title: Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Steunmaatregelen van de Gemeenschap ten behoeve van de economische hervormingsprogramma's en de structurele aanpassing : balans en vooruitzichten

eurovoc_concepts:
ACP countries
Eastern Bloc countries
Mediterranean third countries
economic reform
structural policy

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 04. 02. 2000 COM(2000) 58 definitief MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Steunmaatregelen van de gemeenschap ten behoeve van de economische hervormingsprogramma's en de structurele aanpassing : balans en vooruitzichten SAMENVATTING De programma's ter ondersteuning van de structurele aanpassing zijn sedert de vierde Overeenkomst van Lomé een essentieel onderdeel van de technische en financiële samenwerking van de Europese Gemeenschap met de ACS-landen geworden. Zij werden in 1992 in het kader van het vernieuwde mediterrane beleid uitgebreid tot de mediterrane landen. Sedertdien heeft de Gemeenschap aan de programma's voor economische hervormingen omvangrijke financiële steun ter waarde van een bedrag van 2. 334 miljoen euro voor veertig ACS-landen en 705 miljoen euro voor vier mediterrane landen verstrekt. In deze mededeling wordt de ontwikkeling van de communautaire programma's ter ondersteuning van de structurele aanpassing geschetst. Uit de mededeling blijkt dat het instrument steeds meer is gebruikt om verder reikende economische hervormingen te bevorderen en niet enkel om klassieke programma's voor economische stabilisatie te ondersteunen. Deze ontwikkeling valt te verklaren uit de algemene verbetering van de macro- economische voorwaarden en uit de zich wijzigende aard van de betrekkingen tussen de partnerlanden en de Gemeenschap. Voor de ACS-landen worden vernieuwingen in het « post-Lomé »-kader overwogen, terwijl voor de mediterrane landen het Euro-MED-initiatief van 1995 tot vernieuwde betrekkingen met de Gemeenschap leidde. De Gemeenschap heeft eveneens actief deelgenomen aan het internationale debat over structurele aanpassing, met name in het kader van het speciaal bijstandsprogramma voor Afrika (PSA). Zij heeft, in overeenstemming met de door de Raad goedgekeurde richtsnoeren, altijd gepleit voor hervormingsprocessen met een langetermijnvisie, dat wil zeggen hervormingsprocessen die kortetermijnmaatregelen ter financiële stabilisering en reeksen uniforme en vantevoren vastgestelde hervormingen overstijgen. In de mededeling wordt bevestigd dat drie fundamentele strevingen van het instrument van kracht blijven. In de eerste plaats het belang van een stabiel macro-economisch kader dat economische groei stimuleert en zowel de interne als de externe evenwichten consolideert. In de tweede plaats is de op armoedebestrijding gelegde nadruk essentieel; armoedebestrijding is op zich van groot belang, maar zij is ook onontbeerlijk om pijnlijke hervormingen die soms noodzakelijk zijn te doen slagen. Tenslotte blijft het aanknopen van regionale banden prioritair; de interne markten van de partnerlanden zijn klein en regionale samenwerking wordt onderkend als zijnde een bron van economisch dynamisme en economische diversificatie. In de onderhavige mededeling wordt de noodzaak van versterking van ondersteuning door de Gemeenschap van de structurele en sectoriële hervormingen onderstreept. In deze context identificeert de mededeling de volgende prioriteiten: steun voor terugdringing van de steun voor van de overheidsfinanciën, armoede, belastinghervormingen en steun voor de ontwikkeling van de particuliere sector. een gezond beheer steun voor Wat de ontwikkeling van de aanpak en het beheer van het instrument betreft, wijst de mededeling op: 2 • • • • • het belang van een betere samenwerkingskaders; integratie van het instrument in de bilaterale het geleidelijk laten varen van de gebruikmaking van de algemene invoerprogramma's ten gunste van rechtstreekse begrotingssteun; de noodzaak dat de Commissie zich aan de zijde van de lidstaten doet gelden bij de instellingen van Bretton Woods. De partnerlanden mogen niet onnodig worden blootgesteld aan veelvoudige en uiteenlopende eisen, het is immers zo dat er in een bepaald land slechts sprake kan zijn van één programma van economische hervormingen; het toenemend belang van specifieke sectoriële programma's, met name die verband houdende met zogenaamde «tweede generatie»-hervormingen of met de totstandbrenging van associatieovereenkomsten; van betere noodzaak grotere de doorzichtigheid, van beter ontworpen programma's die ook beter bij de partnerlanden passen. De ontwikkeling van prestatie-indicatoren wordt overwogen, hetgeen zou kunnen leiden tot bepaalde toewijzingen afhankelijk van de geleverde prestaties. evaluatiemechanismen, follow-up- van en De tenuitvoerlegging van deze richtsnoeren zal soepel en geleidelijk plaatsvinden, zodat er rekening kan worden gehouden met de verschillende situaties in de partnerlanden. 3 Inhoud 1. 2. Inleiding. 5 Steunmaatregelen van de Gemeenschap voor de structurele aanpassing in de acs-landen7 2. 1. Balans van de steunmaatregelen. 7 2. 2. Factoren waarmee rekening moet worden gehouden bij de bestudering van de vooruitzichten voor de communautaire steunmaatregelen. 13 2. 3. Vooruitzichten en richtsnoeren voor de toekomst. 16 3. STEUNMAATREGELEN TEN BEHOEVE VAN DE LANDEN IN HET OOSTELIJK EN HET ZUIDELIJK MIDDELLANDSE ZEEGEBIED. 23 3. 1. Inleiding. 23 3. 2. Balans van de ten uitvoer gelegde programma's. 23 3. 3. Vooruitzichten en conclusies. 27 4. CONCLUSIES EN RICHTSNOEREN VOOR DE TOEKOMST. 29 4. 1. Uit de recente ervaring te trekken lering. 29 4. 2. Nieuwe partnerschapsbetrekkingen. 30 4. 3. Zaken die prioriteit moeten krijgen. 30 4. 4. Ontwikkeling en verbetering van de werkmethoden. 31 4. 5. Tenuitvoerlegging. 32 5. BIJLAGEN. 33 5. 1. Bijlage 1 : lijst van besluiten 7e en 8e EOF (1991-1998). 33 5. 2. Bijlage 2 : effect van de programma's op het geneesmiddelen- en inentingsbeleid 35 5. 3. Bijlage 3 : test met de hervorming van het voorwaardenpakket in Burkino Faso. 37 5. 4. Bijlage 4 : tekortkomingen van de huidige werkmethodes. 39 5. 5. Bijlage 5: lijst van steunmaatregelen ten behoeve van de Middellandse Zeelanden40 4 1. INLEIDING In 1991 is de Gemeenschap begonnen met de ondersteuning van de structurele aanpassingsprocessen, volgens de voorwaarden van de onderhandelingen over de vierde Overeenkomst van Lomé met de ACS-landen. Een eerste etappeverslag, waarin de richtsnoeren en de praktijkmethoden voor de ondersteuning door de Gemeenschap werden vastgesteld, gaf in mei 1992 aanleiding tot een resolutie van de Raad. Tegelijkertijd werd in een verordening van de Raad van juni 1992 de mogelijkheid geopend om de Middellandse Zeelanden steun te verlenen bij hun structurele aanpassing. Aan de hand van de opgedane ervaring en de ontwikkeling van de beide instrumenten, werd er in een nieuwe verordening van de Raad een koers voor toekomstige acties uitgezet. Die acties moesten volgens vier hoofdlijnen verlopen : - - - - Consolidering van de huidige aanpak om de gegrondheid van de centrale punten van aandacht van de Unie te bevestigen qua gevolgen op lange termijn van de aanpassingsprogramma's, hun inpassing in een regionaal kader, het sociale aspect, en de internalisatie. Verdieping van de kernpunten van de tot dusver ontwikkelde aanpak, zoals de overheidsfinanciën en de inpassing van de programma's in een regionaal kader voor de vergemakkelijking van het handelsverkeer of voor economische integratie. Uitbreiding van de actie door een aanpassing van de instrumenten en van de werkwijze (geleidelijke overgang op directe begrotingssteun), het nadenken over een nieuwe aanpak wat betreft het stellen van voorwaarden, en tenslotte een versterking van de coördinatie op communautair niveau, met name binnen de Bretton Woods-Instellingen. Betrachting van meer soepelheid bij het beheer van de instrumenten door deze aan de uiteenlopende situaties aan te passen. In het bijzonder voor de Middellandse Zeelanden moeten de steunverleningsprogramma's op de creatie van een vrijhandelszone met de Europese Unie gericht worden. Sinds die mededeling hebben de Commissie en de lidstaten, naast de Bretton Woods- Instellingen, belangrijke financiële hulp geboden voor de door de ACS of de Middellandse Zeelanden uitgevoerde aanpassingsprogramma's: ACS 7e EOF 8e EOF MED 4e Protocol + MEDA Vastgelegde bedragen (miljoen ECU) Aantal programma's Aantal landen 1,695 639 705 93 24 10 38 24 4 interne en externe evaluaties gemaakt van deze In de beide regio's zijn er allerlei steunmaatregelen. Daaruit bleek dat er weliswaar belangrijke resultaten waren bereikt met de macro-economische stabilisering en de fundamentele hervormingen, maar dat het effect op het welzijn van de bevolking beperkt was. De nieuwe internationale achtergrond (die vooral de weerslag ondervindt van de crisis in Azië en in Rusland) en de ontwikkeling van het samenwerkingskader met deze beide regio's vragen om een herijking van de communautaire ondersteuning van de structurele aanpassingsprogramma's en de economische hervormingen. 5 Daarbij moet rekening worden gehouden met de vele debatten die hierover in internationaal verband zijn gevoerd en waarmee werd beoogd om die steunmaatregelen efficiënter te maken. Een belangrijke bijdrage tot het internationale debat was de externe evaluatie van de Uitgebreide faciliteit voor Structurele Aanpassing (USAF/ESAF), die in 1998 werd gepubliceerd. Deze evaluatie kwam tot de conclusie dat er onvoldoende aandacht was geschonken aan het effect van de hervormingen op de armoede, aan de snelheid en de opeenvolging van de hervormingen en, tenslotte, aan de kwestie van de overname van de programma's door de gesteunde landen. Ook werd erop gewezen dat er uitdrukkelijk iets moest worden gedaan aan problemen als corruptie en onbevredigend beheer van de overheidsfinanciën. Men is het er thans wel algemeen over eens dat de economische en sociale problemen samen moeten worden behandeld, dat er voorrang moet worden gegeven aan een versterking van de instellingen aan een goed beheer van de overheidsfinanciën, waaronder ook corruptiebestrijding, aan de noodzaak om de armoedebestrijding in het middelpunt van de macro-economische hervormingen te plaatsen en, tenslotte aan meer resultaatgerichtheid bij programma's waartoe de landen zelf hebben besloten. Daar het toepassingsgebied van de structurele aanpassingsprogramma's groter is geworden en om hun steunmaatregelen samenhangender te maken, hebben de belangrijkste donors hun steunverleningsinstrumenten allengs gewijzigd. Zo heeft b. v. de Wereldbank het systeem van "High Impact Adjustment"-lening ontwikkeld, terwijl het IMF de Uitgebreide Faciliteit voor Structurele Aanpassing (ESAF) kortgeleden door een Faciliteit voor Armoedebestrijding en Groei heeft vervangen. De Gemeenschap is voornemens haar ondersteuning van de structurele aanpassing in ruimere verbanden op te nemen, b. v. in het post-Lomé-kader of in dat van de Associatie-overeenkomsten met de Middellandse Zeelanden. Deze mededeling behelst de balansen en vooruitzichten voor de beide regio's: de ACS (hoofdstuk 2) en het Middellandse Zeegebied (hoofdstuk 3), evenals conclusies en richtsnoeren voor de toekomst (hoofdstuk 4). 6 2. STEUNMAATREGELEN VAN DE GEMEENSCHAP VOOR DE STRUCTURELE AANPASSING IN DE ACS-LANDEN 2. 1. Balans van de steunmaatregelen Uit de balans van de steun die de Gemeenschap via het 7e EOF en tijdens het eerste jaar van de tenuitvoerlegging van het 8e EOF voor de structurele aanpassingsprogramma's heeft verleend, valt op te maken dat de Gemeenschap in de ACS-landen een zeer belangrijke rol heeft gespeeld, zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht bij de tenuitvoerlegging van die programma's. De in het hiernavolgende met voorbeelden geïllustreerde conclusies zijn afkomstig uit een balans die in september 1998 werd opgemaakt van 96% van de tussen 1991 en 1997 door het 7e EOF gefinancierde bedragen, en uit 14 externe evaluaties1 van 50% van het financiële volume van de programma's. De follow-up van de 23 nieuwe programma's die in 1998 met middelen van het 8e EOF op gang werden gebracht, vormt een aanvulling op dit referentiekader. 2. 1. 1. Algemeen overzicht van de financiële steunmaatregelen De communautaire steun werd verleend aan landen die door de Bretton Woods-Instellingen goedgekeurde hervormingen uitvoeren en die derhalve automatisch in aanmerking komen voor de middelen van de structurele aanpassingsfaciliteit (SAF), zoals aangegeven in de Overeenkomst van Lomé IV. De 93 krachtens het 7e EOF uitgevoerde programma's zijn ten goede gekomen aan 38 ACS- landen. Hiermee was in totaal een bedrag van 1. 695 miljoen ecu gemoeid, waarvan 1. 142 miljoen ecu uit het speciale SAF-kredietbedrag en 553 miljoen ecu die aan de middelen van de nationale indicatieve programma's (NIP) werden onttrokken. Bij die bedragen moeten worden opgeteld de kredieten die tijdens het eerste uitvoeringsjaar van het tweede financieel protocol bij de Overeenkomst van Lomé IV werden vastgelegd (8e EOF), d. w. z. 639 miljoen ecu (waarvan 594 miljoen ecu uit de SAF en 45 miljoen ecu uit de NIP). Die kredieten zijn ten goede gekomen aan 24 landen. De lijst van deze programma's is gegeven in bijlage 1. Bovenop de middelen ter ondersteuning van de structurele aanpassing zijn tijdens de betrokken periode ook nog 715 miljoen ecu aan Stabex-middelen gekomen, die werden gebruikt ter ondersteuning van de structurele of sectorale aanpassingsmaatregelen. Het gewicht dat de Europese Unie (de lidstaten en de Gemeenschap als zodanig) bij de ondersteuning van de aanpassingprogramma's in de schaal legt verdient vermelding, want die steun maakte in de periode 1991-1996 nagenoeg 40% van alle steunmaatregelen uit en, indien men daarbij ook nog rekening houdt met het gewicht van de Europese Unie binnen de Bretton Woods-Instellingen, meer dan 60% van de financiële steunmaatregelen. De steun van de Gemeenschap zelf vertegenwoordigde bijna 13% van de totale steun ten behoeve van de structurele aanpassing, die door alle geldschieters werd toegekend, en zal waarschijnlijk tijdens de periode 1997-2000 tussen 15 en 20% belopen, hetgeen bevestigt dat de Gemeenschap steeds meer steun verleent ten behoeve van de betalingsbalansen en de begrotingen van SPA-landen. 