title: Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Yhteisön tuki talousuudistusohjelmiin ja rakennesopeutukseen: tilanne ja näkymät

eurovoc_concepts:
ACP countries
Eastern Bloc countries
Mediterranean third countries
economic reform
structural policy

text: EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel, 04. 02. 2000 KOM(2000) 58 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Yhteisön tuki talousuudistusohjelmiin ja rakennesopeutukseen: tilanne ja näkymät TIIVISTELMÄ ja taloudellista Rakennesopeutuksen tukiohjelmat ovat olleet olennainen osa Euroopan yhteisön teknistä Lomén yhteistyötä AKT-maiden yleissopimuksen tekemisestä lähtien. Niitä laajennettiin vuonna 1992 Välimeren maihin antanut uudistetun Välimerenpolitiikan talousuudistusohjelmille merkittävää on 2 334 miljoonaa euroa 40 AKT-maalle ja 705 miljoonaa euroa neljälle Välimeren maalle. jälkeen jonka määrä on tukea, taloudellista puitteissa. neljännen Yhteisö kanssa sen että kyseistä välinettä on käytetty Tässä tiedonannossa esitellään yhteisön rakennesopeutustukiohjelmien kehitystä. Siitä ilmenee, yhä enemmän laajempien talousuudistusten edistämiseen klassisten, pelkästään taloutta vakauttavien ohjelmien sijasta. Tämä kehitys johtuu makrotaloudellisten edellytysten yleisestä paranemisesta sekä yhteisön ja kumppanimaiden suhteiden kehittymisestä. AKT-maiden osalta Lomén yleissopimuksia seuraavana aikana on tarkoitus kehitellä uutta, kun taas Välimeren maiden osalta vuoden 1995 Euro–Välimeri-aloite johti yhteisön ja näiden maiden suhteiden uudelleenmäärittelyyn. Yhteisö on myös osallistunut keskusteluun rakennesopeutuksesta erityisesti Afrikkaa koskevan erityisen tukiohjelman (SPA) puitteissa. Yhteisö on neuvoston hyväksymien suuntaviivojen mukaisesti pyrkinyt aina edistämään sellaisia uudistuksia, eli perusteellisempia uudistuksia kuin lyhyen aikavälin vakauttamistoimet tai yhdenmukaiset ja ennaltamäärätyt uudistussarjat. joilla pyritään pitkäaikaisiin ratkaisuihin, kansainväliseen aktiivisesti Tiedonannossa vahvistetaan, että välineitä koskevista perussuuntauksista kolme on yhä ajankohtaisia. Ensimmäinen on talouskasvua edistävien sekä sisäistä ja ulkoista tasapainoa lujittavien vakaiden makrotaloudellisten puitteiden merkitys. Toiseksi on tärkeää korostaa köyhyyden torjumista. Se on tärkeää sinänsä sekä välttämätöntä toisinaan tarvittavien mutta raskaiden uudistusten menestyksen kannalta. Kolmanneksi alueellisten yhteyksien kehittäminen on edelleen hyvin tärkeää. Kumppanimaiden kotimarkkinat ovat pienet, ja alueellista yhteistyötä pidetään nyt keinona dynaamistaa ja monipuolistaa talouksia. Tiedonannossa korostetaan tarvetta syventää yhteisön tukea rakenteellisille ja alakohtaisille uudistuksille. Tiedonannossa yksilöidään tähän liittyen seuraavat ensisijaiset julkisen talouden terveelle hallinnoimiselle, verouudistuksille sekä yksityisen sektorin kehittämiselle. köyhyyden vähentämiselle, toimet: tuki Toimintatapojen ja välineiden hallinnon kehittämisen suhteen tiedonannossa korostetaan: • • • välineiden parempaa integroimista yhteistyön kahdenvälisiin puitteisiin; suorana budjettitukena käytettyjen yleisten tuontiohjelmien käytön lopettamista; tarvetta säilyttää komission asema jäsenvaltioiden rinnalla Bretton Woodsin toimielimissä. Kumppanimaita erilaisilla saa vaatimuksilla, koska yhdellä maalla ei voi olla kuin yksi talousuudistusohjelma; rasittaa monilla turhaan ei 2 • • erityisten alakohtaisten ohjelmien kasvavaa tarvetta. Erityisesti tarvitaan ohjelmia, jotka liittyvät ns. toisen polven uudistuksiin tai assosiaatiosopimusten tekemiseen; seuranta- ja arviointimekanismien parantamista avoimuuden lisäämiseksi, ohjelmien laatimisen parantamiseksi ja niiden omaksumisen helpottamiseksi kumppanimaissa. johtaa siihen, että Tuloksia varten on tarkoitus kehittää mittareita, mikä voi määrärahoja myönnetään saavutettujen tulosten perusteella. Nämä periaatteet toteutetaan joustavasti ja asteittain, ja niiden toteutuksessa otetaan huomioon kumppanimaiden toisistaan poikkeavat tilanteet. 3 Sisällysluettelo 1. Johdanto. 5 2. Yhteisön tuki rakennesopeutukseen AKT-maissa. 7 2. 1. Tukitilanne. 7 2. 2. Huomionarvoisia seikkoja yhteisön tuen näkymiä tarkasteltaessa. 13 2. 3. Tulevaisuuden näkökulmia ja suuntaviivoja. 15 3. Välimeren itä- ja eteläpuolisille maille myönnettävä tuki. 24 3. 1. Johdanto. 24 3. 2. Toteutettujen ohjelmien tilanne. 24 3. 3. Näkymät ja päätelmät. 28 4. Päätelmät ja tulevat suuntaviivat. 29 4. 1. Aikaisemman kokemuksen hyödyntäminen. 29 4. 2. Uudet kumppanuussuhteet. 30 4. 3. Ensisijaiset tavoitteet. 30 4. 4. Toimintatapojen kehittyminen. 31 4. 5. Toteuttaminen. 32 5. Liitteet. 33 5. 1. Liite 1 : LUETTELO seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n päätöksistä (1991– 1998). 33 5. 2. Liite 2: Ohjelmien vaikutus lääke- ja rokotusohjelmiin. 35 5. 3. Liite 3: Ehdollisuuden uudistamiskokeilu Burkina Fasossa. 36 5. 4. Liite 4: Nykyisten toimintatapojen heikkoudet. 37 5. 5. Liite 5: Luettelo Välimeren maille myönnetyistä tuista. 38 4 1. JOHDANTO tukemaan rakennesopeutusta vuonna 1991 Lomén neljännen AKT-EY- Yhteisö ryhtyi ja yleissopimuksen neuvottelujen perusteella. Yhteisön tukea koskevat käytännön yksityiskohtaiset säännöt vahvistaneen ensimmäisen välikertomuksen jälkeen neuvosto antoi päätöslauselman toukokuussa 1992. Lisäksi neuvoston kesäkuussa 1992 antama asetus avasi mahdollisuuden tukea rakennesopeutusta Välimeren maissa. suuntaviivat Saadun kokemuksen ja näiden kahden välineen kehityksen perusteella uusissa neuvoston päätöslauselmissa ehdotettiin jatkoa varten toimintalinjoja neljän keskeisen periaatteen mukaisesti: – silloisen lähestymistavan vakiinnuttaminen, jolloin määriteltiin unionin kannalta keskeiset kysymykset rakennesopeutusohjelmien pitkäaikaisvaikutuksen, ohjelmien ja alueellisen lähestymistavan yhdistämisen, sosiaalisen ulottuvuuden ja omaksumisen kannalta, – kehitetyn lähestymistavan parhaiden puolien (julkinen rahoitus ja ohjelmien sijoittaminen alueelliseen yhteyteen kaupan edistämiseksi tai talouden yhdentämiseksi) syventäminen, – toiminnan laajentaminen mukauttamalla välineitä ja toimintatapoja (kehitys kohti suoria budjettitukia) pohtimalla uutta ehdollisuuskäytäntöä sekä parantamalla koordinointia yhteisössä erityisesti Bretton Woodsin toimielinten osalta ja – joustavuuden lisääminen välineiden hallinnoinnissa mukautettaessa niitä eri yhteyksiin. toteutetaan Euroopan unionin vapaakauppa-alueen Välimeren maissa tukiohjelmat perustamisen yhteydessä. Kyseisen tiedonannon antamisen jälkeen komissio ja jäsenvaltiot ovat antaneet Bretton Woodsin toimielinten rinnalla merkittävää taloudellista tukea AKT-maissa tai Välimeren maissa toteutetuille rakennesopeutusohjelmille: AKT-maat Maksusitoumukset (miljoonaa ecua) Ohjelmien määrä Maiden määrä Seitsemäs EKR Kahdeksas EKR VÄLIMEREN MAAT 4. pöytäkirja + MEDA 1 695 639 705 93 24 10 38 24 4 Näillä kahdella alueella myönnetyistä tuista on laadittu useita sisäisiä ja ulkoisia arviointeja. Vaikka makrotalouden vakauttamisen ja perusteellisten rakenneuudistusten alalla on niiden mukaan saavutettu huomattavia tuloksia, väestön hyvinvointia koskevat tulokset olivat heikkoja. Uusi kansainvälinen tilanne (jolle ovat tyypillisiä erityisesti Aasian ja Venäjän kriisit) ja yhteistyökehyksen kehittyminen näiden kahden alueen kanssa edellyttävät uudelleen rakennesopeutukseen tarkastelemista. Tarkastelussa on otettava huomioon useat kansainvälisesti käydyt keskustelut, joiden tavoitteena on kyseisten tukien tehokkuuden lisääminen. talousuudistuksiin myönnettyjen yhteisön tukien ja 5 Vuonna 1998 julkaistu tehostettua rakennesopeutusohjelmaa (ESAF) koskeva ulkoinen arviointi edisti kansainvälistä keskustelua huomattavasti. Arvioinnin päätelmän mukaan huomiota oli kiinnitetty liian vähän vaikutuksiin, joita uudistuksilla oli köyhyyteen, uudistusten nopeuteen ja jaksotukseen sekä ohjelmien omaksumiseen tuensaajamaissa. Arvioinnissa korostettiin myös tarvetta ottaa selvästi huomioon korruptio ja julkistalouden riittämätön hoito. on Siitä ollaan jo yksimielisiä, että taloudellisia ja sosiaalisia ongelmia on käsiteltävä yhdessä. vahvistaminen, Etusijalle julkistalouden parantaminen, mukaan lukien korruption torjunta. Makrotaloudellisten uudistusohjelmien ytimenä on oltava köyhyyden torjunta eli kaikkiaan on suuntauduttava enemmän maiden itse päättämien ohjelmien tuloksiin. omaksuminen, instituutioiden ohjelmien asetettava Tärkeimmät rahoittajat muuttivat vähitellen tukivälineitään ennen rakennesopeutusohjelmien alan laajentamista ja tukiensa yhdenmukaisuuden lisäämiseksi. Maailmanpankki kehitti High juuri Impact Adjustment Lending -välineen ja Kansainvälinen valuuttarahasto korvasi perustetun ja rakennesopeutusohjelman kasvunedistämisohjelmalla. Yhteisö aikoo yhdistää rakennesopeutukseen myöntämänsä tuen suurempiin kokonaisuuksiin, kuten Lomén yleissopimuksen jälkeisiin toimiin tai Välimeren maiden kanssa tehtyihin assosiaatiosopimuksiin. köyhyydentorjunta- tehostetun Tässä tiedonannossa esitetään tilanne ja näkymät AKT-maiden (2 luku) ja Välimeren maiden (3 luku) osalta sekä esitetään päätelmät ja tulevat suuntaukset (4 luku). 6 2. YHTEISÖN TUKI RAKENNESOPEUTUKSEEN AKT-MAISSA 2. 1. Tukitilanne Tarkasteltaessa yhteisön seitsemännestä EKR:stä sen ensimmäisenä soveltamisvuonna rakennesopeutusohjelmiin maksettuja tukia voidaan havaita, että yhteisö on ollut näiden ohjelmien merkittävä tukija AKT-maissa sekä määrällisesti että laadullisesti. sekä kahdeksannesta EKR:stä Jäljempänä esitetyt päätelmät perustuvat syyskuussa 1998 tehtyyn katsaukseen, joka kattoi 96 prosenttia seitsemännestä EKR:stä rahoitetuista määristä vuosina 1991–1997, sekä 14 ulkoiseen arviointiin1, jotka kattoivat noin puolet ohjelmien rahoituksesta. Täydentäviä tietoja on saatu kahdeksannesta EKR:stä vuonna 1998 aloitettujen 23 uuden ohjelman seurannasta. 2. 1. 1. Kokonaiskuva rahallisesta tuesta Yhteisön tukea on maksettu maille, jotka toteuttavat Bretton Woodsin toimielinten hyväksymiä uudistuksia ja jotka ovat tämän vuoksi automaattisesti oikeutettuja neljännessä Lomén yleissopimuksessa määrättyyn erityiseen rakennesopeutusohjelmaan. Seitsemännen EKR:n aikana toteutetuista 93 ohjelmasta on maksettu 38 AKT-maalle yhteensä 1 695 miljoonaa ecua, josta 1 142 miljoonaa ecua erityisistä rakennesopeutusvaroista neljännen Lomén 553 miljoonaa ja yleissopimuksen toisesta ensimmäisenä sen soveltamisvuotena maksetut varat, 639 miljoonaa ecua (joista 594 miljoonaa ecua erityisistä rakennesopeutusvaroista ja 45 miljoonaa ecua maaohjelmista), joita on maksettu 24 maalle. ecua maaohjelmista. Määrään rahoituspöytäkirjasta lisättävä (kahdeksas EKR) on Luettelo näistä ohjelmista on liitteessä 1. Rakennesopeutustukeen myönnettyjen varojen lisäksi on kyseisenä ajanjaksona käytetty noin 715 miljoonaa ecua Stabex-varoja, joilla on tuettu rakenneuudistusta tai alakohtaisia toimia. Euroopan unionin (jäsenvaltiot ja yhteisö) painoarvoa rakennesopeutusohjelmien tukemisessa on syytä korostaa, koska sen osuus on ollut vuosina 1991–1996 lähes 40 prosenttia kaikesta avusta Afrikkaa koskevaan erityisapuohjelmaan (SPA) kuuluville maille. Unionin osuus Bretton Woodsin toimielinten antamasta rahallisesta tuesta on ollut yli 60 prosenttia. tuen osuus Yhteisön rahoittajien maksamasta rakennesopeutustukien kokonaismäärästä, ja se lienee 15–20 prosenttia ajanjaksolla 1997– 2000. Tämä osoittaa yhteisön tuen kasvavaa merkitystä SPA-maiden maksutaseiden ja talousarvioiden kannalta. prosenttia kaikkien lähes oli 13 Kun otetaan huomioon uudistusohjelmia toteuttavien maiden tarpeet ja kehitys, rahoituksessa voidaan havaita maantieteellistä keskittymistä. Afrikan maat ovat saaneet 95 prosenttia rahoituksesta (Karibian alueen maat neljä prosenttia ja Tyynenmeren alueen maat prosentin). Seitsemännen EKR:n aikana yli puolet käyttöön otetuista varoista meni seitsemälle maalle (Burkina Faso, Etiopia, Ghana, Mali, Norsunluurannikko, Sambia ja Tansania). Vähiten kehittyneet maat saivat 70 prosenttia varoista. 