title: Financiering van de Europese Unie - Verslag van de Commissie over de werking van het stelsel van eigen middelen

eurovoc_concepts:
EU expenditure
Member States' contribution
budgetary equilibrium
financing of the EU budget
own resources

text: COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 07. 10. 1998 COM(1998)560def. Financiering van de Europese Unie Verslag van de Commissie over de werking van het stelsel van eigen middelen Samenvatting Doel van dit verslag is de resultaten van het stelsel van eigen middelen van de EU te onderzoeken en te bekijken of nieuwe eigenmiddelenbronnen kunnen worden aangeboord en een vast afroepingspercentage van de BTW-middelen toegepast; bovendien wordt het correctiemechanisme ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk behandeld, en er wordt ingegaan op de bijdragen van bepaalde lidstaten aan de EU-begroting. Het stelsel van eigen middelen van de EU is in de loop van de tijd aanzienlijk veranderd. Door de wijzigingen die werden ingevoerd bij het eigenmiddelenbesluit van 1988 en dat van 1994 is de billijkheid van de bruto bijdragen van de lidstaten aan de EU-begroting aanzienlijk verbeterd, want zij zijn nu beter in overeenstemming met hun aandeel in het BNP van de EU. Deze verbetering was in de eerste plaats het resultaat van het toegenomen gewicht van de BNP-middelen in de totale begrotingsbedragen. Het huidige systeem levert de middelen die nodig zijn om de EU-uitgaven te financieren. Het vertoont echter tekortkomingen op ten minste twee punten. Door steeds meer op transfers van de schatkisten van de lidstaten te vertrouwen garandeert het de EU geen echte financiële autonomie, en door verschillende ingrepen in het bijdragesysteem, zoals het correctiemechanisme ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk, blijft de doorzichtigheid van de financiële betrekkingen tussen de lidstaten en de EU beperkt. Het huidige financieringssysteem van de EU kan op twee manieren worden hervormd : in de richting van een verbreding van de fiscale grondslag en invoering van nieuwe middelenbronnen, of door vereenvoudiging van de huidige bijdrageregelingen. Wat de eerste mogelijkheid betreft wordt in het verslag opgemerkt dat er verschillende nieuwe eigenmiddelenbronnen mogelijk zijn, maar op middellange termijn is er in feite slechts een beschikbaar, nl. een gewijzigde vorm van de BTW-middelen, maar die zou niet volledig beantwoorden aan. het billijkheidscriterium. Een andere mogelijkheid is het huidige systeem van bijdragen te vervangen door een systeem waarbij de BTW-middelen en zelfs de zogenaamde traditionele eigen middelen (TEM, dit zijn vooral de douanerechten en de landbouwheffingen) worden vervangen door bijdragen op basis van het BNP. In dit verband heeft Spanje, daarin gesteund door Griekenland en Portugal, voorgesteld een element van progressiviteit in het systeem in te bouwen waardoor beter, zij het op een andere wijze, rekening wordt gehouden met het BNP van elke lidstaat. Op het eerste gezicht is dit interessant, maar progressiviteit zou niet in overeenstemming zijn met het huidige acquis communautaire waarin de solidariteit wordt verzekerd via de uitgavenzijde van de begroting en de convergentie bevorderd door investeringen. Ondanks conceptuele en technische moeilijkheden in verband met de relevantie en de meting van de budgettaire is het vraagstuk van de begrotingsonevenwichtigheden weer op de agenda van het begrotingsdebat geplaatst. Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden zijn van oordeel dat hun begrotingssaldi buitensporig mogen worden geacht op grond van de regeling van Fontainebleau. (of netto) saldi 07-10-98 -11 In dit verslag, dat wordt uitgebracht op grond van het besluit betreffende de eigen middelen van 1994, worden de werking van het bestaande correctiemechanisme ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk en de begrotingsonevenwichtigheid van dit land onderzocht. Opgemerkt wordt dat de omstandigheden die tot dit mechanisme hebben geleid, sedert het begin en het midden van de jaren '80 sterk zijn veranderd. De begrotingsonevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk is niet meer uniek, want verschillende andere lidstaten hebben hetzelfde probleem. De relatieve welvaart van het Verenigd Koninkrijk zal na de uitbreiding van de Unie ver boven het gemiddelde van de Unie liggen. Terwijl het mechanisme van Fontainebleau vooral tot doel had het lage aandeel van het Verenigd Koninkrijk in de landbouwuitgaven goed te maken, geeft het thans een voordeel voor alle uitgaven. Bovendien zal het VK, als het mechanisme niet wordt veranderd, slechts een derde betalen van wat het anders voor de volgende uitbreiding van de Unie zou betalen. Het Verenigd Koninkrijk blijft evenwel een belangrijkere netto bijdrager aan de begroting dan lidstaten met een grotere draagkracht, zelfs als rekening wordt gehouden met de correctie. in De begrotingsonevenwichtigheden van Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden zijn in de laatste jaren toegenomen onder invloed van verschillende factoren. Deze termen van BNP, zullen de komende jaren onevenwichtigheden, gemeten veranderingen ondergaan, gelet op de volgende uitbreiding van de Unie en de geplande hervormingen van het uitgavenbeleid. Dit zal vooral gelden voor Nederland. Door de uitbreiding zal het begrotingssaldo van de huidige lidstaten gemiddeld met ongeveer 0,15 % van het BNP verslechteren, hetgeen echter niet mag leiden tot een verzoek om compensatie. Wat de gevolgen van de hervormingen van het beleid betreft is het niet mogelijk een precieze schatting te geven voordat de onderhandelingen zijn afgerond. Vermoedelijk zal de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid geen belangrijke invloed hebben op het begrotingssaldo van de bedoelde lidstaten, met uitzondering van Nederland, waar het effect evenwel eerder van boekhoudkundige dan van reële aard zal zijn. De weerslag van de hervorming van het structuurbeleid op de begrotingssaldi is zelfs nog moeilijker te voorspellen, maar hoe dan ook, de verlaging van de structuuruitgaven in de huidige 15 lidstaten zal leiden tot een vermindering van de bijdragen en dus tot een relatieve verbetering van de begrotingssaldi van deze lidstaten, zelfs als de structurele uitgaven op de minder welvarende regio's worden geconcentreerd. de van begroting Als een politieke consensus zou worden bereikt over de noodzaak om deze onevenwichtigheden te verhelpen, zijn drie soorten maatregelen mogelijk. Aan de financieringszijde een eigenmiddelensysteem dat meer doorzichtig is, dus zonder ad-hockenmerken, en tevens billijker, hetgeen betekent dat de nog resterende elementen van regressiviteit worden geëlimineerd. Dit houdt een beperking of zelfs de geleidelijke afschaffing in van het huidige correctiemechanisme, waarvan de bestaansreden vermindert als een optie aan de uitgavenzijde wordt aanvaard en/of de overige middelen geheel of gedeeltelijk worden vervangen door BNP-middelen. kan worden gestreefd naar 07-10-1998 UI Een andere mogelijkheid, die beantwoordt aan de conclusies van Fontainebleau, is correcties toe te passen aan de uitgavenzijde van de begroting. In het verslag wordt een optie besproken die de gedeeltelijke (75% percent) terugbetaling van de GLB-uitgaven voor directe steun aan de landbouwers inhoudt. Zonder te raken aan het communautaire karakter van het GLB of de algemene bijstand aan de landbouwers - want de voorwaarden voor de directe-steunbetalingen zullen integrerend deel blijven uitmaken van het gemeenschappelijke landbouwbeleid en voortvloeien uit EU-besluiten - bestaat de mogelijkheid het bedrag van de directe steun te verdelen tussen de EU en de schatkist van de lidstaten. Dit zou die lidstaten ten goede komen wier aandeel in de financiering groter is dan hun aandeel in de directe steun, maar in het nadeel uitvallen van de lidstaten waarvoor het omgekeerde geldt. In dat geval kan het landbouwrichtsnoer, en mogelijk ook het maximum van de eigen middelen, worden verlaagd. Ten slotte valt te denken aan een veralgemeend correctiemechanisme. Veralgemening van het huidige mechanisme tot alle lidstaten met een negatief begrotingssaldo zou leiden tot een enorme toename van de herverdeling van middelen tussen de lidstaten. Het is echter mogelijk enkele parameters van het huidige mechanisme te wijzigen, bv. de drempel voor de compensatie of de waarde van de compensatiecoëfficiënt. Dit zou verschillende resultaten opleveren, waarbij minder dan wel meer middelen nodig zullen zijn dan bij de huidige Britse correctie. Het verslag besluit met de bevestiging van het standpunt dat werd verwoord in Agenda 2000, namelijk dat noch de nood aan verhoging van de financiële middelen van de Unie, noch de beperkte tekortkomingen van het financieringssysteem redenen zijn om al in een vroeg stadium over te gaan tot wijziging van het besluit betreffende de eigen middelen. De opties besproken in dit rapport zijn onderling verwisselbaar, kunnen worden aangevuld en in de tijd worden gespreid. Geen van de in het verslag besproken opties is echter een ideale oplossing. Alle vertonen technische en conceptuele zwakke punten. De verschuivingen van de financieringslast die sommige van de opties tot gevolg hebben, vertonen regressieve elementen die misschien via een algemene oplossing moeten worden verholpen. Mocht een consensus worden bereikt over de behoefte een einde te maken aan de begrotingsonevenwichtigheden, dan zal moeten worden gekozen tussen de opties die in dit verslag worden gegeven of voor een combinatie die in de logische lijn ervan ligt. Het tijdschema voor de eventuele veranderingen zal er van afhangen of het besluit betreffende de eigen middelen moet worden gewijzigd, en de uitbreiding van de Unie is zo een belangrijke verandering dat zulke ingrijpende structurele hervorming gewettigd lijkt. 07-10-1998 EUROPESE COMMISSIE Financiering van de Europese Unie Verslag van de Commissie over de werking van het stelsel van eigen middelen 1 1 2 5 5 10 11 12 13 14 17 20 23 26 29 30 31 33 36 Inleiding 1. Werking van het stelsel van eigen middelen 1. 1. 1. 2. Samenstelling van de eigen middelen in het huidige stelsel Beoordeling van het huidige stelsel van eigen middelen 1. 2. 1. Toereikendheid en billijkheid 13. Opties voor een nieuw bijdragesysteem 1. 3. 1. 1. 3. 2. 1. 3. 3. 1. 3. 4. Vereenvoudiging van het huidige bijdragesysteem Criteria voor nieuwe eigen middelen Mogelijke toekomstige eigen middelen Progressiviteit van de bijdragen 2. Het vraagstuk van de begrotingsonevenwichtigheden 2. 1. 2. 2. 2. 3. De budgettaire onevenwichtigheid van het VK De begrotingsonevenwichtigheid van Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden Invloed van Agenda 2000 op de belangrijkste begrotingsonevenwichtigheden 2. 4. Mogelijke hervormingen 2. 4. 1. 2. 4. 2. 2. 4. 3. Terugkeer naar een meer rechtlijnig systeem Correctie aan de uitgavenzijde Een veralgemeend correctiemechanisme 3. Slotopmerkingen Bijlagen 1. De ontwikkeling van het financieringssysteem van de EU 2. Een overzicht van mogelijke eigen middelen voor de Europese Unie 3. Concept en berekening van het begrotingssaldo 4. De budgettaire correctie ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk 5. De gevolgen van het gedeeltelijk vergoeden van de rechtstreekse steun in het kader van het GLB 6. Veralgemeend budgettair compensatiemechanisme 7. Progressiviteit van begrotingsbij dragen 8. Statistische bijlage 07-10-98 INLEIDING Het besluit betreffende de eigen middelen bepaalt dat de Commissie tegen eind 1999 verslag zal uitbrengen over de werking van het stelsel van eigen middelen en over de correctie voor begrotingsonevenwichtigheden ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk. Voorts bepaalt het besluit dat de Commissie een verslag moet indienen over de mogelijkheid tot schepping van een nieuwe bron van eigen middelen en over de concrete wijze van invoering van een vast uniform afroepingspercentage van de BTW-grondslag1. Dit verslag werd opgesteld in een tijd dat de EU aan nieuwe toetredingen en belangrijke beleidshervormingen denkt. Hoewel de effecten daarvan moeilijk in cijfers uit te drukken zijn, nemen zij in het verslag een grote plaats in. In het eerste deel van dit verslag worden de resultaten van het financieel systeem van de Europese Unie onderzocht en beoordeeld. Een belangrijke vaststelling is dat het huidige systeem goed heeft gefunctioneerd, zowel wat betreft de toereikendheid als de billijkheid van de bruto bijdragen. Uit het oogpunt van de criteria financiële autonomie, kostendoelmatigheid en doorzichtigheid vertoont het systeem echter enkele tekortkomingen. De invoering van een nieuwe middelenbron wordt vaak gezien als een middel om de werking van het systeem te verbeteren. In dit deel van het verslag worden de redenen en de moeilijkheden van de invoering van een nieuwe middelenbron en de vaststelling van een vast BTW-afroepingspercentage bekeken. Bovendien wordt het recente voorstel van Spanje, Griekenland en Portugal om in het eigenmiddelensysteem een belangrijk element van progressiviteit in te bouwen, onderzocht. De combinatie van de bestaande financiële regelingen en uitgavenbesluiten heeft geleid tot budgettaire onevenwichtigheden die sommige lidstaten te groot achten. In het tweede deel van het verslag worden de vraagstukken in verband met de begrotingssituatie van de lidstaten onderzocht. In het huidige systeem is de enige lidstaat die een correctie voor budgettaire onevenwichtigheden geniet het Verenigd Koninkrijk (terwijl het aandeel van Duitsland in de financiering van de Britse correctie met 1/3 wordt verlaagd). Andere lidstaten hebben aangevoerd dat ook zij aan de voorwaarden van de regeling van Fontainebleau voldoen om een "budgettaire korting" te krijgen. In dit deel van het verslag worden de budgettaire onevenwichtigheden van deze groep lidstaten besproken en worden mogelijkheden aangegeven om de ondervonden moeilijkheden te verhelpen. 1. WERKING VAN HET STELSEL VAN EIGEN MIDDELEN Dit deel van het verslag bestaat uit drie hoofdstukken. In het eerste wordt een beschrijving gegeven van de samenstelling van de middelen in het huidige stelsel van eigen middelen, terwijl de historische ontwikkeling kort wordt samengevat in bijlage 1. In het tweede hoofdstuk wordt het huidige systeem beoordeeld aan de hand van de criteria Artikel 10 van Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen, Publicatieblad I- 293 van 12 november 1994, blz. 9. 07-10-98 2- financiële autonomie, doorzichtigheid/eenvoud toereikendheid, billijkheid, en kostendoelmatigheid. Het derde hoofdstuk is gewijd aan mogelijke nieuwe middelen voor de EU. Een gedetailleerd overzicht van de potentiële nieuwe eigen middelen wordt gegeven in bijlage 2. Gelet op het verschil in belastinggrondslag dat elke potentiële middelenbron in de lidstaten meebrengt, wordt in dit hoofdstuk ook aandacht besteed aan het mogelijke conflict tussen verhoging van de financiële autonomie van de EU en verbetering van de billijkheid van het stelsel. 1. 1. Samenstelling van de eigen middelen in het huidige stelsel De recentste wijziging van het stelsel van eigen middelen werd overeengekomen op de Europese Raad van december 1992 te Edinburgh. De politieke overeenkomst werd in oktober 1994 omgezet in een formeel besluit2, dat in het voorjaar van 1996 ten slotte door alle nationale parlementen was geratificeerd. Het huidige stelsel van eigen middelen is met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 ingevoerd. Tabel 1 Samenstelling van de eigen middelen van de EU (in procent van totaal, op basis van rechten en verplichtingen; raming voor 1998 en 1999) Traditionele eigen middelen BTW(1) BNP 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 29. 1 28. 7 29. 4 26. 4 23. 6 20. 3 20. 6 21. 3 19. 1 18. 8 16. 7 16. 1 60. 0 60. 7 69. 9 59. 5 61. 9 54. 0 51. 9 57. 8 51. 3 45. 5 39. 7 35. 4 10. 9 10. 6 0. 7 14. 1 14. 5 25. 7 27. 5 20. 9 29. 6 35. 7 43. 6 48. 4 (1 ) Met inbegrip van de Britse correctie. De bij deze laatste gelegenheid ingevoerde veranderingen gingen in dezelfde richting als die van 1988 en hadden belangrijke gevolgen voor de samenstelling van de eigen middelen. In tabel 1 wordt het aandeel van elke categorie in de begroting en in grafiek 1 de absolute waarde van de bijdragen per bron in de periode 1988-1999 gegeven. Wat opvalt is ten eerste de trendmatige afname van de relatieve bijdrage van de zogenaamde "traditionele eigen middelen" (TEM, douanerechten en landbouwheffingen), welke is teruggevallen van 29,1 procent van het totaal in 1988 tot 19,1 % in 1996 en ongeveer 16 % in 1998-1999. De liberalisatie van het handelsverkeer heeft de douanetarieven doen dalen, zodat de totale opbrengst van deze middelenbron niet gelijk is opgelopen met de expansie van de wereldhandel. In absolute termen stagneerden de traditionele eigen middelen in deze periode rond 12 tot 14 miljard ecu, hetgeen betekent dat hun aandeel in het totaal is afgenomen. Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994, zie voetnoot 1. 07-10-1998 -3 Grafiek 1 Samenstelling van de eigen middelen van de EU 1983-1999 (Lopende prijzen, miljard ecu) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Een tweede belangrijke ontwikkeling is de vermindering van het aandeel van de BTW- bijdragen van bijna 70 % van de totale middelen in 1990 tot 51,3 % in 1996 en ongeveer 35 % in 1999. Als gevolg daarvan is het aandeel van de BNP-middelen opgelopen tot 35,7 % in 1997 en, naar raming, bijna 50 % in 1999. De afname van het aandeel van de BTW-opbrengsten is in de eerste plaats het gevolg van de beleidshervormingen bij de eigenmiddelenbesluiten van 1988 en 1994. In 1988 werd overeengekomen de BTW-grondslag van de lidstaten te beperken tot 55 % van hun BNP. In 1994 werd besloten dit nog te verlagen tot 50 % vanaf 1995 voor de lidstaten wier BNP per hoofd lager ligt dan 90 % van het EU-gemiddelde (dit zijn Griekenland, Ierland, Portugal en Spanje) en de aftopping van de BTW-grondslag van de andere lidstaten geleidelijk te verlagen van 54 % in 1995 tot 50 % in 1999. In tabel 2 worden de aftoppingspercentages gegeven, met de lidstaten wier BTW-grondslag in de periode 1988-1999 werd afgetopt, alsmede een tijdreeks van het maximale en het uniforme afroepingspercentage voor de BTW. Bovendien werd in 1994 besloten het maximale BTW-afroepingspercentage vanaf 1995 te verlagen van 1,4 tot 1 in 1999. De werkelijke BTW-afdrachten worden evenwel bepaald door het zogenaamde uniforme percentage, dat ligt dan het maximumpercentage, want er moet een bedrag opzij worden gezet voor de theoretische financiering van de Britse correctie3. Tot 1994 fluctueerde dit percentage tussen 1,20 en 1,28, maar sedertdien is het gedaald samen met het maximumpercentage, en verwacht wordt dat het in 1999 teruggevallen zal zijn tot 0,84 (zie tabel 2). lager De betekenis van de BNP-middelen, die bij het besluit van 1988 werden ingevoerd, is dat zij een buffer vormen en de functie van restbedrag hebben om de ontvangsten en uitgaven Zie bijlage 4 voor de bespreking van deze punten. 07-10-1998 -4 van de begroting in evenwicht te brengen. Dit betekent dat het uniforme afroepingspercentage van de BNP-middelen varieert volgens de jaarlijkse begrotingsbehoeften : in 1995 bedroeg het 0,339, in 1997 0,403, en in de begroting 1999 is het geraamd op 0,5344. Het begrotingssaldo van het voorafgaande jaar kan een invloed hebben op de beschikbare middelen van het lopende jaar en dus op de behoefte aan BNP-middelen. Zo werd de financiering met BNP-middelen in 1990 dankzij het begrotingsoverschot van 1989 tot een minimum beperkt, terwijl de trage groei van de BTW-opbrengsten tijdens de recessiejaren 1992-1994 dwong tot verhoging van de residuele financiering met BNP- middelen. Door de geleidelijke daling van het aandeel van de traditionele eigen middelen en de BTW-middelen krijgen de BNP-middelen evenwel een steeds belangrijkere rol in de financiering van de EU-begroting. Tabel 2 Aftoppingspercentages, lidstaten wier BTW-grondslag wordt afgetopt, maximaal en uniform afroepingspercentage van BTW- middelen 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998"» 1999'1» Aftoppingsdrempel 55% 55% 55% 55% 55% 55% 55% Griekenland, Ierland, H Portugal, Spanje, Overige lidstaten Lidstaten wier BTW- grondslag wordt E. IRL, L 50% 50% 50% 50% 50% 54% 53% 52% 51% 50% E, IRL, L,P, UK IRL, P, UK IRL, L, P IRL, P IRL. P IRL. L, P IRL, L, P IRL, L, P IRL, L, P. UK GR, IRL, L, P. UK 1. 40 1. 40 1. 40 1. 40 1. 40 1. 40 1. 40 1. 32 1. 24 1. 16 1. 08 1. 00 1. 27 1. 28 1. 21 1. 20 1. 26 1. 25 1. 28 1. 25 1. 12 1. 05 0. 99 0. 84 afgetopt Maximaal BTW- afroepingspercentage Uniform BTW- afroepingspercentage (2) (1) Raming; (2) het verschil tussen het maximale en het uniforme percentage is afhankelijk van de grootte van de Britse correctie. Naast deze middelen zijn er ook begrotingsontvangsten die niet als eigen middelen worden beschouwd en het gevolg zijn van specifieke regelingen. Het gaat om boeten, ontvangsten voortvloeiende uit de administratieve werking van de Instellingen, bijdragen in verband met de activiteiten in de Europese Economische Ruimte, rente op laattijdige betalingen, belastingen op de bezoldigingen van het personeel van de Europese De cijfers zijn afkomstig uit gewijzigde en aanvullende begrotingen nrs. 1/95 en 1/97 en het voorontwerp van begroting 1999. Zij zijn afgerond op drie decimalen, in de begrotingsberekeningen 15 decimalen worden gebruikt. terwijl 07-10-1998 -5 Instellingen, inkomsten uit leningsoperaties en diverse ontvangsten. In 1997 ging het om 612 miljoen ecu of 0,74 % van de totale begrotingsmiddelen. Grafiek 2 " q ww nip. m piipwij. v^urmrwmmmrm 1 Maximum van de eigen middelen, financiële vooruitzichten en begrotingen (in procent van h«t RNP van do EU) 1. 35 1. 25 1. 15 1. 05 1 0. 95 1988 1900 1992 1994 1996 1998 1. 2. Beoordeling van het huidige stelsel van eigen middelen De basiscriteria voor de beoordeling van de werking van het stelsel zijn : • toereikendheid van de middelen, d. w. z. de opbrengst van de middelen moet voldoende hoog zijn in verhouding tot de EU-begroting; • billijkheid van de bruto bijdragen, d. w. z. de last moet billijk verdeeld zijn tussen de lidstaten; • financiële autonomie, d. w. z. de middelen moeten de EU-begroting onafhankelijker maken van de nationale schatkisten; • doorzichtigheid en eenvoud, d. w. z. de vaststelling van de belasting moet voor iedere burger begrijpelijk zijn; en • kostendoelmatigheid, d. w. z. de innings- en beheerskosten moeten laag zijn in verhouding tot de opbrengst. Vooruitlopend op de conclusies van dit hoofdstuk kan worden gezegd dat het huidige stelsel van eigen middelen bevredigend heeft gefunctioneerd wat de eerste twee criteria betreft, maar tekortkomingen vertoont wat de laatste drie betreft. 1. 2. 