title: Komission tiedonanto Euroopan unionin vaaliavusta ja vaalitarkkailutoiminnasta

eurovoc_concepts:
EU aid
democratisation
election
fact-finding mission

formats: html pdf

text: EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel 11. 4. 2000 KOM(2000) 191 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO Euroopan unionin vaaliavusta ja vaalitarkkailutoiminnasta SISÄLLYSLUETTELO JOHDANTO KÄSITTEET EUROOPAN UNIONIN VAALIAVUSTA JA VAALITARKKAILU- TOIMINNASTA SAADUT KOKEMUKSET EUROOPAN UNIONIN VAALIAVUN- JA VAALITARKKAILUTOIMINNAN UUDELLEEN ORGANISOINTI Oikeudellinen kehys Euroopan unionin päätöksentekoprosessi ja toimielinten tehtävät Rahoitus 1. 2. 3. 4. 4. 1 4. 2 4. 3 4. 3. 1 Rahoituslähteet 4. 3. 2 Päätöksenteon nopeus 4. 4 Vaaliavun ja vaalitarkkailutoiminnan strategia 4. 4. 1 Vaalitarkkailuun osallistumisen arviointiperusteet 4. 4. 2 Vaaliavun myöntämisperusteet 4. 5 4. 6 4. 7 4. 8 4. 9 Vaalitarkkailijat ja -asiantuntijat Käytännön ohjeita toiminnan onnistumisen varmistamiseksi Vaalien kulun arvioiminen Euroopan unionin esilläolon parantaminen Yhteistyö muiden järjestöjen kanssa 5. PÄÄTELMÄT _______________________ 3 3 5 11 11 13 15 17 20 22 24 25 26 26 Liite I Liite II Liite III Liite IV Yleiskatsaus Euroopan unionin vaaliapuun Euroopan unionin vaaliavun ja vaalitarkkailutoiminnan lisärahoituslähteet Euroopan unionin vaalitarkkailua koskevan politiikan suuntaviivat Euroopan unionin suuntaviivat vaalitarkkailijoiden valintaan sovellettavista yhteisistä edellytyksistä 2 Liite V Liite VI Toimintasuositukset Lyhenneluettelo 3 1. JOHDANTO Monissa maissa ensimmäistä kertaa järjestetyt monipuoluevaalit ovat olleet merkki demokratisoitumisprosessin etenemisestä viime vuosikymmenen aikana. Toisissa maailmankolkissa demokraattiset järjestelmät ovat kuitenkin selvästi taantuneet, ja ihmisoikeuksia on loukattu hyvinkin räikeästi ja laajasti. Tästä huolimatta demokratia on yhä yleisesti käyttökelpoinen hallintojärjestelmä, vaikkakin sitä on lujitettava perustuslain takaamilla oikeuksilla, jotta näennäisen demokraattiset vaalit eivät toteaa: "Demokratia ilman perustuslakiin perustuvaa vapautta ei ole ainoastaan riittämätön, johon liittyy vapauden rapautuminen, vallan vaan myös vaarallinen suuntaus, väärinkäytökset, etniset erimielisyydet ja jopa sota"1. "kahlitsevaan demokratiaan". Kuten Fareed Zakaria johtaisi Aidon demokratian edistäminen ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen eivät ole vain moraalisesti velvoittavia periaatteita: ne ovat myös perusedellytyksiä ihmiskunnan pyrkiessä kestävään kehitykseen ja pysyvään rauhaan. Demokraattista kehitystä ja ihmisoikeuksien hallitusten kuten muodostamiseen vapaissa ja yhtäläisissä vaaleissa, tukevat toimet voivat osaltaan edistää merkittävästi rauhaa ja turvallisuutta sekä ehkäistä konflikteja. kunnioittamista, osallistua oikeutta Kylmän sodan päätyttyä kansainvälisen yhteisön mielenkiinto on siirtynyt kansainvälisten ihmisoikeusvaatimusten ja -standardien määrittelystä niiden ja demokratian periaatteiden entistä aktiivisempaan soveltamiseen. Vaaliapu heijastaa tätä uutta lähestymistapaa. ja todetaan artiklassa vapauden, yksiselitteisesti kunnioittamisen Euroopan unionin ihmisoikeuksia sekä demokratian ja oikeusvaltion periaatteita koskevan tuen perustana ovat perussopimukset. Euroopan unionista tehdyn kansanvallan, sopimuksen 6 ihmisoikeuksien olevan ja vaaleihin liittyvä eurooppalaisia perusarvoja. Työ ihmisoikeuksien hyväksi toiminta on hyväksytty osaksi Euroopan unionin tehtäviä. Sopimuksessa Euroopan unionista sekä kansanvaltaisen kehityksen tukemista pidetään EU:n ulkopolitiikan ja kehitysyhteistyön tukipilareina. Demokratiaa, oikeusvaltiota ja ihmisoikeuksien kunnioittamista edistävien ja lujittavien yhteisön toimien oikeusperustan muodostavat 29. huhtikuuta 1999 annetut asetukset N:o 975/99 ja 976/992. Täydentävän oikeusperustan muodostaa Lomén yleissopimus. ihmisoikeuksien edistämistä oikeusvaltion periaatteiden suojelemista ja Euroopan unioni on viime vuosina lisännyt vaaliaputoimintaansa sekä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan että erityisesti yhteisön kehitysyhteistyön osana, mutta siitä 1 2 ZAKARIA Fareed "The Rise of illiberal Democracy" Foreign Affairs Vol. 76 N:o 6, s. 42. Neuvoston asetus (EY) N:o 975/1999, annettu 29 päivänä huhtikuuta 1999, demokratian ja oikeusvaltion kehittämisen ja lujittamisen sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen yleistavoitetta edistävien kehitysyhteistyötoimien täytäntöönpanoa koskevista vaatimuksista. EYVL L 120, 8. 5. 1999, s. 1. Neuvoston asetus (EY) N:o 976/1999, annettu 29 päivänä huhtikuuta 1999, demokratian ja oikeusvaltion kehittämisen ja lujittamisen sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen yleistavoitetta kolmansissa maissa yhteisön yhteistyöpolitiikan puitteissa edistävien yhteisön toimien, jotka ovat muita kuin kehitysyhteistyötoimia, täytäntöönpanoa koskevista vaatimuksista. EYVL L 120, 8. 5. 1999, s. 8. 4 saatuja kokemuksia ei ole vielä tähän mennessä kerätty järjestelmällisesti. Tilapäisratkaisut eivät kuitenkaan enää vaikuta soveliailta eivätkä voimavarojen tehokkaan käytön kannalta järkeviltä. Tämän tiedonannon tavoitteena on omalta osaltaan määritellä yhtenäinen eurooppalaisen politiikan linja. Aihetta käsitellään ja siinä tuodaan esiin sekä strategioita ja menetelmiä ottamalla perusteellisesti, huomioon aiemmat kokemukset. Tiedonanto on vastaus Euroopan parlamentin komissiolle esittämään erityispyyntöön arvioida Euroopan unionin osallistumista vaalitarkkailuun viime vuosien kuluessa. 2. KÄSITTEET ja kehitettäessä olennainen edellytys monien Vaalit eivät ole sama asia kuin demokratia, mutta ne ovat välttämätön askel demokratiaa ihmisoikeuksien täysimääräiselle toteutumiselle. Vaalit ovat ihmisoikeuksia edistäviä tapahtumia kahdesta syystä. Ensinnäkin niiden kautta kansan poliittinen tahto saa äänen. Lisäksi jotta vaalit olisivat todella vapaat ja yhtäläiset, ne on toimitettava ihmisoikeuksia kunnioittavassa ilmapiirissä3. Henkilön oikeus osallistua maansa hallitsemiseen joko välittömästi tai vapaasti valittujen edustajien välityksellä on kirjattu ihmisoikeuksien yleismaailmalliseen julistukseen (21. 1. artikla) ja kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen (25. artikla). Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan keskeisimpänä kohteena ovat ihmiset, ja se liittyy läheisesti perusoikeuksien ja -vapauksien toteutumiseen, demokratian periaatteiden tunnustamiseen ja soveltamiseen sekä oikeusvaltion periaatteiden lujittamiseen ja hyvään hallintotapaan. Vaaleista puhuttaessa hyvällä hallintotavalla tarkoitetaan asianmukaista ja vastuullista vaalihallintoa, johon sisältyy oikeusvaltion perusteiden noudattamisen varmistava puolueeton valvonta ja tarkkailu. Valistunut kansa, joka hallitsee vaaliprosessia, on tässä suhteessa avaintekijä. ja sääntelykehystä sekä avointa lainsäädäntö- arvioinnissaan Vaalitarkkailijoiden perusperiaatteet luetellaan ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 21. artiklassa. Niiden mukaan vaalien on oltava vapaat, yhtäläiset, salaiset, määräaikaiset ja aidot4. ETYJ on kehittänyt YK:n julistuksen periaatteita vaaleja koskevissa kannanotoissaan, jotka hyväksyttiin Kööpenhaminassa5. kansainväliset käyttämät Avustaminen vaalijärjestelyissä voidaan määritellä vaaliprosessin tekniseksi tai tukemiseksi. Siihen voi sisältyä oikeudellisen kehyksen luomisessa aineelliseksi tarvittavaa asiantuntija-apua. Se voi olla kansallisen vaalilautakunnan yleistä avustamista esimerkiksi äänestystarvikkeita ja -laitteita toimittamalla tai poliittisten puolueiden rekisteröintiin ja vaaliluetteloiden laatimiseen liittyvää apua. Siihen saattaa myös sisältyä kansalaisjärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan tukemista muun muassa äänestäjien valistamisessa ja kansalaiskasvatuksessa samoin kuin paikallisten 3 4 5 UN Human rights and elections. A handbook on the legal, technical and human rights aspects of the elections. New York ja Geneve, 1994. Edellä mainittu teos, sivu 6. ETYJ:n yhtäläisyys, salassapitovelvollisuus, vapaus, avoimuus ja vastuullisuus. ETYJ/ODIHR, The ODIHR election observation handbook. 4. painos, Varsova, 1999, s. 3. tasapuolisuus, seuraavasti: kannanotot yleisyys, tiivistää voidaan 5 tarkkailijoiden koulutuksessa tai tarkkailemalla ja toimittajia kouluttamalla. joukkoviestinnän tukemista viestintävälineitä Vaalitarkkailu täydentää vaaliapua poliittisella tasolla. Vaalitarkkailua koskevan luontaista oikeutta osallistua määritelmän mukaan "sellaiset henkilöt, vaaliprosessiin, keräävät siitä merkityksellisiä tietoja ja arvioivat niiden perusteella prosessin kulkua. "6 Vaalitarkkailu kuuluu yleisessä mielessä vaaliavun piiriin. Teknisesti kyseessä ovat eri toiminnot, mutta pohjimmiltaan ne tulisi mieltää ja järjestää toisiaan täydentäviksi. joilla ei itsensä Kansainvälinen vaalitarkkailu perustuu täyden kattavuuden, puolueettomuuden, avoimuuden ja asiantuntevuuden periaatteille7. Sen perimmäisenä tarkoituksena on jokaiseen juurruttamalla tehdä kansakuntaan ovat vaaliprosessin laillistaminen tarvittaessa ja vaaliprosessia kohtaan tunnetun yleisen luottamuksen vahvistaminen. Muita tärkeitä tavoitteita on estää vaalivilppi, vahvistaa ihmisoikeuksien kunnioittamisen periaatetta ja edistää konfliktien ratkaisemista8. demokratia kehittämällä. Sen syvälle päätavoitteita tarpeettomaksi valmiuksia kansallisia On kuitenkin tärkeää huomata, että vaalit ovat vain yksi demokratian hallinnollisista edellytyksistä ja että ne eivät yksinään tee kokonaisesta poliittisesta järjestelmästä "demokraattista". Ulkomaat voivat tukea demokratiaa mutta eivät pakottaa siihen. Kyseessä on pitkäaikainen prosessi, johon koko asianomaisen yhteisön on osallistuttava. Tämänhetkisessä kansainvälisessä vaaleja tukevassa toiminnassa on näytetty korostettavan kotimaisten tarkkailijoiden – sekä sitoutumattomien että puolueiden edustajien – tärkeyttä. 3. EUROOPAN UNIONIN VAALIAVUSTA JA VAALITARKKAILUTOIMINNASTA SAADUT KOKEMUKSET Euroopan unioni tarvitsee yhtenäisen strategian Vaikka Euroopan unionissa on saatu viime vuosikymmenen aikana paljon kokemuksia vaaliavusta ja vaalien tarkkailusta9, toimintatavat ovat olleet moninaiset, ja koordinaation puute on joskus aiheuttanut turhaa työtä. Jonkin verran on edistytty esimerkiksi vaalitarkkailutehtävään osallistumista koskevassa päätöksenteossa, Euroopan unionissa sovellettavien perusteiden määrittelyssä sekä tarkkailijoita laatimisessa10, mutta koskevien vaalitarkkailu ja vaalijärjestelyissä avustaminen kaipaa yhä yhtenäistä strategiaa. valintaedellytysten toimintasääntöjen ja Vaalien järjestäminen ei ole sama asia kuin demokratia 6 7 8 9 10 International IDEA: Code of conduct for the ethical and professional observation of elections – Tukholma, 1997, sivu 10. International IDEA: Lessons learnt: international election observation, Tukholma, 1995, sivu 7. UN Electoral Assistance Division. Co-ordination and Support of international observers, draft operational guidelines. New York, 1996. International IDEA Lessons learnt: International election observation. Tukholma, 1995, sivu 8. Katso liite I: Yleiskatsaus Euroopan unionin vaaliapuun. Neuvosto hyväksyi kesäkuussa 1998 Euroopan unionin vaalitarkkailua koskevan politiikan suuntaviivat (liite III) ja heinäkuussa 1999 Euroopan unionin suuntaviivat vaalitarkkailijoiden valintaan sovellettavista yhteisistä edellytyksistä (liite IV). 6 Valtaa pitävät poliitikot saattavat silloin tällöin tuntea houkutusta vilpillisten vaalien järjestämiseen saavuttaakseen toimilleen kansainvälisen hyväksynnän (Togo 1998, Kazakstan EU:n Erityisesti 1999). päätös tarkkailuvaltuuskunnan paikalle laittoman vaaliprosessin uskottavuutta. varmistettava, lisää lähettämisestä ettei on Vaalit ovat muuttuneet: lähestymistapaa on uudistettava vaalit11 ovat maissa monissa sukupolven Ensimmäisen väistyneet monimutkaisempien järjestelyiden tieltä, kun demokratian vakiinnuttamiseen liittyvät ongelmat tekijöiksi. ja oikeusvaltion vahvistaminen ovat nousseet merkittäviksi Vaalien järjestämiseen osallistuvien kansallisten järjestöjen ja yksilöiden tehtävät ovat kehittyneet ja laajentuneet, mikä edellyttää kansainvälisten tarkkailijoiden ja kansallisten toimijoiden välisen yhteistyön tasapainottamista uudella tavalla. Vaikka kansallisten tarkkailuryhmien neuvonantajana toimiminen ja yhteistyö niiden kanssa on sekä tarkoituksenmukaista että toivottavaa, se ei ole ongelmatonta ja edellyttää tahdikkuutta. Mitä huolellisemmin kansalliset tarkkailijaryhmät kuitenkin on koottu, sitä todennäköisemmin eri näkökannat tulevat tasapainoisesti edustetuiksi. Sellaisissa maissa, joissa kansallisia tarkkailuryhmiä ei ole, EU:n vaaliapuohjelmien avulla olisi tietysti pyrittävä tukemaan niiden luomista ja kouluttamista. Vaaliapu ja vaalitarkkailutoiminta saattaa paikallisvaaleissa olla tarpeen myös alue- ja EU:n ei pidä keskittää toimintaansa yksinomaan kansallisiin vaaleihin. Demokratian vakiinnuttaminen edellyttää vapaiden vaalien järjestämistä kaikilla tasoilla. Paikallistasolla kansalaisten osallistuminen on usein innokkaampaa. Paikallisvaalien tukeminen on erityisen tärkeää niissä kehitysmaissa, joissa perinteiset valtarakenteet ovat ristiriidassa nykyaikaisen demokratiakäsityksen kanssa. EU:n osallistuminen Mosambikin ja Kiinan paikallisvaalien järjestelyihin tarjoaa vakuuttavan esimerkin vaaliavun merkityksestä. Esikartoitus on tärkeää Hyvissä ajoin ja asiantuntevasti suoritettu esikartoitus on poikkeuksetta tehostanut Euroopan unionin toimintaa ja vahvistanut sen panosta vaaliprosessissa etenkin silloin, kun vilpitön ja avoin vuoropuhelu on ollut mahdollista vaaliavun kohteena olevan maan kanssa. Näissä esikartoituksissa olisi muun muassa kerättävä tietoja jotta toimien myöhempi yhteensovittaminen muiden avustajatahojen aikeista, helpottuisi. Ne olisi mahdollisuuksien mukaan toteutettava yhdessä asiaan liittyvien kansainvälisten järjestöjen kanssa. Esikartoituksen olisi myös annettava käsitys siitä, mitä ehtoja isäntähallituksen on täytettävä, ennen kuin Euroopan unioni on valmis myöntämään varoja vaaliapuun. Euroopan unionin päätöksentekijöiden olisi saatava esikartoituksen perusteella laaja vaalijärjestelyihin osallistuminen olisi tehokkainta. siitä, millainen ja kuinka alustava kuva Vaalit eivät ole yhden päivän tilaisuuksia 11 Ilmaisua hallintokauden tai sisäisten levottomuuksien jälkeisistä monipuoluevaaleista. "ensimmäisen sukupolven käytetään yleisesti vaalit" ensimmäisistä itsevaltaisen 7 vaiheiden Esimerkiksi seuraamista. vaaliluetteloiden Hyvin perustellun ja kattavan arvioinnin suorittaminen edellyttää vaaliprosessin laatiminen, kaikkien vaalikampanjan aloittaminen tai vaalien jälkeisten erimielisyyksien selvittäminen (kuten entisen Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa 1999 ja Mosambikissa 1999) saattaa osoittautua ratkaisevaksi tekijäksi vaaliprosessia arvioitaessa. Joskus äänien laskentaan saattaa kulua viikkoja logististen ongelmien vuoksi. Pitkäaikaisten tarkkailijoiden tulisi olla paikalla pari kuukautta ennen vaaleja ja viipyä niin pitkään, että he pystyvät arvioimaan vaalitulosten lopullisen täytäntöönpanon. Teknistä apua olisi annettava niin varhain kuin mahdollista, ja sitä olisi jatkettava vaalien välilläkin hyvän hallintotavan ja demokratian edistämiseksi. Vaaleja edeltävät ja seuraavat pitkän aikavälin ohjelmat olisi sisällytettävä EU:n kehitysyhteistyön tavanomaiselle asialistalle. Vaalien arvioiminen on arkaluonteinen tehtävä ja "vapauden osoittautunut avoimuuden" Vaalien puutteelliseksi, kun vaalit on pidetty levottomissa oloissa tai poliittisessa murrosvaiheessa (esimerkiksi Nigeriassa 1999 ja Kambodžassa1998). Vaaleja arvioitaessa on otettava huomioon, että ne ovat osa hidasta ja asteittaista kehitystä kohti demokratiaa. arvioiminen joskus on Euroopan unionin olisi pyrittävä yhteistyöhön muiden kansainvälisten ryhmien kanssa varmistaakseen mahdollisuuksien mukaan yhteiset