title: Relazione speciale n. 10/2000 sugli appalti pubblici aggiudicati dal Centro comune di ricerca, corredata delle risposte della Commissione

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text: 21. 6. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 172/1 I (Comunicazioni) CORTE DEI CONTI RELAZIONE SPECIALE N. 10/2000 sugli appalti pubblici aggiudicati dal Centro comune di ricerca, corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtø dell(cid:146)articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE) (2000/C 172/01) INDICE Paragrafi Pagina INTRODUZIONE. Obiettivi ed ambito dell(cid:146)indagine. Il quadro giuridico e la rilevanza finanziaria. SINTESI DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI. IL DISPOSITIVO DI GESTIONE DEL CCR. Un quadro originale. Un particolare regime di funzionamento. Una gestione decentrata. Gli strumenti e le procedure di gestione. Gli strumenti. Le procedure. Le carenze del dispositivo. Le conseguenze del regime particolare. La qualit(cid:224) del sistema informativo. IL CONTROLLO DELLA PROCEDURA DI APPALTO NEL SUO INSIEME. La preparazione degli appalti. L(cid:146)individuazione dei bisogni. La qualit(cid:224) dei capitolati d(cid:146)oneri e degli allegati tecnici. La qualificazione degli appalti. L(cid:146)aggiudicazione degli appalti. Il ricorso alla trattativa privata. Il frazionamento degli appalti. Altre modalit(cid:224) di aggiudicazione. 1-7 1-5 6-7 8-18 19-51 20-24 21 22-24 25-35 25-33 34-35 36-51 36-42 43-51 52-89 53-64 53-57 58-60 61-64 65-83 65-75 76-80 81-83 3 3 4 5 6 6 6 6 6 6 7 7 7 8 9 9 9 9 9 10 10 11 12 C 172/2 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 21. 6. 2000 Paragrafi Pagina La sorveglianza dell(cid:146)esecuzione. La gestione dei contratti. La verifica del servizio svolto. CONCLUSIONI/RACCOMANDAZIONI. 84-89 84-85 86-89 90-96 ALLEGATO. Risposte della Commissione. 12 12 12 13 15 16 21. 6. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 172/3 INTRODUZIONE Obiettivi ed ambito dell(cid:146)indagine 1. La presente relazione della Corte costituisce la prosecuzione delle relazioni, gi(cid:224) prodotte, relative all(cid:146)attuazione del quarto pro- gramma quadro di ricerca (4oPQ) nel periodo 1994-1998. Con- trariamente ai lavori precedenti, che vertevano sull(cid:146)esame della gestione dei programmi di ricerca indiretta, tuttavia, la presente relazione si sforza di analizzare la gestione degli appalti che il Centro comune di ricerca (di seguito: il Centro o il CCR) Ł chia- mato ad aggiudicare per procurarsi i mezzi necessari allo svolgi- mento delle sue attivit(cid:224) (1). 2. Il CCR, elevato al rango di direzione generale con decisione della Commissione in data 10 aprile 1996, si compone di nume- rosi istituti scientifici e di direzioni orizzontali incaricate della programmazione dei compiti e della gestione delle risorse logisti- che. Tale direzione generale, che costituisce il principale stru- mento di cui la Comunit(cid:224) dispone per svolgere i suoi compiti di ricerca diretta, presenta, ai sensi della decisione del 10 aprile 1996, la particolarit(cid:224) di avere un consiglio di amministrazione compo- sto di rappresentanti degli Stati membri, al quale il direttore gene- rale Ł tenuto a sottoporre gli atti di gestione piø importanti. 3. La normativa in materia di aggiudicazione di appalti pubblici ha due obiettivi fondamentali: a) permettere agli enti pubblici di procurarsi i lavori, le forniture ed i servizi di cui hanno bisogno in base al miglior rapporto qualit(cid:224)/prezzo, nonchØ b) garantire a tutte le imprese che presentano le competenze e le garanzie richieste un eguale accesso agli appalti pubblici. 4. La Corte si Ł posta in questa duplice prospettiva per pronun- ciarsi sia sulla legittimit(cid:224)/regolarit(cid:224) che sulla sana gestione finan- ziaria dell(cid:146)insieme delle attivit(cid:224) del CCR, dal momento che queste ultime si traducono nell(cid:146)aggiudicazione di un appalto ad un sog- getto terzo. Gli appalti ottenuti dal Centro per prestazioni svolte dai suoi vari istituti a favore di terzi, che rispondono ad una diversa logica gestionale, sono esclusi dal presente controllo. I lavori della Corte hanno riguardato il dispositivo di gestione 5. del CCR ed il controllo della procedura di appalto nel suo insieme. Sono stati analizzati gli strumenti e le procedure di gestione, non- chØ un campione di 90 appalti (cfr. la tabella 1), per un importo complessivo di 81,5 Mio EUR. Quest(cid:146)ultimo si componeva di 43 operazioni, relative a fascicoli sottoposti alla commissione con- sultiva per gli acquisti e i contratti (CCAC), e di altre 47 ad essa non sottoposte, per un importo, rispettivamente, di 79 Mio EUR e 2,5 Mio EUR. Tabella 1 Campione esaminato nel corso del controllo Appalti selezionati nel campione Ispra Siviglia Geel Karlsruhe Petten Totale (in EUR) Numero di appalti sottoposti alla CCAC-CCR Numero di appalti non sottopo- sti alla CCAC-CCR Totale Analisi degli appalti sottoposti alla CCAC-CCR Importo totale approvato Importo totale impegnato Importo totale pagato Numero di appalti selezionati aggiudicati tramite trattativa pri- vata Numero di appalti selezionati aggiudicati a seguito di una pro- cedura di gara formale Analisi degli appalti non sotto- posti alla CCAC/CCR Importo totale impegnato Numero di appalti selezionati aggiudicati tramite trattativa pri- vata Numero di appalti selezionati aggiudicati a seguito di una pro- cedura di gara informale Numero di appalti selezionati aggiudicati a seguito di una pro- cedura di gara formale Valore appalti selezionati (a) + (b) complessivo degli Fonte: Corte dei conti europea. 23 11 34 2 5 7 6 9 15 5 9 14 7 13 20 43 47 90 37 069 199 8 528 424 7 331 267 9 340 324 4 287 058 2 608 937 10 819 651 4 353 362 3 031 784 9 758 881 5 548 489 3 961 827 12 006 320 5 051 114 4 029 313 78 994 375(a) 27 768 447 20 963 128 10 13 0 2 1 5 0 5 0 7 11 32 539 075 207 844 247 311 994 013 570 056 2 558 299(b) 10 1 4 1 0 6 3 7 2 9 1 3 36 2 9 81 552 674 C 172/4 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 21. 6. 2000 Il quadro giuridico e la rilevanza finanziaria 6. L(cid:146)area coperta dall(cid:146)indagine Ł disciplinata da testi di natura e portata diverse: a) b) le decisioni 94/918/CE e 94/919/Euratom del Consiglio, del 15 dicembre 1994 (2), che adottano i programmi specifici di ricerca e che fissano gli obiettivi del CCR per l(cid:146)attuazione del quarto programma quadro (4oPQ); le disposizioni generali del regolamento finanziario che defi- niscono le modalit(cid:224) di esecuzione del bilancio della Comunit(cid:224) europea (CE), disposizioni integrate da quelle particolari appli- cabili agli stanziamenti di ricerca (titolo VII dello stesso rego- lamento); c) le direttive europee in materia di appalti pubblici di servizi (92/50/CEE, del 18 giugno 1992), di forniture e di lavori (93/ 36/CEE e 93/37/CEE, del 14 giugno 1993), modificate dalla direttiva 97/52/CE, del 13 ottobre 1997 (3), applicabili sia alla Commissione che all(cid:146)insieme delle amministrazioni aggiudi- catrici degli Stati membri. 7. Nel periodo coperto dai programmi specifici di ricerca (1995- 1998), il CCR ha potuto disporre di una dotazione di bilancio complessiva pari a 1 413 Mio EUR. Di questo importo, 494 Mio EUR (ad esclusione degli stanziamenti di riutilizzo) sono stati destinati al finanziamento degli appalti. Le tabelle 2 e 3 presentano rispettivamente, per esercizio, la ripartizione del volume di bilan- cio e dei fascicoli esaminati dalla CCAC. Tabella 2 Ripartizione del volume di bilancio 1995 1996 1997 1998 Totale 1995-1998 Stanziamenti disponibili Stanziamenti utilizzati Stanziamenti disponibili Stanziamenti utilizzati Stanziamenti disponibili Stanziamenti utilizzati Stanziamenti disponibili Stanziamenti utilizzati Stanziamenti disponibili Stanziamenti utilizzati (in 1 000 EUR) 156 312 51 850 322 3 386 3 575 18 471 4 536 645 1 270 2 566 4 850 8 020 1 570 2 052 0 262 0 0 33 836 non esist. 9 334 212 non esist. non esist. 1 119 non esist. 304 188 154 512 51 551 322 3 385 3 575 18 466 4 534 645 1 237 52 14 8 018 1 570 0 0 261 0 0 5 986 non esist. 3 265 11 303 257 707 170 455 57 394 400 1 397 2 928 17 771 4 095 360 2 130 8 907 8 970 6 594 1 840 3 998 0 0 0 0 40 967 non esist. non esist. 4 848 1 218 1 660 0 1 139 337 071 158 495 57 384 400 1 393 2 928 17 731 4 095 350 2 129 1 607 3 788 6 582 1 840 339 0 0 0 0 8 995 non esist. non esist. 4 768 0 0 0 115 272 939 171 692 62 430 400 2 079 2 974 20 353 4 640 437 3 537 18 615 19 017 5 645 1 445 4 747 115 0 160 0 29 939 9 508 non esist. 239 3 395 3 325 960 1 029 366 681 170 811 58 219 390 2 076 2 876 20 252 4 638 436 3 435 2 508 4 419 5 628 1 442 824 115 0 160 0 11 194 2 382 non esist. 66 150 344 960 742 294 067 183 727 64 856 507 2 097 2 982 23 094 4 966 516 3 677 29 693 25 110 7 903 1 605 3 705 0 0 0 0 28 587 11 631 non esist. 177 4 949 4 877 0 310 404 969 183 483 64 827 507 2 097 2 982 23 093 4 966 516 3 677 3 061 7 794 7 811 1 590 417 0 0 0 0 4 523 1 284 non esist. 73 382 4 795 0 304 318 182 682 186 236 530 1 629 8 959 12 459 79 688 18 237 1 958 10 614 59 781 57 947 28 161 6 460 14 502 115 262 160 0 133 329 21 139 9 334 5 476 9 562 9 863 2 079 2 477 1 412 907 667 300 231 982 1 619 8 952 12 360 79 542 18 232 1 947 10 478 7 227 16 016 28 039 6 442 1 581 115 261 160 0 30 698 3 666 3 265 4 917 531 5 139 1 263 1 161 1 142 893 96 026 51 644 109 222 57 060 132 559 65 037 156 386 69 872 494 191 243 611 B6-1 1 1 0 (a) B6-1 2 1 0 (a) B6-2 1 1 3 B6-2 1 2 1 B6-2 1 2 2 B6-2 1 3 1 B6-2 1 4 3 B6-2 1 5 1 B6-2 1 7 1 B6-2 9 1 0 B6-2 9 2 0 B6-3 1 1 1 B6-3 1 2 1 B6-3 9 1 0 B6-4 1 1 0 B6-4 1 2 0 B6-4 1 3 0 B6-4 2 1 0 B6-4 3 1 0 B6-4 3 2 0 B6-4 4 1 0 B6-4 4 2 0 B6-4 4 2 1 B6-4 5 1 0 B6-5 3 1 1 B6-5 4 1 0 Totale Disponibile per gli appalti: Totale - - (a) (a) Spese per il personale. Fonte: Commissione. Importo globale EUR 62 526 981 21. 6. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 172/5 Appalti sottoposti alla CCAC, secondo il tipo di procedura decisionale Tabella 3 1995 1996 1997 1998 (1) Numero di appalti % Importo globale EUR % Numero di appalti % Importo globale EUR % Numero di appalti % % Numero di appalti % Importo globale EUR % Totale Trattative private Gare 64 26 38 50 230 631 40,6 10 210 648 20,3 59,4 40 019 983 79,7 70 23 47 131 975 015 32,9 58 416 096 (2) 44,3 67,1 73 558 919 55,7 56 14 42 25,0 3 816 934 6,1 75,0 58 710 047 93,9 30 15 15 65 226 022 50 49 990 053 76,64 50 15 235 969 23,36 (1) I dati relativi all(cid:146)esercizio finanziario 1998 sono stati forniti dal segretariato della CCAC solo successivamente all(cid:146)adozione della presente relazione da parte della Corte. (2) 41 000 000: Stoccaggio finale di tutti i residui altamente radioattivi prodotti nel reattore RHF di Petten (NL) nel corso dei suoi 30 anni di vita, nel solo centro di stoccaggio olandese autorizzato dalle autorit(cid:224) dei Paesi Bassi per tali tipi di residui. 3 400 000: Fornitura di elementi combustibili radioattivi per il reattore RHF di Petten. Fonte: CCR. SINTESI DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI 8. Il sistema di gestione di cui dispone il CCR non consente di produrre, in forma utilizzabile, informazioni che diano una visione completa ed esatta degli appalti aggiudicati. Tale situazione Ł dovuta all(cid:146)effetto combinato dell(cid:146)insufficienza degli strumenti informatici, che non consentono di ricondurre un determinato appalto al progetto al quale si riferisce, nØ di fare il punto della situazione per la direzione, e alla perdita dei dati storici relativi alle operazioni verificatasi in occasione della migrazione dal sof- tware contabile Sibeca (4) al software Sincom II (5) (cfr. i para- grafi 19, 25-31 e 43-51). 9. Un regime che deroga al diritto comune, caratterizzato in par- ticolare dall(cid:146)esistenza di una specifica commissione consultiva per gli acquisti e i contratti (CCAC-CCR) e dalla predisposizione di un documento denominato «accordo amministrativo», in virtø del quale la Commissione si trova nella situazione di dover conclu- dere un «accordo» con se stessa, costituisce un handicap per una sana gestione degli appalti (cfr. i paragrafi 20-24 e 36-41). 