1. Toereikendheiden billijkheid Het stelsel van eigen middelen heeft goed gefunctioneerd als het wordt beoordeeld aan de hand van de criteria toereikendheid van de middelen en billijkheid van de bruto bijdragen. Toereikendheid 07-10-1998 - 6- De huidige regelingen betreffende de eigen middelen hebben voldoende opgeleverd om de geplande uitgaven te financieren. De afname van de traditionele eigen middelen en de BTW-middelen werd goedgemaakt door de BNP-middelen. Het vroegere maximum van 1,20 % van het BNP bleek niet toereikend te zijn, en vooral tijdens de recessie van 1993 werden moeilijkheden ondervonden. Deze werden enigszins verlicht door het herstel van 1994 en de toetreding van drie nieuwe lidstaten in 1995. In de laatste tijd is de progressieve verhoging van het maximum van de eigen middelen waartoe te Edinburgh werd besloten, echter hand in hand gegaan met meer beperkingen in de uitgavenbesluiten. Gevolg daarvan is dat zowel onder het maximum van de financiële vooruitzichten als dat van de eigen middelen een marge is ontstaan die nog verder zal toenemen in 1999 (zie grafiek 2). Billijkheid De billijkheid van de bruto bijdragen van de lidstaten is verbeterd, grotendeels dankzij de geleidelijke vervanging van BTW-middelen door BNP-middelen. In dit verband wordt onder billijkheid verstaan dat de bruto bijdragen evenredig zijn met het inkomen van de lidstaten5. Grafiek 3 Aandeel in BTW- en BNP-afdrachten en aandeel in het EU-15 BNP ( 1997, in procent, na Britse correctie) 30 20 10 DK GR SF Als gevolg van het eigenmiddelenbesluit van 1988, waarin de voorkeur werd gegeven aan de invoering van de BNP-middelen boven een verhoging van het BTW- afroepingspercentage om de financiële behoeften te dekken, en de bevestiging van deze keuze in 1994 staan de bijdragen van de lidstaten steeds beter in verhouding tot hun BNP('. Aangezien het vermogen van een land om in de EU-begroting bij te dragen het De progressiviteit van het financieringssysteem van de EU wordt besproken onder de punten 1. 3. 2. en 1. 3. 4. Algemeen wordt geoordeeld dat de BTW-afdrachten regressief zijn, want zij maken in de arme lidstaten een groter percentage van het BNP uit dan in de rijke. 07-10-1998 7- best kan worden gemeten door het nationale inkomen, tegen de lopende wisselkoers omgerekend in een gemeenschappelijke valuta, leidt het toenemende gewicht van de BNP-middelen tot een grotere billijkheid van de bruto begrotingsbij dragen. In grafiek 3 worden de aandelen in de BTW- en BNP-bijdragen gegeven, hetgeen bet deel van de bijdragen is dat als het ware rechtstreeks van de schatkisten van de lidstaten afkomstig is, met hun aandeel in afnemende volgorde in het BNP van de EU-15 van 1997, te beginnen met Duitsland. De gegevens bevestigen dat de bijdragen in overeenstemming zijn met de BNP-aandelen, met uitzondering van Italië en het VK, dat een correctie geniet waardoor zijn bijdrage veel lager ligt dan zijn BNP-aandeel. In ieder jaar wordt de verhouding tussen de BTW- en BNP-afdrachten en de BNP-aandelen evenwel door verschillende factoren beïnvloed. Tabel 3a Aandeel van de lidstaten in de EU-financiering en het BNP van EU-15 (in procent van het totaal, 1997, inclusief Britse correctie) B DK D GR E F IRL I L NI, P FIN S UK Aandeel in het BNP van de EU 3. 1 1. 9 26. 0 1. 5 6. 6 17. 2 0. 8 14. 2 0. 2 4. 5 2. 6 1. 2 1. 4 2. 7 16. 1 Aandeel in de financiering van de EU-begroting 3. 9 | 2. 0 | 28. 2 | 1. 6 | 7. 1 | 17. 5 | 0. 9 | 11. 5 | 0. 2 | M | 2. 8 | 1. 4 | 1. 4 | 3. 1 | 11. 9 waarvan : traditionele eigen middelen 7. 4 2. 0 24. 2 1. 2 4. 5 10. 9 1. 6 7. 9 0. 2 12. 2 \ 1. 8 1. 1 1. 0 2. 6 21. 5 11 2. 0 29. 1 1. 7 7. 8 19. 0 0. 8 12A 0. 2 5. 1 3. 0 1. 5 1. 5 | 3. 2 9. 6 waarvan : BTW- en BNP-afdrachten Omdat alle lidstaten een identiek percentage van hun BTW-grondslag en/of BNP afdragen, leiden verschillen in de groei van de geharmoniseerde BTW-grondslag (grotendeels beïnvloed door de groei van het gezinsverbruik) en die van het BNP tot veranderingen in de relatieve aandelen en dus veranderingen in de relatieve bijdragen. Voorts hebben de correcties van de BTW- en BNP-bijdragen op basis van de definitieve cijfers (dit is in het jaar na de betaling van de bijdragen) meestal een vergroting tot gevolg van de bijdragecorrecties ten gevolge van de economische groei (als de economische groei een aantal jaren krachtig is, zullen de oorspronkelijke prognoses onderschat zijn en zullen dus grote extra betalingen moeten worden verricht wanneer de correctie wordt uitgevoerd, en vice versa bij een achteruitgang van de groei). De bijdragen van de lidstaten vertonen derhalve een cyclisch patroon dat meer geprononceerd is dan de economische cyclus die de grondslagen beïnvloedt. Het patroon van de totale bijdragen wordt enigszins gewijzigd als de traditionele eigen middelen in aanmerking worden genomen (zie tabel 3a voor de procentuele aandelen en tabel 3b voor de absolute waarden). Het aandeel van België, Ierland, Nederland en het 07-10-1998 VK in de TEM is aanmerkelijk groter dan hun aandeel in het BNP, hetgeen het gevolg is van de belangrijke havenfaciliteiten die de toegangspoort zijn voor buitenlandse goederen in de EU. Uit studies blijkt dat dit effect aanzienlijk kan zijn. Dit onderstreept een van de vele moeilijkheden die optreden bij het interpreteren van een eenvoudig verschil tussen de budgettaire bijdragen en de begrotingsuitgaven als maat van de voordelen die een lidstaat uit het lidmaatschap van de EU haalt. Tabel 3b Verschil tussen werkelijke BTW-afdrachten, inning van TEM en theoretische BNP-afdrachten (miljoen ecu, 1997, exclusief Britse correctie) B DK 0 GR E F IRL 1 L NL A P FIN S UK Verschil tussen BTW-bijdragen en theoretische BNP-afdrachten (een minteken betekent dat de bedragen lager zijn dan bij een systeem dat alleen op het BNP gebaseerd is) -266 -71 708 20 98 159 8 -1236 7 42 93 79 -45 72 332 Verschil tussen in ieder land geïnde TEM en theoretische BNP-bijdragen (een minteken betekent dat de bedragen lager zijn dan bij een systeem dat alleen op het BNP gebaseerd is) 565 5 -405 -56 -391 -975 124 -812 -9 1052 -135 -31 -68 -55 1190 299 -66 303 -36 -292 -816 132 -2048 -2 1094 -42 48 -113 17 1521 Totaal In de komende jaren zal de billijkheid nog worden verbeterd, omdat het aandeel van de TEM en de BTW-middelen verder zal afnemen. Een perfecte billijkheid mag niet worden verwacht, want de BTW zal opbrengsten blijven opleveren die niet in verhouding tot het nationale inkomen staan en dus een element van regressiviteit, hoe klein ook, zullen blijven vormen. Bovendien wordt aan de billijkheid van de brutobijdragen afgedaan door de Britse correctie, mechanisme dat de correlatie tussen de bijdragen en de draagkracht vermindert. 1. 2. 2. Financiële autonomie, kostendoelmatigheid, doorzichtigheid en eenvoud In bepaalde opzichten vertoont het huidige systeem tekortkomingen wat betreft financiële autonomie, kostendoelmatigheid en doorzichtigheid/eenvoud. Dit is voor een groot deel te wijten aan het feit dat er onvermijdelijk inruileffecten zijn tussen financiële autonomie, billijkheid en kostendoelmatigheid. Het grootste gedeelte van de EU-middelen bestaat uit nationale bijdragen uit de schatkisten van de lidstaten; daardoor vermindert de financiële autonomie van de EU, maar is er ook een zekere mate van billijkheid en kostendoelmatigheid. De traditionele eigen middelen dragen bij tot de financiële autonomie, maar de billijkheid ervan wordt betwist en de inning en controle zijn zeer omslachtig. Financiële autonomie 07-10-1998 -9 De traditionele eigen middelen zijn momentcel de enige echte eigenmiddclcnbron van de EU. De betekenis van de TEM voor de financiering van de EU-uitgaven neemt echter sterk af. Daj;. r komt bij dat, hoewel de douanerechten en de daarmee samenhangende opbrengsten die het gevolg zijn van het handelsbeleid van de EU formeel aan de EU toevloeien, de lidstaten die deze rechten innen de neiging hebben ze als nationale bijdragen te behandelen. Dit is niet gepast en doet af aan de betekenis van de begrotingssaldi7. Het gebrek aan financiële autonomie dat het gevolg is van het geringe aandeel van de echte eigen middelen in de financiering van de begroting, wordt beschouwd als de oorzaak van verschillende tekortkomingen van het huidige systeem : • • ten eerste heeft het de EU steeds meer afhankelijk gemaakt van intergouvernementele transfers; die afhankelijkheid heeft reeds tot conflicten geleid en de lidstaten ertoe gebracht slecht omschreven concepten van het voordeel dat zij uit de EU-begroting halen te maximaliseren; ten tweede is het systeem waarbij de behoeften die niet door de TEM en de BTW- middelen worden gedekt door de BNP-middelen worden gefinancierd, zeer kostendoelmatig, maar het leidt tot een situatie waarbij marginale veranderingen in de EU-uitgaven een rechtstreekse invloed hebben op de nationale bestedingen. Daardoor worden Europese financieringsaangelegenheden verstrengeld met binnenlandse financiële en budgettaire beleidsmaatregelen, waardoor de burger een slechtere kijk krijgt op de Europese prioriteiten die op het spel staan; en • ten derde wordt de democratische verantwoording verduisterd wegens het gebrek aan een rechtstreekse rcb. tie tussen de burger en de belastingen die voor de EU-begroting worden betaald. KostendoelmatigkcM De inning van de traditionele eigen middelen is zeer omslachtig en de lidstaten nemen een dubbelzinnige houding aan op dit gebied. De douanewetgeving is zeer uitgebreid met ruim 11. 000 tariefposten en een douanewetboek van ongeveer 400 artikelen8. Het internationale beuddsverkeer is evenwel een veel ingewikkelder gegeven, waar iedere dag nieuwe producten en handelsstromen worden gecreëerd. Dit betekent dat er mogelijkheden zijn tot fraude, onregelmatigheden en geschillen. In het huidige institutionele systeem zijn de lidstaten verantwoordelijk voor de inning van de traditionele eigen middelen en de terbeschikkingstelling ervan aan de Commissie. Deze moet controleren hoe de lidstaten deze taak uitvoeren. Daartoe is een ingewikkelde regeling ontworpen die bestaat in een vorm van multilateraal toezicht op de wijze waarop de lidstaten hun verplichtingen nakomen. Verliezen bij de inning van de TEM in een lidstaat moeten goed worden gemaakt door een verhoging van de BNP-middelen. Dit betekent dat nalatigheid van een bepaalde lidstaat financiële gevolgen heeft voor alle Voor een bespreking van het concept en de meting van de begrotingssaldi zie bijlage 3. Bovendien telt de Uitvoeringsverordening ruim 900 artikelen. 07-10-1998 10- andere. Daarom worden de resultaten van de controles van de Commissie aan alle lidstaten medegedeeld9 en worden alle belangrijke besluiten over de niet-invordering of kwijtschelding van douanerechten en het afschrijven van onmogelijk te innen bedragen met enige betrokkenheid van alle lidstaten genomen. Deze regelingen brengen veel administratief werk mee dat, zoals uit de verslagen van de Rekenkamer jaar najaar blijkt, altijd tekortschiet als het gaat om de bescherming van de financiële belangen van de EU. Het ingewikkelde karakter van de procedures voor de inning van de bedragen die in gevaar komen door fraudes of onregelmatigheden werkt bovendien ontmoedigend voor de meeste nationale diensten, die vaak niet in staat of bereid zijn de verschuldigde bedragen in te vorderen. Onder deze omstandigheden geven de lidstaten er de voorkeur aan de EU-begroting te financieren met BNP-middelen in plaats van de TEM op een doeltreffender wijze te innen, ook al heeft dit gevolgen voor de verdeling van de financieringslast. Zij zijn om begrijpelijke redenen niet geneigd het regelgevingskader van het douanesysteem te verstrakken, en evenmin zijn zij bereid de nodige middelen in te zetten om de douanerechten te innen. Doorzichtigheid en eenvoud In 1998 wordt de BTW-grondslag van vier lidstaten afgetopt, en in de toekomst zal dat waarschijnlijk ook gelden voor de nieuwe lidstaten, hetgeen betekent dat de BTW- middelen in feite BNP-middelen worden. In haar verslag van 1998 over de werking van de BTW- en BNP-middelen wijst de Rekenkamer erop dat de BTW-middelen, hoewel formeel een belasting op de consumptie, het karakter hebben gekregen van een financiële bijdrage van de lidstaten aan de EU-begroting waarvan de vaststelling in zekere mate is gebaseerd op statistische berekeningen (vooral wat het gewogen gemiddeld tarief betreft). De Britse correctie draagt bij tot de versluiering van de juiste aard en de gevolgen van het stelsel. Niet alleen verzwakt zij, zoals reeds werd opgemerkt, het verband tussen de bruto bijdragen en de draagkracht, maar de berekening en de financiering ervan zijn zo ingewikkeld dat de doorzichtigheid van dit mechanisme voor een deel verloren gaat. 1. 3. Opties voor een nieuw bijdragesysteem Het huidige bijdragesysteem kan worden gewijzigd, ofwel door het eenvoudiger te maken via een vermindering van het aantal financieringsbronnen, ofwel door nieuwe eigenmiddelenbronnen in te voeren naast of ter vervanging van de bestaande. De argumenten voor een vereenvoudiging van het stelsel zijn vooral gebaseerd op de tekortkomingen van het huidige eigenmiddelensysteem in termen van financiële autonomie, kostendoelmatigheid en doorzichtigheid (zie hoger). De invoering van nieuwe eigen middelen is een middel om de financiële autonomie te verbeteren. Deze bepaling geldt ook voor de controles van de BTW- en de BNP-middelen. 07-10-1998 11- Nieuwe fiscale eigen middelen zouden het aandeel van de EU-begroting dat met nationale bijdragen wordt gefinancierd sterk verminderen en de spanningen doen afnemen die het gevolg zijn van pogingen om de netto bijdragen te meten. Mocht de begroting volledig met eigen middelen worden gefinancierd, dan zou het verband tussen veranderingen in de EU-uitgaven en de nationale uitgaven ook worden verbroken. Bovendien zou de begrotingsautoriteit, als de EU-begroting volledig met "echte" eigen middelen werd gefinancierd waarvoor de afroepingspercentages elk jaar werden vastgesteld, volledige controle krijgen over de uitgaven- en de ontvangstenzij de van de begroting. Ten slotte verwachten de voorstanders van nieuwe eigen middelen een verbetering van de politieke verantwoording, de doorzichtigheid en de zichtbaarheid voor de burger. De grondslagen voor fiscale eigen middelen zijn echter niet gelijk over de lidstaten verdeeld, zodat de invoering van een nieuwe middelenbron waardoor de financiële zelfstandigheid wordt vergroot, in conflict kan komen met het aspect billijkheid van de bijdragen. 1. 3. 1. Vereenvoudiging van het huidige bijdragesysteem De opbrengst van de TEM is laag en zal nog afnemen, terwijl het beheer ervan erg omslachtig is. De frustratie i. v. m. TEM is zo groot dat er voorstellen zijn gedaan om ze terug te geven aan de lidstaten. Hoewel de TEM theoretisch moeten toevallen aan de centrale instanties, wordt vaak geoordeeld dat hun aandeel in de financiering van de EU zo laag is aan de lidstaten een teruggave praktische voordelen zou opleveren die opwegen tegen de impliciete onderoptimaliteit van die toewijzing. De verdelingsproblemen die vermoedelijk zullen rijzen, kunnen gedeeltelijk worden verlicht door maatregelen ter aanmoediging van het gebruik van de transitmogelijkheid, waardoor de betaling van de douanerechten wordt toegestaan op de plaats waar de goederen worden verbruikt. Het is duidelijk dat zelfs als de douanerechten ophouden eigen middelen van de EU-begroting te zijn, zij een belangrijk instrument, van het communautaire handelsbeleid zullen blijven en dat de inning ervan tot op zekere hoogte door de Commissie namens de lidstaten moet worden gecontroleerd. De huidige BTW-middelen hebben nadelen op het gebied van billijkheid, financiële autonomie en doorzichtigheid. Zoals de Rekenkamer onlangs opnieuw heeft beklemtoond, zijn zij nauwelijks nog eigen middelen, gezien de wijze waarop de grondslag wordt berekend en de regels waardoor zij voor sommige lidstaten in feite BNP- middelen zijn geworden. Bovendien fluctueert het uniforme afroepingspercentage ieder jaar volgens de grootte van de Britse correctie. Dit is te wijten aan de bepaling dat de Britse correctie theoretisch wordt gefinancierd door de BTW, waardoor het maximale afroepingspercentage verder wordt verlaagd met een variabel bedrag. Indien bij gelegenheid van een toekomstige wijziging van het eigenmiddelenbesluit de BTW-middelen worden aangehouden, is het ten minste noodzakelijk ze tegen een vast percentage af te roepen. Dit kan worden bewerkstelligd door een einde te maken aan de veronderstelde financiering van de Britse correctie met BTW-middelen, gekoppeld aan een overeenkomstige permanente verlaging van het maximale afroepingspercentage10. Deze bepaling heeft de laatste jaren het BTW-afroepingspercentage gemiddeld met 0,12 procentpunt verlaagd, zie bijlage 4. 07-10-1998 12 De eigen middelen brengen bijna altijd aanzienlijke innings- en controlekosten mee en zijn dus minder kostendoelmatig dan gewone nationale bijdragen. Bovendien kan geen enkele middelenbron billijker zijn - in de zin van gerelateerd aan de draagkracht - dan een bijdrage op basis van het BNP, welke de best mogelijke uitdrukking is van de draagkracht. Sommige voorstellen voor nieuwe middelenbronnen voorzien dan ook in parallelle correcties in de vorm van een egalisatiemechanisme waarmee de bruto bijdragen worden afgestemd op de BNP-aandelen. Een andere overweging in dit verband is dat belastingen een invloed hebben op de middelenallocatie : het is dus verdedigbaar een systeem van nationale bijdragen te hebben en het aan de lidstaten over te laten hoe zij het best de financiële middelen zullen samenbrengen. Deze overwegingen hebben voorstellen uitgelokt ter vervanging van het huidige stelsel van eigen middelen door een stelsel dat alleen op de BNP-bijdragen gebaseerd is. Dat zou in het geheel geen financiële autonomie geven, maar wel billijk, doorzichtig en kostendoelmatig zijn. Welk voorstel ook wordt aanvaard, beklemtoond moet worden dat de huidige BNP- bijdragen lijden onder het gebrek aan bereidheid van de lidstaten om de beste beschikbare gegevens te gebruiken voor het referentie-aggregaat. De totale waarde van het nationale inkomen berekenen is een moeilijke zaak. De methoden daartoe moeten in het bijzonder gelijk oplopen met de veranderingen in de economieën, zodat rekening wordt gehouden met de wijzigingen wat betreft geproduceerde en geleverde goederen en diensten. De lidstaten hebben onlangs een nieuwe bureaus voor de statistiek van de gemeenschappelijke methode voor de berekening van het BNP ontwikkeld11 en op gezette tijden worden nieuwe besluiten genomen om dit systeem bij te werken en te verfijnen (een belangrijk besluit werd eind 1997 genomen en betrof de aanrekening van de indirect gemeten financiële diensten). De lidstaten hebben echter getracht het gebruik van deze nieuwe maatstaven in de EU-begroting uit te stellen12, zodat er twee statistische BNP- reeksen naast elkaar bestaan : de ene, van betere kwaliteit, voor algemeen gebruik en de andere, die minder betrouwbaar is, welke wordt gebruikt voor de bepaling van de BNP- bijdragen. Als het BNP een rol blijft spelen in het stelsel van eigen middelen, moet deze situatie worden rechtgetrokken en moeten de BNP-bijdragen worden gebaseerd op de meest recente en betrouwbare definities. 1. 3. 2. Criteria voor nieuwe eigen middelen Om mogelijke nieuwe eigen middelen te selecteren, kan een reeks criteria worden toegepast, waarvan er sommige voortvloeien uit de economische regels betreffende de toewijzing van beleidsinstrumenten aan de verschillende jurisdictieniveaus (lidstaat of Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap (ESR) 1995, Verordening nr. 2223/96 van de Raad van 25 juni 1996, PB L 310 van 30 november 1996. Het gebruik van de cijfers die voortvloeien uit het nieuwe systeem van nationale rekeningen zal moeten wachten tot de vaststelling van een nieuw besluit betreffende de eigen middelen, terwijl over de cijfers waarin rekening is gehouden met de indirect gemeten financiële diensten een ad -hocbesluit van de Raad zal moeten worden genomen. 07-10-1998 13 EU), terwijl andere meer specifiek zijn voor de EU13. De economische theorie stelt dat fiscale instrumenten optimaal naar een hoger autoriteitsniveau moeten gaan als er grensoverschrijdende externe effecten zijn en/of wanneer het moeilijk is bepaalde inkomsten aan bepaalde lidstaten toe te schrijven. In het geval van de EU zijn nog andere specifieke criteria op hun plaats. Een zeer belangrijk criterium is dat de bijdragen de horizontale billijkheid moeten respecteren, zodat lidstaten met dezelfde draagkracht ook hetzelfde bedrag bijdragen. Aangezien het reële inkomen van de lidstaten niet gelijk is, wordt het soms wenselijk geacht ook te functie van de zorgen voor verticale billijkheid, zodat de begrotingsbijdragen verschillende draagkracht van de lidstaten zijn. Onlangs heeft Spanje, daarin gesteund door Griekenland en Portugal, voorgesteld een belangrijk element van progressiviteit in de bijdragen aan de EU-begroting in te bouwen. Voorts is nodig dat de nieuwe eigen middelen verenigbaar zijn met de andere beleidsmaatregelen van de EU, zodat zij de effecten ervan niet tenietdoen. Zichtbaarheid voor de Europese burger is ook wenselijk, terwijl, op meer technisch niveau, de grondslag in voldoende mate geharmoniseerd moet zijn en de inning mogelijk moet zijn zonder te veel administratieve kosten. Ten slotte moet de opbrengst voldoende hoog zijn om een belangrijk bedrag aan EU-uitgaven te financieren. 1. 3. 3. Mogelijke toekomstige eigen middelen De zoektocht naar nieuwe eigen middelen heeft nog niet veel opgeleverd. Dit is deels te wijten aan de over het algemeen goede resultaten van het huidige systeem, wat de prikkels voor het vinden van nieuwe middelen heeft afgezwakt, maar vooral aan de moeilijkheden die gepaard gaan met de invoering van nieuwe eigen middelen en aan verschillen in beleidsprioriteiten. Sedert 1992 is de belangstelling voor de invoering van nieuwe eigen middelen evenwel toegenomen, deels wegens institutionele initiatieven, deels omdat nieuwe mogelijkheden zijn ontstaan14. De publicatie van een verslag over nieuwe eigen middelen door het Europees Parlement, waarin wordt gepleit voor een gedifferentieerd BTW-systeem15, is van belang in dit verband. Een gewijzigde BTW-afdracht zou in de toekomst een belangrijke middelenbron kunnen worden. De belasting zou uiterst zichtbaar zijn voor de belastingplichtige en consistent met de invoering van minimumbelastingregels in de gehele EU, en daarnaast voldoende middelen opleveren voor de begroting. De BTW wordt echter geheven over een nationale Zie Europese Commissie (1993) : "Stable Money - Sound Finances Community Public Finance in the Perspective of EMU", European Economy no. 53, vooral hoofdstuk 7; zie ook bijlage 2. Deze criteria gelden uiteraard niet als in de EU een belasting wordt ingevoerd als instrument van een EU-beleid. Dan liggen de redenen voor de belasting in dat beleid en moet bij de toewijzing van de opbrengst van de belasting aan de EU-begroting alleen met het criterium kostendoelmatigheid rekening worden gehouden. In bijlage 2 worden acht voorstellen voor nieuwe eigen middelen besproken. Zie Europees Parlement (1994) : "Ontwerpverslag over een nieuw stelsel van eigen middelen voor de Europese Unie", rapporteur Horst Langes, begrotingscommissie, A3-0000/94. 07-10-1998 14- belastinggrondslag, zodat de opbrengst ervan moeilijk als een EU-recht kan worden gezien, en kan hoge administratieve kosten meebrengen. In een verslag van het Europees Parlement van 199416 werd gepleit voor een nieuwe eigenmiddelenbron die gebaseerd zou zijn op een gemeenschappelijk BTW- afroepingspercentage voor alle lidstaten, gedifferentieerd naar goederensoort en met twee tarieven, een laag van bijvoorbeeld 1,5 % en een hoog van 3 %. De belasting zou op geharmoniseerde grondslag worden geheven door middel van aangiften waarop uitdrukkelijk wordt vermeld dat het een EU-belasting is. De totale BTW-opbrengsten zouden dan worden verdeeld tussen de lidstaat en de EU, waarbij het nationale parlement bepaalt welk deel bestemd is voor binnenlandse budgettaire doelstellingen en de Europese begrotingsautoriteit het aandeel vaststelt dat naar de communautaire begroting gaat. De tenuitvoerlegging van dit voorstel zou een aantal technische problemen meebrengen maar die kunnen worden overwonnen als er de politieke wil is om in die richting te gaan. Vraag is echter of, zoals het Europees Parlement voorstelt, in het systeem een egalisatiemechanisme moet worden opgenomen waarmee ervoor wordt gezorgd dat de nationale bijdragen in verhouding staan tot het aandeel van iedere lidstaat in het BNP van de Unie17. Als het in de bedoeling ligt de consumptie van de particulieren te belasten, moet het concept van nationale bijdragen buiten beschouwing blijven. energiebelasting, accijnzen, ECB-privilege, belastingen Nog andere mogelijke eigen middelen - een vorm van bronheffing op het sparen, een C02/ op bedrijven, personenbelasting, nieuwe communicatiebelastingen - worden besproken in de bijlage "Een overzicht van mogelijke eigen middelen voor de Europese Unie" (Bijlage 2). In dit stadium is het belangrijk op te merken dat ondanks de voorstellen over nieuwe eigen middelen, er weinig consensus bestaat over de middelen die het meest geschikt zouden zijn. Dit heeft te maken met de uiteenlopende standpunten over de toekomstige koers van de Europese integratie. 