1 Evaluaties die tussen 1995 en 1997 aan externe consultantteams werden opgedragen in de volgende landen : Benin, Kameroen, Ivoorkust, Ethiopië, Ghana, Guinee, Malawi, Mali, Mauritanië, Oeganda, de Dominicaanse Republiek, Tanzania, Zambia en Zimbabwe. 7 Gezien de behoeften en de prestaties van de landen die hervormingsprogramma's uitvoeren, valt er een geografische concentratie van deze financieringen te constateren. De landen in Afrika hebben voor 95% van deze financieringen geprofiteerd (die in het Caribisch Gebied voor 4% en die in het Stille Oceaangebied voor 1%) en onder het 7e EOF hebben zeven landen (Burkina Faso, Ivoorkust, Ethiopië, Ghana, Mali, Tanzania en Zambia meer dan 50% van de ter beschikking gestelde gelden ontvangen. De minst ontwikkelde landen hebben 70% van de gelden ontvangen. Ten opzichte van de door de EG verleende ontwikkelingshulp maakte de steun voor de structurele aanpassing ongeveer 22% van de totale financieringen uit, met een minimum van 8% voor Burundi en een maximum van 46% voor Ghana. De criteria voor de toekenning en verdeling van de middelen over de voor steun in aanmerking komende landen, die onder het 7e EOF hoofdzakelijk op de (door de bevolking geraamde) externe en interne financieringsbehoeften waren gebaseerd, zijn in 1999 gewijzigd om de armste landen die echter ook de beste prestaties leveren op het gebied van economisch en sociaal beleid, democratie en goed beheer, te stimuleren (zie bijlage 2). 2. 1. 2. Wijze van uitvoering van de programma's De programma's ter ondersteuning van de structurele aanpassing zijn onder het 7e EOF in de de vorm van algemene betalingsbalans - in de vorm van deviezen - brengt onmiddellijk een gelijkwaardig bedrag aan deviezen (tegenwaardemiddelen) op, waarmee de begrotingsuitgaven van deze landen kunnen worden gefinancierd. importprogramma's uitgevoerd. Deze ondersteuning van Door de herziening van de Overeenkomst van Lomé IV te Mauritius ontstond de mogelijkheid om rechtstreeks begrotingshulp te bieden aan landen met een inwisselbare, vrijelijk overdraagbare munt, waardoor er eenvoudigere regelingen konden worden getroffen. Door deze koers te varen, die in overeenstemming was met de aanbevelingen van de Bretton Woods-Instellingen, kon onder het 8e EOF de meeste directe begrotingssteun worden verleend. 2. 1. 3. Nagestreefde doelstellingen en bereikte resultaten In logische samenhang met de doelstellingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie en de richtsnoeren in verschillende resoluties van de Raad werd met de Europese ondersteuning het volgende beoogd : het streven naar opneming van de economie van de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie, armoedebestrijding en duurzame economische, sociale en menselijke ontwikkeling. Tegen die achtergrond heeft de Gemeenschap voorrang gegeven aan de bescherming van openbare financieringen ten behoeve van de sociale sectoren. In elk land bestaat slechts één enkel economisch hervormingsprogramma. Het is de uitvoering van dit programma, wanneer dit door de Bretton Woods-Instellingen is goedgekeurd, die door de Gemeenschap wordt gesteund. In de evaluaties van de communautaire programma's wordt erop gewezen dat de Gemeenschap niet altijd heeft kunnen of willen deelnemen aan de opstelling van de programma's, naast de ACS-landen en de Bretton Woods-Instellingen; haar optreden is dikwijls beperkt gebleven tot bepaalde sectoren. Deze beperking hield dikwijls verband met de terughoudendheid van de Instellingen van Bretton Woods om de onderhandelingen over de programma's ook voor andere donors open te stellen, maar ook in hoge mate met de personeelsbeperkingen bij de diensten van de Commissie. Sinds enige tijd valt echter in sommige gevallen te constateren dat de Bretton Woods-Instellingen er meer voor open staan dat de Commissie aan de onderhandelingen over de programma's deelneemt. 8 Ook de coördinatie tussen de lidstaten van de Europese Unie, die over het geheel genomen bevredigend is op het terrein zelf, bestaat nauwelijks bij de Bretton Woods-Instellingen. Het is wel zeker dat, had die coördinatie wel bestaan, de rol van de Europese Unie bij de uitstippeling van de verschillende vormen van aanpassingsbeleid meer in verhouding zou staan tot haar financiële inbreng. 2. 1. 3. 1. Voorwaarden voor de uitbetaling van de communautaire steunbedragen Voor de steunmaatregelen van de Gemeenschap geldt stelselmatig een voorafgaande voorwaarde : de bevredigende uitvoering van het programma van macro-economische hervormingen, waaromtrent overeenstemming werd bereikt met de Bretton Woods- Instellingen. als van uitvoering programmering Afgezien van deze algemene voorwaarde, heeft de steun voor de structurele aanpassing aanleiding gegeven tot diepgaande discussies over het door de regeringen gevoerde ontwikkelingsbeleid, op grond waarvan de uitbetalingsvoorwaarden konden worden vastgesteld aan de hand van de in specifieke sectoren of op bepaalde terreinen van de steunverlening aangegane verbintenissen. Met die specifieke voorwaarden, die met het algemene hervormingsprogramma strookten, kon bij de dialoog dieper worden ingegaan op onderwerpen sectorale begroting, en beleidsmaatregelen, versterking van de instellingen of ook wel regionale integratie. De verschillende evaluaties van de communautaire steun2 hebben aangetoond dat deze laatste in verscheidene landen het volgende heeft mogelijk gemaakt : handhaving of verhoging van de begrotingen van de Ministeries van Onderwijs en Volksgezondheid, fundamentele hervormingen van de stelsels van volksgezondheid en lager onderwijs, de systemen van geneesmiddelenvoorziening- en distributie (zie bijlage 3), nationale regelingen voor het onderhoud van de wegen, centralisering van de overheidsdiensten en op andere als voorrangsgebied beschouwde punten. Er werden beter aangepaste institutionele regelingen getroffen en meer rechtvaardige, transparante financieringspraktijken ingevoerd, terwijl er zich ook een nieuwe taakverdeling tussen de staatsoverheid, de particuliere sector en de civiele samenleving heeft afgetekend, die tot hervormingen van het openbaar ambt heeft een belangrijke structurele geleid. De ondersteuning van de hervormingsfactor geweest. aanpassing is dus de De communautaire steun werd ook gekenmerkt door een steeds grotere aandacht voor zaken als begrotingsbeheer en overheidsfinanciën. De verbetering van het begrotingsproces - programmering, uitvoering en bewaking van de openbare uitgaven - is een van de belangrijkste doelstellingen geweest, of dit nu bij de centrale, dan wel bij de perifere overheid was. Er werd voortzetting gemaakt met de consolidering van betrouwbare, transparante nationale procedures, in het bijzonder op het gebied van overheidsopdrachten, ook al is dat in veel gevallen nog onvoldoende gebleken. De evaluaties hebben echter ook een aantal tekortkomingen aan het licht gebracht, wat het effect van de communautaire steunmaatregelen betreft : (cid:1) De doelstelling armoedebestrijding is maar al te dikwijls aangepakt met als enige methode de ondersteuning van de sociale sectoren, met onvoldoende aandacht voor vraagstukken als rechtvaardigheid en voor het effect van de economische beleidsmaatregelen op de verdeling van de rijkdommen, zoals omschreven in de resolutie die in 1993 door de Raad werd goedgekeurd3. 2 3 Zie noot 1. Deze resolutie volgde op de Medeling over Armoedebestrijding van november 1993. 9 (cid:1) Ook al hebben de programma's in vele gevallen bijgedragen tot een handhaving of verhoging van de begrotingen voor de sociale sectoren, dan is dat toch niet altijd tot uiting gekomen in : (I) een daadwerkelijk grotere beschikbaarheid van fondsen en middelen bij de meest perifere structuren van de betrokken sectoren en (ii) een verbetering van de kwaliteit van de aan de bevolkingen verleende diensten (b. v. het schoolbezoek en de gebruikmaking van de gezondheidscentra zijn soms verminderd). 2. 1. 3. 2. Gerichte aanwending van de tegenwaardefondsen Met de wijze van uitvoering die eigen is aan de communautaire steunverlening werd niet alleen een bijdrage geleverd tot het evenwicht op de betalingsbalans, maar ook een bevredigende uitvoering bevorderd van de openbare uitgaven van de ACS-landen, die als prioritair werden beschouwd en waarbij voorrang werd gegeven aan de begrotingsbestedingen voor de sociale sectoren. In dat kader beantwoordde de aanwending van de door de steunmaatregelen opgebrachte tegenwaardemiddelen aan de richtsnoeren van de Overeenkomst van Lomé : er werd immers voorrang gegeven aan de sectoren volksgezondheid (35% van de middelen) en onderwijs (30% van de middelen). Tot de andere voorrangssectoren behoren wegenonderhoud (8%), decentralisering van de overheidsdiensten (3%) en plattelandsontwikkeling (3%). Wat de aard van de gerichte uitgaven betreft, werd voorrang gegeven aan de huishoudelijke uitgaven, ten opzichte van investeringsuitgaven of de vermindering van de binnenlandse schuld van de betrokken landen. Zo was het streven in vele landen gericht op de gehele begroting - salarissen uitgezonderd - voor volksgezondheid en/of onderwijs, waardoor deze begrotingen in het algemeen op bevredigende wijze konden worden uitgevoerd. In andere landen viel te betwijfelen, of de gerichtheid wel doeltreffend was, aangezien dit soms ook een ongewenst effect had, zoals de oplegging van procedures die normaal voor het beheer van "klassieke" projecten worden gevolgd of vertragingen bij de uitvoering van de begrotingen, als gevolg van de verplichtgestelde, logge controlemethoden of van een slecht inzicht in de logica van de begrotingssteun. 2. 1. 3. 3. Technische bijstand In het kader van deze programma's is veel hulp geboden in de vorm van technische bijstand, die erop gericht was de communautaire steun controlerend te begeleiden en de betrokken landen institutionele steun te verlenen om de uitwerking van hun sectoraal economisch beleid te verbeteren of om kracht bij te zetten aan de processen voor de uitwerking en uitvoering van de begrotingen. Ook maakte deze steun het mogelijk om financiële onderzoeken in te stellen en, naast de Wereldbank en andere geldschieters, herhaaldelijk de balans op te maken van de overheidsuitgaven. 2. 1. 4. Specifieke punten van aandacht Er wordt moeite gedaan om tot een betere samenhang tussen de instrumenten te komen en om specifieke acties te voeren ter bevordering van regionale integratie en een verlichting van de schuldenlast. 2. 1. 4. 1. Grotere onderlinge samenhang van de instrumenten De Gemeenschap heeft gestreefd naar meer samenhang en convergentie van haar hulpverleningsinstrumenten, met name de ondersteuning van de structurele aanpassing en de van de nationale Stabexmiddelen en, meer recentelijk, van fondsen voor de ondersteuning van de voedselveiligheid ingebracht in de vorm van begrotingssteun. indicatieve programma's. Bovendien werd een groot gedeelte 10 2. 1. 4. 2. Ondersteuning van regionale integratieprocessen Er werd bijzonder belang gehecht aan de ondersteuning van regionale integratieprocessen, met name die welke verband houden met de Westafrikaanse Economische en Monetaire Unie (UEMOA/WAEMU) en het Grensoverschrijdend Initiatief (Cross Border Initiative CBI). Er zijn middelen opzij gelegd (ongeveer 100 miljoen ecu) voor landen die daarnaar streven, met een verhoging van hun toewijzingen en een koppeling van die financieringen aan de voorwaarde dat de hervormingen daadwerkelijk moesten worden uitgevoerd. Die steunmaatregelen werden ter beschikking gesteld om de overgangskosten van de belasting- en/of douanehervormingen te compenseren en om de liberaliseringsmaatregelen te begeleiden. Ook werd er in dat kader veel steun verleend voor capaciteitsversterking. 2. 1. 4. 3. Steun voor het initiatief ten behoeve van landen met een zware schuldenlast (HIPC) De financiële hulp van de Gemeenschap aan de ACS-landen bestaat hoofdzakelijk uit giften. De enige leningen die er na de Overeenkomst van Lomé IV nog overblijven zijn risicodragend kapitaal en leningen uit de eigen middelen van de EIB. Daarom is de rol van de Gemeenschap, als kredietgever, tegenwoordig te verwaarlozen (ongeveer 2% van de schuldvoorraad van de HIPC-landen). Derhalve heeft de Gemeenschap, niet alleen als schuldeiser maar ook als geldverschaffer, willen deelnemen aan het initiatief van de Bretton Woods-Instellingen om het probleem van de schuld van de landen met een zware schuldenlast (het HIPC-initiatief) aan te pakken. De landen waaraan dit initiatief ten goede komt moeten tussen het moment waarop het besluit wordt genomen dat zij voor dit Initiatief in aanmerking komen ("decision point") en de daadwerkelijke verlichting van hun schuldenlast tot belangrijke structurele aanpassingen overgaan. Bovendien hebben deze aanpassingen een sociaal aspect, dat zij belangrijk genoeg achtte om het steunen en te bevorderen. De Gemeenschap wenst haar steun in de tussenperiode te verlenen en de sociale inhoud van het proces te versterken. ("completion point"), een HIPC-aspect In concreto heeft de Gemeenschap in haar programma's ter ondersteuning van de structurele aanpassing gehele overgangsperiode verhoogd voor de landen die voor dit initiatief in aanmerking kwamen. Tot dusver zijn er (onder het 8e EOF) ongeveer 36 miljoen ecu ter beschikking gesteld, ten behoeve van de negen betrokken landen. opgenomen en toewijzingen tijdens de de De Commissie is de lidstaten en de ACS-landen momenteel aan het voorstellen om richtsnoeren aan te nemen, ter versterking, uitbreiding en versnelling van dit initiatief. In de eerste plaats moet de financiering van de beide reeds tot stand gebrachte onderdelen worden gewaarborgd (deelname als schuldeiser en als geldschieter), terwijl dit aanzienlijk meer kosten met zich meebrengt. Ook zal zij, als één van de belangrijkste ontwikkelingspartners er een derde aspect aan moeten toevoegen door de totale financiering van het HIPC-initiatief sluitend te maken. 2. 1. 