title: Relazione speciale n. 5/2000 relativa alle spese immobiliari della Corte di giustizia (edifici annessi «Erasmus», «Thomas More» e «Annesso C»), corredata delle risposte della Corte di giustizia

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Court of Justice of the European Union
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Luxembourg
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text: 14. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 109/1 I (Comunicazioni) CORTE DEI CONTI relativa alle spese immobiliari della Corte di giustizia (edifici annessi «Erasmus», «Thomas More» e «Annesso C»), corredata delle risposte della Corte di giustizia RELAZIONE SPECIALE N. 5/2000 (presentata in virtø dell(cid:146)articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE) (2000/C 109/01) INDICE Paragrafi Pagina Introduzione. Avvio del programma immobiliare. Realizzazione ed occupazione degli edifici. Convenzione in vista dell(cid:146)acquisto degli edifici. Aspetti giuridici e finanziari. Costi di costruzione e oneri finanziari. Canone di locazione del Palais. Conclusione. 1-2 3-6 7-11 12-19 12-14 15-18 19 20 Raccomandazioni. 21-22 Risposte della Corte di giustizia. 2 3 3 3 3 4 4 4 5 7 C 109/2 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 14. 4. 2000 Introduzione 1. Il 15 novembre 1994 la Corte di giustizia delle Comunit(cid:224) europee ha concluso con l(cid:146)amministrazione lussemburghese una convenzione per la locazione in vista dell(cid:146)acquisto (1) di tre edifici annessi al Palais, l(cid:146)edi- ficio principale che tale istituzione occupa sull(cid:146)altopiano di Kirchberg dal 1972. 2. L(cid:146)amministrazione lussemburghese ha dato incarico di procedere (2), tra il 1986 e il 1994, alla costruzione di questi tre edifici (si veda la foto in calce) per una superficie totale di 65 949 m2, in funzione delle esigenze specifiche (3) della Corte di giustizia. Tali costruzioni sono state progressivamente collegate l(cid:146)una all(cid:146)altra per rispondere alle esigenze in costante evoluzione della Corte di giustizia e hanno consentito, una volta ultimati i lavori nel 1994, di riunire in un unico complesso immobiliare tutto il personale della Corte di giustizia che nel frattempo era stato ripartito su piø sedi. Le spese relative a questo programma immobiliare (annesso A o «Erasmus», annesso B o «Thomas More» e annesso C) ammontano a 9 200 Mio LUF (pari, al netto dell(cid:146)IVA, a circa 200 Mio ECU) (cfr. la tabella 1). Tali spese sono state oggetto di un controllo della Corte dei conti che ha preso in esame la realizzazione di questi tre edifici annessi, la conclusione della convenzione del 15 novembre 1994 nonchØ l(cid:146)attuazione di quest(cid:146)ultima fino al 1998. Annesso B Palais Annesso C Annesso A Tabella 1 Costo di costruzione Elementi di costo (IVA compresa) Leggi di autorizzazione a) Costi totali inizialmente previsti Prima legge (Annesso A) Seconda legge (Annesso B) Terza legge (Annesso C) Massimale iniziale totale b) Aumento del massimale per lavori supplementari Quarta legge c) Massimale finale autorizzato Situazione al 31. 12. 1998 d) Costo di costruzione accertato e) Superamento del massimale iniziale f) Superamento del massimale finale g) Totale oneri finanziari h) Costo totale di costruzione i) Attualizzazione (1) j) Costo totale attualizzato (1) k) Totale attualizzato degli importi versati dalla Corte (1) l) Totale attualizzato dell(cid:146)IVA (1) m) Importo ancora da pagare (in milioni di LUF) Importi Variazione 1 320 1 750 870 3 940 740 4 680 5 848 1 908 1 168 3 320 9 168 2 038 11 207 7 138 1 177 2 892 (d-a) (d-c) (j-k-l) + 49 % + 25 % (1) L(cid:146)attualizzazione viene effettuata sulla base della media ponderata dei tassi praticati sui prestiti concessi per il finanziamento della costru- zione. Fonte: Legge del 25. 7. 1985 (Annesso A) Legge dell(cid:146)1. 6. 1989 (Annesso B) Legge del 18. 12. 1990 (Annesso C) Legge del 28. 12. 1992 (aumento del massimale) Convenzione di locazione 15. 11. 1994 KPMG Calcolo del prezzo di vendita: aggiornato al 31. 12. 1998 14. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 109/3 Avvio del programma immobiliare 3. Dal 1979 la Corte di giustizia, a causa della crescita delle atti- vit(cid:224) e dell(cid:146)organico, si Ł trovata nella necessit(cid:224) di affittare uffici al di fuori del Palais. A partire dai primi anni ottanta ha affidato all(cid:146)amministrazione lussemburghese il compito di realizzare, per suo conto, un programma di sviluppo immobiliare che Ł stato progressivamente definito nel corso degli anni successivi. Gli aspetti relativi al finanziamento di questo programma, nonchØ alla sorveglianza e al controllo dello stesso, non sono stati, a quel tempo, definiti per contratto con l(cid:146)amministrazione lussembur- ghese. 4. La Corte di giustizia ha avviato e portato avanti questa ope- razione immobiliare impegnando finanziariamente a lungo ter- mine le Comunit(cid:224) senza averla sottoposta all(cid:146)esame preventivo del suo controllore finanziario. Essa non ha neppure informato l(cid:146)au- torit(cid:224) di bilancio circa l(cid:146)entit(cid:224) delle operazioni previste al fine di ottenere da quest(cid:146)ultima l(cid:146)autorizzazione preventiva. 5. Il dispositivo giuridico (4) e finanziario (5) posto in essere tra la Corte di giustizia, l(cid:146)amministrazione lussemburghese e il pro- motore, una filiale controllata al 100 % dal costruttore, ha reso quasi impossibile per le Comunit(cid:224) tenere sotto controllo gli aspetti tecnici e finanziari di una operazione di cui, in definitiva, soster- ranno il costo finale (6). 6. L(cid:146)amministrazione lussemburghese ha predisposto tutto il programma senza rispettare lo spirito delle procedure comunita- rie per l(cid:146)aggiudicazione di appalti pubblici (7). L(cid:146)appello alla con- correnza Ł stato estremamente limitato. Il costruttore dell(cid:146)annesso A Ł stato scelto alla fine di una procedura di licitazione ristretta nell(cid:146)ambito della quale, nell(cid:146)agosto 1985, i concorrenti dispone- vano di soli 20 giorni per presentare le loro offerte. Il construttore Ł stato poi riconfermato, senza un vero bando di gara, nel 1989 per la realizzazione dell(cid:146)annesso B e, nel 1992, per l(cid:146)annesso C. Realizzazione ed occupazione degli edifici 7. Sulle condizioni di realizzazione (adeguatezza rispetto alle necessit(cid:224) della Corte di giustizia) e sul costo degli edifici hanno direttamente inciso il coordinamento insufficiente e le carenze dei mezzi di controllo a disposizione della Corte di giustizia durante i lavori (segnatamente per quanto riguarda i sovraccosti dovuti ai rifacimenti necessari per ovviare a difetti di fabbricazione e ad errori di progettazione o di esecuzione). 8. I massimali di spesa (complessivamente 3 940 Mio LUF, IVA compresa, pari a circa 100 Mio ECU) inizialmente stabiliti dalle leggi (2) che autorizzavano l(cid:146)amministrazione lussemburghese a far procedere alla costruzione degli annessi non sono stati rispet- tati. La dotazione finanziaria ha dovuto essere aumentata, fin dal 1992, di 740 Mio LUF (circa 18 Mio ECU) per tener conto dei lavori supplementari richiesti dall(cid:146)istituzione, nonchØ dei lavori per la sistemazione della rete viaria o dei rifacimenti per ovviare a difetti di fabbricazione che alla fine rischiano di restare a carico della Corte di giustizia. 9. La Corte di giustizia si Ł messa da sola in una situazione ine- stricabile occupando progressivamente a partire dal settembre 1988, senza contratto di locazione, edifici di cui non conosceva l(cid:146)esatto costo e per la cui messa a disposizione le parti in causa non hanno nØ definito in via preventiva nØ approvato le condi- zioni finanziarie. 10. Mentre occupava gli edifici senza contratto di locazione, la Corte di giustizia ha, tra il 1989 e il 1994, versato piø 1 500 Mio LUF (circa 35 Mio ECU) sotto forma di acconti su canoni di loca- zione da regolarizzare. Tali importi corrispondevano al totale degli stanziamenti di bilancio disponibili a titolo della voce rela- tiva ai canoni di locazione. Il controllore finanziario della Corte di giustizia ha apposto il visto sulle proposte di impegno e sugli ordini di pagamento corrispondenti malgrado tali pratiche non fossero conformi alla normativa finanziaria della Comunit(cid:224), la quale consente il pagamento di canoni di locazione unicamente sulla base di idonea documentazione giustificativa, nella fattispe- cie, un contratto di locazione. 11. A quel tempo la Corte di giustizia agiva ancora secondo una logica di locazione e non ancora di acquisto. Sebbene l(cid:146)ammini- strazione lussemburghese avesse chiaramente manifestato l(cid:146)inten- zione di fissare un canone di locazione che compensasse i costi della costruzione (6), gli importi versati a tale titolo per gli annessi non sono stati definiti sulla base di una valutazione preventiva, con coinvolgimento delle parti interessate, dei costi effettivi di cia- scun edificio, ma in funzione dell(cid:146)importo richiesto dall(cid:146)ammini- strazione lussemburghese, le cui richieste la Corte di giustizia ha poi trasmesso all(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio. In base a tale approccio, gli importi pagati dall(cid:146)istituzione non sono determinati in funzione di parametri economici verificati, quanto piuttosto in base agli stanziamenti che l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio potrebbe concedere. Convenzione in vista dell(cid:146)acquisto degli edifici Aspetti giuridici e finanziari Il 15 novembre 1994 Ł stata firmata una convenzione tra 12. l(cid:146)amministrazione lussemburghese e la Corte di giustizia con la quale l(cid:146)amministrazione lussemburghese cede in locazione alla Corte di giustizia, in vista dell(cid:146)acquisto da parte delle Comunit(cid:224) europee, gli annessi A, B e C. La convenzione scade nella data in cui le Comunit(cid:224) europee diventano proprietarie degli edifici, entro e non oltre il 2015. Essa pu(cid:242) essere disdetta prima della scadenza nel caso in cui la sede della Corte di giustizia sia trasferita al di fuori dal Lussemburgo con decisione adottata sulla base dell(cid:146)arti- colo 289 CE. Tale convenzione presenta gravi anomalie. Nel 1994, l(cid:146)amministrazione lussemburghese si impegna a vendere edifici di cui non Ł ancora proprietaria. La convenzione contiene altres(cid:236) clausole (8) che, in deroga al diritto comune, possono ledere gra- vemente gli interessi finanziari delle Comunit(cid:224), nonchØ impreci- sioni riguardanti l(cid:146)elemento essenziale costituito dalle modalit(cid:224) di fissazione e di verifica del prezzo di vendita. C 109/4 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 14. 4. 2000 Il dispositivo finanziario posto in essere per la realizzazione 13. degli annessi impone alla Corte di giustizia le obbligazioni di un mutuatario, ma non le conferisce le relative contropartite (ad esempio, la propriet(cid:224) degli immobili cos(cid:236) finanziati). Gli interme- diari, l(cid:146)amministrazione lussemburghese e il promotore sono for- malmente responsabili da un punto di vista giuridico. Nondi- meno, non sostengono l(cid:146)onere derivante dalle obbligazioni che hanno contratto. Indipendentemente dal fatto che la normativa finanziaria delle Comunit(cid:224) non preveda il ricorso al prestito per procedere all(cid:146)acquisto di immobili, nell(cid:146)ambito di un siffatto dispo- sitivo le Comunit(cid:224) si trovano nell(cid:146)incapacit(cid:224) di tenere sotto con- trollo gli oneri finanziari, quale che sia il loro ammontare. 