1. 3. 4. Progressiviteit van de bijdragen Spanje heeft voorgesteld een element van progressiviteit in het stelsel van eigen middelen in te bouwen. Dit voorstel werd gesteund door Griekenland en Portugal. Het is gebaseerd op het protocol over de economische en sociale cohesie en in het bijzonder de intentieverklaring van de hoge verdragsluitende partijen dat zij meer rekening zullen houden met de draagkracht van de lidstaten en dat zij middelen zullen zoeken om de regressieve elementen van het huidige stelsel van eigen middelen te corrigeren voor de minder welvarende lidstaten. Hierbij moet worden benadrukt dat tijdens de besprekingen in 1992 van de financiële vooruitzichten 1993-1999 billijkheid werd opgevat als proportionaliteit met het BNP en, zoals opgemerkt onder punt 1. 2, zijn reeds maatregelen genomen om de regressieve elementen van het stelsel van eigen middelen te corrigeren. In het voorstel wordt erkend dat al verbeteringen - door het toenemende belang van de 16 17 Zie voetnoot 15. Zie bijlage 2 voor een meer uitvoerige bespreking van dit voorstel. 07-10-1998 15 BNP-middelen - zijn gerealiseerd, maar ook wordt opgemerkt dat progressiviteit afwezig blijft uit het stelsel van eigen middelen. Volgens het voorstel kunnen de bijdragen meer progressief worden gemaakt door de grondslag van de BNP-middelen aan te passen met coëfficiënten die de relatieve welvaart van de lidstaten aangeven. De aanpassing kan volledig zijn (toepassing op de BNP- middelen) of gedeeltelijk (toepassing op een deel van de BNP-middelen), en in het laatste geval zal de progressiviteit dus ook gedeeltelijk zijn. De lidstaten zouden tevens kunnen worden ingedeeld volgens hun relatieve welvaart (bv. landen met een inkomen per hoofd van de bevolking van minder dan 90 % van het Europese gemiddelde, landen tussen 90 en 100 % enz. ) en op iedere klasse zou dan een bijzondere aanpassingscoëfficiënt worden toegepast. De bijdragen aan de EU-begroting zouden vervolgens worden bepaald aan de hand van de nieuwe grondslagen. De nieuwe middelenbron zou op termijn, zo wordt aangevoerd, in de plaats kunnen komen van de BTW-middelen. Tabel 4 Wijzigingen van de totale nationale bijdragen ten opzichte van het huidige stelsel Progressiviteitsvoorstel toegepast op de BNP-middelen (aanpassing van de BNP-grondslag door gebruikmaking van de ECU-index van het BNP per hoofd; procentuele verandering ten opzichte van de huidige totale bijdragen) 1996 Ecu million B DK D GR E F IRL 1 L NL A P FIN w S UK<1> Total 75. 9 134. 9 1105. 6 -155. 4 -551. 1 311. 0 -45. 4 -404. 0 38. 2 55. 3 102. 3 -152. 2 -6. 7 67. 9 -576. 2 0. 0 % 2. 7 9. 6 5. 2 -13. 8 -11. 9 2. 5 -6. 5 -4. 4 23. 5 1. 2 5. 4 -17. 6 -0. 7 3. 4 -6. 8 1997 Ecu million 70. 0 178. 6 1043. 4 -204. 1 -803. 9 259. 1 -45. 4 -466. 4 47. 9 44. 5 102. 0 -199. 3 1. 3 71. 1 -98. 9 0. 0 % 2. 3 11. 6 4. 8 -17. 1 -14. 8 1. 9 -6. 4 -5. 3 27. 7 0. 9 4. 8 -18. 2 0. 1 3. 0 -1. 1 1) De technische details van de voorstellen leiden voor deze landen tot marginaal voordeel van het progressiviteitsmechanisme, zelfs als hun index van het BNP per hoofd iets boven de 100 ligt (zie bijlage 7). Onmiddellijk moet worden opgemerkt dat het voorstel niet tot de invoering van een nieuwe middelenbron als zodanig leidt, maar een belangrijke wijziging inhoudt van een 07-10-1998 16 bestaande middelenbron (de BNP-middelen). In tabel 4 wordt een simulatie gegeven van de weerslag van het voorstel op de begrotingsbijdragen van 1996 en 1997. Op het eerste gezicht is het voorstel aantrekkelijk, want vrijwel alle lidstaten hebben een progressief belastingstelsel. Het heeft echter een belangrijk nadeel doordat geen rekening wordt gehouden met de aard en de toepassing van de solidariteit in de Gemeenschap. Er zijn twee hoofdredenen voor de huidige keuze van de EU om de solidariteit via de uitgavenzijde van de begroting na te streven18: • • in de eerste plaats wordt aan de solidariteit in de EU vooral uitdrukking gegeven in de vorm van een verbetering van de reële convergentie door middelen ter beschikking te stellen van bepaalde regio's in de lidstaten en dus niet aan de lidstaten als geheel; in de tweede plaats is reële convergentie waarschijnlijker bij progressiviteit op basis van de uitgaven dan bij progressieve bijdragen. De reden is dat progressieve bijdragen door het financieringsaandeel van de minder welvarende lidstaten te verlagen, hen de vrijheid geeft de middelen te gebruiken zoals zij dat wensen. Te verwachten valt dat de investeringsactiviteit dan niet zo sterk wordt bevorderd als bij progressiviteit op basis van de uitgaven. De argumenten worden nader uiteengezet in bijlage 7. 07-10-1998 -17- 2. HET VRAAGSTUK VAN DE BEGR0TINGS0NEVENWICHT1GHEDEN De begrotingsonevenwichtigheden (ook netto saldi genoemd), dit is het verschil tussen de bijdragen aan en de ontvangsten uit de EU-begroting, geven slechts een beperkt beeld en een gedeeltelijke verklaring van de voordelen die de lidstaten genieten door deel te nemen aan de EU19. De vastgestelde begrotingsstromen geven geen verklaring van de positieve externe effecten van de Europese beleidsmaatregelen. Zo komen het GLB, de structurele maatregelen en de externe uitgaven niet alleen de ontvangers daarvan ten goede, maar zij hebben ook spill-overeffecten tot buiten de nationale grenzen20. Deze effecten kunnen niet precies worden gekwantificeerd, maar het is duidelijk dat de onevenwichtigheden anders zullen worden beoordeeld als er rekening mee wordt gehouden. Het is ook moeilijk de uiteindelijke begunstigden van het uitgavenbeleid van de EU te identificeren. Zo komen de uitvoerrestituties van het GLB niet noodzakelijk de ingezetenen van het land waar zij worden betaald ten goede. Bovendien zijn de begrotingsuitgaven van de EU zeer heterogeen en hebben vergelijkingen van de ontvangen bedragen vaak slechts een beperkte betekenis wanneer de "voordelen" van die betalingen worden beoordeeld : een bepaald bedrag dat aan goederen en diensten wordt besteed, levert niet dezelfde voordelen op als een gelijke transfer of subsidie. 19 20 Zie bijlage 3 voor nadere bijzonderheden. Spill-overeffecten zijn onder meer de besteding van in de ontvangende lidstaat voortgebrachte inkomens aan goederen die in een andere lidstaat zijn geproduceerd, de aankoop van financiële activa in de valuta van andere lidstaten enz. 07-10-1998 18 Vergelijkbare problemen doen zich voor aan de ontvangstenzijde : het land waar de douanerechten worden geïnd is niet noodzakelijk het land waar de economische actoren gevestigd zijn die de last ervan dragen. De definitie van begrotingssaldi is ook beladen met belangrijke conceptuele en boekhoudkundige problemen. Zo moeten tal van keuzen worden gemaakt met betrekking tot de posten die moeten worden opgenomen in de ontvangsten- en uitgavenstromen, alsook voor de referentieperioden (bv. ontvangen bedragen versus rechten, overschotten uit voorafgaande jaren enz. ). Naar gelang van de gemaakte keuzen kunnen verschillende, even geldige definities worden verkregen, die evenwel sterk uiteenlopende resultaten kunnen opleveren21. Grafiek 4b EU-uitgaven (exclusief administratieve uitgaven), BTW-en BNP-bijdragen (vóór Britse correctie) en totale afdrachten aan de EU-begroting (in procent van hat BNP, gemiddelde 1995-1997) IRL GR P E DK FIN F I B L NL A UK S D Er is al jaren discussie over de grootte van sommige van deze onevenwichtigheden22. Daarom werd op de Europese Raad van Fontainebleau in 1984 een compromis gesloten ^dat in de conclusies werd opgenomen : tussen (verschil Zie bijlage 3 en Europese Commissie (1997) : "Begrotingsbijdragen, EU-uitgaven, begrotingssaldi en relatieve welvaart van de lidstaten", mededeling van voorzitter Santer aan de Ecofinraad, 13 oktober 1997. De twee definities die in dit verslag worden gebruikt zijn de "operationele" definitie totale afdrachten aan en betalingen uit de begroting, excl. administratieve uitgaven en uitgaven van andere EU-Instellingen) en de Britse correctie" definitie (concept gebruikt bij de berekening van de Britse correctie. De grootste onevenwichtigheden, hoewel aanzienlijk in absolute bedragen, zijn in procent van het BNP veel kleiner dan de regionale budgettaire posities binnen de lidstaten. Uit een recente studie in opdracht van DG XIX blijkt dat, als een definitie van regionale budgettaire posities wordt gehanteerd die vergelijkbaar is met die welke gewoonlijk wordt gebruikt in de betrekkingen tussen de lidstaten en de EU, de gemiddelde negatieve budgettaire positie van een regio in Noord-Italië bijna gelijk is aan 4 % van haar BBP, terwijl het gemiddelde positieve saldo van een regio in Zuid- Italië ongeveer 7 % bedraagt; zie G. Pola (1998): "The Regional Incidence of a Central Budget - The Italian Case". 07-10-1998 y - 1 9- ''/^t Tiitgjn/enb^eid is op termijn het essentie middel om do Investie van de hv\z:~,':&{??. c-Kr-'ca^vichtfizbeden OD te losser. ^;,r ir, -'/v^riv-^ *tcs!ot. en. <^t elke lidstaat die eer. buitensporige bs. co^ings^. rf; draagt iirr- r1~ r ^ ^ r ^f van zijn n/ritieve welvaart fo zijner tfj^. voor ec- ann^c^c j-. -» aar merging kan Vome:V,2\. os V2rwi;?;r?^ "i'«~r het ^itgsveareïcid 2. 1. S niddeï ore» de b^gîx>tJ. ngFc*nevcr*^ichti^î^. «Rî te corrigeren wijst op de belangrijke rel van de uitgavenbesluitcr. vr»o? 4c vaststelling er^an (zie grafieken % en 4b). Ds begrotingsonevenwichüghecler. cerri^er^n door middel v?n ad-hocmecbanisncti komt neer op een weigering om rechtstreeks in te grijpen in de oorzaak van de onevenwichtigheden. In dit decï van het verslag worden de resultaten van het correctiemechanisme ten behoeve var, het Verenigd Koninkrijk (h. t naar aanleiding van deze besluiten werd vastgesteld, besproken in het eerste hoofdstuk. In maart 1998 verklaarden vier lidstaten, namelijk Duitsüand, Nederland, Oostenrijk en Zweden, dat hun negatieve saldo in hun ogen buitensporig was in verhouding tot hun welvaart, waarbij zij verwezen naar de regeling van Fontainebleau. Jn het tweede hoofdstuk van het verslag wordt de ontwikkeling van de saldi van deze lidstaten onderzocht. In het dorde hoofdstuk worden enkele indicaties van de mogelijk effecten van de hervormingen van Agenda 2000 op de begrotingssaîdi van de in de voorafgaande twee 23 Zb 3iropese Raad van Fontainebleau, conclusies van het voorzitterschap, Bulletin van de Europese Gemeenschappen, nr. 6-1984. 07-10-1998 20 hoofdstukken onderzochte vijf landen gegeven. Ten slotte worden in het vierde hoofdstuk enkele van de voornaamste opties bekeken die mogelijk zijn in verband met de begrotingssaldi : geleidelijke afschaffing van het correctiemechanisme ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk, correcties aan de uitgavenzijde van de begroting en toepassing van een correctiemechanisme op alle lidstaten die een grote onevenwichtigheid kennen. 2. 1. De budgettaire onevenwichtigheid van het VK 24 De begrotingsonevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk heeft ongeveer tien jaar (1974-1984) in het centrum van het politieke debat gestaan en het Europese besluitvormingsproces vaak in een impasse gebracht. Het vraagstuk werd ten slotte geregeld op de Europese Raad van Fontainebleau in 1984, en het resulterende correctiemechanisme maakt integrerend deel uit van de besluiten betreffende de eigen middelen die nadien werden genomen. De correctie werd opnieuw bekeken in 1988 en 1992, en bij beide gelegenheden besloot de Europese Raad dat zij moest worden gehandhaafd. Grafiek 6 Aandeel van het Verenigd Koninkrijk in de (BTW- en BNP- afdrachten en in de (toegerekende) EU-uitgaven ((in procent van totalen; berekend op basis van rechten en verplichtingen, ; 1995-97 : voorlopige cijfers ;1998 : raming) 87 88 89 90 De omvang van de begrotingsonevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk, en dus van de correctie, heeft aanzienlijk gefluctueerd sedert 1985 rond een half punt van het BNP voor de onevenwichtigheid en 0,3 procent van het BNP voor de correctie25. In grafiek 6 wordt de ontwikkeling van het aandeel van het Verenigd Koninkrijk in de afdrachten aan de EU-begroting en in de EU-uitgaven tijdens de periode 1987-1998 gegeven. Zie bijlage 4 voor meer details over de werking van de Britse correctie. Zie bijlage 4 voor een meer uitvoerige analyse van de ontwikkeling van de Britse correctie en uitleg over de veranderlijkheid ervan. 07-10-1998 21 Uit grafiek 7 blijkt dat het mechanisme het negatieve saldo van het Verenigd Koninkrijk aanzienlijk heeft doen afnemen. Toch blijft het Verenigd Koninkrijk een belangrijkere netto bijdrager aan de EU-begroting dan landen met een grotere draagkracht, zelfs na correctie. Grafiek 7 Begrotingssaldo van het Verenigd Koninkrijk (Britse correctie definitie in procent van BNP; op basis van rechten en verplichtingen, zie tabel 7, Annex 8 en Annex 4 ;1998: forecast ) -0. 7 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 vóór compensatie Bepaalde omstandigheden zijn echter sedert de vaststelling van het mechanisme sterk veranderd : i) De samenstelling van de EU-uitgaven is veranderd en dus ook de redenen voor de correctie. In 1984 hield de correctie voornamelijk verband met het landbouwprobleem (het GLB vertegenwoordigde ongeveer 70 % van de totale toegerekende uitgaven), maar nu heeft de correctie ook betrekking op de bijdrage van het Verenigd Koninkrijk aan de solidariteitsinspanning van de EU en haar andere beleidsmaatregelen. Indien een correctie aan de uitgavenzijde van het type als beschreven onder punt 2. 4. 2 (gedeeltelijke terugbetaling van de directe GLB-steun) werd ingevoerd, zou deze overweging nog relevanter worden. ii) De begrotingsonevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk is niet meer de enige. In 1984 was zij, vóór correctie, de grootste in de Gemeenschap. In de laatste jaren hebben vier andere landen een even grote onevenwichtigheid als het Verenigd Koninkrijk (zie grafiek 8). iii) De relatieve welvaartskloof tussen het Verenigd Koninkrijk en sommige andere grote bijdragers aan de EU-begroting is kleiner geworden. Het Verenigd Koninkrijk heeft 07-10-1998 22 nu een relatieve welvaart (en dus ook een draagkracht) die rond het EU-gemiddelde ligt en zal er zeker bovenuit komen na de volgende uitbreiding van de EU26. Het mechanisme heeft ook enkele technische nadelen en een meer fundamenteel systeemkenmerk, dat niet nieuw of onverwacht is, maar waarop toch moet worden gewezen. De technische nadelen zijn : • de correctie heeft tot gevolg dat de begrotingsbijdrage van het Verenigd Koninkrijk in verhouding tot zijn inkomen kleiner is dan die van de andere lidstaten en creëert dus een scheeftrekking in het systeem van de bijdragen; • de definitie van EU-uitgaven die bij de berekening van de correctie wordt gebruikt ("toegerekende uitgaven") omvat ook administratieve uitgaven, waarvan het karakter sterk verschilt van de overige EU-uitgaven; de opname ervan in de berekening van de budgettaire onevenwichtigheden heeft dan ook vaak vragen uitgelokt27; • de toegerekende uitgaven worden gedefinieerd op een wijze die tot een kleine, maar ongerechtvaardigde verhoging van de correctie kan leiden bij de uitbreiding van de EU. Wanneer nieuwe lidstaten toetreden zullen bepaalde uitgaven in die landen (bv. PHARE) die thans als "externe uitgaven" worden beschouwd en dus buiten de berekening vallen, worden vervangen door betalingen in het kader van het interne beleid, welke wel in de berekening moeten worden opgenomen. De systeemfout van het correctiemechanisme betreft zijn schokdempende functie voor alle veranderingen in de onevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk, waardoor dit land in een unieke positie komt te verkeren met betrekking tot de gemeenschappelijke begrotingsbesluiten. Dit houdt niet alleen het risico in dat het Verenigd Koninkrijk wordt afgeschermd van de implicaties van de budgettaire besluitvorming, maar zal ook belangrijke nadelige effecten hebben als de EU wordt uitgebreid. De toetreding van een groot aantal landen met een zeer lage levensstandaard zal naar verwachting een negatief 26 27 Bij internationale inkomensvergelijkingen wordt uitgegaan van het BNP per hoofd van de bevolking. De gegevens moeten daarbij op een gemeenschappelijke noemer worden gebracht, hetgeen meestal wordt bereikt door gebruik te maken van de lopende wisselkoersen of speciaal berekende omzettingskoersen, de zogenaamde koopkrachtpariteiten (KKP), welke rekening houden met verschillen in het prijspeil. Gegevens op basis van de lopende wisselkoersen geven het werkelijke inkomen aan en zijn dus de beste benadering van de draagkracht. Gegevens op basis van de KKP meten het reële inkomen van de gemiddelde burger van een land wanneer hij/zij uitgaven doet in eigen land. In de regeling van Fontainebleau wordt de te gebruiken maatstaf niet aangegeven. De EU maakt van beide gebruik. KKP-gegevens worden gebruikt voor het identificeren van de regio's van doelstelling 1 en de begunstigden van het Cohesiefonds; de lopende wisselkoersen worden gebruikt bij de berekening van de begrotingsbij dragen en de identificatie van de landen die in aanmerking komen voor het lagere niveau van aftopping van hun BTW-grondslag. Zie bijlage 3 voor deze begrotingsonevenwichtigheden. andere moeilijkheden bij het definiëren van de en 07-10-1998 effect hebben op de budgettaire positie van de huidige lidstaten. Het Verenigd Koninkrijk daarentegen zal zijn begrotingspositie slechts achteruit zien gaan met 1/3 van wat zou gebeuren als er geen correctiemechanisme was, hetgeen in strijd zou zijn met een billijke verdeling van de lasten die voortvloeien uit de uitbreiding van de EU. De bepalingen voor de berekening en financiering van de correctie zijn uiterst ingewikkeld en doen afbreuk aan de doorzichtigheid van de begroting en de verantwoording. Het zal hoe dan ook nodig zijn de financieringsregelingen ten minste te vereenvoudigen en erop toe te zien dat het BTW-afroepingspercentage niet meer afhankelijk is van de grootte van de correctie (zie punt 1. 3. 1). 2,2. De begrotingsonevenwichtigheid van Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden hebben onlangs te kennen gegeven dat zij hun negatieve budgettaire positie buitensporig achten in verhouding tot hun welvaart en dat zij dus ook in aanmerking komen voor een correctie op grond van de regeling van Fontainebleau. Bovendien hebben zij hun ontevredenheid geuit over de huidige situatie waarbij andere lidstaten met dezelfde draagkracht een veel kleiner negatief saldo of zelfs een positief saldo hebben. Uit grafiek 8 blijkt dat deze vier landen inderdaad een belangrijke begrotingsonevenwichtigheid kennen. Grafiek 8 Netto saldo van het VK, Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden ("Britse correctie" definitie ; vóór Britse correctie ; in procent van het BNP) smeEnsmmmesstgsaa 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1996 1996 1997 De regeling van Fontainebleau houdt in dat het voordeel van een correctiemechanisme slechts wordt toegekend aan een lidstaat die in verhouding tot zijn relatieve welvaart een buitensporige begrotingslast draagt28. De relatieve welvaart wordt gebruikt om te bepalen waar de burgers van een land of regio zich ten opzichte van het EU-gemiddeldc bevinden, Zie voetnoot 26 en bijlage 4. 07-10-1998 -24 en wordt uitgedrukt in koopkrachtstandaard (KKS). Later werd in het protocol over de economische en sociale cohesie bepaald dat de juiste wijze om beter met de relatieve welvaart van de lidstaten rekening te houden, erin bestaat uit te gaan van hun vermogen om bij te dragen aan het systeem van eigen middelen. Deze draagkracht is bepalend voor het vermogen (van de burgers van een land) om aan bepaalde internationale uitgaven bij te dragen en wordt gemeten door de nominale inkomens op een gemeenschappelijke noemer te brengen door gebruik te maken van de lopende wisselkoersen, want hierin worden de internationale aankopen van goederen en diensten uitgedrukt en ook de bijdragen in de EU-begroting29. In het laatste decennium is de relatieve positie van deze vier lidstaten sterk veranderd volgens beide concepten, vooral die van Duitsland en Zweden (zie tabel 5, en de tabellen 8 en 9 van bijlage 8). Tabel 5 _. — ^ -^ — -, *— -. -,. D r a a g k r a c ht en r e l a t i e ve w e l v a a rt Bruto nationaal product tegen lopende marktprijzen per hoofd van de bevolking in Ecu en KKS (tot 1990 ; D en EU-15, exclusief Oost-Duitsland; vanaf 1991 : D en EU-15, inclusief nieuwe deelstaten) ECU K K S ( 1) 1984 1990 1991 1995 1997 1984 1990 1991 1995 1997 101. 0 104. 0 106. 0 121. 5 112. 8 106. 8 105. 3 109. 2 115. 7 131. 1 127. 8 124. 3 140. 2 137. 4 106. 7 100. 6 102. 4 110. 8 129. 9 127. 3 114. 6 130. 9 118. 6 119. 0 117. 8 107. 3 110. 4 53. 5 52. 3 44. 0 66. 7 46. 6 71. 4 49. 2 63. 4 53. 3 62. 6 62. 8 69. 0 59. 3 74. 2 62. 3 79. 4 66. 5 76. 8 115. 3 112. 5 109. 4 69. 0 77. 7 115. 7 111. 4 110,3 116. 4 109. 9 111. 7 109. 7 113. 0 106. 7 104. 3 61. 9 61. 3 62. 4 92. 7 101. 1 105. 3 69. 1 83. 2 79. 9 92. 2 59. 6 64. 3 68. 7 80. 5 101. 9 101. 9 105. 5 103. 7 171. 4 184. 0 192. 3 201. 8 186. 4 173. 5 185. 2 196. 6 181. 6 112. 0 100. 7 101. 2 113. 7 108. 1 102. 7 101. 3 102. 3 106. 8 109. 3 109. 2 111. 8 127,6 118. 8 106. 1 105. 8 108. 8 111. 1 26. 2 35. 8 41. 5 46. 8 46. 7 130. 1 139. 5 123. 3 105. 9 104. 9 49. 4 99. 1 58. 9 99. 9 64. 5 91. 1 144,5 137. 8 142. 4 111. 7 114. 2 111. 8 104. 5 102. 4 98. 6 89. 1 91. 2 83. 8 101. 8 99. 6 99. 5 96. 3 70,0 93. 6 97. 3 96. 4 82. 4 102. 6 176. 2 106. 0 112. 6 69. 6 96. 4 93. 7 100. 3 100. 0 i 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 B DK D GR E F 1 ÎRL f 1 L NL 3 A l P j FIN | UK [EU-15 11) Kocpkrachtstandaard Zie voetnoot 26. 07-10-1998 -25 De oorzaken van deze onevenwichtigheden zijn echter verschillend. Duitsland heeft a! jaren een grote negatieve positie. Als rijk land met een relatief kleine landbouwsector ontvangt het weinig middelen uit de Structuurfondsen en het GLB. Het negatieve saldo van Duitsland is tussen 1990 en 1995 om diverse redenen nog groter geworden, in 1990 en 1991 had het een veel grotere economische groei dan de overige lidstaten, wat leidde tot een stijging van zijn relatief aandeel in het BNP en de financiering van de Gemeenschap. Na de eenmaking ontving het weer belangrijke bedragen uit de Structuurfondsen ten behoeve van de nieuwe deelstaten, maar dit werd ruimschoots tenietgedaan door de progressieve verhoging van ds uitgaven van de Structuurfondsen waartoe in 1992 te Edinburgh werd besloten en door de concentratie ervan op de zogenaamde "cohesie"-landcn. Sedert 1995 is het negatieve begrotingssaldo van Duitsland vrijwel stabiel. Deze ontwikkelingen komen grotendeels overeen met de prognoses âi^ werden opgesteld toen het besluit betreffende de eigen middelen van 1988 financiële werd gewijzigd. Waren de EU-uitgaven zoveel toegenomen als de vooruitzichten toestonden, dan zou het negatieve begrotingssaldo van Duitsland nog groter zijn geweest30. Tabel S Begrotingssaldi van enkele lidstaten ?n 1998, sn slechtste en beste resultaten In de periode 19S5-1987 (in procent van het BNP; VK vóór correctie) Duitsland Nederland Oostenrij? Zweden Slechtste Besta f990 Slechtste Beste f999 -0. 