1 Ulkopuolisille konsulteille tehtäviksi annetut arvioinnit toteutettiin vuosina 1995–1997 seuraavissa maissa: Benin, Dominikaaninen tasavalta, Etiopia, Ghana, Guinea, Kamerun, Malawi, Mali, Mauritania, Norsunluurannikko, Sambia, Tansania, Uganda ja Zimbabwe. 7 EY:n antamaan kehitysapuun verrattuna rakennesopeutustuen osuus oli noin 22 prosenttia kokonaisrahoituksesta. Se oli pienimmillään kahdeksan prosenttia (Burundi) ja enimmillään 46 prosenttia (Ghana). jotka Varojen jakamisessa tukikelpoisten maiden kesken käytettiin myöntämisperusteita, perustuivat seitsemännen EKR:n osalta pääasiassa ulkoisen ja sisäisen rahoituksen tarpeisiin (suhteessa väestöön). Niitä muutettiin vuonna 1999, jotta voitaisiin suosia köyhimpiä maita sekä niitä maita, ja sosiaalipoliittisia tuloksia ja noudatettu parhaiten demokratiaa ja hyvää hallintotapaa (ks. liite 2). joissa on saavutettu parhaita talous- 2. 1. 2. Ohjelmien toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt Rakennesopeutuksen tukiohjelmat on toteutettu seitsemännen EKR:n aikana yleisinä tuontiohjelmina. Tuki maksetaan maksutaseen parantamiseksi valuuttana ja se tuottaa heti valuttaa vastaavan summan (vastikevaroja), jolla voidaan rahoittaa maiden budjettimenoja. Neljännen Lomén yleissopimuksen tarkistaminen Mauritiuksessa antoi mahdollisuuden maksaa suoraa budjettitukea sellaisille maille, joiden valuutta on muunnettavissa ja vapaasti vaihdettavissa, jolloin yksinkertaisempien menettelyjen käyttö tuli mahdolliseksi. Tämän Bretton Woodsin toimielinten suositusten mukaisen lähestymistavan ansiosta kahdeksannen EKR:n tuet on voitu maksaa pääasiallisesti suorana budjettitukena. 2. 1. 3. Tavoitteet ja saavutetut tulokset Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja neuvoston eri päätöslauselmissa vahvistettujen suuntaviivojen mukaisesti yhteisön tuen tavoitteena on ollut kehitysmaiden talouden yhdentäminen maailmantalouteen, köyhyyden torjunta ja kestävä taloudellinen, sosiaalinen ja inhimillinen kehitys. Tässä yhteydessä yhteisö on erityisesti pitänyt huolta sosiaalialan julkisen rahoituksen turvaamisesta. Kutakin maata koskee ainoastaan yksi talousuudistusohjelma. Yhteisö tukee näiden ohjelmien toteuttamista Bretton Woodsin toimielinten hyväksyttyä ne. rakennesopeutuksen tukiohjelmat koostuvat kolmesta osasta: Komission rahoittamat valuutan vuoropuhelu myymisestä (kohdentaminen) saadun valuutan (vastikevarojen) käyttö ja instituutioille annettava apu (tekninen apu). toteuttamisesta (ehdollisuus), uudistusten hallitusten kanssa Yhteisöohjelmista tehdyissä arvioinneissa korostetaan sitä, että yhteisö ei ole aina voinut tai ymmärtänyt osallistua aktiivisesti ohjelmien laatimiseen AKT-maiden ja Bretton Woodsin toimielinten rinnalla. Yhteisön osallistuminen on usein rajoittunut tiettyihin aloihin. Tämä on usein johtunut siitä, että Bretton Woodsin toimielimet ovat epäröineet aloittaa ohjelmia koskevat neuvottelut muiden rahoittajien kanssa, mutta myös komission henkilöresurssien vähäisyydestä. Voidaan kuitenkin havaita, että Bretton Woodsin toimielimet ovat viime aikoina olleet entistä valmiimpia hyväksymään tapauskohtaisesti komission osallistumisen ohjelmia koskeviin neuvotteluihin. Bretton Woodsin toimielimissä ei juuri ole sellaista koordinointia, jota Euroopan unioni harjoittaa jäsenvaltioiden välillä ja joka on yleensä toteutuu tyydyttävästi kentällä. Jos tällaista rakennesopeutuspolitiikkojen koordinointia määrittelyssä suhteutuisi varmasti paremmin sen rahoitukselliseen painoarvoon. harjoitettaisiin, Euroopan unionin rooli 8 2. 1. 3. 1. Edellytykset yhteisön tuen maksamiselle Yhteisön tukien maksaminen edellyttää järjestelmällisesti sitä, että Bretton Woodsin toimielinten kanssa sovittua makrotalouden uudistusohjelmaa toteutetaan tyydyttävällä tavalla. keskustelua Tämän yleisen edellytyksen lisäksi rakennesopeutukseen tarkoitetut tuet ovat synnyttäneet perusteellista ja mahdollistaneet maksuedellytysten määrittelemisen tukialojen mukaisesti tehtyjen sitoumusten perusteella. Näiden yleiseen uudistusohjelmaan nähden johdonmukaisten erityisedellytysten ansiosta on voitu syventää ohjelmointia ja talousarvion täytäntöönpanoa, alakohtaisia politiikkoja, instituutioiden lujittamista tai alueellista yhdentymistä koskevaa vuoropuhelua. noudattamista politiikoista hallitusten Yhteisön tukia koskevat arvioinnit2 ovat osoittaneet, että sillä on voitu useissa maissa ylläpitää tai kasvattaa opetus- ja terveysministeriöiden budjettia tai jatkaa taikka lisätä perusteellisia uudistuksia perusterveydenhuollon tai -koulutuksen järjestelmissä, lääkkeiden hankinnassa ja jakelussa (katso liite 3), kansallisen tieverkoston ylläpitämisessä, hallinnon hajauttamisessa sekä muilla ensisijaisiksi katsotuilla aloilla. On otettu käyttöön paremmin soveltuvia institutionaalisia mekanismeja sekä entistä tasapuolisempia ja avoimempia rahoituskäytäntöjä. Valtion, yksityissektorin ja kansalaisyhteiskunnan roolit ovat jakautuneet uudestaan, mikä on johtanut uudistuksiin julkisella sektorilla. Tuki rakennesopeutukseen on ollut voimakas uudistustekijä. Yhteisön tuelle on myös ominaista se, että varainhoitoon ja julkiseen talouteen kiinnitetään yhä enemmän huomiota. Talousarviomenettelyn parantaminen – ohjelmointi, täytäntöönpano ja julkisten menojen seuranta – on ollut yksi keskeinen huolenaihe sekä keskushallinnossa että paikallishallinnossa. Tavoitteena on ollut luotettavien ja avoimien kansallisten menettelyjen vakiinnuttaminen erityisesti julkisten hankintojen alalla, vaikka se onkin osoittautunut vielä riittämättömäksi useissa tapauksissa. Arvioinneissa on kuitenkin ilmennyt myös eräitä yhteisön tuen vaikutuksiin liittyviä heikkouksia tai puutteita: (cid:1) Köyhyyden vähentämisen tavoitetta on yhä liian usein lähestytty pelkästään sosiaalialan tukemisen kautta kiinnittämättä riittävästi huomiota tasapuolisuuteen ja talouspolitiikan vaikutuksiin varallisuuden jakautumisen kannalta sellaisina kuin ne määritellään neuvoston vuonna 19933 hyväksymässä päätöslauselmassa. • Vaikka ohjelmilla on useissa tapauksissa autettu ylläpitämään tai kasvattamaan sosiaalialan budjettia, tämä ei ole aina johtanut i) kyseisten alojen syrjäisimpien rakenteiden käytössä olevien varojen tosiasialliseen lisääntymiseen ja ii) väestölle tarjottujen palvelujen laadulliseen paranemiseen (esimerkiksi koulunkäynti ja terveydenhuoltopalveluiden käyttö ovat toisinaan vähentyneet). 2 3 Katso alaviite 1. Päätöslauselma annettiin vuoden 1993 marraskuussa annetun köyhyyden torjuntaa koskevan tiedonannon jälkeen. 9 2. 1. 3. 2. Vastikevarojen kohdentaminen Yhteisön avun täytäntöönpanoa koskevilla yksityiskohtaisilla säännöillä on pyritty maksutaseiden tasapainottamisen lisäksi edistämään AKT-maiden ensisijaisiksi katsottujen julkisten budjettimenojen tyydyttävää täytäntöönpanoa varsinkin sosiaalialalla. Tässä yhteydessä tuista saatavien vastikevarojen käyttö vastaa Lomén yleissopimuksessa määriteltyjä suuntaviivoja, koska niillä suositaan terveydenhuoltoalaa (35 prosenttia varoista) teiden kunnossapito ja koulutusta (30 prosenttia varoista). Muita ensisijaisia aloja ovat ja maaseudun (kahdeksan prosenttia), kehittäminen (kolme prosenttia). Kohteena olevista kuluista etusijalla ovat toimintakulut investointikulujen ja maan sisäisen velan vähentämiseen verrattuna. hallinnon hajauttaminen (kolme prosenttia) Useissa maissa kohteena on koko terveydenhuolto- ja/tai koulutusbudjetti palkkoja lukuun ottamatta, minkä vuoksi näiden budjettien täytäntöönpanoaste on yleisesti ottaen ollut tyydyttävä. Joissain maissa kohdentamisen tehokkuudesta ei ole varmuutta, vaan se on eräissä ei-toivottuihin vaikutuksiin, kuten sellaisten erityismenettelyjen tapauksissa suosimiseen, joita käytetään tavallisesti perinteisten hankkeiden hallintoon, tai vaadittujen valvontamenettelyjen kankeudesta tai budjettituen tarkoituksen väärinymmärtämisestä johtuviin viivästyksiin talousarvion täytäntöönpanossa. johtanut 2. 1. 3. 3. Tekninen tuki Ohjelmien yhteydessä on annettu paljon teknistä tukea, jolla on pyritty varmistamaan yhteisön tuen seuranta ja institutionaalinen tuki maille. Tekninen tuki on kohdistettu talouspolitiikan tai alakohtaisten politiikkojen laatimisen parantamiseen tai ja täytäntöönpanomenettelyn vahvistamiseen. Lisäksi sen avulla on voitu toteuttaa ohjelmien tilintarkastuksia ja arviointeja sekä osallistuttu Maailmanpankin ja muiden rahoittajien rinnalla useisiin julkisten menojen tarkasteluihin. talousarvioiden laatimis- 2. 1. 4. Erityiset huolenaiheet On korostettava pyrkimystä parantaa välineiden keskinäistä johdonmukaisuutta ja toteuttaa erityistoimia alueelliseen yhdentymiseen ja velkataakan keventämiseen liittyvissä asioissa. 2. 1. 4. 1. Välineiden johdonmukaisuuden parantaminen Yhteisön tavoitteena on ollut sen avustusvälineiden, erityisesti rakennesopeutustuen ja maaohjelmien johdonmukaisuuden ja lähentymisen parantaminen. Lisäksi merkittävä osa Stabex-varoista ja sittemmin elintarviketurvan apuvaroista on myönnetty budjettitukina. 2. 1. 4. 2. Alueellisen yhdentymisen tukeminen Erityisen tärkeänä on pidetty alueellisen yhdentymisen tukemista erityisesti Länsi-Afrikan talous- ja rahaliittoon (UEMOA) ja rajojen yli toteutettavaan aloitteeseen (ITF) osallistuville. Tämänkaltaisiin toimiin osallistuville maille on varattu varoja (noin 100 miljoonaa ecua) siten, että niiden määrärahoja on lisätty ja rahoitus on kytketty uudistusten tosiasialliseen toteuttamiseen. Tukea on annettu vero- ja /tai tulliuudistuksista johtuvien väliaikaisten kulujen korvaamiseen sekä vapauttamistoimien tueksi. Tässä yhteydessä on annettu myös merkittävää tukea toimintavalmiuksien vahvistamiseen. 10 2. 1. 4. 3. Voimakkaasti velkaantuneita köyhiä maita koskevan aloitteen (HIPC-aloite) tukeminen ja ainoat neljännen Lomén Yhteisön rahoitus AKT-maissa on pääasiassa avustuksia, lainat ovat riskipääomia ja lainoja EIP:n omista yleissopimuksen aikana jäljellä olevat varoista. Tämän vuoksi yhteisön rooli velkojana on nykyään marginaalinen (noin kaksi prosenttia HIPC-maiden velkakannasta). Yhteisö on kuitenkin halunnut osallistua alusta alkaen sekä lainanantajana että rahoittajana Bretton Woodsin toimielinten aloitteeseen voimakkaasti velkaantuneiden köyhien maiden velkaongelman ratkaisemiseksi vaadittiin merkittäviä rakenneuudistuksia valintapäätöksen (decision point) ja velkojen keventämisen (completion point) välisenä aikana. Lisäksi näissä uudistuksissa on sosiaalinen puoli, jonka tukeminen on yhteisön mielestä tärkeää. Yhteisö halusi myöntää tukea väliaikana ja lujittaa menettelyn sosiaalista sisältöä. (HIPC-aloite). Tuensaajamailta tämän vuoksi rakennesopeutuksen tukiohjelmiinsa HIPC- Yhteisö päätti ulottuvuuden ja lisätä määrärahoja koko siirtymäkauden ajalta niiden maiden osalta, joita aloite koskee. Tällä hetkellä on otettu käyttöön noin 36 miljoonaa ecua (kahdeksannesta EKR:stä) yhdeksän maan hyväksi. sisällyttää Komissio aikoo parhaillaan esittää jäsenvaltioille ja AKT-maille sellaisten suuntaviivojen hyväksymistä, joiden tavoitteena on aloitteen lujittaminen, laajentaminen ja nopeuttaminen. Ensin on varmistettava jo myönnettyjen kahden osan rahoitus (osallistuminen lainanantajana ja rahoittajana), koska niistä johtuvat kustannukset ovat kasvaneet huomattavasti. Kolmantena ulottuvuutena on edistää HICP-aloitteen yleisrahoituksen lopettamista, sillä se saa eniten kehitysyhteistyön määrärahoja. 2. 1. 