title: Rapport från kommissionen - Operativ samordning mellan gemenskapen och medlemsstaterna i Europeiska unionen inom området för utvecklingssamarbete

eurovoc_concepts:
cooperation policy
coordination of aid
development aid
exchange of information
report

formats: html pdf

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 01. 03. 2000 KOM(2000) 108 slutlig RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN Operativ samordning mellan gemenskapen och medlemsstaterna i Europeiska unionen inom området för utvecklingssamarbete Innehållsförteckning 1. 2. Inledning. 3 De viktigaste undersökningsresultaten och frågeställningarna. 3 2. 1. Av genomgången av svaren från de 98 länderna framgår följande:. 3 2. 2. De viktigaste frågeställningarna. 4 3. Den nuvarande situationen när det gäller den operativa samordningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna i Europeiska unionen. 4 3. 1. Beskrivning av den nuvarande situationen. 4 3. 1. 1. 3. 1. 2. 3. 1. 3. 3. 1. 4. Möjligheterna inom ramen för de befintliga samordningsstrukturerna. 5 Gemensamma studier, analyser och utvärderingar. 6 Överlappning mellan pågående program. 6 Samordning och koncentration av biståndet. 6 3. 2. Det sektorsvisa tillvägagångssättet för samordning inom Europeiska unionen. 7 3. 2. 1. 3. 2. 2. 3. 2. 3. Sektorsvisa möten. 7 De finansiella förfarandena. 7 Den ledande instansens "Chef de file" funktioner. 8 3. 3. Partnerlandets roll i samordningen inom Europeiska unionen. 9 4. Verkningarna av riktlinjerna från mars 1998. 10 4. 1. Konstaterade framsteg. 10 4. 1. 1. 4. 1. 2. Grad av tillfredsställelse. 11 Planerade förbättringar. 12 4. 2. Europeiska unionens samordning inom ramen för en utvidgad samordning. 13 5. Framtidsutsikter. 14 2 1. INLEDNING I mars 1998 antog Europeiska unionens "Riktlinjer för stärkt operativ samordning mellan gemenskapen och medlemsstaterna inom området för utvecklingssamarbete". I november 1998 framlade kommissionen en första preliminär rapport. I denna underströks särskilt betydelsen av en ökad ömsesidighet i informationsutbytet mellan medlemsstaterna och kommissionen. I rapporten rekommenderades även att ge Europeiska unionens samtliga representationer ett kraftfullt politiskt budskap i syfte att främja ett dynamiskt och aktivt genomförande av rådets riktlinjer genom en förstärkning av partnerländernas roll i processen. I enlighet med punkt 8 i riktlinjerna innehåller denna rapport mer detaljerade uppgifter om de åtgärder som vidtagits och de framsteg som gjorts sedan mars 1998. Denna rapport grundar sig på en undersökning som genomfördes i augusti och september 1999 vid kommissionens i alla utvecklingsländer. Med några få undantag kunde företrädarna för delegationer medlemsstaterna i dessa länder tillsammans med delegationen besvara ett och samma frågeformulär. Den höga svarsfrekvensen1 bekräftar att Europeiska unionens företrädare intresserar sig för denna fråga. Analysen har skett i tre led: • Den nuvarande situationen och utvecklingen av Europeiska unionens operativa samordning sedan antagandet av riktlinjerna i mars 1998. • Partnerlandets roll i genomförandet av denna samordning. • Den plats som Europeiska unionens samordning har inom en samordning som omfattar samtliga andra givare. Analysen på sektorsnivå avser de prioriterade2 sektorer som angivits av varje medlemsstat och av delegationen i varje land. 2. DE VIKTIGASTE UNDERSÖKNINGSRESULTATEN OCH FRÅGESTÄLLNINGARNA 2. 1. Av genomgången av svaren från de 98 länderna framgår följande: • Även om det bara är 18 månader sedan rådets riktlinjer antogs, vilket är en kort tid i jämförelse med den tid det kommer att ta att genomföra dessa, har de allmänt sett tagits väl emot av Europeiska unionens företrädare på plats. Det rör sig om en dynamisk samordningsprocess samband med den framtidaprogramplaneringen. som gradvis kommer form i att ta • Även om genomförandet är olika i de 6 regioner som analyserats (Afrika, Västindien, Stilla havet, MED (Medelhavsländerna), Latinamerika och Asien) sedan mars 1998 har en förbättring av den operativa samordningen kunnat konstateras i de flesta fall. • 1 2 Informationsutbytet mellan delegationer och medlemsstaterna fungerar väl, men är allt för ofta enkelriktat på grund av bristande gensvar från medlemsstaterna. Av de 116 tillfrågade länderna svarade 98 stycken, dvs. en svarsfrekvens på 84 %. Varje medlemsstat i EU uppmanades ange de 5 sektorer de prioriterade för sina åtgärder. 3 • EU:s medlemsstater spelar en aktiv roll på sektorsnivå inom ramen för samordningen med andra givare. • På sektorsnivå framgår det av de uppgifter som lämnats att unionens medlemsstater ofta vidtar åtgärder inom samma sektor, vilket ger utrymme för samordningseffekter. • Partnerlandet spelar en relativt begränsad roll i den operativa samordningsprocessen inom Europeiska unionen. 2. 2. De viktigaste frågeställningarna • På vilken nivå och hur skall partnerlandet spela en aktiv roll i Europeiska unionens interna programplanering i förhållande till sin roll inom ramen för samordningen av samtliga givare ? - I vissa fall (länder i en konfliktsituation, indraget bistånd) kan inte landet spela en aktiv roll. - I vissa andra fall önskar medlemsstater antagit en gemensam ståndpunkt. landet inte delta i samordningen innan EU:s_ - Allmänt sett bör samordningen hjälpa partnerlandet att fastställa och genomföra sin egen utvecklingsstrategi (att sitta vid rodret), samtidigt som vi bör försöka att inte belasta partnerlandets med ytterligare arbete i samordningsprocessen. • Samordningen mellan gemenskapen och EU:s medlemsstater utgör ett väsentligt bidrag till den övergripande samordningen av samtliga givare till partnerlandet. Denna samordning begränsar dubbelarbetet och risken för konkurrens mellan givare genom en ökad användning av kompletterande åtgärder. • Den interna samordningen inom EU har ett mervärde i form av en politisk dialog med internationella till att unionen kan "hävda sin identitet i partnerlandet och bidrar sammanhang" (artikel 2 i fördraget). 3. DEN NUVARANDE SITUATIONEN NÄR DET GÄLLER DEN OPERATIVA SAMORDNINGEN MELLAN GEMENSKAPEN OCH MEDLEMSSTATERNA I EUROPEISKA UNIONEN 3. 1. Beskrivning av den nuvarande situationen Undersökningen grundar sig på den bedömning som gjorts av de medlemsstater som är närvarande och aktiva i respektive partnerland. Det framkom att länderna i Afrika, Latinamerika, Asien och MED (Medelhavsländerna) var medlemsstaterna mycket närvarande och genomsnittet var mellan 7 och 9 medlemsstater i varje land. Närvaron var självfallet betydligt mindre i Västindien och Stillahavsområdet och genomsnittet var mellan 2 och 4 aktiva medlemsstater. i Mellan EG:s delegation och de närvarande medlemsstaterna i dessa länder fanns mekanismer för regelbunden operativ samordning i 7 av 10 fall och vissa medlemsstater föredrog samordning från fall till fall eller en bredare ram som omfattar de andra givarna. I länder med en hög inkomst per capita uppgick antalet emellertid till 9 av 10 medlemsstater. Samordningen sker huvudsakligen i form av regelbundna möten (i 51 % av fallen) eller sporadiska möten (i 36 % av fallen). Samordningen sker sällan i form av enbart utbyte av 4 handlingar (10 %) eller av informella kontakter (3 %). Gemensamma besök på plats förekommer sällan. Den operativa samordningen sker huvudsakligen genom möten. I Asien och Afrika genom regelbundna möten, i Latinamerika, MED (Medelhavsländerna) och Västindien genom sporadiska möten och i Stillahavsområdet genom ytterst enstaka möten. Regelbundna möten är oftast förekommande i Asien (74 % av de bedömda fallen) och i mindre utsträckning i Afrika (61 %). I Latinamerika, Västindien och MED (Medelhavsländerna) är mötena oftast sporadiska. I Stillahavsområdet gör avstånden att samordningen ofta sker enbart i form av utbyten av handlingar. Dessa samordningsmöten, antingen tematiska eller sektorsvisa, anordnas vanligen av kommissionens delegationer. Dessa möten hålls vanligen en gång i månaden. Medlemsstaterna anser att samordningen blir svårare i praktiken om EG inte har någon delegation i landet. 3. 1. 1. Möjligheterna inom ramen för de befintliga samordningsstrukturerna - Diskussion om prioriteringar, pågående och framtida åtgärder (nya projekt) för varje medlemsstat i Europeiska unionen Medlemsstaterna anser att de uppgifter om de sektorsvisa prioriteringarna, pågående och framtida åtgärder som lämnats av delegationerna är relativt tillfredsställande. Medlemsstaterna lämnar å andra sidan inte motsvarande tillräcklig information omfattning, varken till delegationerna eller till de andra medlemsstaterna. Detta gäller särskilt länder med många representationer eller en hög inkomst per capita. i Medlemsstaterna anses lämna otillräckligtmedinformation. - Fastställande av ett gemensamt tillvägagångssätt inom unionen för samarbete med partnerlandet och för samarbete med de andra givarna I fler än tre fjärdedelar av länderna3 bidrar denna samordning till att det fastställs ett gemensamt tillvägagångssätt med partnerlandet. - Informationsutbyte programplanering om de prioriteringar som skall gälla vid framtida I ett visst antal länder möjliggör detta även utarbetandet av dokument om gemensamma riktlinjer. 3 78 %. 5 - Identifiering av dubbelarbete och överlappning Samordningen gör det möjligt att identifiera om detta förekommer och att undvika det vid utformningen av nya åtgärder. 3. 1. 2. Gemensamma studier, analyser och utvärderingar Av undersökningen framgår det att • • • i 58 % av länderna, oftast i Afrika och i Latinamerika, samfinansieras detta slags studier, i 92 % av dessa fall deltar EG:s delegation, dessa studier genomförs oftast på områdena "Den offentliga sektorn och det civila samhället", "Hälso- och sjukvård" och "Jordbruk". Detta ganska stora antal exempel är av betydelse eftersom detta slags samarbete gör det möjligt att identifiera kompletterande åtgärder vid kommande programplaneringstillfällen. 3. 1. 3. Överlappning4 mellan pågående program I många fall leder samordningen till att överlappningsproblem kommer i dagen. Överlappning förekommer självfallet oftare i de länder där många medlemsstater är närvarande. I de fall få medlemsstater är närvarande förekommer överlappning endast i ett land av fyra och antalet ökar till ett land av två när det finns fler än åtta medlemsstater närvarande. identifieras dessa överlappningar Oftast först vid genomförandet av åtgärderna och i allmänhet är det då av tekniska och administrativa skäl för sent för att snabbt anpassa programmen. Förseningar i utarbetandet av programmen eller i mottagandet av externt bistånd såsom humanitärt bistånd har angivits som eventuella skäl till vissa överlappningar. I stora länder (huvudsakligen i Asien) upplevs samordningen inte som nödvändig eftersom risken för dubbelarbete och överlappning är mycket liten med hänsyn till att behoven är enorma. 3. 1. 4. Samordning och koncentration av biståndet Enligt 38 % av svaren bidrar samordningen till en koncentration av gemenskapsbiståndet och enligt 27 % av svaren till en koncentration av medlemsstaternas bilaterala bistånd. 