10. Il controllo della procedura di appalto nel suo insieme, dal- l(cid:146)individuazione del bisogno sino all(cid:146)azione di sorveglianza, da parte dell(cid:146)ordinatore, del servizio reso, Ł complessivamente insuf- ficiente a causa della mancanza di una vera gestione previsionale dei bisogni, nonchØ a causa di lacune che caratterizzano l(cid:146)attua- zione delle norme in materia di concorrenza e, infine, della carenza del controllo sul servizio svolto (cfr. i paragrafi 52-64). 11. La mancanza di un testo che definisca la composizione dei comitati responsabili della preparazione degli appalti, e che disci- plini le loro modalit(cid:224) di funzionamento, aggrava peraltro tali lacune. Tutta la fase preparatoria degli appalti, di conseguenza, soffre di una mancanza di trasparenza (cfr. i paragrafi 34, 35 e 54). 12. Il CCR ha inoltre aggiudicato appalti tramite trattativa pri- vata, senza che le norme in materia, cos(cid:236) come interpretate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, fossero rispettate. L(cid:146)inda- gine ha inoltre confermato la possibilit(cid:224) di intese fraudolente tra prestatori di servizi (cfr. i paragrafi 65-75). 13. Il CCR ha gestito gli stanziamenti dissociati come se si trat- tasse di stanziamenti non dissociati, non rispettando le caratteri- stiche proprie di ciascun tipo di stanziamento, pratica spesso accompagnata da differenti tecniche di frazionamento degli appalti (cfr. i paragrafi 76-80). 14. La qualificazione degli appalti o il costo previsto non sono sempre giustificati nei fascicoli in base a criteri oggettivi. Tale mancanza di chiarezza, in taluni casi, d(cid:224) adito a dubbi quanto al fondamento della decisione di non ricorrere alla CCAC-CCR (cfr. i paragrafi 61-62). 15. Sotto l(cid:146)apparente forma di contratti di prestazione di servizi, il Centro, per di piø, ha in realt(cid:224) assunto del personale in maniera non regolare (cfr. i paragrafi 63-64). 16. In due casi Ł stato riscontrato un subappalto totale. Ci(cid:242) Ł criticabile dal punto di vista giuridico: le direttive in materia di appalti pubblici fanno riferimento alla possibilit(cid:224) di subappaltare solo singole parti di un contratto. Il subappalto totale non Ł accet- tabile, in quanto non corrisponde alla «filosofia» giuridica alla quale si ispira tutta la procedura di aggiudicazione degli appalti pubblici. Dal punto di vista della sana gestione finanziaria, inoltre, l(cid:146)aggiudicatario assume le vesti di intermediario, con un conse- guente costo aggiuntivo (cfr. i paragrafi 81-82). 17. Le lacune constatate nella verifica del servizio svolto e della sua qualit(cid:224) pongono il problema di come porre in atto concreta- mente la responsabilit(cid:224) dell(cid:146)ordinatore (cfr. i paragrafi 86-89). 18. La Corte prende tuttavia atto con soddisfazione della rapidit(cid:224) e dell(cid:146)ampiezza delle riforme intraprese dalla Commissione al fine di porre rimedio alle lacune riscontrate in occasione dei controlli. Tali riforme, enunciate dalla Commissione in risposta alle osser- vazioni formulate nella presente relazione, hanno lo scopo di per- mettere al CCR di disporre degli strumenti necessari per gestire in modo efficace e per controllare meglio gli appalti. C 172/6 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 21. 6. 2000 IL DISPOSITIVO DI GESTIONE DEL CCR 19. Articolato intorno ai programmi annuali di lavoro, ai sistemi contabili ed a varie procedure, il dispositivo di gestione opera nel- l(cid:146)ambito di un quadro originale e vincolante. L(cid:146)analisi degli ele- menti costitutivi di tale dispositivo e l(cid:146)esame del campione sele- zionato hanno individuato alcune carenze del sistema che hanno facilitato lo sviluppo di pratiche criticabili. Un quadro originale 20. Due elementi fondamentali contraddistinguono l(cid:146)originalit(cid:224) del quadro in cui il Centro sviluppa la propria attivit(cid:224). In gradi diversi, entrambi influenzano la gestione degli appalti. Il primo attiene al regime derogatorio (6) dal diritto comunitario istituzio- nale applicabile al CCR; il secondo Ł riconducibile alla struttura decentrata del Centro. Un particolare regime di funzionamento Il regime di funzionamento del CCR appare singolare da 21. diversi punti di vista: a) in primo luogo dal punto di vista del bilancio, nella misura in cui, a differenza degli altri servizi della Commissione, l(cid:146)in- sieme degli stanziamenti di cui dispone (comprese le spese per il personale e le spese di funzionamento) Ł costituito da stan- ziamenti operativi iscritti nella parte B del bilancio; b) dal punto di vista giuridico, d(cid:146)altro canto, il CCR pu(cid:242) ottenere finanziamenti a titolo di linee di bilancio consacrate a diverse politiche comunitarie, quali ad esempio Phare, Tacis oppure MEDA; esso si trova allora in concorrenza con terzi, ma con modalit(cid:224) differenti. Il CCR presenta unicamente un preven- tivo, mentre i terzi sono sottoposti a tutte le disposizioni pre- viste dalle direttive in materia di appalti pubblici. Nel caso in cui la direzione generale responsabile della gestione ritenga che il preventivo del CCR sia piø vantaggioso rispetto alle offerte presentate dagli operatori esterni, questi ultimi ven- gono informati della mancata accettazione della loro offerta, senza alcun esame comparativo ad opera della CCAC. In tali casi, la Commissione si trova nella situazione di dover stipu- lare un contratto con se stessa. Dal momento che ci(cid:242) Ł giuri- dicamente impossibile, la Commissione, per aggirare tale dif- ficolt(cid:224), «accordo documento redige amministrativo»; intitolato un vantaggio dei direttori. Questi ultimi, incaricati della sorveglianza dell(cid:146)eccellenza della produzione scientifica dei progetti di cui sono responsabili, svolgono contemporaneamente la funzione di ordi- natore. Tale cumulo di funzioni, unitamente ai numerosi sposta- menti resi necessari dalla lontananza con Bruxelles, ha portato i direttori a subdelegare a loro volta, in larga misura, queste ultime competenze (7). Il volume delle operazioni logistiche gestite dalla sola dire- 23. zione «risorse» era divenuto tale da essere difficilmente gestibile da questa sola struttura. Tale situazione ha portato il CCR a decidere, nel corso dell(cid:146)estate del 1998, di suddividere le competenze della struttura in questione tra due nuove direzioni: la prima incaricata della gestione delle infrastrutture, l(cid:146)altra dell(cid:146)amministrazione. 24. In pratica, per effetto di tale gestione decentrata vi sono ora una sessantina di responsabili della gestione e 80 ordinatori sub- delegati, per un volume di circa 50 000 transazioni annuali. Gli strumenti e le procedure di gestione Gli strumenti I programmi di lavoro annuali 25. Ogni anno, la direzione dei programmi del CCR, con sede a Bruxelles presso il direttore generale, elabora in collaborazione con i vari istituti di ricerca il programma di lavoro annuale. Tale documento rappresenta l(cid:146)elemento-base attraverso il quale il CCR intende tradurre gli obiettivi assegnatigli dal legislatore europeo in un insieme coerente di progetti. Approvato dal consiglio di ammi- nistrazione del Centro prima della sua messa in atto, il programma di lavoro si articola in due parti: una relativa alle attivit(cid:224) di ricerca, l(cid:146)altra a quelle di sostegno. Esso presenta, sotto forma di schede sintetiche, una descrizione dei progetti approvati, dei quali ven- gono messi in evidenza le principali caratteristiche, gli obiettivi e le risorse umane e di bilancio ad essi destinati. I sistemi contabili 26. Le contabilit(cid:224) di bilancio, di inventario ed analitica sono informatizzate e tenute sotto controllo tramite vari software, uti- lizzati in modo consecutivo, e talvolta contemporaneo, nell(cid:146)arco del periodo considerato. c) dal punto di vista amministrativo, infine, in ragione di una duplice singolarit(cid:224), legata all(cid:146)esistenza di un consiglio di ammi- nistrazione e, a partire dal 1971, di una CCAC specifica (di seguito: CCAC-CCR). La cont abilit(cid:224) di bila ncio Una gestione decentrata 22. L(cid:146)ubicazione degli otto istituti del CCR, ciascuno caratteriz- zato da competenze scientifiche in particolari settori di ricerca, su cinque diversi siti (Geel, Ispra, Karlsruhe, Petten e Siviglia), nonchØ l(cid:146)esistenza di direzioni orizzontali situate a Bruxelles o ad Ispra, hanno reso indispensabile un(cid:146)ampia delega di poteri decisionali a 27. Sino al novembre 1997, il software contabile Sibeca assicu- rava la sorveglianza dell(cid:146)utilizzo degli stanziamenti assegnati al Centro. Tale sistema presentava l(cid:146)inconveniente di non poter essere direttamente consultato da servizi diversi da quelli del CCR. Aveva, in compenso, il vantaggio di consentire, oltre alla sorveglianza dell(cid:146)esecuzione del bilancio, la riconduzione delle spese ai relativi contratti, a condizione che questi ultimi fossero stati sottoposti al parere della CCAC-CCR e avessero ricevuto, in quell(cid:146)occasione, un numero di identificazione. Sibeca Ł stato sostituito da Sincom II alla fine del 1997. 21. 6. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 172/7 28. Sincom II si articola intorno a tre moduli, destinati rispetti- vamente alla sorveglianza delle operazioni dei responsabili della gestione e degli ordinatori, alla sorveglianza dei visti del control- lore finanziario e del contabile, nonchØ alla produzione di stati- stiche e di relazioni. Al tempo del controllo della Corte (giugno 1998), quest(cid:146)ultimo modulo non era ancora stato installato. un bene semplicemente predisponendo un «bollettino di ordina- zione». La firma di un contratto di questo tipo, inoltre, non richiede un preventivo immobilizzo di stanziamenti, che vengono impegnati man mano che i bollettini di ordinazione vengono emessi. L a c on t a bi lit(cid:224) an alitica 29. Funzionando sulla base di stanziamenti operativi, ma potendo anche procurarsi finanziamenti esterni in contropartita di presta- zioni effettuate per conto di terzi, il Centro dispone di una con- tabilit(cid:224) analitica che gli consente di conoscere i costi di funziona- mento di ciascuna unit(cid:224) dei suoi diversi istituti, sulla base di una ripartizione delle spese generali che si aggiungono alle spese dirette. Tale contabilit(cid:224) consente inoltre al Centro di assicurare la sorveglianza degli stanziamenti utilizzati, per natura di attivit(cid:224). Essa, infine, fornisce informazioni in merito all(cid:146)utilizzo degli stan- ziamenti di reimpiego. 30. Un documento intitolato «tabella di corrispondenza» assi- cura il legame tra la contabilit(cid:224) analitica e quella di bilancio. ¨ in tal modo possibile sorvegliare l(cid:146)esecuzione del 4oPQ e raffrontare, in tavole sinottiche, le previsioni e l(cid:146)esecuzione del bilancio. Tale documento presenta il vantaggio supplementare di consentire alla direzione del Centro di effettuare controlli regolari. Per contro, non permette nØ di individuare direttamente l(cid:146)appalto aggiudicato al quale una data spesa si riferisce nØ, a fortiori, di operare un col- legamento tra l(cid:146)appalto in discorso ed il progetto per la cui rea- lizzazione esso Ł stato finanziato. La cont abilit(cid:224) d(cid:146)invent ar io 31. In materia di inventario dei beni e di gestione amministrativa degli acquisti, i siti dispongono di differenti programmi informa- tici. Quelli utilizzati ad Ispra, Siviglia e Petten garantiscono la sor- veglianza dei beni inventariati; il programma disponibile a Karl- sruhe, piø vecchio, registra i dati senza poterli raggruppare per categorie, secondo la natura dei beni. Una banca dati «contrattuale» 32. L(cid:146)unit(cid:224) «Contratti», della vecchia direzione «risorse» ha pro- gressivamente posto in essere una banca dati avente ad oggetto i contratti relativi agli appalti aggiudicati dal Centro. In occasione dei controlli effettuati nel giugno 1998 sugli appalti ottenuti da un particolare aggiudicatario, era emersa una sensibile differenza tra gli importi iscritti nella contabilit(cid:224) e quelli forniti dalla banca dati. Tale anomalia Ł stata successivamente corretta. I contratti-quadro Le procedure 34. Le procedure di gestione attuate dal Centro sono state codi- ficate in un documento ad uso interno che riprende, da un lato, le disposizioni del regolamento finanziario e dei regolamenti di applicazione destinate a tutti i servizi della Commissione e, d(cid:146)altro lato, le disposizioni specifiche per il CCR. Analogamente agli altri servizi della Commissione, il Centro si avvale del vademecum della CCAC in materia di appalti pubblici. 