arviointiperusteet ja voimavarojen tehokkaan hyödyntämisen. Sen olisi kuitenkin vältettävä sellaisia muodollisia yhteistyörakenteita, ja toiminnanvapaus saattaisivat vaarantua siksi, että sen olisi mukautettava toimintansa pienimmän yhteisen nimittäjän mukaan epäsuhtaisessa kansainvälisten avustajien joukossa (kuten Kambodžassa 1998). Euroopan unionin arvioilla saattaisi olla nykyistä enemmän vaikutusta, jos niihin sisältyisi myös tulevaa toimintaa koskevia suosituksia. sen puolueettomuus sanan- joissa sekä Euroopan unionin lausuntojen ajoittamiseen ja sisältöön on kiinnitettävä huomiota (Nigeria yhtenäisyyden 1999). Lausunnon Tarkkailijaryhmän puheenjohtajan olisi annettava alustava lausunto12 kehityksen suunnasta niin pian kuin mahdollista. Lopullinen lausunto olisi laadittava vasta sitten, kun kaikki tarkkailijat ovat antaneet selvityksensä ja heidän havaintoihinsa on perehdytty vaikuttavuuden varmistamiseksi mitään EU:n lopullista lausuntoa ei tulisi antaa, ennen kuin EU:n tarkkailijoiden kertomukset on analysoitu ja unionin paikan päällä olevia avainhenkilöiden kanssa on neuvoteltu. EU:n lopulliset lausunnot olisi annettava vasta sitten, kun koko vaaliprosessi on päättynyt (Indonesia 1999). Vaalikampanjaa sekä äänestys- ja ääntenlaskentaprosessia on tarkasteltava suhteessa poliittiseen tilanteeseen ja pitkäaikaiseen kehitykseen yleinen ihmisoikeustilanne mukaan lukien (Kambodža 1998). Vaalitulosten lopullinen ja laillinen julistaminen on olennainen sisältyä kaikkiin EU:n ja sen seuraamisen tulisi osa koko vaaliprosessia, vaalitarkkailuoperaatioihin. ja 12 Lausuntotyypit vaihtelevat sen mukaan, missä vaiheessa ne annetaan. Käytössä ovat seuraavat tyypit: lausunnot (äänestyksen jälkeen), väliaikaiset lopulliset (vaalituloserimielisyyksien ratkaisemisen jälkeen). lausunnot (vaaliprosessin varhaisvaiheessa), alustavat (äänten laskun jälkeen) ja lopullinen kertomus lausunnot 8 Vaikutuksen maksimoimiseksi kentällä toimijoiden toimien ja näkemysten on oltava yhtenäisiä työskentelevien Euroopan unionin neuvoston edustuston, puheenjohtajavaltion, Komission EU:n tarkkailijavaltuuskuntien, Euroopan parlamentin jäsenten ja EU:n vaaliyksikön tehtävien asianmukainen koordinointi on välttämätöntä vaalitarkkailutehtävien onnistumiseksi. Tämä koordinointi onnistui erittäin hyvin Venäjän vaaleissa 1993 ja Indonesian vaaleissa 1999. Tiiviistä neuvonpidosta ja koordinoinnista huolimatta eri henkilöiden nimittäminen EU:n vaaliyksikön johtajaksi ja EU:n edustajaksi, kuten tapahtui Kambodžassa 1998, todennäköisesti enemminkin heikensi kuin lisäsi EU:n arvovaltaa. EU:n ydinryhmällä tulisi olla yksi selvä johtaja, joka toimii sekä koordinaattorina että tiedottajana kaikissa vaaleja koskevissa kysymyksissä. Euroopan unionissa ei ole vaaliapua koordinoivaa yksikköä Toisin kuin Yhdistyneissä Kansakunnissa tai ETYJ:n demokraattisten instituutioiden ja ihmisoikeuksien toimistossa (ODIHR:ssa) missään EU:n toimielimessä komissio mukaan lukien ei ole yksikköä, joka vastaisi keskitetysti vaaleihin liittyvästä unionin toiminnasta kolmansissa maissa. Tämän vuoksi komission toiminta on hajautunut eri joiden henkilöresurssit ovat maantieteellisistä alueista vastaaville pääosastoille, riittämättömät. Euroopan tilintarkastustuomioistuin on arvostellut tätä hajanaista organisointia ja henkilöstövajetta erikoiskertomuksessaan, joka käsittelee Euroopan unionin vaalitarkkailutoimintaa Palestiinan vuoden 1996 vaaleissa13. Yhdessäkään ja käsittelisi Euroopan toimielimessä ei ole tällä hetkellä tahoa, unionille osoitettuja vaalitarkkailutoimintaa ja vaaliapua koskevia pyyntöjä tai joka tekisi yhteistyötä alalla toimivien kansainvälisten järjestöjen kanssa. joka vastaisi Päätöksentekoa on selkeytettävä ja järkeistettävä Päätöstä lähettää kentälle EU:n vaalitarkkailuvaltuuskunta ja vaalien poliittista arviointia ovat yleensä ohjanneet yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat hallitustenväliset säännöt. Rahoituspäätös on kuitenkin tehty yhteisötasolla (aiemmin rahoitusta on tosin myönnetty rajoitetusti myös osana yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa). Sekä neuvoston työryhmät että jäsenvaltioiden komiteat14 päätöksen osallistuvat voi vaalitarkkailijoiden jäsenvaltiotkin maiden kahdenvälisenä järjestelynä. päätöksentekoon. Myös parlamentti kuin lähettämisestä samoin tehdä Oikeudellisia kehyksiä ja budjettikohtia on useita ja ulko- Vaaliaputoimintaa on rahoitettu niin kehitysyhteistyö- ja ihmisoikeuspolitiikan kuin yhteisen turvallisuuspolitiikankin määrärahoista. Rahoitusvälineen valinnassa ei ole noudatettu mitään erityisiä periaatteita siitä huolimatta, että valinnalla on merkittäviä vaikutuksia toimielinten toimintaan. Vaikka komissio vastaa ensimmäiseen pilariin sisältyvistä asioista, neuvoston puheenjohtajavaltion ja yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan vastuulla on toiseen pilariin liittyvien toteuttaminen (komissiolla on tosin edelleen vastuu talousarvion toteuttamisesta). Asetusten 975/99 turvallisuuspoliittisten yhteisten toimien ulko- ja 13 14 Erityiskertomus 4/96, s. 16. Katso 1999/468/EY: neuvoston päätös, tehty 28 päivänä kesäkuuta 1999, menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä. EYVL L 184, 17. 7. 1999, s. 23. 9 ja 976/99 antamisen jälkeen ja kun yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan vaaleja koskeva budjettikohta siirrettiin talousarvion lukuun B7-70 (eurooppalainen aloite demokratian vihdoin mahdollisuus johdonmukaisen ja avoimen rahoituspolitiikan luomiseen. ihmisoikeuksien suojelemiseksi), on ja Lisäksi on todettava, että vaikka vaaliavulla on keskeinen merkitys ihmisoikeuksien ja demokratian edistämistyössä, läheskään kaikissa maakohtaisissa strategia- asiakirjoissa ei viitata siihen edes silloin, kun kehitysyhteistyövaroista rahoitettavalle tämän alan toiminnalle olisi selvä tarve. Neuvoston, tehostettava komission ja parlamentin yhteistoiminnan koordinointia on Komission, neuvoston ja Euroopan parlamentin toimien välistä koordinointia on kehitettävä. EU:n eri toimielinten tehtäväkentät on määriteltävä ja niistä on sovittava kaikkien liittyviä Toimielinten työskentelykäytäntöjä pidetään yleisesti sekavina; niiden ei myöskään katsota olevan riittävän avoimia. vaaliapuun osapuolten kesken. välisiä Koska Euroopan parlamentti on vahvasti sitoutunut ihmisoikeuksien ja demokratian tukemiseen ja sen jäsenet tuntevat vaaliasiat perinpohjin, parlamentilla on tärkeä asema kuitenkin toteuttamisessa. vaikeuttanut parlamentin tarkkailijoiden osallistumista toimintaan. Euroopan parlamentin jäsenten erityisasema EU:n vaalitoiminnassa olisikin määriteltävä. Puutteellinen koordinointi vaaliavun on Yhteistyö muiden kansainvälisten toimijoiden kanssa on painottunut aidon kumppanuuden sijasta vastuualueiden luovuttamiseen parantaa tehokkuutta, Yhteistyö muiden kansainvälisten toimijoiden kanssa on välttämätöntä: yhdessä toimiminen neuvotteluasemia vastaanottajamaiden kanssa käytävissä neuvotteluissa. Toiminnan koordinoimisesta muiden kansainvälisten toimijoiden kanssa on hyötyä monilla tasoilla, esimerkiksi esikartoituksessa tarpeiden selvittämiseksi ja tehtävien jakamiseksi, tarkkailijoiden sijoittamisessa ja kouluttamisessa, vaalien arvioinnissa sekä keskinäisessä tietojen vaihtamisessa toiminnan kaikissa vaiheissa. suorituskykyä ja se on usein ETYJ:n toteuttamiseen, Koordinoinnin olisi kuitenkin merkittävä kumppanuutta eikä vastuualueiden luovuttamista. Koska Euroopan unionilla ei ole riittävästi voimavaroja laajojen vastuun muille kenttäoperaatioiden kansainvälisille toimijoille, kuten ETYJ:lle ja YK:lle15. Euroopan unioni on työskennellyt alueella poikkeuksetta ETYJ:n/ODIHR:n johdolla. Tämä on kaikissa tapauksissa heikentänyt EU:n identiteettiä ja hankaloittanut yhteisön varojen käytön valvontaa, kuten Euroopan tilintarkastustuomioistuin on huomauttanut. Erityisesti niin kauan kuin EU:n menettelyihin ja asiantuntijatoimintaan liittyviin ongelmiin ei puututa, vaarana on, että Euroopan unionista tulee poliittisen toimijan asemesta muiden harjoittaman politiikan rahoittaja. kuuluvalla maantieteellisellä toimivaltaan siirtänyt Euroopan unioni ei ole ja vaalitarkkailutoimintaan osallistuvien kansainvälisten järjestöjen kanssa, mikä juurikaan sopinut vakiomenettelyistä vaaliapu- 15 EY:n ja UNDP:n yhteisten demokraattisia vaaliprosesseja tukevien toimien arvo on 23 miljoonaa euroa. 10 aiheuttaa huomattavia ongelmia. Näitä ovat Euroopan unionin varainhoitoa koskevien sääntöjen noudattaminen, unionin ja muiden järjestöjen erilaisista työehdoista johtuvat erot henkilöstön kohtelussa, unionin heikko esilläolo ja ristiriitaisuudet vaalien arviointikäytännöissä. EU:n esilläolo on ollut usein riittämätöntä Jäsenvaltiot EU:n näkyvä tuki vaalitoiminnalle osoittaa EU:n sitoutuneen demokratian ja ja Euroopan parlamentti ovat kestävän kehityksen periaatteisiin. arvostelleet EU:n esilläolon vähäisyyttä nimenomaan sellaisissa vaaleissa, joihin on sidottu EU:n varoja. Heikko esilläolo johtuu useista tekijöistä. Eräs niistä on selkeän yhteisen politiikan ja sen toteuttamisvälineiden puute: ulko- ja turvallisuuspoliittinen yhteinen toiminta ei vielä takaa hyvää esilläoloa (Nigeria 1999). Toinen tekijä on EU:n osallistuminen muiden kansainvälisten toimijoiden johtamiin hankkeisiin. Esilläolo jäi hyvin heikoksi esimerkiksi Bosnian ja Albanian vaaleissa, joissa ETYJ johti toimintaa. Muilla kerroilla, kuten Palestiinassa ja Nigeriassa, huono esilläolo johtui riittämättömästä viestintävälineille suunnatusta tiedotuksesta. Toisin kuin Yhdysvalloissa siirtyneitä Euroopan huippupoliitikkoja tämäntyyppisiin tehtäviin. eläkkeelle unionissa nimitetä ei Voimavarojen on oltava poliittisten tavoitteiden mukaiset Vaalitarkkailutoiminnan ja vaaliavun laajenemisesta huolimatta henkilöstöä ja sen koulutusta ei ole lisätty sen enempää Brysselissä kuin muuallakaan. On ensiarvoisen tärkeää, että EU:n tämän alan politiikan toteuttajat ovat päteviä ja riittävän kokeneita. Euroopan unionin menettelyt estävät päätösten tekemisen ja niiden toteuttamisen ajallaan edellyttää jälkimainingeissa. Tämä EU:n unionin rahoitus- ja teknologiayhteistyökäytäntöjä on vaikea mukauttaa vaaliavun antamiseen. Kutsut vaalien tarkkailuun saadaan yleensä hyvin myöhään. Joidenkin poliittisesti merkittävien vaalien järjestämisestä saatetaan päättää hyvin lyhyellä varoitusajalla. EU:n vaalitarkkailijat ja -avustajat toimivat usein epävakaissa oloissa esimerkiksi sodan (Bosnia), diktatuurin (Nigeria) tai valtiollisen kriisin nykyiset (Albania) budjettisäännöt eivät salli, ja tekee vaalitarkkailuohjelman riittävän joutuisasta valmistelusta ja toteuttamisesta erittäin vaikeaa, kun samalla on noudatettava asianmukaisia voimassa olevia menettelyjä. Tilintarkastustuomioistuin korosti tätä hankaluutta Palestiinan vuoden 1996 vaaleja koskevassa kertomuksessaan. Rahoitus Indonesian vaaleja (1999) varten pystyttiin järjestämään ainoastaan kehitysmaita sekä Aasiaa sallimien erikoismenettelyiden avulla, mutta tekninen avustajaryhmä saapui maahan liian myöhään pystyäkseen osallistumaan vaalijärjestelyihin suunnitellulla panoksella. Tarvitaan siis nykyistä nopeampi päätöksentekomenettely, jossa kuitenkin otetaan huomioon rahoituksen valvonnan tarpeet ja vastuukysymykset. Latinalaista Amerikkaa joustavuutta, koskevien asetusten joita ja Tarkkailijoiden työhönottokäytännöt ovat epäyhtenäisiä ja sekavia tarkkailijoiden EU:n ja palkkajärjestelynsä vaihtelevat huomattavasti sen mukaan, mikä jäsenvaltio kunkin on valinnut. Valinnasta, työhönotosta ja palkanmaksusta saattaa kustakin huolehtia eri toimielin. Viimeaikaisissa operaatioissa komissio on maksanut palkan muiden valintaedellytykset sopimuksensa heidän sekä 11 toimielinten alaisuuteen pestatuille jäsenvaltioiden valitsemille tarkkailijoille. Toinen sekaannuksen lähde on seikka, että työhönottaja voi vaihdella operaatiosta toiseen: se voi olla esimerkiksi Euroopan komissio (Togo ja Kambodža) tehtävän koordinoinnista vastaava kansainvälinen järjestö, kuten Yhdistyneiden Kansakuntien kehitysohjelma (EU:n ydinryhmä Indonesiassa) tai UNV (Nigeriassa ja Indonesiassa toimineet tarkkailijat). tai Euroopan unionin vaalitarkkailijoiden koulutusta ja kenttätyöhön perehdyttämistä on parannettava Hyvin koulutetut tarkkailijat ovat välttämättömiä vaalitarkkailun laadun ja uskottavuuden takaamiseksi. Jännittyneissä ja konfliktiherkissä tilanteissa paikalliset tai oppositio – saattavat käyttää hyväkseen toimijat – joko viranomaiset puutteellista tarkkailijoiden tai asiantuntemusta. riittämättömän oman, koulutuksen työtovereidensa ja paikallisen väestön hengen. kokemattomat vaarantaa tarkkailijat saattavat saaneet Lisäksi 4. EUROOPAN UUDELLEENORGANISOINTI UNIONIN VAALIAVUN JA VAALITARKKAILUTOIMINNAN Seuraavilla sivuilla annetaan vastaisen varalle muutamia suosituksia, jotka perustuvat tähänastisiin kokemuksiin sekä EU:n vaaliapua ja vaalitarkkailutoimintaa koskevaan uuden oikeudelliseen kehykseen ja budjettikehykseen. 4. 1. Oikeudellinen kehys Aivan viime aikoihin asti kolmansissa maissa järjestettäville vaaleille annetun EU:n tuen oikeudellisen kehyksen ovat muodostaneet (ensimmäiseen ja toiseen pilariin sisältyvät) oikeudelliset välineet, joiden kohteena on vaalit järjestävä maa tai siihen kuuluva alue. Näitä välineitä ovat olleet erityisesti joko kansainvälinen yleissopimus tai uusien (esimerkiksi AKT-maiden ollessa kyseessä Lomén yleissopimus itsenäisten valtioiden ollessa kyseessä kumppanuus- ja yhteistyösopimukset16) taikka suhteista vaalit järjestävään maahan annettu asetus (esimerkiksi Phare- Tacis-, PVD- ja ALA-asetuksia). EU:n osana yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa toteuttaman vaalitarkkailun oikeudellinen kehys on ollut kyseisessä maassa suoritettavaa vaalitarkkailua koskeva yhteinen erityinen ulko- ja turvallisuuspoliittinen toiminta. Neuvosto antoi 29. huhtikuuta 1999 kaksi uutta asetusta (975/99 ja 976/99), jotka muodostavat erityisen oikeusperustan "demokratian ja oikeusvaltion kehittämisen ja lujittamisen sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen yleistavoitetta edistäville" asetusten täytäntöönpanosta vastaa sama komitea, ja ne eroavat toisistaan vain maantieteellisen soveltamisalansa ja oikeusperustansa osalta (EY:n perustamissopimuksen 308 artiklaa (entinen 235 artikla) sovelletaan Tacis-, Phare-, Meda- ja Obnova-ohjelmien kohdemaihin17 ja sen 179 artiklaa (entinen 130 w artikla) artiklaa vastaavasti kolmansissa maissa. yhteisön toimille Näiden 16 17 Ihmisoikeuksia koskevien lausekkeiden sisällyttämisestä kolmansien maiden kanssa tehtäviin sopimuksiin on tullut yleinen käytäntö. Neuvoston asetus (EY) N:o 976/1999, annettu 29 päivänä huhtikuuta 1999, EYVL L 120, 8. 5. 1999, sivu 8. 12 kehitysmaihin18). Asetuksen N:o 976/99 3 artiklan 2 kohdan f alakohdassa ja vastaavasti asetuksen N:o 975/99 2 artiklan 2 kohdan f alakohdassa säädetään, että Euroopan yhteisö antaa teknistä ja taloudellista apua toimille, joilla pyritään tukemaan demokratian kehittämistä. Erityisesti se pyrkii f) vaalien järjestämistä riippumattomia "tukemaan vaalitoimikuntia, myöntämällä materiaalista, teknistä ja oikeudellista apua vaalien valmisteluun mukaan lukien vaaliluetteloiden laatiminen, edistämällä sekä naisten, ryhmien, tiettyjen kouluttamalla tarkkailijoita". 19 osallistumista erityisesti tukemalla erityisesti vaaleihin, Näiden asetusten (975/99 ja 976/99) tultua voimaan EU:n tuleva vaaliapu ja vaalitarkkailutoiminta kuuluvat yksinomaan ensimmäiseen pilariin. Tärkeimmät rahoituslähteet ja etenkin valtionhallinnon toimijoille suunnattu tuki otetaan käyttöön suhteita kolmansiin maihin sääntelevillä asetuksilla ja sopimuksilla. Tämä koskee ja Obnova-ohjelmien sekä Lomén myös ALA-, MEDA-, Tacis-, Phare- yleissopimuksen määrärahoja. Lisäksi hyödynnetään uusia ihmisoikeusasetuksia ja talousarvion lukua B7-7 erityisesti kansalaisjärjestöjen toiminnan tukemiseksi (katso jäljempänä kohta 4. 3. 