5. Bijdrage tot het internationale debat De Gemeenschap heeft een grote massa hulp beheerd, op een gebied dat competentie en een voortgangsbewaking van nabij van de macro-economische conjunctuur vereist, ondanks een vrij beperkte personeelsbezetting in vergelijking met die waarover de Bretton Woods- instellingen beschikken. De deelname aan het werk binnen de internationale fora leek dus een middel bij uitstek om begrip aan te kweken voor de Europese zienswijze. Een van de belangrijkste van deze for a is het SPA (Speciaal Programma voor Bijstand aan Afrika). Dit forum werd in 1987 opgericht en komt tweemaal per jaar bijeen, onder voorzitterschap van de vice-voorzitter van de Wereldbank. Bijna alle donors verlenen steun 11 voor de structurele aanpassing in het bezuiden de Sahara gelegen deel van Afrika. Met als doel de beschikbaarstelling van snel uit te betalen steunkredieten te bevorderen, is dit forum in de loop der jaren een uiterst belangrijk instrument geworden voor de bezinning op de wijze waarop die steunmaatregelen worden uitgevoerd. Die aanpak heeft zijn vruchten afgeworpen : de Commissie heeft allengs gehoor gevonden voor haar streven om de structurele aanpassingprogramma's in een ontwikkelingsperspectief op langere termijn en in regionale verbanden op te nemen. Deze visie ging gepaard met een bezinning op de hervormingen van de "tweede generatie", waarmee ingrijpende, duurzame institutionele veranderingen werden beoogd. De opzet van een aanpassing op korte termijn, hoofdzakelijk gericht op financiële stabiliseringsmaatregelen en van te voren vastgestelde pakketten hervormings- en liberaliseringsmaatregelen, wordt steeds meer vervangen door een geleidelijkere, realistischere aanpak, met grotere aandacht voor de levensstandaard van de bevolking en een vermindering van de armoede. De Gemeenschap heeft getracht deze denkbeelden uit te voeren. Daarom heeft haar invloed vaste vorm gekregen op meer specifieke terreinen, zoals met name : (i) bezinning op de hervorming van het voorwaardenpakket, (ii) opneming van de regionale dimensie in de structurele sectorale ontwikkeling hervormingsprogramma's. aanpassing richting (iii) van en de in Zo heeft de Gemeenschap bij het SPA een bezinning op de hervorming van de voorwaarden op gang gebracht, om de hulp in de vorm van snel uitbetaalde bedragen efficiënter te maken. In Burkina Faso is een proef genomen met negen geldschieters en de volgende doelstellingen: (1) de overname van de programma's door de begunstigde landen te verbeteren en te versterken; (2) de hulpstromen te egaliseren en regelmatiger te maken en het aantal opschortingen te verminderen door verschillende uitbetalingsmethoden toe te passen; (3) meer rekening te houden met de resultaten van de hervormingen dan met de middelen om die te bereiken en zo een visie op middellange termijn te bevorderen; (4) de coördinatie tussen de donors te verbeteren d. m. v. gezamenlije evaluatie-opdrachten (bijlage 4). De eerste resultaten van deze proefneming hebben ten zeerste bijgedragen tot de uitstippeling van de in deze mededeling voorgestelde richtsnoeren. Wat de regionale integratie betreft, heeft de Gemeenschap er bij het SPA voor gepleit, dat er rekening wordt gehouden met de regionale dimensie van de aanpassing. De geldschieters en in het bijzonder de Bretton Woods-Instellingen zijn de laatste jaren steeds gevoeliger geworden voor deze dimensie. Doelstellingen als harmonisatie en tariefliberalisering zijn in de kaderstukken over het economisch beleid van de in een steeds uitdrukkelijker aanpassingsproces gewikkelde landen opgenomen. Het begrip "macro-economische convergentie" tussen buurlanden heeft veld gewonnen. In de praktijk heeft de Gemeenschap deelgenomen aan het "co-sponsorship" van de belangrijkste regionale integratieprocessen (de Westafrikaanse Economische en Monetaire Unie en het Grensoverschrijdend Initiatief). Bij het SPA coördineert de Gemeenschap momenteel de werkzaamheden van een denkgroep over de sectorale programma's. Daarbij staat veel op het spel voor de toekomst van de samenwerking, omdat er wegen moeten worden gevonden om het de betrokken landen mogelijk te maken de verantwoordelijkheid voor de beleidsmaatregelen over te nemen, de steunmaatregelen samenhangender te maken en een harmonisering van de procedures te bevorderen, door van een aanpak per project over te schakelen op een meer algemene aanpak, die in overeenstemming is met de macro-economische vooruitzichten van het betrokken land. Op dit gebied heeft de Gemeenschap ernaar gestreefd een voldoende soepele aanpak te bevorderen, de essentiële rol van de ACS-Staten in dit proces te doen uitkomen en de standpunten van de donors nader tot elkaar te brengen. 12 er bij dat aangedrongen Tenslotte werd er, wat de armoedebestrijding betreft, in de resolutie van de Raad van 19934 op gewezen dat er rekening moest worden gehouden met het effect van algemene factoren - en met name van de liberalisering van de handel - op de armoede. In deze resolutie werd er ook op de macro-economische beleidsmaatregelen en de sectorale aanpak rekening wordt gehouden met de resultaten van de onderzoeken naar de armoede. Volgens die richtsnoeren heeft de Commissie, zowel bij het SPA als bij het DAC en de OESO gewezen op het effect van de verbetering van de voorwaarden voor het handelsverkeer op de armoede, op de diverse aspecten binnen en tussen de regio's, en op het belang van de politieke dialoog en de versterking van de instellingen. Deze factoren zijn van vitaal belang voor het toekomstige partnerschap EU-ACS, wil men het doel - een vermindering van de armoede en opneming van deze landen in de wereldeconomie - bereiken. uitstippeling van de 2. 2. Factoren waarmee rekening moet worden gehouden bij de bestudering van de vooruitzichten voor de communautaire steunmaatregelen Afgezien van deze balans, brengen allerlei factoren de Gemeenschap ertoe om na te gaan of de huidige richtsnoeren terzake doende zijn : 2. 2. 1. Ontwikkeling van het economische klimaat Uit de ontwikkeling van het economisch klimaat van de ACS-landen blijkt dat er over het geheel genomen vooruitgang is geboekt met de macro-economische stabilisering en de groei. Die vooruitgang is echter onvoldoende om de marginalisering van Afrika in de wereldeconomie te beperken en duurzame vooruitzichten te bieden op een vermindering van de armoede. Na jaren van stagnatie is het percentage van de economische groei tot in 1996 met gemiddeld 4 tot 5% toegenomen. In tal van landen is het inflatiecijfer momenteel lager dan 10%. De totale openbare tekorten zijn tussen 1992 en 1996 van 8% tot 4% van het BBP gedaald. Artikel VIII van de IMF-statuten wordt momenteel door steeds meer landen geaccepteerd, wat het einde van de beperkingen van de betalingen en de lopende overdrachten inhoudt. De controle op de prijzen, de markten en het wisselverkeer is overal minder geworden, terwijl er over het algemeen belangrijke vooruitgang werd geboekt met de beperking van de rol van de staat in de productiesector. Dergelijke structurele hervormingen zijn ontegenzeggelijk de basis voor een betere integratie in de wereldeconomie. Deze goede resultaten blijven echter onzeker en moeten helaas als betrekkelijk worden beschouwd. Ook al wijzen de ramingen erop dat de groei in 1999 weer op gang zal komen, dan nog is zij in 1997 en in 1998 sterk gedaald ten opzichte van 1996 : De groei in het bezuiden de Sahara gelegen deel van Afrika : 1996 - 1999 1996 1997 1998 Gemiddelde groei Aantal landen waar de groei > 5% bedraagt Aantal landen waar de groei < 3% bedraagt 4,9 19 9 3,2 17 11 2,1 13 14 Bron : Wereldbank 1999 (ramingen) 3,1 Bovendien blijft deze groei ontoereikend, aangezien de bevolking gestadig toeneemt (met gemiddeld 3% per jaar). 4 Zie noot 3. 13 De economische opleving medio de jaren 1990 was in het algemeen te danken aan het feit dat er steeds meer gebruik werd gemaakt van de bestaande productiecapaciteit en aan de stijging van de prijzen voor andere basisproducten dan aardolieproducten. Deze beide factoren bestaan momenteel niet. Ook al zijn de ACS-landen tot op zekere hoogte voor een "besmetting" door de Aziatische crisis gespaard gebleven, dan nog hebben zij te lijden gehad van het indirecte effect van deze crisis op de wereldvraag en op de prijzen voor grondstoffen en basisproducten, en dat zal ook wel zo blijven. De het zwaarst getroffen landen zijn die in de Stille Oceaan, maar de achteruitgang van de voorwaarden voor het handelsverkeer voor de Afrikaanse landen is op 7,4% geraamd, d. w. z. een BBP-verlies van ongeveer 2%. Tegen een achtergrond waarbij de binnenlandse spaartegoeden nu al 20 jaar lang voortdurend dalen, is een duurzame groei van de ACS-economieën afhankelijk van hun vermogen om de mensen weer tot sparen aan te zetten en om buitenlandse middelen aan te trekken. Helaas is het juist op dat punt dat de aanpassingsprogramma's op hun voornaamste mislukking zijn uitgelopen. Niet alleen maakt het aandeel van de ACS in de particuliere internationale investeringen in 1997 slechts 2% van de investeringen in de ontwikkelingslanden uit, maar ook wordt dit aandeel steeds kleiner en concentreren de investeringen zich op slechts enkele landen. In feite interesseren de internationale investeerders zich uitsluitend voor de mijnbouw- en de aardolie- industrie, terwijl de sectoren die zich ontwikkelen dat steeds meer op "off-shore"-basis doen. Deze structurele zwakte wordt nog verergerd door het feit dat de ACS-economieën zeer gevoelig zijn voor allerlei schokken. Zij zijn namelijk dikwijls op een klein aantal uitvoerproducten gericht en staan bijzonder bloot aan natuurrampen, klimaatsveranderingen en prijsschommelingen. In het algemeen blijft de positie van Afrika en de ACS-landen in de wereldeconomie marginaal en gaat zij nog achteruit : zo is het aandeel van de ACS in de Europese handel van 6,8% in 1975 gedaald tot 4,6% in 1997 (3,2% zonder Zuid-Afrika), en is het aandeel van het bezuiden de Sahara gelegen deel van Afrika in de wereldmarkt voortdurend teruggelopen (van 3,3% van de uitvoer in de jaren 50 tot 0,8% in 1995). Afgezien van deze constatering, vallen de volgende opmerkingen te maken : Ten eerste moeten deze landen, om de armoede duurzaam te bestrijden en de huidige marginaliseringstrend van de ACS tegen te gaan, of slechts alleen maar om de tijdens de afgelopen 20 jaar geleden verliezen te compenseren, veel hogere groeipercentages behalen dan tot dusver het geval was - d. w. z. tenminste 6-7% - en aanvullende maatregelen treffen ten behoeve van de menselijke ontwikkeling en de armoedebestrijding. En om van de grond te komen, zal die groei onmogelijk zijn zonder aanzienlijke particuliere investeringen. Ten tweede maskeren de totaalcijfers een zeer grote heterogeniteit binnen de ACS-groep, die nog meer opvalt binnen de bezuiden de Sahara gelegen regio van Afrika dan in het Caribisch Gebied of in de Stille Oceaan. Dit gebrek aan samenhang tussen de verschillende situaties is zichtbaar, zowel qua gemiddeld inkomen per inwoner, als qua peil van de sociale indicatoren of, eenvoudigweg, wat het economische groeipercentage betreft (in 1997 varieerde dit laatste in Afrika van -8,7% tot +12,7%). Sommige landen lijken ontwikkelingspolen met goede groeivooruitzichten te zijn, die dikwijls werkloze arbeidskrachten uit hun buurlanden aantrekken. Andere zinken weg in burgeroorlogen met steeds meer consequenties op regionale schaal. Andere tenslotte, die langdurige conflicten te boven zijn gekomen, moeten aan grote wederopbouwbehoeften voldoen. Ten derde valt te constateren dat de herverdeling van de groei dikwijls zeer onrechtvaardig is, of dit nu tussen de landen onderling of binnen deze landen zelf is. De huidige trend is dat de kloof tussen de geïndustrialiseerde naties en de ontwikkelingslanden steeds groter wordt. In 89 landen - waaronder de meeste ACS - is de economische toestand slechter dan 10 jaar geleden, terwijl de wereld als zodanig steeds rijker wordt. In tal van landen gaat de groei 14 gepaard met een vergroting van het verschil tussen het inkomenspeil van de allerarmsten en dat van de allerrijksten. Tenslotte valt er, tegelijk met deze ontwikkelingen, op internationaal niveau een inkrimping van de openbare ontwikkelingshulp te constateren. Sinds 1990 is deze laatste in reële cijfers en in verhouding tot het BBP van de ontvangende landen gedaald : in 1997 tot 0,22% van het BBP van de donorlanden, d. w. z. het laagste niveau sinds de vaststelling van het streefcijfer van 0,7% door de Verenigde Naties. Bovendien valt te constateren dat er steeds meer plaats wordt ingeruimd voor maatregelen ter verlichting van de schuldenlast, terwijl die van minder invloed zijn op de groei en de ontwikkeling. Neemt men alle ontwikkelingslanden tezamen, dan valt deze inkrimping gedeeltelijk te verkaren door het feit dat de openbare investeringskredieten zijn vervangen door particuliere investeringen, die zich aanzienlijk hebben uitgebreid. Maar neemt men alleen de ACS-groep in beschouwing, dan blijft het saldo negatief. Uit al deze constateringen blijkt zowel dat het nodig is de financiële steunmaatregelen ten behoeve van de ACS-landen voort te zetten, als dat er meer rekening moet worden gehouden met de particuliere sector, het institutionele kader en het tempo en de opeenvolging van de hervormingen. 2. 2. 2. Ontwikkeling van het politieke klimaat De afgelopen jaren hebben veel landen belangrijke vooruitgang geboekt met de eerbiediging van de mensenrechten, de democratisering en de versterking van de rechtsstaat. Tal van dictaturen hebben plaats moeten maken voor democratisch verkozen regimes, de parlementen hebben een grotere rol toebedeeld gekregen en de grondwettelijke en gerechtelijke apparaten werden dikwijls versterkt. Recente studies tonen aan dat de landen die zich deze inspanningen hebben getroost betere economische resultaten hebben bereikt, waaruit blijkt hoe belangrijk is om rekening te houden met dit aspect. Tenslotte lijken de ontwikkeling van het tegenkrachten en van de vrijheid van meningsuiting, die in een groot aantal landen aanzienlijk verbeterd zijn, de beste middelen om corruptie te bestrijden. Helaas heeft de politieke toestand in Afrika naast deze positieve ontwikkeling, de laatste tijd ook op bepaalde punten een drastische ommekeer gekend. In Centraal Afrika zijn allerlei conflicten, die voorheen plaatselijk beperkt waren, tot regionale oorlogen uitgegroeid, welke hoofdzakelijk op het grondgebied van de Democratische Republiek Kongo, maar ook in Angola en in Kongo-Brazaville werden gevoerd. De afbrokkeling en zelfs de verdwijning van de overheidsdiensten en het gerechtelijke apparaat in een deel van Centraal-Afrika, maar ook in bepaalde landen van West-Afrika en in geheel Somalië, heeft tot een escalatie van de schendingen van de mensenrechten geleid. De aandacht van de Europese Unie voor de eerbiediging van de mensenrechten, democratische beginselen en een goed bestuur zal steeds meer gevolgen hebben voor de verdeling van de communautaire middelen ter ondersteuning van de aanpassing en voor de uitvoering van de programma's. Gezien hun onderlinge vervangbaarheid, bestaat het risico dat de buitenlandse hulpkredieten en in het bijzonder de steun voor de structurele aanpassing, de regeringen de mogelijkheid geeft om middelen voor de financiering van militaire activiteiten vrij te maken, buiten het kader van het begrip "noodweer", zoals dat in het Handvest van de Verenigde Naties wordt erkend (artikel 51). Wegens het steeds grotere aantal gewapende conflicten en militaire ingrepen, heeft de Commissie een mededeling aan de Raad en aan het Europees Parlement 15 opgesteld5 om aan te geven wat de mogelijkheden voor de Commissie en de Europese Unie zijn om op dergelijke situaties te reageren. 