35. Le modalit(cid:224) di svolgimento delle diverse tappe di una pro- cedura di appalto, nonchØ la sorveglianza sulla sua realizzazione, tuttavia, non sono state formalizzate. Il Centro ha effettivamente creato vari comitati interni, come nel caso della preparazione delle operazioni relative all(cid:146)acquisto di grandi quantit(cid:224) di mate- riale, nessun testo tuttavia ne fa menzione, nØ definisce la loro composizione o precisa le loro competenze e regole di funziona- mento. Le carenze del dispositivo Le conseguenze del regime particolare La CCAC specifica per il CCR 36. A differenza delle altre direzioni generali della Commissione a vocazione scientifica (DG Ricerca, Societ(cid:224) dell(cid:146)informazione e Energia), tra il 1971 ed il luglio 1998 i fascicoli del CCR relativi ad appalti pubblici non sono stati sottoposti alla CCAC della Com- missione, bens(cid:236) ad una CCAC specifica, in ragione del carattere scientifico delle operazioni del Centro. 37. Sin dai primi controlli, la Corte ha constatato che l(cid:146)esistenza di una tale CCAC non era nØ giustificata nØ auspicabile. Il ruolo di una CCAC, infatti, non Ł di pronunciarsi in merito al contenuto scientifico di un fascicolo, ma consiste nel vigilare sul rispetto delle disposizioni relative alle procedure di gara, nel garantire la parit(cid:224) di trattamento degli offerenti e nel verificare la qualit(cid:224) dei capitolati d(cid:146)oneri, in particolare per quanto concerne la defini- zione di criteri oggettivi che rendono possibile un esame compa- rativo delle offerte presentate. A differenza della CCAC- Commissione che si riunisce ogni tre settimane, la massiccia presenza di agenti del CCR nella CCAC in discorso, inoltre, con- sentiva a quest(cid:146)ultima di organizzare solo quattro/cinque riunioni all(cid:146)anno, a detrimento della sua indipendenza e della sua neutra- lit(cid:224). I contratti-quadro vengono utilizzati per gli appalti di forni- 33. ture e, in particolare, per l(cid:146)acquisto di materiale informatico. Sono stipulati generalmente per una durata di due o tre anni e garanti- scono ai servizi del Centro una notevole flessibilit(cid:224) negli approv- vigionamenti. Una volta stipulato il contratto-quadro, infatti, i ser- vizi del Centro possono, a seconda delle loro necessit(cid:224), procurarsi Il controllo del decentramento 38. La mancanza di procedure scritte ha naturalmente favorito lo sviluppo di pratiche gestionali eterogenee e non Ł stato possi- bile accertare il carattere sistematico dell(cid:146)intervento dei comitati menzionati al precedente paragrafo 35. C 172/8 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 21. 6. 2000 39. La dispersione geografica delle installazioni su diversi siti e il decentramento funzionale del Centro obbligano i direttori a compiere spostamenti frequenti, limitando di conseguenza il tempo che gli stessi possono dedicare alla supervisione ed al con- trollo della gestione svolta dai loro subordinati. Tale situazione, associata all(cid:146)inadeguatezza degli strumenti contabili a disposi- zione del CCR, ha provocato un indebolimento del controllo gerarchico. I controlli svolti dalla Corte sul campione selezionato hanno confermato tali carenze in tutti gli stadi della gestione degli appalti. Servizi prestati per conto di altre DG della Commissione 40. Il CCR pu(cid:242) essere messo in concorrenza con terzi per l(cid:146)at- tuazione di politiche comunitarie gestite da altre direzioni gene- rali, ponendo in tal modo la Commissione in una situazione di difficolt(cid:224). Nell(cid:146)impossibilit(cid:224) giuridica di partecipare alle proprie gare d(cid:146)appalto nØ, a fortiori, di stipulare un contratto con se stessa, la Commissione ha dovuto instaurare una procedura parallela. Ai sensi di quest(cid:146)ultima, il CCR predispone un preventivo. Nel caso in cui tale preventivo risulti piø conveniente rispetto alle offerte presentate da terzi, l(cid:146)operazione considerata Ł oggetto di un docu- mento denominato «accordo amministrativo» tra la direzione generale interessata ed il CCR, e la CCAC non viene consultata. In caso contrario, la CCAC Ł chiamata a formulare il proprio parere unicamente in merito alle offerte presentate da terzi. 41. Dall(cid:146)esame di due operazioni del campione, corrispondenti a lavori effettuati dal CCR nell(cid:146)ambito dell(cid:146)attuazione di due accordi amministrativi, Ł emerso che il Centro aveva fatto ricorso a tale procedimento per subappaltare una parte degli appalti, modesta in un caso ma essenziale nell(cid:146)altro, senza alcun ricorso ad una procedura di gara. 42. Dal punto di vista della sana gestione, inoltre, appare criti- cabile che un organismo pubblico, che dispone degli strumenti scientifici, tecnici ed amministrativi che gli consentono di far fronte alle proprie necessit(cid:224), imponga a se stesso le scadenze ed i costi supplementari legati all(cid:146)avvio di una procedura di gara ed alla preparazione da parte del CCR di un fascicolo di offerta. 44. A differenza del sistema contabile precedentemente in uso (Sibeca), infatti, Sincom II Ł un semplice programma informatico di esecuzione del bilancio, che non offre la possibilit(cid:224) di indivi- duare gli appalti tramite gli impegni corrispondenti. 45. Al momento del controllo della Corte (giugno 1998), peral- tro, il file «terzi» di Sincom II originariamente previsto non era ancora operativo. L(cid:146)introduzione di un file di questo tipo, tuttavia, permetterebbe alla direzione di effettuare controlli incrociati con la banca dati dei contratti. 46. Il trasferimento dei dati da Sibeca verso Sincom II, per di piø, Ł stato effettuato in maniera parziale. Di conseguenza, i dati sto- rici relativi alle operazioni i cui impegni erano stati completa- mente pagati non sono stati ripresi dal nuovo sistema. Essi sono in pratica scomparsi, rendendo impossibile la predisposizione di una tabella esaustiva ed affidabile degli appalti aggiudicati. Per tentare di produrre a tali informazioni, il CCR Ł stato costretto a riattivare il sistema Sibeca. Malgrado i considerevoli sforzi com- piuti, il risultato non si Ł rivelato soddisfacente. 47. Il Centro non dispone conseguentemente di una piena cono- scenza dell(cid:146)insieme degli appalti da esso aggiudicati nØ di prospetti che permettano di sorvegliare, tramite l(cid:146)esecuzione degli appalti, la loro riconduzione ad un progetto specifico. Uno strumento di questo tipo sarebbe tanto piø utile quanto il numero dei progetti avviati, dell(cid:146)ordine di 700 nel periodo 1995-1998, Ł rilevante. 48. Al di l(cid:224) delle carenze di taluni software d(cid:146)inventario, come quello di Karlsruhe, i controlli svolti ad Ispra hanno mostrato che l(cid:146)efficacia dei programmi informatici era pregiudicata dall(cid:146)assenza, da svariati anni, di un inventario fisico e da una procedura ammi- nistrativa che non impone il ritiro fisico dei beni declassati ed usciti dall(cid:146)inventario. La qualit(cid:224) del sistema informativo La produzione di dati 49. A seguito delle raccomandazioni formulate dalla Corte in occasione dell(cid:146)indagine, i servizi competenti del CCR hanno ini- ziato ad inventariare il materiale nel febbraio 1999. In occasione di controlli successivi, la Corte ha constatato che, su circa 20 000 articoli inventariati, tale inventario aveva evidenziato uno scarto del 14 % tra le risultanze fisiche e quelle contabili. 43. Il programma annuale di lavoro stabilisce un bilancio di pre- visione per progetto, ed i sistemi contabili consentono di sorve- gliare l(cid:146)utilizzo degli stanziamenti ed il costo delle attivit(cid:224) del Cen- tro. In mancanza di una contabilit(cid:224) ausiliaria dei progetti, tuttavia, la combinazione di questi elementi non ha permesso di ricon- durre un appalto ad un dato progetto e, di conseguenza, al pro- gramma di lavoro, nØ di fornire un(cid:146)informazione completa ed affi- dabile in merito ai contratti stipulati, nØ infine di elaborare prospetti per la direzione del Centro. La banca dati contrattuale 50. La scarsa facilit(cid:224) d(cid:146)impiego della banca dati predisposta dal- l(cid:146)unit(cid:224) «Contratti», nonostante l(cid:146)affidabilit(cid:224) acquisita, ha spesso portato i servizi a non farne uso ed a preferire una sorveglianza parallela su foglio elettronico. 21. 6. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 172/9 La sorveglianza dei bollettini di ordinazione relativi ai contratti-quadro 51. Nonostante l(cid:146)esecuzione dei contratti-quadro si concretizzi necessariamente nell(cid:146)emissione di un numero rilevante di bollet- tini di ordinazione da parte dei diversi servizi del CCR, quest(cid:146)ul- timo non dispone di alcun sistema informatico che permetta una sorveglianza globale e centralizzata di tali bollettini di ordina- zione. IL CONTROLLO DELLA PROCEDURA DI APPALTO NEL SUO INSIEME 52. La procedura di appalto si struttura in tre tappe fondamen- tali: la preparazione dell(cid:146)operazione, l(cid:146)aggiudicazione dell(cid:146)appalto e la sorveglianza della sua attuazione. Le principali constatazioni della Corte sono presentate seguendo la medesima logica. Sono stati messi in evidenza i casi particolarmente gravi, dovuti o all(cid:146)esistenza di anomalie, nelle diverse fasi della procedura di appalto, o a pratiche dubbie. La preparazione degli appalti L(cid:146)individuazione dei bisogni 53. Se si eccettuano i bisogni in termini di materiale informa- tico, oggetto di una pianificazione formalizzata, l(cid:146)esame dei fasci- coli non ha permesso di verificare l(cid:146)esistenza di una vera gestione previsionale dei bisogni. I controlli svolti hanno inoltre rivelato come la valutazione pianificata dei bisogni in termini di materiale informatico fosse incompleta, dal momento che i bisogni dei ser- vizi del CCR diversi da quelli dell(cid:146)amministrazione non venivano catalogati. 54. Le condizioni poco trasparenti in cui operano i comitati pre- paratori, a causa della mancanza di disposizioni prestabilite, di ordini del giorno scritti e di verbali delle loro riunioni, rende peraltro difficile esprimere un giudizio sulla qualit(cid:224) dei processi di individuazione dei bisogni. 55. Dai controlli Ł emerso inoltre che, in riferimento a due ope- razioni del campione, relative a prestazioni di tipo scientifico, erano stati gli aggiudicatari interessati (e non il CCR) a prendere l(cid:146)iniziativa che ha successivamente portato alla conclusione del contratto. I fascicoli, infatti, se si escludono le proposte presentate dagli aggiudicatari, non contenevano alcuna informazione sul- l(cid:146)esistenza di un bisogno reale del Centro. Il primo degli appalti in oggetto, sottoposto al parere della CCAC-CCR, ha portato alla stipulazione di due contratti, per un importo complessivo di 871 638 EUR. Il secondo, di 89 000 EUR, ha dato luogo alla ste- sura di alcune righe, a guisa di capitolato d(cid:146)oneri, solo dopo il ricevimento dell(cid:146)offerta presentata. Nella fattispecie, l(cid:146)appalto non solo era stato aggiudicato tramite trattativa privata, ma il lasso temporale tra la presentazione dell(cid:146)offerta e la firma della lettera- contratto non era superiore ad una settimana. 56. Anche altri due contratti di studio, nell(cid:146)ambito dei trasporti, del valore rispettivamente di 11 400 e 10 000 EUR, aggiudicati tramite trattativa privata, sono stati aggiudicati sulla base di un(cid:146)of- ferta del beneficiario, senza che dai fascicoli del CCR trasparisse la benchØ minima traccia dell(cid:146)individuazione di un bisogno o di un capitolato d(cid:146)oneri. In un ultimo caso, infine, del materiale di laboratorio, la cui 57. installazione era prevista solo nel corso dell(cid:146)anno 2000, Ł stato ordinato nel 1997 (e consegnato nel 1998), al solo fine di utiliz- zare gli stanziamenti dell(cid:146)esercizio. Oltre a dissimulare alle auto- rit(cid:224) di bilancio il costo reale della creazione del laboratorio, tale procedura comporta una spesa prematura. La qualit(cid:224) dei capitolati d(cid:146)oneri e degli allegati tecnici 58. Il raffronto tra i capitolati d(cid:146)oneri elaborati nell(cid:146)ambito di appalti i cui fascicoli sono oggetto di esame da parte della CCAC- CCR e quelli corrispondenti ad appalti che non richiedono, ai fini dell(cid:146)aggiudicazione, il parere preventivo di detta commissione, mostra che la qualit(cid:224) dei primi non Ł in alcun modo comparabile con quella dei secondi. 