14. Nel quadro dell(cid:146)attuazione della convenzione del 15 novem- bre 1994, le Comunit(cid:224) vedono attualmente contabilizzate a loro carico molte spese connesse ai costi di costruzione degli edifici (spese di sistemazione degli spazi esterni, costruzione di una strada di collegamento). Esse hanno dovuto negoziare per otte- nere infine l(cid:146)esenzione IVA prevista dal protocollo sui privilegi e sulle immunit(cid:224) delle Comunit(cid:224). Esse dovranno altres(cid:236) sostenere, per accedere definitivamente alla propriet(cid:224) di tali immobili, il prezzo del terreno, che non Ł fissato nella convenzione. L(cid:146)assun- zione a proprio carico di tali spese da parte delle Comunit(cid:224) non rientra in quanto convenuto inizialmente (9), quando le due parti si collocavano ancora in una logica di locazione. In aggiunta, non vi Ł alcuna ragione per cui le Comunit(cid:224) debbano sostenere l(cid:146)onere della strada. Il controllo evidenzia carenze nelle verifiche delle fatture pre- 18. sentate dal promotore (documenti giustificativi relativi a taluni lavori supplementari, contabilizzazione dei minusvalori). In con- siderazione degli importi in questione (poco piø di 2,5 Mio ECU) e del rischio che tali importi restino a carico delle Comunit(cid:224), la Corte di giustizia dovrebbe premurarsi di avviare indagini com- plementari. Canone di locazione del Palais 19. Contrariamente ad un impegno assunto nel 1984 nell(cid:146)am- bito della trattativa sul progetto di realizzazione degli annessi, in base al quale il canone di locazione del Palais sarebbe stato ridotto una volta ultimato l(cid:146)ammortamento finanziario dell(cid:146)immobile, il pagamento integrale delle somme dovute in virtø del contratto di locazione iniziale ha continuato ad essere richiesto nel 1994 quando l(cid:146)ammortamento del Palais Ł stato concluso. La Corte di giustizia ha deciso allora di sospendere il versamento di tale canone a partire dal 1995. Successivamente, nel 1996, ha accet- tato di riprendere il pagamento a partire dal 1997. Al di l(cid:224) del solo obbligo di adempiere ai propri impegni contrattuali, tale deci- sione era motivata piø da una stima di quanto l(cid:146)insieme delle somme richieste a titolo di canone fosse accettabile per il bilancio, che da una valutazione della loro fondatezza. Un siffatto compor- tamento, che mira a porre oneri a carico delle Comunit(cid:224) in base agli stanziamenti iscritti nel bilancio delle stesse, non Ł di per sØ garanzia di sana gestione finanziaria. Costi di costruzione e oneri finanziari Conclusione 15. La determinazione e la verifica dei costi di costruzione sono state affidate ad un esperto. Questi costi dovevano essere deter- minati e verificati sulla base delle informazioni ricevute dall(cid:146)am- ministrazione lussemburghese le quali, nella fattispecie, non for- niscono generalmente indicazioni sufficienti sulla natura delle prestazioni realizzate. La Corte di giustizia non ha richiesto la pre- sentazione di documenti che potevano giustificare lavori supple- mentari per 629 Mio LUF (circa 15 Mio ECU), nonostante l(cid:146)esperto li avesse indicati. 16. I costi di costruzione degli annessi non sono stati tenuti sotto controllo. In base ai calcoli dell(cid:146)esperto, essi superano del 49 % la dotazione inizialmente prevista e del 25 % il nuovo massimale fis- sato nel 1992 per realizzare lavori supplementari relativi ai tre annessi (cfr. la tabella 1). 17. La documentazione fino ad ora raccolta dall(cid:146)esperto a giusti- ficazione degli oneri e profitti imputati all(cid:146)operazione permane insufficiente e le sue verifiche incomplete. Essa non consente ancora di affermare con ragionevole certezza che tali oneri e pro- fitti sono stati calcolati correttamente. L(cid:146)ammontare degli oneri finanziari, pari al 36 % del costo dell(cid:146)operazione, appare elevato. Include ingenti spese connesse al prefinanziamento dell(cid:146)opera- zione da parte del promotore. 20. La Corte di giustizia ha intrapreso un importante pro- gramma di sviluppo immobiliare per procedere all(cid:146)ampliamento progressivamente definito dei locali che occupa sull(cid:146)altopiano di Kirchberg, in condizioni che danno adito alle seguenti considera- zioni: a) b) c) d) la realizzazione del programma Ł stata affidata all(cid:146)amministra- zione lussemburghese, senza aver provveduto preventiva- mente a fornire informazioni adeguate all(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio e senza che le parti in causa avessero definito per contratto le condizioni finanziarie, amministrative e tecniche della sua realizzazione; la realizzazione di tale programma Ł stata a sua volta subap- paltata ad un promotore, nel quadro di un dispositivo giuri- dico e finanziario rivelatosi molto oneroso; il dispositivo accettato dall(cid:146)istituzione utilizzatrice ha reso quasi impossibile verificare l(cid:146)esecuzione e tenere sotto con- trollo i costi; la Corte di giustizia ha occupato senza contratto di locazione, a partire dal settembre 1988, gli edifici messi a sua disposi- zione e ha pagato per tali immobili «acconti» in violazione di quanto previsto dalla normativa finanziaria comunitaria; 14. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 109/5 e) essa ha successivamente concluso, nel novembre 1994, una convenzione di locazione-acquisto che d(cid:224) adito alle seguenti considerazioni: i) ii) innanzitutto, per diventare definitivamente proprietaria degli immobili, la Corte di giustizia dovr(cid:224) pagare al prezzo di mercato terreni che dovevano inizialmente essere messi a sua disposizione a titolo gratuito; la determinazione del prezzo di vendita degli edifici Ł stata affidata ad un esperto indipendente, ma i limiti imposti alle sue verifiche non consentono di affermare con cer- tezza che il prezzo di vendita rispecchi fedelmente i costi reali dell(cid:146)operazione; iii) taluni costi che le Comunit(cid:224) non dovevano sostenere sono stati fino ad oggi contabilizzati a loro carico; c) f) infine, si constatano anomalie nella fatturazione di importi significativi che dovrebbero indurre la Corte di giustizia ad effettuare indagini complementari al fine di evitare che questi restino a carico delle Comunit(cid:224). gestione. Esso fa s(cid:236) che le istituzioni intraprendano, senza suf- ficiente visibilit(cid:224), i loro progetti immobiliari mettendo poi l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio di fronte al fatto compiuto. AffinchØ le istituzioni possano programmare la loro politica immobiliare in condizioni di massima trasparenza ed efficacia, appare indispensabile istituire un bilancio pluriennale per gli investi- menti, dotato di crediti dissociati; le Comunit(cid:224) devono disporre del pieno controllo amministrativo, tecnico e finanziario dei loro progetti immobiliari, dotandosi degli strumenti giuridici, tecnici e finanziari necessari. In tale prospettiva, occorre predisporre servizi comunitari a voca- zione interistituzionale su iniziativa, ad esempio, della Com- missione, allo scopo di assistere ogni istituzione nella defini- zione e nella gestione degli aspetti amministrativi, tecnici e finanziari connessi alla committenza di lavori. Occorre stu- diare altres(cid:236) la possibilit(cid:224) di modificare la normativa comuni- taria al fine di permettere alle Comunit(cid:224) di finanziare, all(cid:146)oc- correnza, richiedendo direttamente prestiti in condizioni migliori, dal punto di vista della trasparenza e dei costi, di quelle offerte oggi dagli inter- mediari e dai dispositivi finanziari a cui esse ricorrono; i propri progetti immobiliari Raccomandazioni 21. Le condizioni di realizzazione e di acquisto degli edifici annessi alla Corte di giustizia illustrano quali sono i problemi che le istituzioni europee incontrano nel realizzare progetti immobi- liari nel rispetto dei principi di legittimit(cid:224)-regolarit(cid:224) e di sana gestione finanziaria. Il ripetersi di siffatte situazioni potrebbe essere evitato adottando disposizioni adeguate di cui la Corte dei conti ha gi(cid:224) piø volte ribadito la necessit(cid:224) (10), allo scopo di costruire su basi trasparenti ed efficaci la politica immobiliare delle Comunit(cid:224). In particolare, bisognerebbe tener presenti le seguenti raccomandazioni: a) le istituzioni comunitarie devono sempre ottenere l(cid:146)autorizza- zione preventiva dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio prima di impegnarsi in un progetto immobiliare importante, quale che ne sia la forma o l(cid:146)oggetto (locazione, locazione-acquisto, acquisto ecc. ); b) il principio dell(cid:146)imputazione delle spese immobiliari sul bilan- cio su base unicamente annuale non risponde a criteri di sana d) nell(cid:146)ipotesi in cui le Comunit(cid:224) desiderassero comunque, in via eccezionale, delegare a terzi le loro attribuzioni di commit- tente, occorrerebbe evitare una diluizione delle responsabilit(cid:224) e i rischi di una maggiorazione dei costi. A tale scopo, le modalit(cid:224) della delega dovrebbero essere stabilite preventiva- mente per contratto con i mandatari e questi ultimi dovreb- bero rispettare gli stessi obblighi, segnatamente in materia di rispetto delle norme sulla concorrenza, cui sono tenute le Comunit(cid:224). Occorre definire chiaramente la ripartizione delle responsabilit(cid:224) di ciascuna parte nelle diverse fasi della realiz- zazione del programma. In particolare, tali contratti dovreb- bero prevedere obbligatoriamente l(cid:146)indicazione di un prezzo massimo, nonchØ definire con precisione le condizioni per la sua revisione, che potr(cid:224) intervenire solo con il consenso del committente e l(cid:146)autorizzazione preventiva dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio. 22. Infine, nel caso specifico degli annessi al Palais della Corte di giustizia, quest(cid:146)ultima dovrebbe rivolgersi all(cid:146)amministrazione lus- semburghese per rinegoziare gli aspetti della convenzione del 1994 all(cid:146)origine dei problemi (segnatamente quelli che stabili- scono a chi competa l(cid:146)onere della sistemazione esterna e della messa a disposizione dei terreni). La presente relazione Ł stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 23 e 24 febbraio 2000. Per la Corte dei conti Jan O. KARLSSON Presidente C 109/6 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 14. 4. 