72 -0. 58 -0. 59 -0. 66 -0. S2 -0. 54 "Operationele" srldi -0. 76 -0. 65 '0. 79 -0. 49 -0. 12 -0. 49 -0. 59 -0. 35 "0. 61 JL "Britse correcte" definitie -0. 46 -0. 23 -0A5 -0. 50 -0. 20 •0. 46 -0. 62 -0. 35 "0. 54 Meer gegevens zijn terug te vinten in bijlag© 8. Verenigd Koninkrijk -0. 73 -0. 68 -0. 57 -0. 27 -0. 58 Voor Nederland liggen de zaken anders. In de definities van begrotingssaldo die in grafiek 8 en tabel 6 zijn gebruikt, is geen rekening gehouden met het effect dat bekend staat als het "omgekeerde poorteffect", hetgeen betekent dat de uitvoerrestituties die in de havens worden betaald vaak niet ten goede komen van de ingezetenen van dat land. De In een studie van de Bundesbank van november 1993 (Die Finanzbeziehungen der Jahr 1988, Bundesrepublik Deutschland zu den Europàischen Gemeinschaften seit dem Monatsbericht, November 1993) werd een negatief begrotingssaldo in 1997 voorspeld dat 30 procent hoger lag dan in feite werd vastgesteld. 07-10-1998 26- in het gemeenschappelijk cijfers voor Nederland zijn beïnvloed door dit effect. Zolang de uitvoerrestituties een belangrijke rol landbouwbeleid speelden (samen met maatregelen om tijdelijk uit de markt genomen overschotten op te slaan), was dit land een belangrijke ontvanger van dit soort uitgaven en kwam het uit de cijfers naar voren als een netto begunstigde. In deze situatie is geleidelijk verandering gekomen door de hervormingen van het GLB, zodat Nederland thans een netto bijdrager aan de EU- begroting is, omdat het geringe bedragen ontvangt uit de Structuurfondsen en als directe steun uit de landbouwuitgaven. De positie van dit land is evenwel ook in hoge mate afhankelijk van de gebruikte definitie van begrotingssaldo en in het bijzonder van de behandeling van de douanerechten. Als de saldi volgens het te Fontainebleau vastgestelde correctiemechanisme worden berekend, waardoor de invloed van de traditionele eigen middelen wordt geneutraliseerd31, is het negatieve saldo van Nederland thans iets kleiner dan dat van de overige landen. Verwacht werd dat zowel Zweden als Oostenrijk een negatief saldo zouden hebben. Het aandeel in de landbouwuitgaven en de Structuurfondsen dat deze landen tot 1999 mogen verwachten is klein. In 1997 droegen zij respectievelijk 3,1 en 2,8 % bij in de financiering van de EU. Hun aandeel in de GLB-uitgaven bedroeg respectievelijk 1,8 en 2,1 % en hun aandeel in de uitgaven van de Structuurfondsen 0,9 en 1,4 %. Een groot bedrag van de voor 1995 geplande uitgaven werd eerst in 1996 uitbetaald, hetgeen de verklaring is van de verbetering van hun positie in 1996. In 1997 ontvingen zij respectievelijk 76 en 71 miljoen ecu als voorlaatste afbetaling van de tijdelijke compensaties waartoe in de Toetredingsverdragen was besloten. Vaak is opgemerkt dat het saldo van Duitsland in 1997 ruim 60 % bedroeg van het totaal van de negatieve saldi. Deze raming was echter beïnvloed door de sterke fluctuaties van de Britse correctie. In 1999 zal het saldo van Duitsland waarschijnlijk iets minder dan 50% van alle negatieve saldi bedragen. In de komende jaren zal dit percentage naar verwachting nog verder dalen, omdat na de uitbreiding meer lidstaten een negatief begrotingssaldo zullen hebben. Vermoedelijk zal het aandeel van Duitsland in alle negatieve begrotingssaldi tegen het jaar 2006 afgenomen zijn tot ongeveer 40 %. 2. 3. Invloed van Agenda 2000 op de belangrijkste begrotingsonevenwichtigheden Om de invloed van het programma Agenda 2000 op de begrotingsonevenwichtigheden te begrijpen, moet worden onderzocht welke de effecten zullen zijn van de uitbreiding van de EU en de voorgestelde beleidshervormingen. De landen die bij de volgende uitbreiding tot de Unie zullen toetreden hebben een welvaartspeil dat onder dat van alle huidige lidstaten ligt en zullen dus grote netto begunstigden worden. Dit houdt in dat de begrotingspositie van de huidige 15 lidstaten erop achteruit zal gaan met, op basis van de aanpak die de Commissie in haar mededeling Zie bijlage 3 voor de bespreking van deze punten. 07-10-1998 -27 over Agenda 2000 heeft uiteengezet32, naar raming ongeveer 0,15 % van hun BNP tegen het jaar 2006. Zoals de Commissie in Agenda 2000 opmerkt, kan deze ontwikkeling "geen verrassing zijn en mag geen aanleiding vormen om compensaties te eisen". De hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zal naar verwachting geen belangrijke invloed hebben op de begrotingssaldi van de in dit hoofdstuk onderzochte vijf landen. Dit moet echter worden genuanceerd, want de voorstellen die de Commissie in maart 1998 heeft ingediend bevatten talrijke bepalingen die van invloed kunnen zijn op de betalingen in de verschillende lidstaten. Het precieze effect op de begrotingspositie van de lidstaten zal dus afhankelijk zijn van de uitkomsten van de lopende onderhandelingen. Algemeen gesteld heeft de voorgestelde hervorming tot doel de garantieprijzen te verlagen en de inkomensverliezen die daarvan het gevolg zijn gedeeltelijk te compenseren door een verhoging van de directe steun. De mogelijke weerslag daarvan op de begrotingssaldi van de lidstaten is vooral van boekhoudkundige aard, wat wijst op de wankele grondslag van de berekeningen van de begrotingssaldi. Het opvallendste voorbeeld hiervan is Nederland. Momenteel ondersteunt de Unie in Nederland de prijs van producten waarvoor een gemeenschappelijke marktordening bestaat door middel van uitvoerrestituties. De uitgaven in dit land komen ook producenten ten goede die in andere landen gevestigd zijn, bv. in België of Duitsland. Wanneer het GLB overgaat van marktsteun naar directe steun, zullen de producenten in de laatstgenoemde landen in de vorm van directe steun iets van de bijstand ontvangen die vroeger het gevolg was van de marktinterventiemaatregelen die in Nederland werden uitgevoerd. Door deze verandering zal het begrotingssaldo van Nederland slechter worden, terwijl dat van België en Duitsland verbetert, zonder dat de achterliggende situatie fundamenteel is veranderd. Hieraan moet worden gedacht bij het onderzoek van de weerslag van de hervorming van het GLB op de begrotingsonevenwichtigheden van de lidstaten, want het verklaart deels de te verwachten veranderingen. Globaal gezien wordt verwacht dat de hervorming de GLB-uitgaven aanvankelijk zal doen toenemen (tot 2003-2004), gevolgd door een stabilisatie naarmate de hervorming wordt voltooid. Het totale bedrag van de uitgaven is ook van belang, aangezien er voor de meeste landen een groot verschil bestaat tussen hun aandeel in de marginale financiering van de EU-uitgaven (dit is hun aandeel in het BNP van de EU) en hun aandeel in de GLB-uitgaven, dat waarschijnlijk niet drastisch zal veranderen als gevolg van de hervorming. sectoren waarop de hervorming betrekking heeft De voornaamste zijn akkerbouwgewassen, rundvlees en zuivelproducten. Gelet op de parameters van de hervorming en het gewicht van deze sectoren in de landbouw van de hierboven onderzochte vijf landen, kan worden voorspeld dat, als de voorstellen van de Commissie tijdens de onderhandelingen worden aanvaard, de hervorming van het GLB geen belangrijk effect op hun begrotingsonevenwichtigheden zal hebben. Europese Commissie (1997) : Agenda 2000 - Naar een sterkere en grotere Unie, COM (97) 2000, en Bulletin van de Europese Unie, Supplement 5/97. 07-10-1998 28- Zodra de hervorming van het GLB haar volle uitwerking heeft bereikt (dat is tegen het einde van de periode van de volgende financiële vooruitzichten), zullen de begrotingssaldi van Duitsland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk, gemeten in procent van hun BNP, vrijwel hetzelfde zijn als vóór de hervorming. De verwachte toename van de GLB-uitgaven in deze landen zal worden gecompenseerd door de verhoging van hun bijdrage aan de EU-begroting die het gevolg is van de verandering van de totale GLB- uitgaven. De begrotingsonevenwichtigheid van Nederland zal wellicht nog iets groter worden, maar ook hier gaat het grotendeels om een boekhoudkundig effect van het soort dat aan het begin van dit hoofdstuk werd vermeld. De begrotingsonevenwichtigheid van Oostenrijk kan een verbetering te zien geven, maar dit zal waarschijnlijk vooral het gevolg zijn van de voorgestelde transfer van maatregelen voor plattelandsontwikkeling uit de structurele uitgaven (rubriek 2 van de financiële vooruitzichten) naar de landbouwuitgaven (rubriek 1). Minder zeker zijn de effecten van de hervorming van de structurele uitgaven. De Commissie heeft voorgesteld de totale structuuruitgaven van de EU constant te houden op 0,46 % van het BNP van de Unie. Deze inspanning zal echter ook het structurele onderdeel van de pre-toetredingsstrategie moeten omvatten, alsook de steun aan de nieuwe lidstaten. Voor de huidige 15 lidstaten brengt de voorgestelde hervorming een zekere afname van de totale uitgaven in procent van het BNP in de periode 1999-2006 mee. De precieze effecten van de hervorming op de begrotingsonevenwichtigheden zijn nog onzeker en zullen afhangen van de ontvankelijkheidsbesluiten die op basis van de recentste gegevens zullen worden genomen en de uitkomst van de lopende onderhandelingen. De algemene bedoeling van de voorstellen van de Commissie is de middelen te concentreren op de terreinen en sectoren die er het meest behoefte aan hebben. Dit moet worden verwezenlijkt door geografische concentratie en door rationalisatie van de interventiemethoden. Met name wordt voorgesteld het aantal regio's toepassing van de te beperken door die veel ontvankelijkheidsvoorwaarden voor "doelstelling l"-regio's (waar het BBP per hoofd in koopkrachtpariteit minder bedraagt dan 75 % van het EU-gemiddelde). Een sterkere geografische concentratie wordt ook nagestreefd voor de zogenaamde "doelstelling 2"- regio's. steun ontvangen strikte Bijkomende elementen die van invloed kunnen zijn op de verdeling van de uitgaven van de Structuurfondsen tussen de lidstaten zijn de criteria om de steun per hoofd in de in aanmerking komende regio's te bepalen. Deze criteria zijn de kloof tussen het regionale BBP en het EU-gemiddelde, de relatieve welvaart van het land en de relatieve werkloosheid. Hoe onzeker deze elementen ook zijn, toch kunnen enkele algemene overwegingen worden gegeven die bijdragen tot een betere beoordeling van de ontwikkeling van de begrotingsonevenwichtigheden die hier worden besproken. Oostenrijk, Duitsland, Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk dragen aan de EU-begroting een aandeel bij dat veel hoger ligt dan hun aandeel in de structuuruitgaven en zullen hun begrotingssaldo dus vermoedelijk zien verbeteren als gevolg van de lagere totale uitgaven 07-10-1998 29 die voortvloeien uit de hervorming, ook al worden zij geconcentreerd op de regio's met de grootste behoeften. Een iets grotere verbetering van het begrotingssaldo mag worden verwacht voor Duitsland. Strikte naleving van het ijkpunt van 75 % voor de keuze van de "doelstelling 1 "-regio's zal geen gevolgen hebben voor dit land (behalve voor Oost- Berlijn). Bovendien kan het algemene effect van de criteria voor de vaststelling van de steun per hoofd ook in het voordeel uitvallen van de nieuwe deelstaten. Als gevolg van het Agenda 2000-pakket zal van deze vijf lidstaten naar verwachting alleen Nederland tussen 1999 en 2006 zijn netto saldo achteruit zien gaan met ongeveer hetzelfde percentage als aan het begin van dit hoofdstuk werd vermeld voor de gemiddelde weerslag van de uitbreiding (ongeveer 0,15 % van het BNP). Dit resultaat is echter sterk beïnvloed door het automatische effect van de vervanging van de marktondersteunende maatregelen van het GLB door directe steunbetalingen en hoeft geen parallelle verslechtering van de baten voor de Nederlandse economie te betekenen. De hervorming van de Structuurfondsen daarentegen zal een gering positief effect hebben op het begrotingssaldo van dit land. iets minder zien Oostenrijk, Duitsland en Zweden zullen hun begrotingssaldo verslechteren dan de weerslag van de uitbreiding. In het geval van Oostenrijk zal de transfer van maatregelen voor plattelandsontwikkeling van de Structuurfondsen naar het GLB een minder gunstig resultaat van de hervorming van de Structuurfondsen opleveren, maar dit wordt goedgemaakt door een beter resultaat van de hervorming van het GLB. Geheel anders staat het met het Verenigd Koninkrijk, waarvan de begrotingspositie (gemeten in procent van zijn BNP) tussen 1999 en 2006 waarschijnlijk vrij stabiel zal blijven. De hervorming van het GLB en de Structuurfondsen zal vermoedelijk geen negatief effect hebben op het saldo van dit land. De negatieve gevolgen van de uitbreiding voor de begrotingspositie van het Verenigd Koninkrijk zullen, tenzij de Britse toepassing van het correctie wordt gewijzigd, worden verminderd door de compensatiemechanisme. 2. 4. Mogelijke hervormingen te een voor zoeken oplossing overeengekomen Indien wordt de begrotingsonevenwichtigheden, dan kunnen enkele belangrijke mogelijkheden worden onderzocht. Deze keuzemogelijkheden volgen een bepaalde logica. In de eerste plaats kan, aan de financieringszij de, een orthodox, doorzichtig systeem worden ingevoerd. Dit betekent dat de Britse correctie geleidelijk wordt afgeschaft. In de tweede plaats is het, omdat de voornaamste oorzaak van de begrotingsonevenwichtigheden aan de uitgavenzijde van de EU-begroting moet worden gezocht, mogelijk de EU-uitgavcn te hervormen om de onevenwichtigheden te verhelpen. En in de derde plaats kan worden gedacht aan ad-hoc-oplossingen aan de ontvangstenzijde van de begroting om het evenwicht te herstellen. Deze mogelijkheden worden hierna besproken. 07-10-1998 -30 2. 4. 1. Terugkeer naar een meer rechtlijnig systeem De compensatie die het Verenigd Koninkrijk thans wordt toegekend kan geleidelijk worden afgeschaft of beperkt. Dit is te rechtvaardigen doordat de relatieve welvaart van het Verenigd Koninkrijk, die al rond het EU-gemiddelde ligt, na de uitbreiding vrijwel zeker boven dat gemiddelde zal komen te liggen, zodat een van de voorwaarden voor de toekenning van de correctie gedeeltelijk wegvalt. Bovendien is, nu vijf landen een negatieve budgettaire positie van gelijke grootte kennen, behoud van een speciale behandeling voor slechts een ervan moeilijk te verdedigen. De verandering in de aard van het onder 2. 1 vermelde mechanisme - van correctie van een specifiek structureel landbouwprobleem naar verlaging van de kosten van alle uitgavenbesluiten - is eveneens een sterk argument. Voorts is het mogelijk dat nog andere veranderingen van de huidige regelingen de Britse correctie overbodig of althans minder gerechtvaardigd maken. Dat is bijvoorbeeld het geval met de invoering van een correctie aan de uitgavenzijde zoals beschreven in het volgende punt. De huidige onevenwichtigheden zullen evenwel niet verdwijnen als alleen de Britse correctie wordt afgeschaft. Tabel 7 Kosten van de Britse correctie voor Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden (in procent van het BNP, 1995-1997 : kasgegevens, 1999 : voorontwerp van begroting) Duitsland Nederland Oostenrijk Zweden 1995 1996 1997 1999 0. 02 0. 03 0. 03 0. 04 0. 03 0. 05 0. 05 0. 07 0. 03 0. 05 0. 05 0. 07 0. 03 0. 05 0. 05 0. 07 Er zijn nog andere mogelijkheden om een meer rechtlijnig financieringssysteem van de EU te ontwikkelen. Een mogelijkheid bestaat erin de BTW-middelen te vervangen door de BNP-middelen. Daardoor zou het systeem billijker worden, omdat de regressieve elementen van de BTW zouden verdwijnen. Tabel 3b (in punt 1. 2. 2) geeft een indicatie van de effecten per lidstaat voor het jaar 1997 van de vervanging van de BTW-middelen door een theoretische BNP-middelenbron. Een andere mogelijkheid is alle overige eigen middelen (met inbegrip van de traditionele eigen middelen) te vervangen door BNP- middelen (de resultaten per lidstaat zijn eveneens weergegeven in tabel 3b). Het is duidelijk dat het gaat om een afweging tussen financiële autonomie en eenvoud : de fiscale middelen door directe bijdragen van de lidstaten vervangen kan het systeem beter begrijpelijk en kostendoelmatig maken, maar de financiële autonomie zal er kleiner door worden en wat de TEM betreft zou dit een belangrijke afwijking zijn van de EU- orthodoxie. 07-10-1998 31 2. 4. 2. Correctie fart de uitgavenzijde de van Een correctie aan de uitgavenzijde vergt geen wijziging van het eigenmiddelenbesluit, is in overeenstemming zijn met de conclusies van Fontainebleau en zou de fundamentele huidige begrotingsonevenwichtigheden wegnemen. De oorzaak onevenwichtigheden vloeien vooral voort uit de Structuurfondsen en de landbouwuitgaven. Het zou niet logisch zijn de onevenwichtigheden die het gevolg zijn van structurele interventies te corrigeren, want die hebben expliciet een herverdelend doel. Wel is het mogelijk de landbouwuitgaven te veranderen. Gelet op het geïntegreerde karakter van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is het niet mogelijk de uitgaven per lidstaat te wijzigen, maar wel kan het totale bedrag dat via de EU-begroting wordt toegewezen worden verlaagd. Tabal 8 Gevolgen van een gedeeltelijke {75 %) terugbetaling1 van de d i r e ct SLB-steMiru (jaar 2006, in miljoen euro en procent wan het BNP; lopends prijzen) V*r*ndf*rlng bagrotinpsiMdn v66r Britse eorractta verandering hftqrntingMddo rrâ Britse j Miljoen EURO 1 Procent van BNP | Miljoen EURO j Proeft vw 3NP DK GR IRL NL SF UK New 6 Total 110. 7 -100. 6 673. 2 -451. 7 -528,2 -6*8. 5 195. 8 134. 5 11. 6 168. 8 43. 8 -23. 9 22. 8 62. 3 429. 6 286. 4 0. 0 JL 0. 03 -0. 05 0. 03 0. 30 0. 07 0. 04 0. 23 0. 01 0. 05 0. 03 0. 02 0. 02 0. 01 o. o; 0. 03 0. 07 121. 9 -93. 2 733. 5 -448. 3 -503. 4 -585. 2 -192. 8 Î86. 6 12. 4 135. 7 -19. 23. 1 72. 6 146. 1 300. 0 0. 0 0. 04 -C. 04 0. 03 -0. 29 -0. 07 -0. 03 -0. 22 0. 01 0. 05 0. 04 0. 02 -0. 01 0. 02 0. 02 0. 01 0. 08 1 ) Een terugbetaling van 75 % van de directe GLB-steun komt neer op een vermindering van de landbouwuitgaven uit d<* EU-begroting met ongeveer 9. 145 miljoen euro of 17 % van de totale GLB-hetalingen in 2006. In het bijzonder valt te overwegen om, terwijl de marktondersteuningsuitgaven verder volledig worden terugbetaald aan de lidstaten, slechts een gedeeltelijke vergoeding toe te 07-10-1998 32 staan voor het deel van de uitgaven dat rechtstreeks naar individuele begunstigden gaat. De impact van een dergelijke maatregel wordt groter omdat de voorgestelde hervorming van het GLB tot doel heeft het gewicht van de marktondersteuningsmaatregelen te verminderen en het relatieve gewicht van de directe steunmaatregelen te verhogen (van 65 % in 2000 tot 75 % in 2006). Het voornaamste idee hierachter is gebruik te maken van het feit dat alle lidstaten met een belangrijke begrotingsonevenwichtigheid een veel groter aandeel in de financiering van de EU-begroting hebben dan in de landbouwuitgaven en dat hun begrotingsonevenwichtigheid dus zal verbeteren als het totale bedrag van de uitgaven wordt verlaagd. Bovendien zijn de oorspronkelijke redenen om de marktondersteuningsuitgaven van het GLB voor 100 % te financieren (d. w. z. dat marktondersteuning de landbouwers overal in de Gemeenschap ten goede komt en dus niet alleen die in de landen waar de uitgaven worden gedaan) niet langer geldig voor de inkomenssteuncomponent. Deze optie is verenigbaar met en zou een veralgemening zijn van de principes die thans voor de meeste EU-uitgaven gelden, vooral die van de Structuurfondsen. Bovendien mag zij niet worden opgevat als een ontmanteling van het GLB of een poging tot hernationalisering. Noch de mate van integratie, noch het niveau van besluitvorming of het totale bedrag van de financiële middelen die voor de betrokken doelstellingen beschikbaar zijn, zouden worden gewijzigd. De landbouwers zouden dezelfde steun ontvangen als thans, want de GLB-uitgaven per lidstaat zijn verplicht zodra zij door de betreffende wettelijke bepalingen zijn vastgesteld. Het niveau en de voorwaarden voor de betaling van deze directe steun zouden integrerend deel blijven uitmaken van het GLB en alleen uit EU-besluiten voortvloeien. Het totale bedrag van de uitgaven zou hetzelfde blijven, maar worden verdeeld tussen de EU-begroting en de schatkist van de lidstaten. Daar een kleiner gedeelte van de financiële middelen via de EU-begroting zou lopen, moet het landbouwrichtsnoer worden verlaagd wil het zijn belang behouden. Het maximum van de eigen middelen zal dan in overeenkomstige mate moeten worden verlaagd. Dit kan worden gedaan bij de eerste wijziging van het besluit betreffende de eigen middelen33 en in de tussentijd worden vervangen door een vorm van verbintenis niet het gehele maximum te gebruiken. In tabel 8 worden de gevolgen weergegeven van een partiële (75 %) vergoeding van de directe GLB-steun. In dit voorbeeld zal de totale vermindering van de EU-uitgaven in 2006 9. 145 miljoen euro bedragen. Meer bijzonderheden over deze simulatie worden gegeven in bijlage 5. Een maatregel van dit soort zal evenwel negatieve effecten hebben op het begrotingssaldo van bepaalde lidstaten. Bij de eerste wijziging van dit besluit zal de verwijziging naar de tweede editie van het Europees stelsel van economische rekeningen moeten worden veranderd in een verwijzing naar het nieuwe ESR 95. Als de hoogte van het BNP van de EU volgens het nieuwe stelsel van nationale rekeningen niet hetzelfde is, zal het maximum moeten worden aangepast om te zorgen dat de financiële middelen die ter beschikking van de EU-begroting worden gesteld, stabiel blijven. 07-10-1998 33- 2. 4. 3. Een veralgemeend correctiemechanisme Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden hebben gevraagd het huidige in een correctiemechanisme dat voor het VK wordt aftoppingsmodel. Een eenvoudige omzetting van het huidige mechanisme is niet mogelijk. Het huidige mechanisme op alle landen rnet een negatief begrofmgssaldo toepassen of het tot de vier landen die het verzoek hebben gedaan uitbreiden, zou tot verdrie- of verviervoudiging van de kosten van het mechanisme leiden (zie tabel 10 en het verslag van de Europese Rekenkamer (1998)34). Bovendien zou deze last, afhankelijk van de veronderstellingen die worden gemaakt, mosten worden gedragen door een groep landen die minder dan een vijfde van het BNP van de Europese Unie vertegenwoordigen. toegepast om te zetten De vier landen die het verzoek hebben gedaan zijn zich van deze moeilijkheid bewust en hebben om een gewijzigde versie van het mechanisme verzocht. Zij wijzen er terecht op dat het huidige mechanisme verschillende impliciete parameters bevat die kunnen worden veranderd. In het bijzonder wijzen zij erop dat, terwijl het huidige mechanisme 66% van het volledige negatieve saldo van het Verenigd Koninkrijk corrigeert, het denkbaar is aan de lidstaten te vragen een negatief saldo van bijvoorbeeld 0,3 of 0,4 precent van het BNP te aanvaarden en de compensatie slechts te geven voor het deel dat deze drempel te boven gaat. Bovendien kan ook het ijkpunt van 66 % worden gewijzigd. Voorts is het mogelijk de posten te veranderen die in de bijdragen aan de EU-begroting worden opgenomen (zo kunnen de traditionele eigen middelen worden uitgesloten of volgens een andere verdeelsleutel worden toegerekend), alsook de posten die deel uitmaken van de uitgaven (zo kunnnn de administratieve uitgaven worden uitgesloten, of de uitgaven in de nieuwe lidstaten, of de Structuurfondsen enz. ). Tabel 9 Herverdeling ten gevolge van het Britse-correctiemechanisme voor 19961 onder verschillende veronderstellingen (in miljoen ecu) Mechanisme toegepast op het Verenigd Koninkrijk (huidige situatie) Mechanisme toegepast op alle landen met een negatief begrotingssaldo Mechanisme toegepast op 5 landen (UK,D,NL,A,S) (UK, D, NL, A, S, F, I) 12 384 11 138 In de veronderstelling dat de begunstigden van de financiering worden uitgesloten, wordt de last verdeeld over een aantal landen die het volgende percentage van het BNP van de EU vertegenwoordigen : 86. 