5. Osallistuminen kansainväliseen keskusteluun Bretton Woodsin instituutioiden käyttämiin henkilöstöresursseihin verrattuna yhteisö hoitaa vaatii suhteellisen vähillä asiantuntemusta ja tarkkaa makrotalouden suhdanteiden seurantaa. Kansainvälisissä piireissä käytävään keskusteluun osallistuminen on näyttänyt olevan ensisijainen keino eurooppalaisen näkemyksen esiin tuomiseksi. henkilöresursseilla huomattavaa apupakettia alalla, joka Näistä keskustelufoorumeista erityisen tärkeä on SPA (Afrikkaa koskeva erityisapuohjelma), joka perustettiin vuonna 1987 ja jonka kokouksiin kokoontuvat kahdesti vuodessa Maailmanpankin varajohtajan puheenjohtajuudella lähes kaikki Saharan eteläpuolisen Afrikan maille rakennesopeutustukea myöntävät tuenantajat. Tästä foorumista, joka pyrkii suosimaan nopeasti maksettavan avun käyttöönottoa, on tullut vuosien kuluessa keskeinen foorumi keskusteltaessa tämän avun täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Tämä lähestymistapa on tuottanut tulosta: komissio on saanut vähitellen jaetuksi suuntaviivat rakennesopeutusohjelmien sijoittamisesta pidemmän aikavälin näkökulmaan ja alueelliseen asiayhteyteen. Tämä näkemys on liittynyt pohdintoihin ”toisen sukupolven uudistuksista”, joilla pyritään pitkäaikaisiin muutoksiin instituutioiden tasolla. Lyhyen aikavälin käsitys rakennesopeutuksesta pääasiassa talouden vakauttamistoimina ennalta määrättyinä uudistus- ja vapautuspaketteina väistyy yhä enemmän sellaisen lähestymistavan tieltä, joka on asteittaisempi ja realistisempi ja jossa korostetaan enemmän väestön elintasoa ja köyhyyden vähentämistä. ja 11 Yhteisö on pyrkinyt saamaan näille suuntaviivoille käytännön sisältöä. Tämän vuoksi sen vaikutus näkyykin tietyillä erityisaloilla, kuten i) ehdollisuuden uudistamisen pohdinnassa, ii) alueellisen ulottuvuuden sisällyttämisessä rakennesopeutukseen ja iii) suuntautumisessa alakohtaisiin uudistusohjelmiin. Yhteisö on käynnistänyt SPA:n puitteissa pohdiskelut ehdollisuuden uudistamisesta, jonka tarkoituksena on lujittaa tuen nopean maksamisen tehokkuutta. Burkina Fasossa aloitettiin kokeilu, joka koskee yhdeksää rahoittajaa ja jonka tavoitteena on 1) parantaa ja lujittaa tasoittaa tukivirtoja ja vähentää niiden tuensaajamaiden ohjelmien omaksumista, 2) epäsäännöllisyyttä sekä keskeytysten määrää soveltamalla eri tukimuotojen maksutapoja, 3) ottaa huomioon ennemminkin uudistuksista toivottavat tulokset kuin keinot niiden saavuttamiseksi ja suosia näin keskipitkän aikavälin lähestymistapaa sekä 4) parantaa rahoittajien koordinointia yhteisillä arviointitoimilla (liite 4). Kokeilun ensimmäiset tulokset ovat edistäneet huomattavasti tässä tiedonannossa esitettyjen suuntaviivojen laatimista. asenne Alueellisen yhdentymisen osalta yhteisö on toiminut SPA:n puitteissa rakennesopeutuksen alueellisen ulottuvuuden huomioimisen puolesta. Muiden rahoittajien, erityisesti Bretton huomattavasti Woodsin toimielinten vastaanottavaisemmaksi ja vapauttamisen tavoitteita on yhä useammin sisällytetty rakennesopeutusta tekevien maiden talouspolitiikkaa koskeviin puiteasiakirjoihin. Naapurimaiden välisen makrotaloudellisen lähentymisen käsite on vakiintunut. Toiminnan tasolla yhteisö on osallistunut tärkeimpien alueellisen yhdentymisen prosessien yhteistukitoimiin (UEMOA ja rajat ylittävää toimintaa koskeva aloite). yhdenmukaistamisen aikana. Tariffien muuttunut vuosien asiaan viime tähän on SPA:n puitteissa yhteisö koordinoi tällä hetkellä alakohtaisia ohjelmia käsittelevän työryhmän toimia. Tämän työryhmän panos on tärkeä yhteistyön tulevaisuuden kannalta, sillä se pyrkii löytämään keinoja, joilla voidaan parantaa politiikkojen omaksumista kohdemaissa ja avun siirtymällä johdonmukaisuutta hankekohtaisesta lähestymistavasta kokonaisvaltaisempaan lähestymistapaan, joka olisi johdonmukainen maan makrotaloudellisten näkymien kanssa. Tällä alalla yhteisö on pyrkinyt edistämään riittävän joustavaa lähestymistapaa, suosimaan AKT-maiden keskeistä asemaa tässä prosessissa ja lähentämään avunantajien kantoja. yhdenmukaistamista menettelyjen edistää sekä Köyhyyden torjunnan osalta neuvoston päätöslauselmassa vuodelta 19934 korostettiin tarvetta ottaa huomioon maailmanlaajuisten tekijöiden ja varsinkin kaupan vapauttamisen vaikutus köyhyyteen. Kyseisessä päätöslauselmassa korostettiin myös tarvetta hyödyntää köyhyyttä koskevien selvitysten tuloksia makrotalouspolitiikkojen ja alakohtaisten lähestymistapojen laatimisessa. Tämän suuntaviivan mukaisesti komissio on tuonut esiin sekä SPA:n että OECD:n sääntöjen muutoksen vaikutuksia köyhyyteen, alueiden sisäisiä ja välisiä näkökohtia sekä poliittisen vuoropuhelun ja instituutioiden lujittamisen merkitystä. Näillä tekijöillä on keskeinen merkitys uudessa EU:n ja AKT-maiden kumppanuudessa köyhyyden vähentämisen ja näiden maiden maailmantalouteen yhdentämisen tavoitteiden saavuttamisen kannalta. kehitysapukomitean yhteydessä koskevien kauppaa 4 Ks. alaviite 3. 12 2. 2. Huomionarvoisia seikkoja yhteisön tuen näkymiä tarkasteltaessa Edellisessä luvussa esitetyn tilanteen lisäksi on useita tekijöitä, joiden vuoksi yhteisön on tarkastettava nykyisten suuntaviivojen asianmukaisuus: 2. 2. 1. Taloudellisen ympäristön muutos AKT-maiden taloudellisen ympäristön muutos näkyy yleisenä edistyksenä makrotalouden vakauttamisessa ja talouskasvussa. Muutos ei ole kuitenkaan riittävä, jotta voitaisiin estää Afrikan syrjäytyminen maailmantaloudessa ja löytää kestäviä ratkaisuja köyhyysongelmaan. Lamavuosien jälkeen talouden kasvuprosentti on noussut vuoteen 1996 mennessä keskimäärin neljään–viiteen. Inflaatio on tällä hetkellä useissa maissa alle 10 prosenttia. Yleiset julkisen talouden alijäämät ovat laskeneet vuosien 1992 ja 1996 välillä kahdeksasta prosentista neljään prosenttiin bruttokansantuotteesta. Yhä useammat maat hyväksyvät nykyään Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) sopimusartiklojen VIII artiklan, mikä merkitsee juoksevien maksujen ja rahansiirtojen rajoitusten päättymistä. Hintojen ja kaupan valvonta on vähentynyt kaikkialla, ja merkittävää edistystä on saavutettu yleensä rajoittamalla valtion asemaa tuotantoalalla. Tällaiset rakenteelliset uudistukset ovat kiistämätön pohja paremmalle yhdentymiselle maailmantalouteen. Nämä saavutukset ovat kuitenkin vielä epävakaita ja siten suhteellisia. Vaikka vuonna 1999 odotetaan uutta kasvupyrähdystä, vuosina 1997 ja 1998 kasvu oli selkeässä laskussa vuoteen 1996 nähden: Kasvu Saharan eteläpuolisessa Afrikassa 1996–1999 Keskimääräinen kasvu Yli 5 %:n kasvun maiden määrä Alle 3 %:n kasvun maiden määrä Lähde: Maailmanpankki 1996 4,9 19 9 1997 3,2 17 11 1998 2,1 13 14 1999 (Enn. ) 3,1 Tämä kasvu ei ole myöskään riittävää, kun otetaan huomioon voimakkaana jatkuva väestönkasvu (keskimäärin kolme prosenttia vuodessa). Yleisesti ottaen 1990-luvun puolivälissä alkanut noususuuntaus liittyi olemassa olevan tuotantokapasiteetin käytön lisäämiseen ja muiden perustuotteiden kuin öljytuotteiden hintojen nousuun. Näitä tekijöitä ei enää ole. Vaikka Aasian kriisi ei ole juurikaan vaikuttanut AKT-maihin, ne ovat kuitenkin kärsineet ja kärsivät edelleen kriisin epäsuorista vaikutuksista maailmanmarkkinoiden kysyntään ja raaka-aineiden ja perustuotteiden hintoihin. Eniten tämä koskee Tyynenmeren maita, mutta kauppamaksujen on arvioitu vähentyneen Afrikan maiden osalta 7,4 prosenttia, mikä vastaa noin kahden prosentin bruttokansantuotteen laskua. Tilanteessa, jossa kotimaiset säästöt ovat olleet 20 vuotta jatkuvassa laskussa, AKT-maiden talouksien kestävä kasvu perustuu niiden kykyyn kannustaa näiden säästöjen kerryttämistä ja houkutella ulkopuolisia voimavaroja. Valitettavasti rakennesopeutusohjelmat näyttävät kuitenkin epäonnistuneen pahiten juuri tässä. Sen lisäksi, että AKT-maiden osuus yksityisistä kansainvälisistä investoinneista oli vuonna 1997 ainoastaan kaksi prosenttia investoinneista kehitysmaihin, tämä osuus laskee edelleen ja investoinnit keskittyvät muutamaan maahan. Kansainväliset sijoittajat ovat kiinnostuneita lähes yksinomaan kaivos- ja öljyteollisuudesta, ja kehittyvien alojen kehitys perustuu yhä enemmän offshore-toimintaan. Tätä rakenteellista 13 heikkoutta pahentaa vielä se, että AKT-maiden taloudet ovat erittäin herkkiä kaikenlaisille erityisen herkkiä takaiskuille. Ne ovat usein muutaman vientituotteen varassa luonnononnettomuuksille, säätekijöille ja hintojen muutoksille. ja Afrikan ja yleensä AKT-maiden asema maailmantaloudessa on marginaalinen ja se heikkenee edelleen: AKT-maiden osuus Euroopan kaupasta on laskenut vuoden 1975 6,8 prosentista 4,6 prosenttiin vuonna 1997 (3,2 prosenttia ilman Etelä-Afrikkaa), ja Saharan eteläpuolisen Afrikan osuus maailmankaupasta laskee jatkuvasti (3,3 prosentista viennistä 1950-luvulla 0,8 prosenttiin vuonna 1995). Tämän lisäksi on huomattava seuraavaa: ja AKT-maiden nykyinen Ensinnäkin jotta köyhyyttä voitaisiin vähentää pysyvästi jotta edes saataisiin korvattua 20 viime marginalisoituminen saataisiin pysähtymään tai vuoden aikana kärsityt tappiot, näiden maiden on päästävä nykyistä huomattavasti voimakkaampaan kasvuun, vähintään kuuteen–seitsemään prosenttiin, ja toteutettava lisäksi toimia inhimillisen kehityksen ja köyhyyden torjunnan hyväksi. Tähän kasvuvauhtiin ei päästä ilman merkittäviä yksityisiä investointeja. Toiseksi yleisiin lukuihin kätkeytyy erittäin suuria eroja AKT-maiden ryhmän sisällä, jotka ovat vielä suurempia Saharan eteläpuolisen Afrikan osalta kuin Karibian tai Tyynenmeren maiden osalta. Nämä erot näkyvät sekä asukasta kohti lasketussa keskimääräisessä tulossa että sosiaalisissa mittareissa tai yksinkertaisesti talouskasvuluvuissa (jotka vaihtelivat vuonna 1997 Afrikassa –8,7 prosentista +12,7 prosenttiin). Kehitys näyttää keskittyvän tiettyihin maihin, ja ne houkuttelevat usein työtöntä työvoimaa naapurimaista. Toiset kärsivät sisäisistä konflikteista, joiden vaikutukset ulottuvat usein myös naapurustoon, kun taas niissä maissa, jotka ovat pääsemässä eroon pitkistä konflikteista, tarvitaan merkittävää jälleenrakentamista. joilla on hyvät kasvunäkymät, Kolmanneksi kasvu jakautuu usein hyvin epätasaisesti sekä maiden välillä että niiden sisällä. Teollisuusmaiden ja kehitysmaiden välinen kuilu kasvaa kasvamistaan. Vaikka maailma vaurastuu, taloudellinen tilanne on huonompi kuin kymmenen vuotta sitten 89 maassa, joiden joukkoon suurin osa AKT-maista kuuluu. Useissa maissa kasvuun liittyy köyhien ja rikkaiden välisen tuloeron kasvaminen. Se on vähentynyt Näiden suuntausten lisäksi voidaan maailmanlaajuisesti havaita, että julkista kehitysapua vähennetään. suhteessa vuodesta vastaanottajamaiden bruttokansantuloon niin, että se oli vuonna 1997 0,22 prosenttia avunantajamaiden bruttokansantulosta, mikä on matalin taso sen jälkeen kun YK asetti tavoitteeksi 0,7 prosenttia. Lisäksi voidaan todeta, että yhä suurempi osuus avusta on velkahelpotuksia, vaikka niillä on vähemmän vaikutusta kasvuun ja kehitykseen. Jos otetaan huomioon kaikki kehitysmaat, väheneminen johtuu osittain siitä, että tilalle on tullut yksityistä investointitoimintaa, joka puolestaan on kehittynyt huomattavasti. Kuitenkin pelkkien AKT-maiden osalta lopputulos jää negatiiviseksi. reaaliarvoltaan 1990 ja Kaikki nämä tekijät yhdessä osoittavat, että AKT-maita on edelleen tuettava taloudellisesti ja että on otettava paremmin huomioon yksityissektori, institutionaalinen kehys sekä uudistusten tahti ja jaksotus. 14 2. 2. 