2000 (1) Secondo il disposto dell(cid:146)articolo 1 della convenzione del 15 novembre NOTE 1994. (2) Secondo il disposto delle leggi lussemburghesi di autorizzazione del 25 luglio 1985, 1o giugno 1989, 18 dicembre 1990 e 28 dicembre 1992. (3) Ai sensi del preambolo della convenzione del 15 novembre 1994. (4) In vista della realizzazione degli ampliamenti, l(cid:146)amministrazione lus- semburghese ha concesso al promotore il diritto di superficie e sot- tosuolo sul terreno su cui Ł edificato ciascun immobile, con l(cid:146)onere per quest(cid:146)ultimo di fare costruire gli edifici di cui diviene proprietario. Allo scadere dei contratti di concessione, stipulati per un periodo di 20 anni a decorrere dalla consegna provvisoria degli immobili, i con- tratti prevedono che la propriet(cid:224) degli immobili ritorni all(cid:146)ammini- strazione lussemburghese. L(cid:146)amministrazione lussemburghese ha peraltro concluso con il promotore, per ciascun immobile, un con- tratto di locazione-vendita che stabilisce che le opere, dal momento della consegna provvisoria, saranno date in locazione all(cid:146)amministra- zione lussemburghese per un periodo di 20 anni. I contratti hanno previsto che l(cid:146)amministrazione lussemburghese possa sublocare o cedere i propri diritti. Il prezzo della locazione-vendita Ł stato fissato in funzione dell(cid:146)ammontare dei prestiti concessi al promotore. In que- sta operazione, la Corte di giustizia ha lo status di sublocatario. Il finanziamento delle costruzioni Ł stato assicurato mediante prestiti bancari concessi al promotore le cui condizioni sono state negoziate dall(cid:146)amministrazione lussemburghese. L(cid:146)amministrazione lussembur- ghese si Ł per(cid:242) assunta direttamente l(cid:146)onere di talune spese, quali gli onorari degli architetti. I prestiti sono stati utilizzati dal promotore per il pagamento delle fatture presentate dall(cid:146)impresa principale inca- ricata dei lavori, preventivamente vistato dall(cid:146)amministrazione lus- semburghese degli edifici pubblici, nonchØ per il pagamento delle annualit(cid:224) per il rimborso del prestito durante la fase di costruzione. In realt(cid:224), a partire dalla consegna di ciascuna opera, l(cid:146)amministra- zione lussemburghese ha saldato direttamente le rate dovute alla banca a titolo dei prestiti concessi al promotore. Per sancire questo trasferimento di obbligazioni, nel 1994 il promotore ha ufficialmente ceduto alla banca i crediti vantati nei confronti dell(cid:146)amministrazione lussemburghese in virtø dei contratti di locazione-vendita. (5) (6) In origine, i canoni di locazione a carico del sublocatario (la Corte di giustizia) dovevano essere fissati tenendo conto sia della durata del- l(cid:146)ammortamento dei prestiti ai quali si sarebbe dovuto ricorrere sia dei tassi d(cid:146)interesse per i quali tali prestiti sarebbero stati sottoscritti. (7) Segnatamente la direttiva 71/305/CEE del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici (GU L 185 del 16. 8. 1971), recepita nell(cid:146)ordinamento lussemburghese con legge del 4 aprile 1974 [MØmorial granducal (Gazzetta ufficiale del Gran- ducato di Lussemburgo) A numero 36 del 13 maggio 1974]. (8) Essenzialmente una clausola in virtø della quale, se la Corte non acquista al prezzo di mercato il terreno sul quale sono costruiti gli annessi, questi ultimi diventeranno propriet(cid:224) dell(cid:146)amministrazione lussemburghese allo scadere del periodo per il quale Ł stato costituito il diritto di superficie in base alla convenzione (49 o 98 anni a seconda dei casi). (9) Nel giugno 1983, il presidente del «Comitato di coordinamento per l(cid:146)insediamento di istituzioni e organismi europei» aveva indicato alla Corte di giustizia che il governo lussemburghese era stato disposto a sostenere il costo del terreno, della sistemazione degli spazi esterni circostanti e a concedere a titolo straordinario l(cid:146)esenzione dall(cid:146)IVA. (10) Cfr. i precedenti lavori della Corte in materia: (cid:151) Relazione speciale sulle politiche immobiliari delle istituzioni delle Comunit(cid:224) europee (GU C 221 del 3. 9. 1979); (cid:151) Relazione annuale sull(cid:146)esercizio finanziario 1987, paragrafi 10. 41- 10. 77 (tutte le istituzioni); (cid:151) Relazione annuale sull(cid:146)esercizio finanziario 1992, paragrafi 15. 7- 15. 9 (Parlamento); (cid:151) Relazione annuale sull(cid:146)esercizio finanziario 1993, paragrafi 17. 1- 17. 38 (Parlamento) e 18. 1-18. 19 (Consiglio); (cid:151) Relazione annuale sull(cid:146)esercizio finanziario 1995, paragrafi 13. 16- 13. 39 (Commissione); (cid:151) Relazione speciale n. 5/95 concernente la firma senza apposizione del visto preliminare del contratto per la costruzione dell(cid:146)emiciclo del Parlamento europeo a Strasburgo, paragrafi 5. 1-5. 16 (GU C 27 del 31. 1. 1996); (cid:151) Relazione annuale sull(cid:146)esercizio finanziario 1998, paragrafi 6. 13- 6. 17 (Commissione). 14. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 109/7 RISPOSTA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA La Corte di giustizia desidera, in limine, far presente che condivide la conclusione cui la Corte dei conti Ł giunta al termine del proprio esame delle spese immobiliari della Corte di giustizia stessa, conclusione secondo cui i presupposti finanziari o di bilancio con cui le istituzioni europee devono rispondere alle proprie esigenze di carattere immobiliare sono inadeguate e che, conseguentemente, condivide pienamente le raccomandazioni formulate dalla Corte dei conti al fine di porvi rimedio. Sulla base di tali presupposti la Corte di giustizia ha nondimeno dovuto adottare una serie di misure, nel corso degli ultimi venti anni e in collaborazione con le autorit(cid:224) lussemburghesi, al fine di far fronte ad esigenze immobiliari in rapido e costante aumento, determinate dal notevole incremento del contenzioso, dalla crea- zione del Tribunale di primo grado, dai successivi ampliamenti della Comunit(cid:224) e dall(cid:146)aumento dell(cid:146)organico dell(cid:146)istituzione. La Corte di giustizia desidera sottolineare che essa non dispone del controllo del numero delle cause sottoposte al suo esame nØ dell(cid:146)ampiezza dell(cid:146)attivit(cid:224) che ne deriva e che, per poter garantire la continuit(cid:224) dei compiti giurisdizionali affidatile dai Trattati, essa deve necessariamente disporre di locali e di infrastrutture adeguate al funzionamento del servizio pubblico della giustizia. Sulla base di tali premesse, sostanzialmente comuni a tutte le istituzioni ma, al tempo stesso, contraddistinte da caratteristiche specifiche della Corte di giustizia, devono essere valutate le osservazioni qui di seguito ripor- tate in risposta alla relazione della Corte dei conti relativa alle spese immobiliari della Corte di giustizia (in prosieguo: la «relazione della Corte dei conti»), vertenti sui temi seguenti: 1. L(cid:146)evoluzione delle esigenze immobiliari della Corte di giustizia tra il 1979 ed il 1994 e delle contromisure predisposte. 2. L(cid:146)occupazione senza contratto scritto degli annessi al Palais. 3. I rapporti tra la Corte di giustizia e l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio. 4. Il controllo dei costi di costruzione e degli oneri finanziari degli edifici annessi al Palais. 5. La convenzione di locazione-acquisto del 15 novembre 1994. 6. Conclusioni. C 109/8 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 14. 4. 2000 INDICE DELLE MATERIE Pagina 1. L(cid:146)evoluzione delle esigenze immobiliari della Corte di giustizia tra il 1979 ed il 1994 e delle contromisure predisposte. 1. 1. Soluzioni provvisorie in risposta ad esigenze in evoluzione costante e rapida. 1. 2. Una situazione poco soddisfacente. 1. 3. Una risposta adeguata: la costruzione degli annessi. 1. 4. Una politica immobiliare in evoluzione parallela a quella delle altre istituzioni comunitarie. 2. L(cid:146)occupazione senza contratto scritto degli annessi del Palais. 3. I rapporti tra la Corte di giustizia e l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio. 3. 1. Le locazioni pure e semplici. 3. 1. 1. L(cid:146)informazione in ordine all(cid:146)intendimento della Corte di giustizia di occupare i nuovi locali in qualit(cid:224) di locataria ed in ordine alle relative conseguenze. 3. 1. 2. La concessione da parte dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio degli stanziamenti necessari per far fronte alle spese di locazione. 3. 1. 2. 1. Il coinvolgimento dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio nell(cid:146)ambito dell(cid:146)elaborazione del bilancio annuale. 3. 1. 2. 2. L(cid:146)informazione dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio nell(cid:146)ambito delle previsioni pluriannuali. 3. 2. La convenzione di locazione-acquisto del 1994. 4. Il controllo dei costi di costruzione e degli oneri finanziari degli edifici annessi al Palais. 4. 1. I presupposti del controllo. 4. 1. 1. I presupposti interni. 4. 1. 2. I rapporti con le autorit(cid:224) lussemburghesi. 4. 2. Il progressivo rafforzamento del controllo. 4. 2. 1. L(cid:146)intensificazione dell(cid:146)efficacia del controllo. 4. 2. 2. Il controllo attuato dalla convenzione di locazione-acquisto. 5. La convenzione di locazione-acquisto del 15 novembre 1994. 5. 1. La genesi della convenzione. 5. 2. Il meccanismo attuato. 5. 3. Il prezzo di vendita. 5. 3. 1. Gli elementi costitutivi del prezzo di vendita. 5. 3. 2. L(cid:146)inclusione degli acconti sui canoni versati tra il 1988 ed il 1994 in assenza del contratto scritto 5. 3. 3. Le modalit(cid:224) di determinazione del prezzo di vendita ed il compito dell(cid:146)esperto indipendente. 5. 4. L(cid:146)esito degli impegni assunti dalle autorit(cid:224) lussemburghesi nel 1984. 5. 4. 1. La problematica del terreno. 5. 4. 2. La rete viaria. 5. 5. Il canone del Palais. 5. 6. La tutela degli interessi finanziari delle Comunit(cid:224). 6. Conclusioni. ALLEGATO: INDICE CRONOLOGICO. 9 9 9 9 9 9 11 11 11 11 11 12 12 13 13 13 13 13 13 14 14 14 14 14 14 15 15 15 16 16 16 16 17 18 14. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 109/9 1. L(cid:146)evoluzione delle esigenze immobiliari della Corte di giustizia tra il 1979 ed il 1994 e delle contromisure predisposte disporre, inoltre, degli uffici e delle aule d(cid:146)udienza indispensabili all(cid:146)attivit(cid:224) del Tribunale di primo grado, creato nel frattempo e la cui installazione ha avuto luogo nel settembre del 1989. Un breve richiamo al contesto dell(cid:146)evoluzione delle esigenze immo- biliari della Corte di giustizia tra il 1979 ed il 1994 Ł necessario ai fini di una migliore valutazione delle considerazioni contenute nella relazione della Corte dei conti (indice cronologico in allega- to). L(cid:146)annesso B (edificio Thomas More), la cui costruzione ebbe inizio con l(cid:146)approvazione della legge di finanziamento nel giugno del 1989, venne consegnato nel 1992 e consent(cid:236) di far fronte ad una parte delle esigenze sorte a seguito dell(cid:146)ampliamento del 1986. 1. 1. Soluzioni provvisorie in risposta ad esigenze in evoluzione costante e rapida Sin dal 1979 il Palais della Corte di giustizia, realizzato nel 1972, si Ł rivelato insufficiente ad ospitare l(cid:146)intero organico dell(cid:146)istitu- zione in rapida crescita. A seguito degli ampliamenti del 1981 e del 1986 e della creazione del Tribunale di primo grado nel 1989, l(cid:146)organico della Corte di giustizia Ł passato da 363 agenti nel 1980 a 733 nel 1989, con un aumento pari al 102 %. Al fine di poter far fronte a tale aumento dell(cid:146)organico, dovettero essere presi in locazione nell(cid:146)edificio Jean Monnet 40 uffici nel 1979 e, succes- sivamente, altri 80 uffici nel 1980. Alla fine del 1985, 140 uffici vennero installati in costruzioni prefabbricate a Weimershof. A seguito dell(cid:146)ampliamento del 1986 e dell(cid:146)abbandono dei prefab- bricati di Weimershof nel 1988, 150 uffici dovettero essere presi ancora in locazione nell(cid:146)edificio BAK. 1. 