2. 3. Vooruitzichten en richtsnoeren voor de toekomst De balans van de communautaire steun, de door de recente financiële crisissituaties ontstane problemen en de kritiek op de werkmethoden (nader uitgewerkt in bijlage 5) pleiten voor een herziening van de steunmaatregelen in de zin van wat thans algemeen een tweede generatie hervormingen wordt genoemd. Die ontwikkeling wordt gekenmerkt door een verdieping en een verruiming van het streefterrein van de Gemeenschap door meer aandacht te schenken aan het effect van de hervormingen en aan de manier waarop deze deel uitmaken van een visie op lange termijn en, tenslotte, door een verbetering van de werkmethoden. Die richtsnoeren voor de toekomst zijn een leiddraad voor het standpunt van de Gemeenschap, zowel bij het internationale debat - meer samenwerking met de lidstaten, verdere actieve betrokkenheid bij het SPA en binnen de OESO-CAD - als wat de steun aan de ACS-landen betreft. 2. 3. 1. Consolidering van de verworven resultaten Het aandachtsveld moet worden uitgebreid. Dit moet echter niet gebeuren ten nadele van de consolidering van belangrijke verworven resultaten. De steun voor macro-economische hervormingen, de sociale sectoren, de regionale integratie en een goed beheer van de openbare financiën zal worden voortgezet en moet meer diepgang krijgen. 2. 3. 1. 1. De handhaving van het macro-economische evenwicht blijft een prioriteit De Commissie acht het bestaan van een stabiel macro-economisch kader een van de belangrijkste voorwaarden voor de ontwikkeling. Weliswaar berust de verantwoordelijkheid voor het reageren op externe en interne schokken bij de staten zelf, maar toch moet de buitenlandse hulp de arme landen onverminderd blijven steunen om die situaties te kunnen opvangen. In de komende jaren zal de mogelijkheid om snel uit te betalen hulpkredieten ter beschikking te stellen, ter ondersteuning van de landen die een structureel aanpassingsbeleid voeren, een prioriteit blijven. 2. 3. 1. 2. De Gemeenschap blijft voorrang geven aan de sociale sectoren. Op dit gebied zal niet alleen aandacht worden geschonken aan de handhaving of de verhoging van de begrotingen, maar ook aan de resultaten die er met de toegang tot de allernoodzakelijkste gezondheids- en opleidingsdiensten - in het bijzonder voor vrouwen en meisjes - worden geboekt, ook wat de kwaliteit van de dienstverlening betreft. De samenhang van de begroting met de aangekondigde sectorale beleidsmaatregelen, de verduidelijking van de rol van de staat en van de huishoudens bij de financiering van de allernoodzakelijkste diensten en de inaanmerkingneming van de bedrijvigheid in de particuliere sector, staan centraal bij dit streven. Er zal aandacht worden geschonken aan de samenhang tussen de steunmaatregelen ten behoeve van de structurele aanpassing en die voor de door de landen zelf uitgestippelde, sectorale programma's. Met de eerste kan het zwaartepunt worden gelegd bij een goed begrotingsbeheer en de samenhang van de sectorale beleidsmaatregelen met de macro- economische vooruitzichten, terwijl de laatste een veel grondigere, specifiekere aanpak van de beleidsmaatregelen mogelijk maken. Maar beide soorten hulp zijn erop gericht dezelfde 5 Mededeling over de samenwerking met bij gewapende conflicten betrokken ACS-landen. 16 beleidsmaatregelen te ondersteunen en om het effect van die beleidsmaatregelen op de verbetering van de dienstverlening aan de bevolking te vergroten. 2. 3. 1. 3. De steun voor de regionale integratie wordt voortgezet De Gemeenschap beschouwt samenwerking en regionale integratie als belangrijke middelen voor de integratie in de wereldeconomie, vooral in ACS-landen waar de beperkte nationale markt een rem is voor de economische ontwikkeling. Zij zal dit streven blijven steunen ter bevordering van de economische groei: een noodzakelijke (maar onvoldoende) voorwaarde voor de bestrijding van de armoede. een van voor wordt gepleit invoering geleidelijke In de onderhandelingsopdracht over een nieuwe samenwerkingsovereenkomst met de ACS- landen regionale partnerschapsovereenkomsten (REPO). Deze regionale partnerschapsovereenkomsten zouden dan, overeenkomstig de WTO-bepalingen, in vrijhandelszones kunnen uitmonden. Dit veronderstelt allereerst een consolidering van het regionale integratieproces bij de regionale ACS-groeperingen, die steun blijven krijgen voor hun structurele aanpassing. Dit streven heeft echter dikwijls in de overgangsperiode een ongunstig effect op de overheidsfinanciën of op de concurrentiepositie van het bedrijfsleven. Met de verschillende vormen van begrotingssteun kunnen tijdens een overgangsperiode de dalingen van de douanerechten worden geabsorbeerd en de invoering van belastinghervormingen worden bevorderd. De technische bijstand wordt toegespitst op zaken in verband met de ingrijpende herziening van de belastingstelsels en op een versterking van alles wat met de handel verband houdt (normalisering, kennisgevingen, ondersteunende diensten, enz. ). 2. 3. 1. 4. Er wordt kracht bijgezet aan het bestaande streven naar een goed beheer van de overheidsfinanciën De Gemeenschap zal de pogingen steunen om het primaat van het recht, de capaciteit van de te beheren, de versterking van de overheid om haar middelen transparant en efficiënt controlemethoden ter bestrijding van corruptie en de deelname van de burgers aan het besluitvormingsproces, te bevorderen. De hulp in de vorm van begrotingssteun - of deze nu direct of indirect is (PGI) - vereist namelijk dat de begrotingen goed worden uitgevoerd. Daarbij wordt vooral aandacht geschonken aan drie aspecten : de mate van uitvoering van de begrotingen, de goede uitvoering van de begroting (en in het bijzonder de vraag of de middelen de meest perifere structuren bereiken) en, tenslotte, de efficiëntie en de transparantie van de begrotingsprocedures. Ook zal er aandacht worden geschonken aan een goed beheer van de inkomsten. In verband daarmee zullen de programma's de nodige institutionele hulp verlenen, de betrekking van de civiele samenleving bij de uitstippeling van de hervormingsprogramma's bevorderen en ernaar streven, de procedures voor het beheer van de openbare financiën te verbeteren. 2. 3. 2. Nieuwe uitdagingen Maar in de toekomstige structurele aanpassingsprogramma's zal de Gemeenschap aandacht besteden aan nieuwe streefpunten : in het bijzonder rechtvaardigheid, kwesties in verband met de ontwikkeling van de particuliere sector, het rekening houden met conflictsituaties en de verbetering van de controle- en evaluatiesystemen (waaronder ook de betrouwbaarheid van de beschikbare statistische bases). 17 2. 3. 2. 1. Een nieuw aspect van de armoedebestrijding landen en voor de ontwikkelingen binnen die De Gemeenschap zal bijzonder veel belang hechten aan een rechtvaardige verdeling van de groeiresultaten. Op dat gebied zal zowel aandacht worden besteed aan de algemene ontwikkelingen, als aan de gevolgen van de mondialisering voor de kloof tussen de rijke en de arme van de belastingbeleidsmaatregelen op de inkomens in de verschillende geledingen van de maatschappij, invloed van het economisch beleid op de werkgelegenheid. Van de uitsluitingsproblemen - vooral in stadsgebieden - kunnen specifieke studies worden verricht. De daarbij gedane constateringen zullen voedsel geven aan het debat - zowel op internationaal niveau als in de verschillende landen - om de uitwerking van beleidsmaatregelen ter bestrijding van de armoede te bevorderen. landen : effect 2. 3. 2. 2. De ontwikkeling van de particuliere sector Er zal meer aandacht worden geschonken aan de ontwikkeling van de particuliere sector. Overeenkomstig de Resolutie van de Raad over de particuliere sector6, zal dit streven in de eerste plaats en in samenhang met de steun die er met andere instrumenten aan de particuliere sector wordt verleend, concreet tot uiting komen in de verbetering van een institutioneel en wetgevend kader, dat de investeerders vertrouwen inboezemt, en in wetten en verordeningen die op een markteconomie zijn afgestemd. In de tweede plaats zal de Gemeenschap de dialoog tussen de openbare en de particuliere sector en de bezinning op de respectieve rollen die de staat en de particuliere sector moeten spelen, bevorderen. De Gemeenschap zal trachten de overdracht van competentie van de openbare sector naar het verenigingsleven en de particuliere sector te steunen, wanneer dit een efficiënter beheer van de diensten mogelijk maakt, onder handhaving van het begrip "openbare dienst". Tenslotte zal ernaar worden gestreefd om de overdracht van nieuwe technologie te bevorderen, als onmisbare motor voor de groei van de ontwikkelingslanden. Het streven van de Commissie vormt een aanvulling op dat van de andere geldschieters, waarbij zij gezien haar ervaring vooral aandacht zal schenken aan regionale integratieprocessen en de uitvaardiging van regels om te voorkomen dat de vroegere openbare monopolies in particuliere oligopolies worden omgezet. 2. 3. 2. 3. Politiek klimaat en conflictsituaties Ingeval een land de democratische beginselen en de mensenrechten niet meer eerbiedigt, dient de Gemeenschap op een logische, samenhangende manier in te grijpen. Conflictsituaties worden in aanmerking genomen volgens de richtsnoeren van de mededeling van mei 1999 over de samenwerking met de ACS-landen die bij gewapende conflicten zijn betrokken. 2. 3. 2. 4. Betere bewakings- en evaluatiesystemen De verbetering van de bewakings- en evaluatiesystemen - waaronder ook de statistische informatie - lijkt een absoluut noodzakelijke aanvulling om het effect van de hervormingen transparanter te maken en de voortgangsbewaking daarvan te verbeteren. Met name door gebruik te maken van nieuwe technologieën, zal de Gemeenschap de ontwikkeling steunen van bewakeningsmechanismen en informatiesystemen die betrouwbaar, gemakkelijk te gebruiken en snel en nuttig voor de besluitvorming zijn, op gebieden als de sociale sectoren, de openbare financiën en de bewaking van het effect van de beleidsmaatregelen. 6 Resolutie van de Raad van mei 1999, die volgt op de Mededeling van november 1998 over een strategie van de Europese Commissie voor de ontwikkeling van de particuliere sector in de ACS-landen. 18 2. 3. 3. Een meer resultaatgerichte aanpak van de programma's De steunmaatregelen van de Gemeenschap zullen erop gericht zijn, een nieuwe dimensie te geven aan de economische hervormingsprogramma's. De proef die in Burkina Faso met de hervorming van de steunvoorwaarden werd genomen, toont aan dat één van de hoofdredenen voor het feit dat de verantwoordelijkheid voor de hervormingsprogramma's zo weinig door een groot deel van de overheidsdiensten en de feit dat deze civiele samenleving wordt overgenomen, valt hervormingen geen uitgesproken, concrete doelstellingen op korte en middellange termijn hebben en dat de beleidsresultaten niet worden gecontroleerd. terug te voeren tot het te helpen de De Gemeenschap zal er dan ook naar hervormingsprogramma's in een kader op middellange termijn op te nemen, waarmee de verwachte concrete resultaten aandachtig kunnen worden bekeken en dat zonodig kan worden aangepast, wanneer de resultaten onbevredigend zijn, waarbij rekening wordt gehouden met de ontwikkeling van de politieke, economische en sociale achtergrond. streven de regeringen erbij Het is dus zaak de overschakeling te bevorderen van een hervormingsstadium op korte termijn - waarin de meeste inspanningen op macro-economische stabilisering gericht waren - op een meer structureel hervormingsstadium, waarvoor men absoluut moet uitleggen welke resultaten daarvan worden verwacht voor de werking van de openbare en de particuliere diensten, de huishoudens en de bedrijven, terwijl er binnen de landen zelf ook een dialoog moet worden aangeknoopt over de nagestreefde doelstellingen. Om dat te bereiken zal de Gemeenschap bevorderen dat de regeringen in hun programma's, in overeenstemming met de Bretton Woods-Instellingen, vooruitzichten op middellange termijn verwerken op bepaalde sleutelgebieden en dat er prestatie-indicatoren en realistische doelstellingen worden ingevoerd, om na te gaan of er vooruitgang is geboekt met een goed beheer en een verbetering van de dienstverlening bij de economische subjecten en de bevolking. Over die vooruitzichten dienen besprekingen te worden gevoerd met de parlementen, de vertegenwoordigers van de civiele samenleving - waaronder ook de vakbonden - en de geldschieters. Deze richtsnoer gaat gepaard met de omschrijving en bewaking van een beperkt aantal resultaatindicatoren, welke met die van de DAC/OESO moeten samenhangen, en met een versterking van de capaciteit om die resultaten te analyseren, teneinde de beleidsmaatregelen zonodig bij te sturen. 2. 3. 4. Ontwikkeling van de werkmethodes De zeer uiteenlopende situaties maar ook het feit dat de betrokken landen de verantwoordelijkheid voor de hervormingsprogamma's onvoldoende overnemen, pleiten voor een gedifferentieerde aanpak, waarmee men zich ervan kan verzekeren dat de opeenvolging en het tempo van de hervormingen geschikt zijn. De uitbreiding van het actieterrein, de beperkte personeelsbezetting van de Commissie en het financiële gewicht dat de Europese Unie bij deze programma's in de schaal legt, pleiten voor meer coördinatie binnen de Unie, waarmee haar financiële gewicht en haar competentie kunnen worden benut. Voorts wordt er een vereenvoudiging van de instrumenten voorgesteld, waarmee de inspanningen zich op het allerbelangrijkste en allernoodzakelijkste kunnen richten. 