59. La qualit(cid:224) dei capitolati d(cid:146)oneri sottoposti al parere della CCAC-CCR Ł complessivamente accettabile. I controlli hanno tut- tavia evidenziato lacune, come ad esempio il carattere incompleto di taluni capitolati d(cid:146)oneri e, in un caso, l(cid:146)utilizzo ai fini della loro redazione dei listini prezzi di un fornitore da tempo in stretti rap- porti commerciali con il CCR di Ispra. 60. La qualit(cid:224) degli «allegati tecnici», che sostituiscono i capitolati d(cid:146)oneri nel caso di appalti non sottoposti alla CCAC Ł, viceversa, spesso scadente, in particolare nel caso del sito di Ispra. Essa Ł talmente scadente da rendere talvolta impossibile per un profes- sionista presentare un(cid:146)offerta senza richiedere informazioni com- plementari al responsabile della gestione incaricato dell(cid:146)opera- zione. Delle 47 operazioni del campione corrispondenti ad appalti aggiudicati senza ricorso alla procedura CCAC-CCR, sette (piø del 14 % del totale), per un importo pari a 302 550 EUR, rientrano nel caso in questione. La qualificazione degli appalti La qualificazione e l(cid:146)importo degli appalti scientifici 61. Le soglie a partire dalle quali Ł necessario ricorrere alla pro- cedura CCAC-CCR sono espresse in funzione della natura scientifica/tecnica, o meno, del contratto in questione. Nel caso di aggiudicazione tramite trattativa privata, se l(cid:146)oggetto dell(cid:146)appalto non Ł di natura scientifica/tecnica Ł necessario applicare la pro- cedura a partire da 46 000 EUR; se, viceversa, l(cid:146)oggetto rientra nella natura suindicata, la soglia in questione sale a 98 700 EUR. 62. L(cid:146)indagine della Corte mostra che sei appalti, rientranti nel campione selezionato e di natura scientifica/tecnica, il cui importo si avvicina alla soglia di ricorso alla CCAC-CCR, sono stati aggiu- dicati tramite trattativa privata. L(cid:146)esame dei relativi fascicoli non consente sempre di capire il metodo utilizzato per stimare il costo dell(cid:146)appalto o per confermare la natura scientifica dell(cid:146)operazione. La qualificazione di appalti di prestazione di servizi Il controllo su un(cid:146)operazione ha evidenziato l(cid:146)attribuzione, 63. da parte del CCR, di contratti di lavoro dissimulati sotto forma di C 172/10 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 21. 6. 2000 contratti di prestazione di servizi. Tale prassi consentiva al Centro o di prolungare la permanenza al suo interno di persone da cui avrebbe dovuto separarsi in virtø delle disposizioni applicabili in materia di gestione del personale, o di finanziare l(cid:146)assunzione di nuovi agenti con altre risorse di bilancio. Cos(cid:236) facendo, oltre all(cid:146)er- rata qualificazione giuridica del contratto, il CCR ha violato la regola di bilancio della specificit(cid:224) degli stanziamenti. 67. Tale incapacit(cid:224) del dispositivo di gestione del CCR di indivi- duare, raccogliere e presentare in forma adeguata alle autorit(cid:224) superiori del CCR le informazioni relative a tale tipo di appalti, nonchØ la scarsa attenzione loro prestata a causa della scarsa rile- vanza economica degli importi in questione, hanno favorito un massiccio ricorso alla trattativa privata. 64. Avendo preso coscienza della fattispecie, le piø alte autorit(cid:224) del CCR hanno disposto alcune regolarizzazioni. ¨ stato pertanto possibile individuare, al di l(cid:224) del campione esaminato dalla Corte, 47 contratti di questo tipo, 39 dei quali sarebbero gi(cid:224) stati rego- larizzati. L(cid:146)aggiudicazione degli appalti Il ricorso alla trattativa privata La rilevanza del fenomeno 65. Dalle relazioni di esecuzione della CCAC-CCR emerge che la percentuale di appalti aggiudicati tramite trattativa privata ha registrato, tra il 1995 ed il 1997, una tendenza alla diminuzione, dal punto di vista numerico come da quello della rilevanza per il bilancio. Mentre nel 1995, infatti, erano stati stipulati in tal modo 26 contratti, per un importo complessivo di 10,2 Mio EUR, nel 1997 sono stati aggiudicati tramite trattativa privata solo 14 appalti, per un importo di 3,8 Mio EUR (cfr. la tabella 3). 66. Dal momento che il dispositivo di gestione del CCR non ha potuto fornire informazioni affidabili in materia di appalti aggiu- dicati al di fuori della procedura CCAC-CCR, la Corte ha potuto farsi un(cid:146)opinione unicamente sulla base del campione esaminato. La Corte ha cos(cid:236) constatato che la tendenza alla diminuzione nel numero degli appalti aggiudicati tramite trattativa privata Ł molto meno pronunciata. In particolare, sui 34 appalti del campione del 1997, 24 (per un importo di 885 000 EUR, su un totale di 1 955 000 EUR) erano ancora stati aggiudicati utilizzando tale procedura (cfr. la tabella 4). L(cid:146)irregolarit(cid:224) della fattispecie 68. La giurisprudenza della Corte di giustizia limita a tre (8) i motivi che un(cid:146)amministrazione aggiudicatrice pu(cid:242) invocare per giustificare il ricorso alla trattativa privata. Il primo attiene alla protezione dei diritti di esclusiva, il secondo a ragioni di ordine tecnico ed il terzo, infine, poggia sulla nozione di «eccezionale urgenza». 69. L(cid:146)interpretazione della Corte di giustizia delle ragioni di ordine tecnico e dell(cid:146)urgenza Ł estremamente restrittiva. Per quanto concerne le ragioni di ordine tecnico, l(cid:146)amministrazione aggiudi- catrice deve infatti dimostrare che solo l(cid:146)aggiudicatario Ł in grado di garantire l(cid:146)esecuzione dell(cid:146)appalto. Il carattere «urgente» si con- figura unicamente allorchØ si fonda sull(cid:146)imprevedibilit(cid:224) dell(cid:146)avve- nimento, l(cid:146)urgenza rivesta carattere eccezionale e non sia compa- tibile con il tempo richiesto da altre procedure. La Corte di giustizia esige inoltre l(cid:146)esistenza di un nesso di causalit(cid:224) tra l(cid:146)av- venimento imprevedibile e l(cid:146)eccezionale urgenza che ne deriva. 70. Alla luce delle informazioni contenute nei fascicoli, alcuni degli appalti del campione aggiudicati tramite trattativa privata non rispondevano alle esigenze poste dalla giurisprudenza in discorso, al fine di giustificare il ricorso alla trattativa privata. La giurisprudenza in questione, tuttavia, Ł stata essenzialmente defi- nita in occasione delle cause promosse dalla Commissione contro gli Stati membri che abusavano di tale procedura per l(cid:146)aggiudica- zione di appalti pubblici. 71. I risultati dei controlli relativi a diverse operazioni del cam- pione selezionato mostrano che le condizioni in cui sono stati preparati, aggiudicati e sorvegliati numerosi appalti di rilevanza molto diversa rappresentano un insieme di indici, quantomeno rivelatori di errori gestionali. Appalti non sottoposti alla CCAC, sulla base del campione Tabella 4 1995 1996 1997 Numero di appalti % % Numero di appalti % % Numero di appalti % Importo globale EUR 227 024 100 227 024 100 Importo globale EUR 332 057 % Importo globale EUR 1 954 218 7 6 1 85,7 243 215 73,2 14,3 88 842 26,8 70,6 884 560 45,3 30,4 1 069 658 54,7 34 24 10 Totale Trattative private Gare 6 6 0 Fonte: Corte dei conti europea. 21. 6. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 172/11 L(cid:146)esistenza di un monopolio di fatto 72. Uno dei casi menzionati nel precedente paragrafo merita particolare attenzione, a causa delle sua rilevanza dal punto di vista finanziario (dell(cid:146)ordine di 1 Mio EUR all(cid:146)anno) e temporale. Sin dal 1979, infatti, la medesima societ(cid:224) garantisce per il sito di Ispra il servizio di trasporto taxi. Tra il 1979 ed il 1991, l(cid:146)appalto Ł stato sistematicamente prorogato tramite trattativa privata. Nel 1991, a seguito della pubblicazione di un bando di gara sulla Gaz- zetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee, l(cid:146)appalto Ł stato nuovamente aggiudicato alla stessa societ(cid:224) per una durata massima di cinque anni. Alla scadenza di quest(cid:146)ultimo contratto, Ł stata tuttavia fir- mata una clausola aggiuntiva, allo scopo di prorogare il contratto di ulteriori tre mesi, adducendo a motivo che i servizi del CCR non avevano avuto il tempo di organizzare l(cid:146)avvio di una nuova procedura di gara. Nell(cid:146)aprile 1996, a seguito dell(cid:146)espletamento di una gara, Ł stato aggiudicato a favore della societ(cid:224) in discorso un nuovo appalto, della durata di tre anni, prorogabile di ulteriori 24 mesi. 73. I controlli effettuati hanno evidenziato una serie di elementi, fattuali e giuridici, che tendono a dimostrare che il CCR ha lasciato che tale societ(cid:224) assumesse una posizione di monopolio. Il Centro ha accettato modifiche alle condizioni contrattuali iniziali contra- rie agli interessi della Comunit(cid:224) ed alla parit(cid:224) di accesso ai finan- ziamenti pubblici. Il CCR ha infine rinunciato ad assumersi le responsabilit(cid:224) che incombono agli ordinatori, non controllando attentamente la corrispondenza tra servizi fatturati e servizi effet- tivamente svolti. 74. ¨ stato cos(cid:236) evidenziato che: a) la proroga di tre mesi del contratto stipulato a seguito dell(cid:146)ap- palto aggiudicato nel 1991, concessa a causa della mancanza di tempo (motivazione di per sØ non accettabile), era contraria alle disposizioni contrattuali, che prevedevano una durata massima di cinque anni, ed ha generato un costo aggiuntivo che pu(cid:242) essere stimato a 380 000 EUR; b) ai sensi della clausola aggiuntiva firmata il 27 marzo 1996, i prezzi praticati per la messa a disposizione di un(cid:146)autovettura e l(cid:146)indennit(cid:224) chilometrica erano rispettivamente pari a 3 922 EUR/mese ed a 0,3331 EUR/km. L(cid:146)offerta relativa alle mede- sime prestazioni, presentata nello stesso periodo in risposta al bando di gara pubblicato infine dal CCR, era inferiore del 27 % per la prima e del 52 % per la seconda; c) d) e) la data di ricevimento dell(cid:146)offerta di cui sopra, apposta sull(cid:146)at- testazione di ricevimento, era stata modificata; l(cid:146)indirizzo del luogo in cui avrebbe avuto luogo la riunione informativa sulle condizioni dell(cid:146)offerta era inesatto. Una impresa Ł arrivata pertanto troppo tardi, il che ha ridotto a due il numero degli offerenti; i prezzi in base ai quali Ł stato aggiudicato l(cid:146)appalto non sono in realt(cid:224) mai stati applicati. Una prima clausola aggiuntiva ha infatti autorizzato l(cid:146)appaltatore a fatturare i prezzi piø elevati previsti dal precedente contratto; successivamente, una seconda clausola aggiuntiva ha modificato verso l(cid:146)alto i prezzi fissati nel contratto stipulato al termine della procedura di gara; f) invocando l(cid:146)impossibilit(cid:224), a causa della carenza di personale, di verificare la totalit(cid:224) delle fatture emesse dal contraente in questione, l(cid:146)ordinatore si Ł limitato, sin dal 1993, a verificare l(cid:146)esecuzione del servizio prestato sulla base di un campione di fatture. Tale pratica Ł contraria alle disposizioni degli arti- coli 40 e 41 del regolamento finanziario; g) infine, il chilometraggio medio fatturato su base annuale ha raggiunto i 194 223 km per autovettura, corrispondenti a circa 540 km per giorno di calendario. L(cid:146)esistenza di possibili intese illecite 75. La Corte ha dovuto constatare che le carenze del dispositivo di gestione non hanno permesso alla direzione del Centro di impedire la costituzione di un gruppo di offerenti, molto spesso coinvolti negli stessi appalti di un istituto del CCR. In un caso, ad esempio, l(cid:146)aggiudicatario di un appalto di prestazione di servizi si presentava come il responsabile vendite di un fornitore di mate- riale informatico, anch(cid:146)esso offerente nell(cid:146)ambito dello stesso appalto. L(cid:146)esame delle offerte ha inoltre rivelato che due societ(cid:224) offerenti erano dirette da membri di una medesima famiglia. Il frazionamento degli appalti L(cid:146)utilizzo di stanziamenti dissociati (frazionamento contabile) 76. L(cid:146)esame delle tabelle finanziarie prodotte dai sistemi conta- bili ha evidenziato un utilizzo irregolare degli stanziamenti dis- sociati. Si Ł infatti constatato che la copertura finanziaria di uno stesso appalto non era assicurata da un solo impegno, come pre- vedono le disposizioni; il CCR, viceversa, procedeva frequente- mente all(cid:146)emissione di diversi impegni successivi che, nella mag- gior parte dei casi, corrispondevano a quote annuali degli appalti in oggetto. 