4 Till skillnad från begreppet "dubbelarbete" avser begreppet "överlappning" snarare frågor om tidsplanen för genomförande. 6 Denna koncentration uppfattas i sin helhet som positiv eftersom samordningen ökar verkningarna av åtgärderna i en given sektor. I de synpunkter som lämnats understryks att utbytet av studier och erfarenheter gör det möjligt att identifiera och utarbeta kompletterande projekt. Risken för att koncentrationen leder till dubbelarbete i en given sektor kan endast begränsas genom samordning. 3. 2. Det sektorsvisa tillvägagångssättet för samordning inom Europeiska unionen Av de tillgängliga resultaten framgår det land för land inom vilka sektorer flera medlemsstater är närvarande samtidigt och där kompletterande åtgärder följaktligen bör eftersträvas. För varje sektor kan man även konstatera vilka medlemsstater som har upprättat mekanismer för operativ samordning med EG-delegationen. I 3 av 5 länder5 finns exempelvis en mekanism för regelbunden samordning när det gäller projekt för den offentliga sektorn och det civila samhället, hälso- och sjukvård och utbildning, där Europeiska unionens medlemsstater är mycket närvarande (i genomsnitt 3 till 4 medlemmar). 3. 2. 1. Sektorsvisa möten Samordningen sker i olika former beroende på vilken sektor det rör sig om. (cid:1) Regelbundna möten utgör den vanligaste organisationsformen för samordningen av biståndsprogram och skulder. (cid:1) (cid:1) Sporadiska möten är vanligast inom sektorerna infrastruktur, sociala och ekonomiska tjänster samt katastrofbistånd. Utbyte av handlingar är vanligast när det gäller hjälp med skuldfrågor. 3. 2. 2. De finansiella förfarandena I de sektorer där samordningen är effektiv dominerar parallellfinansiering (54 %) under det att samfinansiering i strikt bemärkelse förekommer mindre ofta (12 %). "Andra finansieringsformer" (34 %) avser tidigare beviljad finansiering utan föregående samordning. Dessa finansieringsformer förekommer oftast i länder med en hög inkomst per capita. 5 Dessa mekanismer för regelbunden samordning omfattar inte alltid samtliga de medlemsstater som är närvarande inom sektorn. 7 Finansieringsformerna varierar kraftigt mellan sektorerna. (cid:1) Parallellfinansiering är vanligast inom sektorerna för infrastruktur, ekonomiska tjänster och tillverkning samt när det gäller åtgärder avseende skulder. (cid:1) Samfinansiering förekommer mycket begränsat inom alla sektorer och katastrofbistånd uppvisar den högsta andelen (18 %) samfinansiering. Geografiskt kan det konstateras att - - i Afrika, inom de sektorer där samordningen är effektiv, utgörs 72 % av finansieringen av parallellfinansiering, i MED (Medelhavsområdet), Asien och Latinamerika angavs oftast att finansieringen var "oberoende", dvs. varken parallell- eller samfinansiering. 3. 2. 3. Den ledande instansens "Chef de file" funktioner6 I 62 % av länderna angav medlemsstaterna och EG-delegationen att de var beredda att påta sig ansvaret som ledande instansens "Chef de file"7 inom åtminstone en given sektor. Detta gäller främst Latinamerika (3 länder av 4) och Afrika (2 länder av 3). I två tredjedelar av fallen handlar det uteslutande om att "inleda och föra dialogen", vilket motsvarar en sektorsansvarigs ansvar. Detta är huvudsakligen fallet i de länder där unionen är väl företrädd (mellan 11 och 15 aktiva medlemmar). I de länder där det endast finns 1 till 4 aktiva medlemmar framgår det av svaren att man kan i att "för unionens medlemmars räkning säkerställa tänka sig ett ansvar som består utarbetandet av hela programmet" (vilket motsvarar den andra ansvarsnivån för den ansvariga instansen). I många länder är flera av unionens medlemmar beredda att vara ansvarig instans för flera olika sektorer. I vissa länder finns till och med flera kandidater till en och samma sektor. Det stora antalet intresseanmälningar om att påta samordningsansvar bekräftar den sig särskilt potentiella betydande förekomsten kompletterande Europeiska unionens medlemmar och en stark vilja att utveckla dessa möjligheter. åtgärder mellan av I många länder är flera av unionens medlemmar beredda att påta sig samordnings- ansvarienellerflerasektorer. 6 7 Där ges en exakt beskrivning av den ledande instansens "Chef de file" funktioner i "Chairman's Report on Coordination" - Wien den 19 oktober 1998. Vissa medlemsstater har ifrågasatt uttrycket "Chef de file". 8 3. 3. Partnerlandets roll i samordningen inom Europeiska unionen I riktlinjerna från mars 1998 och delrapporten från november 1998 understryks nödvändigheten av en för partnerlandets regering inom förstärkt EU:s förstärkta samordning. roll Endast i 40 % av länderna spelar regeringen en aktiv roll iunionenssamordning. framgår undersökningsresultaten Av partnerländernas regeringar ännu i ringa utsträckning deltar i samordningen av Europeiska unionens bistånd i dess helhet. I en klar majoritet av länderna svarade EG-delegationerna och medlemsstaternas företrädare att partnerlandets regering endast deltar i ringa utsträckning (50 %) eller inte alls (10 %) i den europeiska samordningsprocessen. det att Denna situation är (Medelhavsländerna), Latinamerika, Asien och Afrika Stillahavsområdet är partnerländernas regeringar mer delaktiga än genomsnittet. likadan i alla geografiska områden och skillnaderna mellan MED i små. Endast relativt är Man kan emellertid konstatera att partnerländernas regeringar deltar i större utsträckning i de länder som ingår i pilotprojektet (Bangladesh, Costa Rica, Elfenbenskusten, Etiopien, Moçambique och Peru), där mekanismerna för operativ samordning är starkare. Följande två huvudsakliga skäl till regeringarnas låga deltagande angavs: • Regeringen förfogar inte över tillräckliga mänskliga och tekniska resurser. Detta argument angavs för 72 % av länderna, särskilt för Västindien och Asien samt de fattigaste länderna. • Regeringen är inte intresserad. Detta argument angavs för 40 % av länderna, särskilt för länder med en hög inkomstnivå. Vid en jämförelse mellan dessa bägge argument och storleken på det bistånd som EU ger till varje land framgår det att de länder som mottar mycket bistånd inte har resurser att samordna biståndet och att de flesta av dem inte heller är intresserade av att delta i samordningsprocessen. Följande andra skäl angavs: • Alltför mycket politisk instabilitet. De lokala regeringarnas låga beror deltagande huvudsakligen på bristande mänskliga tekniska och resurser. • För täta regeringsbyten för att det skall vara möjligt att säkerställa en kontinuerlig samordning. Samordningen kommer ofta aldrig längre än till stadiet goda avsikter. • Regeringen och givarna har inte alltid samma prioriteringar. 9 • Regeringens interna samordning är otillräcklig. • Ofta saknas öppenhet och insyn. • • Ibland finns en frestelse att behandla givarna enligt principen "söndra och härska". I vissa länder anses regeringen endast ha intresse av en enda motpart i en given sektor. Det är att märka att gemenskapsbiståndet helt eller delvis har dragits in) deltar samordningen inom EU. i de afrikanska s. k. problemländerna (länder i krig, regeringen oftast länder där inte i Vid den sektorsvisa samordningen som vanligen genomförs tillsammans med alla givare är partnerlandets regering dock samordnare i 25 % av de sektorer där det finns en samordnare. Denna siffra skall jämföras med motsvarande siffror för Världsbanken (15 %), UNDP (15 %), EG-delegationerna (15 %) och samtliga medlemsstater (25 %). Av detta framgår det att de huvudsakliga givarna och regeringen själv till stor del delar på de sektorsvisa samordningsuppgifterna, varvid regeringen trots allt spelar den viktigaste rollen. Dessa mekanismer för sektorsvis samordning ingår som en integrerad del av hela den övergripande samordningen, såsom de rådgivande grupper och rundabordssammanträden i vilka alla givare deltar under regeringens ledning. 4. VERKNINGARNA AV RIKTLINJERNA FRÅN MARS 1998 I varje land svarade både delegationen och medlemsstaterna på frågan om de anser att den operativa samordningen har förbättrats sedan mars 1998 och beskrev hur den nuvarande samordningen fungerar8. 4. 1. Konstaterade framsteg • I närmare två tredjedelar (62 %) av svaren uppgavs att den operativa samordningen hade förbättrats sedan mars 1998. Dessa förbättringar består huvudsakligen av - fler möten om uppföljningen av projekt, - ett mer systematiskt utbyte av handlingar mellan varje delegation och företrädarna för medlemsstaterna i varje mottagarland. 8 I några länder kunde endast delegationen besvara frågeformuläret. 10 De största förbättringarna ägde rum i de länder som mottar mest bistånd från Europeiska unionen, dvs. i 85 % av de länder där biståndet översteg 300 miljoner USD och endast i 44 % av de länder där biståndet understeg 50 miljoner USD. Förbättringenav den operativa samordningen inom unionen sedan mars 1998 är avhängig biståndetsomfattning. Gemensamma besök på plats nämns sällan. Endast mycket begränsade uppgifter har lämnats om inrättandet av databaser, vilket visar på att få initiativ har tagits i detta hänseende (Sydafrika, Kenya, Sri Lanka och Costa Rica). Även om delegationerna oftast verkar ha tagit initiativ till dessa förbättringar kan man konstatera att medlemsstaterna deltar i allt större utsträckning i de europeiska initiativen, särskilt när EU byter ordförandeland. 4. 1. 1. Grad av tillfredsställelse Trots de förbättringar som konstaterats anser medlemmarna i Europeiska unionen att den operativa samordningen för närvarande endast är måttligt tillfredsställande, vilket tyder på att det fortfarande finns ett stort utrymme för och behov av framsteg. Detta är fallet i t. ex. Latinamerika och i Asien där två tredjedelar (62 en %) förbättring skett under den senaste tiden, trots att fler än hälften av dem fortfarande inte är nöjda. av medlemsstaterna upplever att Trots dessa förbättringar anser medlemmarna i unionen att den operativa samordningen inom EU för närvarande är måttligt tillfredsställande. endast Denna generella åsikt varierar mellan regionerna och aktiva i medlemsstater. förhållande antalet till • Geografisk sett är samordningen (cid:2) svag i Asien, Latinamerika och MED (Medelhavsländerna), (cid:2) (cid:2) • (cid:2) (cid:2) (cid:2) 9 genomsnittlig i Afrika och Västindien, utmärkt i Stillahavsområdet9. I förhållande till antalet aktiva medlemsstater är samordningen god med ett mindre antal medlemsstater (1 till 4), ganska god med ett genomsnittligt antal medlemsstater (5 till 7), svag med ett betydande antal medlemsstater (8 till 15). Verkar endast tyda på att tillfredsställelsen sammanhänger med det låga antalet aktiva medlemsstater. 11 • (cid:2) (cid:2) I fler än en tredjedel (38 %) av svaren uppgavs att någon övergripande förbättring inte hade skett och att förbättringar endast skett på enskilda punkter. Av några svar framgick det att när antalet medlemsstater och biståndet var lågt föreföll den nuvarande samordningen att vara tillräcklig. Fyra av de länder som ingick i pilotprojektet (Costa Rica, Elfenbenskusten, Etiopien och Peru) ansåg att samordningen låg på en tillfredsställande nivå under projektet och att några större förbättringar därför inte skett sedan dess. 4. 