2. Una situazione poco soddisfacente La locazione di tali varie aree di ufficio al di fuori del perimetro dell(cid:146)istituzione, in luoghi piø o meno lontani dal Palais, non era soddisfacente dal punto di vista funzionale, considerato che un frastagliamento dei servizi in luoghi diversi costituisce per un(cid:146)isti- tuzione quale la Corte di giustizia, le cui attivit(cid:224) sono tra di loro fortemente connesse, una rilevante perdita in termini di tempo e di efficacia. Gli edifici prefabbricati presi in locazione a Weimershof non rispondevano, peraltro, ai comuni criteri in materia di igiene e di confort. Dal 1985 in poi Ł inoltre apparsa evidente l(cid:146)insufficienza del Palais, non solo con riguardo alle aree di ufficio bens(cid:236) anche, e soprat- tutto, con riguardo al fabbisogno di aule d(cid:146)udienza equipaggiate con cabine per interpreti, in particolare in vista della creazione del Tribunale di primo grado. L(cid:146)annesso C, la cui costruzione venne decisa nel 1989 e la cui legge di finanziamento venne approvata nel dicembre 1990, non solo per poter far fronte al futuro ampliamento del 1995, bens(cid:236) parimenti in considerazione della presenza di amianto nel Palais e delle insistenti pressioni del Parlamento europeo dirette alla riconsegna dei locali occupati dalla Corte di giustizia nel BAK, venne realizzato ed occupato nell(cid:146)ottobre del 1994. Solamente con la consegna di tale edificio tutto l(cid:146)organico ha potuto essere raggruppato, per la prima volta in 15 anni, in un solo ed unico complesso immobiliare. Gli edifici annessi al Palais, progressivamente realizzati e conse- gnati, si sono quindi sostituiti a strutture precarie ed hanno cos(cid:236) consentito alla Corte di giustizia di disporre di locali adeguati ai propri compiti ed al proprio funzionamento. Come gi(cid:224) indicato al punto 2 della relazione della Corte dei conti, tali costruzioni sono state progressivamente succedute l(cid:146)una all(cid:146)altra in risposta ad esigenze in costante evoluzione. Tali costruzioni non si collocano, ab origine, in un unico programma immobiliare. 1. 4. Una politica immobiliare in evoluzione parallela a quella delle altre istituzioni comunitarie Nella ricerca di soluzioni immobiliari che le consentissero di svol- gere al meglio i propri compiti giurisdizionali la Corte di giustizia ha anzitutto fatto ricorso, al pari delle altre istituzioni comunita- rie, alla formula della locazione, pur prendendo in considera- zione, per poi scartarla, la possibilit(cid:224) di un autofinanziamento di taluni edifici. Prima del 1992, quando le sedi delle istituzioni comunitarie non erano definitivamente fissate e la politica del- l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio diretta all(cid:146)acquisto degli immobili non era definitivamente stabilita, la Corte di giustizia non poteva essere la punta di diamante di una nuova politica immobiliare, la cui defi- nizione spettava alle istituzioni politiche della Comunit(cid:224). Solo successivamente alla chiara definizione di tale nuova politica immobiliare dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio, avvenuta nel 1992, la Corte di giustizia si Ł orientata verso l(cid:146)acquisto degli annessi. 1. 3. Una risposta adeguata: la costruzione degli annessi La relazione della Corte dei conti deve essere quindi valutata sulla base di tali premesse. Il primo annesso (annesso A o edificio Erasmus), la cui costru- zione era stata decisa nel 1984, venne consegnato nell(cid:146)ottobre del 1988, vale a dire a distanza di nove anni da quando la Corte di giustizia aveva comunicato al Consiglio i propri problemi di carattere immobiliare. La capacit(cid:224) di tale annesso pari a – 300 uffici consent(cid:236) di abbandonare i prefabbricati di Weimershof e di 2. L(cid:146)occupazione senza contratto scritto degli annessi del Palais Al punto 9 della propria relazione la Corte dei conti contesta alla Corte di giustizia di aver occupato gli annessi del Palais senza C 109/10 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 14. 4. 2000 previa stipulazione di un contratto scritto. A tal riguardo occorre osservare quanto segue. Nel suesposto contesto la Corte di giustizia poteva optare tra: Non appena prese forma il progetto di prendere in locazione un primo edificio annesso da realizzare, la Corte di giustizia fece pre- sente alle autorit(cid:224) lussemburghesi che le premeva giungere ad un accordo in merito all(cid:146)importo del canone di locazione a carico dell(cid:146)istituzione. Vere e proprie trattative in ordine all(cid:146)esatta determinazione di tale importo poterono tuttavia avere inizio solo sei mesi dopo l(cid:146)occu- pazione dell(cid:146)annesso A, vale a dire nel 1989 quando il ComitØ de coordination pour l(cid:146)installation d(cid:146)institutions et organismes europØens (cid:224) Luxembourg (CCIIOE), ente di coordinamento inter- ministeriale lussemburghese, sottopose alla Corte di giustizia un progetto di contratto di locazione relativo al detto annesso. I ser- vizi della Corte di giustizia insistettero allora affinchØ il contratto relativo all(cid:146)annesso A venisse concluso entro i tempi piø brevi possibili ed affinchØ venissero sin d(cid:146)allora avviate le discussioni in merito alle modalit(cid:224) della locazione dei futuri annessi B e C, al fine di evitare che tali edifici venissero occupati senza titolo scritto (cfr. lettera del Cancelliere al Presidente del CCIIOE dell(cid:146)8 maggio 1989). Inizialmente la discussione riguard(cid:242) esclusivamente l(cid:146)importo del canone di locazione. A tal fine vennero effettuati raffronti, in par- ticolare, con i canoni di locazione applicati per gli edifici occupati dalle altre istituzioni sul plateau di Kirchberg. I servizi della Corte di giustizia e le autorit(cid:224) lussemburghesi pervennero ad un accordo quanto all(cid:146)importo del canone di locazione dell(cid:146)annesso A nel maggio del 1992. Alla Corte di giustizia erano stati nel frattempo sottoposti i pro- getti dei contratti di locazione relativi agli annessi B e C. L(cid:146)importo del canone per m2 risultava molto piø elevato rispetto a quello applicato per l(cid:146)annesso A e si poneva ampiamente al di l(cid:224) dei canoni praticati sul plateau di Kirchberg. Animata dalla volont(cid:224) di concludere contratti che rispettassero i principi di sana gestione finanziaria e, segnatamente, di economia e di rapporto tra costi ed efficienza [cfr. l(cid:146)articolo 2 del regolamento finanziario 21 dicembre 1977, applicabile al bilancio generale delle Comunit(cid:224) europee (GU L 356, pag. 1)], da un lato, e di seguire, dall(cid:146)altro, l(cid:146)indirizzo indicato dalla Corte dei conti nel proprio rapporto del 1979 (1) prevedendo nel contratto di locazione un(cid:146)opzione di acquisto, la Corte di giustizia respinse i detti progetti di contratto. (cid:151) sacrificare le esigenze di sana gestione finanziaria stipulando contratti a qualsiasi prezzo (vale a dire accettando senza discussione le richieste ferme ed elevate della controparte), (cid:151) perseverare, a fronte comunque di taluni costi, nelle soluzioni provvisorie incidenti peraltro sempre negativamente sul suo funzionamento (cfr. supra, punti 1. 1 e 1. 2), (cid:151) risolvere le questioni piø urgenti occupando gli annessi. La Corte di giustizia, a fronte dell(cid:146)obbligo ad essa incombente sancito dal Trattato di garantire la continuit(cid:224) dei propri compiti giurisdizionali ed a fronte dell(cid:146)impossibilit(cid:224) di concludere contratti di locazione scritti a con- dizioni soddisfacenti, ritenne opportuno seguire la terza soluzione sino alla stipulazione, avvenuta il 15 novembre 1994, della con- venzione di locazione-acquisto (cfr. in prosieguo, punto 5). La Corte di giustizia ritiene che le irregolarit(cid:224) formali insite del- l(cid:146)occupazione di edifici senza contratto di locazione scritto deb- bano essere valutate alla luce di tali obblighi. A fronte dell(cid:146)occupazione degli annessi, in assenza di un contratto di locazione scritto, era legittima una contropartita finanziaria. Questa ha assunto la forma di acconti sui canoni di locazione cal- colati sulla base dei canoni di locazione del mercato e quelli ver- sati dalle altre istituzioni comunitarie sul plateau di Kirchberg. Gli acconti versati tra il 1988 e il 1994 sono stati presi in considera- zione, nell(cid:146)ambito del prezzo di vendita degli annessi, quali inden- nit(cid:224) gi(cid:224) versate. Al punto 11 della propria relazione la Corte dei conti sostiene che tali acconti sarebbero stati versati in base agli stanziamenti di bilancio invece che in funzione di parametri economici verificati. In realt(cid:224) la Corte di giustizia, fintantochØ si Ł mossa in una logica di locazione, ha versato acconti facendo riferimento ai canoni di locazione applicati per edifici analoghi occupati dalle altre istitu- zioni sul plateau di Kirchberg (2). Solamente dal momento in cui la Corte di giustizia si Ł orientata verso l(cid:146)acquisto di beni immo- bili, gli acconti hanno superato i canoni di locazione applicati ad immobili analoghi sul plateau di Kirchberg per corrispondere agli stanziamenti concessi dall(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio. Infatti, considerato che si andava affermando la politica diretta all(cid:146)acquisto degli edifici delle istituzioni comunitarie, le riflessioni si orientarono allora verso la possibilit(cid:224) di un acquisto, il che giu- stificava l(cid:146)inclusione, nel contratto allora in discussione, di una clausola che consentisse l(cid:146)acquisto differito. Atteso che tale clau- sola necessitava di trattative tra la Corte di giustizia e lo Stato lussemburghese, la stipulazione del contratto di locazione venne rinviata. Nel medesimo punto delle dette osservazioni la Corte dei conti sostiene che gli acconti non siano stati fissati sulla base di una preventiva valutazione in contraddittorio degli effettivi costi di ciascun edificio. Tuttavia, fintantochØ le parti agivano in una logica di locazione, la Corte di giustizia non era in grado, nella sua qua- lit(cid:224) di semplice locatario, di esigere informazioni in merito al costo di costruzione complessivo ed alle condizioni finanziarie fissate dalle autorit(cid:224) lussemburghesi, con riguardo, in particolare, (1) Relazione speciale della Corte dei conti relativa alla politica immobi- liare delle istituzioni delle Comunit(cid:224) europee (GU C 221 del 3. 9. 1979, pag. 1, in particolare il punto 7. 5. 3). (2) Cfr. , in particolare, la relazione annuale della Corte dei conti sull(cid:146)eser- cizio finanziario 1987, punto 10. 50 (GU C 316 del 12. 12. 1988, pag. 1). 14. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 109/11 alla durata dell(cid:146)ammortamento dei capitali investiti (1). La Corte di giustizia, finchØ Ł stata locataria, si Ł adoperata al fine di nego- ziare un canone d(cid:146)importo ragionevole. Essa poteva legittima- mente presumere che il paese ospitante applicasse una durata di ammortamento sufficiente e che l(cid:146)importo del canone rimanesse ragionevole e conforme a quanto un(cid:146)istituzione comunitaria pu(cid:242) attendersi da parte di un paese ospitante desideroso di sviluppare una politica di sede delle istituzioni. Ci(cid:242) premesso, il controllore finanziario ritenne di dover apporre il proprio visto sulle proposte d(cid:146)impegno e sui corrispondenti ordini di pagamento relativi ai detti acconti. 