77. La Corte ricorda che l(cid:146)esistenza di stanziamenti dissociati Ł riconducibile alla volont(cid:224) del legislatore di garantire al responsa- bile della gestione la copertura finanziaria di operazioni la cui durata prevista Ł superiore a quella dell(cid:146)esercizio di bilancio e, conformemente all(cid:146)articolo 1, quarto comma, del regolamento finanziario, di facilitare i controlli, in particolare dell(cid:146)autorit(cid:224) di bilancio, riconducendo l(cid:146)insieme delle spese relative ad una data operazione ad uno specifico impegno. 78. Il primo vantaggio derivante dallo scrupoloso rispetto di questa disposizione Ł la possibilit(cid:224) di controllare il ritmo di ese- cuzione di un appalto tramite la semplice lettura, alla fine di cia- scun esercizio finanziario, degli importi da liquidare sull(cid:146)impegno corrispondente e di esigere che i responsabili forniscano spiega- zioni allorchØ il livello di utilizzo degli stanziamenti non corri- sponde agli obblighi contrattuali. Il secondo vantaggio consiste nel fatto che il responsabile della gestione Ł obbligato ad indicare le ragioni per le quali si rende necessario, ai fini della buona ese- cuzione dell(cid:146)appalto, un eventuale impegno di stanziamenti sup- plementari, individuando in modo chiaro l(cid:146)origine di questo aumento. Il frazionamento giuridico (appalti della durata di 1 + x anni) 79. Tale prassi consiste nell(cid:146)aggiudicare la totalit(cid:224) di un appalto al medesimo aggiudicatario, stipulando con lo stesso, nel C 172/12 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 21. 6. 2000 contempo, un contratto che copre unicamente il primo anno del periodo di esecuzione. Ciascuna quota annuale successiva Ł oggetto di un nuovo contratto, stipulato automaticamente con l(cid:146)aggiudi- catario. Tale prassi, che si accompagna alla precedente, permette in questo modo, tramite una irregolarit(cid:224) di bilancio, di far coin- cidere l(cid:146)impegno contabile con l(cid:146)impegno giuridico, a scapito di una visione d(cid:146)insieme dell(cid:146)appalto e della qualit(cid:224) della sorveglianza sulla sua attuazione. 14 delle 43 operazioni del campione esami- nato, relative ad appalti sottoposti alla CCAC- CCR (ci(cid:242) che equi- vale ad una percentuale del 32 %), si presentavano sotto questa forma. Il frazionamento interno ad un contratto 80. In riferimento ad una delle operazioni del campione, Ł stato rilevato che il contratto si articolava artificiosamente in due fasi distinte, al solo scopo di aggirare l(cid:146)ostacolo rappresentato dall(cid:146)in- sufficienza degli stanziamenti d(cid:146)impegno, disponibili al momento della firma del contratto, per coprire l(cid:146)intero impegno giuridico. Altre modalit(cid:224) di aggiudicazione Subappalto totale di un contratto 81. I controlli hanno mostrato che due appalti, relativi alla for- nitura di vario materiale informatico, erano stati completamente subappaltati dagli aggiudicatari ad una stessa societ(cid:224), da tempo e su base regolare in rapporti commerciali con il Centro e gi(cid:224) bene- ficiaria di una trentina di contratti. 82. Sia dal punto di vista della legittimit(cid:224)/regolarit(cid:224) che da quello della sana gestione finanziaria, tale subappalto totale di un con- tratto appare criticabile. Dal punto di vista giuridico occorre innanzitutto osservare che le direttive in materia di appalti pub- blici fanno riferimento al subappalto di un contratto solo in ter- mini di subappalto parziale. Nel momento in cui diventa totale, il subappalto fa venir meno l(cid:146)intuitu personae che ha ispirato il rap- porto contrattuale e trasforma l(cid:146)aggiudicatario dell(cid:146)appalto in un semplice intermediario, la cui opera di intermediazione comporta fatalmente un aumento del costo sostenuto dal committente. Aggiudicazione di un appalto in mancanza di stanziamenti sufficienti 83. Dal fascicolo del bando di gara di un appalto relativo all(cid:146)isti- tuzione dell(cid:146)Osservatorio europeo delle scienze e della tecnologia emerge che l(cid:146)offerta finale presentata dall(cid:146)aggiudicatario per il primo anno di esecuzione del contratto era pari, a seguito di negoziazione autorizzata dalla CCAC-CCR, a 1,6 Mio EUR. Essendo tale importo superiore agli stanziamenti di bilancio disponibili, il Centro avrebbe dovuto dichiarare infruttuosa la procedura di gara esperita. Ciononostante, Ł stato stipulato un contratto di 993 560 EUR. Qualche mese dopo la firma, a quest(cid:146)ultimo contratto Ł stata apposta una clausola aggiuntiva, coperta dagli stanziamenti iscritti in bilancio a titolo del nuovo esercizio finanziario, allo scopo di far corrispondere il costo dell(cid:146)operazione all(cid:146)importo dell(cid:146)offerta a seguito della negoziazione con i responsabili della gestione del Centro (cfr. il paragrafo 85). La sorveglianza dell(cid:146)esecuzione La gestione dei contratti 84. Il controlli hanno mostrato che i vari ordinatori del CCR hanno spesso firmato i contratti prima dell(cid:146)aggiudicatario. Tale prassi comporta il rischio di ricevere delle prestazioni prima del- l(cid:146)effettiva firma del contratto da parte dell(cid:146)appaltatore, quindi in assenza di copertura giuridica, oppure che siano apportate modi- fiche alle disposizioni contrattuali. La Corte ha inoltre rilevato, in diverse occasioni, che venivano presentate relazioni di esecuzione prima dell(cid:146)effettiva firma dei relativi contratti. 85. Viceversa, notevoli ritardi nell(cid:146)esecuzione delle prestazioni o nella presentazione delle relazioni di esecuzione non hanno dato luogo ad alcuna sanzione, nØ ad una semplice costituzione in mora dell(cid:146)appaltatore. La facilit(cid:224) con cui il Centro stipula clausole aggiuntive vantaggiose per la controparte rappresenta un altro esempio della mancanza di rigore dimostrata nella gestione degli appalti. Oltre al caso, gi(cid:224) menzionato, relativo agli appalti per il servizio di trasporto taxi (cfr. i paragrafi 64-66), infatti, nel caso della creazione dell(cid:146)Osservatorio europeo delle scienze e della tec- nologia si Ł potuto constatare che, malgrado le carenze nelle pre- stazioni dell(cid:146)aggiudicatario alla luce delle sue obbligazioni con- trattuali, nove mesi dopo la stipulazione del contratto il Centro gli aveva concesso un aumento globale del prezzo pattuito di piø del 60 %, nonostante che il tasso di utilizzazione degli stanziamenti fosse estremamente basso. All(cid:146)epoca, infatti, erano stati fatturati solo 230 005 EUR, cioŁ solo il 23 % dell(cid:146)impegno iniziale (cfr. il precedente paragrafo 83). La verifica del servizio svolto 86. In diversi casi, i ritardi nell(cid:146)esecuzione del contratto da parte degli appaltatori non sono stati oggetto di alcun richiamo da parte del Centro. I controlli hanno evidenziato un appalto concernente la manutenzione di materiale informatico che, 18 mesi dopo la scadenza (la durata prevista era di 120 giorni), non aveva dato luogo a nessuna prestazione attestata. Una sola fattura, datata 20 marzo 1997 e relativa al 30 % del contratto, era stata emessa e restava, a distanza di 15 mesi dalla scadenza, inevasa, senza che il fascicolo evidenziasse la benchØ minima reazione da parte del- l(cid:146)ordinatore o del contraente. Al di l(cid:224) dell(cid:146)evidente assenza di sor- veglianza, non possono non sorgere dubbi intorno sulla concre- tezza dei bisogni coperti dal contratto in questione e su quella delle prestazioni fatturate. In un altro caso, i dati riportati nelle fatture presentate non 87. permettevano all(cid:146)ordinatore nØ di individuare le persone che ave- vano effettuato le prestazioni, nØ di determinare le loro reali qua- lifiche, nØ di accertare le date e la durata dei lavori svolti; non per- mettevano neppure di conoscere la natura di questi ultimi. L(cid:146)ordinatore non Ł stato pertanto in grado di verificare la fonda- tezza degli importi fatturati. I controlli hanno inoltre evidenziato come il Centro avesse pagato per sbaglio un importo relativo all(cid:146)appalto in questione, importo che in realt(cid:224) riguardava una pre- stazione svolta in Sicilia nel quadro dell(cid:146)iniziativa comunitaria Envireg. 21. 6. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 172/13 In un altro caso, relativo ad un contratto della durata di 18 88. mesi, sei mesi dopo la scadenza la prestazione non era ancora stata ultimata, senza che il Centro, tuttavia, avesse inviato al con- traente nemmeno una lettera di sollecito. Il fascicolo, peraltro, non conteneva alcun documento giustificativo relativo ai paga- menti effettuati. 89. La rilevanza dei ritardi ha talvolta fatto sorgere dubbi intorno all(cid:146)opportunit(cid:224) di taluni appalti al momento della loro aggiudica- zione. Uno di questi, per un importo di 2,58 Mio EUR, illustra tale affermazione. L(cid:146)appalto in questione, aggiudicato nel gennaio 1997 e relativo all(cid:146)introduzione di un sistema informatico di gestione dei documenti, ha dato luogo unicamente all(cid:146)emissione di una fattura di importo pari a 25 628 EUR, 16 mesi dopo la firma del contratto. CONCLUSIONI/RACCOMANDAZIONI 90. Le norme che disciplinano l(cid:146)aggiudicazione degli appalti pubblici hanno lo scopo di garantire a tutte le imprese un eguale accesso ai finanziamenti pubblici e di garantire il miglior servizio al miglior costo. Secondo i risultati dell(cid:146)indagine svolta, tuttavia, il dispositivo di gestione utilizzato dal CCR al tempo del controllo della Corte non garantiva la realizzazione di questo obiettivo. 91. Le ragioni che determinano la situazione descritta sono ricon- ducibili sia alle carenze di tale dispositivo, che non Ł in grado di fornire informazioni affidabili in forma sintetica, sia all(cid:146)utilizzo irregolare degli stanziamenti dissociati, che favorisce l(cid:146)attuale prassi del frazionamento degli appalti e del ricorso a procedure discuti- bili. 92. Anche il peculiare regime applicabile al CCR, infine, con l(cid:146)esistenza in particolare di una specifica CCAC, unitamente al ricorso ad «accordi amministrativi» tra i servizi della Commis- sione, hanno avuto un impatto negativo sulla gestione degli appalti. 93. Il CCR, avendo preso coscienza della gravit(cid:224) della situazione, ha avviato un processo di riforma. In tale ambito, in particolare, il Centro ha sospeso il funzionamento della CCAC-CCR, riorga- nizzato il proprio organigramma, creato un(cid:146)unit(cid:224) di controllo interno ed effettuato un inventario fisico dei propri beni. Tali misure, nel loro insieme, devono essere approvate e consolidate. La sospensione del funzionamento della CCAC-CCR, in partico- lare, deve costituire il preludio alla sua soppressione; l(cid:146)inventario fisico in corso, dal canto suo, non deve costituire un esercizio iso- lato, ma dovr(cid:224) essere rinnovato ad intervalli regolari. Le misure in discorso devono tuttavia essere integrate da un miglioramento del dispositivo di gestione e da un(cid:146)azione decisa di controllo sulla procedura di appalto nel suo insieme. 94. Allo scopo di ottimizzare l(cid:146)assegnazione delle risorse di bilancio disponibili, il CCR dovrebbe dotarsi di una contabilit(cid:224) ausiliaria dei progetti, che permetta di ricondurre un dato con- tratto ad un progetto o ad un(cid:146)azione specifica, nonchØ di una gestione previsionale dei bisogni. 