1. 2. Planerade förbättringar Till svar på en "öppen fråga"10 lämnades ett stort antal synpunkter eller förslag, bl. a. de följande: (cid:1) informationsutbyte Ökat sektorer, kommissionens delegationer och de medlemsstaterna. om prioriterade till andra från medlemsstaterna särskilt Deåtgärdersomplaneraspå kortsiktförattförbättra samordningenavser huvudsakligenettökat informationsutbyteom prioriteradesektorer,särskilti riktningfrånmedlems- staternatillEGochdeandra medlemsstaterna. Inrättande (inbegripet realtidsåtkomst till information som kan förbättra samordningen mellan givarna. Internetplatser skapa av databaser) särskilda för att Regelbundet utgivande av nyhetsbrev (i elektronisk form eller pappersform) om tidigare, nuvarande och kommande aktiviteter, i första hand sådana som vidtas av EG och medlemsstaterna men även av andra givare. Om så ännu inte skett är det viktigt att en regelbunden och mer eller mindre formell dialog i form av månatliga möten anordnas. Vikten av att företrädare för partnerlandet deltar i de fall partnerlandet har en verklig förvaltningsförmåga. Gemensamma gemensamma utvärderingsresor. besök på identifierings- plats samt och En ökad harmonisering av gemenskapens och medlemsstaternas strategier för insatser, och i ett bredare perspektiv även de andra givarnas strategier. Dessa synpunkter är förenliga med riktlinjerna från mars 1998 och de visar att det finns en önskan att genomföra dessa riktlinjer. För att uppnå en effektivare samordning på medellång och lång sikt krävs en ökad av harmonisering kommissionens och medlemsstaternas strategier i insatser för mottagarländerna. (cid:1) (cid:1) (cid:1) (cid:1) (cid:1) (cid:1) 10 Fråga: Med utgångspunkt från den nuvarande operativa EU-samordningen i samordningen kunna förbättras lokalt? landet, hur skulle 12 4. 2. Europeiska unionens samordning inom ramen för en utvidgad samordning I nästan alla länder finns det andra partner såsom Världsbanken, Förenta nationernas organ, utvecklingsbanker osv. Även dessa har inrättat särskilda samordningsmekanismer i vilka alla långivare kan delta. Viktigast av dessa är Världsbankens rådgivande grupper och UNDP:s runda bordssammanträden, i vilka Europeiska unionens medlemmar aktivt deltar. En eller flera andra givare som inte är medlemmar i unionen är aktiva i två tredjedelar av de sektorer som unionens medlemmar anser vara prioriterade11. I något fler än 40 % av samtliga prioriterade sektorer har en samordnare valts i enlighet med följande: - - - - - - I 25 % av fallen är partnerlandet samordnare. I 25 % av fallen är en av Europeiska unionens medlemsstater samordnare. I 15 % av fallen är EG-delegationen samordnare. I 15 % av fallen är Världsbanken samordnare. I 15 % av fallen är Förenta nationernas organ samordnare. I 5 % av fallen är andra givare samordnare. Detta resultat tyder på att partnerlandet spelar en relativt aktiv roll som sektorssamordnare inom ramen för de utvidgade samordningsmekanismerna och att unionens medlemmar kollektivt spelar en aktiv roll som samordnare i 40 % av fallen. När det gäller de sektorer där någon samordnare inte identifierats (ungefär 60 % av de prioriterade tyder vissa kommentarer på att det sektorerna) ibland rör sig om sektorer som är för breda för en samordning av detta slag12. Partnerlandet är samordnare i25 % av de sektorer där det finnsensamordnare. Undersökningen visar land för land och sektor för sektor vilka band som varje medlem i unionen skapat med de andra givarna i landet. Av analysen framgår det t. ex. att i nästan 85 % av fallen sker samordningen mellan unionens medlemmar och UNDP och Världsbanken i form av samordningsmöten. Den genomsnittliga samfinansieringsgraden med Världsbanken är 21 % och med UNDP 39 %, vilket är två till medlemmar (12 %)13. tre gånger högre än samfinansieringsgraden mellan unionens 11 12 13 Se definitionen på sid. 4. Detta utesluter inte bilateral samordning. Se punkt 3. 2. 2 sidan 8. 13 5. FRAMTIDSUTSIKTER Dessa första resultat tyder på att samordningen mellan Europeiska - tillfredsställande, unionens medlemmar är aktiv och relativt - samordningen informationsutbyte, bör förbättras, särskilt genom bättre kommunikation och ökat - det finns möjlighet att öka antalet kompletterande åtgärder i ett stort antal sektorer och länder, - det finns en verklig vilja till detta hos flertalet av Europeiska unionens medlemmar på plats. De upplysningar för en dialog med medlemsstaterna på central nivå och med deras företrädare på plats i syfte att ytterligare undersöka som lämnats bör kunna utgöra en grundval - - hur man skulle kunna öka antalet kompletterande åtgärder mellan gemenskapsbistånd och bilateralt bistånd i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga mänskliga och ekonomiska resurser, hur man skulle kunna förstärka partnerskapet med mottagarlandet. 14


title: Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión - Una estrategia concertada para modernizar la protección social»

eurovoc_concepts:
European Economic and Social Committee
European social policy
social security

formats: html pdf print

text: 26. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 117/33 Dictamen del Comité Econo´ mico y Social sobre la «Comunicacio´ n de la Comisio´ n — Una estrategia concertada para modernizar la proteccio´ n social» (2000/C 117/07) El 26 de julio de 1999, de conformidad con el artı´culo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisio´ n decidio´ consultar al Comité Econo´ mico y Social sobre la comunicacio´ n mencionada. La Seccio´ n de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanı´a, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobo´ su dictamen el 8 de febrero de 2000 (ponente: Sra. Cassina; coponente: Sr. Vaucoret). En su 370o Pleno de los dı´as 1 y 2 de marzo de 2000 (sesio´ n del 1 de marzo de 2000), el Comité Econo´ mico y Social ha aprobado por 94 votos a favor, 3 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen. 1. Introduccio´ n 1. 1. Desde hace algunos an˜ os se esta´ manteniendo un amplio debate sobre la proteccio´ n social en la UE, que se inicio´ con la propuesta y adopcio´ n —en el marco de la aplicacio´ n de la «Carta de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores»— de dos recomendaciones sobre — «Criterios comunes relativos a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de proteccio´ n social» (1) — «Convergencia de los objetivos y de las polı´ticas de proteccio´ n social» (2) Estas recomendaciones tenı´an por objeto impulsar una 1. 2. cierta convergencia entre los sistemas de proteccio´ n social de los Estados miembros, reafirmando algunos derechos ba´sicos, con un doble objetivo: garantizar el cumplimiento de un mı´nimo de normas sociales comunes y crear un contexto de bienestar en el que no existan disparidades que puedan producir desequilibrios en las dina´micas de mercado. Con estas dos disposiciones se inicio´ (hasta la fecha no ha habido otras) la elaboracio´ n de normas europeas en este a´mbito. En 1995, 1. 3. la Comisio´ n publico´ una Comunicacio´ n sobre «El futuro de la proteccio´ n social: marco para un debate europeo» (3). El objetivo del documento era actualizar el debate en un contexto caracterizado, por una parte, por el proceso de integracio´ n econo´ mica y monetaria en curso y, por otra, por la persistencia de un elevado ı´ndice de desempleo. La evolucio´ n demogra´fica en los paı´ses de la UE se presentaba como marco de referencia necesario, aunque las actuales tendencias demogra´ficas (disminucio´ n de los nacimientos y envejeci- miento de la poblacio´ n) y, sobre todo, la perspectiva de que la generacio´ n del «baby boom» (que surgio´ hace algo ma´s de tres décadas) alcance la jubilacio´ n en los pro´ ximos 20 o 30 an˜ os, tendrı´an que haberse integrado hace tiempo en las consideraciones sobre este asunto. (1) DO L 245 de 26. 8. 1992, pp. 46-48. (2) DO L 245 de 26. 8. 1992, pp. 49-52. (3) COM(95) 466 final. El peso especı´fico de las polı´ticas de convergencia y 1. 3. 1. de estabilidad macroecono´ mica y monetaria respecto del conjunto de las polı´ticas sociales, demogra´ficas y laborales es cada vez ma´s notorio. Se trata, sobre todo, de la exigencia, insoslayable, de garantizar el equilibrio de los presupuestos pu´ blicos e instar a los gobiernos de los paı´ses miembros a que adecuen sus sistemas de seguridad social: si se analizan las reformas llevadas a cabo (4), se observa que no siempre se ha tenido en cuenta el conjunto de los problemas, lo que, en ocasiones, ha traı´do consigo resultados incoherentes y, en ciertos casos, perjudiciales para algunos sectores sociales. 1. 3. 2. El esfuerzo que la Comisio´ n llevo´ a cabo con el documento citado fue el de considerar el conjunto de los para´metros de referencia, en particular la relacio´ n entre seguridad social como sistema universal de garantı´a y medidas activas para promover el empleo en la UE. Al cabo de poco ma´s de un an˜ o, con la Comunicacio´ n 1. 4. «Modernizacio´ n y mejora de la proteccio´ n social en la Unio´ n Europea» (5), la Comisio´ n alimento´ nuevamente el debate a raı´z de las reacciones de los Estados al texto de 1995 y procuro´ ahondar en algunas cuestiones entre las que cabe citar: un estudio sobre los costes y los efectos de la proteccio´ n social, un libro verde sobre los sistemas complementarios de pensio´ n, un ana´lisis de las medidas tomadas para reducir la presio´ n fiscal sobre el trabajo, un estudio sobre la prevencio´ n en materia de salud y la actualizacio´ n de los reglamentos relativos a la coordinacio´ n de los regı´menes de pensio´ n para los trabajadores migrantes. La Comisio´ n invito´ a los interlocutores sociales a que aportaran su contribucio´ n al debate y solicito´ a los Estados y a las instituciones comunitarias que entablasen un dia´logo permanente sobre las estrategias de modernizacio´ n de los sistemas de proteccio´ n social. 1. 5. El CES se ha pronunciado sobre las propuestas y co7municaciones sen˜ aladas supra, pero ha desarrollado tam- bién sus propias reflexiones en algunos dicta´menes de iniciativa a cuyos textos cabe remitirse (6). (4) Véase Informe MISSOC 1996 y 1998. (5) COM(97) 102 final. (6) Dictamen del Comité Econo´ mico y Social sobre la «Comunicacio´ n de la Comisio´ n — Modernizacio´ n y mejora de la proteccio´ n social en la Unio´ n Europea», DO C 73 de 9. 3. 1998; Dictamen del Comité Econo´ mico y Social sobre la «Comunicacio´ n de la Comisio´ n al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el futuro de la proteccio´ n social: marco para un debate europeo», DO C 66 de 3. 3. 1997. C 117/34 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 26. 4. 2000 2. «Una estrategia concertada para modernizar la protec- cio´ n social» tı´tulo, Como indica el 2. 