19 2. 3. 4. 1. Meer betrokkenheid van de Unie bij de onderhandelingen over de programma's is om er geleidelijk toe te komen dat de Gemeenschap haar specifieke Het voorstel lidstaten, naargelang van de voorwaarden opgeeft en dat de Gemeenschap en haar ontwikkelde bekwaamheden, steeds meer bij de uitwerking van de programma's tussen de regeringen en de Bretton Woods-Instellingen worden betrokken. Programma's waarin de wensen van de Europese Unie zijn opgenomen vereisen geen extra voorwaarden. In het tegengestelde geval zal de Commissie de regeringen en de Bretton Woods-Instellingen deelgenoot maken van haar bezorgdheid en behoudt zij zich de mogelijkheid voor om specifieke aangegeven steunverleningsterreinen, zullen de Gemeenschap en de lidstaten erop toezien dat men zich in de programma's waaromtrent overeenstemming is bereikt aan een geschikt hervormingstempo houdt. verbintenissen Afgezien eisen. reeds van de te De Gemeenschap zal regelingen bevorderen voor overleg tussen de regering, het parlement en de civiele samenleving, mede door de daarvoor nodige financiële middelen te verstrekken en de samenwerkingsverbanden of organisaties die dat proces stimuleren, te steunen. De Gemeenschap zal ervoor pleiten dat de donors die de hervormingsprogramma's steunen volledig aan de onderhandelingen over de programma's deelnemen, naast de Bretton Woods- Instellingen. Wanneer dat onmogelijk is, zal de Gemeenschap het overleg met de lidstaten zodanig organiseren, dat hun eventuele commentaar op het betrokken programma officieel aan de regering en aan de Bretton-Woods-instellingen wordt doorgegeven. Tegen de achtergrond van het algemene debat over het aanvullend karakter en de versterking van de communautaire coördinatie is de tijd gekomen om die coördinatie op het terrein zelf tot binnen de Raden van Beheer van de Wereldbank en van het Internationaal Monetair Fonds door te trekken. 2. 3. 4. 2. Een hervorming uitbetalingsregelingen van het voorwaardenpakket en hernieuwde Deze richtsnoeren brengen ons er ook toe de methoden voor de uitbetaling van de door de Commissie verleende steun opnieuw onder de loep te nemen, in samenhang met de onderhandelingen over de nieuwe Overeenkomst van Lomé en de lering die uit de test in Burkina Faso is getrokken. Met de voorgestelde regelingen wordt een hervorming van de voorwaarden beoogd, waarbij men geleidelijk aan van de huidige aanpak - de uitbetalingen worden uitsluitend gedaan wanneer het uitvoeringsschema van de hervormingen wordt nageleefd - op een meer resultaatgerichte aanpak overschakelt, die de regeringen meer vrijheid laat bij de uitwerking van hun strategieën. In het kader van het aanpassingsmiddelen via een glijdende programmering bepaald. toekomstige partnerschap wordt de toewijzing van de structurele Daarbij wordt de communautaire steun aan deze structurele aanpassingsprogramma's verleend, mits de economische hervormingsprogramma's worden uitgevoerd en de specifieke extra voorwaarden zoveel mogelijk beperkt blijven. Bij die toewijzing zouden dan ook nog extra bedragen moeten worden opgeteld, waarvan de omvang verband zou houden met de verkregen resultaten. Die prestaties zouden dan worden beoordeeld aan de hand van een beperkt aantal resultaatindicatoren, die door de betrokken regering zijn goedgekeurd en waarin de doelstellingen van haar beleid tot uiting komen (het aantal mensen dat gebruik maakt van de centra voor gezondheidszorg, het schoolbezoekpercentage in het eerste jaar van de lagere school per aantal meisjes/jongens, particuliere investeringen), evenals de kwaliteit 20 van het begrotingsbeheer (uitvoering van de begroting aan de periferie van het betrokken land, kosten per eenheid op de openbare markten …), waarbij meer moet worden gekeken naar tendensen dan naar absolute waarden en rekening moet worden gehouden met eventuele externe factoren. Met deze prestatiepremie zou de toewijzing voor de landen die het meeste presteren aanzienlijk moeten kunnen worden verhoogd. Door die aanpak kan aan deze landen meer ruimte worden gegeven ten aanzien van de wegen en middelen om het verlangde effect te bereiken, te voorkomen dat er voorwaarden worden gesteld, die als door de geldschieters opgelegd worden beschouwd, en om inhoud te geven aan het begrip eigen inbreng (ownership). civiele samenleving, het parlement Door de verkregen resultaten onder de loep te nemen kan men waarschijnlijk in debat treden toegepaste met de beleidsmaatregelen, en eventueel nagaan wat de oorzaken van bepaalde mislukkingen zijn. Een dergelijke prestatiebeoordeling mag niet alleen louter mechanisch zijn: zij moet voedsel geven aan een voortdurend evaluatieproces, dat eventueel in de nodige aanpassingen van de hervormingsprogramma's kan uitmonden. regering over de en de Het huidige uitbetalingssysteem, met hetzij in hun geheel uitbetaalde, hetzij geblokkeerde bedragen, terwijl de situaties in de praktijk veelal noch volkomen bevredigend, noch helemaal onbevredigend zijn, zal allengs worden vervangen door financiële steunmaatregelen, waarvan het bedrag jaarlijks naargelang van de verkregen resultaten varieert. Het is dus zaak om van een systeem van voor onderbreking vatbare ("ja/nee") toewijzingen over te schakelen op een systeem van ononderbroken ("grotere of kleinere") toewijzingen, waarbij de landen en de sectoren die de beste prestaties leveren worden aangemoedigd en een verspilling van de middelen wordt voorkomen in landen met onbevredigende resultaten. 2. 3. 4. 3. Wenselijkheid om de toewijzing van de middelen op de praktijksituaties af te stemmen Er worden nieuwe richtsnoeren aangehouden voor een gerichte aanwending van de tegenwaardemiddelen of de begrotingssteun. De gerichte aanwending van de tegenwaardemiddelen blijft nuttig in landen die kwetsbaar zijn wat hun openbare financiën betreft. Hiermee kan de uitvoering van de begrotingen in de In landen die hun begrotingen correct uitvoeren doelsectoren worden gegarandeerd. daarentegen, doet deze regeling gekunsteld aan, gezien de volledige onderlinge vervangbaarheid van de op de begroting uitgetrokken middelen. Bovendien heeft de gerichtheid in sommige gevallen een negatief effect, zoals men heeft gezien. Het begrip gerichte steun zal dus slechts worden aangehouden voor de landen die met grote moeilijkheden hebben te kampen, wat hun openbare financiën en de uitvoering van hun begroting betreft. In andere landen zal hiervan allengs worden afgezien ten behoeve van een bewaking van de uitvoering van de begroting over het geheel genomen, met bijzondere aandacht voor de sectoren waarop de communautaire steun zich concentreert en met name de sociale sectoren. 2. 3. 4. 4. Meer intensieve technische en institutionele steunmaatregelen Tenslotte zal de Gemeenschap deze programma's met de nodige technische steunmaatregelen begeleiden. Die steunmaatregelen zullen de vorm aannemen van technische bijstand op macro-economisch terrein voor openbare financiën, evaluatie- en informatiesystemen, nieuwe technologieën of per sector, maar mogen ook bedragen omvatten waarmee gerichte outillagehulp kan worden geboden aan bepaalde diensten (financiën, douane, begroting, 21 statistische diensten) of steunmaatregelen aan de diensten die met de verzameling van gegevens zijn belast. Ook worden er z. g. transversale studies gefinancierd om stof te leveren voor de debatten op internationaal niveau. Voorts kan er steun worden verleend om de organisatie van de civiele samenleving te bevorderen en om de actoren en de bevolking beter over de inhoud van de toegepaste hervormingen voor te lichten. Tenslotte blijft de mogelijkheid bestaan om de voor de bewaking van het programma vereiste accountantsonderzoeken en evaluaties te doen verrichten. Deze ontwikkeling zal niet zonder strubbelingen verlopen : de voorgestelde veranderingen - rekening houden met resultaatindicatoren - zullen stellig op technische moeilijkheden stuiten - interpretatie, betrouwbaarheid van gegevens - maar ook op de moeilijkheid om tot een meer contractuele aanpak te komen, en tot de verandering van gewoontes die deze ontwikkeling vereist. Er moet een regeling worden getroffen voor de bewaking van de ondervonden moeilijkheden en de uitwerking van de daarvoor geschikte oplossingen. Bovendien worden de in deze medeling aangegeven ontwikkelingen zo geleidelijk op gang gebracht, dat daarbij rekening kan worden gehouden met de verschillende situaties. Zij zullen reeds in de uitvoering van de onder het 8e EOF gefinancierde programma's worden opgenomen, en krijgen meer draagwijdte vanaf het volgende EOF. 22 3. STEUNMAATREGELEN TEN BEHOEVE VAN DE LANDEN IN HET OOSTELIJK EN HET ZUIDELIJK MIDDELLANDSE ZEEGEBIED 3. 1. Inleiding De structurele aanpassingsprogramma's in het kader van de financiële en technische samenwerking met de landen in het zuidelijk en het oostelijk Middellandse zeegebied zijn vanaf 1992 ingevoerd. Door de verordening van de Raad van 29 juni 1992 ontstond de mogelijkheid om de hulp in de vorm van structurele aanpassingsprogramma's ook tot de Middellandse Zeelanden uit te breiden, waarbij profijt werd getrokken van de in deze sector met de ACS-landen opgedane ervaring. In het kader van het vernieuwde Middellandse Zeegebied en onder het MEDA-programma zijn de structurele aanpassingsprogramma's een constante factor geweest bij de samenwerking van de Europese Unie met de landen in het zuidelijk en het oostelijk Middellandse zeegebied. Tussen 1992 en 1998 werd een bedrag van 705 miljoen ecu toegekend voor sectorale aanpassingsprogramma's. De structurele aanpassingsprogramma's waaromtrent de Unie en de zuidelijke en oostelijke Middellandse Zeelanden overeenstemming hebben bereikt, zijn voortdurend naar aard veranderd onder invloed van twee verschillende factoren. Enerzijds is de wijze waarop dit instrument beschikbaar wordt gesteld allengs veranderd en verbeterd, doordat de resolutie van de Raad van 1 juni 1995 veel meer soepelheid bij het beheer daarvan heeft mogelijk gemaakt. Die maatregel was vooral gerechtvaardigd doordat men, al naar gelang de partnerlanden, op zeer verschillende situaties moest reageren. Anderzijds heeft het initiatief van Barcelona een fundamentele verandering in de betrekkingen tussen de Unie en haar Mediterrane partners teweeggebracht. Dit was reeds voorzien in de bovenvermelde resolutie van de Raad, waarin erop werd gewezen dat het aanpassingsstreven op een vrijhandelszone met de Europese Unie moest worden toegespitst. De MEDA-ervaring bevestigt namelijk dat het nieuwe partnerschap de meest de aanpassingsprogramma's. Tunesië, waar het MEDA-programma samen met dat van de land op de Wereldbank een ambitieus hervormingsprogramma heeft gesteund om dit toepassing van de Associatieovereenkomst voor te bereiden, is een voorbeeld daarvan. Ook het vooruitzicht van de ondertekening van een Associatieovereenkomst met de Europese Unie heeft als katalysator gewerkt voor de begrotingshervorming in Libanon, die de Commissie in nauwe samenwerking met het IMF heeft gesteund. doorslaggevende uitstippeling geworden factor van bij de is De Bretton Woods instellingen hebben zeer veel belangstelling getoond voor de benutting van instrumenten als de structurele aanpassingsprogramma's die de Unie in samenwerking met de Middellandse Zeelanden heeft opgesteld. Er bestaat een logische samenhang tussen die oriëntatie en de steeds grotere voorrang die er aan "steun via programma's" wordt gegeven, in plaats van "steun via projecten". Deze laatste vorm van steun is niet alleen moeilijk uit te voeren, maar dikwijls ook van beperkte invloed in tijd en ruimte. 3. 2. Balans van de ten uitvoer gelegde programma's 3. 2. 1. Structurele aanpassingsprogramma's in het kader van het vernieuwde Middellandse Zeebeleid De financiële en technische samenwerking in het kader van het 4e Protocol is in de richtsnoeren voor het vernieuwde Middellandse Zeebeleid omschreven. In die richtsnoeren wordt meer plaats ingeruimd voor een stabiel macro-economisch kader en een kredietbedrag van 300 miljoen ecu uitgetrokken voor structurele aanpassingsmaatregelen ten behoeve van structurele de Middellandse Zeelanden. De tenuitvoerlegging van de eerste reeks 23 aanpassingsprogramma's die door de Gemeenschap in de Middellandse zeelanden werden gefinancierd, vertoonden de volgende kenmerken: • Over het algemeen werden de door de Gemeenschap gefinancierde programma's tegelijkertijd met de door de Bretton Woods-instellingen uitgevoerd. Deze laatste hadden ook de leiding bij de omschrijving van de wijze waarop de aanpassingsprogramma's moesten worden uitgevoerd en bij de onderhandelingen daarover. Wat de voorwaarden betreft, heeft de Gemeenschap weinig of geen specifieke voorwaarden gesteld; • Een van de belangrijkste kenmerken van de programma's was, dat zij een snelle uitkering van de steunbedragen mogelijk maakten; deze aanpak was gerechtvaardigd door de hachelijke toestand op de betalingsbalans van veel landen, die gepaard ging met een grote behoefte aan buitenlandse financiering; • De steun van de Gemeenschap werd verleend in de vorm van programma's ter ondersteuning van de invoer; de tegenwaardemiddelen werden in overeenstemming met de Commissie besteed. Die werkwijze werd beschouwd als een doeltreffend middel om de sociale uitgaven op een bepaald peil te handhaven, met name ten behoeve van de mensen voor wie het aanpassingsproces ongunstige gevolgen had, hetgeen als een van de belangrijkste rechtvaardigingen van de steun van de Gemeenschap in deze regio werd beschouwd; • De hantering van dit instrument maakte niet geheel en al deel uit van de algemene ondersteuningsstrategie van de Gemeenschap ten behoeve van de begunstigde landen. Het kredietbedrag van 300 miljoen ecu voor de structurele aanpassing was over de gesteunde landen verdeeld aan de hand van een aantal ad hoc-criteria; • In een beperkt aantal gevallen werd het algemene kredietbedrag voor de structurele aanpassing aangevuld met toelagen krachtens bilaterale protocollen. In bijlage 6 is een beknopt overzicht opgenomen van de communautaire steunmaatregelen die tussen 1992 en thans zijn getroffen. 3. 2. 