilket fall som helst inte leda till att man sätter den jämvikt som uppnåtts genom direktivet på spel. 3. 4. I fråga om bevisbörda fritar direktivet den skadelidande från kravet på att bevisa tillverkarens fel. Däremot vilar det på den skadelidande att bevisa att det föreligger ett orsakssamband mellan defekten hos produkten och den skada som uppstått. Kommittén anser att dessa bestämmelser i huvudsak respekte- rar jämvikten. 3. 4. 1. Orsakssambandet utgör en viktig komponent i sys- temet med strikt ansvar och bör betraktas som en förutsättning för detsamma. Det bidrar direkt till att säkerställa jämvikten i direktivet, vilket ligger i samtliga parters intresse, och bör därför bevaras. 3. 4. 2. Denna jämvikt och de rättsliga grundprinciper som den vilar på är svåra att förena med ett motsatt ansvarssystem av typen ”market share liability” som de amerikanska domsto- larna valt att tillämpa i särskilda fall. Det finns ingen anledning att tillämpa ett sådant system i Europa, eftersom direktivet från 1985 ger käranden rättslig garanti att alltid ställas inför en konkret ansvarig. Ett sådant system skulle tvärtom innebära ett brott mot principen om skadeståndsansvar och skulle dessutom leda till konkurrenssnedvridningar mellan företagen i fråga om marknadsandelar. Dess tillämpning skulle göra det mycket svårt att få försäkringarna att fungera inom fastställda gränser. Det skulle dessutom inverka mycket negativt på företagens fria ansvar och deras förebyggande insatser, som det är viktigare än någonsin att främja. Företagen bör stimuleras till att på frivillig basis 3. 4. 3. respektera behoven av insyn, tillmötesgående och lyhördhet för de synpunkter som käranden lägger fram. Utöver detta bör 3. 5. Tio av de femton medlemsstaterna har valt att tillämpa befrielse från ansvar för utvecklingsskada. I de fem medlemssta- ter där denna befrielse inte gäller finns det hittills inget fall där problemet blivit aktuellt. Kommittén konstaterar att det är nödvändigt att bevara denna bestämmelse, bland annat för att bevara företagets innovationsförmåga, och den skadelidande har alltid möjlighet att åberopa andra ansvarsgrunder. För övrigt visar det sig att utvecklingsskador antingen är omöjliga att försäkra eller försäkringsbara på orimliga villkor som vore katastrofala eller omöjliga för företagen, i synnerhet de små och medelstora företagen. 3. 6. Kommittén anser inte att det finns någon anledning att ändra den högsta nivå för ersättning som medlemsstaterna kan välja att själva införa, vilket tre av dem gjort. En höjning av denna högsta nivå kan i själva verket komplicera utnyttjandet av försäkringar, och en sänkning skulle leda till att det blev ännu mer komplicerat. I fråga om preskriptionstiderna kan kommittén konsta- 3. 7. tera att tioårsperioden bidrar till jämvikten i direktivets ordning och bör därför bevaras med hänsyn till att den inte utesluter längre tidsfrister på grundval av andra bestämmelser. Om man förlänger dessa frister välts risken över på samhället i form av en tung ekonomisk börda, samtidigt som försäkringsbolagen kan frestas att säga upp vissa kontrakt. 3. 8. Kommittén förordar att det utarbetas bestämmelser på försäkringsområdet som gör det lättare att betala ut ersättning, men vill samtidigt framhålla att det innebär kostnadsproblem att införa försäkringsplikt. Omfattande bestämmelser på detta område får inte hämma företagens innovationsförmåga genom att ålägga dem en orimlig kostnadsbörda, i synnerhet när det är fråga om små och medelstora företag. 3. 9. Tillämpningsområdet för direktivet från 1985 omfattar endast produkter, även om det 1999 utsträcktes till icke-bear- betade jordbruksråvaror. Direktivet täcker inte defekta tjänster på grund av särskilda problem på detta område och kommis- sionen överväger ett nytt initiativ mot bakgrund av denna omständighet. Inte heller fastigheter, som likaledes är ett område med mycket specifika särdrag (en mycket standardise- rad sektor, en mångfald av integrerade produkter, permanent lokalisering m. m. ) omfattas av direktivet, utan regleras av nationella bestämmelser. I samband med en fördjupad analys av systemet för skadeståndsansvar i EU kunde man med fördel uppdatera utvärderingen i de olika medlemsstaterna av den rättsliga ställningen, de särskilda problemen och utvecklingen inom denna sektor. C 117/4 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 26. 