1). Euroopan unionin vaaliapu ja vaalitarkkailutoiminta kuuluvat vastaisuudessa yksinomaan ensimmäiseen pilariin, ja niiden oikeudellisena kehyksenä ovat pääasiallisesti suhteita kolmansiin maihin sääntelevät asetukset ja sopimukset mutta myös uudet ihmisoikeuksista annetut asetukset. 4. 2. Euroopan unionin päätöksentekoprosessi ja toimielinten tehtävät ja Viime aikoihin asti poliittiset päätökset turvallisuuspolitiikkaa ja rahoituspäätökset yhteisötasolla ja/tai yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tasolla. Ihmisoikeusasetusten 975/99 ja 976/99 antamisen jälkeen päätös sekä vaaliavun antamisesta että EU:n tarkkailijoiden lähettämisestä on tehtävä ensimmäisessä pilarissa komission ehdotusten pohjalta. tehtiin usein osana yhteistä ulko- Komissiolla on keskeinen asema yhteisön vaaliapua ja vaalien tarkkailutoimintaa koskevien ehdotusten tekijänä. Tällä perusteella ja ulkopuolisten toimijoiden koordinoivan yksikön perustamista koskevien pyyntöjen vuoksi komissio tutkii parhaillaan mahdollisuutta muodostaa yksikköjensä yhteyteen pysyvä vaaleihin liittyvästä avusta vastaava osasto (Elections Desk), jonka vastuulla olisi vaaliapua ja vaalitarkkailua koskevan horisontaalisen politiikan koordinointi. Kyseinen osasto koordinoisi kaikkia EU:n vaaleihin osallistumista koskevia pyyntöjä ja hyödyntäisi neuvonantajan tehtävässään henkilöstönsä monipuolista kokemusta ja yhteyksiään 18 19 Neuvoston asetus (EY) N:o 975/1999, annettu 29 päivänä huhtikuuta 1999, EYVL L 120, 8. 5. 1999, sivu 1. Asian kannalta tärkeitä ovat myös seuraavat alakohdat, joiden mukaan EU pyrkii myös: c) vahvistettava riippumattomat vastuullisuutta sekä kokoontumisvapautta". e) paikallistasolla kansalaisyhteiskunnan toimintaan, talouselämään ja politiikkaan". "edistämään moniarvoisuutta sekä politiikan että kansalaisyhteiskunnan tasolla. Tätä varten on yhteiskunnan moniarvoisuuden valtioista varmistamiseksi järjestöt mukaan lukien, sekä edistettävä tiedotusvälineiden riippumattomuutta ja ja sekä "edistämään väestön osallistumista päätöksentekoprosessiin kansallisella, alueellisella ja osallistumista edistämään miesten lehdistönvapautta järjestäytymis- ammatillista tarvittavia erityisesti yhtäläistä tuettava naisten elimiä, ja ja 13 muihin asiantuntijoihin, kun taas alueelliset osastot johtaisivat edelleen vaaliavun ja vaalitarkkailutoimien suunnittelua ja toteuttamista omissa maissaan. Se tallettaisi Osasto varmistaisi EU:n toimien yhtenäisyyden ja avustaisi niiden toteutuksessa. Se antaisi ehdotetuista toimista ennakkoarvioita yhteistyössä alueellisten osastojen kanssa. kaikista vaaliapuoperaatioista keräämällä arkistoonsa muun muassa päätarkkailijoiden kertomukset, ohjesäännöt, rahoitussopimukset, hallitusten kanssa tehdyt sopimukset, YK:n, ETYJ:n ja muiden tahojen kanssa tehdyt vakiosopimukset sekä muun asiaankuuluvan aineiston. keskitetysti Euroopan yhteisön tiedot Vaaliavusta vastaava osasto voisi suunnitella käytännöt (esimerkiksi vaaliavun ja vaalitarkkailutoiminnan toiminnalliset suuntaviivat) ja luoda teknisten avustajien ja tarkkailijoiden ja vaalitarkkailutoimintaa koskevan EU:n käsikirjan (parhaillaan valmisteilla). Se voisi ja pitää yllä tarkkailijoiden työhönottoa myöskin valvoa vaaliasiantuntijoiden ja -tarkkailijoiden luetteloa. koulutusjärjestelmän. ja kouluttamista vaaliapua laatisi myös Se Komissio yhteissuunnittelun ja koordinoinnin muiden EU:n toimielinten kanssa seuraavasti: vaaliavusta varmistaisi vastaavan osaston asianmukaisen avulla – – – – Komissio keskustelee kunkin vuoden alussa toiminnan suuntaviivoista neuvoston asianomaisten työryhmien (ihmisoikeustyöryhmä ja maantieteelliset jäsenvaltioiden (ihmisoikeuskomitea) ja Euroopan parlamentin työryhmät), jonka vaaliavusta kanssa. Keskusteluiden lähtökohtana on vaalikalenteri, vastaava ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan yksikön kanssa (tehtävä on tällä tarkistetaan vuoden hetkellä puheenjohtajavaltion vastuulla). Kalenteria mittaan maantieteellisiltä yksiköiltä saatavien tietojen perusteella. edustustoilta yhteistyössä vuosittain yhteisen osasto ulko- laatii ja Näissä etukäteiskeskusteluissa voitaisiin käsitellä esimerkiksi sitä, onko vaaliapu ja/tai vaalitarkkailutoiminta paikallaan ja sitä, minkä luonteiset toimet olisivat Euroopan unionin yleisstrategian mukaisia. Tämä käytäntö helpottaisi myös komission, parlamentin ja neuvoston resurssisuunnittelua. Tämän jälkeen komissio päättää tapaus tapaukselta jäsenvaltioiden kanssa sopivalla foorumilla käymiensä keskustelujen ja asiaankuuluvan asetuksen säännösten perusteella, ehdottaako se vaaliavun ja/tai vaalitarkkailutoiminnan toteuttamista. saada mielipiteensä kuuluviin EU:n edustustojen päälliköiden antamien arvioiden sekä neuvoston työryhmissä ja keskustelujen jäsenvaltioiden välityksellä. Myös Euroopan parlamentin ulkoasiain valiokunta sekä kehitys- ja yhteistyövaliokunta esittävät omat näkemyksensä ja huomautuksensa. Jäsenvaltiot voivat asiaankuuluvassa komiteassa käytyjen ja Euroopan unionin mahdollista Mahdollisen esikartoituksen tuloksia osallistumistapaa voitaisiin arvioida neuvoston työryhmien ja Euroopan parlamentin kanssa käytävissä jatkokeskusteluissa. Niissä voitaisiin käsitellä myös parlamentin jäsenten ja jäsenvaltioiden osallistumista tarkkailutoimiin, varmistaa, että unionin rahoittamien ja kansalliselta pohjalta rahoitettujen paikalla tarkkailijoiden vastuualueet täydentävät toisiaan, sopia sekä 14 – – – toteutettavista vaaliyksikön osallistumisesta niihin. koordinointijärjestelyistä ja mahdollisen maansisäisen Jos Euroopan unioni perustaa oman vaaliyksikön, sen olisi pyrittävä saamaan toimintaansa mukaan kaikki tarkkailuun osallistuvat tahot, edustivatpa nämä unionia tai yksittäisiä jäsenvaltioita. Yhteisesti käytettävien palvelujen ja Euroopan unionilta saatavan kaikkinaisen yleisen tuen koordinointi olisi käynnistettävä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa mahdollisimman varhain. ja Euroopan parlamentilla Euroopan unionin kansanedustuksellisena elimenä tulisi olla keskeinen asema vaalitarkkailutoiminnassa, ja sen tulisi osallistua vaaliapua koskevaan yhteissuunnitteluun jo varhaisvaiheessa. Parlamentin jäsenille olisi määriteltävä erityisasema Euroopan unionin varsinaiseen vaaliapuun heidän asiantuntemustaan vaali- ja edustajantyössä sekä heidän kykyjään luoda suhteita kansalaisryhmiin, poliittisiin puolueisiin ja niin edelleen pystyttäisiin käyttämään hyödyksi mahdollisimman hyvin. Parlamentin jäsenille olisi varmistettava mahdollisuus osallistua jokaiseen EU:n vaalitarkkailuryhmään. EP puolestaan vastaisi sellaisten parlamentin jäsenten ehdottamisesta ryhmään, joilla on tarvittavaa kokemusta. vaalitarkkailuun tehtävissä, liittyvissä jotta ja Euroopan komission sovittava Neuvoston, vaalitarkkailutoimintaa ja vastuualueiden määrittelemiseksi tarkoituksenmukaisella tavalla. Lähtökohtana voitaisiin käyttää joitakin edellä esitetyistä ehdotuksista. Koordinointiyksikön perustaminen kuhunkin kolmesta toimielimestä helpottaisi myös osaltaan toimielinten välistä vaaliapua koskevaa yhteistyötä. järjestelyistä parlamentin koskevista tehtävien kunkin olisi – Komissio tutkii mahdollisuutta perustaa vaaliavusta vastaava osasto, jonka tehtävänä on horisontaalisten toimien koordinointi ja tehtävien suunnittelu mukaan lukien ennakkoarvioiden laatiminen, alueellisten osastojen ja edustustojen avustaminen sekä yhteydenpito EU:n muihin toimielimiin ja elimiin. – Vuotuista suunnittelua parannetaan. – Euroopan parlamentin ja sen jäsenten erityisasema tunnustetaan. – Neuvoston, Euroopan parlamentin ja komission olisi sovittava keskenään vaalitarkkailutoimintaa koskevista aiheellisista järjestelyistä. 4. 3. Rahoitus 4. 3. 1. Rahoituslähteet tehtävänsä mukaisesti. Kunkin maan olisi rahoitettava vaalikulunsa oikeusvaltion periaatteiden turvaamista koskevan rahoitettava mahdollisuuksien mukaan kansallisesta talousarviosta. Jos talousarviomäärärahat eivät kata kaikkia vaaliprosessista aiheutuneita kuluja, EY:n tuki olisi myönnettävä ensisijaisesti julkisten ohjelmien tukeen tarkoitetusta kehitysyhteistyöbudjetista. Tämä periaate on yhdenmukainen sen kehitysyhteistyötä koskevan lähestymistavan Vaalirahoitus olisi siis 15 tapahtumat jossa poliittiset kanssa, ja kestävä kehitys mielletään yhdeksi ja jolla varmistetaan se, että kukin maa säilyttää poliittisten kokonaisuudeksi prosessiensa hallinnan. Se on myös sopusoinnussa sekä EU:n perussopimusten (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 11 artiklan ja EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan) kanssa että kolmansien maiden kanssa tehtyihin sopimuksiin ja EY:n lainsäädäntöön sisältyvien ihmisoikeuslausekkeiden kanssa. Tähän asti vaaliaputoimintaa on rahoitettu johdonmukaisesti ensimmäisestä pilarista, toisesta pilarista tai kun taas vaalitarkkailu on rahoitettu ensimmäisestä tai osallistuneet ovat jäsenvaltiot molemmista. Lisäksi rahoittamiseen. Kun ja on vaalitarkkailu turvallisuuspoliittisena toimintana, rahoitus ei koskaan ole riittänyt kattamaan EU:n osallistumista koko laajuudessaan, joten sitä on täydennetty muilla yhteisön toimilla (esimerkiksi Palestiinassa, Bosniassa ja Nigeriassa). tapauksissa yhteisenä joissakin toteutettu puolustus- kuten aihealueeseen, Asetusten 975/99 ja 976/99 voimaantulon jälkeen on käynyt selväksi, että kaikki vaaliapu ja vaalitarkkailutoiminta rahoitetaan vastaisuudessa ensimmäisestä pilarista. Tällöin noudatetaan täydentävyysperiaatetta: jotakin tiettyä maata tukevan toimen rahoitus olisi järjestettävä ensisijaisesti kehitysyhteistyötä koskevien välineiden kautta (Lomén yleissopimus, PVDALA, Obnova, Phare, Tacis ja niin edelleen). Johonkin tai kansalaiskasvatukseen ja äänestäjien valistamiseen, liittyvät toimet olisi rahoitettava luvun B7-70 määrärahoista. Vaikka tähän lukuun sisältyy erityinen budjettikohta demokratiaan siirtymistä ja vaalien seurannan tukemista varten (B7-709), määrärahat eivät riitä kattamaan kaikkia niitä vaaliapu- ja vaalitarkkailutehtäviä, jotka yhteisö kunkin toteuttamaan. Kehitysyhteistyövälineille osoitettujen määrärahojen käyttö on tämän vuoksi välttämätöntä vastaisuudessakin. Lisäksi talousarvion luvusta B7-70 myönnetyillä määrärahoilla on ensisijaisesti tarkoitus tukea kansalaisjärjestöjä sekä kansainvälisiä järjestöjä. Jäsenvaltiot voivat tietenkin myöntää lisärahoitusta20. joukkoviestintään todennäköisesti budjettikauden koulutukseen, aikana joutuu 4. 3. 2. Päätöksenteon nopeus Komissio tutkii erilaisia mahdollisuuksia määrärahojen sitomiseen ja toimien toteuttamiseen liittyvän päätöksenteon nopeuttamiseksi ja yksinkertaistamiseksi. On mahdollista erottaa toisistaan ennakoiva suunnittelu ja kiireelliset toimenpiteet, joita tarvitaan silloin, kun vaalit on järjestettävä hyvin lyhyellä varoitusajalla, koska tällöin etukäteissuunnittelu on tavanomaista vaikeampaa. Ennakoiva suunnittelu: Päätöksentekoa ja täytäntöönpanoa voidaan helpottaa seuraavasti: – – Vuotuista suunnittelua parannetaan (katso kohta 4. 2) Kolmansia maita koskevissa kehitysyhteistyöasiakirjoissa viitataan hyvän hallintotavan edistämiseksi ja demokratisoitumisprosessin – myös vaalien – tukemiseksi myönnettävään apuun. 20 Katso liite II: Euroopan unionin vaaliavun ja vaalitarkkailutoiminnan lisärahoituslähteet. 16 – – Sisällytetään kuhunkin maantieteellistä aluetta koskevaan budjettikohtaan ilmoitetaan erityismääräraha käytettäväksi pidettäväksi vuoden aikana. siinä tapauksessa, että vaalit vaalien valmisteluun, vaalilainsäädännön järjestämiseen, Esimerkiksi materiaalitoimintoihin, tiedotukseen ja äänestäjien valistamiseen tai eri maantieteellisiin alueisiin asianmukaisesti erikoistuneiden ja kokeneiden kumppaneiden kanssa tehdään tavanomaisiin tarjouspyyntömenettelyihin perustuvat puitesopimukset. Kumppanit haetaan avoimella valintamenettelyllä. Sopimuksia täydennetään nopeilla tapauskohtaisilla rahoitussopimuksilla niin joustavuutta pian hallinnointiin, tehostaa ja asiantuntijatyöskentelyä, koska vaalijärjestelyissä avustaminen ja vaalitarkkailu edellyttävät monipuolisia niihin erikoistuneet tahot. esiintyy. Tämä tuo (hallinnollinen työ vähenee) erityispalvelun selviytyvät parhaiten tarvetta säästää taitoja, joista aikaa kuin Kiireelliset toimenpiteet: – – Komissio voi neuvoston asetusten 975/99 ja 976/99 (14 ja 15 artiklan) mukaisten, "välittömissä ja ennalta arvaamattomissa tilanteissa" toteutettavien kiireellisten toimien perusteella myöntää nopeasti määrärahoja neuvoteltuaan jäsenvaltioiden esittää aikaa vastalauseensa. Myös Tacis-, Phare-, Obnova- ja PVDALA-ohjelmien sisällytetään toteutuksesta määräykset kiireellisten toimien varalle. Nämä toimet eivät kuitenkaan estä myöhemmissä vaiheissa ilmeneviä viivästyksiä. komiteoiden menettelysääntöihin Jäsenvaltioilla vastaavien kanssa. päivää viisi on Olisi harkittava nopeutettuja menettelyjä ja erityisesti edellytyksien luomista nopeille toimille. Tämä edellyttäisi sitä, että vaaliasiantuntijoita pystyttäisiin hankkimaan EU:n tehtäviin lyhyellä varoitusajalla. EY voisi lähettää esimerkiksi ETYJ:n puitteissa kuhunkin ODIHR:n vaalitarkkailuryhmään yhden tai kaksi asiantuntijaa EU:n jäsenvaltioiden lähettämien lyhytaikaisten vaalitarkkailijoiden tueksi ja kouluttamaan näitä. - Vaaliapu ja vaalitarkkailutoiminta rahoitetaan ensimmäisestä pilarista (ensisijaisesti kehitysyhteistyövälineillä mutta myöskin luvun B7-70 määrärahoista). - Päätöksentekoa yksinkertaistetaan. ja päätösten täytäntöönpanoa nopeutetaan ja 4. 4. Vaaliavun ja vaalitarkkailutoiminnan strategia Tässä kohdassa käsitellään vaaliapua ja vaalitarkkailutoimintaa koskevaa EU:n strategiaa ja tavoitteita, kun taas kohdissa 4. 4. 1 ja 4. 4. 2 tarkastellaan perusteita EU:n osallistumispäätösten tekemiseksi. Toistaiseksi ei ole määritelty yleistä EU:n vaaliapuun osallistumista koskevaa strategiaa. Neuvosto on kuitenkin sopinut hiljattain vaalitarkkailuun osallistumista koskevista perusteista, tarkkailijoiden valintaedellytyksistä sekä siitä, mitä sääntöjä näiden on toiminnassaan noudatettava (liitteet III ja IV). 