2. Structurele aanpassingsprogramma's krachtens de MEDA-verordening 3. 2. 2. 1. Voornaamste kenmerken van de structurele aanpassingspro-gramma's voor het MEDA-gebied en gegrond zeelanden technische hoofdzakelijk samenwerking Tijdens de periode waarin het Protocol van toepassing was waren de beweegredenen voor de financiële traditionele ontwikkelingsoverwegingen. Bij de op gang brenging van het MEDA-programma was het hoofddoel van de Unie in verband met de financiële en technische samenwerking met de Middellandse de landen Associatieovereenkomsten te helpen. Daar die Associatieovereenkomsten in de creatie van een vrijhandelszone tussen de partnerlanden en de Unie voorzien, is er een volledig economisch overgangsproces nodig, dat belangrijke hervormingen inhoudt7. Behalve de geleidelijke liberalisering, is er dus ook de uitdaging van de hervorming van de wetgeving Niet alleen moet er een gunstiger bestuursrechtelijk en bestuurlijk klimaat worden geschapen (concurrentievoorschriften, vestigingsrecht, enz. ), maar er dient ook steun te worden verleend tenuitvoerlegging om die van bij op de 7 Dit is ook onderstreept door de groep van regeringsdeskundigen over het economisch overgangsproces in de conclusies van zijn vergaderingen van 9 en 10 maart 1998 en van 27 en 28 april 1999. 24 financiële (waaronder hervormingen, eigendomsrechten voor ook grondeigendomsvraagstukken), de reorganisatie van overheidsbedrijven, privatiseringen en een versterking van de infrastructuur. Bovendien zijn de modernisering en de omzetting van de belastingstelsels in rechtvaardige, doeltreffende belastingsheffingssystemen, die in bestuurlijk opzicht praktisch zijn voor de ondersteuning van de economische groei, een noodzaak en een essentiële bijdrage tot de verbetering van het financieringsklimaat voor investeringen en handel. Ook de versterking van de sociale samenhang is een uiterst belangrijk onderdeel van het economische overgangsproces. Structurele hervormingen met doelstellingen en methodes waaromtrent geen algemene overeenstemming bestaat binnen de betrokken samenleving, zijn tot mislukking gedoemd. Dit houdt in dat de pogingen om de levensstandaard van de armen te verbeteren vastberaden moeten worden voortgezet en dat het sociale aspect van het economische overgangsproces stelselmatig in aanmerking moet worden genomen8. Kortom: naar aanleiding van de kwalitatieve verandering die zich onder invloed van het initiatief van Barcelona bij de betrekkingen tussen de Unie en haar mediterrane partners heeft voorgedaan, is de aard van de technische en financiële samenwerking van de Unie met haar meditterane partners opnieuw geformuleerd. Deze herformulering heeft ook belangrijke gevolgen gehad voor de structurele aanpassingsprogramma's, waarvan de belangrijkste kenmerken als volgt zijn samen te vatten: • De ondersteuning van de structurele aanpassing is een wezenlijk onderdeel van de steunverlengingsstrategie van de Unie ten behoeve van de verschillende Middellandse Zeelanden. Dit houdt in dat de beslissingen omtrent de toekenningen voor de structurele aanpassingsmaatregelen bij de uitwerking van de nationale indicatieve plannen worden genomen; • De structurele aanpassingsprogramma's spelen in de eerste plaats een sleutelrol bij de ondersteuning van de structurele hervormingen, welke direct of indirect van invloed zijn op de voorbereiding of de uitvoering van de Associatieovereenkomst die een bepaald land met de Unie heeft gesloten. Deze hulp moet hoofdzakelijk als katalysator dienen voor geloofwaardige hervormingen; • Met de geleidelijke liberalisering van de transacties in verband met de courante verrichtingen op de betalingsbalans van de meeste landen in deze regio, is een uitbreiding van de financiële hulp in de vorm van invoerprogramma's allengs minder gerechtvaardigd geworden. De financiële hulp in het kader van de structurele aanpassingsprogramma's voor de MEDA werd in het algemeen toegekend in de vorm van directe begrotingssteun; • De aanzienlijke verbetering van de macro-econmische toestand in de meeste partnerlanden maakt dat de macro-economische stabiliseringsdoelstellingen niet meer het voornaamste onderdeel van de meeste recente programma's zijn. Deze laatste zijn daarentegen op structurele hervormingen gericht9. Desalniettemin blijft de consolidering van de buiten- en binnenlandse betalingsbalans een absoluut noodzakelijk onderdeel van de programma's van de Unie, aangezien de financiële bijstand hoofdzakelijk in de vorm van directe 8 9 Het belang van algemene overeenstemming in een bepaald land over belangrijke, maar moeilijke hervormingen en de overname daarvan, wordt ook duidelijk aangegeven in de recente, externe evaluatie van de USAF van het IMF. IMF, External Evaluation of the ESAF, verslag van een groep onafhankelijke deskundigen, juni 1998. Bijlage III behelst de nodige vergelijkende gegevens over de belangrijkste macro-economische statistieken van de partnerlanden. 25 begrotingssteun wordt verleend. Bij de programma's van de Unie is een diepgaande macro- economische dialoog dus een vaste gewoonte geworden; • De hantering van dit instrument is op een beperkt aantal landen geconcentreerd: Algerije, Jordanië, Marokko en Tunesië. Dat komt gedeeltelijk doordat deze landen krachtens protocol 4 de voornaamste begunstigden van dit instrument waren, hetgeen zoals wij hebben betoogd het resultaat is van een op ad hoc-criteria gebaseerd besluit. Een andere reden is dat deze landen, behalve Algerije, de eerste waren die Associatieovereenkomsten met de Unie hebben getekend. Toch bestaan er a priori geen dwingende redenen om dit instrument alleen voor deze vier landen te benutten. 3. 2. 2. 2. Coördinatie met de lidstaten De coördinatie met de lidstaten vindt hoofdzakelijk plaats bij de voorbereiding en de uitvoering van de betreffende programma's. De lidstaten zijn ook binnen het MED-comité geraadpleegd, in het kader van de raadplegingsprocedures van de MEDA-verordening. De coördinatie met de lidstaten in de aanloopfase heeft meestal de vorm aangenomen van vergaderingen aan het eind van inspectiereizen in de begunstigde landen. 3. 2. 2. 3. Coördinatie met de Bretton Woods-instellingen De structurele aanpassingsprogramma's voor het MEDA-gebied worden nog steeds in coördinatie met de Bretton Woods-instellingen uitgevoerd. Toch zijn de coördinatiemethodes aangepast aan de specifieke betrekkingen van de Bretton Woods-instellingen met de betrokken landen, het programma van de Unie en de voorkeur van de partnerlanden zelf. De coördinatie met de Bretton Woods-instellingen neemt dus in de praktijk verschillende vormen aan, die voor aanpassing vatbaar zijn. In sommige landen had een intensieve coördinatie met de Wereldbank plaats. Dat was bijvoorbeeld het geval met Tunesië, waar achtereenvolgens twee gelijklopende maatregelen werden gefinancierd. In andere landen was de coördinatie van meer algemene aard. Wat het IMF betreft, hadden er regelmatig gedachtenwisselingen plaats tussen de Commissie en het IMF. De resultaten van het regelmatig overleg tussen het IMF en de partnerlanden - in het bijzonder die welke werden bereikt met het overleg krachtens artikel IV - zijn belangrijke factoren voor de evaluatie van de macro-economische prestaties van het betrokken land door de Commissie. 3. 2. 3. Conclusies van een recente evaluatie Bij de algehele evaluatie van de MEDA-verordening besloot de Commissie de onafhankelijke te geven om een onafhankelijke evaluatie te maken van de deskundigen de opdracht structurele aanpassingsmaatregelen die krachtens het MEDA-programma waren getroffen. Een kopie van dat evaluatierapport is reeds ter beschikking van de lidstaten gesteld10. Toch is het nuttig hier aan de belangrijkste conclusies van dit verslag te herinneren. Over de ontwikkeling van dit instrument tijdens de MEDA-periode meldt dit verslag dat in die ontwikkeling de verbetering tot uiting komt van de dialoog die bij het initiatief van Barcelona tussen de Mediterrane partners en de Unie is ontstaan. Volgens dit rapport was de ondersteuning van de structurele aanpassing een geschikte reactie op de economische en financiële consequenties van de creatie van een Euro-MED-vrijhandelszone; 10 F. P. Gruet en P. Plane, Evaluatie van de structurele aanpassingsfaciliteiten in de landen in het zuidelijk Middellandse zeegebied "Evaluation des facilités d'ajustement Structurel dans les pays au sud de la Méditerranée", 1999. 26 Ten tweede betoogt het verslag dat, ook al valt de rechtmatigheid van dit instrument op zichzelf geenszins te betwijfelen, men zich toch mag afvragen of het wel doeltreffend is ten aanzien van, bijvoorbeeld, de vraag waarom en wanneer een land voor steun in aanmerking komt. Krachtens de huidige MEDA-verordening houdt deze kwestie niet rechtstreeks verband met de specifieke doelstellingen van het MEDA-programma, maar met een aantal vrij algemene indicatoren die min op meer uit de Overeenkomst van Lomé zijn overgenomen. Het rapport oppert om het criterium voor de inaanmerkingneming in verband te brengen met de specifieke overgangskosten welke moeten worden gemaakt bij het proces van voorbereiding op de vrijhandel met de Europese Unie. betere Ten derde achten de evaluatiedeskundigen het beginsel van de directe begrotingssteun weliswaar geschikt in het kader van het partnerschap, maar toch dringen zij er op aan dat er structureel gegeven een aanpassingsprogramma toegekende bedragen en voor de spreiding daarvan. Volgens de evaluatoren geven de uit elke hervorming voortvloeiende kosten een belangrijke aanwijzing op dit punt. rechtvaardiging wordt ieder voor van de Ten vierde nodigt het evaluatieverslag de Commissie uit om de inhoud van de programma's specifieker te maken, met name door meer de nadruk te leggen op de voorwaarden in verband met: • De creatie van een vrijhandelszone met Europa; • Het sociale en economische evenwicht van de betrokken landen, zoals vermeld in de MEDA-verordening. Ten vijfde wijst het verslag erop dat, wat de samenwerking met de Bretton Woods- instellingen betreft, de voorwaarden van de programma's waaromtrent de Bretton Woods- instellingen en het begunstigde land overeenstemming hebben bereikt, niet altijd een wezenlijk onderdeel van het ondersteuningsprogramma van de Unie behoeven te zijn. Zij dit opperen sleutelvoorwaarden voor de structurele aanpassing zijn of wanneer zij duidelijk beantwoorden aan de doelstelling van de creatie van een vrijhandelszone met de Europese Unie. opgenomen, wanneer pas worden voorwaarden daarin deze dat Tenslotte doet het verslag een aantal aanbevelingen met betrekking tot de uitvoering, de bewaking en de evaluatie van de goedgekeurde programma's. Voor de uitvoering en de bewaking verzoekt het de Commissie om haar analysevermogen te vergroten en om tezijnertijd technische bijstand te verlenen ter ondersteuning van de specifieke hervormingen. 3. 3. Vooruitzichten en conclusies. De belangrijkste conclusie die de Commissie uit de ontwikkeling van de structurele aanpassingsfaciliteit trekt is, dat deze laatste allengs tot een associatiefaciliteit is uitgegroeid. Dat is een ontwikkeling die aan de ambities en de doelstellingen van het Barcelona-initiatief beantwoordt. De Commissie trekt ook de volgende conclusies: • De totale opneming van de begrotingshulp in de bilaterale financiële en technische samenwerking met de mediterrane partners is gunstig geweest en dient gehandhaafd te blijven. Hierdoor kan ook in de toekomst stelselmatig rekening worden gehouden met de behoeften aan hulp bij de tenuitvoerlegging van de Associatieovereenkomsten. De 27 geleidelijke inwerkingtreding van een steeds groter aantal Associatieovereenkomsten vereist dat dit instrument steeds specifieker wordt gemaakt; • De de het dat aan van belang de MEDA-programma's wordt macro-economische van vermindering een stabiliseringsdoelstellingen ontwikkeling waardoor men zich op de katalysatorrol van dit instrument ten behoeve van de structurele hervormingen kan concentreren. Dit moet niet uitsluiten dat er in de toekomst weer gebruik wordt gemaakt van dit instrument ter ondersteuning van een herstel van het macro-economisch evenwicht. Dit zou echter bij voorkeur moeten gebeuren in nauwe samenwerking met andere communautaire instrumenten (zoals bijvoorbeeld de door de Commissie geadministreerde macro-financiële leningen voor derde landen), en met de Bretton Woods-instellingen, met name het IMF; gehecht, is • De coördinatie met de Bretton Woods-instellingen is belangrijk en maakt het instrument geloofwaardiger. Met het oog daarop is een regelmatige uitwisseling van informatie tussen de Commissiediensten en de Bretton Woods-instellingen van vitaal belang. De gelijklopende programma's zijn een geschikte methode gebleken voor de samenwerking met de Bretton Woods-instellingen; • Met betrekking tot de programma's die hoofdzakelijk zijn opgezet ter ondersteuning van de structurele hervormingen, blijft de consolidering van het macro-economisch evenwicht - zowel in binnen- als buitenland - een belangrijk punt. Het is ondenkbaar dat er financiële hulp wordt toegekend in de vorm van directe begrotingshulp, wanneer het begrotings- en belastingbeleid van de partnerlanden onbevredigend is; • De specifieke hervormingen per sector en met name die welke verband houden met de tenuitvoerlegging van de associatieovereenkomsten, zijn steeds meer het hoofddoel van de steun. Daarmee kan een meer specifiek Europees aspect in de gesteunde programma's worden opgenomen, terwijl dit soort steun dan ook kan worden uitgebreid tot landen die daarvan tot dusver niet hebben geprofiteerd; • Gezien de uitdaging van de door de Associatieovereenkomsten op gang gebrachte hervorming, moet het sociale profiel van de partnerlanden worden verbeterd, met name door een vermindering van de armoede. Anders kunnen deze partnerlanden onmogelijk het hoofd bieden aan de grotere concurrentie als gevolg van de geleidelijke toepassing van de associatieovereenkomsten. Aan de ondersteuning van programma's waarmee dat aspect bij voorkeur wordt aangepakt, dient een hoge mate van voorrang te worden gegeven; instrument betreft, dient Wat het beheer van het te worden nagedacht over de programmacyclus van dit soort hulp, om daarin een zekere soepelheid te brengen, zonder afbreuk te doen aan de doeltreffendheid en de efficiency van het instrument. De steun van de toezicht- en Unie zal ook meer waarde krijgen, wanneer er doelgerichte bewakings-, evaluatieregelingen worden getroffen, waardoor wordt voorkomen dat dit slechts gelegenheidsacties zijn, die niet naar behoren worden gevolgd. 