3. I rapporti tra la Corte di giustizia e l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio Al punto 4 della propria relazione la Corte dei conti contesta l(cid:146)omessa previa informazione dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio e l(cid:146)insussi- stenza della preventiva autorizzazione ai fini della conclusione di contratti immobiliari, indipendentemente dal loro oggetto (loca- zione, acquisto o locazione-acquisto). La questione del coinvolgimento dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio nelle decisioni immobiliari della Corte di giustizia si Ł posta in termini diversi a seconda che si collocasse nel contesto della locazione o dell(cid:146)acquisto. Occorre, conseguentemente, distinguere le locazioni pure e semplici (3. 1) dalla convenzione di locazione-acquisto con- clusa nel 1994 (3. 2). 3. 1. Le locazioni pure e semplici L(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio non Ł stata solamente informata in merito all(cid:146)intendimento della Corte di giustizia di occupare i nuovi locali in qualit(cid:224) di locataria (3. 1. 1), bens(cid:236) ha sempre concesso gli stan- ziamenti necessari per coprire tali spese di locazione (3. 1. 2). 3. 1. 1. L(cid:146)informazione in ordine all(cid:146)intendimento della Corte di giustizia di occupare i nuovi locali in qualit(cid:224) di locataria ed in ordine alle relative conseguenze Sin dall(cid:146)inizio dell(cid:146)anno 1979 la Corte di giustizia sensibilizz(cid:242) l(cid:146)au- torit(cid:224) di bilancio in merito alle proprie esigenze immobiliari; il Consiglio iscrisse allora nel bilancio della Corte di giustizia rela- tivo all(cid:146)esercizio 1980 stanziamenti supplementari ai fini della locazione di ulteriori uffici. (1) Il fatto che la Corte di giustizia ignorasse le condizioni finanziarie fis- sate dai proprietari degli immobili presi in locazione, con riguardo, in particolare, all(cid:146)ammortamento dei capitali investiti, non presentava nulla di straordinario, come emerge dalla risposta fornita dal signor Burke, a nome della Commissione, ad un quesito del signor Tyrell, deputato del Parlamento europeo (Quesito scritto n. 2039/83, GU C 194 del 23. 7. 1984, pag. 1). Il Consiglio concesse parimenti, nell(cid:146)ambito dello stesso esercizio di bilancio, stanziamenti diretti al finanziamento di studi relativi alla possibilit(cid:224) di ospitare taluni servizi della Corte di giustizia in un edificio da realizzare nelle immediate vicinanze del Palais. Suc- cessivamente, dal maggio del 1984 in poi (cfr. lettere del presi- dente della Corte di giustizia al presidente del Consiglio e del can- celliere al presidente del Comitato dei rappresentanti permanenti ed al presidente del Comitato di bilancio del Consiglio), il Consi- glio venne informato in merito all(cid:146)intendimento della Corte di giustizia di prendere in locazione un annesso da costruire. Il Con- siglio espresse il proprio accordo. AncorchØ tale locazione pre- sentasse la particolarit(cid:224) di essere prevista in un immobile da rea- lizzare in funzione delle specifiche esigenze della Corte di giustizia, l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio non poteva fraintendere l(cid:146)intendimento della Corte di giustizia di prendere il detto immobile in locazione. Tale intendimento emergeva chiaramente dalle comunicazioni inviate dalla Corte medesima e, successivamente, dalla legge di finanzia- mento lussemburghese del 1985 che autorizzava la costruzione del primo annesso destinato ad ospitare tali uffici. In tale legge si affermava che «la formula piø favorevole per consentire la realiz- zazione, in termini brevi, dell(cid:146)estensione prevista consisteva nella costruzione, ad opera del governo lussemburghese, di un annesso al Palais della Corte che sarebbe stato concesso in locazione alla Corte, al pari del Palais attuale, non appena ultimato». Il Consiglio venne parimenti informato in merito all(cid:146)analisi effet- tuata dalla Corte di giustizia secondo cui la formula della loca- zione non doveva determinare, nell(cid:146)immediato futuro, un aumento del proprio bilancio, nonchØ in merito all(cid:146)intendimento della Corte stessa di adire l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio non appena un aumento del bilancio si fosse rivelato necessario per effetto dell(cid:146)evoluzione delle esigenze. L(cid:146)analisi effettuata dalla Corte di giustizia si fon- dava sul rilievo che, nell(cid:146)immediato futuro, i costi della locazione del primo annesso sarebbero stati coperti mediante gli stanzia- menti concessi ai fini della locazione di uffici al di fuori del Palais. La Corte di giustizia non ha mai nascosto la circostanza che le proprie disponibilit(cid:224) di bilancio avrebbero dovuto essere adeguate alle proprie esigenze immobiliari, in rapida e costante evoluzione. La soluzione accolta dalla Corte di giustizia venne condivisa dal Consiglio. 3. 1. 2. La concessione da parte dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio degli stanziamenti necessari per far fronte alle spese di locazione Gli stanziamenti necessari ai fini della copertura delle spese soste- nute per effetto della locazione d(cid:146)immobili sono stati concessi dal- l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio nell(cid:146)ambito dell(cid:146)elaborazione del bilancio annuale (3. 1. 2. 1). L(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio Ł stata parimenti infor- mata in merito alle previsioni pluriannuali della Corte di giustizia sin dal momento dell(cid:146)approntamento di un adeguato piano a tal fine (3. 1. 2. 2). 3. 1. 2. 1. Il coinvolgimento del l(cid:146)a utor i t (cid:224) d i bila ncio n e l l (cid:146) a m b i to d e l l (cid:146) e l a b o r a z i o n e d e l b i l a n c i o annuale Nel momento in cui si sono rivelati necessari aumenti degli stan- ziamenti al fine di far fronte alle spese derivanti dalle locazioni esistenti o previste, l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio Ł stata sempre debita- mente informata, nell(cid:146)ambito dell(cid:146)elaborazione del bilancio annuale. Le domande documentate di stanziamenti di bilancio presentate fini della dalla Corte di giustizia all(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio ai C 109/12 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 14. 4. 2000 copertura delle spese di locazione sono state sistematicamente oggetto, nel corso di tutto il periodo considerato, di approfondite discussioni in seno al Comitato di bilancio del Consiglio ed alla commissione dei bilancio del Parlamento europeo, e ci(cid:242) in occa- sione dell(cid:146)esame dei singoli progetti di bilancio dell(cid:146)istituzione. Sino al 1997 il Comitato di bilancio del Consiglio ha proceduto ad un esame, voce per voce, del progetto di bilancio e la voce «canoni di locazione» ha generalmente dato luogo a dibattiti approfonditi, segnatamente tra il rappresentante del Granducato del Lussemburgo e i rappresentanti degli altri Stati membri. Per quanto attiene, in particolare, al primo esercizio di bilancio nel quale risultano esposte le spese di locazione relative al primo annesso, vale a dire l(cid:146)esercizio 1988, il progetto di bilancio con- teneva alla voce 200 «canoni di locazione» l(cid:146)importo necessario per la locazione «del nuovo edificio contiguo al palazzo per 4 mesi, defalcando il canone di locazione per i locali dell(cid:146)edificio (cid:147)Jean Monnet(cid:148) per lo stesso periodo». La circostanza di aver otte- nuto tali stanziamenti pu(cid:242) essere considerata quale approvazione da parte dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio della locazione del detto primo edificio annesso. Sin dalla primavera del 1987 era stata infatti pre- sentata all(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio una domanda di stanziamenti e l(cid:146)autorit(cid:224) medesima aveva avuto modo di formulare i propri rilievi durante tutto il corso del procedimento di approvazione del bilan- cio per l(cid:146)esercizio 1988. La Risoluzione del Parlamento europeo relativa al progetto di bilancio per il 1988 rileva infatti che «l(cid:146)oc- cupazione da parte della Corte del suo nuovo annesso, edificio la cui superficie Ł pari a quella dei suoi locali attuali, comporter(cid:224) inevitabilmente un sensibile aumento delle esigenze finanziarie della Corte stessa» e il relatore suggerisce «che le spese connesse con l(cid:146)occupazione del nuovo edificio della Corte di giustizia costi- tuiscano oggetto di sufficienti dotazioni». 3. 1. 2. 2. L(cid:146)infor mazione dell(cid:146)autor it(cid:224) di bi lancio nel - l(cid:146)ambito delle previsioni plur iannuali Malgrado la mancanza di un piano adeguato ai fini della presen- tazione delle previsioni di bilancio pluriannuali, la Corte di giu- stizia ha costantemente provveduto ad informare il Consiglio in merito alla prevedibile evoluzione del proprio sviluppo e delle proprie esigenze immobiliari in considerazione, segnatamente, dell(cid:146)aumento del proprio carico di lavoro, dei successivi amplia- menti della Comunit(cid:224), dell(cid:146)estensione delle proprie competenze, della creazione del Tribunale di primo grado nonchØ della crescita del proprio organico. Quando, nel 1988, a seguito di una decisione del collegio dei capi dell(cid:146)amministrazione, venne predisposto un piano adeguato per la presentazione delle previsioni di bilancio pluriannuali relative alle spese amministrative, la Corte di giustizia, al pari delle altre isti- tuzioni, sottopose tali previsioni (cid:151) tra cui quelle relative alle spese di locazione per il periodo 1989/1992 (cid:151) all(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio. Tali previsioni vennero approvate dall(cid:146)autorit(cid:224) di bilan- cio sulla base di una comunicazione della Commissione; tuttavia, l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio non ritenne, conseguentemente, necessario istituire un bilancio pluriannuale d(cid:146)investimento dotato di stan- ziamenti separati. 3. 2. La convenzione di locazione-acquisto del 1994 dalle istituzioni comunitarie. Nel 1981 il Consiglio dichiar(cid:242) di non opporsi, in linea di principio, all(cid:146)acquisto di immobili da parte delle istituzioni. Il Consiglio, come rilevato dalla Corte dei conti, neg(cid:242) peraltro, nella sua qualit(cid:224) di autorit(cid:224) di bilancio, «di garantire i mezzi finanziari necessari» all(cid:146)acquisizione degli immo- bili (decisione del Consiglio 14 dicembre 1981, citata ai punti 10. 62-10. 66 della relazione annuale della Corte dei conti relativa all(cid:146)esercizio 1987; GU C 316 del 12. 12. 