17 Tähänastisen kokemuksen ja omaksuman strategian olisi täytettävä seuraavat perusteet: saatavilla olevan aineiston perusteella EU:n – – – – – – – – – Sen tavoitteet ovat selkeät, ja se perustuu EU:n ja vaalit järjestävän maan väliseen kumppanuuteen. Yhteisön olisi autettava isäntähallitusta luomaan ja demokratian turvaamaan ja oikeusvaltion perusvapauksien kunnioittamiseen perustuvat vaalit. Tämän olisi tarvittaessa käytävä ilmi maakohtaisista strategia-asiakirjoista. valmiudet ihmisoikeuksien kansalliset sekä järjestää ja periaatteiden itsenäiset Se pyrkii välttämään riippuvuussuhteiden syntymistä ainoastaan todelliseen tarpeeseen. tarjoamalla apua Yhteisön tarjoamasta avusta ja tarkkailijoiden lähettämisestä voidaan päättää vakiintuneiden perusteiden (katso jäljempänä) nojalla tapauskohtaisesti, ja EY:n osallistuminen vaaleihin voidaan mukauttaa muuttuviin tilanteisiin siten, että se voidaan keskeyttää, jos asetetut ehdot eivät enää täyty. Strategialla varmistetaan, että tarvittava vaaliapu ja -tarkkailu täydentävät toisiaan. Näitä toimintamuotoja hyödynnetään useimmiten todennäköisesti yhdessä EU:n tavoitteiden edistämiseksi. Se edistää kansallisten valmiuksien kehittämistä ja tukee tarvittaessa kansallisia vaalilautakuntia sekä kansalaiskasvatuksesta ja äänestäjävalistuksesta vastaavia kansalaisjärjestöjä ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioita. Se edistää pitkän aikavälin kehitystä. Tekniset avustajat voivat edelleen oikeusvaltion toimintaan liittyviä puutteita. korjaamaan mahdollisia hallitusta auttaa tarvittaessa ja vaalihallintoon paikallisten säilyttämisen Se edistää moniarvoisuutta sekä poliittisella tasolla että yhteiskunnallisen edellyttämällä olisi moniarvoisuuden kohdistettava paikallisten kansalaisjärjestöjen toimijoiden toiminnan tukemiseen sekä niiden vaikutuksen vahvistamiseen paikallisia rakenteita luotaessa. Yhtä tärkeää on vapaan ja vastuullisen tukeminen. järjestäytymisvapauden tiedonvälityksen Joissakin paikallisten pelkkien kansalaisjärjestöjen mutta ei hallituksen toiminnan rahoittaminen. tasolla. ja muiden kysymykseen ammatillisen vaaleissa Toimet saattaa sekä tulla niiden hyödyntää hankkimaa antaa Se tukee kumppanuussuhteiden luomista kansalaisjärjestöihin ja mahdollisuuden kokemusta. EU:n olisi johdonmukaisesti yksilöitävä asianmukaisin valtuuksin toimivat ja merkittävää ja kokemusta hankkineet eurooppalaiset otettava ne mukaan vaaliaputoimintaan talousarvion luvun B7-70 määrärahojen turvin. EU:n olisi edistettävä varsinkin naisten ja kansallisten vähemmistöjen ja edustajien osallistumista vaaleihin joko äänestäjinä tai ehdokkaina vastaavasti osallistumista päätöksentekoon. Samoin sen olisi tuettava vapaata ja moniarvoista tiedonvälitystä sekä kansalaiskasvatuksen antamiseen ja äänestäjien valistamiseen liittyvää toimintaa. ja paikalliset kansalliset järjestöt Se korostaa paikallisten tarkkailijoiden tukemisen tärkeyttä, sillä nämä voivat kehitettäessä. Kun olla avainasemassa demokraattisia hallintoelimiä 18 – – demokraattiset hallintoelimet on perustettu ja saatu toimimaan hyvin, EU:n tarkkailijoita ei enää tarvita. EU:n tukea saavien organisaatioiden on kuitenkin oltava puolueettomia sekä riittävän laajapohjaisia ja niiden talouden on oltava tasapainossa. kiinnitetään Siinä laatimiseen ja vaalipiirien oikeudenmukaiseen määrittämiseen. vaaliluetteloiden huomiota erityistä asianmukaiseen Se edistää hyvin toimivan demokratian edellyttämien itsesäätelymekanismien kehittymistä. Näitä ovat kilpailevien poliittisten puolueiden edustajien suorittamat tarkastukset vaalien kaikissa vaiheissa, vapaa tiedonvälitys ja "puolueettomien" kotimaisten järjestöjen (yleensä kansalaisjärjestöjen tai uskonnollisten järjestöjen) suorittama valvonta. EU:n omaksuman strategian olisi mahdollistettava se, että vaaliavusta ja vaalitarkkailutoiminnasta voidaan päättää tapauskohtaisesti. EU:n strategian olisi edistettävä kansallisten valmiuksien kehittämistä ja pitkän aikavälin kehitystä. EU:n strategian olisi edistettävä moniarvoisuutta ja tuettava paikallisten kansalaisjärjestöjen ja tarkkailijoiden toimintaa. 4. 4. 1. Vaalitarkkailuun osallistumisen arviointiperusteet EU:n tavoitteiden saavutettavuuden arvioimiseksi on laadittavat asianmukaiset arviointiperusteet. Komission mielestä neuvoston 28. kesäkuuta 1998 antamat arviointiperusteet (liite III) muodostavat hyvän lähtökohdan sen arvioimiseksi, onko Euroopan unionin osallistuttava vaalitarkkailuun. Sen lisäksi, että maan merkitys arvioidaan Euroopan unionin kannalta, on otettava huomioon myös seuraavat kolme keskeistä näkökohtaa: – Onko Euroopan unionin osallistuminen suotavaa? Jotta vältettäisiin tilanteet, joissa Euroopan unionin osallistuminen lisäisikin puutteellisesti toimitettujen uskottavuutta, paikan päällä vallitsevasta poliittisesta ja oikeudellisesta tilanteesta olisi otettava perusteellisesti selvää. Vähimmäisvaatimuksiin tulisi yleensä sisältyä – – – – – – yleinen äänioikeus henkilöiden ja poliittisten puolueiden vapaa osallistumisoikeus vaaleihin vapaus arvostella hallitusta liikkumisvapaus kokoontumisvapaus kohtuullinen mahdollisuus kaikille kilpaileville puolueille ja ehdokkaille saada äänensä kuuluviin tiedotusvälineissä. 19 Myös muita tärkeitä tekijöitä kuten sitä, ovatko kyseessä ensimmäiset vaalit konfliktin tai sortokauden jälkeen tai liittyykö niihin rauhanprosessi taikka pakolaisten mahdollinen kotimaahan palaaminen, olisi punnittava huolellisesti ja ne olisi otettava huomioon EU:n arvioinnissa ja päätöksenteossa. – Onko Euroopan unionin osallistuminen toteutettavissa? Silloinkin kun tilanne sallii vapaiden ja yhtäläisten vaalien järjestämisen, Euroopan unionin olisi pyrittävä asettamaan osallistumiselleen myös seuraavat ehdot: – – – – – Vaalitarkkailupyynnön esittää isäntähallitus. Yleensä hallitukselta olisi pyrittävä saamaan virallinen pyyntö, mutta joissakin tapauksissa riittää se, että hallitus ilmaisee selvästi toiveensa saada EU:n edustajat tarkkailemaan maan vaaleja. Isäntähallitus suhtautuu myönteisesti EU:n vaalivalmistelujen osalta esittämiin täsmällisiin korjaus- tai parannusvaatimuksiin. Kaikki kilpailevat pääpuolueet tai tarkkailijoiden osallistumista vaaleihin. -ehdokkaat kannattavat EU:n EU on seurannut aiemminkin isäntämaan poliittista kehitystä. Aikataulu on riittävän väljä, johtajat ehtivät paikalle ajoissa. jotta EU:n kaikkien valvontaryhmien – Onko EU:n osallistumisesta hyötyä? Tarkkailu nostaa yleensä ainakin jonkin verran vaalien laillisuusastetta, edistää luottamuksen syntymistä ja ehkäisee aina vilppiä. Tarkkailun järjestäminen on kuitenkin kallista. Tämän vuoksi asiat on asetettava tärkeysjärjestykseen, ja tarkkailun hyödyllisyys on määriteltävä ainakin osittain suhteessa sen vaatimiin kustannuksiin. Vaikka vaalien tarkkailu saattaa olla suositeltavaa ja toteutettavissa, siitä saatava hyöty saattaa jäädä hyvin vähäiseksi (esimerkiksi Guatemala 1999). Tämä "hyödyn" käsite on suuressa määrin tekninen, ja sitä arvioidessaan EU:n on harkittava, missä määrin sen yleiset suhteet kyseiseen maahan ja sen yleiset tavoitteet tekevät vaalijärjestelyihin osallistumisesta "poliittisesti hyödyllistä" toimintaa. vaaliviranomaisten kohdemaan hallituksen Yleensä sovittava ja kirjallisesti EU:n vaalitarkkailutoimintaa koskevista ohjesäännöistä. Niissä olisi määriteltävä tarkkailun tavoitteet ja edellytykset, kuten takaus sille, että tarkkailijat voivat ja olla yhteydessä kaikkiin poliittisiin puolueisiin, ehdokkaisiin ja vaaliviranomaisiin. Samoin on taattava, että heillä on esteetön pääsy äänestys- ja ääntenlaskentapaikkoihin. Lisäksi tarvitsemansa tiedot vaalien tarkkailijoilla tulisi olla oikeus saada kaikki kulusta. Myös tarkkailijoiden turvallisuus olisi taattava. liikkua maassa vapaasti olisi 20 Tarkkailijoiden lähettämispäätöstä tehtäessä olisi tarkasteltava sitä, onko osallistuminen suotavaa, toteutettavissa ja onko siitä hyötyä. Neuvoston vuonna 1998 määrittelemät perusteet EU:n vaalitarkkailuvaltuuskunnan lähettämiselle muodostavat edelleen hyvän perustan päätöksenteolle. EU:n vaalitarkkailuvaltakuntaa koskevista ohjesäännöistä olisi isäntähallituksen kanssa. sovittava 4. 4. 2. Vaaliavun myöntämisperusteet tai sitten tuettava Koska Euroopan yhteisö ei voi osallistua kaikkien vaalien rahoittamiseen, millaisia tarkkailtava? Yleensä EU on osallistunut vaaleja olisi murrosvaihetta toisten yleisten vaalien järjestämiseen tai tarkkailuun. Se, kuinka tärkeää kansallisten tai paikallisten vaalien tukeminen on, olisi kuitenkin arvioitava tapauskohtaisesti ottamalla huomioon EU:n kokonaisstrategia, vaalien poliittinen ja demokraattinen merkittävyys, maan merkitys Euroopan unionille ja sen edellytykset huolehtia rahoituksesta. läpikäyvän maan ensimmäisten tai Neuvosto ei ole sopinut vaaliapua koskevista perusteista, joten ne eivät ole todennäköisesti kovin selkeitä myöskään vaalitarkkailun osalta. Sopivia perusteita voisivat kuitenkin olla: – – – – – – – isäntähallituksen esittämä yhteisön vaaliapua koskeva pyyntö poliittisten mahdollisten tärkeimpien yhteistyökumppaneiden kansalaisjärjestöjen, kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden, naisryhmien, toimittajayhdistysten ja niin edelleen) yleinen suostumus EY:n vaaliapuohjelman toteuttamiseen (esimerkiksi puolueiden muiden ja EU:n isäntämaassa kehitysyhteistyöohjelmat aiemmin riittävä valmisteluaika toteuttamat poliittiset seurantatoimet tai liikkua maassa takaus sille, että EU:n vaaliavustajaryhmän jäsenet voivat vapaasti ja olla yhteydessä kaikkiin asiaankuuluviin ministeriöihin ja muihin valtiosta riippumattomiin yhteistyökumppaneihin takaus sille, että EU:n vaaliavustajaryhmä pääsee perehtymään kaikkiin toiminnassaan tarvitsemiin tietoihin EU:n vaaliavustajaryhmän jäsenten turvallisuus tehokkaasti. taataan mahdollisimman Kolmesta viimeisestä ehdosta on syytä tehdä kirjallinen sopimus isäntämaan kanssa. Sopimus voi sisältää myös ohjesäännöt, jossa valtuuskunnan tavoitteet määritellään selvästi. Vaaliavun myöntämisperusteita voisivat olla esimerkiksi: isäntähallituksen tärkeimpien poliittisten puolueiden esittämä vaaliapua koskeva pyyntö, suostumus, Euroopan unionin aiemmin toteuttamat poliittiset valvontatoimet teknisen tai teknisen avustajaryhmän aikataulu sekä ja tietoja riittävän väljä oikeus kehitysyhteistyöohjelmat, liikkumisvapaus, saada 21 avustajaryhmän turvallisuuden takaaminen. 4. 5. Vaalitarkkailijat ja -asiantuntijat kaikkia EU:n Vaalitarkkailijoiden valintaa koskevista edellytyksistä on sovittu (liite IV). Neuvosto antoi kesäkuussa 1998 EU:n vaalitarkkailijoiden toimintasäännöt (liite III), jotka koskevat osallistuvia vaalitarkkailuvaltuuskuntien henkilöitä näiden kansallisuudesta riippumatta. Jos toimintaa rahoitetaan yhteisön varoista, komission vastuu EU:n talousarvion toteuttajana edellyttää, että sen olisi huolehdittava myös EU:n vaalitarkkailijoiden ja -asiantuntijoiden työhönotosta. Tämä organisoida asianmukaisesti ja siihen varata tarpeeksi työntekijöitä. epärealistinen toimintaan vaatimus, kuitenkin tehtävää ellei on Jäsenvaltioiden olisi edelleen esitettävä lyhytaikaisia vaalitarkkailijoita Euroopan unionin rahoittamiin osaoperaatioihin. Eurooppalaisille edustajille olisi varattava ensi tilassa tietty määräosuus EU:n tarkkailijaryhmissä. Tämän määräosan mukainen tarkkailijaryhmä voisi koostua Euroopan parlamentin jäsenistä (kunnes parlamenttia varten on luotu oma käytäntö), komission ja muiden EU:n toimielinten virkamiehistä, eurooppalaisten kansalaisjärjestöjen edustajista, EU:n erikoislaitosten EU:n edustajista, ihmisoikeuskoulutusohjelmien ja vaaliaputoiminnan koulutusohjelmien osanottajista sekä EU:n vaaliasiantuntijoista. Kaikkien tarkkailijoiden olisi oltava riittävän kokeneita tai asianmukaisesti koulutettuja. vaalitarkkailuvaltuuskuntien edellisten jäsenistä, EU:n Tarkkailijoiden päivärahoja yhtenäistettävä samanlaisiksi kaikkien työhönottotahojen kesken. EU:n lyhytaikaisten tarkkailijoiden sitoutumiseen ja työskentelyyn tähän saakka hyvin myönteisesti vaikuttaneen vapaaehtoishengen säilymistä olisi lisäksi tuettava kaikin mahdollisin keinoin. koskevat ehdot tukea olisi ja Komission vaaliapuosasto voisi laatia luettelon EU:n vaaliasiantuntijoista, jotka ovat osallistuneet vaaliaputoimintaan ja pitkäaikaiseen vaalitarkkailutoimintaan. Luettelo voisi perustua osittain EU:n toimiin ja koulutusohjelmiin osallistumista koskeviin tietoihin. Komission olisi myös edistettävä yhteistyötä kansallisista luetteloista vastaavien tahojen kanssa. EU:n yhteistä tietokantaa ei ole kuitenkaan mahdollista toteuttaa eikä se ole tarpeenkaan. Kun tarkkailua rahoitetaan yhteisön varoista, komission tehtävänä on valvoa Euroopan unionin tarkkailijoiden ja jäsenvaltioiden ehdokkaiden työhönottoa. Tietty osa tarkkailuryhmän paikoista olisi varattava komission nimeämille eurooppalaisille edustajille. Lyhytaikaisten vapaaehtoisuuteen. Komissio kansallisista luetteloista vastaavien tahojen kanssa. vaaliasiantuntijaluettelon tarkkailutehtävien vastaisuudessakin laatii EU:n perustuttava yhteistyötä edistää olisi ja 4. 6. Käytännön ohjeita toiminnan onnistumisen varmistamiseksi Kokemus on osoittanut, että seuraavat seikat ovat vaalitarkkailutoiminnan onnistumiselle: tärkeitä sekä vaaliavun että 22 – – – – – – – Kaikkien EU:n vaaliaputoimien olisi perustuttava unionin toimielinten selkeisiin toimeksiantoihin. Toimeksiannoissa olisi määriteltävä myös suhteet EU:n edustajiin, kuten komission edustustoon ja puheenjohtajavaltioon. Esikartoituksen tavanomaiseksi käytännöksi. Esikartoituksen Esikartoitus olisi otettava tekijöiden olisi oltava kokenutta ja strategisesti ajattelevaa Euroopan komission henkilöstöä. isäntämaan yhteydessä suhtautumista EU:n osallistumiseen, valmistella EU:n vaaliavun laatua ja laajuutta koskevia ehdotuksia ja selvittää, millaisia parannuksia EU:n tulisi vaatia vaalijärjestelyihin ennen kuin se tekee lopullisen päätöksen vaaliapuun osallistumisesta. voidaan tutkia vaaliyksikkö Perustettava vaaliaputoimintaa. Yksikön kokoonpano voisi olla seuraava: koordinoi EU:n ydinryhmineen kaikkea – – – – – yksi pääkoordinaattori / EU:n päätarkkailija21 ja hänen avustajansa yksi rahoitus- ja hallintojohtaja yksi tiedottaja yksi tai kaksi materiaalitoiminnoista vastaavaa virkailijaa yksi erikoiskouluttaja / raportointikoordinaattori / tilastotutkija. Kaikkien toimintayksiköiden, kuten teknisen avustajaryhmän, toiminnastaan suoraan EU:n vaaliyksikön pääkoordinaattorille. tulisi vastata Kaikkien EU:n teknisten avustajaryhmien tulisi olla paikalla riittävän ajoissa, jotta ne voivat osallistua täysipainoisesti paikallisten toimijoiden koulutukseen. Tällä tavalla voidaan parantaa paikallisten osallistujien työskentelyn tasoa ja kerätä arvokasta tietoa EU:n vaaliyksikön avuksi. Tehokkaaseen tekniseen avustajaryhmään voisi kuulua – – – – – – – – koulutusasiantuntijoita yksi ryhmäkoordinaattori yksi vaalikampanjarahoituksen asiantuntija yksi kansalaiskasvatuksen asiantuntija useita vähemmistöryhmien kouluttamiseen asiantuntijoita kansalaisyhteiskunnan kehittämiseksi yksi tiedotusalan koulutusasiantuntija useita paikallisten tarkkailijoiden kouluttajia useita äänestystyöntekijöiden koulutusasiantuntijoita. yhdessä organisaatioiden työskentelemään nais-, nuoriso-, opiskelija- ja kansalaisjärjestöjen kanssa ja valmiuksien Jokaisesta vaiheesta olisi raportoitava säännöllisesti. Kaikkien tarkkailijoiden tulisi olla koulutettuja. Sekä pitkä- että lyhytaikaisten tarkkailijoiden yksityiskohtaiseen koulutusohjelmaan heti isäntämaahan saavuttuaan. Yhteisiin koulutusohjelmiin ja osallistuminen parantaa EU:n tarkkailuryhmien työskentelyn tasoa osallistuttava kattavaan olisi ja 21 Euroopan unionin olisi pohdittava, mitä hyötyjä saavutetaan sillä, että sen edustajaa nimitetään "päätarkkailijaksi". Kaikki muut kansainväliset ryhmät sekä lehdistö käyttävät tätä termiä joka tapauksessa yleisesti. Erityisesti tässä tapauksessa selkeän esilläolon tulisi olla tärkeämpää kuin Euroopan unionin sisäiset protokollakysymykset. 23 yhteenkuuluvuutta. Olisi pyrittävä luomaan yhteiset puitteet koulutukselle ja paikallisolosuhteisiin perehdyttämiselle. Näihin toimiin kuuluu esimerkiksi kouluttajien koulutus sekä EU:n vaalitarkkailijoille suunnattu komission laatima käsikirja. Jäsenvaltioissa toteutettavassa erikoistehtäväkoulutuksessa voitaisiin käyttää hyväksi online-viestinnän uusia muotoja ja koulutusta Internetin välityksellä. YK:n tai muiden kansainvälisten tai alueellisten järjestöjen kanssa yhteistyönä tehtyjä koulutusaloitteita olisi tuettava. EU:n tarkkailijat valtuuskunnan Pitkäaikaisten tarkkailijoiden olisi hyvä saapua maahan kaksi kuukautta ennen vaalipäivää ja jäädä vaalien jälkeen seuraamaan, miten vaalituloksista johtuvat erimielisyydet ratkeavat. Pitkäaikaiset tulisi seuloa huolellisesti avaintehtäviinsä ammatillisten ja henkisten valmiuksien perusteella. Heidän pätevyydestään niin valvojina, kouluttajina kuin raportoijinakin riippuu koko EU:n vaaliapuoperaation menestys. Pitkäaikaiset tarkkailijat olisi pyrittävä sijoittamaan siten, että he pystyvät valvomaan mahdollisimman suurta osaa strategiasuunnitelman mukaisesti. vaalialueesta Pitkäaikaisten tarkkailijoiden tulisi luoda yhteyksiä vaalihallinnon eri tasoille samoin kuin paikallisiin poliittisiin puolueisiin ja paikallisiin yhteisöryhmiin. vaalien Heidän erityisesti varhaisvalmisteluja, ehdokkaiden yhtäläisiä mahdollisuuksia esiintyä tiedotusvälineissä ja käyttää hyväkseen julkisia resursseja. Heidän tulisi auttaa kehittämään paikallisten tarkkailijoiden valmiuksia ja raportoida säännöllisesti EU:n päätarkkailijalle kaikista oman vastuualueensa vaaliprosessia koskevista seikoista. Heidän tulisi myös suunnitella lyhytaikaisten tarkkailijoiden sijoittaminen mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla. vaaliluetteloiden arvioida vaalikampanjan alkamista ja sekä laatimista tarkkailla tulisi Lyhytaikaisten tarkkailijoiden tulisi saapua paikalle hiukan ennen vaalipäivää. ääntenlaskentaa He kulkua seuraavat tarkkailualueellaan. tarkkailijat vaaliyksikkö perehdyttävät lyhytaikaiset tarkkailijat tehtäviinsä, ennen kuin nämä sijoitetaan tarkkailupaikoilleen. äänestyspäivän EU:n pitkäaikaiset alustavaa ja ja Kaikkien tarkkailijoiden on noudatettava neuvoston kesäkuussa 1998 antamia toimintasääntöjä. – – – - Tarkkailuvaltuuskunnille selkeät toimeksiannot. - Esikartoituksen vakiinnuttaminen. - EU:n vaaliyksiköihin ydinryhmä. - Kaikki EU:n toimintayksiköt toimivat suoraan Euroopan unionin vaaliyksikön johtajan alaisuudessa. - EU:n tekniset avustajaryhmät ajoissa paikalla. - Valtuuskunnat antavat raportin määräajoin. - Kaikki EU:n tarkkailijat osallistuvat yhteiseen koulutusohjelmaan. - Koulutushankkeita koordinoidaan muiden organisaatioiden kanssa. - Pitkäaikaisten tarkkailijoiden on oltava paikalla kaksi kuukautta ennen vaalipäivää. - Kaikkien tarkkailijoiden on noudatettava neuvoston toimintasääntöjä. 