2. Poliittisen ympäristön muutos Useissa maissa on saavutettu viime vuosien aikana merkittävää edistystä ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion lujittamisen saralla. Useat diktatuurit ovat väistyneet demokraattisesti valitun hallituksen tieltä ja parlamenttien, perustuslain ja oikeusjärjestelmän asema on useissa tapauksissa vahvistunut. Tuoreet tutkimukset osoittavat, että maissa, joissa on käynyt näin, on saavutettu parempia tuloksia taloudessa, mikä osoittaa tämän ulottuvuuden merkityksen. Useissa maissa kehittyneet vastavoimat ja selkeästi parantunut sananvapaus näyttävät olevan parhaita keinoja korruption kitkemiseksi. Valitettavasti tämän myönteisen kehityksen rinnalla Afrikan poliittisessa tilanteessa on ollut viime aikoina myös suuria vastoinkäymisiä. Keski-Afrikan useat, aikaisemmin paikalliset konfliktit ovat kehittyneet koko alueen kattavaksi sodaksi, jota käydään pääasiassa Kongon demokraattisen tasavallan alueella, mutta myös Angolassa ja Kongo-Brazzavillessa. Hallinnollisten ja oikeudellisten rakenteiden haurastuminen tai joissain tapauksissa katoaminen osassa Keski-Afrikkaa, eräissä Länsi-Afrikan maissa ja Somaliassa on johtanut ihmisoikeuksien loukkausten voimakkaaseen lisääntymiseen. Euroopan unionin ihmisoikeuksien, demokratian ja hyvän hallintotavan kunnioittamiseen kohdistamalla huomiolla on yhä selvempi merkitys yhteisön rakennesopeutustukea jaettaessa ja ohjelmia toteutettaessa. Kun otetaan huomioon ulkopuolisen avun paljous, on olemassa vaara, että hallitukset voivat rakennesopeutustukien avulla irrottaa varoja sotilaallisten toimien sen ja erityisesti tunnustettua oikeutettua puolustusta rahoittamiseen YK:n peruskirjassa laajemmin. Ottaen huomioon aseellisten selkkausten väliintulojen lisääntymisen komissio on valmistellut neuvostolle ja Euroopan parlamentille tiedonannon5 komission ja Euroopan unionin vaihtoehtojen kartoittamiseksi tällaisten tilanteiden varalta. (15 artikla) sotilaallisten ja 2. 3. Tulevaisuuden näkökulmia ja suuntaviivoja Yhteisön maksamien tukien tilanne, viimeaikaisten rahoituskriisien esiintuomat kysymykset ja toimintatapoja kohtaan esitetty arvostelu (jota käsitellään liitteessä 5) puoltavat tukien kehittämistä ”toisen polven uudistusten” suuntaan. Tälle muutokselle on ominaista yhteisön toiminta-alan syventäminen ja laajentaminen. Lisäksi kiinnitetään enemmän huomiota uudistusten vaikutuksiin ja siihen, miten ne sijoittuvat pitkän aikavälin tavoitteeseen, sekä muutetaan toimintatapoja. Nämä tulevaisuuden suuntaviivat ohjaavat yhteisön kantaa kansainvälisessä keskustelussa (koordinoinnin parantaminen jäsenvaltioiden kanssa, aktiivisen roolin etsiminen SPA:ssa sekä OECD:n kehitysapukomiteassa) sekä AKT-maille maksettavien tukien tasolla. 2. 3. 1. Saavutusten vakiinnuttaminen Toiminta-alan laajentaminen on välttämätöntä. Se ei saa kuitenkaan tapahtua tärkeiden uudistuksiin, saavutusten Tukea makrotalouden vakiinnuttamisen kustannuksella. 5 Tiedonanto yhteistyöstä aseellisiin selkkauksiin joutuneiden AKT-maiden kanssa. 15 sosiaalialalle, alueelliseen yhdentymiseen ja julkisen talouden moitteettomaan hoitoon jatketaan ja syvennetään. 16 2. 3. 1. 1. Makrotaloudellinen tasapaino säilytetään etusijalla Komissio katsoo, että vakaat makrotaloudelliset puitteet ovat yksi keskeinen edellytys kehitykselle. Ulkoisiin ja sisäisiin kriiseihin reagoiminen on valtioiden vastuulla, mutta tuettava köyhiä maita näissä tilanteissa. ulkopuolisella avulla on jatkuvasti Nopeasti maksettavan avun käyttömahdollisuus rakennesopeutuspolitiikkaa toteuttavien maiden tukena säilyy etusijalla lähivuosina. ja vakaasti 2. 3. 1. 2. Yhteisö säilyttää sosiaalialan etusijalla Tällä alalla huomiota kiinnitetään talousarvioiden ylläpitämisen ja kasvattamisen lisäksi ennen kaikkea saavutettuihin tuloksiin terveydenhuollon ja koulutuksen peruspalveluiden saatavuudessa erityisesti naisten ja tyttöjen osalta sekä palveluiden laadussa. Talousarvioiden johdonmukaisuus ilmoitettuihin alakohtaisiin politiikkoihin nähden, valtion ja kotitalouksien roolien selventäminen peruspalveluiden rahoittamisessa ja yksityissektorin toiminta ovat keskeisiä huomionkohteita. Huomiota kiinnitetään rakennesopeutustukien ja maiden kehittämien alakohtaisten ohjelmien tukien yhdenmukaisuuteen. Rakennesopeutustuissa korostetaan moitteetonta varainhoitoa, alakohtaisten politiikkojen ja makrotaloudellisten näkymien välistä yhdenmukaisuutta ja alakohtaisten ohjelmien tuissa sovelletaan perusteellisempaa ja poliitiikkakohtaisempaa lähestymistapaa. Kummankin tukimuodon tarkoituksena on kuitenkin tukea samoja politiikkoja ja lisätä politiikkojen vaikutusta väestölle tarjottavien palvelujen parantamiseen. 2. 3. 1. 3. Tukea alueelliseen yhdentymiseen jatketaan että yhteistyö ja tärkeitä keinoja Yhteisö katsoo, maailmantalouden yhdentymisen edistämiskeinoja erityisesti AKT-maissa, joissa kansallisten markkinoiden pienuus jarruttaa taloudellista kehitystä. Tukea näihin toimiin jatketaan ja näin ollen edistetään talouden kasvua, joka on välttämätön (muttei yksin riittävä) edellytys köyhyyden vähentämiselle. alueellinen yhdentyminen ovat tehtävän uuden kumppanuussopimuksen AKT-maiden kanssa neuvotteluvaltuuksissa suositaan alueellisten talouskumppanuussopimusten asteittaista käyttöönottoa. Tällaisilla sopimuksilla tähdättäisiin WTO:n määräysten mukaisiin vapaakauppa-alueisiin. Niiden edellytys on alueellisen yhdentymiskehityksen vakiintuminen AKT-maiden alueellisissa ryhmittymissä, joiden tukemista jatketaan rakennesopeutuksen puitteissa. Näissä puitteissa toteutetuilla toimilla on kuitenkin usein kielteisiä siirtovaikutuksia julkistalouteen tai yritysten kilpailukykyyn. Budjettituilla voidaan siirtymäkauden ajan korvata tullitulojen väheneminen ja edistää verouudistusten toteuttamista. Tekninen apu keskitetään kysymyksiin, jotka liittyvät verojärjestelmien muuttamiseen ja kauppaan liittyvien alojen lujittamiseen (standardointi, ilmoitukset, tukipalvelut ja niin edelleen). 2. 3. 1. 4. Kiinnitetään entistä enemmän huomiota hyvään julkistalouteen Yhteisö tukee toimia, joilla pyritään edistämään oikeuden noudattamista, hallinnon kykyä hoitaa varojaan avoimella ja tehokkaalla tavalla, valvontamekanismien vahvistamista korruption vastustamisessa sekä kansalaisten osallistumista päätöksentekoon. Suorana tai välillisenä budjettitukena annettava apu edellyttääkin talousarvioiden täytäntöönpanon valvontaa. Erityisesti seuraavaa kolmea seikkaa tarkastellaan huolellisesti: talousarvioiden toteutumisastetta, talousarvion täytäntöönpanon moitteettomuutta (erityisesti sitä, että varat pääsevät perille syrjäisimpiinkin rakenteisiin) sekä budjettimenettelyjen tehokkuutta ja 17 avoimuutta. Huomiota kiinnitetään myös tulojen moitteettomaan hallintoon. Näissä puitteissa ohjelmilla annetaan tarvittavaa institutionaalista tukea, edistetään kansalaisyhteiskunnan osallistumista uudistusohjelmien määrittelyyn ja pyritään parantamaan julkistalouden hallintomenettelyjä. 2. 3. 2. Uusia haasteita Yhteisöllä on tulevissa rakennesopeutusohjelmissa myös uusia huolenaiheita. Näitä ovat kysymykset, erityisesti liittyvät konfliktitilanteiden huomioon ottaminen sekä arviointitietojärjestelmien parantaminen (mukaan lukien käytettävissä olevien tilastotietokantojen luotettavuus). kehitykseen ja seuranta- yksityissektorin tasapuolisuus, 2. 3. 2. 1. Uusi ulottuvuus köyhyyden torjuntaan pitää tärkeänä erityisen Yhteisö hyödyn tasapuolisuutta jakautumisessa. Huomiota kiinnitetään tässä asiassa maailmanlaajuiseen kehitykseen ja maailmanlaajuistumisen vaikutuksiin rikkaiden ja köyhien maiden välisen eron kannalta sekä maiden sisäisen kehityksen kannalta (veropolitiikkojen vaikutus eri sosiaaliluokkien tuloihin ja talouspolitiikkojen vaikutus työllisyyteen). Syrjäytymistä erityisesti kaupunkiympäristössä voitaisiin tutkia erikseen. Nämä havainnot olisi otettava huomioon kansainvälisessä ja maiden sisällä käytävässä keskustelussa köyhyyden torjuntapolitiikoista. talouskasvun tuottaman 2. 3. 2. 2. Yksityissektorin kehitys ja joka sellaisen lujittamisena, oikeudenkäytön Yksityissektorin kehittämiseen liittyviin kysymyksiin kiinnitetään entistä enemmän huomiota. Yksityissektorista annetun neuvoston päätöslauselman6 mukaisesti tämä näkyy ensinnäkin yksityissektorille myönnettyjen tukien ja muiden välineiden yhdenmukaisuutena ja sijoittajien oikeusvaltion luottamuksen, sekä markkinatalouteen soveltuvina lakeina ja asetuksina. Toiseksi yhteisö suosii julkisen ja yksityisen sektorin välistä vuoropuhelua sekä valtion ja yksityissektorin roolien uudelleenmäärittelyyn liittyvää pohdiskelua. Yhteisö sitoutuu tukemaan myös toimivallan siirtoa julkiselta sektorilta järjestöille ja yksityissektorille ottaen kuitenkin huomioon julkisen palvelun käsitteen silloin, kun se mahdollistaa palveluiden tehokkaamman hallinnon. Lisäksi kiinnitetään huomiota uusien teknologioiden siirron ja kehityksen edistämiseen, koska ne ovat välttämätön voimavara kehitysmaiden kasvun edistämisessä. Komissio myöntää muiden rahoittajien myöntämään tukeen lisätukea, jossa kokemuksen perusteella asetetaan ensisijaiseksi alueellinen yhdentymiskehitys ja sellaisten sääntöjen täytäntöönpano, joilla voidaan välttää entisten julkisten monopolien muuttuminen yksityisiksi oligopoleiksi. herättää 2. 3. 2. 3. Poliittinen ympäristö ja konfliktitilanteet Johdonmukainen ja yhtenäinen reaktio yhteisön taholta on välttämätön tilanteissa, joissa jokin maa ei enää kunnioita demokratian ja ihmisoikeuksien periaatteita. Konfliktitilanteisiin suhtaudutaan niiden suuntaviivojen mukaisesti, jotka määritellään vuoden 1999 toukokuussa 6 Neuvoston päätöslauselma, joka annettiin toukokuussa 1999 Euroopan komission marraskuussa 1998 antaman AKT-maiden yksityissektorin kehittämisstrategiaa koskevan tiedonannon jälkeen. 18 annetussa tiedonannossa yhteistyöstä sellaisten AKT-maiden kanssa, jotka ovat osallisina aseellisissa selkkauksissa. 19 2. 3. 2. 4. Seuranta- ja arviointijärjestelmien tehostaminen Seuranta- ja arviointijärjestelmien parantaminen näyttää olevan korvaamaton lisätekijä avoimuuden ja uudistusten vaikutusten seurannan parantamiseksi. Yhteisö tukee sellaisten seuranta- ja arviointijärjestelmien kehittämistä, jotka ovat luotettavia, yksinkertaisia, nopeita ja hyödyllisiä päätöksenteon kannalta ja jotka edistävät päätöksentekoa sosiaalialalla, julkistaloudessa sekä alakohtaisten politiikkojen seurannassa erityisesti uutta teknologiaa käyttäen. Komissio tukee kaupankäynnin kehittämistä maiden välillä, hyvien ja huonojen kokemusten esille tuomista sekä erityisosaamisalojen kehittämistä (tutkimus jne. ). 2. 3. 3. Keskittyminen ohjelmien vaikutuksiin Yhteisön antamalla tuella pyritään ennen kaikkea antamaan uusi ulottuvuus talouden uudistusohjelmille. suuret etteivät Burkina Fasossa tehty kokeilu ehdollisuuden uudistamisesta osoittaa, että yksi keskeinen syy kokeneet sille, osat ilmoitettu uudistusohjelmia omikseen, konkreettisia lyhyen ja keskipitkän aikavälin tavoitteita eikä noudatettujen politiikkojen tuloksia ole seurattu. virkamieskuntaa johtuu siitä, ettei uudistuksissa ole kansalaisyhteiskuntaa ole selvästi ja saataisiin sijoitettua Yhteisö pyrkiikin tukemaan hallituksia, keskipitkän aikavälin puitteisiin ja voitaisiin keskittyä toivottuihin konkreettisiin tuloksiin. Tällöin voidaan tehdään tarvittavia mukautuksia, jos tulokset eivät ole tyydyttäviä, ottaen kuitenkin huomioon poliittinen, taloudellinen ja sosiaalinen kehitys. jotta uudistusohjelmat lähinnä makrotaloudelliseen vakauttamiseen, Tällöin suosittaisiin siirtymistä lyhyen aikavälin uudistusten vaiheesta, jonka aikana toiminta kohdistui rakenteellisempien uudistusten vaiheeseen, jossa on ehdottoman tärkeää muotoilla selkeästi odotetut tulokset julkisten ja yksityisten palveluiden toiminnassa, kotitalouksissa ja yrityksissä sekä kehittää maan sisäistä vuoropuhelua tavoitelluista päämääristä. Tätä varten yhteisö pyrkii edistämään sitä, että hallitukset Bretton Woodsin toimielinten suostumuksella kirjaavat ohjelmiinsa keskipitkän aikavälin näkymät tietyillä avainaloilla ja laativat tulosindikaattoreita ja realistisia tavoitteita. Näin voidaan mitata, miten moitteeton varainhoito ja palvelujen parantaminen ovat edistymineet taloudellisten toimijoiden ja väestön keskuudessa. Näistä näkemyksistä olisi keskusteltava parlamenttien, kansalaisyhteiskunnan edustajien (ammattijärjestöt mukaan lukien) sekä rahoittajien kanssa. olisi lisäksi Tämän käyttämien tulosindikaattoreiden kanssa yhtenevät indikaattorit tulosten seurantaa varten ja parannettava näiden tulosten analysointikykyä sen määrittämiseksi, milloin suuntaukseen liittyviä politiikkoja on suunnattava uudelleen. kehitysapukomitean määriteltävä OECD:n 20 2. 