28 4. CONCLUSIES EN RICHTSNOEREN VOOR DE TOEKOMST Neemt men de recente ervaring die de Gemeenschap met de ondersteuning van de structurele aanpassing heeft opgedaan onder de loep, dan is de toestand klaarblijkelijk verbeterd. In vergelijking met de van oudsher toegepaste economische stabiliseringsmaatregelen, zijn zowel de ACS- als de Middellandse Zeelanden allengs naar meer diepgaande economische hervormingen toegegroeid. Dat proces werd vergemakkelijkt doordat de macro-economische omstandigheden in veel landen beter werden, ook al zijn er belangrijke uitzonderingen op die regel. Een andere belangrijke factor is de ontwikkeling van de relatie tussen de Gemeenschap en de gesteunde landen. Dat geldt in het bijzonder voor de in het "post-Lomé"-kader geplande voorzieningen of voor de Middellandse Zeelanden, waar de structurele aanpassingsfaciliteit wordt aangewend ter ondersteuning van een economisch overgangsproces met het oog op de tenuitvoerlegging van de EUROMED-associatie-overeenkomsten. Daardoor is de structurele aanpassingsfaciliteit in deze regio allengs tot een "associatiefaciliteit" uitgegroeid. De geleidelijke overgang op steun voor meer diepgaande economische hervormingen is van betekenis. Deze aanpak is gebaseerd op de ondersteuning van een "tweede generatie hervormingen", waarmee wordt beoogd om tot transparante, efficiënte bestuursrechtelijke stelsels en tot doeltreffende sociale vangnetten te komen, de financiële sectoren en de staatsbedrijven te hervormen, enz. Bovendien wordt er steeds meer aandacht geschonken aan kwesties als een goed bestuur. Uiteraard dient bij dergelijke aanpak rekening te worden gehouden met de verschillen tussen de partnerlanden, zowel wat hun ontwikkelingspeil, als wat hun relatie met de Unie betreft. 4. 1. Uit de recente ervaring te trekken lering Ook al wordt de nadruk meer op de hervormingen van de "tweede generatie" gelegd, dan moet men daarbij toch niet over het hoofd zien welke lering er uit de recente ervaring met de ondersteuning van de structurele aanpassing kan worden getrokken. Een van de voornaamste conclusies is het overwegend belang van een gezond macro-economisch kader, waarin de groei wordt gesteund en het interne en externe macro-economisch evenwicht wordt bewaard. Zonder dat een noodzakelijke voorwaarde voor de armoedebestrijding - onmogelijk. Een aanzienlijk aantal ACS- en Middellandse Zeelanden heeft belangrijke vooruitgang geboekt met de macro-economische stabilisatie. Deze vooruitgang is echter onzeker en in tal van gevallen blijven de partnerlanden zeer kwetsbaar. De Gemeenschap zal dan ook in de toekomst haar steun moeten blijven verlenen in de vorm van snelle uitbetalingen ter ondersteuning van de economische hervormingen in de aan externe of interne schokken blootstaande landen. is deze duurzame groei - De Gemeenschap en de lidstaten pleiten allang voor een sterkere toespitsing van de steun op de armoedebestrijding. Dat is niet alleen van fundamenteel belang op zichzelf, maar ook om voor de ondersteuning te zorgen die absoluut noodzakelijk is voor de tenuitvoerlegging van soms moeilijke hervormingen. Deze neiging om meer rekening te houden met de armoede wordt thans gedeeld door de gehele internationale gemeenschap, die de middelen moet vinden om daaraan concreet gestalte te geven. Er zal vooral aandacht moeten worden geschonken aan de samenhang van de begrotingsprogrammering, het hervormingsbeleid per sector, het herverdelingseffect van het uitgavenbeleid en de belastingheffing, en aan de sociale gevolgen van de hervormingsprogramma's bij een economisch overgangsproces. In de meeste ACS- en Middellandse Zeelanden zijn de beperkte markten een grote rem voor het ontwikkelingsproces. Daarom heeft de Gemeenschap het streven naar nauwere regionale 29 banden tussen de partnerlanden gesteund. Dergelijke banden vergemakkelijken het hervormingsproces en bevorderen meer regionale samenwerking. Deze oriëntatie blijft geldig en dient nader te worden uitgediept, in het bijzonder tegen een algemene achtergrond waarbij regionale samenwerking als een bron van dynamisme en diversifiëring op economisch gebied wordt beschouwd. 4. 2. Nieuwe partnerschapsbetrekkingen De betrekkingen tussen de Commissie en de ACS-landen worden opnieuw onder de loep genomen in het kader van de "post-Lomé"-onderhandelingen. Het door de Raad verstrekte mandaat voorziet in een versterking van het partnerschap, gebaseerd op een meer contractuele relatie en met meer aandacht voor de prestaties van de landen. Ook kan er worden onderhandeld over vrijhandelsovereenkomsten met de regio's, de subregio's en de landen, waardoor het huidige systeem van unilaterale preferenties geleidelijk wordt vervangen. Wat de Middellandse Zeelanden betreft, heeft het EUROMED-initiatief van november 1995 de aard van de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de MEDA-landen grondig gewijzigd. Thans wordt beoogd om nog voor het jaar 2010 tot een EURO-MED-vrijhandelszone te komen. Bij dat partnerschap zijn reeds associatie-overeenkomsten gesloten met een aantal partnerlanden en er komen er nog meer. Die overeenkomsten voorzien in de geleidelijke totstandbrenging van een vrijhandelszone, hetgeen een volledig economisch overgangsproces vergt. Deze nieuwe betrekkingen tussen de Gemeenschap en de partnerlanden zijn op zichzelf een belangrijke beweegreden voor de regeringen om hun hervormingen voort te zetten. De ondersteuning van de Gemeenschap zal zodanig worden opgezet, dat de tenuitvoerlegging van deze hervormingen daarmee kan worden gesteund en dat de overgang wordt vergemakkelijkt. 4. 3. Zaken die prioriteit moeten krijgen Wanneer het instrument ter ondersteuning van de structurele aanpassing tot een ruimere ondersteuning van de economische hervormingen uitgroeit, dan houdt dat in dat ook het aandachtsveld zich uitbreidt. Behalve op de ondersteuning van de stabilisering van het macro-economische kader, de handhaving van de sociale uitgaven en de regionale integratie, zal de Gemeenschap zich meer dan vroeger concentreren op een ruimer veld van meer diepgaande, structurele en sectorale hervormingen: • Armoedebestrijding. De ondersteuning van het sociaal beleid blijft niet beperkt tot de instandhouding of verhoging van de begrotingen, maar is meer dan vroeger gericht op de toegang tot en de kwaliteit van de dienstverlening aan de bevolking. Ook problemen als gelijke en rechtvaardige behandeling, verdeling van de vruchten van de groei en het herverdelingseffect van het begrotings- en belastingbeleid zullen onder de loep worden genomen. Toch krijgt deze aanpak van de armoedebestrijding een verschillende nadruk en verschillende concrete toepassingen naargelang van de diverse regionale achtergronden. • Ondersteuning van een gezond beheer van de overheidsfinanciën. Dit omvat steun voor de ontwikkeling van doelgerichte controleregelingen, capaciteitsverbetering en een goed beheer van de hulpmiddelen via een versterking van de rechtsstaat en corruptiebestrijding, terwijl ook de transparantie en de participatie van de civiele samenleving zullen worden bevorderd. 30 • Ondersteuning van de belastinghervormingen, d. w. z. de uitwerking en toepassing van efficiënte, rechtvaardige en bestuurlijk uitvoerbare hevormingen. • Ondersteuning van de ontwikkeling van de particuliere sector. Het is thans een algemeen erkend feit dat de particuliere sector de motor van de groei moet zijn. De communautaire steun zal er op gericht zijn de regeringen te helpen een gunstig klimaat te scheppen voor de ontwikkeling van de particuliere sector. Dat omvat een doelgericht juridisch kader (handelswetboek, arbitragewetgeving, faillissementsrecht, grondeigendomsrecht, andere rechten, privatisering, milieubescherming, enz. ), de liberalisering van de handel en de markten, hervormingen in de financiële sector, enz. 4. 4. Ontwikkeling en verbetering van de werkmethoden Uit de recente ervaring van de Gemeenschap blijkt dat de werkmethoden en het beheer van de ondersteuningsprogramma's moeten worden aangepast. Daarbij dient het specifieke karakter van elk land naar behoren in aanmerking te worden genomen, zowel met betrekking tot zijn ontwikkelingspeil als wat de aard van zijn specifieke relatie met de Gemeenschap betreft. Daartoe worden de volgende conclusies getrokken: • Gezien het belang van het macro-economische kader, zijn de criteria om voor steun in aanmerking te komen als volgt: – De betrokken landen moeten door de Bretton-Woods-instellingen goedgekeurde hervormingsprogramma's op gang brengen of als soortgelijk erkende programma's uitvoeren, in overleg met die instellingen, maar niet noodzakelijkerwijs met hun financiële steun, naargelang van de omvang en de doeltreffendheid van de hervormingen; – Er wordt rekening gehouden met de economische toestand van de landen, op macro- economisch niveau (schuldenlast, dienst van de schuld, betalingsbalans, begrotingssituatie, monetaire situatie, peil van de bruto nationale productie per hoofd van de bevolking en werkloosheidscijfer) en op het niveau van de sectorale hervormingen. • Gezien de doorslaggevende rol die de ondersteuning van de Gemeenschap bij de ontwikkelingsstrategie van de partnerlanden speelt, dient haar macro-economische steun geheel en al in de bilaterale samenwerkingskaders te worden opgenomen. Derhalve schijnt een speciaal, apart kredietbedrag voor de ondersteuning van de structurele aanpassing niet meer gerechtvaardigd te zijn. Dat is reeds het geval voor de MEDA-verordening en dat zal ook het geval zijn in de toekomstige "post-Lomé"-overeenkomst. • In de landen die hun transacties op het niveau van de lopende betalingsbalans hebben geliberaliseerd, zijn de algemene invoerprogramma's geleidelijk aan vervangen door directe begrotingssteun. Toch is de gerichte aanwending van de tegenwaardefondsen een belangrijk onderdeel van de programma's geweest, in het bijzonder voor de ACS-landen, zelfs die welke hun begroting naar behoren uitvoeren. Dat blijkt kunstmatig te zijn en de hulp van de Gemeenschap zal dan ook allengs de vorm aannemen van directe begrotingssteun. Daartoe zal de Gemeenschap bepalingen in haar programma's opnemen over het algemene beheer van de overheidsfinanciën, waaronder ook dat de prestatie- indicatoren financiële controlerend moeten worden verificatieonderzoeken moeten worden ingesteld. gevolgd dat en er 31 • De steunbedragen worden in gedeeltes uitbetaald, naargelang de in het programma overeengekomen hoofddoelstellingen en/of secctorale streefpunten zijn bereikt. • Er kan slechts één enkel economisch hervormingsprogramma in een land bestaan: dat van het land zelf. Derhalve zouden de steunmaatregelen van de Gemeenschap ten behoeve van de structurele aanpassing en de economische hervormingen naar behoren met die van de andere donors - zoals met name de lidstaten en de Bretton-Woods-instellingen - moeten worden gecoördineerd. Dan zou de Gemeenschap ook minder specifieke voorwaarden behoeven te stellen. Samen met de lidstaten is de Commissie voornemens om, naast de Bretton-Woods-instellingen, een grotere rol te spelen bij de dialoog met de regeringen over de economische hervormingen. Toch zou de Gemeenschap zich, mocht het onmogelijk blijken om tot volledige overeenstemming te komen met de andere donors, altijd het recht moeten voorbehouden om bij haar ondersteuningsprogramma's een beperkt aantal extra voorwaarden te stellen. Ook dient te worden erkend dat, in het geval van de EURO-MED- associatie-overeenkomsten, de aard van het hervormingsproces grotendeels door die overeenkomsten wordt bepaald. Daarom moet een specifiek Europese aanpak gewaarborgd blijven. • De Commissie hecht groot belang aan een verbetering van de voortgangsbewaking en de evaluatie van het effect van de hervormingen en de gevolgde beleidslijnen. Het lijkt namelijk van vitaal belang om de doelstellingen van de hervormingen en de daarvan verwachte resultaten duidelijk aan te geven en openbaar te maken. Door prestatie- indicatoren uit te werken, zou men het effect van de getroffen beleidsmaatregelen op de bevolkingen en de economische actoren kunnen meten, de oorzaken van de mislukkingen kunnen analyseren, de successen kunnen benutten en kunnen nagaan welke aanpassingen en bijsturingen er nodig zijn. Door deze aandacht voor de doeltreffendheid van de beleidsmaatregelen kan de financiële steun selectiever en meer prestatiegericht worden verleend. • De communautaire steun wordt steeds meer gekenmerkt door sectorale programma's ter verdieping van de structurele hervormingen of ter begeleiding van de toepassing van de associatie-overeenkomsten. Dat gelt in het bijzonder in landen die weinig behoefte hebben aan traditionele stabiliseringsmaatregelen. • Om tot meer transparantie te komen, de opzet van de programma's te verbeteren en het vermogen tot overname daarvan te vergroten, zal de Gemeenschap bevorderen dat de civiele samenleving bij de opzet en de uitvoering van de programma's wordt betrokken. Samen met de partnerlanden zal er moeite worden gedaan om de hervormingsprogramma's doeltreffender te maken. Met het oog daarop moeten de partnerlanden doelgerichte controle- en evalutiesystemen invoeren, met latere hulp van de Commissie. 4. 5. Tenuitvoerlegging Deze richtsnoeren zullen zo soepel en geleidelijk ten uitvoer worden gelegd, dat daarbij rekening kan worden gehouden met de uiteenlopende toestand waarin de landen en regio's verkeren, de ontwikkelingen binnen de landen en in de gehele wereld, en die van het algemene samenwerkingsverband met de ACS- of de Middellandse zeelanden. 32 5. 5. 