24 4. 7. Vaalien kulun arvioiminen on arviointi vaalitarkkailuryhmän Vaalien lähettämättä jättämispäätöksen tavoin poliittisesti arkaluonteinen asia, jossa ovat panoksina sekä poliittiset etunäkökohdat että Euroopan unionin uskottavuus. Komissio yhtyy neuvoston 28. kesäkuuta 1998 tekemässä päätöksessä (liite III) esitettyihin näkemyksiin, joissa luetellaan vaalien laillisuuden arvioinnin yhteydessä huomioon otettavat tekijät. Näitä ovat: lähettämis- tai – – – – – – – – – vaalit järjestäneen elimen puolueettomuus poliittisten puolueiden, liikkua, kokoontua ja ilmaista mielipiteensä julkisesti liittoutumien ja ehdokkaiden vapaus järjestäytyä, poliittisten liittoutumien puolueiden, mahdollisuudet esiintyä tiedotusvälineissä ja ehdokkaiden tasapuoliset vaaliluetteloiden laatiminen ilman sukupuoleen, rotuun tai etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää kaikki muut vaalien vapauteen ja yhtäläisyyteen olennaisesti liittyvät seikat äänestyksen ja ääntenlaskun kulku, siten kuin ne on määritelty vaalilaissa. luonteisiin Arviointiperusteita olisi kuitenkin sovellettava joustavasti eri vaaleihin: konfliktin laukaisemiseksi tai ensi kertaa järjestettäviä vaaleja on tarkasteltava tavanomaista sallivammin. EU:n vaaliavustajaryhmän kaikki jäsenet osallistuvat vaalien lopulliseen arviointiin. EU:n päätarkkailijan, EU:n puheenjohtajavaltion paikalla olevan edustajan, Euroopan parlamentin ja komission edustuston välinen tiivis ja säännöllinen yhteydenpito on välttämätöntä yhtenäisyyden takaamiseksi. Yleisluontoinen vaiheita yksityiskohtaisemmin käsittelevä tekninen arvio on syytä erottaa toisistaan. Tämä erottelu onnistui hyvin Indonesian vaaleja arvioitaessa: poliittisen arvion arvion Euroopan neuvoston laativat vaaliyksikön johtaja. puheenjohtajavaltio vaaliprosessin poliittinen teknisen arvio eri ja ja tarkoituksenmukaisuutta, Vaalien kulun arvioinnin lisäksi komissio seuraa myös jokaisen yhteisön talousarviosta rahoitettavan EU:n vaaliaputoimen kulkua ja arvioi erityisesti niiden ja vaikuttavuutta22. Ulkoisia arviointeja tehdään säännöllisin väliajoin. Paikallisia sidosryhmiä (hallitusta, kansalaisjärjestöjä, tiedotusvälineitä) olisi pyydettävä antamaan arvionsa. Myös puolueettomia vaaliasiantuntijoita voidaan pyytää esittämään mielipiteensä. tuloksellisuutta tehokkuutta, - Vaalit arvioidaan neuvoston vuonna 1998 tekemän päätöksen mukaisesti, mutta konfliktien jälkeen ja ensimmäistä kertaa järjestettäviä vaaleja on 22 Tarkoituksenmukaisuus määräytyy ratkaistavien ongelmien ja ohjelman tavoitteiden keskinäisen suhteen perusteella. Tehokkuus kuvaa toteutettujen toimien ja tulosten välistä suhdetta. Tuloksellisuus puolestaan määräytyy tulosten ja erityistavoitteiden vastavuuden perusteella ja vaikuttavuus taas tulosten ja yleistavoitteiden vastaavuuden perusteella. 25 tarkasteltava tavallista sallivammin. - Vaaliarviointi tehdään sen jälkeen, kun kaikkia EU:n paikalla olleita edustajia on kuultu ja heiltä on saatu suostumus. - Yhteisön vaaliaputoimia arvioidaan säännöllisesti. 4. 8. Euroopan unionin esilläolon parantaminen toteuttamiskäytäntöjä parannetaan ja kehitetään nykyistä Tuomalla näkyvästi esiin EU:n osallistuminen vaalijärjestelyihin ja sen myöntämä demokratisoitumisprosessin edistämiseen apu painotetaan EU:n sitoutumista ulkopolitiikassaan. EU pääsee entistä näkyvämmin esille, kun politiikan määrittely- ja avoimemmiksi. Vaaliavusta vastaavan osasto huolehtisi erityisesti siitä, että EU:n vaaliapua koskevat tiedot ovat saatavilla Internetissä. Esilläolosta ei kuitenkaan pitäisi tehdä tavoitetta sinänsä, ja EU:n olisi varottava jättämästä kansallisia toimielimiä ja toimijoita varjoonsa. EU:n identiteetin ja esilläolon paras tae on tehokkaasti johdettu operaatio. Hyötyä on myös siitä, että unionin vaaliyksikön johtoelimissä on mukana ammattitiedottaja, joka on Euroopan unionin kansalainen ja joka tuntee unionin politiikat ja toimielimet. Myös EU:n vaalitarkkailuyksikön johtajaksi on mahdollisuuksien mukaan syytä valita hyvin ilmaisukykyinen henkilö, jolla on kokemusta toiminnasta tiedotusvälineiden kanssa. Joissakin tapauksissa voidaan harkita jonkin tunnetun eurooppalaisen merkkihenkilön valitsemista tähän tehtävään. Myös EU:n tunnusta on syytä käyttää esimerkiksi asusteissa. Kun Euroopan unioni osallistuu kansainvälisen järjestön johdolla tapahtuvaan toimintaan, unionin esilläolovaatimukset olisi sisällytettävä osaksi muodollista sopimusta. - Internetissä julkaistaan EU:n vaaliapuun liittyvää yksityiskohtaista ja yleistä tietoa. - Euroopan unionin vaaliyksikön johtajan tulisi suhtautua myönteisesti tiedotusvälineisiin, ja hänellä olisi oltava apunaan tiedottaja. - Hyödynnetään EU:n tunnuksia ja tiedotusaineistoa. - Esilläolon turvaamista valvotaan muiden kumppanien kanssa tehdyillä sopimuksilla. 4. 9. Yhteistyö muiden järjestöjen kanssa Vaaliaputoimintaan ja vaalitarkkailuun osallistuu useita kansainvälisiä järjestöjä ja kansalaisjärjestöjä. Euroopan unioni on työskennellyt niistä monien kanssa. Tämä yhteistyö on kuitenkin usein toteutunut siten, että vastuu on siirretty muille järjestöille, ja Euroopan unionia on pidetty lähinnä pankkina, joka rahoittaa jonkin toisen järjestön hallinnoimaa operaatiota. Kyseisen järjestön jäsenvaltiot eivät välttämättä kuuluu EU:hun eivätkä niiden tarkoitusperät ole välttämättä myöskään samat kuin Euroopan unionin. Näin on menetetty poliittinen vaikutusmahdollisuus ja tilaisuus esilläoloon. Kun otetaan huomioon eri puolilla maailmaa järjestettävien vaalien määrä sekä Euroopan unionin rajalliset voimavarat ja asiantuntemus, aina silloin tällöin on vastakin välttämätöntä toimia muiden järjestöjen välityksellä. EU joutuu joka tapauksessa työskentelemään kentällä yhdessä muiden kanssa. Koordinoinnin parantaminen on sen vuoksi välttämätöntä. Yhteistyökumppaneihin on myös oltava 26 säännöllisesti yhteydessä. On harkittava puitesopimusten tekemistä tärkeimpien kansainvälisten hallitusten välisten ja valtiosta riippumattomien järjestöjen, kuten YK:n kehitysohjelman (UNDP), vaaliavustusosaston (UN Electoral Assistance Department) ja vapaaehtoisohjelman (UNV) sekä ETYJ:n/ODIHR:n, OAS:n ja jos niiden uskotaan tuottavan todellista International IDEA -instituutin kanssa, lisäarvoa. Näiden sopimusten tulisi perustua aidosti yhdessä määriteltävään politiikkaan ja sen toteuttamiseen sen sijaan, että niissä keskityttäisiin vain rahoitus- ja esilläolokysymyksiin. Sopimusten tarkoitus on helpottaa ja nopeuttaa yhteistyötä kansainvälisten järjestöjen kanssa yksittäisissä vaaliapuoperaatioissa. Komissio tutkii mahdollisuuksia näiden sopimusten tekemiseksi. - Tärkeisiin kansainvälisiin järjestöihin ollaan säännöllisesti yhteydessä. - Tutkitaan mahdollisuuksia puitesopimusten tekemiseksi. 5. PÄÄTELMÄT Tämän tiedonannon sisältämien suositusten (esitetty tiivistelmänä liitteessä V) tavoitteena on parantaa Euroopan unionin osallistumisen laatua ja vaikuttavuutta edistämällä vapaiden ja rehellisten vaalien järjestämistä ja siirtymistä vakaaseen demokratiaan. Tämä toiminta pohjautuu EU:n tähänastiseen monipuoliseen kokemukseen sekä muiden yhteistyökumppaneiden asiantuntemukseen. Vaikka vain harvat epäilevät, etteikö demokratia olisi paras olemassa oleva hallintomuoto, vaalit ovat kuitenkin vain yksi osa laajempaa rakennelmaa pyrittäessä turvaamaan aidosti vapaan ja demokraattisen yhteiskunnan toiminta. Tässä mielessä EU:n vaaliapu muodostaa vain yhden osan EU:n panostuksesta kolmansien maiden demokratisoitumisprosessien ja kestävän kehityksen tukemiseksi. Komissio pyytää neuvostoa ja Euroopan parlamenttia osallistumaan kanssaan tässä tiedonannossa esitettyjen ajatusten edelleen kehittämiseen. 27 LIITE I YLEISKATSAUS EUROOPAN UNIONIN VAALIAPUUN 1. Tärkeimmät operaatiot oli unioni erimielisyydet, tarkkailijana Venäjän Euroopan ensimmäisissä monipuolue- parlamenttivaaleissa, jotka pidettiin 11. ja 12. joulukuuta 1993. Näissä vaaleissa toimeenpanevien ja valittiin valtionduuma ja federaationeuvosto. Niitä edelsivät lakiasäätävien elinten voimakkaat ja yhdessä niiden kanssa järjestettiin perustuslakia koskeva kansanäänestys. Euroopan unionin neuvosto hyväksyi 9. marraskuuta 1993 yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvan yhteisen toiminnan EU:n tarkkailuryhmän lähettämiseksi Venäjälle23. EU:n tarkkailuyksikkö perustettiin yhteisellä toimella, mutta se rahoitettiin Tacis- demokratiaohjelmasta (346 000 ecua). Ryhmän tehtävänä oli avustaa unionin tarkkailijoita ja koordinoida heidän toimintaansa. Lisäksi se koordinoi paikan päällä yhteistyötä muiden kansainvälisten järjestöjen ja kansalaisjärjestöjen kanssa, piti yllä yhteyksiä Venäjän viranomaisiin ja varmisti, että tarkkailijat sijoittuvat tasaisesti eri puolille maata. Euroopan unioni sijoitti tarkkailutehtäviin 116 edustajaa sekä Euroopan parlamentista että kansallisista parlamenteista ja 91 asiantuntijaa (5 lyhytaikaista tarkkailijaa mukaan lukien). Vaikka venäläisissä menettelyissä oli paljon puutteita, järjestelmällisiä väärinkäytöksiä ei ollut ja vaalit arvioitiin vapaiksi ja yhtäläisiksi. Vaalien tarkkailemisen lisäksi Euroopan unioni seurasi myös sitä, miten laajasti tiedotusvälineet käsittelivät vaaleja. Seurannan toteutti Euroopan mediainstituutti (EIM) 200 000 ecun määrärahalla. EIM muodosti tiedonvälityksen tiiviissä yhteistyössä EU:n tarkkailuryhmän kanssa. seurantaryhmän, jonka puitteissa Seurantaryhmän tehtävänä oli arvioida se oikeudellinen kehys, tiedotusvälineet ja itsenäisesti se, kuinka sekä tasapuolisesti tiedotusvälineet käsittelivät itse vaaleja. tiedottivat vaaliprosessista, joka toimi 17. Venäjällä joulukuuta Toinen joulukuun 1993 perustuslakiuudistuksen jälkeinen sarja parlamenttivaaleja pidettiin Venäjän keskusvaalilautakunnan Euroopan unionille osoittamaan pyyntöön saada tukea vaalien tarkkailuun luotiin EU:n vaaliyksikkö, jonka tehtävänä oli antaa logistista tukea EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden lähettämille vaalitarkkailijoille. Tukeen sisältyi toimitettiin toimistotarvikkeita, tulkkeja, kuljetusapua ja sihteerejä sekä lyhytaikaista teknistä apua Venäjän keskusvaalilautakunnalle. neuvonantajan lähettäminen. Vastauksena seitsemän Samoin 1995. Venäjän ensimmäiset vapaat presidentinvaalit pidettiin kesä- ja heinäkuussa 1996, ja Venäjän keskusvaalilautakunta kutsui Euroopan unionin, ETYJ:n ja muita järjestöjä tarkkailemaan niitä. Euroopan unioni myönsi 294 000 ecua24 tähän tarkoitukseen. Tehtävää hoitamaan perustettiin toinen EU:n vaaliyksikkö, joka huolehti 244:n Euroopan unionin maista lähetetyn vaalitarkkailijan tarvitsemista palveluista. ETYJ/ODIHR:n Moskovan-yksikköön palkattiin kaksi henkilöä huolehtimaan tarkkailijoiden sijoittamisesta ja alueellisesta yhteistyöstä. EU:n vaaliyksikön tehtäviin sisältyi yleis- ja tilannetietojen toimittaminen tarkkailijoille sekä vaalien kulun ja tulosten analysoiminen. Vaikka vaalilakia oli kehitetty huomattavasti 23 24 Päätös 93/604/YUTP, EYVL L 286, 20. 11. 1993, s. 3. Tacis-demokratiaohjelma. 28 edellisten vuoden 1991 vaalien jälkeen, uusiksi parannuksiksi. tarkkailuryhmä antoi useita suosituksia seurantaan. Väliaikaisen vaalien ja rauhanprosessin jatkumisen varmistamiseksi parlamentti- Euroopan unioni osallistui Tšetšeniassa tuhoisan sisällissodan jälkeen vuonna 1997 laillisuuden järjestettyjen vahvistamiseksi ja presidentinvaalit päätettiin järjestää pikaisesti 27. tammikuuta 1997. Euroopan unioni avusti 100 000 eculla25 ETYJ:ä, jonka myötävaikutuksella rauhansopimus oli saatu aikaan elokuussa 1996. Apu käytettiin perustarvikkeiden, kuten vaalilipukkeiden, vaaliuurnien kuljetus-, toimistotarvike- ja televiestintäkulujen kattamiseen. Vaalit arvioitiin "esimerkillisiksi ja vapaiksi". häviämättömän musteen hankkimiseen hallituksen sekä ja Euroopan unioni oli tarkkailemassa huhtikuussa 1994 pidettyjä Etelä-Afrikan ensimmäisiä demokraattisia vaaleja, joissa kaikki rodut olivat äänioikeutettuja, eli kansallisia ja maakunnallisia vaaleja. Kyseessä oli historiallinen tapahtuma, sillä vaalien myötä Etelä-Afrikka siirtyi rotuerotteluun perustuvasta yhteiskunnasta demokratiaan, jossa kaikki rodut ovat tasa-arvoisia. Neuvosto hyväksyi 6. joulukuuta 1993 yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvana yhteisen toiminnan Etelä-Afrikan vaalien tukemiseksi26. Kaikkiaan tukea myönnettiin 18,5 miljoonaa ecua27. Yhdistyneiden Kansakuntien toimiessa yleiskoordinaattorina Euroopan unioni sijoitti paikalle 325 tarkkailijaa (joista 14 Euroopan parlamentin jäseniä) ja lähetti Etelä-Afrikan itsenäisen vaalilautakunnan ja itsenäisen tiedotuskomission käyttöön 112 poliisia, vaaliasiantuntijaa ja neuvonantajaa. Lisäksi Euroopan unioni osallistui tiiviisti äänestäjien valistamiseen ja myönsi tukea valtion vaalirahastolle. Äänestäjien prosentti äänestyslipukkeista oli väärin täytetty), ja sen toteutti osittain eteläafrikkalaisten piispainkokouksen kansalaisjärjestöjen johdolla. unionin EU:n vaalitarkkailutoimintaa ja neuvomaan ja avustamaan tarvittaessa Etelä-Afrikan itsenäistä vaalilautakuntaa. Vaalien järjestämistä pidettiin yleisesti merkittävänä saavutuksena: miljoonat tavalliset aiemmin poliittisesta toiminnasta poissuljetut kansalaiset saivat mahdollisuuden edistää aktiivisesti poliittista muutosta. Vaalit arvioitiin vapaiksi, joskaan niiden ei katsottu olleen kaikkien yksittäisten äänestäjien ja ääntenlaskentakäytännöissä ilmenneiden kannalta täysin yhtäläiset äänestys- puutteiden vuoksi. Koska vaalien tulos kuitenkin hyväksyttiin yleisesti, vaaleja voidaan pitää Etelä-Afrikan kansan poliittisen tahdon ilmaisuna. yhteenliittymä Etelä-Afrikan perustettiin valistusohjelma koordinoimaan vaaliyksikkö (ainoastaan katolisen onnistui hyvin yksi jälkeisten Mosambik kuuluu EU:n eniten tukemien maiden joukkoon. Yhteisö on osallistunut kolmien peräkkäisten vaalien avustamiseen sekä rahallisesti että teknisesti. Kansallinen vaalilautakunta sai EY:ltä vuonna 1994 yli 50 prosenttia ensimmäisten ja sisällissodan parlamenttivaalien) järjestämiseen tarvitsemistaan varoista. EU:n vaalitarkkailijat jäseninä yli 2 000-henkisessä UNOMOZ:n (United Nations Operation in olivat Mozambique) ja yhtäläisiksi, ja niiden katsottiin käyvän esimerkistä murrosvaiheessa oleville maille. Vuonna 1998 EU avusti ensimmäisiä 33 kunnassa järjestettyjä kunnallisvaaleja vaalitarkkailuvaltuuskunnassa. Vaalit (presidentinvaalien demokraattisten arvioitiin vapaiksi vaalien 25 26 27 Tacis-demokratiaohjelma. Päätös 93/678/YUTP, EYVL L 316, 17. 12. 1993, s. 45. Budjettikohta B7-5070. 