1988, pag. 1). Nel luglio 1990 il relatore della commissione dei bilanci del Parlamento europeo sul bilancio 1991 della Corte di giustizia previde l(cid:146)iscri- zione nel bilancio della Corte stessa del 1991 degli stanziamenti necessari all(cid:146)acquisto degli edifici «Palais» e «Erasmus». Tali indica- zioni restarono tuttavia vane, in quanto nel bilancio 1991 ven- nero iscritti solamente gli stanziamenti destinati alla copertura di canoni di locazione dei due detti edifici, e ci(cid:242) nonostante il tenore della risoluzione del Parlamento europeo A3-360/90. Mentre la costruzione degli annessi A, B e C era stata effettuata nella prospettiva di uno stipulando contratto di locazione e men- tre la Corte di giustizia reiterava i propri tentativi diretti a rag- giungere con il paese ospitante un accordo su un canone di loca- zione di importo ragionevole, tale nuovo contesto indusse la Corte a prevedere l(cid:146)inclusione di un(cid:146)opzione di acquisto nel contratto di locazione in discussione. Come gi(cid:224) precedentemente esposto, l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio stabil(cid:236), nel 1992, una politica immobiliare che auspicava chiaramente l(cid:146)acquisto, da parte delle istituzioni, degli edifici dalle medesime gi(cid:224) occupati o che sarebbero stati occupati in futuro. L(cid:146)affermazione di tale nuova politica immobiliare delle istituzioni comunitarie e l(cid:146)accoglienza sempre piø favorevole riservata dal- l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio all(cid:146)idea di acquistare gli annessi A, B e C, unitamente al desiderio delle autorit(cid:224) lussemburghesi di determi- nare il canone di locazione sulla base di un ammortamento dei capitali investiti su un periodo di 20 anni, acceler(cid:242) le trattative dirette alla realizzazione di una convenzione che combinasse la locazione con l(cid:146)acquisto differito degli edifici. Tale cambiamento di impostazione condusse a un(cid:146)intensificazione degli scambi tra la Corte di giustizia e i due settori dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio. Quest(cid:146)ultima Ł stata, beninteso, debitamente informata del fatto che erano in corso trattative con le autorit(cid:224) lussemburghesi dirette alla conclusione di una convenzione, tant(cid:146)Ł che nel 1994 essa decise, per mezzo del BRS, di concedere alla Corte di giustizia, prima della fine dell(cid:146)esercizio di bilancio in corso, un importo pari a 9,476 milioni di ECU al fine di «coprire parzialmente la dif- ferenza tra l(cid:146)importo degli affitti richiesti dallo Stato lussembur- ghese per il nuovo complesso immobiliare della Corte, in base a una locazione con opzione di acquisto, e l(cid:146)importo che il bilancio dell(cid:146)istituzione ha consentito di pagare». Considerato che l(cid:146)utiliz- zazione di tali stanziamenti presupponeva la conclusione di una convenzione di locazione con opzione di acquisto, le Comunit(cid:224) europee, rappresentate dalla Corte di giustizia, e lo Stato lussem- burghese conclusero, a seguito di vari anni di trattative, una con- venzione di locazione-acquisto in data 15 novembre 1994. Nel 1979 la Corte dei conti pubblic(cid:242) una relazione in cui si auspi- cava l(cid:146)acquisto piuttosto che la locazione degli immobili occupati Il testo della convenzione di locazione-acquisto veniva trasmesso all(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio. 14. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 109/13 Nel 1996 veniva presentato all(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio, su richiesta della medesima, un parere tecnico della Corte dei conti sugli impegni finanziari relativi agli immobili della Corte di giustizia. Tale parere non conteneva alcuna censura in ordine al dispositivo giuridico e finanziario realizzato nella convenzione, nØ alcuna riserva quanto al pagamento anticipato sul prezzo di vendita ivi previsto, oltre alle indennit(cid:224) annuali (crf. , al riguardo, in prosie- guo il punto 5. 2). A seguito di tale parere veniva messa a dispo- sizione della Corte di giustizia la somma di 50 milioni di ECU ai fini dell(cid:146)effettuazione del pagamento anticipato previsto dalla con- venzione. Emerge quindi che l(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio Ł stata coinvolta dalla Corte di giustizia nei progetti di acquisto degli edifici nell(cid:146)ambito della convenzione di locazione-acquisto. 4. Il controllo dei costi di costruzione e degli oneri finanziari degli edifici annessi al Palais La Corte dei conti denuncia il mancato controllo dell(cid:146)esecuzione dei progetti immobiliari e dei componenti dei rispettivi costi [cfr. relazione della Corte dei conti, punti 5, 7, 11 e 20, lettera c)]. Devono essere ricordati al riguardo i presupposti in presenza dei quali tale controllo ha potuto essere svolto (4. 1) nonchØ il pro- gressivo rafforzamento del controllo medesimo (4. 2). 4. 1. I presupposti del controllo Il controllo Ł stato, da un lato, soggetto a taluni vincoli di natura interna (4. 1. 1) e, dall(cid:146)altro, ha risentito della natura dei rapporti tra l(cid:146)istituzione e le autorit(cid:224) lussemburghesi (4. 1. 2). 4. 1. 1. I presupposti interni I servizi amministrativi della Corte di giustizia sono configurati in modo tale da fornire sostegno all(cid:146)attivit(cid:224) giurisdizionale ed assi- curare la gestione corrente dell(cid:146)istituzione. Il ridotto organico della Corte non dispone, nel proprio ambito, delle ampie competenze necessarie per poter garantire un controllo dettagliato ed appro- fondito, sul piano tecnico e finanziario, di operazioni di costru- zione di tale portata. Tale considerazione ha indotto la Corte di giustizia a sottoscrivere, nel 1986, un contratto con l(cid:146)ufficio di periti olandese Bouwcentrum che, tuttavia, non ha potuto corret- tamente adempiere al compito affidatogli. Sulla base di tali premesse, e in un contesto talvolta contrasse- gnato dall(cid:146)urgenza, la Corte di giustizia ha dovuto prendere deci- sioni per far fronte alle proprie esigenze immobiliari e svolgere il controllo sulle spese di tale settore. 4. 1. 2. I rapporti con le autorit(cid:224) lussemburghesi Il controllo da parte della Corte di giustizia ha risentito, inoltre, della natura dei propri rapporti con le autorit(cid:224) lussemburghesi. I rapporti in materia immobiliare tra un(cid:146)istituzione comunitaria e lo Stato membro della sede non possono essere giudicati alla luce di una relazione contrattuale tra un locatario e un locatore privati. La Corte di giustizia rappresenta un locatario particolare, nel senso che presenta esigenze specifiche in materia di costruzione (uffici accessibili al pubblico, aule di udienza provviste di cabine per interpreti, ecc. ) che vanno al di l(cid:224) di un semplice bisogno di uffici. Le autorit(cid:224) lussemburghesi hanno fatto valere tale specifica situazione nel tentativo di fissare il canone di locazione in fun- zione dei costi di costruzione. La relazione della Corte dei conti sottolinea che tale metodo avrebbe dovuto indurre la Corte di giu- stizia a prevedere un controllo dei costi di costruzione e ad esigere la formalizzazione per iscritto di dettagliate modalit(cid:224) del proce- dimento di costruzione. Inoltre, sarebbe stato necessario, allorchØ le parti si muovevano nell(cid:146)ambito della logica della locazione, che le autorit(cid:224) lussemburghesi accettassero di coinvolgere la Corte di giustizia nella definizione di tali modalit(cid:224). Orbene, le autorit(cid:224) lussemburghesi non si sono ritenute in dovere di coinvolgere la Corte di giustizia nell(cid:146)elaborazione del disposi- tivo finanziario censurato nella relazione della Corte dei conti, nØ hanno ritenuto necessario coinvolgerla nella scelta dell(cid:146)architetto, del promotore e dell(cid:146)impresa generale. La Corte di giustizia ha potuto avere conoscenza del dispositivo finanziario solamente quando Ł stata data la possibilit(cid:224) di divenire proprietaria. I suoi rapporti con le autorit(cid:224) lussemburghesi sono tuttavia rimasti contraddistinti dalla situazione di partenza. La Corte ha infatti incontrato difficolt(cid:224) ricorrenti nell(cid:146)ottenimento delle informazioni necessarie al controllo, con riguardo tanto ai canoni di locazione, all(cid:146)esenzione dall(cid:146)IVA o all(cid:146)acquisto del ter- reno, o nell(cid:146)ottenimento di chiarimenti relativi a taluni lavori modificativi o supplementari. Uno degli esempi sintomatici del- l(cid:146)ambiguit(cid:224) che ha potuto caratterizzare i rapporti con le autorit(cid:224) lussemburghesi risiede nel fatto che, malgrado il loro accordo affinchØ gli annessi venissero ceduti senza utile, esse hanno con- tinuato a pretendere il pagamento dei canoni per il Palais nono- stante il fatto che tale edificio fosse gi(cid:224) da tempo ammortizzato ed ancorchØ si fossero gi(cid:224) impegnate, nel 1984, a ridurre tali canoni a concorrenza dell(cid:146)ammortamento finanziario dell(cid:146)edifi- cio. 4. 2. Il progressivo rafforzamento del controllo Il controllo esercitato dalla Corte di giustizia si Ł progressiva- mente intensificato (4. 2. 1) per poi essere istituito in maniera siste- matica nell(cid:146)ambito della convenzione di locazione-acquisto (4. 2. 2). 4. 2. 1. L(cid:146)intensificazione dell(cid:146)efficacia del controllo In varie occasioni i servizi della Corte di giustizia hanno cercato d(cid:146)intervenire, peraltro senza esito, nelle scelte operate dalle auto- rit(cid:224) lussemburghesi. Nel periodo in cui la Corte si trovava nella posizione di futuro locatario vennero formulate essenzialmente osservazioni relative alle esigenze funzionali della Corte stessa e, ci(cid:242) nonostante, tali osservazioni non sono state sempre seguite. C 109/14 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 14. 4. 2000 Successivamente all(cid:146)occupazione del primo edificio annesso (Era- smus), nell(cid:146)autunno del 1988, i servizi della Corte di giustizia avanzarono una serie di richieste affinchØ tale edificio venisse reso maggiormente conforme alla propria destinazione e che tale aspetto fosse preso in considerazione nella concezione di altre eventuali future costruzioni. Tali richieste erano dirette ad evitare costi rilevanti determinati da lavori di rettifica. La Corte di giustizia, a partire dal momento in cui Ł stata prevista la possibilit(cid:224) di divenire proprietaria degli immobili, ha dedotto una serie di osservazioni in merito ai vari aspetti dei relativi costi di costruzione. Ci(cid:242) vale in particolare per quanto riguarda l(cid:146)an- nesso C, la cui costruzione ha avuto inizio nel febbraio del 1992 ed i cui progetti originali sono stati significativamente modificati su iniziativa dei servizi della Corte stessa. Si deve tuttavia rilevare che, a quel momento, la costruzione finanziaria era gi(cid:224) stata decisa dalle autorit(cid:224) lussemburghesi e la parte essenziale del programma di costruzione gi(cid:224) definita. Per quanto attiene agli oneri finanziari, nuove condizioni piø favorevoli hanno potuto essere ottenute presso la BCEE a seguito di difficili trattative avviate successivamente alla stipula della con- venzione. La Corte di giustizia ha infatti ritenuto, nell(cid:146)ambito della convenzione di locazione-acquisto, che fosse suo obbligo, ai fini di una sana gestione, avviare nuove trattative, sotto la regia di un rappresentante del ministero lussemburghese delle Finanze, dirette a rinegoziare le condizioni di mutuo convenute tra lo Stato lus- semburghese e la BCEE. 4. 2. 2. Il controllo attuato dalla convenzione di locazione-acquisto La convenzione ha istituito un dispositivo di controllo (cfr. in pro- sieguo punto 5). In risposta al punto 16 della relazione della Corte dei conti, si deve rilevare che taluni superamenti dei limiti finanziari inizial- mente previsti derivano da richieste della Corte di giustizia giu- stificate dall(cid:146)evoluzione delle sue esigenze (realizzazione di un piano supplementare nell(cid:146)annesso C, aumento del numero delle cabine degli interpreti, ecc. ). 5. La convenzione di locazione-acquisto del 15 novembre 1994 La convenzione di locazione-acquisto, stipulata al termine di lun- ghe trattative (5. 1), ha istituito un meccanismo (5. 2) e determi- nato gli elementi del prezzo finale di vendita degli edifici (5. 3), che non include talune spese che le autorit(cid:224) lussemburghesi si erano impegnate ad accollarsi nel 1983 e 1984 (5. 4); le relative trattative sono state condotte indipendentemente dal contratto di locazione del Palais (5. 5). Tale convenzione consente, infine, la tutela degli interessi finanziari delle Comunit(cid:224) (5. 