3. 4. Toimintatapojen muutos Koska eri maiden tilanteet ovat hyvin erilaiset ja ne eivät ole omaksuneet uudistusohjelmia riittävän hyvin, eriytetty lähestymistapa vaikuttaisi paremmalta, jolloin voitaisiin varmistua siitä, että uudistusten tahti ja jaksotus ovat sopivia. Toiminta-alan laajentamisen, komission rajallisten henkilöresurssien ja unionin taloudellisen painoarvon vuoksi olisi suotavaa lisätä koordinointia unionissa, jolloin voitaisiin paremmin ehdotetaan välineiden hyödyntää sen taloudellista painoarvoa ja asiantuntemusta. Lisäksi yksinkertaistamista toimien keskittämiseksi olennaiseen. 2. 3. 4. 1. Unionin osallistumisen lisääminen ohjelmia neuvoteltaessa osallistuvat kertyneen asiantuntemuksensa mukaisesti Ehdotetaan, että vähitellen luovutaan yhteisön asettamista ehdoista. Sen sijaan yhteisö ja jäsenvaltiot enemmän kohdemaiden hallitusten ja Bretton Woodsin toimielinten sopimien ohjelmien laatimiseen. Jos ohjelmiin sisältyvät Euroopan unionin huomion kohteet, niihin ei tarvita lisäehtoja. Päinvastaisessa tapauksessa komissio ilmoittaa kyseisille hallituksille ja Bretton Woodsin toimielimille tärkeinä pitämistään seikoista ja varaa itselleen mahdollisuuden vaatia erityisiä sitoumuksia. Jo mainittujen seikkojen lisäksi yhteisö ja jäsenvaltiot valvovat, että sovituissa ohjelmissa noudatetaan maiden kannalta sopivaa uudistustahtia. entistä Yhteisö suosii hallituksen, parlamentin ja kansalaisyhteiskunnan yhteistoimintamekanismien käyttöä muun muassa antamalla siihen tarvittavaa rahoitusta ja tukemalla tällaista kehitystä edistäviä verkkoja tai järjestöjä. Yhteisö toimii sen puolesta, että uudistusohjelmia tukevat avunantajat saisivat osallistua täysipainoisesti Bretton Woodsin toimielinten rinnalla neuvotteluihin ohjelmista. Jos tätä osallistumista ei voida varmistaa, yhteisö neuvottelee jäsenvaltioiden kanssa ilmoittaakseen virallisesti kohdemaan hallitukselle ja Bretton Woodsin toimielimille mahdollisista huomautuksista, joita niillä mahdollisesti on ohjelman suhteen. Täydentävyyttä ja yhteisön koordinoinnin parantamista koskevan yleisen keskustelun yhteydessä on nyt sopiva hetki siihen, IMF:n hallintoneuvostojen piirissä. laajennetaan Maailmanpankin koordinointia kentällä että tätä ja 2. 3. 4. 2. Ehdollisuuden uudistaminen ja uudet maksumekanismit Esitetyt suuntaviivat johdattavat myös tarkistamaan komission antaman avun maksutapoja Lomén yleissopimusta seuraavan sopimuksen neuvottelujen ja Burkina Fasossa tehdyn kokeilun tulosten mukaisesti. siirtymällä vähitellen Ehdotetuilla mekanismeilla pyritään uudistamaan ehdollisuutta nykyisestä lähestymistavasta, jossa maksut suoritetaan ainoastaan uudistusten toteuttamisen tuloskeskeisempään lähestymistapaan, noudattamisen perusteella, jossa otetaan huomioon myös saavutetut ja annetaan enemmän vapauksia hallituksille niiden laatiessa tulokset strategioitaan. Uuden kumppanuuden yhteydessä rakennesopeutusvarojen jako määräytyy liukuvan budjetin mukaisesti. Yhteisön tuet rakennesopeutusohjelmiin maksetaan sillä edellytyksellä, että muita paljon talousuudistuksia erityisehdollisuuksia. Tähän määrärahaan lisättäisiin lisämäärät, joiden suuruus riippuisi tapahtuisi muutamien kohdemaan hallituksen saavutetuista tuloksista. Tulosten arviointi mahdollisimman rajoittamalla toteutetaan 21 ja ne kuvastaisivat sen politiikan tavoitteita hyväksymien osoittimien perusteella, tyttöjen ja poikien osalta, yksityiset (terveyskeskuskäynnit, koulun aloittamisluvut investoinnit) syrjäseuduilla, yksikkökustannukset julkisissa hankinnoissa ja niin edelleen). Näistä luvuista tarkasteltaisiin tekijät pikemminkin suuntausta kuin absoluuttisia arvoja, otettaisiin huomioon. ja mahdolliset ulkopuoliset täytäntöönpano varainhoidon (talousarvion laatua ja Tällaisen suorituslisän käyttö antaisi mahdollisuuden nostaa huomattavasti kaikkein menestyksekkäimmille maille myönnettävää määrärahaa. Tällä tavalla vastaanottajamaille voitaisiin antaa enemmän liikkumavaraa toivottujen vaikutusten saavuttamiseen käytettävien keinojen osalta ja välttää ehdollisuutta, joka koetaan rahoittajien sanelemaksi, sekä antaa sisältöä omaksumisen käsitteelle (ownership). tulosten tarkastelun Saavutettujen keskustelut kansalaisyhteiskunnan, parlamentin ja hallituksen kanssa toteutetuista politiikoista ja tarvittaessa tarkastella epäonnistumisten syitä. Tällainen toteutusten arviointi ei voisi olla pelkästään mekaanista: sen on pidettävä yllä jatkuvaa arviointimenettelyä, joka voi johtaa tarvittaessa uudistusohjelmien mukautuksiin. perusteella voitaisiin aloittaa Nykyinen maksujärjestelmä, jossa maksut suoritetaan joko kokonaisuudessaan tai jäädytetään, vaikka tilanteet eivät yleensä ole täysin tyydyttäviä tai täysin huonoja, väistyy vähitellen sellaisen tuen tieltä, jossa määrä vaihtelee vuosittain saavutettujen tulosten mukaisesti. siirryttäisiin jatkuvaan Näin maksujärjestelmään (enemmän tai vähemmän), jossa kannustetaan menestyvimpiä maita ja aloja ja vältetään varojen tuhlausta maissa, joissa tulokset eivät ole tyydyttäviä. katkonaisesta maksujärjestelmästä (kyllä/ei) siis 2. 3. 4. 3. Tilaisuus tilanteenmukaiseen varojen kohdentamiseen Vastikevarojen tai budjettituen kohdentamisesta annetaan uudet suuntaviivat. joissa valtiovarainhallinnossa Vastikevarojen kohdentaminen pysyy hyödyllisenä maissa, esiintyy heikkouksia, jotta talousarvion toteutuminen kohdealoilla voidaan taata. Tämä mekanismi on kuitenkin keinotekoinen maissa, jotka panevat talousarvionsa asianmukaisesti talousarvioon merkityt varat. Lisäksi on nähty, että täytäntöön ottaen huomioon kaikki kohdentamisella on tietyissä tapauksissa voinut olla kielteisiä vaikutuksia. käytetään Kohdentamista vaikeuksia valtiovarainhoidossa ja talousarvion täytäntöönpanossa. Muissa maissa siitä luovutaan vähitellen ja talousarvion täytäntöönpanoa seurataan kokonaisuutena kiinnittäen erityistä huomiota aloihin, joille yhteisön apu keskittyy, kuten sosiaalialaan. enää maissa, huomattavia joilla siis on 2. 3. 4. 4. Teknisen ja institutionaalisen tuen vahvistaminen Yhteisö antaa näiden ohjelmien ohessa tarvittavaa teknistä tukea. Tämä tekninen tuki annetaan teknisenä apuna makrotalouden, julkistalouden, arviointi- ja tietojärjestelmien tai uusien teknologioiden aloilla taikka alakohtaisena teknisenä apuna, mutta siihen voi myös sisältyä varoja, joilla voidaan tarkasti kohdennetusti auttaa tiettyjä yksikköjä hankkimaan varusteita (valtionkassa, tukea tietojen keruusta vastaaville yksiköille. tilastoyksiköt), talousarviot, tullit, tai Monialaisia tutkimuksia rahoitetaan myös kansainvälisen keskustelun ylläpitämiseksi. 22 Lisäksi toimijoiden ja väestön tietämyksen parantamiseksi toteutettujen uudistusten sisällöstä. tukea voidaan antaa kansalaisyhteiskunnan organisoitumisen edistämiseen sekä Lisäksi säilytetään mahdollisuus tehdä ohjelmien seurannan kannalta välttämättömiä tilintarkastuksia ja arviointeja. Muutokseen liittyy väistämättä ongelmia. Ehdotettuihin muutoksiin tulosten indikaattoreiden huomioon ottamiseksi liittyy varmasti teknisiä vaikeuksia, tulkintaongelmia ja ongelmia, tietojen luotettavuuteen. Ongelmana on myös sitoutuminen luonteeltaan jotka liittyvät sopimuksenomaisempaan lähestymistapaan ja tämän muutoksen edellyttämä toimintatapojen muuttaminen. Havaittuja ongelmia tässä tiedonannossa esitetyt muutokset on tehtävä asteittain eri tilanteiden edellyttämällä tavalla. rahoitettavien ohjelmien Niitä otettaisiin käyttöön jo kahdeksannen EKR:n aikana täytäntöönpanossa ja laajemmin seuraavasta EKR:stä alkaen. ja niiden ratkaisemista seurataan. Lisäksi 23 3. VÄLIMEREN ITÄ- JA ETELÄPUOLISILLE MAILLE MYÖNNETTÄVÄ TUKI 3. 1. Johdanto Välimeren itä- ja eteläpuolisten maiden rakennesopeutusohjelmat otettiin käyttöön vuonna 1992 rahoitusalan ja teknisen yhteistyön mukaisesti. Neuvoston 29. kesäkuuta 1992 antamalla asetuksella annettiin mahdollisuus rakennesopeutusohjelmilla hyödyntäen AKT-maissa tällä alalla saatuja kokemuksia. MEDA-ohjelman yhteydessä toteutetuista rakennesopeutusohjelmista on tullut pysyvä osa unionin yhteistyötä Välimeren etelä- aikana kanssa. Vuosien rakennesopeutusohjelmiin myönnettiin 705 miljoonaa ecua. tukea Välimeren maita itäpuolisten maiden 1992–1998 välisenä ja ja etelä- välillä sekä Välimeren itäpuolisten maiden Unionin sovittujen rakennesopeutusohjelmien luonne on jatkuvasti kehittynyt kahdesta syystä. Yhtäältä välineen käyttöönottotapa on kehittynyt asteittain, ja neuvoston 1. kesäkuuta 1995 antama asetus toi sen hallinnointiin lisää joustavuutta. Tämän toimenpiteen tärkein perustelu oli tarve vastata kumppanuusmaiden hyvin erilaisiin tilanteisiin. Toisaalta Barcelonan aloite on johtanut perusteellisiin muutoksiin unionin ja Välimeren kumppanuusmaiden suhteissa. Se otettiin jossa korostettiin tarvetta huomioon jo edellä mainitussa neuvoston päätöslauselmassa, keskittää mukautustoimet Euroopan unionin kanssa perustettavaan vapaakauppa-alueeseen. MEDA-ohjelmasta saadut kokemukset vahvistavat, että uudesta kumppanuudesta on tullut määräävä tekijä sopeutusohjelmien määrittelemisessä. Esimerkiksi Tunisiassa MEDA- jossa ohjelmasta on tuettu Maailmanpankin kanssa kunnianhimoista uudistusohjelmaa, valmistellaan maata assosiaatiosopimuksen täytäntöönpanoon. Samoin mahdollisuus allekirjoittaa Euroopan unionin kanssa assosiaatiosopimus on jouduttanut Libanonin talousarviouudistusta, jota komissio ja IMF ovat tukeneet koordinoidusti. Bretton Woodsin toimielimet ovat osoittaneet suurta kiinnostusta unionin yhteistyössä Välimeren maiden kanssa laatimien rakennesopeutusohjelmien kaltaisten välineiden käyttöä kohtaan. Tämä suuntaus on johdonmukainen sen kanssa, että etusija annetaan paremminkin ohjelmiin kuin hankkeisiin myönnettäville tuille. Hankkeiden toteuttaminen on hankalaa ja niiden vaikutus on usein rajoittunutta ajallisesti ja paikallisesti. 3. 2. Toteutettujen ohjelmien tilanne 3. 2. 1. Rakennesopeutusohjelmat uudistetun Välimeren-politiikan yhteydessä Neljännen pöytäkirjan puitteissa toteutettava taloudellinen ja tekninen yhteistyö on määritelty uudistetun Välimeren-politiikan suuntaviivoissa. Näissä suuntaviivoissa on annettu enemmän tilaa vakaalle makrotaloudelliselle kehykselle ja varattu 300 miljoonan ecun rahoitusosuus Välimeren maiden rakennesopeutustoimiin. Yhteisön rahoittamien rakennesopeutusohjelmien toteuttamisessa Välimeren maissa oli seuraavia piirteitä: • Yhteisön rahoittamat ohjelmat rinnakkain Bretton Woodsin toteutettiin yleensä toimielinten rahoittamien ohjelmien kanssa. Bretton Woodsin toimielimet vastasivat myös sopeutusohjelmien yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen määrittelystä ja niitä koskevien neuvottelujen johtamisesta. Edellytyksissä oli vähän tai ei lainkaan eurooppalaista ulottuvuutta. 24 • Yksi ohjelmien pääpiirteistä oli se, että tuet maksettiin nopeasti. Lähestymistapaa perusteltiin useiden maiden maksutaseen epävakaisuudella, johon liittyi kasvanut ulkoisen rahoituksen tarve. • Yhteisön tuki annettiin tuonnin tukiohjelmina ja vastikevarat käytettiin komission suostumuksella. säilyttää sosiaalimenojen tietty taso erityisesti niillä alueilla, joihin sopeutuksella oli kielteinen vaikutus. Tämä katsottiin yhdeksi keskeiseksi perusteeksi yhteisön tuelle kyseisellä alueella. Tätä menettelytapaa tehokkaana pidettiin keinona • Välineen käyttöä ei integroitu täysin yhteisön yleiseen tukistrategiaan tuensaajamaissa. Rakennesopeutukseen myönnetyt 300 miljoonan ecun määrärahat jaettiin tuensaajamaiden kesken tiettyjen tilapäiskriteereiden perusteella. • Joissakin kahdenvälisten pöytäkirjojen nojalla myönnetyillä avustuksilla. rakennesopeutuksen tapauksissa kokonaismäärärahoja täydennettiin Yhteenveto vuodesta 1992 nykypäivään saakka liitteessä 6. toteutetuista yhteisötuista esitetään 3. 