95. Non sar(cid:224) tuttavia possibile giungere a risultati soddisfacenti se non verr(cid:224) posto un freno, tramite strumenti appropriati, a tutte le pratiche irregolari, discutibili o che danno comunque adito a dubbi, individuate in occasione della presente indagine. Per rag- giungere tale scopo, la Corte osserva ancora una volta (9) che, anche nel caso in cui si dovesse dar corso a procedimenti in sede disciplinare o giudiziaria, ogni soluzione durevole Ł da ricercarsi nell(cid:146)effettiva applicazione del principio della responsabilit(cid:224) pecu- niaria degli ordinatori e dei contabili, previsto agli articoli 73 e seguenti del regolamento finanziario. 96. La Corte osserva, a tale riguardo, che dopo piø di 20 anni di vigenza del regolamento finanziario, il legislatore comunitario non ha ancora codificato le condizioni di attuazione di tale respon- sabilit(cid:224), nØ le sanzioni di carattere finanziario che possono trovare applicazione nei riguardi degli ordinatori e dei contabili. Occorre sottolineare che il visto apposto dal controllo finanziario non pu(cid:242) esonerare l(cid:146)ordinatore che attesta l(cid:146)effettiva prestazione di un ser- vizio e l(cid:146)accuratezza della liquidazione di una spesa, nØ il contabile che registra nella sua contabilit(cid:224) un(cid:146)operazione di cui deve veri- ficare preventivamente la regolarit(cid:224), dalle rispettive responsabilit(cid:224) per eventuali errori commessi. L(cid:146)unico effetto del visto apposto dal controllore finanziario Ł quello di impegnare la sua propria responsabilit(cid:224). La presente relazione Ł stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 6 e 7 aprile 2000. Per la Corte dei conti Jan O. KARLSSON Presidente C 172/14 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 21. 6. 2000 NOTE (1) Cfr. la relazione speciale n. 17/98 sul sostegno alle fonti energetiche rinnovabili (GU C 356 del 20. 11. 1998), la relazione speciale sulle azioni di ricerca «FAIR» n. 9/99 (GU C 92 del 30. 3. 2000) e la rela- zione annuale sull(cid:146)esercizio finanziario 1996, in particolare il para- grafo 10. 6, «La partecipazione delle piccole e medie imprese ai pro- grammi di ricerca, di sviluppo tecnologico e di dimostrazione (RST)» (GU C 348 del 18. 11. 1997). (2) GU L 361 del 30. 12. 1994, pagg. 114 e 132. (3) GU L 209 del 24. 7. 1992, pag. 1; GU L 199 del 9. 8. 1993, pagg. 1 e 54 e GU L 328 del 28. 11. 1997, pag. 1. (4) Sibeca: SystŁme d(cid:146)Information BudgØtaire et Comptable AutomatisØ. (5) Sincom II: SystŁme Informatique de ComptabilitØ. (6) Il sistema di gestione al quale Ł sottoposto il CCR differisce per piø di un aspetto dal regime giuridico ordinario: Sul piano del diritto finanziario e contabile: a) le spese di funzionamento sono integralmente coperte da stanzia- menti operativi iscritti nel capitolo B6, e non dalla parte A del bilancio; b) gli vengono assegnate le risorse ottenute nel quadro delle sue atti- vit(cid:224) in regime di concorrenza. Tale assegnazione costituisce un(cid:146)ec- cezione al principio di bilancio dell(cid:146)universalit(cid:224), secondo cui l(cid:146)in- sieme delle risorse del bilancio generale Ł destinato a coprire l(cid:146)insieme delle spese; il Centro dispone, ai sensi delle proprie disposizioni interne di ese- cuzione del bilancio, di un sistema di contabilit(cid:224) analitica che gli consente di effettuare una ripartizione delle spese generali tra i suoi vari istituti/direzioni, nonchØ di una cassa anticipi; c) d) pu(cid:242) usufruire della possibilit(cid:224) di accantonare parte dei propri stanziamenti per utilizzarli a titolo di contributo in azioni a com- partecipazione finanziaria. Sul piano amministrativo: a) Ł assolutamente eccezionale che una direzione generale della Com- missione sia dotata di un organo come il consiglio di amministra- zione del CCR, organo composto, tra l(cid:146)altro, di personalit(cid:224) esterne all(cid:146)istituzione; b) occorre notare come il direttore generale del CCR non possa pre- sentare alla Commissione alcuna proposta di decisione che non sia accompagnata da un parere preventivo del consiglio di ammi- nistrazione. Da un punto di vista giuridico in generale: a) nell(cid:146)ambito delle sue attivit(cid:224) cosiddette concorrenziali, il CCR pu(cid:242) trovarsi in concorrenza con soggetti terzi ai fini dell(cid:146)aggiudica- zione di appalti gestiti da altre direzioni generali della Commis- sione. Da un punto di vista giuridico, non Ł possibile stipulare un contratto con sØ stessi. La Commissione ha aggirato l(cid:146)ostacolo denominando «accordo amministrativo» il documento sottoscritto tra le due strutture amministrative in questione; b) tale soluzione non poggia su basi giuridiche solide. Probabilmente, tale situazione ha portato il consiglio di amministrazione a riflet- tere sui vantaggi che deriverebbero dal conferire al CCR una per- sonalit(cid:224) giuridica distinta da quella della Comunit(cid:224). (7) Cfr. l(cid:146)organigramma allegato. (8) Cfr. in particolare: (cid:151) Sentenza della Corte del 10 marzo 1987, Commissione delle Comu- nit(cid:224) europee contro Repubblica Italiana, causa 199/85, raccolta della Giurisprudenza 1987, pag. 1039, punti da 12 a 14 della motivazione (sul diritto di esclusiva); (cid:151) Sentenza della Corte del 17 novembre 1993, Commissione delle Comunit(cid:224) europee contro Regno di Spagna, causa C-71/92, rac- colta della Giurisprudenza 1993, pag. I(cid:150) 5923, punti 36 e 37 della motivazione; confermata dalla sentenza «prodotti e specialit(cid:224) far- maceutiche» del 3 maggio 1994, Commissione delle Comunit(cid:224) europee contro Regno di Spagna, causa C-328/92, raccolta della Giurisprudenza 1994, pag. I(cid:150) 1569, punti da 14 a 16 della moti- vazione; (cid:151) Sentenza della Corte «Universit(cid:224) Complutense di Madrid» del 18 marzo 1992, Commissione delle Comunit(cid:224) europee contro Regno di Spagna, causa C-24/91, raccolta della Giurisprudenza 1992, pag. I(cid:150) 1989. (9) Cfr. il parere n. 4/97 sulla proposta di regolamento (Euratom, CECA, CE) del Consiglio che modifica il regolamento finanziario del 21 dicem- bre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunit(cid:224) europee (GU C 57 del 23. 2. 1998, in particolare il paragrafo 5. 20). 21. 6. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 172/15 ORGANIGRAMMA SCHEMATICO - UBICAZIONE PER SITO DEGLI ISTITUTI ALLEGATO CCR(cid:13) Centro comune di ricerca Direzione generale(cid:13) Bruxelles IRMM(cid:13) Istituto dei(cid:13) materiali e misure(cid:13) di riferimento(cid:13) Geel (B) ITU(cid:13) Istituto dei(cid:13) transuranici(cid:13) Karlsruhe (D) IAM(cid:13) Istituto dei(cid:13) materiali avanzati(cid:13) Petten (NL) ISPRA (I) IPTS(cid:13) Istituto di(cid:13) prospettiva(cid:13) tecnologica(cid:13) Siviglia (E) ISIS(cid:13) Istituto dei sistemi,(cid:13) dell’informatica(cid:13) e della(cid:9)sicurezza EI(cid:13) Istituto(cid:13) dell’ambiente SAI(cid:13) Istituto(cid:13) delle applicazioni(cid:13) spaziali ISPC(cid:13) Istituto per la salute(cid:13) e la protezione(cid:13) dei consumatori C 172/16 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 21. 6. 2000 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE Le osservazioni preliminari della Corte in vista della stesura di una relazione speciale sugli appalti pubblici aggiudicati dal CCR sono state formulate sulla base delle missioni di controllo effettuate nel corso del 1998. Le operazioni analizzate si riferiscono agli anni 1995-1998. Dopo tale data, il CCR Ł stato soggetto ad un note- vole riassetto, sia per quanto riguarda le finalit(cid:224) e le strategie sia a livello dei metodi e dell(cid:146)organizzazione. La Corte ha gi(cid:224) avuto modo di constatare tale riassetto in occasione delle riunioni che hanno fatto seguito alle visite di controllo e le osservazioni for- mulate ne tengono parzialmente conto. Durante la procedura di controllo della Corte, il CCR ha reagito in modo costruttivo alle raccomandazioni della Corte. L(cid:146)organiz- zazione e le procedure sono state adattate e migliorate senza attendere la relazione finale. Per citare alcuni esempi: (cid:151) la soppressione della CCAC-CCR; (cid:151) l(cid:146)invio dei contratti ai contraenti prima della firma da parte della Commissione; (cid:151) il miglioramento della banca dati contrattuali; (cid:151) la pubblicazione delle gare d(cid:146)appalto con procedura aperta nel settore dei trasporti ad Ispra; (cid:151) la diminuzione del numero di progetti nel programma di lavoro da 700 a 100 e la creazione di un sistema di controllo e di valutazione degli stessi in stretta collaborazione con le DG beneficiare; (cid:151) il rafforzamento dei sistemi di controllo mediante la creazione di cellule finanziarie negli istituti (MSU) e l(cid:146)attuazione di un sistema a doppia firma; (cid:151) documentazione delle procedure di gestione e creazione di uno specifico sito intranet. Per quanto riguarda le osservazioni dettagliate formulate dalla Corte nel documento di riferimento, la Commissione pu(cid:242) dare le risposte seguenti: SINTESI DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI 8. I sistemi di gestione e le procedure del CCR sono stati adattati a seguito del controllo e delle raccomandazioni della Corte. Il sistema di gestione attualmente applicato al CCR consente ora di produrre informazioni che danno una visione esauriente ed esatta degli appalti aggiudicati e gli attuali strumenti informatici con- sentono ora di ricondurre ogni appalto al progetto al quale si rife- risce. dotte dal CCR per conto di altri servizi della Commissione, com- preso il ricorso alla trattativa privata nei casi debitamente giusti- ficati. 10. La Commissione riconosce che in alcuni casi ci siano state carenze a livello della gestione di previsione delle necessit(cid:224), nel- l(cid:146)attuazione delle norme di concorrenza e del controllo del servi- zio prestato. 11. Il CCR rispetta le disposizioni previste nel regolamento finan- ziario e le relative modalit(cid:224) d(cid:146)esecuzione. La composizione dei comitati che preparano i contratti non Ł definita da alcuna dispo- sizione. Tuttavia, per appalti importanti, il CCR formalizzer(cid:224) maggiormente le procedure della fase preparatoria. 12. I servizi del CCR applicano l(cid:146)articolo 59 a) [gi(cid:224) articolo 58 a)] del regolamento finanziario fino alla soglia prevista dalle rela- tive modalit(cid:224) d(cid:146)esecuzione (articolo 106, gi(cid:224) articolo 126) e le direttive sugli appalti pubblici. 13. La Commissione ritiene che il CCR gestisca correttamente gli stanziamenti dissociati (cfr. le risposte ai punti 76-80). 14. BenchØ in alcuni casi non si evincano dal fascicolo le ragioni che giustificano la decisione di non ricorrere alla CCAC-CCR, nella maggior parte dei casi che la Corte ha esaminato la Com- missione ritiene che tale decisione fosse fondata. Il problema sollevato dalla Corte, relativo ai contratti di pre- 15. stazione di servizi, era conosciuto dal CCR ed era in fase di rego- larizzazione al momento del controllo. 16. La Commissione far(cid:224) in modo che tale problema non si ripeta in futuro. 17. Il CCR ha migliorato i sistemi di controllo. Quando sono state riscontrate irregolarit(cid:224), il CCR ha reagito in modo appro- priato, applicando anche sanzioni disciplinari. IL DISPOSITIVO DI GESTIONE DEL CCR 9. La CCAC-CCR Ł stata definitivamente abbandonata. La Com- missione condivide l(cid:146)opinione della Corte secondo la quale le disposizioni del titolo IV del regolamento finanziario sull(cid:146)aggiu- dicazione degli appalti pubblici sono applicabili alle attivit(cid:224) con- 19. La Commissione riconosce che in passato il CCR ha incon- trato problemi nel superare i vincoli ed individuare le carenze dei sistemi di gestione. Nel passato recente, tuttavia, il CCR Ł stato in grado di individuare chiaramente tali carenze e di migliorare i sistemi. 21. 6. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 172/17 Un particolare regime di funzionamento 21. c) La Commissione condivide l(cid:146)opinione della Corte sulla CCAC-CCR; per tale motivo ha deciso di eliminare detta struttura il 22 luglio 1999. Il funzionamento della CCAC-CCR era stato del resto gi(cid:224) sospeso con decisione della Commissione del 3 settem- bre 1998. Una gestione decentrata 22. La Commissione ritiene che la localizzazione geografica e la specializzazione scientifica dei vari settori del CCR richiedono effettivamente un(cid:146)organizzazione e una gestione decentrate, che preveda anche un(cid:146)ampia delega dei poteri ai responsabili di ogni settore, abbinata ad un sistema a doppia firma. 23. Per migliorare la coerenza e la regolarit(cid:224) delle operazioni amministrative e contrattuali all(cid:146)interno del CCR, Ł stata istituita una direzione amministrativa. 24. Le 50 000 transazioni annuali del CCR rappresentano sol- tanto lo 0,3 % del bilancio totale della Commissione, benchØ esse corrispondano all(cid:146)8 % del numero totale delle operazioni della Commissione. La struttura decentrata permette di distribuire il lavoro tra 80 ordinatori subdelegati e una sessantina di respon- sabili della gestione. Gli strumenti e le procedure di gestione Gli strumenti Il CCR Ł stato la prima DG della Commissione ad utilizzare 28. Sincom II e, in quanto DG pilota, ha incontrato le difficolt(cid:224) ini- ziali tipiche di qualsiasi nuovo prodotto informatico. Sincom II si articola attorno a tre moduli, destinati rispettivamente alla sorve- glianza delle operazioni dei responsabili della gestione e degli ordinatori, alla sorveglianza dei visti del controllore finanziario e del contabile, nonchØ alla produzione di statistiche e di relazioni. Questo terzo modulo Ł stato installato in una fase successiva (fine 1999) rispetto ai due primi, atteso che era prioritariamente neces- sario garantire il funzionamento dei sistemi operativi. La cont abilit(cid:224) analitica 29. Il CCR dispone infatti di un sistema di contabilit(cid:224) analitica e ne Ł un precursore all(cid:146)interno della Commissione. Il sistema per- mette un(cid:146)attenta sorveglianza dei costi e delle prestazioni. Un impegno particolare Ł dedicato al miglioramento continuo di que- sto strumento per rendere ancora piø trasparente e efficace la pia- nificazione, la valutazione e la sorveglianza dei progetti e del pro- gramma. 30. La tabella di corrispondenza assicura il legame tra il perso- nale e i mezzi di realizzazione, da un lato, e le varie azioni (a livello delle linee di bilancio), dall(cid:146)altro, per determinare il costo complessivo delle stesse. La cont abilit(cid:224) d(cid:146)invent ar io 31. Karlsruhe ha ora accesso alla nuova versione del software Sysbien, che Ł uno standard informatico della Commissione. Que- sta nuova versione permette di raccogliere i dati secondo la natura dei beni. L(cid:146)inventario Ł in fase di aggiornamento e sar(cid:224) completato nel giugno 2000. I programmi di lavoro annuali Una banca dati «contrattuale» 25. In occasione dell(cid:146)elaborazione del quinto programma qua- dro, il CCR ha riorganizzato in modo drastico la gestione dei pro- getti. Il numero di progetti Ł stato ridotto da circa 700 a 100. Questi 100 progetti hanno tutti obiettivi chiari, ripartiti nel tempo e definiti in stretta collaborazione con i servizi della Commis- sione, che ne sono i primi beneficiari. 32. La banca dati «contrattuale» del CCR Ł un esempio delle buone pratiche a livello della Commissione. Il sistema ha avuto una notevole evoluzione rispetto al periodo in cui la Corte ha effettuato il controllo. In particolare, esso dispone di un(cid:146)interfac- cia bidirezionale con il sistema Sincom II, che permette di colle- gare gli impegni ai contratti e di utilizzare lo stesso file di terzi. Il programma di lavoro pluriennale ha seguito la stessa logica. ¨ stato del resto approvato dalla Commissione, a seguito di una consultazione alla quale hanno partecipato tutti i servizi. Per quei servizi con i quali il CCR mantiene intensi rapporti di lavoro, i metodi di collaborazione, le interfacce, i servizi da fornire e la qualit(cid:224) del servizio sono formalizzati in un documento firmato da entrambe le parti («Protocollo d(cid:146)intesa»). I contratti-quadro I contratti-quadro non comportano alcun obbligo d(cid:146)acqui- 33. sto, ma permettono di realizzare delle economie di scala. I sistemi contabili La con t a bi lit(cid:224) d i bilancio Il CCR ha installato il sistema Sincom II alla fine del 1997 allo 27. scopo di integrarsi nel dispositivo comune della Commissione. Le procedure 34. La documentazione sulle procedure di gestione del CCR Ł in corso d(cid:146)aggiornamento, in particolare nel quadro dell(cid:146)approccio «Total Quality Management» (TQM). L(cid:146)informazione sar(cid:224) d(cid:146)ora in poi disponibile anche sull(cid:146)intranet del CCR. C 172/18 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 21. 6. 2000 35. Per quanto riguarda le varie tappe dell(cid:146)aggiudicazione di un appalto, il CCR rispetta le disposizioni previste nel regolamento finanziario e le relative modalit(cid:224) d(cid:146)esecuzione, in particolare le norme concernenti l(cid:146)apertura delle offerte da parte di una com- missione appositamente designata a tale scopo. Tuttavia, per appalti consistenti, il CCR formalizzer(cid:224) maggiormente le proce- dure della fase preparatoria. Servizi prestati per conto di altre DG della Commissione 40. La Commissione sottolinea che, per quanto riguarda le moda- lit(cid:224) d(cid:146)attribuzione di servizi/lavori da parte di un altro servizio della Commissione al CCR, non esistono disposizioni giuridiche che obblighino i servizi della Commissione ad indire gare d(cid:146)ap- palto o altre procedure pubbliche quando si tratta di attribuire l(cid:146)esecuzione di alcuni compiti (lavori o servizi) al CCR. Le carenze del dispositivo Le conseguenze del regime particolare La CCAC specifica per il CCR 36-37. La CCAC-CCR Ł stata sospesa con una decisione della Commissione del 1o ottobre 1998, che si Ł basata sulle premesse seguenti: (cid:151) considerando che si possono realizzare economie sostanziali se tutti i fascicoli relativi agli appalti pubblici sono trattati da un(cid:146)unica CCAC; (cid:151) considerando che l(cid:146)esame da parte della CCAC generale dei fascicoli del CCR consentirebbe un maggior rispetto del prin- cipio della necessaria separazione delle funzioni tra quella di membro della CCAC e quella di ordinatore; (cid:151) considerando che gli ordinatori del CCR potrebbero fruire di tempi molto piø rapidi di trattamento dei fascicoli dovuti al numero piø elevato di riunioni annuali della CCAC-generale; (cid:151) considerando che l(cid:146)esistenza di un(cid:146)unica CCAC per tutti i ser- vizi della Commissione dovrebbe rafforzare la trasparenza della gestione. La decisione di sospensione Ł stata seguita, il 22 luglio 1999, da una decisione che ha confermato la soppressione della CCAC- CCR. Il controllo del decentramento 38. Per quanto riguarda le varie tappe di aggiudicazione di un appalto, il CCR rispetta le disposizioni previste nel regolamento finanziario e le relative modalit(cid:224) d(cid:146)esecuzione. Come gi(cid:224) detto al punto 35, il CCR formalizzer(cid:224) maggiormente le procedure della fase preparatoria per i contratti di importo ingente, ma sottolinea il numero di piccoli contratti. 39. La maggior parte degli spostamenti dei direttori Ł dovuta ad obblighi relativi alla realizzazione di attivit(cid:224) di ricerca. La delega delle responsabilit(cid:224) da parte dei direttori del CCR ai propri subor- dinati Ł ormai strutturata e documentata. Tali deleghe definiscono l(cid:146)ambito entro il quale ciascuno di essi ha libert(cid:224) di manovra, senza il controllo sistematico dei superiori, pur in presenza di un sistema a doppia firma. 41. La Commissione condivide l(cid:146)opinione della Corte secondo la quale le disposizioni del titolo IV del regolamento finanziario sul- l(cid:146)aggiudicazione degli appalti pubblici sono applicabili alle attivit(cid:224) condotte dal CCR per conto di altri servizi della Commissione, compreso il ricorso alla trattativa privata nei casi debitamente giustificati. 42. Si rimanda alla risposta di cui al punto 40. La qualit(cid:224) del sistema informativo La produzione di dati 43. La Commissione condivide l(cid:146)opinione della Corte circa l(cid:146)im- portanza di un dispositivo di pianificazione, di sorveglianza e di valutazione comprensivo del programma annuale del CCR, del- l(cid:146)impiego degli stanziamenti, delle prestazioni del personale e degli acquisti. Gli elementi di base dei sistemi sono gi(cid:224) in atto, ed hanno infatti integrato le raccomandazioni della Corte. Uno sforzo sup- plementare d(cid:146)integrazione Ł necessario ed esso rientra tra le prio- rit(cid:224) per l(cid:146)anno in corso. 44. La Commissione ha individuato e attuato le modalit(cid:224) tecni- che per utilizzare il sistema Sincom II, in modo che gli impegni siano collegati ai rispettivi appalti. 45. Il file «terzi» di Sincom II, al quale la Corte fa riferimento, Ł stato reso operativo nel settembre 1998. Lo stesso file Ł utilizzato dal sistema dei dati contrattuali del CCR. 46. ¨ vero che la differenza di concezione dei due sistemi Sibeca e Sincom II ha reso impossibile il trasferimento completo di tutte le informazioni. 47. Il sistema dei dati contrattuali permette ormai di rilevare il numero del progetto al quale si riferisce un acquisto. Questo campo diventer(cid:224) obbligatorio a breve termine, fin dalla codifica dei vari progetti. 48. Una campagna d(cid:146)inventario completo Ł stata lanciata nel 1998 per tutte le localit(cid:224). L(cid:146)inventario Ł stato ultimato ad Ispra, e sar(cid:224) completato negli altri siti nel settembre 2000. 21. 6. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 172/19 49. Se lo scarto evidenziato dall(cid:146)inventario fisico Ł del 14 %, occorre osservare che per quanto riguarda il sito di Ispra, la dif- ferenza in termini di valore monetario sull(cid:146)insieme dell(cid:146)inventario era del 3 % al 31 dicembre 1999. unit(cid:224). Le questioni relative agli investimenti sono sollevate nel corso di queste riunioni. La banca dati contrattuale 50. La banca dati contrattuale Ł sensibilmente migliorata sotto il profilo della facilit(cid:224) d(cid:146)impiego e dell(cid:146)integrit(cid:224). Inoltre i direttori del CCR hanno deciso nel luglio 1999 di rendere obbligatorio l(cid:146)uti- lizzo di questo sistema. L(cid:146)attuazione pratica di questa decisione Ł in corso; negli istituti di Petten, Geel e Karlsruhe ci(cid:242) avverr(cid:224) grazie ad un(cid:146)interfaccia con il sistema locale. La sorveglianza dei bollettini di ordinazione relativi ai contratti-quadro 51. Dall(cid:146)inizio del 2000 Ł possibile sorvegliare i bollettini di ordi- nazione relativi ai contratti-quadro con un(cid:146)interfaccia tra la banca dati contrattuale e il sistema Sincom II. Una nota del direttore generale del febbraio 2000 ha nel frattempo reso obbligatoria l(cid:146)in- troduzione degli altri bollettini di ordinazione nel sistema dei dati contrattuali. Inoltre, il sistema dei dati contrattuali permette ora di rilevare il numero del progetto al quale si riferisce un acquisto. Questo campo diventer(cid:224) obbligatorio a breve termine, fin dalla codifica dei vari progetti. IL CONTROLLO DELLA PROCEDURA DI APPALTO NEL SUO INSIEME 52. Il CCR Ł a conoscenza delle constatazioni della Corte e ha reagito in modo preventivo per sopperire alle carenze evidenziate con misure estremamente rigorose. Per quanto riguarda le prati- che dubbie, quando non irregolari, il CCR aveva iniziato ad occu- parsene prima che la Corte intervenisse, in particolare con l(cid:146)avvio di indagini amministrative e di procedimenti disciplinari, che hanno interessato quattro agenti. La preparazione degli appalti L(cid:146)individuazione dei bisogni 53. La pianificazione delle necessit(cid:224) specifiche ai progetti scien- tifici avviene a livello dei capi di progetto. Per quanto riguarda i fabbisogni generali, essi sono progettati orizzontalmente (per un istituto, per il sito di Ispra o per tutti). Sempre che ci(cid:242) sia possi- bile, si effettua un utilizzo comune delle attrezzature costose in base a temi scientifici. Per quanto riguarda i servizi ed il materiale informatico, recente- mente sono gi(cid:224) state espletate gare d(cid:146)appalto per tutto il CCR. 55. Alcuni appalti non richiedono un capitolato d(cid:146)oneri formale, ad esempio quando il servizio o il materiale da fornire Ł partico- lare. Inoltre, non Ł anormale che, nella sua attivit(cid:224) di ricerca, il CCR riceva proposte relative a prodotti o risultati di ricerca inno- vatori che desidera acquisire per restare all(cid:146)avanguardia nel suo settore. Il primo caso citato si riferisce ad una gara pubblica d(cid:146)appalto del 1988. Il contraente dispone delle tecnologie e delle competenze specifiche necessarie per il progetto e ci(cid:242) era vero anche al momento della proroga della collaborazione. Per il secondo caso, il CCR Ł passato da una rete telematica svizzera alla rete telema- tica della ricerca europea, che era unica all(cid:146)epoca e che proprio per questo motivo era stata scelta da altri servizi della Commis- sione. 