4. 2000 3. 10. Totalt sett finns det flera överväganden som leder till att kommittén intar en försiktig hållning beträffande en eventuell översyn av direktivet från 1985: — Den jämvikt som uppnåtts genom direktivet förefaller, såsom tidigare nämnts, i huvudsak tillfredsställande, och man bör undvika att den äventyras av enstaka ändringar. — Uppföljningsperioden för direktivets tillämpning har inte varit tillräckligt lång, utan bör fortgå. — För närvarande finns det knappast tillräckligt många fall som klart talar för en översyn av direktivet. — Den rättsliga tillämpningen av direktivet i EU. — De särskilda problem som uppstår inom de områden och sektorer som inte omfattas av direktivet. — Den information som erhålls via programmen för att främja säkerheten på nationell nivå och EU-nivå, till exempel EHLASS-systemet för olyckor i hemmet. — Utvecklingen i de olika medlemsstaterna, bland annat på de områden som är nya i förhållande till direktivet eller där bestämmelserna i medlemsstaterna går längre än direktivet. — Utvecklingen av rättspraxisen i de enskilda medlems- — Inför man nya EU-regler måste man ånyo inleda en lång och osäker process i de nationella parlamenten. staterna. — O¨ verföringen av gemenskapens regelverk till kandidatlän- derna innebär redan stora krav på dessa länder, vilket också talar för att man i nuvarande läge bör undvika att ändra den gemensamma ordningen. — Situationen i de olika kandidatländerna och i EES-länderna. — Följderna för inre marknaden av detta rättsläge och dess utveckling. 3. 11. Däremot anser kommittén att det är absolut nödvän- digt att göra en aktiv insats för att på stadig grund företa en ingående analys av tillämpningen av direktivet, och av utvecklingen av systemen för skadeståndsansvar i de enskilda medlemsstaterna. Detta kan ske genom att man inför ett effektivt system för informationsinsamling, samtidigt som man vidtar ytterligare åtgärder för att stärka EU:s politik i fråga om säkerhet och förebyggande åtgärder. 4. 3. Kommissionen skulle på så vis få tillgång till ett analysinstrument som skulle göra det möjligt att under kom- mande år och senast inom fem år utarbeta en detaljerad rapport om tillämpningen av direktivet samt väl underbyggda förslag om en uppdatering och komplettering. Kommittén vill även framhålla den nyckelroll som en 4. 4. effektiv och samordnad förebyggande politik spelar i EU och medlemsstaterna. Flera komponenter bör ingå i denna politik: 4. Rekommendationer för att förbättra uppföljningen och de förebyggande åtgärderna 4. 4. 1. För att stärka de förebyggande åtgärderna måste man även i fortsättningen göra insatser i detta syfte. Att upprätthålla en klar ansvarsfördelning är här till stor hjälp. 4. 1. Såsom tidigare nämnts är det svårt att bilda sig en uppfattning om den verkliga situationen i de enskilda medlemsstaterna. Kommittén vill framhålla att det är nödvän- digt att inrätta gemensamma instrument för att följa upp tillämpningen av direktivet från 1985, utvecklingen av de nationella systemen för skadeståndsansvar samt initiativ till förebyggande insatser och skadeersättning. Kommissionen bör främja denna uppföljning som redan nu förefaller vara en förutsättning för varje framtida reform av direktivet. 4. 2. Kommittén rekommenderar i detta sammanhang att kommissionen inrättar en observationsgrupp som på ett pragmatiskt och effektivt sätt kan övervaka situationen. Samtli- ga berörda parter (bland annat myndigheter, jurister, intres- seorganisationer och konsumentföreningar) skulle ingå i denna observationsgrupp, och den skulle erhålla information från en regelbundet uppdaterad databas som skulle kunna konsulteras via Internet. Observationsgruppen skulle ha till uppgift att kontrollera följande: 4. 4. 