2. 2. MEDA-asetuksen mukaiset rakennesopeutusohjelmat 3. 2. 2. 1. MEDA-rakennesopeutusohjelmien keskeiset piirteet ole maiden avustamisen assosiaatiosopimusten uudistuksia7. ainoastaan edellyttää merkittäviä ei Pöytäkirjan soveltamiskauden aikana taloudellisen ja teknisen yhteistyön pohjana olivat perinteiset kehittämistä koskevat perusteet. MEDA-ohjelman aloittamisen myötä unioni asetti Välimeren kumppanuusmaiden kanssa toteutettavan taloudellisen ja teknisen yhteistyön täytäntöönpanossa. päätavoitteeksi Assosiaatiosopimuksissa määrätään kumppanuusmaiden ja unionin välisen vapaakauppa- alueen perustamisesta. Siksi on tarpeen aloittaa talouden kokonaisvaltainen siirtymäkehitys, joka liittyy lakiuudistustavoite. Kyse ja hallintoympäristön (kilpailua ja sijoittautumisoikeutta koskevat säännöt jne. ) toteuttamisesta vaan myös talousuudistusten, omistusoikeuksien (mukaan lukien kiinteistökysymykset), infrastruktuurien julkisten vahvistamisen tukemisesta. Lisäksi verotusjärjestelmien uudenaikaistaminen ja kehittäminen järjestelmiksi on tasapuolisiksi välttämätöntä sijoitusten rahoitusympäristöä ja kauppaa. Sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistaminen on myös joiden tavoitteita ja olennainen osa talouden siirtymäkehitystä. Rakenneuudistukset, menetelmiä tuomittu on epäonnistumaan. Siksi on tarpeen jatkaa päättäväisesti köyhän väestön elintason parantamistoimia ja sosiaaliset näkökohdat on otettava järjestelmällisesti huomioon talouden siirtymäkehityksessä8. ja talouskasvun tukemiseksi. Se myös parantaa olennaisesti sekä hallinnollisesti käytännöllisiksi Asteittaiseen entistä uudelleenorganisoinnin yksimielisyyden yksityistämisen vapauttamiseen suotuisamman yhteiskunnan tehokkaiksi säännöstö- yritysten varaan, laskea voida sekä ei ja 7 8 talouden korostettiin näkökohtaa Tätä edustavan asiantuntijaryhmän 9. –10. maaliskuuta 1998 ja 27. –28. huhtikuuta 1999 pitämien kokousten päätelmissä. Kansallisen yksimielisyyden merkitystä tärkeissä mutta vaikeissa uudistuksissa ja niiden omaksumisessa käsitellään myös IMF:n äskettäisessä tehostettujen rakennesopeutusohjelmien ulkoisessa arvioinnissa. IMF,ExternalEvaluationoftheESAF,riippumatonasiantuntija-arviointi,kesäkuu1998. siirtymäkehitystä käsittelevän, hallituksia 25 Lyhyesti sanottuna Barcelonan aloitteen vaikutuksesta tapahtuneen unionin ja sen Välimeren kumppanuusmaiden välisten suhteiden laadun muuttumisen vuoksi unionin ja sen Välimeren kumppanuusmaiden teknisen yhteistyön ja rahoitusyhteistyön luonne on muotoiltu uudelleen. Uudelleenmuotoilemisella oli myös merkittäviä vaikutuksia rakennesopeutusohjelmiin, joiden tärkeimmät piirteet voidaan esittää seuraavasti: • Tuki rakennesopeutukseen on olennainen osa unionin tukistrategiaa Välimeren maissa. Se merkitsee sitä, että rakennesopeutustukien jakamisesta päätetään maakohtaisten ohjelmien laatimisen yhteydessä. • Rakennesopeutusohjelmat ovat keskeisessä asemassa tuettaessa rakenneuudistuksia, joilla tekemään uudistusten on suora tai välillinen vaikutus maan unionin kanssa valmistelemaan tai assosiaatiosopimukseen. Tuen vauhdittajana. uskottavien tehtävä tärkein olla on • Tuontiohjelmina toteutettavan rahoitustuen peruste on vähitellen poistunut alueen useimmissa maissa, kun vaihtotaseen piiriin kuuluvat liiketoimet on asteittain vapautettu. MEDA-rakennesopeutusohjelmissa taloudellinen tuki on myönnetty yleensä suorana budjettitukena. • Makrotaloudellisen tilanteen huomattava kaikissa kumppanuusmaissa on merkinnyt sitä, että makrotaloudelliset vakauttamistavoitteet eivät enää ole olennainen tekijä useimmissa viimeaikaisissa ohjelmissa, joissa keskitytään puolestaan rakenneuudistuksiin9. Kuitenkin ulkoisten ja sisäisten maksujen taseen vakauttaminen on edelleen korvaamaton osa yhteisöohjelmia, sillä taloudellista tukea myönnetään pääosin suorana budjettitukena. Pitkälle viedystä makrotaloudellisesta vuoropuhelusta on näin ollen tullut unionin ohjelmien vakio-osa. paraneminen melkein • Välinettä on käytetty keskitetysti vain harvoissa maissa, eli Algeriassa, Jordaniassa, Marokossa ja Tunisiassa. Se johtuu osittain siitä, että nämä neljä maata olivat neljännen pöytäkirjan mukaisesti välineen pääasialliset tuensaajat, mikä, kuten tässä tiedonannossa on esitetty, on tilapäisperusteisiin nojautuvan päätöksen tulos. Toinen syy on se, että Algeriaa lukuun ottamatta nämä maat allekirjoittivat ensimmäisinä assosiaatiosopimuksen unionin kanssa. Ei ole kuitenkaan olemassa perusteita eikä pakottavia syitä rajoittaa välineen käyttämistä kyseisiin neljään maahan. 3. 2. 2. 2. Koordinointi jäsenvaltioiden kanssa jäsenvaltioiden kanssa on olennaisilta osin sisällytetty kyseisten ohjelmien Koordinointi valmisteluun ja toteuttamiseen. Jäsenvaltioita on myös kuultu MEDA-komitean tasolla MEDA-asetuksessa säädettyjen kuulemismenettelyjen mukaisesti. Aloitusvaiheen jälkeen tehdyt koordinointi arviointikäynnit, joiden jälkeen on pidetty loppukokous. tuensaajamaihin jäsenvaltioiden käsittänyt yleensä kanssa on 3. 2. 2. 3. Koordinointi Bretton Woodsin toimielinten kanssa MEDA-rakennesopeutusohjelmien toteuttamista jatketaan koordinoidusti Bretton Woodsin toimielinten kanssa. Koordinointitapoja mukautettiin kuitenkin Bretton Woodsin toimielinten kumppanuusmaiden ja kyseisten maiden erityissuhteiden, ohjelmien unionin ja 9 Liitteessä III vertaillaan kumppanuusmaiden keskeisten makrotaloudellisten tilastojen tietoja. 26 jossa rahoitettiin kaksi ja mukautettavia muotoja. suosituimmuuskohtelun huomioon ottamiseksi. Koordinointi Bretton Woodsin toimielinten Joissakin maissa kanssa tarkoittaa käytännössä erilaisia koordinointi Maailmanpankin kanssa on ollut tiivistä. Näin oli esimerkiksi Tunisian tapauksessa, rinnakkaista yhtämittaista tointa. Muissa maissa luonteeltaan yleisempää. Komission ja IMF:n välillä on käyty koordinointi on ollut säännöllisesti neuvotteluja. IMF:n ja kumppanuusmaiden – erityisesti niiden maiden, jotka on otettu vastaan IV artiklan mukaisten neuvottelujen yhteydessä – säännöllisten neuvottelujen tulokset ovat merkittävä osa komission toteuttamaa kyseisen maan makrotaloudellisen suorituskyvyn arviointia. 3. 2. 3. Äskettäin tehdyn arvioinnin päätelmät komissio päätti antaa riippumattomille MEDA-asetuksen yleisarvioinnin yhteydessä asiantuntijoille tehtäväksi MEDA-ohjelman mukaisesti toteutettujen rakennesopeutustoimien riippumattoman arvioinnin. Arviointikertomuksen jäljennös on annettu jäsenvaltioiden käyttöön10. On kuitenkin hyödyllistä palauttaa mieliin sen tärkeimmät päätelmät. MEDA-jakson aikana tapahtuneen välineen kehityksen osalta kertomuksessa korostetaan, että kehitys kuvastaa Välimeren kumppanuusmaiden ja unionin välisen, Barcelonan aloitteen mukaisen vuoropuhelun paranemista. Kertomuksen mukaan tuki rakennesopeutukseen oli tarkoituksenmukainen vastaus Euroopan ja Välimeren vapaakauppa-alueen perustamisen taloudellisiin ja rahoituksellisiin seurauksiin. Kertomuksessa korostetaan, että jos välineen perustelut eivät sinällään tuokaan esiin yhtään tärkeää kysymystä, on voitava esimerkiksi tukikelpoisuuden osalta. Nykyisen MEDA-asetuksen mukaisesti tämä tukikelpoisuus ei ole suoraan kytketty MEDA-ohjelman erityistavoitteisiin, vaan Lomén yleissopimuksen pohjalta tehtyihin melko yleisiin indikaattoreihin. Kertomuksessa esitetään, että tukikelpoisuus yhdistettäisiin erityisiin siirtymäkustannuksiin, joita aiheutuu valmisteltaessa vapaakauppaa Euroopan unionin kanssa. sen tehokkuus kyseenalaiseksi asettaa Vaikka arvioijat katsovat, että suoran budjettituen periaate on tarkoituksenmukainen kumppanuuden rakennemukautusohjelmaan myönnettyjen määrien parempien perustelujen sekä niiden porrastamisen merkitystä. Arvioijien mukaan jokaiseen uudistukseen liittyvät kustannukset ovat merkittävä osoitus tästä. yhteydessä, korostavat jokaiseen ne Lisäksi arviointikertomuksessa kehotetaan komissiota lujittamaan ohjelmiin sisältyviä erityistoimia erityisesti kiinnittämällä entistä enemmän huomiota edellytyksiin, jotka liittyvät • • vapaakauppa-alueen perustamiseen unionin kanssa kyseisten maiden sosio-ekonomiseen tasapainoon, kuten MEDA-asetuksessa todetaan. Bretton Woodsin toimielinten kanssa tehtävän yhteistyön osalta kertomuksessa korostetaan sitä, että Bretton Woodsin toimielinten ja tuensaajamaan välillä sovittujen ohjelmien edellytysten ei tarvitsisi aina olla olennainen osa unionin tukiohjelmaa. Siinä ehdotetaan, että nämä ovat ohjelmaan rakennesopeutuksen keskeisiä edellytyksiä tai jos ne edistävät selvästi Euroopan unionin kanssa perustettavan vapaakauppa-alueen toteutumista. sisällytettäisiin edellytykset ainoastaan silloin, jos ne 10 F. P. Gruet ja P. Plane, Evaluation des facilités d’ajustement structurel dans les pays au sud de la Méditerranée, 1999. 27 Lopuksi kertomuksessa esitetään tiettyjä suosituksia, jotka koskevat hyväksyttyjen ohjelmien seurantaa ja arviointia. Täytäntöönpanon ja seurannan osalta siinä täytäntöönpanoa, kehotetaan komissiota lujittamaan tutkimuskapasiteettiaan sekä toimittamaan ajoissa teknistä apua erityisuudistusten tueksi. 3. 3. Näkymät ja päätelmät Komission keskeinen päätelmä on, että rakennesopeutusohjelmasta on kehittynyt vähitellen assosiaatioväline. Kehitys vastaa Barcelonan aloitteen toiveita ja tavoitteita. Lisäksi komissio tekee seuraavat päätelmät: • Budjettitukien yhdistäminen täysin kahdenväliseen tekniseen yhteistyöhön Välimeren kumppanuusmaiden kanssa on ollut hyödyllistä, ja sitä olisi on myös mahdollista jatkettava. Tämän assosiaatiosopimusten täytäntöönpanosta johtuvien tukitarpeiden huomioon ottaminen. Yhä useampien assosiaatiosopimusten voimaantulo edellyttää, että välineen erikoistumista lisätään. yhdistämisen myötä tulevaisuudessa taloudelliseen ja Se tarkoita vauhdittajana. on kehitystä, • MEDA-ohjelmien makrotaloudellista vakauttamista koskevien tavoitteiden merkityksen jonka avulla voidaan korostaa välineen merkitystä vähentäminen rakenneuudistusten käyttö sitä, ei makrotaloudellisen tasapainon palauttamisen tukemiseen olisi lopetettava tulevaisuudessa. Sen olisi kuitenkin tapahduttava mieluiten tiiviissä yhteistyössä yhteisön muiden välineiden tarkoitetut makrotaloudelliset lainat) ja Bretton Woodsin toimielinten, erityisesti IMF:n kanssa. • Koordinointi Bretton Woodsin toimielinten kanssa on tärkeää, ja se parantaa välineen uskottavuutta. Tämän vuoksi säännöllinen tietojenvaihto komission yksikköjen ja Bretton Woodsin toimielinten kanssa on olennaista. Rinnakkaiset ohjelmat ovat osoittautuneet tarkoituksenmukaiseksi yhteistyötavaksi Bretton Woodsin toimielinten kanssa. kolmansille maille hallinnoimat (esimerkiksi komission välineen että • Sekä sisäisen että ulkoisen makrotaloudellisen tasapainon vahvistaminen on edelleen tärkeää pääasiassa rakenneuudistusten tukemiseen suunnitelluissa ohjelmissa. On käsittämätöntä, että taloudellista tukea myönnetään suorana budjetti- ja verotukena, jos kumppanuusmaiden budjetti- ja veropolitiikka ovat samanaikaisesti epätyydyttäviä. • Tukea myönnetään entistä enemmän alakohtaisiin uudistuksiin varsinkin, jos ne liittyvät assosiaatiosopimusten täytäntöönpanoon. Näin tuettuihin ohjelmiin saadaan vahvempi eurooppalainen ulottuvuus ja tuki voidaan ulottaa maihin, jotka eivät tähän asti ole sitä saaneet. • Assosiaatiosopimuksilla aloitetun uudistuksen tuoman haasteen vuoksi on tarpeen parantaa kumppanuusmaiden sosiaalista profiilia. Erityisesti köyhyyttä on vähennettävä, mitä ilman näiden kumppanuusmaiden on mahdotonta pärjätä kasvavassa kilpailussa, kun assosiaatiosopimukset pannaan vähitellen täytäntöön. Etusija olisi annettava tätä ulottuvuutta koskevien ohjelmien tuille. Välineen hallinnossa on tarpeen pohtia tämäntyyppisen tuen ohjelmakautta. Tavoitteena on päästä tiettyyn joustavuuteen vaarantamatta kuitenkaan välineen tehokkuutta ja vaikutusta. Myös unionin tuen arvo nousee, jos seuranta, valvonta ja tarkoituksenmukaiset arviointimekanismit toteutetaan. Näin vältetään se, että toimet ovat vain pelkkiä tilapäistoimia, joita ei seurata asianmukaisesti. 