1. la Comunicacio´ n pretende definir el conjunto de objetivos e instrumentos para construir una estrategia concertada de modernizacio´ n de los sistemas de seguridad social habida cuenta del marco ya consolidado que incluye a la vez el respeto del pacto de estabilidad y creci- miento, la bu´ squeda de sistemas de proteccio´ n social que sean ma´s favorables al empleo y la confirmacio´ n de la proteccio´ n social como valor comu´ n importante de la UE en el contexto de la ampliacio´ n. El Consejo aprobo´ 2. 2. las conclusiones relativas a la propuesta de la Comisio´ n el 29 de noviembre de 1999, con una diligencia fuera de lo comu´ n, antes de que el Parlamento Europeo y el propio CES hubieran tenido tiempo de pronunci- arse al respecto. Sin embargo, esta decisio´ n puede ser el origen de un proceso importante y con muchas posibilidades, por lo que las modalidades y procedimientos que se establezcan para gestionarlo interesara´n especialmente a los interlocutores sociales. Por lo tanto, el CES emitira´ su dictamen de todas formas concentra´ndose, sobre todo, en los aspectos metodolo´ - gicos que pueden garantizar una aplicacio´ n equitativa y eficaz de dicha decisio´ n. Los objetivos que la Comisio´ n propone como marco 2. 3. de referencia para modernizar la proteccio´ n social son: — hacer que trabajar sea rentable y garantizar unos ingresos seguros; — conseguir pensiones seguras y sistemas de pensiones viables; — promover la inclusio´ n social, y — garantizar una atencio´ n sanitaria viable y de alta calidad. La Comisio´ n destaca, asimismo, que la igualdad de oportunida- des entre hombres y mujeres debe ser una constante en la consecucio´ n de los cuatro objetivos. 2. 4. La consecucio´ n de estos objetivos se apoyara´ en mecanismos «perfeccionados» de intercambio de informacio´ n y «supervisio´ n de los acontecimientos en la polı´tica correspon- diente»; los Estados miembros designara´n «funcionarios de alto nivel para desempen˜ ar labores de contacto en este proceso». La Comisio´ n invita a los Estados a definir detalladamente esta estrategia y se compromete a publicar un informe anual renovado sobre la proteccio´ n social. 3. Observaciones las partes interesadas son meritorios. El Comité considera positivas tanto la Comunicacio´ n de la Comisio´ n como las conclusiones de 29 de noviembre de 1999 del Consejo, sin perjuicio de los comentarios y observaciones que se exponen a continuacio´ n. 3. 2. Contexto 3. 2. 1. El Comité, tras recordar que la Comunicacio´ n anali- zada tiene importantes precedentes —desde la Recomendacio´ n del Consejo de 1992 hasta las Comunicaciones de la Comisio´ n de 1995 y 1997—, insiste en la necesidad de ser coherentes con los objetivos que se han ido logrando de forma progresiva y destaca que toda modernizacio´ n de los sistemas de proteccio´ n social también debera´ implicar su mejora. Los cuatro objetivos (ası´ como el principio de integracio´ n de la igualdad de oportunidades «mainstreaming») recogidos en la Comunica- cio´ n deben considerarse como un todo de valor homogéneo que tienen que perseguirse al unı´sono. Dado que los sistemas de proteccio´ n social eficaces y de calidad son parte integrante del modelo de desarrollo econo´ mico y social europeo, su finalidad social debe ser objeto de una atencio´ n igual a la que se presta a su viabilidad econo´ mica. En otras palabras, debe quedar claro que las inversiones en salud, condiciones de vida y lucha contra la pobreza y la exclusio´ n, con medidas activas para integrar a las personas en el mercado laboral, son de por sı´ inversiones productivas porque enriquecen a la sociedad y contribuyen a su desarrollo. Es en este sentido que debe interpretarse la afirmacio´ n segu´ n la cual «la proteccio´ n social es un factor de produccio´ n». Desde siempre, los sistema de proteccio´ n social han permitido al modelo social europeo ser eficaz y constituir un elemento cualitativo esencial de la competitividad de todo el sistema econo´ mico. Por consiguiente, la modernizacio´ n y mejora de estos sistemas debera´n permitir mantener y mejorar esta relacio´ n recı´procamente positiva entre modelo social y sistema econo´ mico. 3. 2. 2. El aumento de las oportunidades de trabajo y una participacio´ n ma´s amplia en el mercado laboral constituyen la premisa indispensable para poder afrontar una modernizacio´ n de la proteccio´ n social que no se limite a las compatibilidades macroecono´ micas y presupuestarias. La realizacio´ n del mer- cado u´ nico y la construccio´ n de la Unio´ n Econo´ mica y Monetaria han creado lo que deberı´an ser las condiciones o´ ptimas para un crecimiento sostenido y generador de empleo. Hace unos meses el Comité sen˜ alaba que el crecimiento es todavı´a insuficiente, las inversiones productivas siguen siendo bastante inadecuadas (1) y la demanda interna no se reactiva. Parecen haber mejorado recientemente los resultados y las El empen˜ o de la Comisio´ n en promover el debate sobre 3. 1. estos asuntos, y la idea de que la modernizacio´ n de la proteccio´ n social esté vinculada a una concertacio´ n entre todas (1) Véase el Dictamen del CES sobre «La dimensio´ n macroecono´ mica de la polı´tica de empleo» DO C 368 de 20. 12. 1999, p. 36, puntos 5. 1. 2. y 5. 2. 2. 26. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 117/35 perspectivas econo´ micas, pero sigue siendo necesario que, junto a medidas estructurales que estimulen la participacio´ n en el trabajo, y junto al desarrollo de sistemas de proteccio´ n social ma´s orientados al empleo y a polı´ticas activas de reinsercio´ n, se tomen medidas firmes de apoyo al crecimiento y a las inversiones que amplı´en la base productiva y laboral, aumenten la productividad del trabajo y eviten que se penalice el consumo familiar. La funcio´ n redistributiva de los sistemas de protec- 3. 2. 3. cio´ n social es esencial y debe protegerse, orientarse y tener como objetivo permanente la cohesio´ n social y la superacio´ n de toda forma de marginacio´ n y exclusio´ n. Un reciente estudio de EUROSTAT (1) muestra que el porcentaje de personas por debajo del umbral de la pobreza disminuye significativamente gracias a las transferencias sociales (excluidas las pensiones). No obstante, esta disminucio´ n no es homogénea en los quince Estados miembros ni tampoco dentro de ellos. Por consiguiente, si bien cabe compartir con la Comisio´ n la idea de que una mayor interdependencia de las economı´as de los paı´ses miembros conlleva que la proteccio´ n social sea cada vez ma´s un problema de interés comu´ n, en las soluciones concertadas que se busquen habra´ que tener debidamente en cuenta las diferencias puestas de manifiesto en dicho estudio, lo que obligara´ a prestar especial atencio´ n cuando se apliquen las dema´s polı´ticas comunes, sobre todo las relativas a las intervenciones de los Fondos Estructurales. La propia Comisio´ n sen˜ ala que los actuales cambios econo´ micos tendra´n efectos redistributivos no uniformes, lo que podrı´a dar lugar a que nuevas categorı´as de personas se encontraran en situacio´ n de riesgo (por ejemplo, los trabajadores con contratos de duracio´ n determinada o vı´a empresas de trabajo temporal que pasara´n por perı´odos sin actividad laboral ni ingresos; las mujeres; los trabajadores poco cualificados y de ma´s edad; las familias monoparentales, las familias con una sola renta y los discapaci- tados). Por consiguiente, las orientaciones y decisiones de modernizacio´ n debera´n tener en cuenta las condiciones nacio- nales y regionales especı´ficas, adecua´ndose a ellas, pero, sobre todo, deberı´a basarse en previsiones claras de los efectos sociales inducidos por la evolucio´ n de la economı´a, conce- diendo prioridad siempre al apoyo y defensa de las categorı´as ma´s fra´giles. 3. 2. 4. En las lı´neas directrices de 1999 para el empleo, el Consejo insiste en la necesidad de reducir los gastos relativos a la contratacio´ n de jo´ venes y de animar a los trabajadores veteranos a permanecer en activo para contribuir y garantizar la viabilidad de los sistemas de proteccio´ n social. Este enfoque es, en general, plenamente aceptable. El mantenimiento en activo de los trabajadores veteranos puede ser compatible con la contratacio´ n de jo´ venes y su empleabilidad, siempre que se realice en un marco de fomento de la calidad y productividad del trabajo para ambas categorı´as de personas. El CES sen˜ ala que varios paı´ses cuentan con acuerdos negociados por (1) Las transferencias sociales y sus efectos redistributivos en la UE, por Eric Marlier, en Poblacio´n y condiciones sociales, agosto de 1999. los interlocutores sociales o con disposiciones legales que determinan las condiciones para acceder a la jubilacio´ n anticipada. Al margen de estas disposiciones, en algunas ocasiones, el recurso a las jubilaciones anticipadas resulta una pra´ctica abusiva o incluso negativa, sobre todo cuando se aplica en empresas o sectores que presentan un buen balance y que quieren racionalizar su produccio´ n o se fusionan o, simplemente, quieren mejorar sus resultados (el abuso del instrumento de la jubilacio´ n anticipada no deja de ser perjudi- cial por el hecho de ser negociado entre los interlocutores sociales dentro de la empresa). Ya sea por motivos sociales o econo´ micos, serı´a conveniente sustituir las jubilaciones anticipadas por polı´ticas de jubilacio´ n flexibles, ası´ como fomentar en el momento adecuado, mediante la formacio´ n continua a lo largo de toda la vida, el reciclaje y la determina- cio´ n de nuevas formas de actividad. Los trabajadores que hayan realizado durante un cierto tiempo trabajos especialmente agotadores deben ser objeto de una atencio´ n especial. 3. 2. 5. Muchos Estados miembros esta´n aumentando la edad de jubilacio´ n, pero este procedimiento no puede consti- tuir una tendencia llevada hasta el infinito. En la Comunicacio´ n de 1997, un gra´fico indicaba los aumentos de productividad del trabajo necesarios para mantener la viabilidad financiera de los sistemas pu´ blicos de proteccio´ n social en las pro´ ximas décadas de acuerdo con la estructura actual de los regı´menes de proteccio´ n social (sin las adaptaciones que puedan realizarse en el futuro), pero incluido el envejecimiento de la poblacio´ n: se deducı´a que la productividad anual del factor trabajo debı´a pasar del actual 0,2 (aproximado) a algo ma´s del 0,7 en el an˜ o 2025. Una progresio´ n tal parece posible si se presta la debida atencio´ n (y de manera simulta´nea) a la investigacio´ n, el desarrollo tecnolo´ gico y la formacio´ n a lo largo de toda la vida. Ello presupone una concertacio´ n permanente entre los actores sociales para asignar y garantizar a largo plazo los recursos necesarios para estas inversiones. 3. 2. 