5 % 17. 0% 48. 9 % 1 ) De simulatie is gebaseerd op de gegevens voor 1996 om de resultaten vergelijkbaar te maken met die uit het verslag van de Europese Rekenkamer (1998), op. cit. , zie voetnoot 38. Europese Rekenkamer (1998) : Speciaal verslag nr. 6/98 over de balans van het stelsel van de middelen uit BTW en BNP, PB C 241 van 31 juli 1998. 07-10-1998 -34 Tabel 10 Veranderingen van de begrotingssaldi bij wijziging van parameters van het compensatiemechanisme (in miljoen euro; gegevens gebaseerd op prognoses yooiASSB?) Som van alle correcties Duitsland Nederland Oostenrijk Zweden mji H ÜUU v^mwmmxMBravÊ Verenigd Koninkrijk Huidig mechanisme (Drempel 0,0% van het BNP; correctie 66 %) 4 952 -1008 -311 173 -189 + 4 952 Onbeperkt veralgemeend correctiemechanisme (Drempel 0,0 % van het BNP; correctie 66 %) 7 601 + 4110 + 112 + 68 + 185 + 3 126 Verschil ten opzichte van de huidige situatie 2 649 + 5118 + 423 + 241 + 374 1826 Beperkt veralgemeend correctiemechanisme (Scenario : drempel 0,3% van het BNP; correctie 66 %) 3 538 + 1669 123 54 + 50 + 1 819 Verschil ten opzichte van de huidige situatie -UU + 2677 + 188 + 119 + 239 3 133 1) De resultaten worden alleen voor 1999 gegeven, omdat de gegevens van andere jaren niet geschikt zijn : 1996 is niet representatief voor Zweden en Oostenrijk; 1997 en 1998 zijn niet representatief voor het Verenigd Koninkrijk wegens de uitzonderlijk hoge variabiliteit van de correctie In die jaren - zie grafiek 7. De gegevens in de eerste kolom volgens de verschillende uitbreidingen van het correctiemechanisme komen overeen met de som van alle verbeteringen (gefinancierd door de som van alle verslechteringen) van de begrotingssaldi die zijn weergegeven in kolom 6 van de tabellen 1 en 3 in bijlage 6. Een belangrijke bijkomende wijziging betreft de financiering van de correcties. In het huidige systeem moet het Verenigd Koninkrijk zijn eigen correctie niet financieren. Veralgemening zou inhouden dat de lidstaten die van het systeem genieten dit niet moeten financieren. Dat is echter een zeer dure oplossing in een situatie waarbij veel lidstaten van het systeem genieten, en zij houdt risico's in. In het bijzonder kan een "drempeleffect" optreden, waarbij een land met een negatief saldo dat juist boven de financieringslast wordt drempel ontslagen, terwijl als het juist onder de drempel had gelegen, het had moeten bijdragen in de financiering van alle andere correcties en voor aanzienlijke bedragen. Het lijkt dparom logisch ervan uit te gaan dat een lidstaat zijn eigen correctie niet zal financieren, maar wel die van alle andere lidstaten35 (zoals verondersteld in de simulaties van tabel 10). ligt een minimale korting ontvangt maar van de Zie bijlage 6 voor een bespreking van dit model en in het bijzonder de mogelijkheid tweederondeeffecten uit te sluiten, dit is het geval wanneer een land aan het begin van de oefening juist onder de drempel ligt, maar er boven komt te liggen als rekening wordt gehouden met de financiering van de andere correcties. 07-10-1998 35 Door deze parameters te wijzigen wordt het systeem veel flexibeler, zij het ten koste van een sterke beperking van de doorzichtigheid en een toegenomen complexiteit vpn de berekeningen. De flexibiliteit brengt echter mechanismen voort die andere kosten en effecten hebben voor de individuele lidstaten. In bijlage 6 worden enkele simulaties besproken en in tpbel 10 zijn de voonwarostc resultaten weergegeven. Uit de simulaties blijkt dat een systeem dat op dezelfde parameters voor alle lidstaten gebaseerd is, in de veronderstelling dat de totale kosten binnen redelijke grenzen worden gehouden, zou leiden tot een sterke vermindering van de correctie die het Verenigd Koninkrijk thans ontvangt. 07-10-1998 36 3. SLOTOPMERKINGEN Volgens de voorstellen die de Commissie in Agenda 2000 heeft gedaan, is het mogelijk de uitdagingen die verband houden met de uitbreiding en de hervorming van de voornaamste beleidsterreinen van de EU aan te gaan met het maximum van de eigen middelen dat voor onbepaalde tijd is vastgesteld in het huidige besluit betreffende de eigen middelen. Daartoe is het essentieel dat de budgettaire stringentie die de lidstaten in het kader van de EMU aan de dag leggen, ook voor de EU-begroting zou gelden. De tekortkomingen van het systeem die in het eerste deel van dit verslag werden besproken, zijn op zichzelf niet voldoende reden om onmiddellijk over te gaan tot wijziging van het besluit betreffende de eigen middelen. Indien en wanneer dit besluit wordt gewijzigd zodat kan worden overgegaan tot een grondige hervorming van het eigenmiddelensysteem, kunnen bepaalde tekortkomingen worden verholpen, hetzij door vereenvoudiging van het bijdragesysteem, hetzij door invoering van nieuwe eigen middelen. In dit verband kan ook de voorgestelde invoering van een element van progressiviteit worden besproken. De belangrijkste bron van ontevredenheid over de huidige regelingen schijnt verband te houden met de begrotingsonevenwichtigheden van Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden. Het is nog niet mogelijk precies te bepalen hoe deze onevenwichtigheden zich in de komende jaren zullen ontwikkelen, want enkele belangrijke beleidsparameters moeten nog worden ingevuld. Toch kan al worden voorspeld dat de onevenwichtigheden van deze grote netto bijdragers in procent van het BNP iets slechter zullen worden, meer voor Nederland dan voor de andere, maar hoogstwaarschijnlijk minder dan de gemiddelde verslechtering ten gevolge van de uitbreiding. Dit resultaat zou toe te schrijven zijn aan de geplande beheersing van de uitgaven in de huidige lidstaten tijdens de periode van de volgende financiële vooruitzichten en bepaalde specifieke voorschriften van de voorgestelde hervormingen. Correctiemechanismen vaststellen om de begrotingsonevenwichtigheden te verbeteren is een moeilijke opdracht, want bij een gegeven omvang van de EU-begroting impliceert een verbetering van de begrotingspositie van bepaalde lidstaten steeds een verslechtering voor andere. Mocht een consensus tot stand komen over het probleem van de begrotingsonevenwichtigheden, dan moet een besluit worden genomen over de aanpak en het tijdschema van de veranderingen die daartoe nodig zijn. In het verslag worden drie opties gegeven, die met elkaar verenigbaar zijn : • aan de financieringszijde : vereenvoudiging van de financieringsstructuur in de richting van een systeem dat meer, of zelfs totaal, gebaseerd is op BNP-bijdragen; dit zou ook kunnen betekenen dat het bestaande correctiemechanisme geleidelijk wordt afgeschaft; • aan de uitgavenzijde : invoering van een systeem van gedeeltelijke terugbetaling van de GLB-uitgaven om te komen tot rechtstreekse inkomenssteun; • wat de saldi betreft : toepassing van een veralgemeend correctiemechanisme op alle lidstaten met een belangrijke onevenwichtigheid. 07-10-1998 -37 Geen van de in dit verslag besproken opties is een ideale oplossing. Alle vertonen technische en conceptuele zwakke punten. De verschuiving van de financieringslast die sommige van de opties tot gevolg hebben bevatten regressieve elementen die via een algemene oplossing moeten worden verholpen. Het tijdschema van de veranderingen is afhankelijk van de vraag of het besluit betreffende de eigen middelen al dan niet moet worden gewijzigd. Een wijziging vergt lange ratificatietermijnen en een proces dat het mogelijk maakt het nieuwe financieringssysteem in te voeren op het ogenblik van de toetreding van de eerste groep nieuwe lidstaten. De uitbreiding van de EU is immers een zo belangrijke verandering van de omstandigheden dat een structurele wijziging van deze aard gewettigd is. De belangrijke punten van voorbehoud inzake methode en concepten die de Commissie met betrekking tot het vraagstuk van de begrotingsonevenwichtigheden heeft, hebben haar doen besluiten dit verslag tot een onderzoek van de correctiemogelijkheden. Mocht binnen de Europese Raad een hoge mate van eensgezindheid worden bereikt rond een oplossing van het probleem, dan zal de Commissie de gepaste uitgewerkte voorstellen indienen. te beperken 07-10-1998 De ontwikkeling van het financieringssyteem van de EU1 BIJLAGE 1 In de periode 1958-1970 werd de begroting van de Gemeenschap uitsluitend gefinancierd door bijdragen van de lidstaten. De Europese Raad van Luxemburg van 21-22 april 1970 besloot voor het eerst om met ingang van 1971 een stelsel van eigen middelen voor de algemene begroting van de Gemeenschap in te voeren. Dit was onder meer bedoeld om de Gemeenschap geleidelijk financieel minder afhankelijk te maken van de afdrachten van de lidstaten. De nieuwe eigen middelen bestonden uit douanerechten en landbouwheffingen (die bekend zouden worden als de traditionele eigen middelen, TEM) en middelen op basis van een geharmoniseerde BTW- grondslag. Terwijl de traditionele eigen middelen in de periode 1971-1975 daadwerkelijk tot eigen middelen werden, hadden moeilijkheden bij het ontwikkelen van een gemeenschappelijk BTW- stelsel voor de lidstaten en problemen bij het vaststellen van de BTW-grondslag tot gevolg dat dit voor de BTW-middelen tot 1979 duurde. In de periode 1975-1987 werd de groei van de eigen middelen belemmerd doordat de TEM afnamen en de BTW-middelen nadelig werden beïnvloed door de over het algemeen geringe economische groei in deze periode. Tegelijkertijd werden op bestaande beleidsterreinen steeds meer maatregelen genomen, kwamen er nieuwe beleidsterreinen bij, was men niet in staat de uitgaven voor het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) te beteugelen en namen de uitgaven in verband met de twee uitbreidingen2 toe, waardoor een uitgesproken tekort aan middelen ontstond. Ook de voortdurende klachten van het VK over zijn financiële bijdrage waren een belangrijk punt van discussie in de ruzies over de begroting die zich in deze periode herhaaldelijk voordeden. De begrotingsproblemen werden tijdelijk opgelost tijdens de Europese Raad van Fontainebleau, die op 25-26 juni 1984 besloot het maximale afroepingspercentage voor de BTW-middelen te verhogen tot 1,4 procent en een correctiemechanisme voor begrotingsonevenwichtigheden in te stellen dat sindsdien alleen is toegepast op het VK3. Vrijwel onmiddellijk bleek dat de aanpassingen die de Raad van Fontainebleau in het financieringssysteem had aangebracht, onvoldoende waren. Zij leverden niet genoeg op omdat de opbrengsten uit de TEM bleven dalen en die uit de BTW-middelen slechts langzaam toenamen. Bovendien ontstond enige ontevredenheid over de BTW-middelen, omdat die als regressief kunnen worden beschouwd, doordat ze op de consumptie zijn gebaseerd. Het probleem van de ontoereikende inkomsten en de onbillijke verdeling van de bijdragen werd nog verergerd doordat de betalingsverplichtingen, sterker dan was voorzien, bleven stijgen. Dit hield verband met de uitgaven in het kader van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GAB), die vooral na de 1 2 3 Een uitvoering historisch overzicht en een beschrijving van het financiële stelsel van de EU tot de beginjaren van de overeenkomst van Edinburgh is te vinden in de publicatie van de Commissie van de Europese Gemeenschappen (1995): De openbare financiën van de Europese Unie, Luxemburg; zie ook het discussiestuk van de Europese Commissie (1997): "Begrotingsbijdragen, EU-uitgaven, begrotingssaldi en relatieve welvaart van de lidstaten", een nota van DG-XIX die de Ecofin- ministers voor hun vergadering van 13 oktober ontvingen van de heer Santer. Griekenland werd in 1981 lid van de Gemeenschap, Spanje en Portugal in 1986. Zie Europese Raad van Fontainebleau, Conclusies van het Voorzitterschap, Bulletin van de Europese Gemeenschappen 6- 1984. 7-10-1998 toetreding van Portugal en Spanje moeilijk waren te beheersen, de waardevermindering van de dollar na het voorjaar van 1985 en de daling van de wereldmarktprijzen van grondstoffen, allemaal factoren die tot gevolg hadden dat er veel meer aan exportrestituties moest worden uitgegeven. De fundamentele hervormingen die in juni 19884 werden goedgekeurd, waren bepalend voor de vorm van het huidige stelsel van eigen middelen. Een van de belangrijkste hervormingen die door de Europese Raad van Brussel tot stand werd gebracht was de invoering van een nieuwe bron van eigen middelen, gebaseerd op het BNP van de lidstaten (waardoor bijdragen en draagkracht beter op elkaar werden afgestemd). Een andere belangrijke vernieuwing was dat een maximum werd gesteld aan het totale bedrag aan eigen middelen dat kon worden afgeroepen om de uitgaven van de Gemeenschap te financieren. Dit maximum werd vastgesteld op 1,15 procent in 1988 en zou jaarlijks geleidelijk oplopen tot 1,20 procent in 1992. De betekenis van de BTW-middelen werd verder beperkt doordat de Raad besloot tot een aftopping van de grondslag op 55% van het BNP, een maatregel die was bedoeld om de regressieve aard van de BTW-middelen te verminderen. De hervormingen van 1998 en daarmee ook het financieringssysteem van de Gemeenschap kregen uiteindelijk hun beslag in een sfeer waarin de ambities van de Gemeenschap, uitgedrukt in het Verdrag betreffende de Europese Unie, een hoge vlucht namen. De Europese Raad van Edinburgh hechtte in december 1992 zijn goedkeuring aan de financiële vooruitzichten voor 1993-1999 en besloot het maximum van de eigen middelen op te trekken van 1,20 tot 1,27 procent. Daarnaast werden maatregelen getroffen om de betekenis van de BTW-middelen voor de financiering van de begroting verder te beperken. Het in Edinburgh vastgestelde stelsel van eigen middelen kon echter pas op 1 januari 1995 in werking treden. Ondertussen deden zich grote problemen voor tijdens de recessie in het begin van de jaren negentig, toen bleek dat de begrotingsramingen te optimistisch waren geweest. Toen de economische groeipercentages in de periode 1992-1994 herhaaldelijk naar beneden moesten worden bijgesteld, moesten ook de begrotingsontvangsten worden herzien. Toch wist men ondanks dit ongunstige klimaat binnen de grenzen van de maxima van de eigen middelen te blijven, zonder de financiële discipline geweld aan te doen. In de daarop volgende jaren hadden de begrotingsmaatregelen in het algemeen succes. Bovendien hebben de behoedzame jaarlijkse begrotingen vanaf 1997 ertoe geleid dat de uitgaven beduidend lager zijn uitgevallen dan was voorzien in de Financiële Vooruitzichten. Dit heeft tot gevolg dat de Europese Unie de toetreding van Cyprus en de landen van Midden- en Oost-Europa en de hervorming van de belangrijkste beleidsonderdelen tegemoet ziet met ruime marges onder de maxima van de eigen middelen. • *• • *• • *• Zie Besluit 88/376/EEG, Euratom van de Raad van 24 juni 1988 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen, PB L 185 van 15 juli 1988. 7-10-1998 BIJLAGE 2 Een overzicht van mogelijke nieuwe eigen middelen voor de Europese Unie 1. INLEIDING In de discussie over nieuwe eigen middelen staat de financiële autonomie van de EU centraal. Met het besluit van de Europese Raad van Luxemburg van 21-22 april 1970 werd beoogd de gehele begroting voortaan te financieren met eigen middelen in plaats van met bijdragen van de lidstaten. Deze financiële autonomie blijkt echter moeilijk te realiseren. Momenteel wordt een groot deel van de EU-begroting gefinancierd met globale bijdragen in de vorm van BTW- en BNP-afdrachten uit de Schatkisten van de lidstaten. Om iets aan deze situatie te doen zijn in het verleden verschillende voorstellen gedaan voor nieuwe eigen middelen1. Deze bijlage is bedoeld om een kritisch overzicht te geven van de belangrijkste daarvan. Na de inleiding volgen in deze bijlage nog drie paragrafen. In paragraaf 2 worden de criteria beschreven aan de hand waarvan voorgestelde eigen middelen kunnen worden getoetst op geschiktheid, in paragraaf 3 worden acht voorstellen nader bestudeerd en paragraaf 4 bevat de conclusies. 2. CRITERIA VOOR EIGEN MIDDELEN Volgens de theorie van het fiscaal federalisme wordt bij het toekennen van belastingbevoegdheden aan de diverse bestuursniveaus uitgegaan van twee belangrijke economische criteria en van verschillende bijkomstige criteria. De eerste twee zijn de belangrijkste en luiden als volgt: > > het zich voordoen van externe effecten over de landsgrenzen heen; en de niet-plaatsgebondenheid van de belastinggrondslag/de belastingopbrengsten2. • Als de betrokken belasting externe effecten heeft die verder reiken dan de plaats van heffing, kan de heffing het best worden toegewezen aan een hoger bestuursniveau. In dit verband kunnen twee gevallen worden genoemd. Ten eerste, belastingheffing die van invloed is op de Voor eigen middelen als algemeen beginsel, zie bijvoorbeeld: Europees Parlement (1990). In dit verslag wordt benadrukt dat de begroting van de Gemeenschap moet worden gefinancierd met de eigen middelen van de Gemeenschap; Deel A, punt 10. Sommige onderwerpen uit dit verslag komen ook aan de orde in Commissie van de Europese Gemeenschappen (1992). Het zoeken naar nieuwe eigen middelen dateert al van de jaren zeventig; zie bijvoorbeeld het MacDougall-verslag (1977), deel II, hfdst. 16, blz. 479-504. Voor een bespreking van deze criteria, toegepast op de Europese Unie, zie Commissie van de Europese Gemeenschappen (1993a), hfdst. 7, Begg et. al. (1997) en Keen (1995), deel 2, blz. 9-39. Zie ook Bureau en Champsaur (1992), Commissie van de Europese Gemeenschappen (1992c), deel IV. 3, Europees Parlement (1994), blz. 3, en Commissie van de Europese Gemeenschappen (1993a), Tabel 30, blz. 84 voor een (enigszins gedateerd) overzicht van de toekenning van belastingbevoegdheden in bepaalde landen in 1988. 7-10-1998 - 2- BIJLAGE 2 prijzen van internationaal verhandelde goederen of productiefactoren bij onvolmaakte concurrentie. Dit kan leiden tot een verstoring van de concurrentie op fiscaal gebied tussen de landen, een belangrijke factor bij de harmonisering van de indirecte belastingen in de EU. En ten tweede belasting die wordt geheven op mobiele belastinggrondslagen. Een vergelijkbare versie van dit criterium luidt dat als het genot van een bepaalde dienst zich over de landsgrenzen heen uitstrekt, deze dienst dan moet worden gefinancierd door een hoger bestuursniveau. Het is duidelijk dat als zich dergelijke externe effecten voordoen, subsidiariteit, hoe belangrijk ook, van ondergeschikt belang wordt omdat in het belang van de economische doelmatigheid de belasting niet op nationaal maar op supranationaal niveau3 moet worden geheven. • Niet-plaatsgebondenheid verwijst naar de onmogelijkheid om de grondslag van de belasting duidelijk te omschrijven of ook wel naar de onzekerheid over de verdeling van de opbrengsten van de belasting die op een bepaalde plaats wordt geheven. Opbrengsten van het gemeenschappelijk douanetarief zijn een duidelijk voorbeeld van dat laatste, omdat bij het GDT, vooral vanwege de interne markt, moeilijk de uiteindelijke nationale grondslag van de belasting precies is vast te stellen. De opbrengsten van het GDT dat bijvoorbeeld wordt geheven in de haven van Genua, behoren slechts gedeeltelijk toe aan de Italiaanse onderdanen, omdat de goederen die daar worden ingevoerd, bestemd zijn voor consumptie in de gehele EU. Opbrengsten uit douanerechten en landbouwheffmgen worden voor het ogenblik toegewezen aan de EU (waarbij de lidstaten de rechten en heffingen alleen innen) omdat zij voldoen aan het criterium van plaatsgebondenheid4. Voorts moet naar verschillende bijkomstige criteria worden gekeken bij het toekennen van belastinginstrumenten aan een supranationaal niveau. Ten eerste moet met het oog op de horizontale billijkheid5 van de bijdragen van de lidstaten, duidelijk sprake zijn van gelijke Afgezien van externe effecten of niet-streekgebonden opbrengsten, is subsidiariteit op dit gebied een zeer belangrijk punt; zie bijvoorbeeld het belang dat aan subsidiariteit wordt gehecht in de motie voor een resolutie Men zou kunnen beweren dat strikte naleving van het van het Europees Parlement subsidiariteitsbeginsel kan inhouden dat een bepaald bedrag wordt vastgesteld dat de lidstaten moeten afdragen aan de EU-begroting, maar dat zij volledig zelf kunnen beslissen welke bronnen zij daarvoor aanspreken en welke belastinginstrumenten zij gebruiken om aan hun financieringsverplichting aan de EU te voldoen. Bureau en Champsaur (1992), vinden echter (blz. 89), dat begrotingsmaatregelen alleen op communautair niveau moeten worden genomen als zich grensoverschrijdende effecten of schaalvoordelen voordoen die niet via coördinatie door de betrokken nationale overheden kunnen worden verholpen. (1994). Ondanks deze veronderstelling bestaan er weinig concrete gegevens over de kwantitatieve betekenis van plaatsgebondheid in het geval van de traditionele eigen middelen. Dat neemt niet weg dat volgens recente ramingen 27 procent van de totale douanerechten in Nederland en 31 procent van de invoerrechten in Antwerpen wordt geheven op goederen waarvan het eindverbruik in een andere lidstaat ligt. Als daarmee rekening wordt gehouden zien de aandelen van België en Nederland in de traditionele eigen middelen er aanzienlijk anders uit. Na verrekening van dit doorgangseffect bedragen deze aandelen niet 7,4 procent (België) en 12,2 procent (Nederland) van de totale bijdragen aan traditionele eigen middelen in 1997, maar nog slechts respectievelijk 5,1 procent en 8,9 procent. Voor meer uitvoerige gegevens over deze ramingen zie Verbeke et. al. (1998a) en Verbeke et. al. (1998b). Horizontale billijkheid houdt in dat personen (of landen) die in gelijke omstandigheden verkeren, als belastingplichtige ook gelijk worden behandeld. Verticale billijkheid daarentegen houdt in dat bij personen (of landen) die in verschillende omstandigheden verkeren, ook een verschillende behandeling als belastingplichtige 7-10-1998 BIJLAGE 2 behandeling op belastinggebied (de verticale billijkheid, of solidariteit, om een term te gebruiken die in EU-verband gebruikelijker is, is een aspect van het uitgavenbeleid van de EU). De horizontale billijkheid kan hier worden beoordeeld op basis van de evenredigheid van de verhouding tussen bruto bijdragen en BNP6. Bij het tweede criterium, zichtbaarheid voor de EU-onderdanen, speelt verantwoording een belangrijke rol. Vanwege de complexe aard van de EU-financiën hebben de burgers zo goed als geen inzicht in of toezicht op het huidige systeem. Vanuit het gezichtspunt van de EU-onderdanen zijn bijvoorbeeld de BNP-bijdragen geheel onzichtbaar, maar is ook de verhouding tussen de door hen betaalde BTW die wordt geïnd door de lidstaten en de bijdragen aan de BTW-middelen niet eenvoudig te begrijpen7. En hoewel de lidstaten zelf het toezicht uitoefenen, is het ontbreken van een directe relatie tussen burger en begroting een uiting van het "democratisch tekort"8. Veranderingen in verband met de invoering van nieuwe eigen middelen moeten leiden tot meer doorzichtigheid en betere informatie over de financiële betrekkingen binnen de EU9. Bij het derde criterium gaat het om aansluiting bij het gemeenschappelijk beleid, waarmee wordt bedoeld dat nieuwe eigen middelen moeten stroken met de doelstellingen van het EU-beleid. Financiering van de EU-begroting door middel van belastingen die tegelijkertijd de doelstellingen op het gebied van bijvoorbeeld het vervoerbeleid of milieunormen helpen verwezenlijken, zou verenigbaar zijn met dit criterium. Om verstoringen te voorkomen en de aanvaardbaarheid te vergroten moet de belasting op een geharmoniseerde grondslag worden geheven. Van de bestaande belastingen is slechts bij enkele sprake van een voldoende geharmoniseerde grondslag. BTW en accijnzen komen het dichtst bij de vereiste norm. Voorts gelden toereikendheid, doeltreffendheid en kostendoelmatigheid als criteria voor de administratieve aspecten van nieuwe eigen middelen. De opbrengsten uit nieuwe eigen middelen moeten toereikend zijn om de begrotingsbehoeften grotendeels, zo niet helemaal, te financieren. wordt toegepast. Uiteraard kunnen deze beginselen, die gelden voor individuele belastingbetalers in een land, niet zonder meer worden toegepast op regio's binnen een federatie of op de verhouding tussen de lidstaten en de EU-begroting. Dit onderwerp is ook besproken in Commissie van de Europese Gemeenschappen (1997a). Er zijn echter ook voorstellen gedaan vooreen meer progressieve middelenbron, bijvoorbeeld in Padoa-Schioppa (1987), blz. 136. Recentelijk heeft ook Spanje erop aangedrongen een progressieve middelenbron te kiezen. Zie Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen (1998) voor kritische opmerkingen betreffende dit punt. Meestal wordt met het "democratisch tekort" bedoeld dat er geen sprake is van een volledige parlementaire controle en dat er geen verantwoording wordt afgelegd aan het Europees Parlement. Hier wordt de term gebruikt voor een van de vormen waarin dit tekort zich voordoet, te weten onvoldoende toezicht en controle op de begroting door de burger. In het verslag van het Europees Parlement (1990) wordt benadrukt dat bij het ontwikkelen van een nieuw stelsel van eigen middelen ter vervanging van de bijdragen van de lidstaten zou kunnen worden uitgegaan van een rechtstreekse relatie tussen de Gemeenschap en de belastingbetaler; zie Europees Parlement (1990), Deel A, punt 15. 