28 4. PÄÄTELMÄT JA TULEVAT SUUNTAVIIVAT talousuudistuksia Kun tarkastellaan yhteisön viimeaikaisia kokemuksia rakennesopeutustukien alalla, havaitaan selvä kehityssuuntaus. Sekä AKT-maissa että Välimeren maissa on vähitellen alettu toteuttaa perusteellisempia verrattuna. Makrotaloudellisten olojen paraneminen on helpottanut tätä prosessia monissa maissa, vaikka poikkeuksiakin on. Toinen tärkeä tekijä on yhteisön ja tuensaajamaiden välisen suhteen kehittyminen. Tämä koskee etenkin Lomén yleissopimuksen jälkeisiä innovaatioita tai niitä Välimeren maita, joissa toteutettiin rakennesopeutusohjelma talouden siirtymäkehityksen tukemiseksi Euro–Välimeri-assosiaatiosopimusten täytäntöönpanon yhteydessä. Tällä laueella rakennesopeutusohjelmasta onkin tullut vähitellen ”assosiaatioväline”. vakautustoimiin perinteisiin talouden talousuudistusten Perusteellisempien kehitysaskel. Lähestymistapana on tukea ”toisen sukupolven uudistuksia”, joiden tavoitteena on luoda avoimia ja tehokkaita sääntelyjärjestelmiä, perustaa tehokkaita sosiaalisia suojaverkkoja, uudistaa rahoitusalaa, uudistaa valtionyrityksiä jne. Myös julkisten asioiden moitteettomaan hoitoon liittyvät kysymykset ovat entistä tärkeämpiä. Lähestymistavassa olisi tietenkin otettava huomioon erot sekä kumppanuusmaiden kehityksessä että niiden suhteissa unioniin. merkittävä tukeminen on 4. 1. Aikaisemman kokemuksen hyödyntäminen jotka tukevat kasvua ja vakauttavat Vaikka nyt painotetaan entistä enemmän ”toisen sukupolven uudistuksia”, ei kuitenkaan pidä unohtaa aikaisempaa kokemusta rakennesopeutustuen alalla. On erittäin tärkeää luoda terveet makrotaloudelliset puitteet, sisäistä ja ulkoista makrotaloutta. Ilman tätä on mahdotonta saada aikaan kestävää kasvua, joka on välttämätöntä ja Välimeren maat ovat edistyneet hyvin köyhyyden torjumiseksi. Monet AKT-maat makrotaloudellisen vakauden toteuttamisessa. Joskus edistys on kuitenkin heikkoa ja monissa tapauksissa kumppanuusmaan tilanne on edelleen epävakaa. Siksi yhteisö jatkaa nopeasti maksettavan tuen myöntämistä talousuudistuksiin maille, jotka ovat alttiita sisäisille tai ulkoisille ristiriidoille. Yhteisö ja jäsenvaltiot ovat jo pitkään vaatineet, että köyhyyden vähentämistä olisi painotettava enemmän. Tämä on jo sinänsä keskeistä, mutta varmistaa myös välttämättömän tuen toisinaan vaikeidenkin talousuudistusten toteuttamiseen. Nyt koko kansainvälinen yhteisö on sitä mieltä, että köyhyyden torjunta on otettava paremmin huomioon, ja sen on toteuttaa tavoite. Huomiota olisi kiinnitettävä etenkin talousarvion löydettävä keinot ja alakohtaisiin suunnittelun veropolitiikkojen vaikutuksiin sekä uudistusohjelmien sosiaalisiin vaikutuksiin talouden siirtymäkehityksessä. uudistuspolitiikkoihin, johdonmukaisuuteen, budjetti- ja Välimeren maissa Supistuneet kotimaanmarkkinat ovat useimmissa AKT-maissa huomattava kehityksen este. Siksi komissio on tukenut alueellisten suhteiden vahvistamista kumppanuusmaissa. Alueelliset suhteet helpottavat uudistusprosessia ja edistävät laajempaa alueellista yhteistyötä. Tämä toimintatapa on edelleen ajankohtainen ja sitä olisi syvennettävä, koska alueellista yhteistyötä pidetään maailmanlaajuisesti elinkeinoelämää vireyttävänä ja monipuolistumistavana tekijänä. 29 4. 2. Uudet kumppanuussuhteet Komission ja AKT-maiden suhteita tarkastellaan uudelleen Lomén yleissopimuksen jälkeisissä neuvotteluissa. Neuvoston antamiin neuvotteluvaltuuksiin sisältyy sellaisen joka perustuu aiempaa enemmän sopimuksiin ja jossa kumppanuuden lujittaminen, kiinnitetään enemmän huomiota kyseisten maiden saavuttamiin tuloksiin. Alueiden ja maiden kanssa voidaan neuvotella myös kauppasopimuksia, joilla korvataan vähitellen nykyinen yksipuolinen etuuskohtelu. Mitä tulee Välimeren maihin, marraskuun 1995 Euro–Välimeri-aloite muutti perusteellisesti yhteisön ja MEDA-maiden suhteita. Tavoitteena on nyt perustaa yhteisön ja Välimeren maiden vapaakauppa-alue vuoteen 2010 mennessä. Joidenkin kumppanimaiden kanssa on jo Sopimuksissa määrätään tehty vapaakauppa-alueen asteittaisesta perustamisesta, täydellisen talouden siirtymäkehityksen läpiviemistä. assosiaatiosopimuksia ja muut seuraavat edellyttä perässä. joka Yhteisön ja kumppanimaiden uudet suhteet ovat valtioille jo sinänsä tärkeä syy jatkaa uudistuksia. Uudistusten toteuttamiseen ja siirtymävaiheen helpottamiseen myönnetään yhteisön tukea. 4. 3. Ensisijaiset tavoitteet Rakennesopeutuksen tukivälineen laajentaminen tukemaan laajemmin talousuudistuksia edellyttää toimintakentän laajentamista. Makrotalouden alueellisen lähentymisen lisäksi yhteisö keskittyy entistä enemmän rakenneuudistusten ja alakohtaisten uudistusohjelmien laajentamiseen ja syventämiseen. vakauttamistuen, sosiaalimenojen säilyttämisen tason ja • Köyhyyden vähentäminen. Sosiaalipolitiikan rajoiteta budjettimäärärahojen säilyttämiseen tai lisäämiseen, vaan väestölle tarjottujen palvelujen saantia ja laatua valvotaan entistä tarkemmin. Lisäksi tutkitaan tasapuolisuuteen, kasvun tuotosten jakamiseen ja budjetti- ja veropolitiikan vaikutuksiin liittyviä ongelmia. Köyhyyden torjunnassa käytettävää lähestymistapaa painotetaan ja sovelletaan eri tavoin kunkin alueen oloista riippuen. tukemista enää ei • Julkistalouden moitteettoman hoidon tukeminen. Tavoitteena on kehittää järjestelmiä, joilla varmistetaan valvonta, parannetaan kapasiteettia ja tehostetaan varainhoitoa. Tämä tehdään edistämällä kansalaisyhteiskunnan avoimuutta ja kansalaisten osallistumista. oikeusvaltiota, lujittamalla korruptiota torjumalla ja • Verouudistusten tukeminen. Suunnitellaan ja toteutetaan tehokkaita, tasapuolisia ja hallinnollisesti toteuttamiskelpoisia uudistuksia. • Yksityisen sektorin kehittäminen. Nykyisin tunnustetaan yleisesti, että kasvun on alettava yksityiseltä sektorilta. Yhteisön tukien tavoitteena on auttaa valtioita luomaan suotuisat puitteet yksityisen sektorin kehitykselle. Niihin kuuluu asianmukainen oikeudellinen kehys lait, konkurssi, maanomistus, omistusoikeudet, yksityistäminen, ympäristönsuojelu jne. ), kaupan ja markkinoiden vapauttaminen, rahoitusalan uudistukset jne. (kauppasäännöt, välimiesmenettelyä koskevat 30 4. 4. Toimintatapojen kehittyminen viimeaikaisen Yhteisön tarpeelliselta mukauttaa toteutustapoja ja tukiohjelmien hallintaa. Tässä olisi otettava asianmukaisesti huomioon kunkin maan erityispiirteet, oli kyse sitten sen kehitystasosta tai sen suhteesta yhteisöön. kokemuksen perusteella vaikuttaa Asiasta tehdään seuraavat johtopäätökset: • Kun otetaan huomioon makrotaloudellisten puitteiden merkitys, ohjelmien on täytettävä seuraavat kelpoisuusvaatimukset: – Kyseisten maiden on hyväksymiä toteutettava Bretton Woodsin uudistusohjelmia. Ne voivat myös toteuttaa ohjelmia, jotka on todettu niitä vastaaviksi yhteisymmärryksessä Bretton Woodsin toimielinten kanssa mutta joille toimielimet eivät välttämättä myönnä rahoitustukea. Ohjelmia toteutetaan uudistusten laajuuden ja tehokkuuden mukaisesti. toimielinten – Maan taloudellinen tilanne otetaan huomioon makrotaloudellisella tasolla (valtionvelka, velanhoitokulut, maksutase, budjetti, rahapoliittinen tilanne, bruttokansantuote asukasta kohti sekä työttömyysaste) ja alakohtaisten uudistusten tasolla. • Koska yhteisön tuella on keskeinen asema kumppanimaiden kehitysstrategiassa, yhteisön makrotaloustuki olisi sisällytettävä täysin kahdenvälisen yhteistyön piiriin. Siksi ei enää näytä olevan perusteltua myöntää erikseen tukea rakennesopeutuksen edistämiseen. Tämä ratkaisu tehtiin jo MEDA-asetuksessa ja siitä määrätään myös tulevassa ”Lomén jälkeisessä” sopimuksessa. jotka ovat vapauttaneet vaihtotaseeseen kuuluvat • Yleisten tuontiohjelmien käytöstä luovutaan vähitellen ja tilalle annetaan suoraa budjettitukea maissa, liiketoimet. Vastikevarojen kohdentaminen on ollut tärkeä osa etenkin AKT-maiden ohjelmia jopa osoittautunut maissa, keinotekoiseksi ja sen vuoksi yhteisön tuki muutetaan vähitellen suoraksi budjettitueksi. Tätä varten yhteisö sisällyttää ohjelmiinsa toimenpiteitä, jotka koskevat julkisten varojen yleistä hallintoa, tulosindikaattoreiden seuranta ja tilintarkastukset mukaan luettuina. talousarvionsa moitteettomasti. toteuttavat jotka on Se • Tuet maksetaan erissä sitä mukaa, kun yleiset ja/tai ohjelmassa sovitut alakohtaiset tavoitteet toteutuvat. avunantajilta, kuten jäsenvaltioilta • Kussakin maassa voi olla ainoastaan yksi, kunkin maan oma talousuudistusohjelma. Siksi rakennesopeutukseen ja talousuudistuksiin myönnettävät yhteisön tuet on koordinoitava moitteettomasti muilta ja Bretton Woodsin toimielimiltä, saatujen tukien kanssa. Tämä vähentää myös tarvetta asettaa erityisiä yhteisön edellytyksiä. Komissiolla ja jäsenvaltioilla on Bretton Woodsin toimielinten rinnalla yhä tärkeämpi asema hallitusten kanssa käytävässä talousuudistuksia koskevassa vuoropuhelussa. Jos vaikuttaa siltä, että muiden avunantajien kanssa ei päästä täydelliseen yksimielisyyteen, yhteisön on varattava itselleen oikeus asettaa tukiohjelmilleen rajoitettu määrä lisäehtoja. Olisi myös tunnustettava, että Euro-Välimeri-assosiaatiosopimuksissa uudistusprosessin luonne määräytyy pitkälti näiden sopimusten perusteella. Siksi olisi taattava, että ohjelmilla on eurooppalainen ulottuvuus. 31 • Komissio kiinnittää erityisesti huomiota uudistusten ja noudatettujen politiikkojen tulokset on seurannan ja arvioinnin parantamiseen. Uudistustavoitteet ilmaistava selvästi julkisesti. Kehittämällä tulosindikaattoreita voidaan mitata toteutettujen politiikkojen vaikutuksia väestöön ja taloudellisiin toimijoihin, tarkastella ja epäonnistumisen syitä, korostaa onnistumisia ja yksilöidä tarvittavat mukautukset suunnanmuutokset. Kiinnittämällä huomiota politiikkojen tehokkuuteen voidaan myöntää valikoivampia tukia, joissa suositaan tuloksia. ja toivotut ja • Yhteisön tuelle on entistä enemmän ominaista se, että toteutetaan alakohtaisia ohjelmia, jotka syventävät rakenneuudistusta tai tukevat assosiaatiosopimusten täytäntöönpanoa. Tämä koskee etenkin maita, joilla on vain vähän tarvetta perinteisiin vakauttamistoimiin. • Yhteisö suosii kansalaisyhteiskunnan ja suunnitteluun toteuttamiseen avoimuuden lisäämiseksi, ohjelmien suunnittelun parantamiseksi ja ohjelmien omaksumisen lujittamiseksi. Yhteisö toteuttaa yhdessä kumppanimaiden kanssa toimia uudistusohjelmien tehostamiseksi. Tätä varten kumppanimaiden on perustettava asianmukaiset seuranta- ja arviointijärjestelmät komission avustamana. osallistumista ohjelmien 4. 5. Toteuttaminen Nämä suuntaviivat toteutetaan joustavasti ja asteittain siten, että otetaan huomioon maiden ja alueden erilaiset tilanteet, maan sisäinen ja kansainvälinen kehitys sekä AKT-maiden ja Välimeren maiden yhteistyötä koskeva yleinen kehys. 32 5. 5. 