29 joka 9,5 miljoonalla eurolla, mikä kattoi 60 prosenttia vaalien kokonaisbudjetista. Koska äänestäjäluetteloiden laatimiskäytännöt eivät olleet aivan yhtenäisiä, Renamo ja muutamat muut pienet puolueet päättivät olla osallistumatta vaaleihin, minkä vuoksi vaaliprosessia ei voida lainmukaisena. Vuonna 1999 suhteessa pitää Mosambikilla oli toisia presidentin- ja parlamenttivaaleja järjestäessään edessään koetus, joka jokaisen murrosvaiheessa olevan maan on käytävä läpi. EY avusti vaaleja 21 miljoonalla eurolla, mikä vastasi 58 prosenttia vaalien kokonaisbudjetista. EU kokosi 64 tarkkailijan valtuuskunnan, johon liittyi sittemmin myös neljä norjalaista tarkkailijaa. Kaikki vaalitarkkailuvaltuuskunnat olivat yhtä mieltä siitä, että vaaleja voitiin pitää vapaina ja yhtäläisinä. Ääntenlaskentaan liittyi kuitenkin viivästyksiä ja pieniä epäselvyyksiä, ja Renamo ilmoitti, että se ei hyväksy vaalien tuloksia. Tästä huolimatta sen valituksi tulleet edustajat osallistuivat presidentti Chissanon johdolla pidettyihin parlamentin istuntokauden avajaisiin. Euroopan unionilla oli tärkeä osaa vuonna 1996 järjestettyjen Palestiinan vaalien Israelin vetäydyttyä Länsirannalta palestiinalaiset valmistelussa ja tarkkailussa. pitivät kaikkien aikojen ensimmäiset presidentin- ja parlamenttivaalinsa Länsirannan ja Gazan alueella 20. tammikuuta 1996. Euroopan unioni nimettiin koordinoimaan näiden vaalien kansainvälistä tarkkailua Palestiinan ja Israelin 28. syyskuuta 1995 tekemällä väliaikaisella sopimuksella. Euroopan unioni myönsi 7,5 miljoonan ecun avustuksen Palestiinan vaalien valmisteluun28. Nämä varat käytettiin pääasiassa vaalilain valmisteluun, vaalipiirirajojen määrittelyyn, vaalien hallintokoneiston luomiseen, kansalaiskasvatuskampanjan toteuttamiseen ja varusteiden hankkimiseen. Tämän lisäksi Euroopan unioni myönsi 10 miljoonaa ecua vaalien tarkkailuun. Tästä summasta käytettiin kuitenkin vain 7,5 miljoonaa ecua vaaliaikataulusta johtuneista syistä. Neuvosto teki useita Palestiinan vaaleja koskevia YUTP-päätöksiä: päätös 19. huhtikuuta 1994 yhteisestä toiminnasta Lähi-idän rauhanprosessin tukemiseksi29, jossa ilmaistiin Euroopan unionin aikomus avustaa ja tarkkailla miehitetyillä alueilla järjestettäviä vaaleja, neuvoston päätös 1. kesäkuuta 199530, ja jolla perustettiin EU:n vaaliyksikkö ja neuvoston päätös 25. syyskuuta 1995, määriteltiin vaalien tarkkailun rahoitukselliset ja hallinnolliset menettelyt31. jossa tähän tarkoitukseen myönnettiin 10 miljoonaa ecua, vaalivirkailijoiden kouluttamiseen, EU:n vaaliyksikön oli organisoitava eurooppalainen vaalitarkkailuvaltuuskunta (johon kuului 285 tarkkailijaa, joista 60 oli lyhytaikaisia, 130 keskipitkäaikaisia ja 95 pitkäaikaisia) ja koordinoitava 390:n muun kansainvälisen kolmansien maiden, kansainvälisten järjestöjen ja kansalaisjärjestöjen tarkkailijan toimintaa. EU:n joistakin vaaliyksikkö välikohtaukset välikohtauksista liittyivät huolimatta. palestiinalaislehdistön toiminnan rajoittamiseen ja joidenkin palestiinalaisten ehdokkaiden pelotteluun, poliisin harjoittamaan äänestämisen häirintään Itä- Jerusalemissa ja äänestäjien pelotteluun Hebronissa äänestyspäivänä. demokraattisen vaaliprosessin Raportoidut luonteen vahvisti Euroopan unioni on tukenut ETYJ:ä useiden vaalien järjestämisessä ja valvonnassa Bosniassa ja Hertsegovinassa vuosina 1996, 1997 ja 1998. Bosnian sodan päätyttyä tehtäväkseen vaalien järjestämisen osana etnisten kansainvälinen yhteisö otti 28 29 30 31 Rahoitus budjettikohdasta B-7-420 (aiemmin B7-7110). Päätös 94/276/YUTP, EYVL L 119, 7. 5. 1994, s. 1 Päätös 95/205/YUTP, EYVL L 130, 14. 6. 1995, s. 1. Päätös 95/403/YUTP, EYVL L 238, 6. 10. 1995, s. 4. 30 vaalien järjestäminen, puhdistusten tuhoaman maan jälleenrakennusta. Vuonna 1995 tehdyissä Daytonin rauhansopimuksissa ETYJ:lle annettiin tehtäväksi Bosnian ja Hertsegovinan ensimmäisten rauhan täytäntöönpanoneuvosto pyysi ETYJ:ä uudelleen järjestämään vuoden 1998 yleiset vaalit. Kaiken kaikkiaan Euroopan unioni myönsi ETYJ:n kautta 18 miljoonaan ecua toisen pilarin rahoitus yhteenlaskettuna) Bosnian vaalien (ensimmäisen ja tukemiseen, vaikka Euroopan unionin esilläolo ei toivotulla tavalla. Vuonna 1996 Euroopan unioni myönsi näihin toimiin 5,6 miljoonaa ecua, vuonna 1997 vastaavasti 5,5 miljoonaa ecua ja vuonna 1998 5 miljoonaa ecua. joulukuussa toteutunut 1997 ja ja Hertsegovinan Neuvosto hyväksyi 10. kesäkuuta 1996 yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvan yhteisen toiminnan32 ETYJ:n Bosnian ja Hertsegovinan vaaleihin liittyvän toteutettiin EU:n toiminnan tukemiseksi 3 miljoonan ecun avustuksella. Tuki tarkkailijayksikön osallistumisena ETYJ:n tarkkailutoimiin. Valvonnan kohteena olevat vaalit pidettiin 14. syyskuuta 1996, ja ne koskivat seuraavia toimielimiä: Hertsegovinan parlamenttia, Bosnian presidenttineuvostoa, Bosnian ja Hertsegovinan muodostaman kahden hallintoalueen – muslimien ja kroaattien liittovaltion ja Bosnian serbitasavallan – parlamentteja, Bosnian serbitasavallan presidenttineuvostoa sekä kantonien hallintoelimiä. Vaikka kunnallisvaalit oli alunperin tarkoitus pitää kyseisenä päivänä, ne jouduttiin lykkäämään vuoteen 1997 vaaliluetteloiden laatimisessa ilmenneiden ongelmien vuoksi. Vuoden 1996 vaaleissa Euroopan unioni myönsi ETYJ:lle lisäksi 2,64 miljoonaa ecua äänestäjien valistamiseen, vaalitarvikkeiden (vaaliuurnien ja vaalikoppien) hankintaan ja vaalitarkkailuun33. Bosnian ja ja Hertsegovinassa 13. –14. Vuonna 1997 pidettiin kahdet vaalit: kunnallisvaalit Bosnian ja Hertsegovinan liittovaltiossa ja Bosnian serbitasavallan lakiasäätävän kokouksen vaalit. Neuvosto päätti Bosniassa syyskuuta 1997 järjestettäviä kunnallisvaaleja koskevasta yhteisestä ulko- ja turvallisuuspoliittisesta toiminnasta 24. maaliskuuta 199734. Tämän päätöksen mukaan vuoden 1996 vaaleissa käyttämättä jääneet varat (1,1 miljoonaa ecua) voitiin käyttää kyseisten vaalien tukemiseen. Lisäksi neuvosto päätti 24. maaliskuuta 1997 toisesta yhteisestä ulko- ja turvallisuuspoliittisesta toiminnasta35, jolla myönnettiin vielä 5,5 miljoonaa ecua Bosnian ja Hertsegovinan kunnallisvaalien tukemiseen vaaliluetteloiden laatimisen, äänestyksen ja äänten laskemisen valvonta mukaan lukien. Neuvosto päätti 20. lokakuuta 1997 lisäksi yhdestä yhteisestä ulko- turvallisuuspoliittisesta toiminnasta36 ETYJ:n tukemiseksi edelleen marraskuussa 1997 pidettävän Bosnian serbitasavallan lakiasäätävän kokouksen valvontatoimissa. Tässä yhteisessä ulko- ja turvallisuuspoliittisessa toiminnassa määrättiin, että tuki rahoitettaisiin niistä 5,5 miljoonasta ecusta, joista oli maininta maaliskuussa 1997 annetussa yhteisessä toiminnassa. ja Vuonna 1998 ETYJ järjesti jälleen kaikkien Bosnian päätoimielinten vaalit. Euroopan unioni uudisti tukensa ETYJ:lle myöntämällä 5 miljoonan ecun suuruisen avustuksen, joka oli tarkoitettu ETYJ:n johdolla toimivan EU:n valvontaryhmän 32 33 34 35 36 Päätös 96/406/YUTP, EYVL L 168, 6. 7. 1996, s. 1. Budjettikohta B7-7001. Päätös 97/153/YUTP, EYVL L 63, 4. 3. 1997, s. 1. Päätös 97/224/YUTP, EYVL L 90, 4. 4. 1997, p1. Päätös 97/689/YUTP, EYVL L 293, 27. 10. 1997, s. 2. 31 muodostamiseen ja ETYJ/EU-tiedotuskeskuksen perustamiseen. Tämä keskus levitti tietoja vaaleista kansallisella ja kansainvälisellä tasolla. Euroopan unioni tarkkaili 21. kesäkuuta 1998 pidettyjä Togon presidentinvaaleja maan hallituksen pyynnöstä. Vapaiden ja yhtäläisten vaalien järjestäminen oli yksi kansainvälisen yhteisön asettamia pääehtoja Togolle annetun avun jatkamiselle. Euroopan unioni avusti vaaleja laajasti yhteensä 2 miljoonalla eculla. Erityisesti annettiin teknistä ja rahallista apua kansalliselle vaalilautakunnalle, tiedonvälityksen seurantaan, vaaliprosessiin osallistuvien henkilöiden (prefektien, paikallisten vaalilautakuntien jäsenten, äänestyspaikkavirkailijoiden ja poliittisten puolueiden edustajien) koulutukseen, kansalaiskasvatukseen ja kansallisten tarkkailijoiden koulutukseen. Euroopan unioni osallistui vaalien kansainväliseen tarkkailuun varaten 600 000 ecua tähän tarkoitukseen (koko summaa ei käytetty). Yhdistyneessä kuningaskunnassa toimiva kansalaisjärjestö Electoral Reform International Services (ERIS) pieni sijoitti kentälle viisi keskipitkäaikaista koordinointiyksikkö. Euroopan unioni alueellista tarkkailijaa ja 35 pitkäaikaista tarkkailijaa. Toisin kuin jotkin muut kansainväliset tarkkailijat EU:n tarkkailuvaltuuskunta arvioi, että vaalit eivät olleet vapaat, avoimet ja yhtäläiset ja että julkistettu tulos ei heijastanut Togon kansan tahtoa. Euroopan unioni päätti olla jatkamatta täysimittaista kehitysyhteistyötä Togon kanssa. Köyhimpiä väestöryhmiä tukevat hankkeet kuitenkin jatkuivat. vaalitarkkailun johtamisesta. perustettiin Paikalle vastasi 2,4 miljoona Euroopan unioni tuki Nicaraguan toisia yleisiä vaaleja, jotka pidettiin 20. lokakuuta 1996. Tällöin järjestettiin presidentin-, parlamentti- ja paikallisvaalit. Ne koskivat myös Keski-Amerikan parlamentin jäseniä. Euroopan unioni myönsi vaaliprosessin tukemiseen vaalilautakuntaa Se vaalivirkailijoiden kouluttamisessa ja muodostamalla koordinointiryhmän EU:n tarkkailijoita varten. Vaalien joulukuuhun 1996 ajoittuneen toisen kierroksen kuluessa toteutettuun kansalaiskasvatushankkeeseen myönnettiin lisäksi 400 000 ecua38. Euroopan unioni tuki Amerikan maiden järjestöä (OAS) Paraguayn 10. toukokuuta 1998 pidettyjen yleisten vaalien tarkkailemisessa. Tätä tarkoitusta varten Euroopan unioni myönsi 250 000 ecua39. avusti Nicaraguan ecua37. Euroopan unioni tuki Jemenissä 1997 pidettyjen vaalien järjestelyjä ja tarkkailua. Yhteisö antoi merkittävän avustuksen (681 000 euroa) edistääkseen naisten osallistumista vaaleihin ja avustaakseen paikallisvaalien valvonnan järjestämisessä sekä vaalien järjestämisessä. Lisäksi unioni lähetti noin 150 pitkä- ja lyhytaikaista vaalitarkkailijaa, mm. useita Euroopan parlamentin jäseniä ja komission virkamiehiä vaalikampanjan ajaksi. Unionin tarkkailijat pitivät vaaleja kokonaisuutena ottaen vapaina ja rehellisinä. Euroopan unioni tuki Kambodžassa 26. heinäkuuta 1998 pidettyjä yleisiä vaaleja myöntämällä tähän tarkoitukseen 10,45 miljoonaa ecua40. Nämä vaalit olivat Kambodžalle keino palauttaa demokratia sekä ansaita uudelleen vuoden 1997 vallankaappauksen jälkeen menettämänsä kansainvälisen yhteisön oikeudellinen hyväksyntä ja apu. Euroopan unioni osallistui vaaliprosessiin hyvin tiiviisti erityisesti valmistelemalla vaalien oikeudellista kehystä, tukemalla kansallista vaalilautakuntaa 37 38 39 40 Budjettikohta B7-310. Budjettikohta B-7-310. Budjettikohta B7-310. Budjettikohta B7-3000. 32 sekä noin laatimista äänestystä sekä YK:n tarkkailemalla vaaliluetteloiden joiden antamissa arvioissa oli ja 200 vaalitarkkailijan voimin. Euroopan unioni nimitti erikoisedustajan (Euroopan parlamentin jäsenen Glenys Kinnockin) ja päävaalitarkkailijan (suurlähettiläs Sven joitakin vivahde-eroja. Eurooppalaisen Linderin), tarkkailijaryhmien tarkkailuyksikön työskentelyä Tämän (suurlähettiläs Linderin johtaman) tarkkailijaryhmän antaman lausunnon mukaan vaalit olivat olleet riittävän vapaat ja yhtäläiset ilmaisemaan kansan tahdon. Glenys Kinnockin lausunto oli kriittisempi vaalikampanjan ja vaaliluetteloiden laatimisen kuluessa tapahtuneiden ihmisoikeusloukkausten, vaalipäivänä sattuneen kymmenen ihmisen lukuisten epäselvyysväitteiden vuoksi. tarkkailijaryhmä. ääntenlaskentaa kansainvälinen tarkkailijoiden koskeneiden ja muiden kuoleman, koordinoi yhteinen riitojen ja ja (900 000 itsenäiselle kansalliselle nigerialaisen ajoneuvoihin), vaalilautakunnalle tietojenkäsittelyyn tuki Nigerian parlamenttivaaleja (20. helmikuuta 1999) ja Euroopan unioni presidentinvaaleja (27. helmikuuta 1999). Nämä vaalit tarjosivat mahdollisuuden nostaa valtaan demokraattisesti valittu siviilihallitus viisitoista vuotta kestäneen sotilashallinnon jälkeen. Euroopan unionin tuki Nigerian vaaleille koostui seuraavista euroa osista: tuki kansalaiskasvatukseen, tuki YK:lle koordinointityöhön käytettäväksi (850 000 euroa), teknisen avustajan nimittäminen YK:n ja EU:n toiminnan koordinointiin (80 000 euroa41), paikallisen vaaliseurannan avustaminen (siirtymävaiheen kansalaisjärjestön seurantaryhmä) (600 000 euroa42) ja yhteinen ulko- ja turvallisuuspoliittinen toiminta (810 000 euroa) Euroopan unionin sadan vaalitarkkailijan sijoittamiseksi kentälle43. Nämä olivat kaikki lyhytaikaisia tarkkailijoita, jotka oli otettu töihin Yhdistyneiden Kansakuntien vapaaehtoisohjelmaan (UNV) unionin toimeksiannosta ja unionin laatiman nimiluettelon perusteella. Kuten yhteisessä toiminnassa edellytettiin, puheenjohtajavaltio nimesi EU:n edustajan (suurlähettiläs Sulimman) vastaamaan EU:n ja YK:n yhteisistä julkilausumista sekä suhteista lehdistöön ja yleisöön. Vaalit herättivät ja tehtailutapauksia, ja annettujen äänien määrä ylitti joillakin alueilla huomattavasti uskottavana pidettävät luvut. Kaikesta huolimatta Euroopan unioni arvioi, että vaalimenettelyn perustana olivat monipuoluejärjestelmä, yleinen äänioikeus ja julkilausumassaan demokratian periaatteet. Tästä syystä Euroopan unioni vaalitulosten heijastavan yleisesti Nigerian kansan tahtoa. väärentämis- väittelyä: johdolla tietoon äänien verran jonkin totesi tuli Euroopan unioni tuki Indonesian parlamenttivaaleja, jotka pidettiin 7. heinäkuuta 1999. Näitä vaaleja edelsi vakava vuosikymmeniä kestäneen sorron jälkeinen taloudellinen ja poliittinen kriisi, ja ne olivat merkkipaalu Indonesian tiellä demokratiaan. Vaikka Indonesian hallitus korosti kansainvälisen avun merkitystä ja toivotti kansainväliset tarkkailijat tervetulleiksi, se teki selväksi, että se ei esittäisi kansainvälisille tarkkailijoille virallista kutsua ja että ulkoinen vaaliapu olisi ohjelman kanavoitava UNDP:n kautta. EU myönsi 7 miljoonaa euroa44 41 42 43 44 Kaikki kolme osaa rahoitettiin alustavasta kansallisesta ohjelmasta. Budjettikohta B7-7020. Tämän rahoituksen turvin siirtymävaiheen seurantaryhmä pystyi ennen kaikkea käyttämään 10 000:ta nigerialaista vaalitarkkailijaa apunaan jokaisessa kolmessa vuonna 1999 järjestetyista 27. helmikuuta ja osavaltion edustajien vaaleissa 9. tammikuuta) ja seuraamaan siten maan siirtymistä siviilihallintoon. Päätös 98/735/YUTP, EYVL L 354, 30. 12. 1998, s. 1. Budjettikohta B7-3000. (kansalliskokousvaaleissa presidentinvaaleissa päävaaleista helmikuuta, 20. 33 tästä ja EU:n tarkkailuun avustuksesta vaalitarkkailuyksikön toimielinten hallintaan liittyvistä koordinointiin UNDP:n kanssa. Suurin osa suunnattiin indonesialaisille kansalaisjärjestöille ja vaalien seurantajärjestöille. Nämä ryhmät vastasivat äänestäjien valistukseen, tiedonvälitykseen, kotimaiseen vaaliseurantaan, kansalaiskasvatukseen ja tehtävistä. Tähän tehtävään nimettiin 17 EU:n teknistä asiantuntijaa. EU osallistui myös vaalien kansainväliseen perustamiseen. Vaaliyksikön johtajaksi nimettiin EU:n pääkoordinaattorin nimikkeellä entinen Euroopan yhteisön virkamies John Gwyn Morgan. Euroopan unioni lähetti paikalle eniten kansainvälisiä tarkkailijoita. Näistä 30 oli lyhytaikaisia ja 85 pitkäaikaisia (jälkimmäisistä 21 oli kahdenvälisiä jotka Euroopan unionin jäsenvaltiot olivat värvänneet ja joiden palkan ne maksoivat suoraan mutta joiden työskentelyä EU:n tarkkailuyksikkö koordinoi). Lisäksi EU:n ydinryhmään kuului ja tekniseen avustajaryhmään 17 jäsentä. Kaikkiaan EU:n seitsemän jäsentä, Joistakin välikohtauksista huolimatta vaalit alaisuudessa toimi 139 henkilöä. arvioitiin vapaiksi ja avoimiksi, ja niiden katsottiin muodostavan asianmukaisen perustan hallituksen muodostamiselle kansan demokraattisesti ilmaiseman tahdon mukaisesti. Lausunnon antamisen aikoihin ääntenlaskenta oli kuitenkin vasta alussa, sillä siinä oli edetty hyvin hitaasti. Lopullisten tulosten julkistaminen heinäkuussa 1999 vahvisti Euroopan unionin kannan. tarkkailijoita, Euroopan unioni tuki myös YK:n elokuussa 1999 Itä-Timorilla järjestämää kansanäänestystä myöntämällä 5 miljoonan euron avustuksen YK:n erityisrahastoon. Jotkin Euroopan unionin jäsenvaltiot tukivat vaaleja kahdenvälisesti myöntämällä tarvike- ja henkilöstöapua. EU oli hyvän vähän esillä tässä operaatiossa. 