2. Det nya EU-direktiv om produktsäkerhet som håller på att utarbetas skall ge ökad garanti om pålitlighet och säkerhet och även omfatta krav på att produkter dras tillbaka från marknaden för att undvika skador. 4. 4. 3. Det bör ske en ökad standardisering inom EU i förbindelse med de grundläggande kraven i direktivet. Detta innebär att man måste ge ökade anslag till de europeiska standardiseringsorganen, bland annat Europeiska standardise- ringskommittén (CEN), Europeiska kommittén för elektrotek- nisk standardisering (Cenelec) och Europeiska institutet för telekommunikationsstandarder (ETSI). 4. 4. 4. Certifiering och ömsesidigt erkännande av certifie- ring spelar likaledes en väsentlig roll för att förbättra produkt- säkerheten och konsumentinformationen. A¨ ven på detta områ- de behövs ytterligare insatser. 26. 4. 2000 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 117/5 4. 4. 5. Uppförandekodexar, målinriktade kvalitetssäkrings- kampanjer och avtalsrättsliga bestämmelser inom företagen eller branscherna kan likaledes spela en viktig roll inom ramen för en förebyggande europeisk politik. 4. 5. A¨ ven utbildningen bör förbättras på olika nivåer: — Allmän utbildning, från skolåldern till de högre utbild- ningsstadierna. — Information och utbildning om kvalitetskrav och produkt- säkerhet för samtliga aktörer inom företagen (företagare, chefer, anställda, fackförbund m. fl. ). — Upplysning till medborgarna och konsumenterna via infor- mationskampanjer. — Utbildning av domare och jurister, bland annat med koppling till bestämmelserna i direktivet från 1985. 4. 6. Garantierna om skadeersättning kan förbättras genom att försäkringssystemen byggs ut. Detta innebär att försäkring- arna skall kunna tillämpas i fråga om konkreta och likartade risker, framför allt inom ramen för enskilda branscher. Det verkar även vara nödvändigt att parallellt med denna ersätt- ningsgaranti fullfölja och utveckla åtgärder för att stimulera till ansvarstagande och förebyggande insatser, vilket leder till att försäkringar gynnas framför garantifonder. om man inte kan utesluta framtida ändringar i EU-direktivet bör man för närvarande koncentrera sig på att bevara den i högre grad allmänna jämvikt som redan uppnåtts, att övervaka direktivets tillämpning och utvecklingen inom de nationella systemen och att föra en bättre förebyggande politik. 5. 2. Kommittén vill rekommendera kommissionen att in- rätta en uppföljningsgrupp med uppgift att övervaka situatio- nen och i vilken samtliga berörda parter (myndigheter, jurister, intresseorganisationer och konsumentföreningar) skall ingå, i syfte att vid en senare tidpunkt, senast om fem år, lägga fram en detaljerad rapport om: — Den rättsliga tillämpningen av direktivet i EU. — Utvecklingen och rättspraxisen i de olika medlemsstaterna, bland annat på de områden som är nya i förhållande till direktivet eller där bestämmelserna i medlemsstaterna går längre än direktivet. — Situationen i de olika kandidatländerna och i EES-länderna. — Följderna för inre marknaden av detta rättsläge och dess utveckling. 5. 3. Kommittén uppmanar kommissionen att under denna period utveckla en framåtsträvande och enhetlig förebyggande politik på EU-nivå som omfattar följande: — Uppdatering av väsentliga säkerhetskrav genom olika direktiv. 5. Slutsatser — Utvidgning och förstärkning av de europeiska normerna. 5. 1. Allmänt sett verkar man genom direktivet från 1985 ha uppnått en tillfredsställande jämvikt mellan kostnader och fördelar även om det är svårt att utvärdera samtliga effekter. Svårigheterna beror på förseningar i tillämpningen av direk- tivet och på att nationella bestämmelser i vissa fall har utvecklats och går längre än de gemensamma bestämmelserna trots den tillnärmning som uppnåtts genom direktivet. A¨ ven — Utveckling av certifiering och ömsesidigt erkännande. — Satsning på uppförandekodexar, avtalsrättsliga bestämmel- ser och kampanjer för att främja produktkvalitet och produktsäkerhet. — O¨ kat stöd till utbildningsinitiativ för samtliga berörda parter. Bryssel den 1 mars 2000. Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Beatrice RANGONI MACHIAVELLI