6. Los sistemas de proteccio´ n social y su financiacio´ n varı´an mucho de un Estado miembro a otro. La Comisio´ n pide en las directrices para el empleo (directriz 14) que se establezca el objetivo de reducir progresivamente la presio´ n fiscal sobre el trabajo y los costes no salariales del trabajo sin poner en entredicho el saneamiento de la hacienda pu´ blica ni el equilibrio financiero de los regı´menes de proteccio´ n social. A corto plazo, no es posible encontrar una solucio´ n de acepta- cio´ n generalizada que tenga en cuenta esta directriz. El recurso a la fiscalidad general para compensar la reduccio´ n de la presio´ n fiscal sobre el trabajo (especialmente sobre el trabajo poco cualificado) choca con la falta de armonizacio´ n fiscal entre los Estados miembros, cuyos sistemas tienden a reducir los impuestos que gravan, sobre todo, los factores distintos del trabajo, con el fin de mantener la competitividad y la capacidad de atraer inversiones del propio sistema-paı´s. Asimismo, los factores demogra´ficos, econo´ micos y sociales desempen˜ an un importante papel en la determinacio´ n de los equilibrios presupuestarios de los sistemas de proteccio´ n social a largo plazo. Por lo tanto, cada paı´s debera´ por el momento continuar buscando su punto de equilibrio especı´fico apoya´ndose en el consenso de los agentes interesados y teniendo siempre presente la obligacio´ n de proteger a los ma´s desfavorecidos. C 117/36 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 26. 4. 2000 3. 2. 7. Asimismo, en relacio´ n con el gasto en sanidad y la exigencia de ofrecer prestaciones de gran calidad, los Estados miembros debera´n seguir garantizando a todos los ciudadanos el acceso a dichas prestaciones y, adema´s, esforzarse por ofrecer a todos la posibilidad de acceder a tratamientos que respondan a sus necesidades especı´ficas. A este respecto, pueden resultar esenciales en todos los Estados miembros el desarrollo de las mutuas y la oferta universal de medios de prevencio´ n. 3. 2. 8. En la Comunicacio´ n objeto de examen parece ma´s bien somero el ana´lisis de la relacio´ n entre la estrategia concertada de modernizacio´ n de la proteccio´ n social y la ampliacio´ n: es indispensable que la Comisio´ n difunda en breve plazo el estudio en profundidad y actualizado que se esta´ elaborando sobre la realidad y las tendencias de la proteccio´ n social en los paı´ses candidatos. El hecho de asumir simplemente que dichos paı´ses tendra´n que «trabajar en la creacio´ n de sistemas de proteccio´ n social eficaces y viables» resulta dema- siado expeditivo. Serı´a preciso que los criterios de convergencia con los paı´ses candidatos fueran definidos de manera clara y bien fundada y que, como parte de la estrategia concertada (que también debera´ incluir en los paı´ses candidatos a los interlocutores sociales), se estableciera que las ayudas a la adhesio´ n se utilizan también para la creacio´ n de condiciones que favorezcan el desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de proteccio´ n social de los futuros paı´ses miembros. Esto resulta indispensable por muchos motivos, como la necesidad de afrontar un agravamiento del desempleo de las mujeres, jo´ venes y cuadros muy cualificados; se trata de un feno´ meno nuevo en paı´ses que, hasta hace una década, tenı´an una alta tasa de ocupacio´ n de estas categorı´as (superior a la de los Estados miembros ma´s virtuosos). El fomento del modelo social europeo en los paı´ses candidatos requiere una atencio´ n especı´fica y necesariamente diversificada a las dificultades en su estructura social, aun teniendo presente que los aspectos relativos a la estructura y financiacio´ n de los sistema de proteccio´ n social no forman parte del acervo comunitario. La propuesta de asociar a los paı´ses candidatos a la estrategia concertada es interesante y se acoge favorablemente, pero debe ponerse en pra´ctica sin demora para que las negociaciones de adhesio´ n, ma´s centradas en preocupaciones de cara´cter econo´ mico y monetario en relacio´ n con la adecuacio´ n al acervo comunitario, no acarreen nuevos desequilibrios y dificultades en los sistemas de bienestar de los paı´ses candi- datos. complejo, requiere un debate profundo cuyas conclusiones no pueden anticiparse. Sin embargo, parece que el problema reside en que gran parte de los Estados miembros tienen una tendencia negativa de desarrollo demogra´fico, lo que provocara´ con el tiempo una disminucio´ n de la poblacio´ n europea. La tendencia actual a la reduccio´ n de la tasa de 3. 2. 9. 1. natalidad, adema´s de responder en muchos casos a una decisio´ n voluntaria de limitar el nu´ mero de hijos, también parece tener como causa una serie de problemas derivados del funcionamiento y de las prestaciones de la proteccio´ n social. Estos problemas se presentan de diversas formas en los distintos paı´ses, pero son comunes a muchos Estados miem- bros. Las causas que reducen la voluntad de procrear y educar a los hijos, por citar so´ lo algunas, tienen que ver con el alto nivel de desempleo, la falta o insuficiencia de una polı´tica familiar adecuada que facilite infraestructuras de buena calidad para atender a los hijos, de una seguridad salarial y de empleo para los progenitores que se acojan a un permiso laboral, y de otros instrumentos para conciliar vida familiar y laboral, la escasa capacidad para incluir las transformaciones producidas en la estructura familiar y aceptar el principio de integracio´ n de la igualdad de oportunidades («mainstreaming») en las polı´ticas nacionales, la inseguridad generada por una serie de ra´pidas transformaciones sociales, productivas y de comporta- miento a las que la poblacio´ n europea todavı´a no se ha adaptado en su totalidad. 3. 2. 9. 2. Muchos estudiosos auguran que, dentro de unas décadas, la UE podrı´a tener que afrontar una situacio´ n de escasez de mano de obra y que, por consiguiente, se verı´a obligada a «importarla» de terceros paı´ses, lo que serı´a benefi- cioso para la financiacio´ n de los sistemas de proteccio´ n social debido a la capacidad contributiva de dichos trabajadores. No obstante, esta hipo´ tesis requiere ana´lisis ma´s profundos, sin caer en un debate abstracto sobre si la inmigracio´ n puede o debe transformar las caracterı´sticas actuales de la UE. En cambio, en el marco de la modernizacio´ n de los sistemas de proteccio´ n social, sera´ conveniente estudiar las posibilidades de lograr que los sistemas actuales sean ma´s abiertos y estén ma´s preparados para resolver los problemas derivados de la acogida e integracio´ n de los futuros inmigrantes. 3. 3. Los instrumentos 3. 2. 9. La situacio´ n demogra´fica en la UE y sus tendencias son objeto, desde hace algunos an˜ os, de amplios informes de la Comisio´ n. El CES esta´ elaborando un documento informativo sobre este importante asunto, que, por consiguiente, so´ lo se abordara´ brevemente en el presente dictamen desde el punto de vista de la proteccio´ n social. No obstante, se tiene la impresio´ n de que en la Comunicacio´ n de la Comisio´ n objeto de examen se recurre al ana´lisis demogra´fico principalmente para resaltar la exigencia de garantizar la viabilidad financiera de los sistemas pu´ blicos de bienestar. El argumento, amplio y La Comisio´ n cita una Resolucio´ n del Parlamento 3. 3. 1. Europeo de marzo de 1999, en la que se reclamaba la puesta en marcha de «un proceso de conciliacio´ n voluntaria de los objetivos y polı´ticas en materia de proteccio´ n social a seme- janza de la estrategia europea de empleo». Elaborar «una visio´ n polı´tica comu´ n de esta realidad (de la proteccio´ n social, n. d. l. t. ) en la Unio´ n Europea», tal como propone la Comisio´ n, es un objetivo nada irrelevante cuyo logro requiere operaciones complejas en las que debe participar toda la sociedad. Por los instrumentos que se requieren deben ser consiguiente, eficaces y garantizar que el proceso sea verdaderamente democra´tico, es decir, participativo. 26. 4. 2000 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 117/37 3. 3. 2. La responsabilidad de modernizar los distintos siste- mas de proteccio´ n social compete ante todo a los Estados miembros. Por lo tanto, no cabe ninguna duda de que la estrategia de modernizacio´ n de la proteccio´ n social no puede basarse en actos legislativos vinculantes que no sean plena- mente compartidos por los Estados miembros y, sobre todo, por los interlocutores sociales; de hecho, estos u´ ltimos debera´n participar intensamente en la estrategia de modernizacio´ n a nivel europeo y nacional. Sin a´nimo de menoscabar un eventual desarrollo del proceso concertado de modernizacio´ n que asuma alguna de las caracterı´sticas del proceso de Luxem- burgo, el Comité considera que la definicio´ n de objetivos cuantitativos es prematura e insiste en la necesidad de que la estructura de modernizacio´ n cuente con so´ lidas bases cualitativas y metodolo´ gicas, creando las condiciones ideales para lograr un consenso so´ lido y resistente entre todos los interlocutores sociales e institucionales a todos los niveles. 3. 3. 3. Los actuales sistemas de bienestar nacieron a través de acuerdos entre los interlocutores sociales y los Estados que casi siempre surgieron tras perı´odos difı´ciles de negociacio´ n y, con frecuencia, también de lucha. La modernizacio´ n de estos sistemas, en el marco de una estrategia concertada, no puede eludir la participacio´ n activa y responsable de todas las partes interesadas. Es cierto que la Comisio´ n invita a los interlocutores sociales a participar en dicho proceso a través del Comité del dia´logo social, pero deberı´a especificar mejor cua´les son su papel y sus facultades. En concreto, el dia´logo social europeo debera´ poder analizar y valorar en detalle la evolucio´ n en muchos Estados miembros que han puesto en marcha un proceso de adaptacio´ n de los sistemas de proteccio´ n social mediante procedimientos de negociacio´ n entre los agentes interesados. Asimismo, debera´ determinarse la relacio´ n entre el debate en el marco del dia´logo social europeo y el Grupo de la expertos nacionales. Si el «intercambio de experiencias, concertacio´ n recı´proca y la valoracio´ n de los acontecimientos polı´ticos en curso…», a los que alude la Comisio´ n, no incluyen una referencia explı´cita al debate del conjunto de los interlocutores sociales, quedara´n limitados a las relaciones Bruselas, 1 de marzo de 2000. entre los gobiernos (o, peor au´ n, entre esos «funcionarios de alto nivel» que deberı´an «administrar» el proceso). El CES insiste en la necesidad de vincular el proceso 3. 3. 3. 1. de modernizacio´ n concertada de los sistemas de proteccio´ n social, adema´s de a la participacio´ n de los agentes sociales, a datos comprobados y sistema´ticos; asimismo, valora positiva- mente la intencio´ n de la Comisio´ n de seguir mejorando (1) el informe sobre la proteccio´ n social en Europa y de publicarlo con cara´cter anual. Es importante que el informe de la Comisio´ n constituya el punto de partida de los debates del Comité de expertos. El CES podrı´a participar en la fase preparatoria y, tras la publicacio´ n del informe, deberı´a solicita´r- sele un dictamen al respecto (procedimiento en el que obvia- mente también deberı´an intervenir el Parlamento Europeo y el Comité de las Regiones). En su caso, el PE, el CES y el CDR podrı´an asistir en calidad de observadores a las reuniones del Grupo de expertos nacionales. 3. 3. 4. El CES acoge favorablemente la referencia a la participacio´ n del PE, del CES y del CDR, e igualmente, como ya se ha sen˜ alado, de los paı´ses candidatos; asimismo, manifiesta su disposicio´ n a prestar su apoyo, sobre todo en el supuesto muy recomendable de que se desarrollen ra´pidamente procedimientos de evaluacio´ n comparativa («benchmarking») destinados a incrementar los datos comparativos sobre la situacio´ n en los Estados miembros y a determinar las mejores pra´cticas. El CES insiste en que un examen profundo de las actuales dina´micas y experiencias nacionales debe tener cara´c- ter permanente y basarse en experiencias concretas. Por consiguiente, se ofrece para contribuir con todos los medios de que dispone al proceso de evaluacio´ n comparativa junto con el Parlamento Europeo. (1) Cabe recordar que el informe sobre la proteccio´ n social en Europa se publica de forma bienal en colaboracio´ n con Eurostat y con el grupo de directores generales responsables de la proteccio´ n social en los Estados miembros, y que ofrece una sı´ntesis muy densa de las tendencias existentes completada con indicaciones sobre las medidas que convendrı´a aplicar. La Presidenta del Comité Econo´mico y Social Beatrice RANGONI MACHIAVELLI