7-10-1998 - 4- BIJLAGE 2 Bovendien moeten ze stabiel en voorspelbaar zijn en niet gevoelig voor onvoorziene schommelingen of neerwaartse tendensen. Deze inkomsten moeten op doeltreffende wijze worden geïnd en dus worden toegewezen aan het bestuursniveau waarop de kans op inkomstenverlies en belastingfraude het geringst is. Daarnaast mag de belasting niet ten koste gaan van de economische doelmatigheid, dus activiteiten die door nationaal of EU-beleid worden gestimuleerd niet benadelen. Kostendoelmatigheid houdt in dat de belastingadministratie zo geregeld moet zijn dat de verhouding tussen opbrengsten en kosten optimaal is. Door een EU-belasting op een hoger bestuursniveau te innen kan dubbele belastingadministratie worden voorkomen. Bovendien kan dat schaalvoordelen opleveren bij de inning van de belasting. Anderzijds kunnen wettelijke, institutionele en taalkundige verschillen tussen de lidstaten het innen van de EU-belasting op een hoger bestuursniveau bemoeilijken, en kan het juist goedkoper en efficiënter zijn de inning over te laten aan een lagere belastingautoriteit, zeker als zo'n regeling wordt gecombineerd met stimuleringsmaatregelen om doeltreffend handelen van de lidstaten te bevorderen. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de inning van de traditionele eigen middelen door de lidstaten namens de EU. 3. VOORSTELLEN VOOR NIEUWE EIGEN MIDDELEN In dit onderdeel worden acht soorten middelen onder de loep genomen die bij verschillende gelegenheden zijn voorgesteld als nieuwe eigen middelen. Daarbij gaat het om een een gedifferentieerde BTW-heffing, accijnzen op tabak, alcohol en C02/energiebelasting; minerale inkomstenbelasting; bronbelasting op renteopbrengsen en ECB-privilege. Alle voorstellen worden in dit overzicht besproken, waarbij aan het eind van elke bespreking de belangrijkste punten in schematische vorm worden weergegeven. vennootschapsbelasting; communicatiebelasting; olie; 3. 1. C02/Energiebelasting Deze belasting werd door de Commissie voorgesteld in 1991 en getuigde van het toenemende bewustzijn van mogelijke milieuschade als gevolg van de uitstoot van kooldioxide. De Commissie ging uit van de doelstelling dat de uitstoot van C02 in 2000 moest zijn gestabiliseerd op het niveau van 1990. Het voorstel, dat uitging van een stijging van de belasting tot 10 USD per vat olie tot de eeuwwisseling, werd min of meer van tafel geschoven vanwege de grote tegenstand in de Raad. Om deze tegenstand te overwinnen werd in mei 1995 een herzien voorstel ingediend waarin een overgangsfase werd ingevoerd waarin de lidstaten afspraken konden maken over de reikwijdte en de structuur van een gemeenschappelijke belasting maar zelf per product konden beslissen of zij een belasting zouden heffen en welk tarief zij dan wilden toepassen. De bespreking van dit herziene voorstel liep echter vast op de vraag wat er moest gebeuren aan het einde van de overgangsperiode. Vervolgens verzocht de Ecofin-Raad van 11 maart 1996 de Commissie nieuwe voorstellen uit te werken voor een belasting op energieproducten, waarbij de gemeenschappelijke accijnzenregeling voor minerale olie moest worden omgevormd tot een nieuwe belastingregeling voor alle energieproducten. Ook het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité hebben zich voorstander van deze aanpak getoond. 7-10-1998 - 5- BIJLAGE 2 De Commissie heeft nieuwe voorstellen uitgewerkt die erop zijn gericht de verdieping van de interne markt te ondersteunen en tegelijkertijd de invoering van energiebelasting op basis van nationale voorkeuren mogelijk te maken, waarbij ook vrijstelling voor energie-intensieve sectoren mogelijk is. Voorts zijn de voorstellen gericht op milieubescherming, de ontwikkeling van een duurzaam vervoerbeleid en versterking van het concurrentievermogen van de EU10. De voorstellen zijn bedoeld om voor een uitgebreide groep energieproducten minimum belastingniveaus vast te stellen. Het zal echter duidelijk zijn dat de voorstellen niet zijn opgesteld om het invoeren van nieuwe eigen middelen te vergemakkelijken. • • • • De C02/energiebelasting voldoet aan het criterium van de externe effecten, omdat vervuiling grensoverschrijdend is. De belasting zelf zou kunnen worden beschouwd als een middel om de negatieve externe vervuilingseffecten tot een interne aangelegenheid te maken. Gezien het uiteenlopende ontwikkelingsniveau en energieverbruik in de lidstaten zou deze belasting echter niet voldoen aan het billijkheidscriterium11. Het feit dat bepaalde bedrijven/sectoren, zoals in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie was voorgesteld, kunnen worden vrijgesteld van de belasting omdat zij energiebesparende vernieuwingen doorvoeren, zou bovendien de billijkheid ook niet bevorderen. Het niet voldoen aan dit billijkheidscriterium is echter van ondergeschikt belang, omdat deze belasting in de eerste plaats is bedoeld om vervuilers te straffen. Er is geen sprake van harmonisatie van de grondslag, hoewel op basis van de voorstellen van de Commissie voor minimumbelastingniveaus voor energieproducten in de toekomst een aanzienlijke mate van harmonisatie mogelijk is. Deze belasting kan weliswaar transparant worden gemaakt voor de EU-onderdanen, maar de mogelijkheid om zowel tussen- als eindproducten te belasten zal waarschijnlijk tot gevolg hebben dat het verband tussen de opbrengsten en de financiering van de EU-begroting minder zichtbaar wordt. Wat de aansluiting bij het gemeenschappelijk beleid betreft, scoort een C02/energiebelasting hoog, omdat zo'n belasting strookt met de milieudoelstellingen van de EU en met de voorstellen van de Commissie voor minimumbelastingniveaus voor energieproducten in de gehele interne markt. De Commissie heeft ook voorgesteld milieubelasting te gebruiken om 10 Zie Commissie van de Europese Gemeenschappen (1997b) en Commissie van de Europese Gemeenschappen (1997c). 11 Volgens ramingen van de Commissie zou een belasting van 10 USD per vat in Frankrijk slechts neerkomen op 0,79 procent van het BNP, maar in Luxemburg oplopen tot 3,08 procent van het BNP. Griekenland zou het equivalent van 2,45 procent van het BNP bijdragen, Ierland 1,93 procent en het VK 1,53 procent van het BNP; zie Commissie van de Europese Gemeenschappen (1993a), tabel 33. 7-10-1998 - 6- BIJLAGE 2 de belastingdruk op arbeid te verminderen en de werkgelegenheid te bevorderen zonder de begrotingsdiscipline in gevaar te brengen12. • Het is niet zeker of de opbrengsten uit deze belasting toereikend en voorspelbaar zouden zijn. Volgens ramingen van de Commissie zou een belasting van 10 USD per vat het equivalent van een procent van het BNP van de EU opleveren, wat duidelijk voldoende is om een groot deel van de huidige en geplande EU-uitgaven te financieren. De opbrengsten zijn echter zonder twijfel onvoorspelbaar, omdat de belasting wordt geheven op conjunctuurgevoelige sectoren waarin zich grote economische schommelingen voordoen. Bovendien is het denkbaar dat op zo'n grote schaal wordt overgeschakeld op andere energiebronnen dat het ten koste gaat van de opbrengsten uit deze bron, die dan niet langer geschikt is als bron van eigen middelen voor de EU. • Het is moeilijk de C02-belasting te beoordelen op doeltreffendheid en kostendoelmatigheid. De belasting kan worden geheven bij de primaire productie, bij de invoer of bij het eindgebruik /verbruik. Uitgaande van doeltreffendheid en kostendoelmatigheid kan de heffing het beste bij de primaire productie en de invoer worden geheven, maar dan kunnen voorkeurssectoren niet worden vrijgesteld. Zolang geen expliciete praktische voorstellen zijn gedaan, zijn de administratieve kosten/baten moeilijk vast te stellen, hoewel de administratie van deze belasting onder bepaalde omstandigheden waarschijnlijk wel doeltreffend zou kunnen worden geregeld. • Verschillende lidstaten hebben bezwaren geuit tegen deze belasting om hun internationale concurrentievermogen te beschermen. Een bijkomende overweging kan daarbij zijn geweest dat zij hun koolstofbelasting laag willen houden om bepaalde binnenlandse energie-intensieve producenten te beschermen. Om deze externe effecten te neutraliseren en de milieuschade te beperken is een gecoördineerde invoering van koolstofbelastingen en vrijstellingen voor de hele EU noodzakelijk. Van energiebelastingen kan worden verwacht dat de billijkheid tussen de lidstaten niet wordt gerespecteerd en dat zij regressief van aard zijn. Dit blijkt inderdaad het geval te zijn. Maar dit is van ondergeschikt belang, gezien de hoofddoelstelling van de belasting. Als de Raad tot overeenstemming zou kunnen komen over de ingewikkelde en fundamentele aspecten, wat tot nu toe niet is gelukt, zou deze belasting waarschijnlijk als een van de eerste in aanmerking komen als bron van eigen middelen van de EU. 12 Zie Commissie van de Europese Gemeenschappen (1994a), blz. 156, voor een bespreking, en ook Drèze en Malinvaud (1994b). Als de inkomsten van de EU inderdaad worden verhoogd door middel van een COyenergiebelasting, kunnen de BNP-bijdragen overeenkomstig dalen en kunnen lidstaten dit in hun economie vertalen in minder belasting op arbeid. 7-10-1998 7- Schema 1 CO^energiebelasting Criteria Beoordeling BIJLAGE 2 I j _. 1 V De belasting voldoet niet erg aan het billijkheidscriterium omdat lidstaten die meer afhankelijk zijn van oudere en vervuilende technologie, verhoudingsgewijs meer zouden betalen. Dit is echter een onvermijdelijk gevolg van zo'n belasting. Als bepaalde bedrijven/sectoren zouden kunnen worden vrijgesteld, zou dat ook nadelige gevolgen hebben. Negatieve externe effecten die verband houden met vervuiling zouden kunnen worden vereffend door middel van een door de EU geheven belasting. Grondslagharmonisatie Bestaat momenteel niet. _. 'h I ea. f hetalers 9 Het verband tussen de belasting en het EU-beleid zou zichtbaar gemaakt kunnen worden. Een belasting die zowel op eind- als op tussenproducten wordt geheven is echter wellicht minder transparant dan gewenst. Aansluiting bij gemeenschappelijk beleid De belasting sluit duidelijk aan bij het beleid van de Gemeenschap op het gebied van milieu en belastingharmonisatie. Toereikendheid, doeltreffendheiden kostendoelmatigheid Een belasting van 10 USD per vat zou het equivalent van 1% van het BNP kunnen opleveren. Het is echter denkbaar dat de vervanging van vervuilende activiteiten uiteindelijk leidt tot dalende opbrengsten. Bovendien zijn de opbrengsten wellicht te gevoelig voor conjunctuurschommelingen, waardoor ze bij economische achteruitgang niet toereikend zijn. De administratie van de belasting zou doeltreffend en kostendoelmatig kunnen worden geregeld. 3. 2. Een gedifferentieerde BTW-heffing De huidige BTW-middelen zijn een belangrijke financieringsbron van de EU-begroting. Hoewel na de hervormingen die voortvloeiden uit de eigen middelenbesluiten van 1988 en 1994 de ongewenste aspecten van deze belasting enigszins zijn verholpen, zijn bepaalde problemen nog steeds niet opgelost. Niettemin bestaat er nog steeds veel steun voor nieuwe eigen middelen op basis van de BTW. De afgelopen jaren is het Europees Parlement de grootste pleitbezorger geweest van een nieuwe eigenmiddelenbron op basis van de BTW. Het heeft daarover in 1994 een uitvoerig verslag opgesteld13. In het verslag wordt ervoor gepleit de derde en vierde middelenbron te vervangen door een nieuwe derde middelenbron op basis van de BTW, in de vorm van een bepaald BTW-percentage dat ten goede komt aan de EU en dat tegelijk met de nationale BTW wordt geheven. Daardoor zou er een gecombineerd BTW-tarief ontstaan, bestaande uit het nationale tarief en het voor de EU bestemde percentage. Daarnaast wordt in het verslag gepleit voor een gemeenschappelijk tarief in de lidstaten, gedifferentieerd over de goederen. Met het oog op de billijkheid ten aanzien van 13 Zie Europees Parlement (1994). Er moet echter op gewezen worden dat er ook in het Europees Parlement zelf enig voorbehoud bestaat ten aanzien van BTW als eigenmiddelenbron. In het verslag van het Europees Parlement (1990) wordt opgemerkt dat de BTW-middelen, die de belangrijkste inkomstenbron zijn geworden, het voordeel hebben dat de grondslag bijna volledig is geharmoniseerd, maar dat de persoonlijke en ruimtelijke regressiviteit als ernstig bezwaar gelden, en dat deze middelen daarom in de toekomst niet zo'n belangrijke rol moeten blijven spelen als nu het geval is; zie Europees Parlement (1990), Deel A, punt. 16. 7-10-1998 - 8- BIJLAGE 2 personen in de lidstaten, wordt voorgesteld twee BTW-tarieven te hanteren, een laag en een hoog tarief, van bijvoorbeeld 1,5 procent en 3,0 procent. De belasting zou moeten worden geheven op een geharmoniseerde BTW-grondslag, door middel van aangiften waarbij op elke factuur duidelijk staat vermeld dat het een EU-belasting betreft. De nationale parlementen en de EU- begrotingsautoriteit zouden respectievelijke bevoegd zijn vast te stellen welk percentage ten behoeve van de nationale begroting wordt geheven, en welk percentage naar de EU zou gaan. In de ogen van de burgers/belastingbetalers zou daardoor een direct verband ontstaan tussen de geïnde bedragen en de EU-begroting. Omdat zo'n stelsel kan leiden tot onbillijkheden in de brutobijdragen, wordt in het verslag ook een egalisatiemechanisme14 op basis van het BNP voorgesteld. Bij dit mechanisme wordt de verhouding tussen de totale EU-begrotingsmiddelen en het BNP van de EU in een bepaald jaar vastgesteld. Als de totale bijdrage van een lidstaat, uitgedrukt in percent van het BNP, aan het einde van een jaar lager (hoger) is dan deze vooraf vastgestelde verhouding, moet de lidstaat een bedrag bijbetalen (terugkrijgen) dat gelijk is aan het verschil tussen de twee aandelen. Op deze manier zou in dit stelsel rekening kunnen worden gehouden met specifieke kenmerken van de lidstaten (regionale ontwikkeling, enz. ) en zou het stelsel van eigen middelen worden bijgeschaafd zodat de brutobijdragen billijker worden. • Belasting in de vorm van BTW is in het algemeen regressief, waardoor relatief minder welvarende lidstaten verhoudingsgewijs meer bijdragen vanwege het geringere aandeel van spaargelden in het nationaal inkomen (aan het criterium van verticale billijkheid wordt niet voldaan). De erkenning van dit aspect heeft geleid tot de aftopping van de BTW-grondslag en tot de verlaging van het BTW-afroepingspercentage. Als gevolg daarvan is het aandeel van de BTW-middelen in de totale begrotingsmiddelen gedaald. • Het is moeilijk om de BTW-bijdragen te beschouwen als zijnde afkomstig van een gemeenschappelijke EU-bron. Elk land heeft zijn eigen BTW-opbrengsten en daarom wordt waarschijnlijk niet voldaan aan het criterium van niet-plaatsgebondenheid. • De invoering van de in het verslag van het Europees Parlement (1994) voorgestelde belasting zou kunnen botsen met nationale manieren van belasting heffen en in het bijzonder met nationale begrotingsprioriteiten, twee bestuursniveaus goed worden gecoördineerd. In het bijzonder kunnen zich problemen voordoen bij het opnemen van de EU-BTW-heffing in het nationale BTW-stelsel, vooral in het licht van de voorstellen om een minimum-BTW-heffing in de EU in te voeren. Keen (1995) stelt echter dat het gecombineerde (nationale en EU) BTW-tarief misschien te hoog kan uitvallen, maar dat dit een empirisch probleem is dat niet van te voren kan worden opgelost. tenzij de besluiten op belastinggebied op de 14 Ook in het begin van de jaren tachtig is door het Europees Parlement een egalisatiemechanisme voorgesteld; zie Europees Parlement (1984), artikel 73. 7-10-1998 - 9- BIJLAGE 2 • • De harmonisatie van de BTW-grondslag is ver gevorderd. Sinds de zesde BTW-Richtlijn15, en behoudens veranderingen in het pakket goederen en diensten waarvoor een minimum BTW-tarief geldt, is in hoge mate sprake van harmonisatie van de grondslag. In de vorm van twee afzonderlijke BTW-percentages, een nationaal percentage en een EU- percentage, zal de belasting ongetwijfeld zeer zichtbaar zijn voor de belastingbetalers/burgers en zeker worden gezien als een bijdrage aan de EU-begroting, en aldus bijdragen aan het verhelpen van het democratisch tekort. Waarschijnlijk zullen de opbrengsten uit de belasting toereikend zijn voor de EG-begroting. Niettemin heeft het particulier verbruik, dat het hoofdbestanddeel is van de BTW-grondslag, uitgesproken cyclische kenmerken. Schommelingen in particulier verbruik zijn een belangrijke oorzaak van conjunctuurcycli. Als de huidige derde en vierde middelenbron zouden worden vervangen door de hier voorgestelde BTW-middelen zouden de EU- begrotingsontvangsten ongetwijfeld veranderlijker worden. Laten we niet vergeten dat de recessie van beginjaren negentig grote gevolgen had voor de EU-ontvangsten in die periode. • Het gemeenschappelijk gebruik van dezelfde grondslag door nationale en EU-autoriteiten zal tot minder kosten voor naleving en toezicht leiden (dan wanneer een afzonderlijke nieuwe belasting wordt ingevoerd) en tot minder belastingfraude, -ontwijking en -ontduiking. Omdat het nationale BTW-tarief aanzienlijk hoger is dan het EU-percentage, worden de lidstaten voldoende gestimuleerd toe te zien op naleving door de belastingbetalers. De huidige ervaring met de BTW-opbrengsten sinds de recessie doet echter vermoeden dat zich op het gebied van de naleving aanzienlijke problemen kunnen voordoen. Om ervoor te zorgen dat fiscale belemmeringen voor de voltooiing van de interne markt worden opgeheven, werd in de zesde BTW-richtlijn bepaald dat in een definitief BTW-stelsel moest worden uitgegaan van belasting in de lidstaat waar de goederen of diensten worden geleverd16. De Commissie heeft suggesties gedaan voor een minimum-BTW-heffing die aansluiten bij het op oorsprong gebaseerde stelsel17 en die waarschijnlijk een aantal bezwaren van de huidige BTW- middelen ondervangen. Met een op oorsprong gebaseerd BTW-stelsel voor de EU zouden de BTW-middelen een goede kans maken als echte eigen middelen. Wat zichtbaarheid, toereikendheid en elasticiteit betreft hebben deze middelen aantrekkelijke kanten, hoewel niet kan worden ontkend dat er bepaalde bezwaren zijn. Het hoofdprobleem is echter de regressieve aard van de belasting. Als er correcties zouden moeten worden in de vorm van een op het BNP gebaseerd egalisatiemechanisme, zouden sommige aantrekkelijke aspecten van deze middelenbron toegepast 15 16 17 Zie Richtlijn 91/680/EEG van de Raad. Zie Richtlijn 91/680/EEG van de Raad. Zie Commissie van de Europese Gemeenschappen (1996), en Commissie van de Europese Gemeenschappen (1997d). 7-10-1998 -10 BIJLAGE 2 (bijvoorbeeld het verband met de belasting die daadwerkelijk door de belastingbetaler wordt betaald en de doorzichtigheid) teniet worden gedaan. Schema 2 Criteria Beoordeling Gedifferentieerde BTW Billiikheid ' Grondslagharmonisatie i. ^, J ,. u*u Zichtbaarheid voor belastinabetalers 9 Aansluiting bij gemeenschappelijk beleid -r _. Toereikendheid, doeltreffendheiden. ,. t„u~. i ,. ,. kostendoelmatigheid w I Ondanks aanpassingen blijft BTW een regressieve belasting voor de ^U' ^een 9rensoverscnriJdende externe effecten, hoewel met een op oorsprong gebaseerd BTW-stelsel de BTW meer gaat lijken op een EU- belasting. Niet geheel strokend met nationale belastingdoelstellingen. Aanzienlijk, sinds de zesde BTW-Richtlijn. Zeer zichtbaar, vooral indien deze belasting bij iedere transactie samen _. , OT14/ ~. T. nationale BTW wordt geregistreerd, en vertrouwd voor belastingbetalers. Sluit aan bij het vaststellen van minimumbelastingregels voor de hele 1 EU. Q j Waarschijnlijk zullen de opbrengsten toereikend zijn, hoewel ze. a. '. ,. ,. ' mogelijk zeer veranderlijk zijn; de administratie van het stelsel kan doeltreffend worden geregeld, hoewel de kosten hoger zullen zijn dan. bij het huidige stese. , 3. 3. Accijnzen op tabak, alcohol en minerale olie Accijnzen zijn heffingen op de productie of de consumptie van bepaalde goederen. In de EU worden accijnzen op een beperkte groep goederen geheven, te weten tabak, alcohol en minerale olie. Een van de aantrekkelijke kanten van accijnzen is dat ze blijkbaar gemakkelijk kunnen worden ingevoerd en voldoende middelen opleveren. Momenteel worden door alle lidstaten accijnzen geheven, maar er bestaan enorme verschillen in tarieven. Hoewel met name tabak- en alcoholaccijnzen worden beschouwd als belangrijke instrumenten van nationaal sociaal beleid, is het denkbaar dat een deel van de opbrengsten zou worden toegewezen aan de EU. Momenteel gelden in de EU minimumniveaus voor accijnzen, maar omdat deze erg laag zijn, kunnen grote verschillen ontstaan tussen de lidstaten die hebben besloten accijnzen tegen vaak beduidend hogere tarieven te heffen. Accijnzen worden vaak geheven om redenen van volksgezondheid en vormen derhalve in aanzienlijke mate een weerspiegeling van nationale sociaal-politieke prioriteiten. Het Europees Parlement, dat in zijn verslag (1994) sprak van "educatieve heffingen", zag deze accijnzen in een vergelijkbaar licht. In het verslag werd tevens erkend dat deze accijnzen met het oog op de billijkheid niet geschikt zouden zijn als nieuwe eigen middelen voor de begroting. Het aandeel van de accijnsgrondslagen in het BNP verschilt aanzienlijk per lidstaat. Als de bijdrage van de lidstaten zou worden gebaseerd op een gemeenschappelijk tarief dat wordt geheven op de huidige accijnsgrondslagen, zouden de relatieve aandelen van de lidstaten zeer sterk uiteenlopen. Dit zou niet stroken met billijkheid tussen de lidstaten en bovendien zijn deze heffingen regressief voor consumenten (roken is een duidelijk voorbeeld). Deze regressiviteit is echter een deel van de opzet en de beleidsdoelstellingen van accijnzen, en hoeft in dit geval niet noodzakelijkerwijs als een bezwaar te worden gezien. 