1. LIITTEET Liite 1 : LUETTELO seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n päätöksistä (1991–1998) LUETTELO seitsemännen EKR:n päätöksistä SEITSEMÄNNEN EKR:N RAKENNESOPEUTUSOHJELMAN KÄYTTÖ MAITTAIN (1150 miljoonaa ecua) jaksolla 1991–1998 Maat (myönnetyn tuen mukaisessa suuruusjärjestyksessä) Tansania Sambia Ghana Burkina Faso Etiopia Norsunluurannikko Mali Uganda Malawi Benin Zimbabwe Kamerun Senegal Mosambik Guinea Mauritania Dominikaaninen tv Nigeria Lesotho Papua-Uusi-Guinea Tšad Haiti Burundi Sierra Leone Madagaskar Keski-Afrikka Guinea Bissau Gabon Guyana Kongo Komorit Gambia Trinidad ja Tobago Džibouti Jamaika Dominica Sao Tome ja Principe Grenada Myönnetty määrä Maksettu määrä Päätösten määrä (miljoonaa ecua) (miljoonaa ecua) 103,4 96,4 87,2 83,9 78,4 77,2 61,3 51,8 47,5 39,1 36 33,7 32,5 30 26,4 24,55 22,8 22,4 21,58 20,5 19,6 17 12 12 10,8 10 9,6 8,2 7,8 6,6 6,6 6,2 6,2 4,1 2,5 2,2 2,06 2 103,3 96,4 87 83 77,5 76,8 61,3 46,2 47,4 39,1 36 33,6 32,5 30 25,6 24,4 22,8 22,4 21,58 20,5 19,6 16,9 3,9 11,9 10,8 9,8 9,48 6,6 7,7 6,6 6,5 6,2 6,2 4,1 2,5 2,1 2,06 1,9 3 4 4 5 1 5 4 3 3 3 2 2 3 1 3 2 2 3 4 3 2 2 1 1 1 1 2 2 3 1 1 2 2 2 1 1 2 1 38 1142,09 1122,22 88 33 RAKENNESOPEUTUSTOIMET KAHDEKSANNESTA EKR:N RAKENNESOPEUTUSOHJELMASTA (SAF) VUONNA 1998 MAAT (aakkosjärjestyksessä) Benin Päätökset SAF 20,1 Burkina Faso 26,95 Džibouti Etiopia Gabon Ghana Guinea Guyana Kamerun Kap Verde Keski-Afrikan tasavalta Malawi Mali Mauritania Mosambik Nigeria Norsunluurannikko Ruanda Sambia Senegal Sierra Leone Tansania Tšad Uganda Yhteensä 2,6 74,5 2,7 21,4 21,4 5,29 25 9,4 7,2 8,53 29,4 11,2 52,8 15,8 32,4 14,6 46,69 27,9 8,5 71,2 16,8 41,06 593,42 Maksut jouluk. 1998 12,6 21 0 50 0 14,9 15 5,29 15 8,4 4,5 20,4 0 27,5 22,9 16,4 24,3 43,67 10,4 312,26 Lisätuet Päätökset MAAOHJELMA (SAF+MO) 20,1 26,95 2,6 75,8 2,7 21,4 21,4 5,29 25 9,4 7,2 8,53 29,4 11,2 67,8 15,8 34,4 24,6 53,69 27,9 8,5 71,2 16,8 51,06 638,72 -- -- -- 1,3 -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- 15 -- 2 10 7 -- -- -- -- 10 45,3 34 5. 2. Liite 2: Ohjelmien vaikutus lääke- ja rokotusohjelmiin Lukuisat terveyskeskukset olivat 80-luvun vakavan rahoituskriisin vuoksi 90-luvun alussa vailla lääkkeitä ja lääkkeiden hankintakeskukset olivat lähes konkurssissa. Yhteisön rakennesopeutustuilla on ollut keskeinen merkitys tilanteen korjaamisessa pitkällä tähtäimellä. Tilanteessa, jossa tietyillä hallituksilla on ollut voimakas poliittinen tahto ratkaisun löytämiseksi, politiikkoja koskevassa vuoropuhelussa on noussut esiin se keskeinen seikka, että keskusten tila oli tulosta politiikan soveltumattomuudesta. Peruslääkkeiden hankintaan, kulujen kattamiseen ja tehokkaan hallintojärjestelmän käyttöön perustuvien uusien politiikkojen käyttöönotto edellytti päätöksiä laajemmalla tasolla kuin terveysministeriöissä. päätöksentekoa Rakennesopeutusuudistuksia useamman ministeriön kesken. keskustelun koskevan suosivat puitteet taloudellisella Vastikevarojen kohdentamiseen liittyvällä tuella on voitu kunnostaa hankintajärjestelmät. Toimenpiteinä on ollut toimintamäärärahojen antaminen keskuksille ja kaikille terveydenhuollon hierarkiatasoille sekä joissain tapauksissa sisäisten velkojen maksu. Kun lääkkeiden hankinnassa on käytetty kansallisia menettelyjä, on voitu hankkia parempia lääkkeitä ja alentaa huomattavasti lääkkeiden hintoja ottamalla käyttöön geneerisiä valmisteita samalla kun keskusten uskottavuus on parantunut ja laadunvalvontaa on pidetty yllä tai parannettu. Lisäksi rakennesopeutuksen tai muiden välineiden avulla on annettu tarvittavaa teknistä tukea. joita ovat Näillä toimilla, tietyissä tapauksissa tukeneet Maailmanpankki, Ranska tai Alankomaat, on voitu perustaa kannattavia ja tehokkaita hankintakeskuksia muun muassa Beniniin, Burkina Fasoon, Kameruniin, Keski-Afrikan tasavaltaan, Madagaskariin, Maliin, Nigeriin, Norsunluurannikolle peruslääkkeitä kohtuulliseen hintaan. ja Senegaliin toimittaa väestölle ja Koska tietyt tuotteet, kuten rokotteet, on pidettävä ilmaisina, yhteisö on pyytänyt hallituksia kirjaamaan niiden ostot talousarvioonsa ja varmistanut niiden rahoituksen vastikevarojen kohdentamisen avulla. Burkina Fason valtiovarainministeri Tertius Zongo on todennut: "Sahelin alueen Afrikan rokotuksellisen riippumattomuuden vahvistamiseen tähtäävä alueellinen tukihanke poikkeaa sikäli muista, että sillä kannustetaan ensimmäistä kertaa tiettyjä matalan tulotason maita kirjaamaan ensisijaisena kohteena kansalliseen talousarvioonsa kulut, jotka liittyvät terveysalan ohjelmiin. Päätös ei ollut helppo, mutta poliittinen rohkeus ja tahto veivät voiton. Nämä maat saavat tässä prosessissa budjettitukea Euroopan komissiolta rakennesopeutustuen vastikevarojen kautta, jotta ne voivat varmistaa rokotteiden ja lääkkeiden rahoittamiseen tarkoitetut budjettikohdat. Nyt vuoden kuluttua hankkeen aloittamisesta rokotuksellinen riippumattomuus on saavutettu näiden maiden kansallisessa politiikassa. Mailla on nykyään talousarvioissaan kohdat koko rokotustarpeen kattamiseen (…). Tähän on vielä lisättävä se myönteinen vaikutus, joka ensinnäkin terveysministeriön yksiköiden välisellä ja toiseksi terveysministeriön ja valtiovarainministeriön yksiköiden välisellä vuoropuhelulla on. Tämä eri alojen välinen vuoropuhelu on osoitus siitä, että Sahelin maat ovat ottaneet rokotusohjelmansa omiksensa. " 35 5. 3. Liite 3: Ehdollisuuden uudistamiskokeilu Burkina Fasossa Yhteisölle annettiin SPA:n puitteissa vuonna 1998 tehtäväksi koordinoida kokeiluhanketta, jossa on mukana yhdeksän rahoittajaa ja jolla pyritään parantamaan nopeasti maksettavan avun tehokkuutta. Tavoitteet ovat seuraavat: 1) parantaa ja vahvistaa ohjelmien omaksumista niiden kohdemaissa, 2) tasoittaa avustusvarojen saapumista sekä vähentää maksujen epäsäännöllisyyttä ja eri apumuotoja koskevien maksusääntöjen soveltamisesta johtuvia maksujen keskeytyksiä, 3) keskittyä uudistuksilta odotettaviin tuloksiin niiden saavuttamiseen käytettävien keinojen sijasta ja suosia tällä tavalla keskipitkän aikavälin näkemystä, ja 4) parantaa avunantajien välistä koordinaatiota yhteisten arviointikäyntien avulla. Tähän mennessä on tehty kolme yhteistä käyntiä. Kokeilusta on tähän mennessä pääteltävissä seuraavaa: tehtyjä uudistuksia, Uudistusten kokeminen kohdemaissa omiksi on olennaisen tärkeää. Ohjelmat koetaan liian ja abstrakteiksi. joiden tavoitteet usein sarjaksi Omaksuminen riippuu ennen kaikkea hallitusten kyvystä antaa uudistuksille sisältö ja käydä poliittista keskustelua tavoitteista ja odotetuista tuloksista. Asiaa käsittelevien hallinnollisten yksiköiden ja kansalaisyhteiskunnan on osallistuttava laajasti keskusteluun. Ohjelmia koskevaan keskusteluun yhä liian usein liittyvä salamyhkäisyys on haitallista. jäävät etäisiksi Tarkastelemalla uudistusten vaikutusta ja pohtimalla syitä tapauksissa, joissa odotettuja tuloksia ei ole saavutettu, voidaan parantaa ohjelmien omaksumista ja ehdottaa tilanteeseen soveltuvia ja paremmin väestön odotuksia vastaavia strategioita. Nykyiset maksumenetelmät eivät suosi tällaista tulosten tarkastelua vaan johtavat päinvastoin hyvin lyhyen tähtäimen uudistuksiin, jotka koetaan useimmiten ulkoapäin mielivaltaisesti määrätyiksi. Tämän kokeilun yhteydessä testataan toisenlaisia maksumenettelyjä, joilla voidaan välttää äkilliset katkokset. Tämän tiedonannon 3. luvussa tehdyt ehdotukset perustuvat pitkälti tähän kokeiluun. Avunantajien välinen koordinointi vähentää ajan tuhlausta maan hallinnossa, tuo keskusteluun enemmän tervettä järkeä ja arviointeihin objektiivisuutta. Arviointi on kuitenkin monimutkaista. Aina ei ole helppoa mitata tulosten asianmukaisuutta ja suuruutta, tiedotusjärjestelmät ovat usein heikkoja ja ennen kaikkea keskustelun painopisteen siirtäminen uudistuksista niiden tuloksiin edellyttää asenteiden syvällistä muutosta sekä kohdemaiden hallituksissa että rahoittajien joukossa. Kokeilun tulokset on syytä ottaa huomioon kokeilun kuluessa. • Vaikka onkin esitetty, että uudistusohjelmien omaksumista on lisättävä tuensaajamaissa ja kansalaisyhteiskunnan osallistumista on edistettävä, on myönnettävä, että nykyiset ohjelmat koetaan laajalti avunantajien määräämiksi ja ettei keinoja kansalaisyhteiskunnan osallistumisen edistämiseksi ole vielä keksitty. • Yhteisön tukien täytäntöönpanon osalta näyttää siltä, huolimatta edellä mainitusta järkiperäistämisestä, että erityisyyttä koskevia ehdollisuuksia on vielä liian paljon ja hallinnot ovat sisäistäneet ne riittämättömällä tavalla. 36 5. 4. Liite 4: Nykyisten toimintatapojen heikkoudet Tiettyjen toimintatapojen tai käytäntöjen kyseenalaistaminen kehittämällä IMF:n tukemia tehostettuja rakennesopeutusohjelmia Vuonna 1998 julkaistussa tehostettujen rakennesopeutusohjelmien (ESAF) ulkoisessa arvioinnissa korostettiin tiettyjä nykyisten ohjelmien heikkouksia ja annettiin suosituksia, joista Euroopan yhteisö on pitkälti yhtä mieltä. Ensimmäinen huolenaihe koskee sitä, että ohjelmien vaikutuksia köyhyyteen ei ole otettu riittävästi huomioon. Kaksi ulottuvuutta tuodaan esiin: tulojen kehitys ja sosiaalialan palveluiden saatavuus. Arvioinnissa korostetaan sitä, miten tärkeää on ottaa heti ohjelmien joiden perusteella voidaan yksilöidä ne köyhät laatimisesta alkaen huomioon analyysit, väestöryhmät, joiden tilanne saattaa aiottujen uudistusten myötä heikentyä. Lisäksi on seurattava paremmin uudistusten aiheuttamaa hintakehitystä. Arvioinnissa korostetaan myös uudistusten jaksottamisen ja keskipitkän aikavälin puitteiden merkitystä. Tulojen pieneneminen voi johtua uudistusten toteuttamisen väärästä tahdista tai jaksottamisesta. Analyysi osoittaa, että tietyissä tapauksissa talouden vapauttaminen on ollut ennenaikaista sikäli, että se tapahtui ennen vakauttamista ja lopulta hidasti sitä. Kolmas havainto koskee ohjelmien heikkoa omaksumista ja kansalaisyhteiskunnan riittämätöntä huomioon ottamista ohjelmien tavoitteiden määrittelyssä. Rahoittajien ja kohdemaiden yhteinen näkemys on, että uudistusohjelmien omaksuminen on välttämätön edellytys niiden menestymiselle. Yksimielisyydestä huolimatta tämän käsityksen soveltamista käytäntöön on ollut erittäin vaikea parantaa. Ihanteellisessa ratkaisussa hallitusten olisi voitava saada aikaan kansallinen yksimielisyys kehitysstrategiasta, joka perustuu kestävään ja tasapuoliseen kasvuun. Tämä edellyttäisi kuitenkin muutoksia toimintatavoissa sekä kyseisissä maissa että kansainvälisissä instituutioissa ja erityisesti IMF:ssä. Arviointien viimeinen havainto koskee korruptio-ongelman riittämätöntä käsittelyä ja vahvistaa sen, miten tärkeänä on pidettävä instituutioiden tukemista, myönnettyjen varojen tehokkaan käytön takaavia valvontamekanismeja ja oikeusjärjestelmän vahvistamista. 37 5. 5. Liite 5: Luettelo Välimeren maille myönnetyistä tuista Rakennesopeutusohjelmat Välimeren etelä- ja itäpuolisissa maissa Vuosi Määrä (miljoonaa ecua) Väline – tavoite Nykytilanne Algeria 1992 70 Tuontiohjelmat. Vastikevarat: sosiaalinen asuntoinfrastruktuuri Saatu päätökseen Algeria 1996 125 Suora budjettituki (josta 35 miljoonaa ecua siirretty edellä mainitusta tuontiohjelmasta). Tavoite: sosiaalisen asuntopolitiikan, ulkomaankaupan, yksityistämisen ja sosiaaliturvan rakenneuudistukset. Toteuttaminen käynnissä Jordania 1994 Jordania 1995 30 20 Tuontiohjelmat. Vastikevarat: sosiaaliala. Tuontiohjelmat. Vastikevarat: sosiaaliala. Jordania 1996 100 Marokko 1993 80 Marokko 1996 120 Tunisia 1992 40 Tunisia 1996 20 Tunisia 1996 100 Suora budjettituki. Tavoite: yritysten yksityistäminen ja uudelleenjärjestely, sosiaaliturva ja elintarvikeapu, väestönkehitysstrategia. Tuontiohjelma. Vastikevarat: muut menot kuin palkkamenot terveydenhoito- ja opetusalalla. Suora budjettituki. Tavoite: keskipitkän aikavälin talous- ja sosiaalistrategia, parannettu oikeuskehys, talousarvion lujittaminen ja uudistaminen, yritysten uudelleenjärjestely, yksityissektorin kehittäminen. Tuontiohjelmat. Vastikevarat: maaperän ja veden suojelu, kaupunkien ja maaseudun yhdennetty kehittäminen. Suora budjettituki. Tavoite: sosiaaliala (julkiset menot, sääntelykehys, yksityissektorin kehittäminen) Suora budjettituki. Rinnakkaistoiminto Maailmanpankin ECAL I -lainan (laina talouden kilpailukyvyn sopeuttamiseen) kanssa. Tavoite: yritysten uudelleenjärjestely, ulkomaankauppa, rahoitusalan uudistus, sosiaalimenojen käytön parantaminen. 38 Saatu päätökseen Saatu päätökseen Saatu päätökseen Saatu päätökseen Toteuttaminen käynnissä Saatu päätökseen Saatu päätökseen Saatu päätökseen