title: Verslag van de Commissie - Operationele coördinatie tussen de Gemeenschap en de lidstaten van de Europese Unie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 01. 03. 2000 COM(2000) 108 definitief VERSLAG VAN DE COMMISSIE Operationele coördinatie tussen de Gemeenschap en de lidstaten van de Europese Unie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking Samenvatting 1. 2. Inleiding. 3 Belangrijkste resultaten van de enquête en punten van overweging. 4 2. 1. Uit het algemeen onderzoek van de antwoorden betreffende 98 landen blijkt hetgeen volgt:. 4 2. 2. Belangrijkste te overwegen punten. 4 3. Huidige stand van de operationele coördinatie tussen de Gemeenschap en de lidstaten van de Europese Unie. 5 3. 1. Huidige situatie. 5 3. 1. 1. 3. 1. 2. 3. 1. 3. 3. 1. 4. Mogelijkheden in het kader van de bestaande coördinatieregelingen. 5 Gemeenschappelijke studies, analyses en evaluaties. 6 Overlapping van lopende programma's. 7 Coördinatie en concentratie van de steunmaatregelen. 7 3. 2. Sectoriële aanpak van de coördinatie binnen de Europese Unie. 8 3. 2. 1. 3. 2. 2. 3. 2. 3. Sectoriële vergaderingen. 8 Financiële procedures. 8 Taak van de “Chef de file“. 9 3. 3. Rol van het partnerland bij de coördinatie binnen de Europese Unie. 10 4. Impact van de richtsnoeren van maart 1998. 11 4. 1. Geconstateerde ontwikkelingen. 11 4. 1. 1. 4. 1. 2. Satisfactieniveau. 12 Overwogen verbeteringen. 13 4. 2. Coördinatie van de Europese Unie in het kader van een uitgebreide coördinatie. 14 5. Vooruitzichten:. 15 2 1. INLEIDING De Raad Ontwikkelingssamenwerking van de Europese Unie heeft in maart 1998 zijn goedkeuring gehecht aan de « Richtsnoeren voor de versterking van de operationele samenwerking van ontwikkelingssamenwerking ». de Gemeenschap lidstaten gebied tussen het op de en In november 1998 werd door de Commissie een eerste verslag ingediend. Daarin werd met name gewezen op het belang van een betere reciprociteit bij de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en de Commissie. Het bevatte eveneens de aanbeveling om via een vastberaden geformuleerde politieke mededeling aan alle vertegenwoordigingen van de Europese Unie aan te sporen tot een dynamische en proactieve toepassing van de richtsnoeren van de Raad en tot het in het kader van dit proces versterken van de rol van de partnerlanden. In overeenstemming met punt 8 van genoemde richtsnoeren worden in dit verslag de genomen maatregelen en de sedert maart 1998 geboekte vooruitgang meer gedetailleerd omschreven. Het verslag steunt op een in augustus en september 1999 bij alle delegaties van de Commissie in alle ontwikkelingslanden gehouden enquête. Op enkele zeldzame uitzonderingen na zijn de vertegenwoordigers van de lidstaten in die landen in staat geweest om gezamenlijk met de delegatie eenzelfde vragenlijst te beantwoorden. Het hoge antwoordenpercentage1 wijst erop dat de vertegenwoordigers van de Europese Unie aan deze materie veel belang hechten. Voor de analyse werd uitgegaan van drie aandachtsvelden: • • • de huidige stand en ontwikkeling van de operationele coördinatie van de Europese Unie (EU) sedert de vaststelling van de richtsnoeren in maart 1998; de rol van het partnerland bij de tenuitvoerlegging van die coördinatie; en de betekenis van de operationele coördinatie van de Europese Unie in het meer algemene kader van een tot alle andere donors uitgebreide coördinatie. Op sectorieel gebied heeft de analyse betrekking op de door elke lidstaat en door de delegatie in elk land aangewezen prioritaire sectoren2. 1 2 98 antwoorden voor 116 ondervraagde landen komt overeen met een antwoordenpercentage van 84%. Elke lidstaat van de EU werd verzocht de 5 prioritaire sectoren voor zijn steunmaatregelen aan te wijzen. 3 2. 2. 1. BELANGRIJKSTE RESULTATEN VAN DE ENQUÊTE EN PUNTEN VAN OVERWEGING Uit het algemeen onderzoek van de antwoorden betreffende 98 landen blijkt hetgeen volgt: • Ofschoon de richtsnoeren van de Raad nog niet langer dan 18 maanden geleden werden vastgesteld, en de verlopen termijn uit het oogpunt van de voor de toepassing van de richtsnoeren benodigde tijd dus nog als kort kan worden beschouwd, werden zij door alle vertegenwoordigers van de Europese Unie ter plaatse gunstig onthaald. Het gaat om een dynamisch toekomstige dat programmeringswerkzaamheden geleidelijk concrete vorm moet krijgen. coördinatieproces kader van het de in • Ofschoon in de 6 voor de analyse in aanmerking genomen regio's (Afrika, het Caribische gebied, de Stille Oceaan, MED, Latijns-Amerika en Azië) de tenuitvoerlegging weliswaar verschillend wordt aangepakt, wordt sedert maart 1998 in een meerderheid van de gevallen een verbetering van de operationele coördinatie vastgesteld. • De uitwisseling van informatie tussen delegaties en lidstaten heeft plaats maar verloopt dikwijls slechts in één richting bij gebrek aan reciprociteit vanwege de lidstaten. • In het kader van de tot de andere financieringsinstanties uitgebreide coördinatie spelen de EU-leden een actieve rol op sectorieel niveau. • Op sectorieel niveau blijkt uit de vezamelde gegevens dat de leden van de Unie in een aanzienlijk aantal gevallen steunmaatregelen financieren in dezelfde sector en dat in die gevallen dus naar meer complementariteit kan worden gestreefd. • Het partnerland speelt in het kader van de operationele coördinatie binnen de Europese Unie een relatief beperkte rol 2. 2. Belangrijkste te overwegen punten • Op welk niveau en op welke wijze dient het partnerland in het kader van de coördinatie binnen de Europese Unie een actieve rol te spelen zoals het dat doet in het kader van de coördinatie tussen alle donors? - In bepaalde gevallen (conflictsituatie in het land, opschorting van de steun) kan het land geen actieve rol spelen. - In andere gevallen wenst het land zelf niet bij de coördinatie te worden betrokken voordat de leden van de Europese Unie een gemeenschappelijk standpunt hebben bepaald. - Over het geheel genomen moet de coördinatie de partner helpen zijn eigen ontwikkelingsstrategieën uitwerken en ten uitvoer leggen (to be in the drive seat) maar kan in het kader van het coördinatieproces te het niet de bedoeling zijn zijn werklast verzwaren. • De coördinatie tussen de Gemeenschap en de lidstaten van de Europese Unie is een essentiële bijdrage aan de meer algemene coördinatie tussen alle donors ten faveure van het partnerland. Zij maakt het door bevordering van de complementariteit mogelijk doublures en eventuele concurrentie tussen donors te voorkomen. • De coördinatie binnen de Europese Unie omvat toegevoegde waarde op het gebied van de politieke dialoog met het partnerland en draagt bij tot het "bevestigen van de identiteit van de Unie op het internationale vlak". (Art. 2 van het Verdrag) 4 3. HUIDIGE STAND VAN DE OPERATIONELE COÖRDINATIE TUSSEN DE GEMEENSCHAP EN DE LIDSTATEN VAN DE EUROPESE UNIE 3. 1. Huidige situatie De enquête is gebaseerd op een telling van de in elk partnerland aanwezige en werkzame lidstaten. Uit de resultaten blijkt dat voor de landen van Afrika, Latijns-Amerika, Azië en MED het aanwezigheidscijfer hoog ligt en overeenkomt met 7 à 9 lidstaten per land. Het aanwezigheidscijfer ligt vanzelfsprekend veel lager voor de Caribische en Pacifische regio's, waar per land gemiddeld 2 à 4 lidstaten werkzaam zijn. Vastgesteld werd dat tussen de delegatie van de EC en de in die landen aanwezige lidstaten in gemiddeld 7 op 10 gevallen regelingen inzake systematische operationele coördinatie zijn getroffen, terwijl sommige lidstaten toch de voorkeur geven aan occasionele coördinatie of aan coördinatie in een ruimer, tot de andere geldverstrekkers uitgebreid kader. Bedoelde verhouding loopt niettemin op tot 9 op 10 voor de landen met een hoog inkomen per inwoner. De coördinatie heeft hoofdzakelijk plaats in de vorm van geregelde (51% van de gevallen) of occasionele (36%) bijeenkomsten. Zij beperkt zich zelden tot een uitwisseling van documenten zonder meer (10%) of informele contacten (3%). Gezamenlijke bezoeken aan de plaats van uitvoering zijn zeldzaam. de het betrekking geregelde tot Met bijeenkomsten hoogste heeft Azië percentage (74% van de genoteerde gevallen) en ligt het cijfer lager voor Afrika (61%). In Latijns-Amerika, het Caribische gebied en de MED-landen zijn de bijeenkomsten van veeleer occasionele aard. In de Stille Oceaan leiden de grote afstanden tussen de landen ertoe dat de betrokken instanties zich voor de coördinatie beperken tot een uitwisseling van documenten zonder meer. Deoperationelecoördinatie komthoofdzakelijktotstandin hetkadervanvergaderingen. Dezewordengeregeld gehoudeninAziëenAfrika, occasioneelinLatijns- Amerika,deMED-landenen hetCaribischegebied,envrij zeldenindePacifischeregio. Bedoelde georganiseerd door de delegaties van de Commissie. thematische sectoriële of coördinatievergaderingen worden doorgaans De vergaderingen worden in de meeste gevallen maandelijks gehouden. De lidstaten zijn van oordeel dat, wanneer in een land geen delegatie van de EC aanwezig is, de coördinatie moeilijker tot stand komt. 3. 1. 