1. BIJLAGEN Bijlage 1 : lijst van besluiten 7e en 8e EOF (1991-1998) LIJST VAN BESLUITEN 7e EOF BALANS PER LAND VAN DE AANWENDING VAN DE SAF 7e EOF (1150 miljoen ecu) Land (in aflopende mate van het bedrag waartoe besloten is) Bedrag waartoe besloten is (miljoen ecu) PERIODE 1991-1998 Uitbetaald bedrag Aantal besluiten (miljoen ecu) Tanzania Zambia Ghana Burkina Faso Ethiopië Ivoorkust Mali Oeganda Malawi Benin Zimbabwe Kameroen Senegal Mozambique Guinee Mauritanië Dominicaanse Niger Lesotho Papoea-N-G. Tsjaad Haïti Boeroendi Sierra Leone Madagaskar Centraal-Afrika Guinée-Bissau Gabon Guyana Kongo Comoren Gambia Trinidad Djibouti Jamaïca Dominica Sao Grenada Tome & & 103,4 96,4 87,2 83,9 78,4 77,2 61,3 51,8 47,5 39,1 36 33,7 32,5 30 26,4 24,55 22,8 22,4 21,58 20,5 19,6 17 12 12 10,8 10 9,6 8,2 7,8 6,6 6,6 6,2 6,2 4,1 2,5 2,2 2,06 2 103,3 96,4 87 83 77,5 76,8 61,3 46,2 47,4 39,1 36 33,6 32,5 30 25,6 24,4 22,8 22,4 21,58 20,5 19,6 16,9 3,9 11,9 10,8 9,8 9,48 6,6 7,7 6,6 6,5 6,2 6,2 4,1 2,5 2,1 2,06 1,9 3 4 4 5 1 5 4 3 3 3 2 2 3 1 3 2 2 3 4 3 2 2 1 1 1 1 2 2 3 1 1 2 2 2 1 1 2 1 38 1142,09 1122,22 88 33 STRUCTURELE AANPASSINGSMAATREGELEN MET DE SAF 8e EOF IN 1998 LAND (in alfabetische Benin Burkina Centr. Afr. Rep. Tsjaad Ghana Kameroen Kaapverdië Gabon Guinee Guyana Ivoorkust Djibouti Ethiopië Mauritanië Mali Malawi Mozambique Niger Rwanda Senegal Sierra leone Tanzania Oeganda Zambia Totaal FAS- Besluiten Betalingen Besluiten Aanvullingen (SAF+NIP) dec. 1998 NIP- 20,1 26,95 7,2 16,8 21,4 25 9,4 2,7 21,4 5,29 32,4 2,6 74,5 11,2 29,4 8,53 52,8 15,8 14,6 27,9 8,5 71,2 41,06 46,69 -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- 2 -- 1,3 -- -- -- 15 -- 10 -- -- -- 10 7 12,6 21 10,4 14,9 15 8,4 0 15 5,29 16,4 0 50 0 20,4 4,5 27,5 22,9 24,3 43,67 20,1 26,95 7,2 16,8 21,4 25 9,4 2,7 21,4 5,29 34,4 2,6 75,8 11,2 29,4 8,53 67,8 15,8 24,6 27,9 8,5 71,2 51,06 53,69 593,42 45,3 638,72 312,26 34 5. 2. Bijlage 2 : effect van de programma's op het geneesmiddelen- en inentingsbeleid Gezien de ernstige financiële crisis in de jaren 80, beschikte een groot aantal centra voor openbare gezondheidszorg aan het begin van de jaren 90 niet over geneesmiddelen en waren de centra voor de aankoop van geneesmiddelen praktisch bankroet. De door de Gemeenschap verleende steun voor structurele aanpassing is bepalend geweest voor een duurzaam herstel van de situatie. De dialoog over de beleidsmaatregelen die gedragen werd door een grote politieke vastberadenheid bij bepaalde regeringen om deze situatie te boven te komen, was een essentiële factor : de toestand waarin de centrales zich bevonden was namelijk het resultaat van ongeschikte beleidsmaatregelen. De invoering van nieuwe beleidsmaatregelen, die gebaseerd waren op de aankoop van geneesmiddelen van vitaal belang, terugverdiening van de kosten en de invoering van strikte beheersstelsels,vereisten beslissingen die buiten de bevoegdheden van de Ministeries van Volksgezondheid alleen vielen. Het kader waarbinnen de structurele aanpassingshervormingen werden besproken heeft de interministeriële besluitvorming bevorderd. de via beter steun gerichte financiële tegenwaardemiddelen Met de bevoorradingssystemen weer in een staat van goede werking worden gebracht : oprichting van renouvellerende fondsen bij de centrales en op alle niveaus van het gezondheidszorgstelsel en, soms, betaling van de binnenlandse schulden. Door nationale procedures te volgen voor de aankoop van geneesmiddelen konden deze worden verbeterd en de medicijnenprijzen aanzienlijk worden verlaagd, door meer gebruik te maken van geneesmiddelen met een algemeen spectrum en de centrales toch geloofwaardig te maken en daarbij de kwaliteitscontrole te handhaven of te verbeteren. konden Tenslotte is er via de structurele aanpassing of met andere instrumenten de nodige technische steun verleend. Dit streven, dat in sommige gevallen ook door de Wereldbank, Frankrijk of Nederland werd gesteund, heeft het mogelijk gemaakt om in Benin, Burkina Faso, Kameroen, Ivoorkust, Mali, Madagaskar, Niger, de Centraal-Afrikaanse Republiek en Senegal levensvatbare, prestatiegerichte aankoopcentrales weder op te bouwen en de allerbelangrijkste geneesmiddelen tegen redelijke prijzen aan eenieder ter beschikking te stellen. Aangezien sommige producten, zoals entstoffen, gratis verkrijgbaar moeten blijven, heeft de Gemeenschap de regering verzocht die aankopen in hun begrotingen op te nemen en, bij het geven van een andere richting aan de tegenwaardemiddelen, voor de financiering daarvan gezorgd. Aldus de heer Tertius Zongo, Minister van Economie en Financiën van Burkina Faso : "Het regionale project ter versterking van de onafhankelijkheid van het Sahelgebied in Afrika wat inentingen betreft, is in zoverre origineel dat het voor het eerst een groep lage-inkomens- landen ertoe aanmoedigt om de vaste lasten in verband met de programma's voor hun sectorale volksgezondheidsbeleid bij voorrang in hun nationale begrotingen op te nemen. Dit besluit is niet gemakkelijk geweest, maar de politieke moed en wilskracht hebben de overhand gekregen. Bij dat proces krijgen deze staten via de tegenwaardemiddelen voor de ondersteuning van de structurele hervormingen begrotingshulp van de Europese Commissie om de begrotingslijnen veilig te stellen, die gericht zijn op de financiering van entstoffen en medische gebruiksartikelen. 35 Een jaar na de invoering daarvan is de onafhankelijkheid op het gebied van inentingen heden ten dage een tastbare werkelijkheid in het nationale beleid van deze landen. Die staten beschikken namelijk momenteel op hun huishoudelijke begrotingen over begrotingslijnen om al hun behoeften aan entstoffen te dekken (…). Daarbovenop komt het gunstige, indirecte effect van de dialoog die is ontstaan tussen de diensten van het Ministerie van Volksgezondheid enerzijds en tussen deze diensten en die van het Ministerie van Financiën, anderzijds. Deze sectoroverschrijdende dialoog is het bewijs dat de Sahellanden het heft in eigen handen hebben genomen, wat hun inentingsprogramma's betreft. " 36 5. 3. Bijlage 3 : test met de hervorming van het voorwaardenpakket in Burkino Faso In het kader van het SPA werd de Gemeenschap in 1998 belast met de coördinatie van een modelactie, waarbij 9 geldschieters waren betrokken en die bedoeld was om de doeltreffendheid van de steun met snel uit te betalen kredieten te vergroten. De doelstellingen daarbij zijn : (1) de landen waaraan de programma's ten goede komen beter in staat stellen de verantwoordelijkheid daarvoor over (2) de hulpstromen gelijkmatiger doen verlopen, dat hulpverkeer minder onregelmatig maken en het aantal opschortingen verminderen door de steunbedragen op verschillende wijze uit te betalen, (3) meer rekening houden met de van de hervormingen verwachte resultaten dan met de middelen om die te bereiken en aldus een visie op middellange termijn bevorderen en (4) de coördinatie tussen de donors verbeteren door middel van gezamenlijke evaluatie-opdrachten. te nemen (eigen inbreng), Tot dusver zijn er drie van deze gemeenschappelijke opdrachten uitgevoerd. De voornaamste lering die men tot dusver uit deze test kan trekken is : Het is van vitaal belang dat de betrokken landen het heft van de hervormingen uiteindelijk in eigen handen nemen. Maar al te dikwijls worden de programma's ervaren als een geheel van hervormingen die door de betrokken landen of bevolkingen worden ondergaan en waarmee ver van de mensen afstaande, abstracte doelstellingen moeten worden bereikt. Het heft in eigen handen nemen betekent vooral dat de regeringen in staat moeten zijn om inhoud aan die hervormingen te geven en om politieke discussies op gang te brengen over de daarmee nagestreefde doelstellingen en verwachte resultaten. Bij die discussies moeten de betrokken diensten en de civiele samenleving in hoge mate worden betrokken. De geheime manier waarop de discussies rond de programma's nog maar al te vaak worden gevoerd, is uit den boze. De inzage in het effect van de hervormingen en de bezinning op de redenen waarom de verwachte resultaten eventueel niet konden worden bereikt, geven de landen niet alleen meer middelen in handen om de verantwoordelijkheid over te nemen, maar ook om strategieën voor te stellen, die op de plaatselijke realiteit zijn afgestemd en meer aan de verwachtingen van de bevolking beantwoorden. De tegenwoordig voor de uitbetaling geldende regelingen zijn niet bevorderlijk voor dit toezicht op de resultaten, maar leiden in tegendeel tot een systeem van hervormingen op zeer korte termijn, die veelal als van buiten opgelegd en willekeurig besloten worden ervaren. In het kader van deze test worden proeven genomen met andere uitbetalingsregelingen, waarmee plotselinge, onverwachte "stop and go"-situaties kunnen worden vermeden. De voorstellen onder punt 3 van deze mededeling berusten grotendeels op deze test. Door de coördinatie van de donors verliezen de overheidsdiensten van de betrokken landen minder tijd, worden de besprekingen nuchterder en de beoordelingen minder subjectief. Deze ontwikkeling is echter complex : het is niet altijd gemakkelijk om aanwijzingen van pertinente, tastbare resultaten te vinden; de voorlichtingsstelsels zijn dikwijls ontoereikend maar vooral de overschakeling van een dialoog over de hervormingen op een dialoog over de resultaten vereist een diepgaande mentaliteitsverandering, zowel bij de regeringen als bij de geldschieters. 37 Het lijkt nodig om, naarmate deze tekst wordt uitgevoerd, met de resultaten daarvan rekening te houden want: • ondanks het uitgesproken streven om te bevorderen dat de betrokken landen de verantwoordelijkheid voor de hervormingsprogramma's overnemen (eigen inbreng) en dat de civiele samenleving daaraan deelneemt, valt niet te ontkennen dat de huidige programma's nog grotendeels worden ervaren als door de donors opgelegd en dat er nog geen regelingen zijn gevonden om te stimuleren dat ook de civiele samenleving zich daarbij betrokken voelt; • voor de toepassing van de communautaire maatregelen lijkt het erop alsof, ondanks het bovenvermelde rationaliseringsstreven, de specifieke voorwaarden nog te groot in aantal zijn en onvoldoende door de overheidsdiensten worden begrepen. 38 5. 4. Bijlage 4 : tekortkomingen van de huidige werkmethodes De herijking van bepaalde methoden of praktijken door de recente evaluatie van de door het IMF gesteunde ESAF-programma's De in 1998 gepubliceerde externe evaluatie van de ESAF-programma's bracht een aantal tekortkomingen van de huidige programma's aan het licht, op grond waarvan er aanbevelingen konden worden gedaan, waarmee de Europese Gemeenschap het veelal eens is. Het eerste punt van aandacht is dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met het effect van de programma's op de armoede. Daarbij wordt gewezen op twee aspecten : ontwikkeling van de inkomens en toegang tot de sociale diensten. De evaluatie onderstreept hoe belangrijk het is om reeds bij de opzet van de programma's rekening te houden met de analyses waarmee kan worden nagegaan welke groepen armen hun situatie achteruit zullen zien gaan wegens de beoogde hervormingen, en de ontwikkelingen van de relatieve prijzen beter te volgen. Ten tweede wordt in de evaluatie gewezen op het belang van de opeenvolging van de hervormingen en van een kader op middellange termijn. De daling van de inkomens kan het gevolg zijn van vergissingen bij de opeenvolging/het tempo van de hervormingen. Uit de analyse blijkt dat de financiële liberalisering in sommige gevallen te vroegtijdig was, in die zin dat zij aan de stabilisatie voorafging en deze laatste uiteindelijk vertraagde. Een derde constatering is dat de verantwoordelijkheid voor de programma's onvoldoende door de landen zelf wordt overgenomen (eigen inbreng) en dat er niet genoeg rekening wordt gehouden met de civiele samenleving bij de omschrijving van de doelstellingen van de programma's. Zowel bij de geldschieters als bij de gesteunde landen heerst de opvatting dat de overname van de verantwoordelijkheid door de betrokken regeringen een noodzakelijke voorwaarde voor het welslagen van de hervormingsprogramma's is. Ondanks dat men het daarover algemeen eens is, was het zeer moeilijk de operationele betekenis van dat concept te verbeteren. De beste oplossing zou zijn om de betrokken regeringen in staat te stellen een sfeer van nationale concensus op te bouwen over een op duurzame, rechtvaardige groei berustende ontwikkelingsstrategie. Dit zou echter inhouden dat de methodes worden herzien, zowel binnen de landen zelf als bij de internationale instellingen, en met name bij het IMF. De laatste constatering van de evaluaties tenslotte, is dat er onvoldoende aandacht wordt besteed aan de corruptieproblematiek, terwijl ook wordt bevestigd hoe belangrijk het is de instellingen te ondersteunen, toezichtregelingen te treffen om te verzekeren dat de toegekende middelen doeltreffend worden benut, en het gerechtelijke apparaat te versterken. 39 5. 5. Bijlage 5: Zeelanden lijst van steunmaatregelen ten behoeve van de Middellandse Jaar Bedrag (in miljoenen ecu) Algerije 1992 70 Algerije 1996 125 Jordanië 1994 Jordanië 1995 30 20 Jordanië 1996 100 Marokko 1993 80 Marokko 1996 120 Tunesië 1992 40 Tunesië 1996 20 Tunesië 1996 100 Instrument – doelstelling Huidige toestand Voltooid Nog in uitvoering Voltooid Voltooid Voltooid Voltooid Nog in uitvoering Voltooid Voltooid Voltooid Invoerprogramma. Tegenwaardefondsen: infrastructuur of dienst voor sociale woningbouw Directe begrotingssteun (waarvan 35 miljoen ecu overgedragen van het bovenvermelde invoerprogramma). Doelstelling: structurele hervormingen van het sociale woningbouwbeleid, van de buitenlandse handel, de privatisering en de sociale zekerheid Invoerprogramma. Tegenwaardefondsen: sociale sector Invoerprogramma. Tegenwaardefondsen: sociale sector Directe begrotingssteun. Doel: privatisering en herstructurering van bedrijven, sociale bescherming en voedselsubsidies; bevolkingsstrategie Invoerprogramma. Tegenwaardefondsen: andere lasten dan loonkosten in de sectoren gezondheidszorg en onderwijs Directe begrotingssteun. Doelstelling: economische en sociale strategie op middellange termijn; verbeterd juridisch kader; consolidering en hervorming van de begroting; herstructurering van bedrijven; ontwikkeling van de particuliere sector Invoerprogramma. Tegenwaardefondsen: bodem- en waterbehoud; geïntegreerde plattelands- en stadsontwikkeling Directe begrotingssteun. Doelstelling: sociale sectoren (overheidsuitgaven, bestuursrechtelijk kader, ontwikkeling van de particuliere sector). Gelijktijdige maatregel met de lening van de Wereldbank ECAL I (aanpassingslening voor de economische concurrentiepositie, doelstelling: herstructurering van bedrijven, buitenlandse handel, sectorale financiële hervorming, verbetering van de sociale uitgaven 40