6). La convenzione costituisce un compromesso risultante da lunghe trattative tra la Corte di giustizia e le autorit(cid:224) lussemburghesi e non il contratto ideale che la Corte avrebbe inteso stipulare. 5. 2. Il meccanismo attuato La Corte dei conti ben conosce il meccanismo posto in essere dalla convenzione, che essa descrive nel suo parere tecnico del 30 maggio 1996 sugli impegni finanziari relativi agli immobili della Corte di giustizia. Esso pu(cid:242) essere riassunto nei seguenti termini. La convenzione non rientra in alcuna categoria dei contratti tipici. Si tratta di un contratto sui generis in cui vengono riuniti elementi della locazione e della vendita. Con tale convenzione lo Stato lus- semburghese s(cid:146)impegna, in particolare, a cedere gli immobili alla Corte di giustizia (a seguito della cessione dei medesimi allo Stato da parte della societ(cid:224) immobiliare incaricata della costruzione). Dal canto suo la Corte di giustizia s(cid:146)impegna a rimborsare allo Stato, mediante indennit(cid:224) annuali, l(cid:146)investimento al prezzo di costo, senza nØ perdita nØ utile per lo Stato stesso. Le indennit(cid:224) pregresse vengono considerate quali pagamenti anticipati ai fini dell(cid:146)acquisto degli edifici da parte delle Comunit(cid:224) europee (arti- colo 8. 1 della convenzione). Esse sono dovute fintantochØ il loro importo cumulato non raggiunga il prezzo di vendita al netto del- l(cid:146)IVA. BenchØ l(cid:146)efficacia della convenzione decorra dal 1o agosto 1988 (data della prima occupazione parziale dei locali) sino alla data in cui le Comunit(cid:224) europee diverranno proprietarie di tutti e tre gli annessi, vale a dire, al piø tardi, al 31 dicembre 2015, le indennit(cid:224) annuali sono state dovute solamente a decorrere dal 1o gennaio 1995. Le somme versate per l(cid:146)occupazione degli edifici tra il 1988 ed il 1994 sono state imputate al prezzo di vendita a titolo di indennit(cid:224) pregresse (cfr. in prosieguo, il punto 5. 3. 2). L(cid:146)importo dell(cid:146)indennit(cid:224) annuale pu(cid:242) essere adeguato a seguito di pagamenti anticipati sul prezzo di vendita al di l(cid:224) delle indennit(cid:224) annuali (articolo 8. 2 della convenzione). Il suo importo era ini- zialmente fissato a 633 520 000 LUF (16,3 milioni di ECU). A seguito del pagamento anticipato di 50 milioni di ECU effettuato nell(cid:146)ottobre del 1996 in base al menzionato parere della Corte dei conti, l(cid:146)importo dell(cid:146)indennit(cid:224) annuale Ł stato ridotto a 405 000 000 di LUF. Tale importo Ł variabile in caso di sensibile aumento dei tassi di interesse dei mutui diretti al finanziamento degli annessi. 5. 3. Il prezzo di vendita 5. 1. La genesi della convenzione 5. 3. 1. Gli elementi costitutivi del prezzo di vendita Occorre fare richiamo, al riguardo, al precedente punto 3. 2. La convenzione non fissa l(cid:146)importo del prezzo di vendita, bens(cid:236) elenca gli elementi che consentono di determinarlo. 14. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 109/15 Ci(cid:242) Ł da ricondurre ad un triplice ordine di motivi: in primo luogo, il tasso al quale i mutui sono stati concessi non Ł fisso su tutto il periodo del finanziamento, ragion per cui gli oneri finan- ziari possono variare in funzione dell(cid:146)evoluzione dei tassi; in secondo luogo, al momento della conclusione della convenzione taluni costi di costruzione non erano ancora noti alle parti; in terzo luogo, taluni costi di costruzione erano (cid:151) e sono tuttora (cid:151) oggetto di contestazione tra i servizi della Corte di giustizia e le autorit(cid:224) lussemburghesi (vizi nel progetto e nella realizzazione). L(cid:146)offerta di servizi prevede che le informazioni indispensabili ai fini della determinazione del prezzo di vendita al 31 dicembre 1994 vengano messe a disposizione dell(cid:146)esperto dai ministeri lus- semburghesi delle Finanze e dei Lavori pubblici. A termini dell(cid:146)of- ferta di servizi, «i costi indicati saranno determinati e controllati sulla base delle informazioni ricevute dai ministeri interessati. Si proceder(cid:224) all(cid:146)effettuazione di una revisione contabile sulla base dei documenti giustificativi» (cfr. punto 2. 2 dell(cid:146)offerta di servizi). Il prezzo di vendita degli edifici Ł determinato in considerazione delle spese, indipendentemente dal fatto che siano finanziate diret- tamente dallo Stato o dal promotore (articolo 8. 1 della conven- zione). Si tratta di spese connesse al costo della costruzione, degli onorari degli architetti e degli ingegneri, degli oneri relativi al finanziamento delle spese (commissioni, garanzie ed interessi pas- sivi) nonchØ delle spese nelle quali Ł incorso lo Stato in qualit(cid:224) di locatore. 5. 3. 2. L(cid:146)inclusione degli acconti sui canoni versati tra il 1988 ed il 1994 in assenza del contratto scritto In considerazione della mancanza di un contratto di locazione scritto che fissasse le condizioni di occupazione degli annessi, le parti della convenzione di locazione-acquisto sono state indotte a ragionare, nell(cid:146)analisi delle somme versate a titolo di acconto sui canoni di locazione tra il 1988 ed il 1994, al di fuori del contesto dell(cid:146)istituto della locazione. Infatti, a differenza della situazione relativa al Palais, la cui occupazione Ł disciplinata da un contratto scritto, le autorit(cid:224) lussemburghesi hanno riconosciuto giusto com- putare le somme versate tra il 1988 ed il 1994 a titolo di acconto (cfr. supra, punti 2 e 5. 2), considerando tali somme a titolo di indennit(cid:224) pregresse (articolo 6 della convenzione), che si distin- guono pertanto dai canoni di locazione versati «a fondo perduto». 5. 3. 3. Le modalit(cid:224) di determinazione del prezzo di vendita ed il compito dell(cid:146)esperto indipendente L(cid:146)articolo 9 della convenzione prevede che, al momento della sua entrata in vigore, le parti provvedano alla designazione di un esperto indipendente incaricato, segnatamente, di procedere al calcolo del prezzo di vendita degli edifici. Le spese e gli onorari dell(cid:146)esperto sono ripartiti in parti uguali tra lo Stato e la Corte di giustizia. Conformemente a tale articolo, un esperto veniva nomi- nato nel febbraio del 1995. Emerge, quindi, che i mezzi messi a disposizione dell(cid:146)esperto ai fini della corretta determinazione del costo di costruzione nonchØ della verifica che il prezzo di vendita rifletta i reali costi dell(cid:146)ope- razione sono stati previsti nell(cid:146)ambito della convenzione. L(cid:146)importo cos(cid:236) determinato viene poi assunto a base di calcolo ai fini dell(cid:146)attualizzazione annuale del prezzo di vendita a decorrere dal 1988 nonchØ del saldo restante da versare. A tal fine si tiene conto, da un lato, delle somme versate sotto forma di indennit(cid:224) annuale o di pagamento anticipato e, dall(cid:146)altro, delle spese e dei costi sostenuti. Il saldo restante a carico delle Comunit(cid:224) Ł rappre- sentato ogni anno dal prezzo di vendita attualizzato degli edifici al netto dell(cid:146)importo attualizzato delle indennit(cid:224) pagate dalla Corte e dell(cid:146)IVA (cfr. articolo 8. 1 della convenzione). Ai fini della determinazione dei flussi finanziari e del saldo restante, l(cid:146)esperto indipendente si basa, da un lato, sui dati provenienti dal sistema contabile della contabilit(cid:224) dello Stato e, dall(cid:146)altro, sui dati forniti dagli estratti bancari relativi ai conti dei mutui della BCEE o attinenti ad altri conti bancari connessi con la convenzione (cfr. punto 2. 3 dell(cid:146)offerta di servizi). La Corte di giustizia ritiene che, considerato che il costo di costru- zione assunto a base di calcolo del saldo restante deve essere determinato in base a documenti giustificativi (vale a dire di docu- menti che giustifichino che le spese siano state indicate ai sensi dell(cid:146)articolo 8. 1 della convenzione), i compiti attribuiti all(cid:146)esperto indipendente non si limitino ad un controllo puramente contabile delle spese, bens(cid:236) si estenda parimenti ad una verifica della loro fondatezza. Qualora emerga che il costo di costruzione sia stato determinato in modo erroneo o che il prezzo di vendita non rifletta i costi di costruzione, si dovr(cid:224) procedere alla sua rettifica nonchØ alla correlativa correzione del saldo restante (cfr. in pro- sieguo, punto 5. 6, primo capoverso). La Corte di giustizia ritiene, conseguentemente, che sia garantito che vengano effettivamente sopportate dall(cid:146)istituzione unicamente le spese poste a suo carico dalla convenzione. L(cid:146)offerta di servizi dell(cid:146)esperto, accettata dalla Corte e dalle auto- rit(cid:224) lussemburghesi ed in cui si inquadrano contrattualmente i compiti del medesimo, prevede che questi si articolino in quattro fasi: in primo luogo, la determinazione dei parametri di calcolo, in secondo luogo, la determinazione del prezzo di vendita al 31 dicembre 1994, in terzo luogo, l(cid:146)individuazione dei flussi finan- ziari annui (oneri finanziari, spese sostenute dallo Stato lussem- burghese in qualit(cid:224) di locatore ed IVA), nonchØ l(cid:146)attualizzazione annuale del prezzo di vendita e del restante prezzo da pagare non- chØ, in quarto luogo, l(cid:146)approntamento del rendiconto finale. 5. 4. L(cid:146)esito degli impegni assunti dalle autorit(cid:224) lussemburghesi nel 1984 La Corte dei conti censura il fatto che la convenzione non esclude dal prezzo totale le spese che le autorit(cid:224) lussemburghesi si erano unilateralmente impegnate a sopportare nel giugno del 1983 nonchØ in occasione della seduta del Consiglio di governo del 30 marzo 1984. C 109/16 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 14. 4. 2000 Occorre anzitutto sottolineare che tali impegni unilaterali, come rilevato dalla Corte dei conti al punto 14 della propria relazione, sono stati assunti in un contesto totalmente diverso da quello esi- stente al momento della conclusione della convenzione di locazione-acquisto nel 1994. Quest(cid:146)ultima costituisce il frutto di un compromesso che si fonda non sugli impegni unilaterali del 1983 e 1984, bens(cid:236) essenzialmente su elementi di trattativa di natura diversa, quali il computo degli acconti sui canoni di loca- zione versati tra il 1988 ed il 1994 (cfr. supra, punto 5. 3. 2). Resta il fatto che la convenzione di locazione-acquisto non pone a carico della Corte di giustizia una serie di spese che le autorit(cid:224) lussemburghesi si erano impegnate ad accollarsi nel 1983 e nel 1984, come quelle connesse al godimento del terreno (5. 4. 1) e alla rete viaria (5. 4. 2). Le vie pubbliche non sono previste dalla convenzione. Conse- guentemente, il costo di costruzione della rete viaria non costi- tuisce minimamente una spesa rientrante nel calcolo del prezzo di vendita determinato ai sensi dell(cid:146)articolo 8. 1 della convenzione. Al fine di rispondere ai punti 8 e 14 della relazione della Corte dei conti, si rilever(cid:224) che tale disposizione della convenzione consente alla Corte di escludere, nella determinazione del prezzo finale degli immobili, il costo della realizzazione delle vie pubbliche, quali la strada di collegamento tra il boulevard K. Adenauer e la rue du Fort Niedergr(cid:252)newald, benchØ tale strada, destinata ad age- volare la circolazione pubblica, sia stata costruita su suggerimento della Corte di giustizia. 5. 4. 1. La problematica del terreno 5. 