2. EU:n tähänastisen vaaliaputoiminnan vaihtelevat käytännöt vaalijärjestelyissä Siinä, missä kuulunut avustaminen ensimmäiseen pilariin (EY), vaalitarkkailu on ollut rajatapaus, joka on sijoitettu milloin ensimmäiseen, milloin toiseen pilariin (YUTP). aikoihin viime on esimerkkejä yhteiseen ulko- Eräitä turvallisuuspolitiikkaan sisällytetyistä ja Euroopan unionin vaalitarkkailuoperaatioista ovat Venäjä (1993), Etelä-Afrikka (1994), Palestiina (1996), Bosnia ja Hertsegovina (kesäkuu 1996, 1997 ja 1998) ja Nigeria (1999). Kaikki nämä olivat yhteisen ulko- ja turvallisuuspoliittisen toiminnan kohteita, mutta YUTP:n ensimmäisinä vuosina toimintaan ei aina käytetty YUTP- rahoitusta (esimerkiksi Venäjän ja Etelä-Afrikan toiminta rahoitettiin ensimmäisestä pilarista). Tuolloin Euroopan yhteisön talousarviossa ei ollut erillistä yhteiselle ulko- ja turvallisuuspolitiikalle varattua lukua. Viimeisimpiä esimerkkejä yksinomaan ensimmäisestä pilarista rahoitetuista vaalitarkkailutoiminnasta ja vaaliavusta ovat Albania (1997), Kambodža (1998), Togo (1998) ja Indonesia (1999). Joissakin tapauksissa pilarit ovat täydentäneet toisiaan, kun kyseessä ovat olleet yhdessä maassa järjestettävät vaalit. Nigeriassa (1999) Euroopan unionin tuki myönnettiin sekä ensimmäisestä (kansalliselle vaalilautakunnalle myönnetty tuki ja EU:n teknisen avustajan lähettäminen sekä myös paikallisen vaaliseurannan avustaminen nigerialaisten kansalaisjärjestöjen kautta) että toisesta pilarista (yhteinen lähettämiseksi). Tämä toiminta EU:n sadan toimivaltojen huolimatta viivästyttänyt päätöksentekoa huomattavasti ja heikentänyt prosessin selkeyttä. vaalitarkkailijaryhmän ominaisuuksistaan päällekkäisyys täydentävistä jäsenen on 34 Euroopan unionin toiminta vaalien alalla on ollut myös hyvin vaihtelevaa. Se on kansanäänestyksiä, kattanut parlamenttivaaleja, paikallisvaaleja ja presidentinvaaleja. neuvonantoprosesseja, lukuisia vaali- ja Varsinaiset vaaliolosuhteet ovat myöskin vaihdelleet paljon. Niihin on sisältynyt konfliktinjälkeisiä vaaleja, kuten Bosniassa, rotusyrjinnän päättymistä seuraavia vaaleja, kuten Etelä-Afrikassa, ja tilanteita, joissa pitkä sotilashallinnon kausi on johtanut kansalaislevottomuuteen ja ja Indonesiassa. lopulta vaaleihin, kuten Nigeriassa EU:n vaaliavun kohteena on ollut myös laaja joukko erilaisia toimintoja, kuten vaaliluetteloiden vaalilautakuntien kansalaiskasvatus, avustaminen, vaalilakien valmistelu, vaalivirkailijoiden ja kansallisten tarkkailijoiden kouluttaminen, tiedonvälityksen tukeminen ja seuranta sekä vähemmistöjen vaaleihin osallistumisen tukeminen. kansallisten laatiminen, Euroopan unionin osallistumisaste on myöskin vaihdellut paljon. Se on lähettänyt huomattavan määrän tarkkailijoita poliittisesti tärkeinä pidettyihin vaaleihin, kuten Etelä-Afrikan (1994), Palestiinan (1996), Kambodžan (1998) ja Indonesian (1999) vaaleihin. Joissakin tapauksissa EU:n tarkkailijoiden määrä on kuitenkin ollut varsin pieni. Azerbaidžanin presidentinvaaleissa 1998 oli ainoastaan kolme EU:n tarkkailijaa komissiosta. Pakistanin vuoden 1997 ja Bangladeshin vuoden 1996 parlamenttivaaleissa Euroopan unionin panos oli hyvin pieni ja koostui vain joidenkin jäsenvaltioiden lähettämien kahdenvälisten vaalitarkkailuvaltuuskuntien työn osittaisesta koordinoinnista. EU on osallistunut vaalitarkkailutoimintaan ja vaaliaputoimintaan myös lukuisten muiden yhteistyökumppaneiden kanssa osallistumisasteen vaihdellessa. Euroopan unioni on toiminut kansainvälisten tarkkailuryhmien koordinaattorina ainoastaan Palestiinassa (1996). Kambodžassa 1998 EU toimi yhteisen kansainvälisen se on huolehtinut tarkkailijaryhmän puheenjohtajana. tarkkailijoiden tukipalveluista jonkin toisen kansainvälisen järjestön vastatessa muodollisesta koordinoinnista. Näin tapahtui esimerkiksi Venäjän vaaleissa (1995– 1996), joissa ETYJ toimi pääkoordinaattorina. Toisinaan Euroopan unioni on taas lähettänyt tarkkailijoita jonkin kansainvälisen järjestön, kuten YK:n (Nigeria 1999, Indonesia 1999), ETYJ:n (Bosnia 1996, 1997 ja 1998, Albania 1997, Azerbaidžan 1999, Armenia 1999) tai OAS:n (Paraguay 1998), puitteissa. Joissakin tapauksissa Esimerkiksi erikoistunut välityksellä. Toisinaan Euroopan unioni on osallistunut vaaliaputoimintaan eurooppalaisten kansalaisjärjestöjen 1998 vaaliuudistuskysymyksiin Reform International Services vastasi vaalitarkkailun johtamisesta. Muita Euroopan unionia edustaneita eurooppalaisia kansalaisjärjestöjä ovat olleet Euroopan mediainstituutti (European Institute for joka on seurannut, miten laajasti tiedotusvälineet ovat käsitelleet vaaleja useimmissa Itä-Euroopan maissa ja entisen Neuvostoliiton alueella, sekä muun muassa Solace International, Friedrich-Ebert- Stiftung ja Reporteurs sans Frontières. the Media, EIM), kansalaisjärjestö Electoral vaaleissa Togon EU:n osallistujaorganisaatiokin on vaihdellut tapauksesta toiseen. Suurempia operaatioita varten on perustettu EU:n vaaliyksiköitä, mutta ne eivät ole aina samojen sääntöjen mukaisesti. Esimerkiksi vuonna 1996 pidettyjä toimineet neuvoston Palestiinan vaaleja varten muodostettu vaaliyksikkö perustettiin 35 päätöksellä 95/403/YUTP, jossa määritellään sen tavoitteet, kokoonpano ja toiminta. Tämän päätöksen mukaan EU:n vaaliyksikön tuli raportoida puheenjohtajavaltiolle. Indonesian vaalien yhteydessä vuonna 1999 EU:n vaaliyksikkö sen sijaan perustettiin yhteisön tasolla. Sen toiminnan ja kokoonpanon yksityiskohdat määriteltiin Euroopan unionin ja UNDP:n välisen rahoitussopimuksen ohjesäännössä. EU:n vaaliyksikön johtaja raportoi suoraan Euroopan komissiolle Euroopan yhteisön Jakartan-edustuston välityksellä. Kambodžan vaaleja varten vuonna 1998 nimettiin EU:n vaaliyksikön johtajan lisäksi EU:n edustaja, minkä vuoksi heidän tehtäviään oli vaikea erottaa selkeästi toisistaan. ja valinnat Lopulliset tarkkailijoiksi asiantuntijoiksi. Myös tarkkailijoiden työhönottokäytännöt ovat vaihdelleet huomattavasti. Palestiinan vuoden 1996 vaaleissa jäsenvaltiot ja komissio laativat luettelon ehdokkaista EU:n teki vaaliyksikön puheenjohtajavaltio yhdessä komission kanssa neuvonantajaryhmän avustuksella (jonka jäsenet olivat jäsenvaltioiden edustajia). Vuoden 1999 Indonesian vaaleissa suoraan omien UNDP värväsi ydinryhmän (eli EU:n vaaliyksikön jäsenet) käytäntöjensä mukaisesti sen jälkeen, kun Euroopan komissio oli hyväksynyt ehdokkaat. Myös Yhdistyneiden Kansakuntien vapaaehtoisjärjestö (UNV) värväsi eurooppalaiset tarkkailijat suoraan omien käytäntöjensä mukaisesti sen jälkeen, kun pitkäaikaisiksi Euroopan tarkkailijoiksi oli valinnut UNV, ja EU:n jäsenvaltiot puolestaan valitsivat ehdokkaat lyhytaikaisiksi tarkkailijoiksi. ETYJ:n vaalioperaatioissa taas ETYJ on valinnut osallistujat EU:n jäsenvaltioiden tekemien ehdotusten perusteella, ja rahoitus on tullut EU:n talousarviosta. ehdokkaat. Ehdokkaat hyväksynyt komissio oli tekijä on ollut se, että samaan Toinen jonkin verran työhönottoa vaikeuttanut suoraan yhteisön palkkaamia EU:n vaalitarkkailuoperaatioon on osallistunut tarkkailijoita ja jäsenvaltioiden suoraan nimeämiä ja palkkaamia kahdenvälisiä tarkkailijoita. Toimiva ja tyydyttävä ratkaisu löydettiin Kambodžan vuoden 1998 tällöin jäsenvaltiot saattoivat suorittaa Euroopan yhteisön vaalien yhteydessä: ja ryhmä koordinointiryhmälle maksun jokaisesta kahdenvälisestä tarkkailijasta, ja aineellisen avun kuin suoraan yhteisön varoista tarjosi näille samat palvelut Indonesian tapauksessa ei ollut mahdollista käyttää rahoitetuille tarkkailijoille. keskitettyä rahoitusmekanismia, ja vaikka ratkaisu löydettiinkin jäsenvaltioiden yhteistyön ja hyvän tahdon avulla, sen etsiminen merkitsi huomattavaa lisärasitusta Jakartassa toimineelle EU:n vaaliyksikölle. Vaalien arvioiminen on osoittautunut poliittisesti erittäin arkaluonteiseksi tehtäväksi epäselvissä tilanteissa (esimerkiksi Nigeriassa 1999). Kun lähtökohtana on kuitenkin ollut se, että päätös tarkkailla tietyn maan vaaleja on perustunut oletukselle vapaiden ja yhtäläisten vaalien järjestämisestä, useimmat arviot ovat olleet myönteisiä. Joitakin poikkeuksia on ollut, kuten Togon vaalit vuonna 1998 ja Azerbaidžanin presidentinvaalit vuonna 1998 (ETYJ:n johdolla). vaaleja järjestettäviä Useimmissa tapauksissa demokraattiset elimet toimivat kuitenkin tyydyttävästi, joten tarkkailla. Tarkkailijoita on säännöllisesti pyydetäänkin todennäköisemmin kriisitilanteeseen tai demokratian palauttamiseen liittyviin vaaleihin. Esimerkkejä vaaleista, joiden yleisesti oletettiin olevan vapaat ja yhtäläiset, ovat Beninin vaalit (1999) ja Etelä-Afrikan vaalit (1999). Euroopan unioni ei tapauksissa tarkkailijoita. tarkkailijoita ei ole lähetetty, koska Euroopan unionin virallisesti hyväksymät tarkkailun ennakkoehtoja koskevat vähimmäisvaatimukset eivät ole täyttyneet eikä Joissakin muissa tarpeetonta lähettänyt vaaleihin näihin 36 Euroopan unioni ole halunnut antaa käsitystä, että se hyväksyisi puutteellisesti järjestetyt vaalit. Kazakstanin vuoden 1999 presidentinvaalit ja Togon vuoden 1999 tällaisia tapauksia. Joskus pyyntö EU:n tarkkailijoiden parlamenttivaalit olivat lähettämiseksi on saapunut jotta Euroopan unionin kunnollisen vaalitarkkailuoperaation järjestämiselle olisi jäänyt aikaa. Näin tapahtui esimerkiksi Malawin vaaleissa vuonna 1999. liian myöhään, 37 LIITE II EUROOPAN UNIONIN VAALIAVUN JA VAALITARKKAILUTOIMINNAN LISÄRAHOITUSLÄHTEET 1. Euroopan yhteisön rahoitus Neuvoston asetusten 975/99 ja 976/99 tultua voimaan EU:n vaaliapu ja vaalitarkkailutoiminta rahoitetaan ensimmäisestä pilarista (yhteistyövälineet ja/tai luku B7-70). Yhteisön toimille vaaliavun ja vaalitarkkailutoiminnan alalla on erilaisia rahoituslähteitä: – – – Yhteistyövälineet: Lomén yleissopimus (Euroopan kehitysrahasto) ja EU:n talousarvion eri alueiden ja maiden kanssa ylläpidettäviä suhteita koskevan alaluokan B7 asianmukaiset kohdat, (ALA, Meda-, Phare-, Tacis- ja Obnova-ohjelmat). Näitä tulisi käyttää jotakin tiettyä maata tukevien laajojen (esimerkiksi Mosambik 1999) ja keskisuurten operaatioiden rahoittamiseen. Eurooppalainen aloite demokratian ja ihmisoikeuksien suojelemiseksi (luku B7-70): Näistä budjettikohdista rahoitetaan yhteistyövälineillä rahoitettuja yleisoperaatioita täydentäviä aihekohtaisia toimia. Euroopan yhteisön kaksi ihmisoikeusasetusta (975/99 ja 976/99) antavat luvulle B7-7 muodollisen oikeusperustan. koulutusjärjestelmiä, Demokratisoitumiskehityksen ja vaalien seurannan tukemista koskeva erityinen budjettikohta (B7-709): Tähän tarkoitukseen on vuodeksi 2000 varattu 4,59 miljoonaa euroa. Tämän budjettikohdan tavoitteena on kehittää vaaliapua ja vaalitarkkailutoimintaa koskeva ammattimainen lähestymistapa. Tavoite voidaan saavuttaa eri keinoin esimerkiksi asiantuntijoista, luomalla seuraamalla tiedotusvälineiden käyttömahdollisuuksia, arvioimalla EU:n osallistumista kansainvälisiin tarkkailuoperaatioihin ja tekemällä vaalien jälkeisiä seurantaselvityksiä. Määrärahaa voidaan käyttää myös EU:n esilläolon vahvistamiseen. Koska määräraha on rajallinen, sitä ei voida käyttää joillekin tietyille maantieteellisille alueille suunnattuihin toimiin, vaan se on tarkoitettu sellaisten aihekohtaisten toimenpiteiden tukemiseen, jotka hyödyttävät kaikkia maita. Tätä määrärahaa voi tarvittaessa käyttää tarkkailutehtävien rahoittamiseen. vaalikampanjan laatimalla aikaisia luettelo 2. Kansallinen rahoitus vakuutukset. lisärahoitusta. Esimerkiksi Joissakin tapauksissa jäsenvaltiot ovat antaneet Palestiinan vaaleissa jäsenvaltiot maksoivat omien EU-tarkkailijoidensa matkat suoraan ja kansalaisjärjestöjä, tai muita jo muutenkin tukeneet. Toisinaan erikoisryhmiä, jäsenvaltioiden tuki on muodostunut vaaliprosessiin eri vaiheisiin palkatuista joiden ohjelmia ne ovat kansalaisyhteiskunnan organisaatioita ovat myös Jäsenvaltiot tukeneet joskus 38 asiantuntijoista teknisistä asiantuntijoista). Näitä käytäntöjä voitaneen jatkaa. lakimiehistä, (esimerkiksi ihmisoikeusasiantuntijoista tai 39 LIITE III Neuvoston päätös 9262/98 – YUTP 157 – COHOM 6 EUROOPAN UNIONIN VAALITARKKAILUA KOSKEVAN POLITIIKAN SUUNTAVIIVAT TARKKAILUN ENNAKKOEDELLYTYKSET Vähimmäisvaatimukset 1. 2. tarkkaileminen Vaalien ja demokraattista kehitystä eri puolilla maailmaa edistävän politiikan tärkeä osa-alue. EU:n vaalitarkkailutoiminnan perustana on kumppanuus ja pyrkimys kansallisten valmiuksien kehittämiseen. on Euroopan ihmisoikeuksia unionin Kun tehdään päätöstä tarkkailijoiden lähettämisestä seuraamaan jotakin tiettyä vaaliprosessia, on otettava huomioon joukko poliittisia ja oikeudellisia seikkoja. EU haluaa varmistaa, että sen osallistuminen seurantaan on omiaan edistämään kyseisen maan demokratisoitumiskehitystä. Tämän arvioiminen saattaa osoittautua vaikeaksi, mutta apuna voi käyttää muun muassa EU:n edustustojen päälliköiden oikeudellisia ja poliittisia arviointeja. 3. Vähimmäisedellytyksille asetettavat yleiset vaatimukset ovat seuraavat: – – – – äänioikeus on aidosti yleinen poliittisten puolueiden ja yksittäisten ehdokkaiden laillinen oikeus osallistua vaaleihin toteutuu maassa vallitsee sananvapaus, joka tekee mahdolliseksi virassa olevan hallituksen arvostelemisen, sekä liikkumis- ja kokoontumisvapaus kaikilla kilpailevilla puolueilla mahdollisuus saada äänensä kuuluviin tiedotusvälineissä. ja ehdokkailla on kohtuullinen 4. voidaan Jos EU arvioi, että vaaliolosuhteet eivät voi mitenkään täyttää näitä vähimmäisedellytyksiä, vaalitarkkailijoiden lähettämättä jättämisestä, jotta puutteellisesti hoidetulle vaaliprosessille ei annettaisi uskottavuutta. EU:n päätöksenteossa otetaan kuitenkin huomioon myös muita tekijöitä, kuten se, ovatko kyseessä ensimmäiset vaalit konfliktin tai sortokauden jälkeen tai liittyykö niihin rauhanprosessi taikka pakolaisten mahdollinen palaaminen kotimaahan. päätös tehdä Tehtävän valmistelu 5. periaatepäätös tarkkailutarjouksen ja Kun tarkkailukutsu on saatu, EU:n tarkkailuoperaation käytännön tarpeet, kattavuus ja osallistumisen aste arvioidaan lähettämällä paikalle tarvittaessa tarvekartoittajia. Jo tässä vaiheessa on käynnistettävä vuoropuhelu myös kansallisten päättäjien kanssa. Tämän jälkeen EU laatii tarkkailuoperaatiolle esittämisestä tehty on 40 yksilölliset ohjesäännöt ja sopii niiden noudattamisesta asianomaisen maan kanssa. Tarkkailijoiden toiminnan ennakkoedellytykset 6. Silloinkin, kun mahdollisuudet vapaiden ja yhtäläisten vaalien järjestämiseen ovat olemassa, EU lähettää paikalle tarkkailijoita vain, jos – – – – isäntämaan tunnustettu hallitus on pyytänyt virallisesti vaalien seurantaa tai kaikki kilpailevat pääpuolueet tarkkailijoiden osallistumista vaaleihin -ehdokkaat kannattavat EU:n EU on seurannut aiemmin jonkin aikaa isäntämaan poliittista kehitystä, ja sillä on riittävät poliittiset valmiudet arvioida kehitystä EU:n edustustojen päälliköiden välityksellä aikaa on riittävästi, jotta EU:n kaikkien seurantaryhmien johtajat ehtivät saapua maahan riittävän ajoissa perehtyäkseen poliittiseen ja oikeudelliseen ilmapiiriin ja osallistuakseen tarpeen mukaan varsinaista vaalikampanjaa edeltäviin valmistelutöihin. 