7-10-1998 - 1 1- BIJLAG. 2 Afgezien van de opbrengstenproblematiek wordt het belasten van schadelijke goederen steeds meer beschouwd als bevorderlijk voor bepaalde doelstellingen op het gebied van de allocatie. Consumptie van dergelijke goederen kan een ernstige bedreiging voor de gezondheid vormen en brengt hoge kosten met zich voor het beheersen en behandelen van ziekten. Bovendien kan van accijnzen op minerale olie worden gezegd dat zij stroken met milieudoelstellingen. De grondslag, vooral voor tabak- en alcoholaccijnzcn, is smal. Opbrengsten uit dergelijke goederen worden gekenmerkt door geringe elasticiteit ten opzichte van het BNP, maar door een grote mate van elasticiteit ten opzichte van veranderingen in de accijnstarieven, omdat de goederen waarop die worden geheven meestal een geringe prijselasticiteit vertonen18. Ondanks de "educatieve aard" van deze heffingen is het natuurlijk de vraag of de financiering van de EU-begroting moet worden gebaseerd op een ontmoedigingsbelasting, temeer omdat op de lange termijn het verbruik van deze goederen wellicht afneemt. De EU heeft een taak op het gebied van de accijnsheffing omdat zij de onbeperkte mobiliteit van de goederen waarop de accijnzen worden geheven binnen de interne markt moet waarborgen. Er zijn verschillende richtlijnen van kracht met betrekking tot de accijnstarieven en -structuren in de EU19. Daarin is geregeld welke minimumaccijnstarieven per productsoort gelden, op welke productsoorten accijnzen worden geheven, hoe de accijnzen worden geheven en welke criteria gelden voor vrijstelling of preferentiële behandeling. Als gevolg van deze maatregelen is de grondslag in aanzienlijke mate, hoewel nog niet volledig, geharmoniseerd. Vooral voor minerale olie gelden nog steeds veel vrijstellingen20. De Commissie heeft in het kader van de interne markt voorgesteld alle energieproducten lidstaten milieudoelstellingen zouden willen koppelen aan EU-maatregelen21. De Commissie beschouwt het opheffen van belemmeringen op het gebied van de indirecte belastingen die de voltooiing van de interne markt in de weg staan als een beleidsprioriteit22. te belasten, vooral omdat verschillende • Accijnzen, vooral die op schadelijke goederen, hebben een regressieve werking, zowel voor de lidstaten als voor personen. Hoewel dat problemen zou opleveren op het gebied van de billijkheid, is dat geen doorslaggevend bezwaar omdat dit een onvermijdelijk gevolg is van dergelijke belastingen. Bovendien komen de verschillen in de aandelen van de lidstaten voort uit verschillen in nationale tarieven. Ook bij de belasting van minerale olie ontstaan billijkheidsproblemen, zoals blijkt uit punt 3. 3. ZieBegget. al. (1997), blz. 40. 18 19 De oudste daarvan dateert van het oorspronkelijke programma voor de interne markt en de meest recente heeft betrekking op de harmonisatie van accijnzen op minerale olie, Commissie van de Europese Gemeenschappen (1997b). In totaal zijn zeven richtlijnen met betrekking tot de accijnstarieven en -structuren van kracht. 20 Hoewel volgens de EU-wetgeving met betrekking tot accijnzen op minerale olie slechts een tarief per product mag gelden, kunnen lidstaten op grond van artikel 8, lid 4, van Richtlijn 92/81/EEG uit specifieke beleidsoverwegingen toestemming vragen om verlagingen of vrijstellingen te handhaven of in te voeren. 21 22 Zie Commissie van de Europese Gemeenschappen (1995). Zie Commissie van de Europese Gemeenschappen (1997d), blz. 5-7,16 en 26 voor een bespreking. 7-10-1998 - 1 2- BIJLAGE 2 Het toewijzen van een deel van de accijnsheffing aan de EU zou helpen om de problemen in verband met grensoverschrijdende vervuilingseffecten op EU-niveau op te lossen. Anderzijds kunnen nationale voorkeuren voor bepaalde beleidsmaatregelen ten aanzien van schadelijke goederen echter in het gedrang komen als de accijnsheffing aan de EU wordt overgelaten, waardoor het subsidiariteitsbeginsel wordt geschonden. Het respecteren van lokale voorkeuren pleit duidelijk voor het toewijzen van deze belastingen aan nationale parlementen. De zichtbaarheid voor belastingbetalers/burgers is beperkt. • Van aansluiting bij het gemeenschappelijk beleid is voornamelijk sprake in het geval van minerale olie, waar een zeker verband bestaat met het vervoer-, het milieu- en het energiebeleid. Daarnaast is er een verband, hoewel vaag, met het beleid inzake gezondheids/consumentenbescherming. Geringe prijs- en inkomenselasticiteit doen vermoeden dat de opbrengsten uit deze heffingen is het verbruik van schadelijke goederen niet cyclisch. stabiel zijn. Bovendien Accijnstarieven worden of om meer regelmatig gewijzigd vanwege overheidsinkomsten te verkrijgen, maar de gevolgen van deze wijzigingen voor de opbrengsten zijn niet nauwkeurig te voorspellen. inflatie De harmonisatie op EU-niveau is nog niet zo ver gevorderd als bij de BTW, vooral niet wat de tarieven betreft. De administratie- en inningskosten zullen aanzienlijk hoger zijn dan bij de huidige eigen middelen. Deze kosten zouden echter beperkt kunnen worden als gebruik wordt gemaakt van bestaande administratieve structuren. Het gebruiken van dezelfde belastinggrondslag door nationale en EU-autoriteiten zou, evenals in het hierboven geschetste geval van de BTW, tot botsingen kunnen leiden. Schema 3 Accijnzen op tabak, alcohol en minerale olie Criteria Beoordeling I I ~J Billijkheid De billijkheid van de opbrengsten van deze heffingen is weliswaar 8 gering, maar gezien de kenmerken van de belaste goederen is dit van E ondergeschikt belang. Grondslagharmonisatie Zichtbaarheid voor belastingbetalers Redelijk ver gevorderd. , ,. , ~ ^atig/slecht. ~~~ gemeenschappembelZ Belastingharmonisatie sluit aan bij internemarktbeleid. Toereikendheid doeltreffendheiden kostendoelmatiaheid Hoewel de grondslag smal is, kunnen de opbrengsten aanzienlijk zijn. Geringe inkomens- en prijselasticiteit van tabak en alcohol betekent stabiele opbrengsten. Een heffing van de Gemeenschap leidt waarschijnlijk niet tot extra nalevingskosten. Ontduiking en fraude komen veel voor bij accijnzen, hetgeen verband houdt met de over het algemeen hoge tarieven. 7-10-1998 - 1 3- BIJLAGE 2 Accijnzen scoren slecht op het gebied van billijkheid. Hoewel lidstaten er misschien voorstander van zijn het verbruik van schadelijke goederen te ontmoedigen en milieubescherming te bevorderen, zijn zij misschien niet bereid het gebruik van belangrijke fiscale instrumenten te delen. 3. 4. Vennootschapsbelasting De mogelijkheid om vennootschapsbelasting als basis voor nieuwe eigen middelen te gebruiken is herhaaldelijk onderzocht23. De achterliggende gedachte bij deze voorstellen is dat de opbrengsten uit vennootschapsbelastingen een belangrijk bestanddeel van de nationale begrotingsinkomsten blijken te zijn24 en dat het in federatieve structuren zo is dat de opbrengsten uit de vennootschapsbelasting door de verschillende bestuursniveaus worden gedeeld, of dat de verschillende bestuursniveaus ieder hun eigen vennootschapsbelasting heffen. Bovendien moeten volgens het profijtbeginsel degenen die profijt hebben van het huidige beleid ook betalen voor dat beleid. In dit geval zullen ondernemingen naar verwachting aanzienlijk profijt hebben van zowel de interne markt, omdat de binnenlandse markt groter wordt, als de EMU, vanwege de transparante prijzen en de toenemende concurrentie. Vennootschapsbelasting biedt dus een veelbelovend perspectief: het zou niet alleen voldoende middelen voor de EU-begroting opleveren, maar ook aansluiten bij de gebruiken van de nationale belastingstelsels. Keen (1995) noemt drie interessante aspecten van het stelsel van vennootschapsbelasting in Europa. Ten eerste de wettelijke tarieven voor deze belasting, die volgens Albi et. al. (1997) in 1996 uiteenliepen van 28 procent in Finland en Zweden en 33 procent in het VK tot 55,9 procent in Duitsland en 53,2 procent in Italië25. Ten tweede, de definitie van de grondslag waarop de belasting wordt geheven. De uiteenlopende voorschriften en vrijstellingen die gelden voor bedrijfsinkomsten, waaronder ook voorschriften voor internationale belasting, vormen een ingewikkeld en lastig probleem. En ten derde de mate waarin de vennootschapsbelasting is gekoppeld aan de persoonlijke inkomstenbelasting, en de vennootschapsbelasting dus wordt afgezet tegen de persoonlijke belastingschuld26. Hij concludeert dat er aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten bestaan op deze drie punten, hoewel de regelgeving, zoals in het Ruding- verslag wordt opgemerkt, de afgelopen jaren duidelijk meer naar elkaar toe is gegroeid27. Het 23 Zie bijvoorbeeld het verslag van het Europees Parlement (1990); voor een recent overzicht van deze problematiek zie Albi et. al. (1997). 24 Volgens Eurostat bedroegen deze in 1995 in Duitsland slechts 1,6 procent van het BNP, terwijl dat in Luxemburg opliep tot 5,1 procent; voor de EU-15 was dat 2,4 procent van het BNP. Ook het aandeel in de totale belastingopbrengsten varieerde, van slechts 2,9 procent in Oostenrijk tot 11,6 procent in Luxemburg. Voor de EU-15 bedroeg dat aandeel 5,7 procent. 25 26 27 Zie Albi et. al. (1997), grafiek 1, blz. 39. Zie Keen (1995), punt 3. 8, blz. 64 en ook Commissie van de Europese Gemeenschappen (1993a), hfdst. 7, blz. 87-88. Zie Commissie van de Europese Gemeenschappen (1992d), met name hfst. 8, blz. 153-185. Volgens Bureau en Champsaur (1992) is deze convergentie te danken aan het feit dat de Europese overheden als gevolg van de 7-10-1998 - 1 4- BIJLAGE 2 grootste struikelblok voor vennootschapsbelasting als eigenmiddelenbron zijn de uiteenlopende belastinggrondslagen in de EU. In tegenstelling tot vergelijkbare belemmeringen bij andere mogelijke eigen middelen, is de mate waarin de grondslagen van de vennootschapsbelasting uiteenlopen een ernstig nadeel28. Albi et. al. (1997) zijn nagegaan of vennootschapsbelasting geschikt is als bron van eigen middelen en hebben in dat verband de mogelijkheden onderzocht om de diversiteit van de grondslagen te verhelpen. Zij hebben potentiële indicatoren voor het meten van de draagkracht van het bedrijfsleven bestudeerd en geconcludeerd dat de winst-en-verliesrekening een redelijke grondslag zou kunnen zijn, maar dat het nog beter zou zijn de grondslag uit te drukken aan de hand van de "werkelijke" bedrijfsgeldstroom29. Deze laatste mogelijkheid, waarbij het eigenlijk gaat om een uitgavenbelasting voor het bedrijfsleven, werd zowel vanuit economisch als vanuit administratief opzicht aantrekkelijk gevonden. Spahn (1993) is ook voorstander van deze benadering30. Ook in dit geval zouden echter de nodige problemen moeten worden opgelost voordat deze mogelijkheid serieus in aanmerking kan worden genomen. • • • Bij het toewijzen van de vennootschapsbelasting aan de EU spelen verschillende factoren een rol31. Omdat niet exact duidelijk is hoe de lasten van de belastingen op bedrijven verdeeld zijn, kan enige mate van centralisatie op een hoger bestuursniveau de juiste oplossing zijn; vennootschapsbelasting komt altijd ten laste van consumenten en producenten, wier woonplaats niet noodzakelijkerwijs onder de jurisdictie valt van de belastingheffende autoriteit, waardoor inkomsten naar andere autoriteiten dan die van het land van oorsprong van het inkomen vloeien. Dat geldt ook voor belasting die moet worden betaald door aandeelhouders die in een ander land wonen; belastingen op uitgekeerde bedrijfswinsten worden betaald door onderdanen van andere dan de belastingheffende landen. De tarieven van de vennootschapsbelasting zijn de afgelopen jaren aanzienlijk verlaagd, wat zowel te maken heeft met de internationale concurrentie op investeringsgebied als met factoren aan de aanbodkant. De lidstaten zouden profijt kunnen hebben van een verhoging van de vennootschapsbelasting, maar geen enkele lidstaat is geneigd dit als enige te doen. Een collectieve verhoging op EU-niveau zou daarom als instrument voor dergelijk beleid kunnen dienen. liberalisering en de integratie van de kampitaalmarkten in de EU waren gedwongen inkomen uit kapitaal in belastingopzicht beter te behandelen. 28 Voor de diversiteit van de vennootschapsregelingen in verschillende landen, waaronder enkele EU-lidstaten in 1994, zie Mintz (1996). 29 Deze heeft betrekking op alle verkopen van goederen of diensten, met inbegrip van de opbrengsten uit de verkoop van vaste activa, min de uitgaven voor aankopen van goederen en diensten en voor lonen, salarissen, socialezekerheidsbijdragen en aanverwante lasten. 30 31 Zie Spahn (1993). Zie Begg et. al. (1997), blz. 26-29. 7-10-1998 - 1 5- BIJLAGE 2 Op administratief vlak doen zich ernstige problemen voor als multinationale bedrijven met overdrachtsprijzen en onderkapitalisatie32 gaan werken. Ondanks de maatregelen om zulke handelwijzen te beperken, blijft veel buiten het bereik van de nationale overheden. • Verschillen in belastingregelingen voor bedrijven doen afbreuk aan de economische doelmatigheid, terwijl in de interne markt belastingconcurrentie kan leiden tot een verkeerde middelenallocatie. Omdat kapitaal mobiel is en arbeid niet, zullen belastingen op bedrijven voornamelijk ten laste komen van de laatstgenoemde factor, hetgeen pleit voor de toewijzing van de vennootschapsbelasting aan een hoger bestuursniveau. Wat de horizontale billijkheid tussen de lidstaten betreft, geeft de vennootschapsbelasting geen goed beeld van de draagkracht en kan bovendien via het gebruik van overdrachtsprijzen leiden tot ernstige verstoringen. Vennootschapsbelasting is niet zichtbaar voor de burger als consument, alleen voor de burger als bedrijfseigenaar; de verantwoording zou dus niet verbeteren. • Wat de aansluiting bij andere beleidsterreinen van de Gemeenschap betreft, zou deze belasting duidelijk de integratie in het kader van de interne markt bevorderen. Bovendien zou deze belasting, evenals de C02/energiebelasting, ertoe bijdragen dat de belastingdruk op arbeid wordt beperkt, wat goed is voor de werkgelegenheid. • Opbrengsten uit vennootschapsbelasting staan bekend om hun conjunctuurgevoeligheid. Voor eigen middelen van de EU zou dat betekenen dat de bijdragen zouden variëren. Potentiële toereikend zijn33 en de opbrengsten uit een vennootschapsbelasting zouden zeker administratie zou via de lidstaten kunnen worden geregeld. Bepaalde handelwijzen van bedrijven zouden echter tot aanzienlijke belastingontduiking en -fraude kunnen leiden. Het ontwikkelen van een stelsel van vennootschapsbelasting op EU-niveau zou aansluiten bij het standpunt van de Commissie dat belasting op arbeid moet worden vervangen door belastingen op bedrijven, om de groei van de werkgelegenheid te bevorderen. Een van de belangrijkste bezwaren tegen een nieuwe eigenmiddelenbron in de vorm van vennootschapsbelasting is het ontbreken van in de hoge maar 32 Met onderkapitalisatie wordt bedoeld dat bedrijven gebruik willen maken van de verschillen in belastingbehandeling van leningen en aandelenkapitaal in de verschillende landen, waarbij ze, vanwege het feit dat voor rente op leningen aanzienlijke belastingverlichting geldt, transacties liever financieren met leningen dan met aandelenkapitaal, zodat ze niet Een ondergekapitaliseerd bedrijf is een bedrijf waarvan de verhouding vreemd vermogen / eigen vermogen relatief hoog is. Gezien de uiteenlopende belastingregelingen voor bedrijfsinkomens in de lidstaten, kan dit in ernstige mate tot een verkeerde middelenallocatie leiden. De term wordt gebruikt door Devereux en Pearson (1989). 33 Volgens het Europees Parlement (1990), loopt het deel van de opbrengsten uit de vennootschapsbelasting dat toekomt aan het hoogste bestuursniveau in federaal georganiseerde OESO-landen uiteen van 30 procent tot meer dan 100 procent. Als het gemiddelde van 64 procent van de opbrengsten uit de vennootschapsbelasting zou toekomen aan de EU-begroting, zou dat ongeveer 65 miljard ecu opleveren (prijzen van 1988), bijna het dubbele van de middelen waarover de Gemeenschap nu beschikt; zie Europees Parlement (1990), deel C, blz. 21. lage belastingtarieven vallen. in de 7-10-1998 -16 BIJLAGE 2 een geharmoniseerde grondslag en de moeilijkheden die zich zullen voordoen als deze geharmoniseerde grondslag moet worden ontwikkeld. Als de geharmoniseerde grondslag afwijkt van de nationale grondslagen, kan dat kosten met zich brengen op het gebied van de administratie, de naleving en het toezicht. De koppeling van de belastingregelingen voor bedrijven en die voor personen in sommige lidstaten zou het ook politiek onaantrekkelijk maken, hoewel dit bezwaar vervalt als wordt uitgegaan van het voorstel van Albi et. al. (1997)/ Spahn (1993). Over het geheel genomen voldoet vennootschapsbelasting niet erg aan de belangrijkste criteria voor eigen middelen. Schema 4 Vennootschapsbelasting Criteria Beoordeling Billijkheid Belasting die wordt geheven op de winst van bedrijven is over het algemeen billijk, hoewel grensoverschrijdende aankopen en verkopen, in combinatie met het hanteren van overdrachtsprijzen, het moeilijk maken bedrijfswinsten aan een bepaalde lidstaat toe te schrijven. De voortschrijdende globalisering van de productie is een argument voor het heffen van vennootschapsbelasting op EU-niveau. Omdat steeds meer bedrijven in meer dan een lidstaat actief zijn, is het goed de wetgeving inzake vennootschapsbelasting op een hoger niveau te harmoniseren. Uiteenlopende regelingen voor vennootschapsbelasting vormen een belemmering voor de volledige verwezenlijking van de interne markt. Grondslagharmonisatie Zo goed als afwezig. Zichtbaarheid voor belastingbetalers Beperkte zichtbaarheid; niet zichtbaar voor consumenten, alleen voor bedrijven. De belasting zou kunnen worden gebracht als een bijdrage van de bedrijven aan de voordelen die zij genieten als gevolg van de voltooiing van de interne markt. gemeenschappelijk beleid u I-I L. i i T. „ k cih w '. k t d l a t hd , 3 Sluit aan bij de voltooiing van de interne markt. _ Vennootschapsbelasting levert een belangrijke bijdrage aan de nationale begrotingsinkomsten en zal daarom waarschijnlijk voldoende opleveren. Vennootschapsbelasting is bijzonder conjunctuurgevoelig. ^e aQ,ministratie- en nalevingskosten zijn afhankelijk van de definitie van de EU- en de nationale belastinggrondslag, maar zullen waarschijnlijk aanzienlijk zijn. — —— _ ^— — — I, i i ,i m i, — — ^ — ^— i — ^ — —_ 3. 5. Communicatiebelastingen Het voorstel om belasting op communicatiediensten te gebruiken als eigenmiddelenbron voor de EU is afkomstig van Begg et. al. (1997)34, die voorstellen gebruik te maken van de mogelijkheden die de interne markt biedt. Enerzijds hebben de toegenomen integratie en de liberalisering van de markt geleid tot meer activiteiten op communicatiegebied; anderzijds pleiten de externe effecten die zich voordoen ervoor nieuwe belastingen op EU-niveau te heffen, en de regelgeving gaat inderdaad in die richting. Een ander argument voor een dergelijke belasting is dat de EU beleid 34 Zie Begg et. al. (1997), blz. 43-46. 7-10-1998 - 1 7- BIJLAGE 2 ontwikkelt om de verbindingen tussen de lidstaten te verbeteren. De grondslag voor de en communicatiebelastingen telecommunicatiediensten, mogelijk met inbegrip van uitzendactiviteiten, allemaal gebieden waarop de economische activiteit in hoog tempo toeneemt. luchtvervoer gevormd wordt weg- door en Begg et. al. (1997) stellen drie grondslagen voor communicatiebelasting voor. Ten eerste telefoon- en mobiele telefoondiensten; ten tweede wegvervoer, een sector die al te maken heeft met opstoppingen; en ten derde luchtvervoer, een sector waarin deregulering voor verdere groei zal zorgen. • Het dichtslibben van de weg- en luchtverbindingen is een argument om aan deze activiteiten een prijskaartje te koppelen dat beter aansluit bij het milieubeleid. De toenemende integratie als gevolg van de voltooiing van de interne markt en het groeiende luchtverkeer wijzen erop dat het niet zo eenvoudig is de uiteindelijke grondslag van de belasting vast te stellen. Hoewel de belasting zou toekomen aan een hoger bestuursniveau, is de bijdrage van de afzonderlijke lidstaten moeilijk vast te stellen. Tegelijkertijd zou deze belasting, ervan uitgaande dat er een evenredig verband bestaat tussen inkomen en belasting op vliegreizen, een progressieve belasting zijn. • • • Er bestaat een duidelijk verband tussen telecommunicatiediensten en het BNP, waardoor cen belasting op deze diensten voldoet aan het billijkheidscriterium. Bij wegvervoer is de belasting niet echt zichtbaar, maar wel bij vluchten, en helemaal bij telecommunicatie. De belastingen sluiten aan bij het gemeenschappelijk beleid in de vorm van vervoerrichtlijnen en maatregelen om het concurrentievermogen te verbeteren door middel van modernisering van de infrastructuur voor vervoer en telecommunicatie. Op communicatie- en vervoersdiensten wordt al BTW en/of accijns geheven. De grondslag is duidelijk omschreven en harmonisatie is de facto al ver gevorderd of gemakkelijk te verwezenlijken. Ondanks de verwachte groei van de telecommunicatiediensten staat het vast dat met de opbrengsten uit deze bron slechts een deel van de EU-begroting kan worden gefinancierd. Volgens de ramingen van Begg et. al. (1997) zou een luchthaven- vertrekbelasting van 15 ecu ongeveer 10 procent van de EU-begroting opleveren, terwijl met een jaarlijkse gemiddelde belasting per telefoonlijn van 40 ecu nog eens 10 procent van de begroting zou kunnen worden gefinancierd. • De administratiekosten in verband met de inning van deze belastingen zouden aanzienlijk hoger zijn dan bij het huidige stelsel; bij de communicatiebelastingen gaat het om een geheel nieuwe categorie eigen middelen, en zelfs meer dan een. Het is mogelijk dat communicatiebelastingen op lange termijn indruisen tegen de bevordering van het concurrentievermogen. Een ander mogelijk bezwaar is dat er nieuwe belastingen moeten 7-10-1998 18 BIJLAGE 2 worden ingevoerd en dat de huidige tarieven van de lidstaten moeten worden gewijzigd. Hoewel er een politieke prijs moet worden betaald, is de kans groot dat de belastingen alleen in de beginperiode bij de invoering op bezwaren stuiten. Wat de harmonisatie van de grondslag betreft hoeft er voor het weg- en luchtverkeer niet veel te gebeuren, maar op het gebied van de telecommunicatie moet enige harmonisatie tot stand worden gebracht. Begg et. al. (1997) stellen voor de communicatiebelasting in de volgende periode van de financiële vooruitzichten te gebruiken als onderdeel van een breder pakket van eigen middelen, waarbij deze belasting geleidelijk de plaats van de traditionele eigen middelen kan innemen. Op de middellange termijn blijft deze belasting volgens hen bruikbaar, mits na de invoering blijkt dat deze heffingen inderdaad goed werken35. Schema 5 Communicatiebelastingen Criteria Beoordeling Billijkheid Onduidelijk of sprake is van billijkheid: ja, als er een evenredig verband bestaat tussen weg- en luchtvervoer en telecommunicatiediensten enerzijds en inkomen anderzijds; nee, als eerstgenoemde sectoren relatief belangrijker zijn in armere regio's. Het feit dat de kosten van congestie op EU-niveau komen te liggen is een argument om te zeggen dat de belasting op vervoer aan de EU toekomt. Bovendien maakt de toenemende integratie op handelsgebied het moeilijk te bepalen welke lidstaat de belasting op weg- luchtvervoer betaalt. Deze belastingen worden zowel door consumenten als door producenten betaald. Grondslagharmonisatie Al redelijk ver gevorderd of gemakkelijk tot stand te brengen. Zichtbaarheid voor belastingbetalers Voor vervoer waarschijnlijk beperkt; voor vluchten en telecommunicatie zeer zichtbaar. Aansluiting bij gemeenschappelijk beleid Sluit aan bij vervoerrichtlijnen en bij het versterken van het concurrentievermogen door middel van de TEN- initiatieven. Toereikendheid, doeltreffendheiden kostendoelmatigheid Gezien het groeipotentieel van communicatiediensten zouden de opbrengsten in de toekomst nog kunnen toenemen, maar ze zullen zeker niet toereikend zijn, omdat slechts 20% van de EU-begroting kan worden gefinancierd met deze middelen. Deze activiteiten hebben behoorlijk sterke cyclische eigenschappen. De opbrengsten kunnen gemakkelijk worden geïnd via de bestaande structuren; kans op ontduiking en fraude beperkt. B = ^ s s s s B S ^ s s B s s ^ B s s s B S B B B S s s B B s r a s : ^ S B B a B ^ a B = a s ^ s : a s s B n 9 ^ B ^ : s s s s s s s ^ s 8 ^ = s : ^ s = ^ z = ^ = = s ^ = s ss 3. 