5. Il canone del Palais Le autorit(cid:224) lussemburghesi, quando presentarono il 14 marzo 1994 il loro primo progetto di convenzione che fissava le condi- zioni di occupazione degli annessi mentre era prevista la cessione a termine degli edifici (a differenza, invece, del 1984), specifica- rono che «il prezzo del terreno era fissato in 200 000 000 di LUF all(cid:146)ettaro». Al fine di rispondere all(cid:146)ultimo periodo del punto 19 della rela- zione della Corte dei conti, la Corte di giustizia sottolinea che il canone di locazione del Palais Ł fissato al punto III del contratto di locazione concluso il 5 giugno 1973 dallo Stato lussembur- ghese e dalla Corte di giustizia. La Corte di giustizia respinse tale proposta, avendo sempre rite- nuto che un paese ospitante desideroso di sviluppare una politica di sede debba offrire i fondi degli edifici che l(cid:146)istituzione intenda acquistare. Tale risultato non ha potuto essere raggiunto, atteso che le autorit(cid:224) lussemburghesi si sono richiamate al fatto che la Corte dei conti aveva acquistato il terreno sul quale ha costruito il proprio edificio. Le autorit(cid:224) lussemburghesi hanno infine con- cesso alla Corte di giustizia un diritto di superficie che garantisce il godimento gratuito del terreno per un periodo di 98 anni. La Corte di giustizia ha ritenuto che tale formula fosse economica- mente la piø interessante alla luce del prezzo di vendita proposto dalle autorit(cid:224) lussemburghesi. Nell(cid:146)ambito della convenzione di locazione-acquisto del 1994, la Corte di giustizia dispone quindi del godimento gratuito, a titolo di diritto di superficie, del terreno sul quale sono sorti gli annessi; Ł peraltro esatto che la Corte non ne Ł proprietaria e che essa dovr(cid:224) divenirne proprietaria prima della scadenza del diritto di superficie se vorr(cid:224) evitare il trasferimento della propriet(cid:224) degli edifici allo Stato lussemburghese. Va rilevato, a tal riguardo, che il diritto di superficie lascia aperta, per tutto il periodo della sua efficacia, la possibilit(cid:224) di negoziare la cessione del terreno a titolo grazioso. 5. 4. 2. La rete viaria L(cid:146)oggetto della convenzione Ł descritto con precisione nell(cid:146)arti- colo 1 della medesima. Si tratta degli edifici nonchØ delle rispet- tive pertinenze e dipendenze iscritti negli uffici catastali del comune di Lussemburgo, sezione E C di Weimerskirch corrispon- denti alle particelle recanti i numeri 840/4284, 871/4923 e 871/ 4983. La Corte di giustizia si Ł limitata a chiedere all(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio gli stanziamenti necessari per poter provvedere al pagamento del canone contrattualmente previsto ed onorare tale impegno per mezzo di tali stanziamenti. 5. 6. La tutela degli interessi finanziari delle Comunit(cid:224) Dalla ratio della convenzione di locazione-acquisto, dal suo pream- bolo, dal suo articolo 8. 1 e dal contesto della sua conclusione (contestazione di talune spese gi(cid:224) prima della sottoscrizione: cfr. supra, punto 5. 3. 1, secondo capoverso) emerge che il saldo debi- torio restante fissato annualmente dall(cid:146)esperto non rappresenta altro che una stima, suscettibile di rettifica alla luce di nuove infor- mazioni, informazioni che non siano state fornite dai menzionati ministeri (cfr. supra, punto 5. 3. 3) conformemente agli obblighi assunti dai medesimi, ovvero alla luce di una diversa valutazione delle informazioni esistenti. Conseguentemente, non si pu(cid:242) ritenere, in conclusione, che la Corte di giustizia abbia accettato di accollarsi spese che debbano essere escluse dal calcolo del prezzo di vendita come determinato all(cid:146)articolo 8. 1 della convenzione. Al contrario, la Corte ha con- testato, ab origine, l(cid:146)inclusione di talune spese nel detto calcolo (cfr. supra, punto 5. 3. 1, secondo capoverso). Sussiste tuttora un lungo elenco di punti in contestazione e i ser- vizi della Corte di giustizia continuano a trattare con gli enti lus- semburghesi al fine di escludere talune spese dal rendiconto finale. 14. 4. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 109/17 La Corte dei conti rileva, da un lato, talune insufficienze sia nelle verifiche dell(cid:146)amministrazione lussemburghese sia in quelle effet- tuate dall(cid:146)esperto indipendente (punti 17 e 18 della relazione della Corte dei conti) e, dall(cid:146)altro, l(cid:146)indebita contabilizzazione di taluni costi che ne Ł derivata [punti 8, 14 e 20, lettera f), della relazione della Corte dei conti]. Al fine di poter correttamente valutare le anomalie di fatturazione accertate e gli oneri finanziari non direttamente connessi al finan- ziamento delle costruzioni, la Corte di giustizia inviter(cid:224) le autorit(cid:224) lussemburghesi, da un lato, a procedere o a far procedere ad inda- gini supplementari e approfondite e, dall(cid:146)altro, chieder(cid:224) alle auto- rit(cid:224) stesse di poter accedere, direttamente o eventualmente per mezzo di un revisore esterno, a tutti i documenti utili alla deter- minazione del prezzo di vendita quale definito all(cid:146)articolo 8. 1 della convenzione. I chiarimenti in ordine al prezzo dovranno essere forniti entro e non oltre la scadenza della convenzione, attualmente prevista per l(cid:146)anno 2007. Sino a tale data, o meglio sino a quando le due parti interessate non avranno raggiunto un accordo in ordine al rendi- conto finale, qualsiasi stima di un eventuale pregiudizio sub(cid:236)to dalle Comunit(cid:224) non potr(cid:224) che rappresentare una pura congettura. La Corte di giustizia non ha motivo di ritenere che l(cid:146)esecuzione della convenzione non obbedir(cid:224) al principio dell(cid:146)esecuzione in buona fede degli accordi sancito dall(cid:146)articolo 1134, terzo comma, del codice civile lussemburghese, applicabile ai sensi dell(cid:146)articolo 19 della convenzione, che prevede che la convenzione stessa sia assoggettata al diritto lussemburghese. Non vi Ł, tanto meno, motivo di dubitare che l(cid:146)esecuzione della convenzione non possa che essere ispirata al principio di colla- borazione tra la Comunit(cid:224) e gli Stati membri affermato dal trat- tato CE, nell(cid:146)ambito del quale si colloca la tutela degli interessi finanziari delle Comunit(cid:224). 6. Conclusioni (cid:151) All(cid:146)epoca in cui furono avviate le varie costruzioni, la Corte di giustizia poteva prevedere unicamente la locazione, in con- siderazione della politica immobiliare allora seguita dalle isti- tuzioni comunitarie. (cid:151) In occasione delle richieste di stanziamenti per far fronte alle locazioni previste, la Corte di giustizia ha fornito all(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio tutte le informazioni di cui essa stessa disponeva. (cid:151) La Corte di giustizia non Ł stata pienamente informata in merito al dispositivo finanziario applicato dalle autorit(cid:224) lus- semburghesi sino al momento in cui ha previsto di procedere all(cid:146)acquisto degli edifici; in qualit(cid:224) di locataria non poteva peraltro esigere tale completa informazione. (cid:151) La Corte si Ł trovata costretta ad occupare gli edifici senza contratto scritto e, in considerazione dell(cid:146)occupazione di fatto che ne Ł derivata, ritiene che le autorit(cid:224) lussemburghesi potes- sero legittimamente pretendere un corrispettivo e che la Corte di giustizia fosse conseguentemente tenuta ad effettuare ver- samenti sotto forma di acconti. (cid:151) A seguito della definizione, da parte dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio, di una politica immobiliare diretta all(cid:146)acquisto degli immobili occupati dalle istituzioni comunitarie, la Corte di giustizia ha previsto l(cid:146)acquisto degli annessi dalla medesima occupati; essa ha sottoscritto a tal fine una convenzione di locazione-acquisto che costituisce il risultato di un compromesso raggiunto al termine di lunghe e difficili trattative. (cid:151) La Corte di giustizia ritiene che i compiti affidati all(cid:146)esperto indipendente nell(cid:146)ambito della detta convenzione non si limitino ad un controllo puramente contabile delle spese, bens(cid:236) ricomprendano parimenti una verifica della loro fondatezza. (cid:151) La Corte di giustizia ritiene, inoltre, che il saldo debitorio restante fissato annualmente dall(cid:146)esperto indipendente rap- presenti solo una stima suscettibile di rettifica. (cid:151) Le condizioni previste dalla convenzione di locazione- acquisto quanto al prezzo di vendita a carico della Corte garantiscono che l(cid:146)istituzione sopporti unicamente le spese poste a suo carico a termini della convenzione. (cid:151) La costruzione dei tre annessi del Palais non si Ł collocata, ab origine, in un programma immobiliare unitario, bens(cid:236) i tre annessi si sono succeduti progressivamente l(cid:146)uno all(cid:146)altro in risposta ad esigenze in costante evoluzione. (cid:151) la Corte di giustizia avvier(cid:224) indagini supplementari al fine di garantire che non venga commessa alcuna irregolarit(cid:224) che possa portare pregiudizio agli interessi finanziari delle Comu- nit(cid:224). C 109/18 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 14. 4. 2000 ALLEGATO INDICE CRONOLOGICO agosto gennaio gennaio novembre Occupazione del Palais Adesione della Danimarca, dell(cid:146)Irlanda e del Regno Unito Comunicazione della Corte di giustizia al Consiglio in merito alle esigenze immobiliari a lungo termine (10 anni) Occupazione di 40 uffici nell(cid:146)edificio Jean Monnet luglio Occupazione di ulteriori 80 uffici nell(cid:146)edificio Jean Monnet gennaio Adesione della Grecia Aggiornamento da parte del Consiglio dell(cid:146)esame di un progetto immobiliare della Corte Approvazione del Consiglio, su proposta della Corte, per la costruzione di un immobile di 300 uffici Legge di finanziamento dell(cid:146)annesso Erasmus Occupazione di 140 uffici in prefabbricati a Weimershof Adesione della Spagna e del Portogallo Avvio del cantiere dell(cid:146)annesso Erasmus Decisione istitutiva del Tribunale di primo grado delle CE Abbandono dell(cid:146)edificio Jean Monnet Abbandono parziale dei prefabbricati a Weimershof Occupazione dell(cid:146)annesso Erasmus 1972 1973 1979 1980 1981 1982 1984 1985 1986 maggio maggio luglio dicembre gennaio settembre 1988 ottobre 1989 1990 1992 febbraio giugno settembre Inizio dei lavori dell(cid:146)annesso Thomas More Legge di finanziamento dell(cid:146)annesso Thomas More Inizio dell(cid:146)attivit(cid:224) del Tribunale Occupazione dell(cid:146)edificio BAK Abbandono totale dei prefabbricati a Weimershof dicembre Legge di finanziamento dell(cid:146)annesso C febbraio settembre Avvio dei lavori nel cantiere dell(cid:146)annesso C Termine dei lavori nel cantiere dell(cid:146)annesso Thomas More Abbandono parziale dell(cid:146)edificio BAK 1994 ottobre novembre Termine dei lavori nell(cid:146)annesso C Occupazione dell(cid:146)annesso C da parte del Tribunale Abbandono dell(cid:146)edificio BAK Convenzione di locazione-acquisto tra la Corte di giustizia e lo Stato lussemburghese 1995 1996 1998 1999 gennaio Adesione dell(cid:146)Austria, della Finlandia e della Svezia novembre Rapporto sull(cid:146)amianto nel Palais settembre Annuncio da parte della Corte dei conti di una revisione sulle spese immobiliari della Corte di giustizia gennaio luglio Occupazione dell(cid:146)edificio T (immobile provvisorio sostitutivo) Abbandono del Palais