7. Ennen kuin tarkkailijoita voidaan lähettää, EU:n on varmistuttava siitä, että heillä on – – – – – – selkeästi määritellyt kirjalliset tavoitteet, joista on sovittu isäntämaan kanssa hyvissä ajoin oikeus olla yhteydessä kaikkiin poliittisiin puolueisiin, ehdokkaisiin ja vaalivirkailijoihin oikeus oleskella kaikkina laskentakeskuksissa aikoina äänestyspaikoilla ja äänten- oikeus liikkua koko maassa ilman ennakkolupaa tai -ilmoitusta lukuun ottamatta alueita, joilla aidot turvallisuussyyt sen estävät käytettävissään kaikki tarvitsemansa tiedot vaaliprosessista täysi varmuus omasta turvallisuudestaan. Toimintasäännöt Seuraavat ohjeet koskevat kansalaisuudesta riippumatta kaikkia henkilöitä, jotka osallistuvat EU:n päätökseen perustuviin EU:n tarkkailuoperaatioihin, ellei muuta nimenomaisesti sovita. Ohjeet eivät koske EU:n kansalaisia, jotka osallistuvat esimerkiksi ETYJ:n tai YK:n tarkkailuoperaatioihin. Näissä tapauksissa sovelletaan asianomaisen järjestön omia sääntöjä. Kaikkien EU:n virallisten tarkkailijoiden on noudatettava seuraavia ohjeita: 41 – – – – – – – – – – – – – Tarkkailijoiden on noudatettava maan lakeja. He eivät nauti kansainvälisinä tarkkailijoina sellaista myöntänyt. erityiskoskemattomuutta, isäntämaa ellei ole Tarkkailijat osallistuvat esimiestensä kanssa kaikkiin vaaleja edeltäviin perehdyttämistilaisuuksiin. toimivat Tarkkailijat kirjallisten ohjesääntöjensä mukaan niillä maantieteellisillä alueilla, ryhmän johtajat ovat heille osoittaneet. tarkkailijaryhmän johdon ohjauksessa ja johdolla jotka Tarkkailijoiden on oltava tietoisia muiden vaaleja seuraavien ryhmien paikallaolosta EU:n ja tarkkailijaryhmän johtajan johdolla. yhteistyössä toimittava kanssa niiden pitävät mukanaan tai vaalilautakunnan Tarkkailijat myöntämää määräysten mukaista tekevät ja henkilöllisyydestään selkoa jokaiselle sitä pyytävälle viranomaiselle. henkilöllisyystodistusta isäntähallituksen noudattavat Tarkkailijat puolueettomuutta puolueellista ehdokkaisiin tai mihinkään vaaliprosessiin liittyviin aiheisiin. ehdotonta ilmaise minkäänlaista ennakkoasennetta kansallisiin viranomaisiin, puolueisiin, eivätkä missään olosuhteissa suorittaessaan tehtäviään Tarkkailijat eivät saa pitää näkyvissä tai käyttää minkäänlaisia puolueiden symboleja, värejä tai julisteita. Tarkkailijat suorittavat tehtävänsä huomiota herättämättä eivätkä keskeytä vaaliprosessia, äänestystä tai ääntenlaskentaa eivätkä puutu niihin. Tarkkailijat voivat kiinnittää vaalivirkailijoiden huomion epäsäännön- mukaisuuksiin, mutta he eivät saa antaa virkailijoille ohjeita tai kumota heidän päätöksiään. Tarkkailijoiden kaikkien päätelmien on perustuttava huolella muistiin- merkittyihin, tosiasiallisiin ja tarkistettavissa oleviin seikkoihin, ja heidän on pidettävä kirjaa äänestyspaikoista ja muista asiaankuuluvista paikoista, joissa ovat vierailleet. Tarkkailijoiden on pidätyttävä ilmaisemasta tiedotusvälineiden edustajille tai muille asiasta kiinnostuneille henkilöille mitään henkilökohtaisia tai ennenaikaisia huomioita. Sen sijaan heidän olisi annettava tehtävään määrätyn yleistietoja tarkkailutehtäviensä luonteesta. yhteyshenkilön välityksellä edustajan tai Tarkkailijat osallistuvat esimiestensä kanssa vaalien jälkeen pidettäviin selvitystilaisuuksiin. Samoin vaaleja käsittelevien kertomusten laadintaan Euroopan unionia varten. täysipainoisesti osallistuvat he Tarkkailijoiden on noudatettava kaikkia kansallisia lakeja ja asetuksia. liikkua maassa Silloin, kun säädökset rajoittavat vapautta kokoontua tai 42 vapaasti, heidän on tehtävä selkoa siitä, miten kyseiset määräykset ovat estäneet heitä suorittamasta tehtäviään. – Tarkkailijoiden on käyttäydyttävä moitteettomasti, käytettävä tervettä harkintaa ja noudatettava mahdollisimman suurta hienotunteisuutta koko toimeksiantonsa ajan työtehtävien ulkopuolinen vapaa-aika mukaan lukien. Yleisiä ohjeita äänestyspaikoilla vieraileville tarkkailijoille EU:n vaalitarkkailijoiden tulisi ottaa äänestyspäivinä huomioon myös seuraavat yleiset ohjeet: – – – – – – – – – – – – – Esittele saapuessasi itsesi äänestyspaikan johtajalle. Toimivien suhteiden luomisesta on apua tarkkailussa, ja se on erityisen tärkeää äänten laskemista ajatellen. Noudata äänestyspaikalla toimivien virkailijoiden ohjeita. Jos ohjeissa on huomauttamista, tee asiasta merkintä tarkkailukertomukseen. johon itselläsi on mielestäsi Jos virkailija estää sinua tekemästä jotakin, oikeus, huomauta siitä hänelle. Jos mahdollista, viittaa asiasta säädettyihin lain määräyksiin. Vältä joutumasta ristiriitatilanteisiin turvallisuushenkilöiden kanssa. valmis Ole valtakirjasi viranomaisille. Pidä kyseiset asiakirjat aina mukanasi. esittämään passisi ja niitä tiedusteleville Pysy aina täysin puolueettomana. Käsittele kaikkia saamiasi tietoja luottamuksellisesti. Älä puutu äänestys- ja ääntenlaskentatapahtumaan. Älä missään tilanteessa käsittele virallisia vaaliasiakirjoja äänestyspaikalla tai avusta fyysisesti äänestys- tai ääntenlaskentatapahtumassa. Älä käytä äänityslaitetta, kun suoritat tarkkailutehtäviäsi. tai kanna mukanasi valokuvaus- tai videokameraa tai Varaudu merkitsemään muistiin käymäsi keskustelut ja sinulle osoitetut huomautukset. Esitä kysymyksiä, ja pyydä käytännön esimerkkejä silloin, kun vastauslausunnot ovat yleisluonteisia. Älä pyri osallistumaan aktiivisesti riitojen tai valitusten selvittämiseen edes pyydettäessä. Tehtäväsi on tarkkailla äänestyspaikan tapahtumia ja tehdä niistä muistiinpanoja. Merkitse sinulle tehdyt valitukset sekä tiedot valittajasta (nimi, mahdollinen organisaatio ja osoite) tarkoitusta varten varattuun tarkkailulomakkeeseen. 43 – – – Kieltäydy kohteliaasti ruoasta ja juomasta. sinulle äänestyspaikalla mahdollisesti tarjotusta Ota huomioon, että käyttäytymistäsi todennäköisesti seurataan tarkasti. Vältä jo tuntemasi mielenilmauksia ehdokkaan lähipiirin edustajan. liiallista ystävällisyyttä, tapaat jos ja Vältä äänestyspaikalta toiselle. antamasta sellaista mielikuvaa, että joudut kiiruhtaman Vaalitarkkailijan oikeudet EU:n valtuuttamana vaalitarkkailijana sinulla on oikeus – – – käydä äänestyspaikalla tarkkailemassa äänestystä ja ääntenlaskentaa tarkkailijavaltuuskunnan esimiesten johdolla millä tahansa tietojenkeräämistarkoituksessa tavata jäseniä, kansanedustajia, ehdokkaita ja heidän edustajiaan sekä äänestäjiä ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden edustajia vaalilautakuntien tehdä vaalilautakuntien ja keskusvaalilautakunnan jäsenille äänestämistä ja ääntenlaskentaa koskevia kysymyksiä. Sinulla ei kuitenkaan ole oikeutta kumota vaalivirkailijoiden päätöksiä. Vaalitarkkailun kohteet Arvioidessaan vaalien asianmukaisuutta EU:n tarkkailijan on otettava huomioon kaikki vaaliprosessiin olennaisesti vaikuttavat tekijät. Näitä ovat – – – – – – – vaalijärjestelyjä johtavan elimen puolueettomuus poliittisten puolueiden, liikkua, kokoontua ja ilmaista näkemyksensä julkisesti liittoutumien ja ehdokkaiden vapaus järjestäytyä, tasapuolinen mahdollisuus käyttää hyväkseen vaaleja varten varattuja valtion resursseja poliittisten puolueiden, liittoutumien ja ehdokkaiden mahdollisuus esiintyä (erityisesti valtiollisissa) tiedotusvälineissä tasapuolisesti vaaliluetteloiden laatiminen ilman sukupuoleen, alkuperään perustuvaa syrjintää rotuun tai etniseen kaikki muut yhtäläisyyden arvioimiseen tekijät, jotka liittyvät olennaisesti vaalien vapauden ja äänestyksen ja ääntenlaskun toteutuminen vaaleista säädetyn lain mukaisesti. 44 Vaalitarkkailijoiden lausunnot tiedotusvälineille – – – Älä kommentoi vaaliprosessia, ja vältä ylipäätään joutumasta puheisiin tiedotusvälineiden edustajien kanssa. Vaaleja koskevia lausuntoja pyytäviä toimittajia on neuvottava kääntymään valtuuskunnan tiedotuksesta vastaavan edustajan puoleen. Älä anna yleisiä lausuntoja vaalien kulusta, sillä niistä saattaa olla haittaa kaikkien EU:n tarkkailijoiden havaintoihin perustuvalle lausunnolle. EU:n tarkkailijavaltuuskunta antaa tiedotusvälineille lausunnon kaikkien tarkkailijoiden puolesta sen jälkeen, kun jokaisella valtuuskunnan jäsenellä on ollut mahdollisuus esittää omat havaintonsa. 45 LIITE IV Neuvoston päätös 8728/99 – YUTP 165 – COHOM 4 EUROOPAN UNIONIN SUUNTAVIIVAT VAALITARKKAILIJOIDEN VALINTAAN SOVELLETTAVISTA YHTEISISTÄ EDELLYTYKSISTÄ Euroopan unionin vaalitarkkailijat 1. 2. Vaalien tarkkaileminen on edelleen Euroopan unionin ihmisoikeuksia ja demokraattista kehitystä eri puolilla maailmaa edistävän politiikan tärkeä osa- alue. koskevien EU:n toimintasääntöjen suuntaviivojen antaminen ovat tärkeä askel kehitettäessä EU:n sisäistä koordinointia. Koordinointia voitaisiin parantaa edelleen ottamalla käyttöön jäljempänä esitettävät vaalitarkkailijoiden valintaan sovellettavat EU:n suuntaviivat. vaalitarkkailutoiminnan ja EU:n vaalitarkkailijoita ennakkoedellytyksiä koskevien pätevyyden ammatillisen tarkkailijoiden EU:n varmistamiseksi EU:n vaalitarkkailuvaltuuskuntien jäsenehdokkaiden valinnassa olisi pääsääntöisesti edellytykset on käytettävä yhteisiä perusteita. Seuraavassa tarkoitettu suuntaa-antaviksi valittaessa tarkkailijoita EU:n vaalitarkkailu- tehtäviin. Niitä ei ole tarkoitus käyttää suuntaviivoina valittaessa tarkkailijoita muiden kansainvälisten järjestöjen, kuten YK:n tai ETYJ:n, valtuuskuntiin. Niitä ei ole tarkoitettu sovellettaviksi myöskään Euroopan parlamentin jäseniin. esitettävät Euroopan unionin suuntaviivat vaalitarkkailijoiden valintaan sovellettavista yhteisistä edellytyksistä 3 a) Kaikkien EU:n vaalitarkkailuvaltuuskuntien jäsenehdokkaiden (sekä lyhyt- että seuraavat pitkäaikaisten vähimmäisvaatimukset: tarkkailijoiden) periaatteessa täytettävä olisi – – – – – Heillä on aiempaa kokemusta vaalitarkkailutehtävistä ja/tai muuta soveltuvaa kokemusta tai osaamista, kansallinen ja/tai kansainvälinen erikoiskoulutus sekä hyvä valtuuskunnan työkielien taito. on ihmissuhdetaitoja Heillä harkintakykyä, ryhmätyötaitoja, kykyä selviytyä hankalista tilanteista, kykyä kunnioittaa paikallisia tapoja, hyvät kommunikointikyvyt, valmius työskennellä monikulttuurisessa ympäristössä). (esimerkiksi tervettä kykenevät He puolueettomina asiantuntijoina. toimimaan isäntämaassa itsenäisinä, ehdottoman ovat He ihmisoikeuksien puolustamiseen selkeästi sitoutuneet demokratian periaatteisiin ja He ovat EU:n jäsenvaltion kansalaisia. 3 b) Seuraavat valittaessa: lisäehdot olisi otettava huomioon pitkäaikaisia tarkkailijoita 46 – – – – eri vaalitapoihin liittyvien vaalilakien ja -menettelyjen (muun muassa vaaliluetteloiden ja kansallisten vaalilautakuntien) tuntemus ja kokemus niiden soveltamisesta ihmisoikeuksiin ja demokratian kehittämiseen liittyvien kysymysten erikoistuntemus EU:n instituutioiden toiminnan perustuntemus analysointi- ja suunnittelutaidot. 3 c) Olisi suotavaa, että valtuuskuntien johtajilla ja/tai pitkäaikaisten tarkkailijoilla olisi lisäksi – – kouluttajakokemusta ja -taitoja ryhmien välisen yhteistyön suunnittelu- ja koordinointitaitoja. 4. Tehtävä voi lisäksi edellyttää seuraavia erikoistietoja ja -taitoja: – – – isäntämaan tai -alueen sekä siellä vallitsevan tilanteen tuntemus erikoiskielitaito (esimerkiksi isäntämaan virallisen kielen hallinta) riippumattomuus puolueista ja vaaliprosessiin mieltymyksiä isäntämaan viranomaisista, vaaleihin osallistuvista tai muita tai ryhmittymistä; osallistuvia ennakkoasenteita ei puolueita, ehdokkaita koskevia elimiä – hyvä ruumiillinen kunto. Tehtävään liittyvät erityisvaatimukset olisi määritettävä vaaleja koskevan esikartoituksen perusteella. 47 LIITE V TOIMINTASUOSITUKSET • EU:n tuleva vaaliapu ja vaalitarkkailutoiminta toteutetaan yksinomaan ensimmäisestä pilarista ensisijaisesti suhteita kolmansiin maihin sääntelevien asetusten ja sopimusten mukaisesti, mutta myöskin uusien ihmisoikeusasetusten nojalla. • Vuotuista suunnittelua parannetaan. • Euroopan parlamentin ja sen jäsenten erityisasema tunnustetaan. • Tutkitaan mahdollisuutta toteuttaa vaalitarkkailutoiminnan vastuualueiden jakamisen edellyttämät järjestelyt EU:n muiden toimielinten kanssa. • Vaaliapu ja vaalitarkkailutoiminta rahoitetaan ensimmäisestä pilarista (ensisijaisesti kehitysyhteistyövälineillä mutta myöskin luvun B7-70 määrärahoista). • EU:n omaksuman strategian olisi mahdollistettava se, että vaaliavusta ja vaalitarkkailutoiminnasta voidaan päättää tapauskohtaisesti. • EU:n strategian olisi edistettävä kansallisten valmiuksien kehittämistä ja pitkän aikavälin kehitystä. • EU:n strategian olisi kansalaisjärjestöjen ja tarkkailijoiden toimintaa. edistettävä moniarvoisuutta ja tuettava paikallisten • Tarkkailijoiden lähettämispäätöstä tehtäessä olisi tarkasteltava sitä, onko osallistuminen suotavaa, toteutettavissa ja onko siitä hyötyä. Neuvoston vuonna 1998 määrittelemät perusteet EU:n vaalitarkkailuvaltuuskunnan lähettämiselle muodostavat edelleen hyvän perustan päätöksenteolle. • EU:n vaalitarkkailuvaltakuntaa koskevista ohjesäännöistä olisi sovittava isäntähallituksen kanssa. • Vaaliavun myöntämisperusteita voisivat olla esimerkiksi: isäntähallituksen esittämä vaaliapua koskeva pyyntö, tärkeimpien poliittisten puolueiden suostumus, Euroopan unionin aiemmin toteuttamat poliittiset valvontatoimet tai kehitysyhteistyöohjelmat, riittävän väljä aikataulu sekä teknisen avustajaryhmän liikkumisvapaus, oikeus saada tietoja ja ryhmän turvallisuuden takaaminen. • Kun tarkkailua rahoitetaan yhteisön varoista, komission tehtävänä on valvoa Euroopan unionin tarkkailijoiden ja jäsenvaltioiden ehdokkaiden työhönottoa. Tietty osa tarkkailuryhmän paikoista olisi varattava komission nimeämille kokeneille tai koulutetuille eurooppalaisille edustajille. 48 • Lyhytaikaisten vapaaehtoisuuteen. tarkkailutehtävien olisi vastaisuudessakin perustuttava • Komission laatii EU:n vaaliasiantuntijaluettelon ja edistää yhteistyötä kansallisista luetteloista vastaavien tahojen kanssa. • Tarkkailuvaltuuskunnille selkeät toimeksiannot. • Esikartoituksen vakiinnuttaminen. • EU:n vaaliyksiköihin ydinryhmä. • Kaikki EU:n toimintayksiköt toimivat suoraan Euroopan unionin vaaliyksikön johtajan alaisuudessa. • EU:n tekniset avustajaryhmät ajoissa paikalla. • Valtuuskunnat antavat raportin määräajoin. • Kaikki EU:n tarkkailijat osallistuvat yhteiseen koulutusohjelmaan. • Koulutushankkeita koordinoidaan muiden organisaatioiden kanssa. • Pitkäaikaisten tarkkailijoiden on oltava paikalla kaksi kuukautta ennen vaalipäivää. • Kaikkien tarkkailijoiden on noudatettava neuvoston toimintasääntöjä. • Vaalit arvioidaan neuvoston vuonna 1998 tekemän päätöksen mukaisesti: konfliktien jälkeen ja ensimmäistä kertaa järjestettäviä vaaleja on tarkasteltava tavallista sallivammin. • Arvioinnista on neuvoteltava ja sovittava kaikkien paikalla olevien EU-operaatioon osallistuvien tahojen kanssa. • Yhteisön vaaliaputoimia arvioidaan säännöllisesti. • Internetissä julkaistaan EU:n vaaliapuun liittyvää yksityiskohtaista ja yleistä tietoa. • Euroopan unionin vaaliyksikön johtajan tulisi suhtautua myönteisesti tiedotusvälineisiin ja hänellä olisi oltava apunaan tiedottaja. • Hyödynnetään EU:n tunnuksia ja tiedotusaineistoa. • Esilläolon turvaamista valvotaan muiden kumppanien kanssa tehdyillä sopimuksilla. • Tärkeisiin kansainvälisiin järjestöihin ollaan säännöllisesti yhteydessä. • Tutkitaan mahdollisuuksia puitesopimusten tekemiseksi. 49 KOMISSIOSSA HARKITTAVANA OLEVAT LISÄTOIMET • Komissioon perustetaan vaaliavusta vastaava osasto, jonka tehtävänä on horisontaalisten toimien koordinointi ja tehtävien suunnittelu mukaan lukien ennakkoarvioiden laatiminen, alueellisten osastojen ja edustustojen avustaminen sekä yhteydenpito EU:n muihin toimielimiin ja elimiin. • Päätöksentekoa ja päätösten täytäntöönpanoa nopeutetaan ja yksinkertaistetaan (vuotuiset suunnitelmat, maantieteellisiä alueita koskeviin budjettikohtiin sisällytettävät erityismäärärahat, puitesopimukset). • Ennalta arvaamattomissa tilanteissa toteutetaan kiireellisiä toimia. • Harkitaan nopeutettuja menettelyjä ja edellytyksien luomista nopeille toimille. 50 AKT-maat ALA YUTP COHOM EJTM EKR EU EU HOMs päälliköt) EY International IDEA Meda MEP NGO Obnova ODIHR ETYJ Phare PVD OAS Tacis UNDP UNV YK LIITE VI LYHENNELUETTELO Afrikan, Karibian alueen ja Aasian maat Aasian ja Latinalaisen Amerikan maat Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka Neuvoston ihmisoikeustyöryhmä Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia Euroopan kehitysrahasto Euroopan unioni EU Heads of Missions (EU:n ulkomaanedustustojen Institute (International Euroopan yhteisö Demokratian ja vaaliavun kehittämiseen erikoistunut for kansainvälinen instituutti Democracy and Electoral Assistance) Välimerenmaat Euroopan parlamentin jäsen (Member of European Parliament) kansalaisjärjestö (Non Governmental Organisation) Bosnian, Kroatian, Serbian, Montenegron ja entisen Makedonian tasavallan Jugoslavian jälleenrakennusohjelma Demokraattisten ihmisoikeuksien toimisto (Office for Democratic Institutions and Human Rights) Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö Toimintasuunnitelma Puolaa ja Unkaria koskevan avun koordinoimiseksi kehitysmaat Amerikan maiden järjestö Itsenäisten valtioiden yhteisölle suunnattu tekninen apu Yhdistyneiden Kansakuntien Nations Development Programme) Yhdistyneiden Kansakuntien vapaaehtoisohjelma (United Nations Volunteers) Yhdistyneet Kansakunnat kehitysohjelma instituutioiden (United ja 51