1. Mogelijkheden in het kader van de bestaande coördinatieregelingen - Bespreking van de prioriteiten, en van de lopende en geplande activiteiten (nieuwe projecten) van elk lid van de Europese Unie. 5 De lidstaten beschouwen de van de delegatie ontvangen informatie betreffende de sectoriële prioriteiten, de lopende activiteiten en de geplande projecten als relatief toereikend. De door de lidstaten zelf aan de delegaties en de andere lidstaten verstrekte overeenkomstige informatie is echter ontoereikend. Dat is vooral het geval voor de landen met een groot aantal vertegenwoordigingen hoog inkomensniveau. en/of een Dedoordelidstatenverstrekte gegevenswordenals ontoereikendbeoordeeld. - Vastlegging van een gemeenschappelijke aanpak in samenwerking met het partnerland, binnen de Unie en in samenwerking met de andere donors. In meer dan driekwart van de landen3 draagt de coördinatie bij tot het met het partnerland tot stand brengen van een gemeenschappelijke aanpak. - Uitwisseling van informatie over de prioriteiten die in het kader van toekomstige programmeringen moeten worden vastgelegd. In een aantal gemeenschappelijke richtsnoeren op te stellen. landen is het daardoor eveneens mogelijk documenten betreffende - Opsporing van doublures en overlappingen De coördinatie maakt het mogelijk de reeds bestaande op te sporen en mogelijke doublures en overlappingen bij het uitwerken van nieuwe maatregelen uit te sluiten. 3. 1. 2. Gemeenschappelijke studies, analyses en evaluaties Uit de enquête blijkt dat: • • • in 58% van de landen, en het meest in Latijns-Amerika en Afrika, dergelijke studies worden gecofinancierd; de delegaties van de EC er in 92% van de gevallen bij zijn betrokken; de meeste van deze studies betrekking hebben op de sectoren overheid en burgermaatschappij, volksgezondheid en landbouw. Deze relatief hoge cijfers zijn belangrijk, omdat aan de hand van dit soort gemeenschappelijke werkzaamheden de complementariteit kan worden aangetoond van bepaalde in het kader van de toekomstige programmeringsfasen in aanmerking te nemen maatregelen. 3 78% 6 3. 1. 3. Overlapping4 van lopende programma's een In aantal overlappingsproblemen te ontwaren. aanzienlijk vrij gevallen maakt de coördinatie het mogelijk Het aantal overlappingen is vanzelfsprekend groter voor de landen waar het aanwezige aantal lidstaten aanzienlijk is. Er worden overlappingen vastgesteld voor één op vier landen waar weinig lidstaten aanwezig zijn en voor één op twee landen waar meer dan acht lidstaten aanwezig zijn. Deze overlappingen worden meestal eerst opgemerkt bij de tenuitvoerlegging van de maatregelen en dus doorgaans te laat, want het wegwerken ervan via een snelle aanpassing is naar aanleiding van de technische en administratieve gecompliceerdheid onmogelijk. Het langdurige onderzoek dat aan de uitvoering van programma's voorafgaat, en leveringen van humanitaire hulp worden genoemd als mogelijke oorzaken van bepaalde overlappingen. In grote landen (vooral in Azië) wordt de coördinatie niet als een noodzaak aangevoeld, omdat naar aanleiding van de immense omvang van de behoeften het gevaar voor doublures en overlappingen zeer gering is. 3. 1. 4. Coördinatie en concentratie van de steunmaatregelen De coördinatie draagt volgens 38% van de antwoorden bij tot een grotere concentratie van de communautaire steun, en volgens 27% tot een grotere concentratie van bilaterale steun van de lidstaten. Bedoelde concentratie wordt in het algemeen als positief beoordeeld in die zin dat de coördinatie het mogelijk maakt het effect van de steunmaatregelen in een gegeven sector te versterken. In opmerkingen wordt erop gewezen dat de uitwisseling van studies en ervaring de aanwijzing en uitwerking van complementaire projecten mogelijk maakt. Het uit concentratie in eenzelfde sector voortvloeiende gevaar voor doublures kan slechts door middel van coördinatie worden bezworen. 4 In tegenstelling tot het begrip “doublure” heeft het begrip “overlapping” betrekking op de tijdschema's voor de tenuitvoerlegging. 7 3. 2. Sectoriële aanpak van de coördinatie binnen de Europese Unie De beschikbare resultaten maken het mogelijk voor elk land na te gaan in welke sectoren programma's van verschillende lidstaten gelijktijdig worden uitgevoerd en bijgevolg naar complementariteit dient te worden gestreefd. Zij maken het eveneens mogelijk per sector voor elke lidstaat na te gaan of hij met de delegatie van de EC een regeling inzake operationele coördinatie heeft getroffen. Voor bijvoorbeeld de sectoren overheid en burgermaatschappij, volksgezondheid en onderwijs, die worden gekenmerkt door een belangrijke aanwezigheid van de leden van de Europese Unie (gemiddeld 3 à 4), bestaat er voor 3 op 5 landen een regeling inzake geregelde coördinatie5. 3. 2. 1. Sectoriële vergaderingen Naar gelang van de beschouwde sectoren neemt de coördinatie verschillende vormen aan. (cid:1) Geregelde vergaderingen zijn de belangrijkste organisatievorm voor de vraagstukken betreffende geprogramma- en schuldenhulp. (cid:1) (cid:1) sociale diensten en economische Met betrekking tot de sectoren infrastructuur, dienstverlening evenals voor de spoedhulp wordt meestal gebruik gemaakt van occasionele vergaderingen. Met betrekking tot vraagstukken betreffende schuldenlast worden meestal gewoon documenten uitgewisseld. 3. 2. 2. Financiële procedures In de sectoren met een daadwerkelijke coördinatie overwegen de parallele financieringen (54%) terwijl cofinancieringen in de strikte zin in de minderheid blijven (12%). De "andere financiële praktijken" (34%) betreffen vroegere financieringen welke zonder voorafgaande coördinatie werden toegekend. Zij komen het meest voor in landen met een hoog inkomen per inwoner. 5 Bij deze regelingen inzake geregelde coördinatie zijn niet altijd alle in de sector aanwezige lidstaten betrokken. 8 De financieringswijze varieert aanzienlijk naar gelang van de sector. (cid:1) De parallele financieringen komen het meest voor in de sectoren infrastructuur, economische dienstverlening en productie, alsook in het kader van acties die betrekking hebben op schulden. (cid:1) De cofinancieringen blijven in alle sectoren zeer beperkt en het hoogste percentage cofinancieringen (18%) werd opgetekend voor spoedhulp. Er werd eveneens een onderscheid vastgesteld naar gelang van de regio. - In Afrika - nog steeds in de sectoren met een daadwerkelijke coördinatie - zijn 72% van de financieringen parallele financieringen. - Voor de MED-regio, Azië en Latijns-Amerika wordt in de antwoorden doorgaans melding gemaakt van "onafhankelijke" financieringen, waarmee wordt bedoeld dat het noch om parallele financieringen noch om cofinancieringen gaat. 3. 2. 3. Taak van de “Chef de file6“ Voor 62% van de landen wordt door de lidstaten en de delegatie van de EG aangegeven dat zij bereid zijn de taak van "Chef de file(7)" voor ten minste een gegeven sector op zich te nemen. Dat is vooral het geval voor de regio's Latijns-Amerika (3 op 4 landen) en Afrika (2 op 3 landen). In twee derde van de gevallen gaat het uitsluitend om "het organiseren en stimuleren van de dialoog", hetgeen overeenkomt met de taak van een sectorieel coördinator. In deze categorie vallen hoofdzakelijk landen met een groot aantal vertegenwoordigingen uit de Unie (11 tot 15 aanwezige leden). Voor de landen waar slechts 1 tot 4 leden van de Unie aanwezig zijn, blijkt uit de antwoorden dat de overwogen verantwoordelijkheid "het voor rekening van de leden van de Unie bestuderen tweede volledige verantwoordelijkheidsniveau van een "Chef de file") omvat. (overeenkomend met programma" van het het In een groot aantal landen zijn verschillende leden van de Unie bereid een taak van "Chef de file" op zich te nemen in meer dan één sector. In enkele landen zijn zelfs verschillende leden bereid voor eenzelfde sector die taak op zich te nemen. Deze talrijke blijken van belangstelling voor het dragen van speciale verantwoordelijkheden inzake coördinatie wijzen op het bestaan van een aanzienlijk complementariteitspotentieel in het kader van de door de leden van de Europese Unie de de op gevoerde complementariteit op te voeren. bereidheid acties en Ineengrootaantallandenzijn verschillendeledenvande Uniebereid verantwoordelijkheidtedragen voordecoördinatieinéénof verschillendesectoren 6 7 Voor een exacte functieomschrijving voor de "Chef de file", zie het "Chairman's Report on Coordination" -Wenen 19. 10. 1998. De term "Chef de file" werd door een aantal lidstaten aangevochten. 9 3. 3. Rol van het partnerland bij de coördinatie binnen de Europese Unie In de richtsnoeren van maart 1998 en het tussentijdse verslag van november 1998 wordt gewezen op de noodzaak de regering van het partnerland in het kader van de geïntensifieerde coördinatie binnen de EU een belangrijkere rol toe te bedelen. Inslechts40%vandelanden speeltderegeringeen effectieverolbijdecoordinatie binnendeUnie Uit de resultaten van de enquête blijkt dat de deelneming van de regering van het partnerland aan de algemene coördinatie van de steunmaatregelen van de Europese Unie nog zeer beperkt blijft. In een meerderheid van de landen hebben namelijk de delegaties van de EC en de vertegenwoordigers van de lidstaten geantwoord dat de regering van het partnerland weinig (50%) of helemaal niet (10%) bij de Europese coördinatie betrokken is. Dit is het geval in alle geografische zones. De verschillen tussen MED, Latijns-Amerika, Azië en Afrika zijn betrekkelijk klein en alleen voor de Stille Oceaan werd een betrokkenheid van de partnerregeringen boven het gemiddelde genoteerd. Niettemin zij opgemerkt dat in de landen van het proefproject (Bangladesh, Costa Rica, Ivoorkust, Ethiopië, Mozambique en Peru), waar de operationele-coördinatieprocedures het meest werden uitgewerkt, de partnerregeringen meer bij het proces worden betrokken. Als verklaring voor deze geringe betrokkenheid van de regeringen van de partnerlanden worden de volgende twee redenen vermeld als belangrijkste: • De regering beschikt niet over de nodige personele en technische middelen. Dit argument wordt aangevoerd voor 72% van de landen maar vooral voor het Caribische gebied, Azië en de armste landen. • De regering heeft geen belangstelling. Dit argument wordt aangevoerd voor 40% van de landen maar vooral voor de landen met een relatief hoog inkomensniveau. Wanneer naast beide argumenten eveneens de omvang van de door de EU aan elk land verstrekte hulp in aanmerking wordt genomen, kan worden vastgesteld dat de landen met omvangrijke hulp niet over de middelen voor het coördineren van die hulp beschikken en dat de meerderheid van die landen coördinatieproces bij betrokken worden geen belangstelling hebben. voor het het Andere in de antwoorden vermelde redenen: 10 Degeringebetrokkenheidvan departnerregeringis hoofdzakelijktewijtenaan gebrekaanpersoneleen technischemiddelen. • Het beleid vertoont te weinig stabiliteit. • De regeringswisselingen zijn te talrijk om tot continuïteit te komen in de coördinatiebijdrage, die meestal het stadium van de goede voornemens niet ontgroeit. • De prioriteiten van de regering komen niet altijd overeen met die van de financieringsinstanties. • De interne coördinatie van de regering is ontoereikend. • Er is dikwijls gebrek aan transparantie. • Er wordt soms niet weerstaan aan de verleiding ten opzichte van de financiers een "verdeel en heers"- houding aan te nemen. • In bepaalde landen wordt de regering geacht geen belang te hechten aan het hebben van slechts één onderhandelingspartner voor een gegeven sector. In de meeste Afrikaanse zogenaamde «probleemlanden», (landen in oorlog, landen waar de communautaire hulp gedeeltelijk of volledig werd opgeschort) is de regering helemaal niet betrokken bij de coördinatie binnen de EU. In het kader van de sectoriële coördinatie waarbij doorgaans alle geldschieters worden betrokken, treedt niettemin de partnerregering op als coördinator in 25% van de sectoren waarvoor een coördinator werd aangewezen. Het overeenkomstige percentage, ter vergelijking, is voor de Wereldbank 15%, voor de UNDP 15%, voor de delegaties van de EG 15% en voor de gezamenlijke lidstaten 25%. Uit deze gegevens blijkt dat voor de taken betreffende de sectoriële coördinatie er grosso modo een verdeling plaatsheeft tussen de voornaamste geldschieters en de regering zelf, waarbij laatstgenoemde toch de belangrijkste rol vervult. De regelingen inzake sectoriële coördinatie maken een integrerend deel uit van de algemene coördinatie van het horizontale type die tot stand komt via de adviesgroepen en rondetafelgesprekken waaraan alle financieringsinstanties onder het toezicht van de regering deelnemen. 