56. Le norme in materia sono state ricordate ai servizi, con nota del direttore generale del CCR, fin dal 3 marzo 1998. 57. Il materiale di laboratorio in questione Ł una pressa idraulica (del valore di 260 000 EUR) acquistata nel quadro dell(cid:146)installa- zione del laboratorio di attinidi secondari in fase di elaborazione presso l(cid:146)Istituto dei transuranici. Si tratta di un investimento com- plessivo di 2,5 milioni di EUR in collaborazione con partner terzi. A seguito di una decisione politica di uno dei partner del progetto (in questo caso un grande laboratorio nucleare di uno Stato mem- bro), tutte le operazioni sono state sospese in attesa di una chia- rificazione, intervenuta nel frattempo. La spesa non Ł stata dun- que fatta deliberatamente in modo prematuro. La qualit(cid:224) dei capitolati d(cid:146)oneri e degli allegati tecnici 58-60. La Commissione richiama l(cid:146)attenzione della Corte sul fatto che Ł stato gi(cid:224) realizzato un miglioramento sensibile degli allegati tecnici. Tuttavia, nel quadro del potenziamento del dispo- sitivo di gestione decentrato rafforzato, il CCR si assicurer(cid:224) che siano proseguiti gli sforzi in questo senso. La qualificazione degli appalti La qualificazione e l(cid:146)importo degli appalti scientifici 54. Le esigenze sono individuate principalmente dai capi di pro- getto, che ne riferiscono al proprio capo-unit(cid:224). In ogni istituto, il direttore indice regolarmente riunioni di gestione con tutti i capi- 62. Per quanto riguarda i casi citati dalla Corte, la Commissione ritiene normale che nei campioni esaminati dalla Corte ci siano contratti di importo vicino alle soglie. Inoltre, il CCR dispone ormai di un sistema a doppia firma, il che permette un maggior controllo. C 172/20 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee 21. 6. 2000 La qualificazione di appalti di prestazione di servizi L(cid:146)esistenza di possibili intese illecite 63-64. La Commissione fa osservare che nei fascicoli relativi a contratti di lavoro dissimulati sotto forma di contratti di presta- zione di servizi, il CCR aveva gi(cid:224) cominciato la regolarizzazione al momento del controllo della Corte. Questa situazione irrego- lare era in parte derivata da uno squilibrio all(cid:146)interno della tabella dell(cid:146)organico del CCR. Infatti, il CCR dispone di una tabella del personale distinta dal resto della Commissione. Essa presentava un eccesso di posti B e C rispetto ai posti A. Soltanto nel 1998 tale squilibrio Ł stato rettificato con un aumento del numero di posti A e una diminuzione corrispondente dei livelli B e C. 75. La Commissione osserva che le irregolarit(cid:224) nell(cid:146)aggiudica- zione di contratti d(cid:146)appalto, in particolare possibili intese illecite, erano state gi(cid:224) constatate dal CCR e che il CCR aveva gi(cid:224) svolto le relative indagini amministrative. In seguito, sono state applicate sanzioni disciplinari nei confronti di quattro agenti implicati. Inoltre i fascicoli erano stati gi(cid:224) trasmessi all(cid:146)Ufficio europeo per la lotta antifrode all(cid:146)inizio del 1998. Alcune indagini sono ancora in corso e saranno eventualmente seguite da nuovi procedimenti disciplinari o penali. I fatti constatati dalla Corte figurano nei fascicoli del CCR e dell(cid:146)Ufficio antifrode. L(cid:146)aggiudicazione degli appalti Il ricorso alla trattativa privata La rilevanza del fenomeno 66-67. Il dispositivo del CCR Ł ora in grado di fornire informa- zioni affidabili per quanto riguarda i contratti aggiudicati fuori CCAC, nel senso delle raccomandazioni della Corte. L(cid:146)irregolarit(cid:224) della fattispecie 68-71. La giurisprudenza della Corte di giustizia sull(cid:146)argomento Ł relativamente limitata. Le norme in vigore prevedono altri motivi che possono giustificare il ricorso alla trattativa privata, oltre a quelli citati (in particolare per lavori supplementari). Il CCR ha adottato iniziative per migliorare il ricorso alle procedure di gara e altre saranno prese in futuro per amplificare il ricorso alle stesse procedure di gara al di sotto delle soglie previste a questo scopo. Il Controllo finanziario ha del resto gi(cid:224) constatato un miglioramento sensibile della situazione. L(cid:146)esistenza di un monopolio di fatto 72. Una nuova gara d(cid:146)appalto per il servizio di trasporti nel sito di Ispra Ł stata indetta e pubblicata il 4 novembre 1999. Uno sforzo considerevole Ł stato compiuto per informarne gli opera- tori del mercato potenzialmente interessati (pubblicit(cid:224) diretta- mente inviata a piø di 300 imprese di taxi nella regione). Allo stesso tempo, il sistema di gestione e di sorveglianza delle presta- zioni Ł stato sensibilmente migliorato. 73. La Commissione fa osservare che il servizio di trasporti Ł stato appaltato in quanto si Ł ritenuto che il servizio fornito da una ditta esterna fosse meno costoso dell(cid:146)organizzazione di un servizio interno. Fino a poco tempo fa, il numero delle imprese di taxi nella regione era limitato a causa della distanza dall(cid:146)aero- porto di Milano Linate. La Commissione fa anche osservare che la qualit(cid:224) del servizio offerto era impeccabile. Il frazionamento degli appalti L(cid:146)utilizzo di stanziamenti dissociati (frazionamento contabile) 76-78. Per quanto riguarda l(cid:146)utilizzo degli stanziamenti disso- ciati, la Commissione osserva che nei fascicoli esaminati dalla Corte si trattava di contratti per i quali era stata ottenuta dalla CCAC un(cid:146)autorizzazione pluriennale per contratti che sono sti- pulati soltanto di anno in anno, pur essendo prevista la possibilit(cid:224) di una proroga annuale. Questa procedura Ł seguita da un lato per rispettare la trasparenza degli appalti e dall(cid:146)altro per garantire una regolare sorveglianza della qualit(cid:224) del servizio offerto. La Commissione ritiene che in questi casi la durata degli impegni giuridici e finanziari sia limitata ad un anno. ¨ pertanto logico che ogni anno, quando si decide di prolungare il contratto, siano assunti nuovi impegni. Impegnare la totalit(cid:224) del massimale auto- rizzato dalla CCAC pu(cid:242) dare una falsa immagine di sicurezza di bilancio. In caso di problemi con il contraente, occorrerebbe libe- rare gli stanziamenti corrispondenti alla parte del contratto non utilizzata con questo fornitore e cercare di recuperare detti stan- ziamenti d(cid:146)impegno per la realizzazione del contratto con un altro fornitore, il che Ł estremamente difficile se non impossibile. Il frazionamento giuridico (appalti della durata di 1 + x anni) 79. Si rimanda alla risposta di cui ai punti 76-78. Il frazionamento interno ad un contratto Il contratto al quale la Corte fa riferimento era concepito in 80. due fasi fin dall(cid:146)inizio, per ragioni tecniche e di controllo della qualit(cid:224) del servizio offerto. Tale struttura era stata annunciata nella gara d(cid:146)appalto. L(cid:146)impegno finanziario Ł stato realizzato di conseguenza. Altre modalit(cid:224) di aggiudicazione Subappalto totale di un contratto 81-82. La Commissione condivide l(cid:146)opinione della Corte sul subappalto totale dei contratti. Si tratta di casi isolati; il CCR si sforzer(cid:224) in ogni modo di evitare il ripetersi di tali casi in futuro. 21. 6. 2000 IT Gazzetta ufficiale delle Comunit(cid:224) europee C 172/21 Aggiudicazione di un appalto in mancanza di stanziamenti sufficienti 83. Il CCR ha assunto un impegno giuridico corrispondente agli stanziamenti disponibili e ha aumentato il campo del lavoro quando stanziamenti supplementari sono stati resi disponibili, pur nel rispetto del massimale. 89. Nel caso citato dalla Corte si tratta di un contratto-quadro globale a livello della Commissione per il quale l(cid:146)importo previsto era stimato in 2,58 milioni di EUR. Il CCR ha realizzato soltanto un sito pilota per verificare il sistema e visti i risultati ha deciso di non generalizzarlo. La Commissione ritiene che questo compor- tamento dia prova di buona gestione. La sorveglianza dell(cid:146)esecuzione CONCLUSIONI/RACCOMANDAZIONI La gestione dei contratti Il CCR ha cambiato l(cid:146)ordine di apposizione delle firme nei 84. contratti. Le relazioni consegnate prima della firma del contratto da parte del CCR erano tutte legate a progetti competitivi gi(cid:224) avviati al momento del completamento della procedura da parte del CCR. 85. Il CCR ha assunto un impegno giuridico corrispondente agli stanziamenti disponibili e ha aumentato la portata dell(cid:146)opera- zione quando sono stati resi disponibili stanziamenti supplemen- tari, pur nel rispetto del massimale. 90-94. La Commissione condivide il desiderio della Corte che vengano applicate correttamente le norme in vigore in materia di appalti pubblici e la volont(cid:224) di disporre di strumenti efficienti di pianificazione, di sorveglianza e di valutazione delle attivit(cid:224), in particolare al CCR. Proprio per tale motivo la Commissione ha intrapreso una serie di azioni volte ad instaurare sistemi, procedure e un(cid:146)organizza- zione esemplari. Tali azioni erano state gi(cid:224) avviate prima del con- trollo della Corte; esse hanno tuttavia beneficiato delle osserva- zioni e raccomandazioni di quest(cid:146)ultima, che la Commissione ringrazia a tale proposito. La verifica del servizio svolto 87. Il CCR ha gi(cid:224) chiesto ai suoi contraenti di redigere fatture che menzionino maggiori particolari. Inoltre, alcuni tipi di contratti sono stati modificati affinchØ le fatture siano corredate di docu- menti che dimostrano il tempo effettivamente lavorato (formula- rio di accettazione). Nel caso citato dalla Corte, si tratta di un contratto-quadro per il quale i bollettini di ordinazione possono essere emessi da vari servizi, ciascuno dei quali Ł responsabile di garantire la relativa sorveglianza. 88. Il caso citato dalla Corte riguarda l(cid:146)installazione di un nuovo sistema informatico per la biblioteca. L(cid:146)accettazione del sistema Ł stata rinviata molte volte per ragioni tecniche (instabilit(cid:224) del sistema e i rischi legati al «millenium bug»). Sono stati mantenuti contatti con il contraente durante il periodo di realizzazione. Il sistema Ł ora operativo. La Commissione ritiene che il dispositivo attualmente applicato al CCR permetta gi(cid:224) di rispondere alle osservazioni della Corte. Tut- tavia, ci(cid:242) non deve costituire un punto d(cid:146)arrivo. Soprattutto la contabilit(cid:224) ausiliaria dei progetti sar(cid:224) migliorata in modo priori- tario. 95-96. La Commissione pu(cid:242) confermare che alcuni fascicoli analizzati dalla Corte sono stati oggetto di indagini amministra- tive, seguite da procedimenti disciplinari in applicazione delle buone pratiche in materia di gestione a livello internazionale. Tali procedure sono state avviate ben prima del controllo della Corte. In quattro casi sono state irrogate sanzioni disciplinari ad agenti del CCR. I fascicoli sono stati trasmessi anche all(cid:146)Ufficio antifrode per l(cid:146)espletamento dell(cid:146)indagine a livello giudiziario, se del caso. Il problema generale della responsabilit(cid:224) pecuniaria e disciplinare degli ordinatori sar(cid:224) rivisto nel contesto della riforma ammini- strativa e della revisione del regolamento finanziario