4. IMPACT VAN DE RICHTSNOEREN VAN MAART 1998 In elk land hebben de delegatie en de lidstaten gezamenlijk8 geantwoord op de vraag of de operationele coördinatie sedert maart 1998 was verbeterd, en het verzoek om een omschrijving van de huidige situatie op dat gebied. 4. 1. Geconstateerde ontwikkelingen • In nagenoeg twee derde (62%) van de antwoorden wordt melding gemaakt van een verbetering van de operationele coördinatie sedert maart 1998. Onder deze verbeteringen wordt in hoofdzaak verstaan dat: 8 In een beperkt aantal landen was alleen de delegatie in staat op de vragenlijst te antwoorden. 11 - over de uitvoering van projecten frequenter wordt vergaderd; en stelselmatig documentatie wordt - meer en de uitgewisseld tussen elke delegatie vertegenwoordigers van de lidstaten in de ontvangende landen. Deverbeteringvande operationelecoördinatie binnendeUniesedertmaart 1998isevenredigaande omvangvandehulp. De verbeteringen zijn het meest opvallend in de landen waar de omvang van de totale hulp uit de Europese Unie het grootst is; 85% van de landen met met een omvang van meer dan 300 miljoen USD, tegenover 44% van de landen met een omvang van minder dan 50 miljoen USD. De organisatie van gezamenlijke inspecties ter plaatse wordt zelden vermeld. Met betrekking tot het opzetten van databanken zijn de verstrekte gegevens zeer schaars en blijken dus weinig initiatieven ze zijn genomen (Zuid-Afrika, Kenya, Sri Lanka en Costa Rica). Ofschoon de verbeteringen meestal op aansporing van de delegaties tot stand lijken te komen, zijn de lidstaten blijkbaar meer betrokken bij Europese initiatieven vooral naar aanleiding van de wisselingen van het presidentschap van de EU. 4. 1. 1. Satisfactieniveau Ondanks genoemde verbeteringen blijven de leden van de Europese Unie de operationele coördinatie als slechts matig bevredigend beschouwen, en lijken zij dus van oordeel dat nog veel voortgang kan en zou moeten worden gemaakt. Voor de landen van Latijns-Amerika en Azië, bijvoorbeeld, zijn twee derde (62%) van de lidstaten van oordeel dat in de recente periode een verbetering is opgetreden, maar vindt meer dan de helft van hen het resultaat tot dusver nog niet bevredigend. Ondanksgenoemde verbeteringenblijvende ledenvandeUniede operationelecoördinatie binnendeEUalsslechts matigbevredigend beschouwen. te worden Deze algemene vaststelling dient genuanceerd naar gelang van de beschouwde regio of van het aantal ter plaatse actieve lidstaten. • Naar geografische regio is blijkens de resultaten de coördinatie: (cid:2) zwak in Azië, Latijns-Amerika en de MED-regio; (cid:2) (cid:2) middelmatig in Afrika en het Caribische gebied; en excellent in de Pacifische regio9. • Naar aantal ter plaatse actieve lidstaten is blijkens de resultaten de coördinatie: (cid:2) goed wanneer een gering aantal lidstaten ter plaatse actief is (1 à 4); 9 Deze vaststelling lijkt slechts te bevestigen dat tevredenheid verband houdt met het geringe aantal in die regio actieve lidstaten. 12 (cid:2) (cid:2) • (cid:2) (cid:2) vrij goed wanneer een matig aantal lidstaten ter plaatse actief is (5 à 7) ; en zwak wanneer een belangrijk aantal lidstaten ter plaatse actief is (8 à 15). In meer dan een derde (38%) van de antwoorden wordt aangegeven dat de opgetreden verbetering niet van algemene aard is maar slechts betrekking heeft op bepaalde, specifieke punten. In een aantal antwoorden wordt vermeld dat wanneer het aantal lidstaten gering en het hulpbedrag bescheiden is, de huidige coördinatie toereikend lijkt. Vier bij het proefproject betrokken landen (Costa Rica, Ivoorkust, Ethiopië en Peru) zijn van oordeel dat de coördinatie in het kader van dat project reeds een bevredigend niveau had bereikt en dus sedertdien niet aanzienlijk is verbeterd. 4. 1. 2. Overwogen verbeteringen In antwoord op een "open vraag"10 werden talrijke geformuleerd, opmerkingen waaronder de volgende: (cid:1) suggesties en een instensievere uitwisseling van gegevens betreffende de prioritaire sectoren, en vooral van de gegevensverstrekking door de lidstaten aan de delegaties van de Commissie en aan de andere lidstaten; Deopkortetermijngeplande maatregelenterverbetering vandecoördinatiehebben hoofdzakelijkbetrekkingop eenintensievereuitwisseling vangegevensbetreffendede prioritairesectoren,envooral vandegegevensverstrekking doordelidstatenaandeEG endeanderelidstaten. (cid:1) (cid:1) (cid:1) (cid:1) 10 het creëren van speciale websites (met inbegrip van databases) met real time toegang tot de gegevens die nuttig zijn voor de coördinatie tussen de geldschieters; periodiek (elektronisch of op papier) uit te brengen publicaties met de actueelste informatie over voorbije, aan de gang zijnde en toekomstige activiteiten van in de eerste plaats de EG en de lidstaten en vervolgens ook van de andere donors; het belang van de organisatie van geregelde en nagenoeg geïnstitutionaliseerde dialoog op basis van maandelijkse bijeenkomsten, indien een dergelijke dialoog nog niet zou bestaan; het essentiële karakter van de deelneming van vertegenwoordigers van het partnerland indien laatstgenoemden blijk geven van reële beheercapaciteiten. Vraag: "Kunt u, uitgaande van de huidige situatie in het land op het gebied van de operationele coördinatie binnen de EU, aangeven op welke wijze de coördinatie ter plaatse kan worden verbeterd?". 13 (cid:1) (cid:1) belang van ter het inspecties gemeenschappelijke evaluatiemissies; gezamenlijk plaatse alsook onderzoek- uitgevoerde van en de noodzaak van meer harmonisatie van de aan de steunmaatregelen ten grondslag liggende strategie van de Gemeenschap met die van de lidstaten en in ruimere zin met die van de andere financieringsinstanties. Deze opmerkingen zijn in overeenstemming met de richtsnoeren van maart 1998 en getuigen van het verlangen om aan deze richtsnoeren verder uitvoering te geven. Opmiddellangeenlange termijnzalhetvooreen daadwerkelijkeverbetering vandecoördinatieeveneens nodigzijndestrategieënvan deCommissieende lidstatendieaanhun maatregeleninde ontvangendelandenten grondslagliggen,meerte harmoniseren. 4. 2. Coördinatie van de Europese Unie in het kader van een uitgebreide coördinatie In nagenoeg alle landen zijn verschillende andere partners, zoals de Wereldbank, de organisaties van de Verenigde Naties, de Ontwikkelingsbanken, enz. , aanwezig. Ook zij hebben speciale financieringsinstanties toegankelijk zijn. De belangrijkste zijn de werkzaamheden van de adviesgroepen van de Wereldbank en de rondetafelgesprekken van het UNDP, waaraan de leden van de Europese Unie actief deelnemen. coördinatiestructuren opgezet die voor alle In twee derde van de door de leden van de Unie als prioritair beschouwde sectoren11 blijken één of verschillende andere donors, die geen lid zijn van de Europese Unie, eveneens actief te zijn. In iets meer dan 40% van alle prioritaire sectoren werd een coördinator gekozen volgens de volgende procentuele verdeling: - - - - - - in 25% van de gevallen is de coördinator het partnerland in 25% van de gevallen is de coördinator een van de lidstaten van de Europese Unie in 15% van de gevallen is de coördinator de delegatie van de EG in 15% van de gevallen is de coördinator de Wereldbank in 15% van de gevallen is de coördinator een van de organisaties van de Verenigde Naties in 5% van de gevallen is de coördinator een van de andere donors. Dit resultaat lijkt aan te tonen dat in het kader van de verruimde coördinatie het partnerland een relatief actieve rol van coördinator op sectorieel niveau vervult, en dat de gezamenlijke leden van de Unie eveneens een actieve rol spelen, aangezien zij in 40% van de gevallen coördinator zijn. 11 Zie voetnoot 2 op blz. 3. 14 geen sectoren waarvoor De is aangewezen (ongeveer 60% van de als prioritair beschouwde bepaalde commentaren soms te omvangrijk voor het bedoelde soort coördinatie12. coördinator sectoren) volgens zijn Hetpartnerlandis coördinatorin25%vande sectorenwaarvooreen coördinatorwordt aangewezen Aan de hand van de in het kader van de enquête verstrekte gegevens kan per land en per sector worden nagetrokken welke banden tussen elke lidstaat en de andere in het land aanwezige donors tot stand zijn gekomen. Bij analyse blijkt bijvoorbeeld dat de coördinatie van de leden van de Unie met het UNDP evenals met de wereldbank in nagenoeg 85% van de gevallen tot stand komt in de vorm van coördinatievergaderingen. De gemiddelde percentages van de cofinancieringen met de Wereldbank (21%) en het UNDP (39%) liggen respectievelijk twee en driemaal hoger dan het percentage van de cofinancieringen tussen de leden van de Unie (12%)13. 5. VOORUITZICHTEN: Uit deze eerste resultaten lijkt te kunnen worden opgemaakt dat: - de coördinatie tussen de leden van de Europese Unie werkt en redelijk bevredigende resultaten oplevert; - de coördinatie moet worden verbeterd met name door middel van betere communicatie en meer informatie-uitwisseling; - in een aanzienlijk aantal landen en sectoren mogelijke complementariteitsverbeteringen kunnen worden aangewezen; - de meeste in de ontvangende landen aanwezige leden van de Europese Unie echt bereid zijn in die zin ook concrete maatregelen te nemen. Op basis van de talrijke ontvangen gegevens moet de dialoog tussen de lidstaten op het niveau van de centrale administraties en hun vertegenwoordigingen ter plaatse worden voortgezet met het oog op meer diepgaand onderzoek in vooral twee belangrijke richtingen, te weten: - - 12 13 hoe kan de complimentariteit tussen de communautaire en bilaterale hulpmaatregelen worden opgevoerd, zodat de beschikbare personele en financiële middelen optimaal worden aangewend? en op welke wijze kan het partnerschap met het ontvangende land worden versterkt? Hetgeen bilaterale coördinatie niet hoeft uit te sluiten. Zie blz. 8 - § 3. 2. 2. 15