6. Inkomstenbelasting tussen Personenbelastingen vormen het meest belastingbetalers/burgers en gekozen autoriteiten. Het heffen van een belasting op het inkomen van personen om die als eigenmiddelenbron van de EU te gebruiken is mede aantrekkelijk omdat het de kans biedt om via dit rechtstreekse verband de verantwoording te verbeteren en het "democratisch tekort" enigszins te verhelpen. Personenbelasting is een zekere bron van rechtstreekse en zichtbare verband 35 Zie Begg et. al. (1997), waarin op blz. 68-71 deze punten worden besproken. 7-10-1998 - 1 9- BIJLAGE 2 inkomsten, maar de omvang ervan verschilt aanzienlijk per lidstaat36. Door de maatregelen om de indirecte belastingen op EU niveau te harmoniseren hebben de lidstaten alleen op het gebied van de belasting op het inkomen van natuurlijke personen nog ruimte voor een eigen stabilisatie-, begrotings- en sociaal beleid37. • • • • Er is geen sprake van externe effecten die ervoor pleiten de inkomstenbelasting aan een hoger bestuursniveau toe te wijzen. Het klassieke argument dat mobiele belastinggronden zo doeltreffender kunnen worden belast gaat in dit geval niet op omdat in de EU momenteel slechts sprake is van een zeer geringe arbeidsmobiliteit. De regelingen voor de inkomstenbelasting verschillen enorm per lidstaat en de complexiteit van deze regelingen ten aanzien van drempels, vrijstellingen en aftrek voor personen en gezinnen veroorzaakt problemen op het gebied van de harmonisatie van de grondslag. Het staat vast dat met de huidige regelingen niet voldaan wordt aan het billijkheidscriterium, niet ten aanzien van personen en niet ten aanzien van lidstaten. Een ander argument tegen grondslagharmonisatie is de zeer geringe arbeidsmobiliteit in de EU, die tot gevolg heeft dat nergens sterke druk wordt uitgeoefend om de regelingen inzake de inkomstenbelasting meer op elkaar af te stemmen. Er bestaat politieke weerstand tegen harmonisatie van de grondslag. Bovendien zouden de verschillen in belastingpolitiek en algemeen economisch beleid het onmogelijk maken overeenstemming over deze kwesties te bereiken. Alleen al op deze gronden moet de inkomstenbelasting op nationaal niveau geregeld blijven. De zichtbaarheid van deze belasting zou bijzonder groot zijn, evenals het verband tussen de financiering van de EU en het beheer van de middelen die ter beschikking van de begroting worden gesteld; de verantwoording zou zeker verbeteren. Deze belasting sluit niet direct aan bij het overige EU-beleid. Het is mogelijk dat als de nationale autoriteiten en de EU gebruik maken van dezelfde belastinggrondslag, het voor de lidstaten moeilijker wordt hun eigen economische en budgettaire prioriteiten te volgen. Zoals hierboven al werd opgemerkt, zou de mogelijkheid te beïnvloeden via de personenbelasting, worden beperkt. om het stabilisatiebeleid in het nationale Bovendien kan het evenwicht tussen directe en andere belastingen belastingstelsel worden verstoord. 36 Volgens gegevens van Eurostat besloeg de belasting op het inkomen van personen in 1995 23,4 procent van de totale belstingopbrengsten, waarbij het aandeel uiteenliep van 16,4 procent in Frankrijk tot 47,7 procent in Denemarken. Uitgedruk in procent van het BNP bedroegen de opbrengsten van belasting op het inkomen van personen in 1995 9,7 procent, uiteenlopend van 7,3 procent in Frankrijk tot 24,5 procent in Denemarken. 37 Voor verwijzingen naar de verschillende voorstellen voor EU-middelen op basis van een belasting op het inkomen van personen, zie Begg et. al. (1997). 7-10-1998 -20 BIJLAGE 2 • Deze belasting kan, afhankelijk van de vorm waarin zij gegoten zou worden, voldoende opbrengen om de gehele EU-begroting te financieren. Er bestaat echter een nauwe samenhang tussen het inkomen van personen en de conjunctuurcycli en de opbrengsten zouden dus met de conjunctuurcyclus kunnen veranderen, hoewel het geringe aandeel van de EU-begroting in het BNP van de EU het belang van dit effect waarschijnlijk zou temperen. • Er zijn geen belangrijke belemmeringen om de belasting op basis van de bestaande werkwijzen te innen; ontduiking en het aangeven van een te laag belastbaar inkomen is een veelvoorkomend probleem in veel lidstaten en zal dat ook blijven bij een EU-belasting. Begg et. al. (1997) bespreken een aantal voorstellen voor nieuwe eigen middelen op basis van inkomstenbelasting. Een van de belangrijkste conclusies daarbij is dat, met progressiviteit als centrale doelstelling en ervan uitgaande dat 50 procent van de begrotingsuitgaven wordt gefinancierd uit de progressieve bron, het totale progressieve gehalte in de context van Agenda 2000 misschien zo uitgesproken is, dat het politiek ongemakkelijk ligt38. Schema 6 Criteria Beoordeling Inkomstenbelasting Billiikheid Gedifferentieerde belasting van verschillende bronnen van inkomsten en maatregelen in de vorm van persoonlijke en andere aftrekposten hebben tot aanzienlijke verschillen in de belastinggrondslag geleid, waardoor, als dit een eigenmiddelenbron zou worden, horizontale onbillijkheid zou ontstaan (ten aanzien van personen en ten aanzien van belastingbetalers/werknemers, gaan de gebruikelijke argumenten voor centralisatie in het geval van de inkomstenbelasting niet op. lidstaten). Gezien de geringe mobiliteit van EU- 1 Grondslagharmonisatie Afwezig. Zichtbaarheid voor belastingbetalers ~. Zeer z,cntbare. belastm3- gemeenschapp^beleld Geen directe ^sluiting. d k Toereikendheid Itmff dhe'd en tand Imatiaha'd s Toereikende, over het algemeen stabiele, hoewel enigszins verandedijke opbrengsten. Weinig extra kosten voor administratie en I inning. Afhankelijk van de vorm van het systeem zouden kosten in I verband met naleving en ontduiking kunnen stijgen. I I 3. 7. Bronbelasting op renteopbrengsten Als de woonplaats en de plaats waar de economische activiteit zich afspeelt van elkaar verschillen, kan dat leiden tot ontwijking van belasting op inkomsten, wat met name het geval is bij 38 Zie Begg et. al. (1997), blz. 23-24; volgens hun ramingen zou, als de EU-begroting 1,27 procent van het EU-15 BNP zou bedragen en 50 procent van de uitgaven gefinancierd zou worden uit de progressieve middelenbron, Portugal slechts 0,47 procent van het BNP bijdragen, terwijl dat voor Luxemburg maar liefst 2,07 procent zou zijn. De bijdragen van de overige lidstaten zou tussen deze twee percentages in liggen. 7-10-1998 - 2 1- BIJLAGE 2 opbrengsten uit rente en dividend. In de praktijk kan vanwege verschillen in belastingbehandeling van opbrengsten van spaargelden en kapitaal een kapitaalstroom in de richting van het lichtste belastingregime ontstaan, wat tot schadelijke belastingconcurrentie en een geheel verkeerde allocatie van de middelen zou kunnen leiden; als de belasting op een hoger bestuursniveau zou worden geheven, zouden de kosten van deze middelenallocatie beperkt blijven. In de EU zijn Luxemburg, Nederland en Denemarken uitzonderingen, omdat zij geen bronbelasting kennen. In alle andere lidstaten, behalve België, Oostenrijk, Finland en Zweden, geldt de bronbelasting alleen voor ingezetenen. Daardoor kunnen buitenlanders, na de afschaffing van de deviezencontroles, belastingen geheel vermijden door hun inkomsten te kanaliseren via lidstaten die geen bronbelasting kennen. Op verzoek van de Raad heeft de Commissie op 20 mei 1998 een voorstel voor een richtlijn ingediend om in de Gemeenschap een minimum van effectieve belastingheffing op inkomsten uit spaargelden in de vorm van rente te garanderen39. Met het voorstel van de Commissie wordt beoogd een minimumbelasting in te voeren op renteopbrengsten die in de ene lidstaat worden betaald aan een ontvanger in een andere lidstaat. Het voorgestelde minimumtarief bedraagt 20 procent, maar de lidstaten kunnen een hoger tarief vaststellen als zij dat wensen. De lidstaten kunnen zelf kiezen of zij deze bronbelasting willen invoeren of alle andere lidstaten waar de ontvanger verblijft informatie willen verstrekken over inkomsten uit spaargelden (in de toelichting bij het voorstel wordt dit het "coëxistentiemodel" genoemd). Uit het onderstaande blijkt dat dit voorstel geen veelbelovende basis is voor een nieuwe bron van eigen middelen van de EU. • Economische doelmatigheid is een argument voor het toewijzen van deze belasting aan een hoger bestuursniveau. • Het is niet duidelijk welke gevolgen deze belasting zou hebben voor de billijkheid, en er zijn niet direct gegevens beschikbaar om dit aspect goed te onderzoeken. In principe zal de invoering van een dergelijke belasting waarschijnlijk wel aan het billijkheidscriterium voldoen, omdat de hoogte van spaargelden, en welvaart, waarschijnlijk in hoge mate evenredig is met de hoogte van het inkomen. • De belasting zou zeer zichtbaar zijn voor de (misschien kleine groep) belastingbetalers. • De grondslag is niet voldoende geharmoniseerd. In sommige gevallen wordt alleen een bronbelasting geheven op rente en dividend op beleggingen en investeringen in het buitenland, in andere gevallen op opbrengsten uit beleggingen en investeringen in binnen- en buitenland en in weer andere gevallen wordt alleen bronbelasting geheven op rente maar niet op dividenden, of vice versa, terwijl ook de belastingbehandeling van meerwaarden kan verschillen. 39 Zie Commissie van de Europese Gemeenschappen (1998). 7-10-1998 -22- BIJLAGE 2 • In het voorstel van de Commissie voor een minimumbronbelasting wordt de algemene grondslag vastgesteld waarop de belasting wordt geheven40, maar wordt tegelijkertijd, door middel van het "coëxistentiemodel", de mogelijkheid van verschillende nationale grondslagen open gelaten. • Het voorstel van de Commissie voor een minimumbronbelasting sluit duidelijk aan bij het gemeenschappelijk beleid. De idee van een bronbelasting sluit rechtstreeks aan bij de liberalisatie van de kapitaalmarkt en de financiële markt en bij de opheffing van deviezencontroles in de afgelopen jaren, en is duidelijk een aanvulling op het liberalisatiebeleid omdat zo'n heffing ervoor zorgt dat kapitaal in fiscaal opzicht niet onterecht. wordt bevoordeeld boven de minder mobiele factor arbeid. • Het is niet mogelijk vast te stellen of deze belasting voldoende middelen zou opleveren41. Bovendien zouden deze opbrengsten als gevolg van schommelingen in de rentetarieven en op de kapitaalmarkten bijzonder veranderlijk en onvoorspelbaar kunnen zijn, vooral in periodes van snelle structurele veranderingen in het financiële systeem, zoals die zich in de afgelopen jaren hebben voorgedaan. Daar komt nog bij dat financiële instellingen wellicht nieuwe instrumenten zullen ontwikkelen om de belasting te ontwijken. i Het voorstel van de Commissie heeft ten doel schadelijke belastingconcurrentie tussen nationale belastingstelsels te voorkomen omdat die tot gevolg zou kunnen hebben dat de belastinggrondslag in sommige lidstaten wordt uitgehold, verstoringen die worden veroorzaakt door de belastingstelsels uit de weg te nemen en ervoor te zorgen dat de praktijk verenigbaar is met de regelgeving betreffende de interne markt. Het voorstel is dus niet ontwikkeld met het oog op het vinden van een nieuwe bron van eigen middelen. Het biedt inderdaad weinig houvast voor het baseren van nieuwe eigen middelen op een bronbelasting, ten eerste omdat die alleen geldt voor niet-ingezetenen die in een bepaalde lidstaat renteopbrengsten hebben, en ten tweede omdat het "coëxistentiemodel" het moeilijk maakt de grondslag te berekenen waarop de belasting wordt geheven. 40 Zie van de Europese Gemeenschappen (1998), artikelen 4 en 5. 41 Volgens een raming van Drèze en Malinvaud (1994), punt 9. 2, blz. 98, bedragen de potentiële opbrengsten 1 procent of meer van het BNP van de EU. Dat is duidelijk voldoende om een groot deel van de begrotingsbehoeften te financieren. De auteurs verklaren echter nergens hoe zij tot deze raming zijn gekomen. 7-10-1998 23 BIJLAGE 2 Schema 7 Bronbelasting op renteopbrengsten Criteria Beoordeling Billijkheid Vanwege de mobiliteit van kapitaal is de belasting nodig om in Fiscaal opzicht een evenwichtige behandeling van kapitaal en arbeid te waarborgen. Hoewel het vanuit dit oogpunt voor de hand lijkt te liggen deze belasting aan de EU toe te wijzen, is het de vraag of dat de billijkheid niet in het gedrang brengt. De hoogte van het spaargeld is evenredig aan de hoogte van het inkomen, dus deze belasting zou progressief kunnen worden genoemd. Momenteel is dit echter niet meer dan giswerk, want er zijn geen gegevens over grensoverschrijdende beleggingen en investeringen per lidstaat om dit voorstel aan te toetsen. Grondslagharmonisatie Onvolledig, hoewel er enige vooruitgang is geboekt. Zichtbaarheid voor belastingbetalers Zeer zichtbaar. Aansluiting bij gemeenschappelijk beleid Toereikendheid, doeltreffendheid en kostendoelmatigheid Sluit aan bij de voorgestelde richtlijn voor een minimumbronbelasting. Tevens is deze belasting een aanvulling op de afschaffing van deviezencontroles en de liberalisatie van de kapitaalmarkt en de financiële markt, in die zin dat zij ervoor zorgt dat kapitaal geen preferentiële behandeling krijgt ten opzichte van arbeid. De opbrengsten zijn onzeker, veranderlijk en onvoorspelbaar. De inning van de belasting door financiële instellingen is eenvoudig en brengt geen extra nalevingskosten met zich. Als een gemeenschappelijke minimumbelasting wordt vastgesteld, moet een administratief apparaat worden opgezet in verband met het toezicht en de naleving. 3. 8. ECB-privilege Het privilege komt voort uit de monopoliepositie van de centrale bank als uitgever van biljetten die als wettig betaalmiddel dienen, en die uiteraard geen rente dragen, of, in het geval van verplichte reserves, een lagere rente dragen dan het markttarief. Deze niet-rentedragende verplichtingen vormen de monetaire basis. De tegenhanger daarvan (overheidspapier en andere activa, zoals deviezenreserves) brengt wel rente op volgens het markttarief. De winst die daaruit voortkomt vormt de belangrijkste bron van opbrengsten van de centrale bank. In de praktijk komt een belasting op het privilege neer op een belasting op winsten van de ECB of de nationale centrale banken. De privilegeopbrengsten vloeien niet rechtstreeks naar de Schatkist maar naar de centrale bank, die vervolgens weer een deel van de winst overdraagt aan de regering. In tijden van hoge inflatie was dit privilege in verschillende lidstaten een belangrijke bron van overheidsinkomsten, alsmede in landen met een gereguleerd financieel systeem42. Sinds het begin van het convergentieproces en 42 In de literatuur worden vele ramingen gegeven van de privilegeopbrengsten. Zie bijvoorbeeld de ramingen in Commissie van de Europese Gemeenschappen (1993a), tabel 32, blz. 90. Volgens de ramingen van Gros (1990) bedroegen deze opbrengsten in 1982 in Portugal 5,86 procent van het BNP, maar in 1993 slechts 0,80 procent; voor Griekenland was dat 3,39 procent en 0,90 procent; voor Italië 1,45 procent en 0,75 procent; voor Spanje 1,87 procent en 0,91 procent; en voor Duitsland 0,48 procent en 0,52 procent; zie Gros (1990), tabel 7. 1, blz. 165. Zie ook Rovelli (1994) voor meer en uitvoeriger ramingen van de bron en de rol van het privilege 7-10-1998 -24- BIJLAGE 2 de sterke daling van de inflatie in de afgelopen jaren vormt het privilege in praktisch alle lidstaten nog slechts een zeer gering aandeel van de begrotingsinkomsten. Bovendien heeft in de afgelopen jaren in bijna alle lidstaten de nationale bank een onafhankelijke positie gekregen, waardoor er niet meer van kan worden uitgegaan dat de winsten van de centrale bank automatisch naar de regering vloeien. Tenslotte zal, overeenkomstig de regels van het Verdrag betreffende de Europese Unie, het privilege in de toekomst toekomen aan de Europese Centrale Bank (ECB), als gevolg van haar monopoliepositie voor de uitgifte van bankbiljetten. Deze opbrengsten worden verdeeld over de aandeelhoudende centrale banken naar rato van hun gestorte aandelen in de ECB43, en vloeien dus indirect naar de regeringen van de lidstaten. Om de afdracht van de privilegeopbrengsten aan de EU-begroting mogelijk te maken zou dus de met dit privilege verband houdende winst van de nationale centrale banken rechtstreeks moeten worden belast. • Het privilege komt toe aan de £U omdat het voortkomt uit het gemeenschappelijk monetair beleid dat door de ECB wordt gevoerd, op niet-regionale schaal. In dit opzicht zijn de privilegeopbrengsten vergelijkbaar met de traditionele eigen middelen, die voortvloeien uit de toepassing van het handelsbeleid in de vorm van een gemeenschappelijk douanetarief. Het probleem van de billijkheid speelt hier niet direct. Als de transactietechnieken minder ontwikkeld zijn in de armere landen kan enigszins sprake zijn van een regressieve werking, omdat het bij het privilege gaat om een belasting op de monetaire tegoeden. Dit is echter waarschijnlijk van ondergeschikt belang, omdat in de EMU op grote schaal dezelfde transactietechnieken zullen worden gehanteerd. • De belastinggrondslag is volledig geharmoniseerd en wordt gevormd door de winsten van de centrale bank. In de overgangsperiode vormt de behandeling van de lidstaten die niet deelnemen aan de EU een probleem. Bovendien moet voor de lidstaten die voor onbepaalde tijd niet deelnemen een mogelijkheid worden gevonden om toch bij te dragen door middel van een vergelijkbare belasting. Het is wellicht in dit geval niet eenvoudig om de nodige regelingen te treffen om de mogelijkheden van het privilege als bron van eigen middelen ten volle te benutten. Het ECB-privilege is niet zichtbaar voor de belastingbetalers. • Het privilege als bron van eigen middelen zou gemakkelijk uitvoerbaar zijn, geringe administratieve lasten met zich brengen en zich niet lenen voor fraude en ontduiking. in de overheidsfinanciën van verschillende lidstaten. Buiter et. al. (1998), tabel 10. 1, blz. 183, geven tenslotte de meest recente gegevens betreffende de rol van het privilege in de overheidsfinanciën van de lidstaten in de periode 1985 tot 1994. 43 Zie artikel 33 van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie. Dit artikel luidt als volgt "De nettowinst van de ECB wordt in de onderstaande volgorde overgedragen: (a) een door de Raad van bestuur vast te stellen bedrag, dat niet meer dan 20% van de nettowinst mag bedragen, wordt naar het algemeen reservefonds overgedragen tot een maximum van 100% van het kapitaal; (b) de resterende nettowinst wordt onder de aandeelhouders van de ECB verdeeld naar rato van hun gestorte aandelen". 7-10-1998 -25 BIJLAGE 2 • Het is mogelijk dat het ECB-privilege aanzienlijke opbrengsten voor de EU-begroting oplevert. In een evenwichtstoestand is het ECB-privilege ongeveer gelijk aan de belasting op de nominale tegoeden, of het inflatiepercentage, en de verhouding tussen nominale tegoeden en BNP. Als prijsstabiliteit inhoudt dat het inflatiepercentage tussen de 0 en 2 procent ligt, en uitgaande van de veronderstelling dat de monetaire tegoeden ongeveer 10 procent van het BNP bedragen, dan zouden de privilegeopbrengsten tussen 0 en 0,2 procent van het BNP van de EU bedragen44. Het is echter duidelijk dat het hier om onzekere en onstabiele opbrengsten gaat, die grote schommelingen kunnen vertonen als gevolg van veranderingen in de transactietechnieken. Een ernstig bezwaar tegen het ECB-privilege als eigenmiddelenbron is het gebrek aan zichtbaarheid voor de belastingbetalers. Hoewel de onderliggende bron van de opbrengsten, de inflatie, zeer zichtbaar is, geeft deze geen enkele informatie over de kosten van de EU en de financiering daarvan. Tenslotte maken de transactietechnieken het steeds gemakkelijker monetaire tegoeden aan te houden in rentedragende activa, waardoor de belastinggrondslag van het ECB- privilege in de toekomst zeer smal wordt. Schema 8 I Belasting op het ECB-privilege Criteria Beoordeling Billijkheid In de EMU kan het privilege worden toegewezen aan de lidstaten. Grondslagharmonisatie Volledig; in alle lidstaten identiek. 'belasZgtetalers Als imPliciete belasting is het privilege niet zichtbaar. Aansluiting bij gemeenschappelijk beleid w rechtstreeks voort uit de EMU Toereikendheid d alt ff ndhaid an f had 9 t H I k Waarschijnlijk levert deze belasting aanzienlijke opbrengsten op, die echter bijzonder onstabiel kunnen zijn omdat zij afhangen van de vraag naar monetaire tegoeden, die zelf weer beïnvloed wordt door de conjunctuurcyclus. Hoewel prijsstabiliteit in de EMU ook een stabiele grondslag voor het privilege zou opleveren, zou deze grondslag als gevolg van veranderingen in inkomensschommelingen smaller kunnen worden, waardoor de opbrengsten onbetrouwbaar en onvoorspelbaar worden. De administratie zou zeer eenvoudig zijn. Er zou slechts een minimaal aantal "belastingbetalers'' bij betrokken zijn (de nationale centrale banken) en de kosten voor naleving en toezicht zouden te verwaarlozen zijn. transactietechnieken en reële 44 Een ander voorbeeld redenering de potentiële privilegeopbrengsten raamt bij verschillende combinaties van direct opeisbare deposito's en nominale rentetarieven (die voor inflatie staan); hij laat zien dat deze opbrengsten kunnen variëren van 0,004 procent van het BNP tot maar liefst 0,3 procent van het BNP; zie Rovelli (1994), tabel 6, blz. 41. (1994), die volgens een vergelijkbare is Rovelli 7-10-1998 26 BIJLAGE 2 4. OPMERKINGEN TOT BESLUIT In de economische theorie zijn criteria te vinden voor het toewijzen van belastinginstrumenten aan verschillende bestuursniveaus in een federale structuur. Als eenmaal is vastgesteld dat bepaalde belastingen aan een hoger bestuursniveau toekomen, kan aan de hand van bijkomende criteria worden bepaald of de belastinginstrumenten geschikt zijn als bron van eigen middelen voor de financiering van de EU. Uit deze bijlage blijkt dat verschillende belastingen wel voldoen aan de economische criteria, maar dat ze bijna allemaal in meer of mindere mate tekortschieten als ze worden getoetst aan de bijkomende criteria. Sommige belastingen voldoen beter dan andere aan bepaalde criteria, maar als het erom gaat de EU-begroting volledig met nieuwe eigen middelen te financieren, voldoet geen enkele van de besproken belastingen in voldoende mate aan alle criteria. Dit is gedeeltelijk een weergave van waardeoordelen over het relatieve belang van elk criterium bij de beoordeling van mogelijke eigen middelen. In tabel 1 wordt een overzicht gegeven van de beoordeling van de mogelijke eigenmiddelenbronnen, gerangschikt op basis van de criteria in de drie studies die in de tabel worden genoemd en waarnaar in deze bijlage herhaaldelijk wordt verwezen. Tabel 1 Rangorde van mogelijke nieuwe eigen middelen in drie studies CCs/EnergiebelastingW Gedifferentieerde BTW-heffing Accijnzen op tabak, alcohol en minerale olie Vennootschapsbelasting Communicatiebelastingen Inkomstenbelasting Bronbelasting op renteopbrengsten <1> ECB-privilege European Economy*2' Begg et. Al. <3> Keen<4> 1 3 4 2/3 - 5 4 2 6 1 3 4 2 5 7 8 2 1 4 3/4 - 5 2 3 •; niet beschikbaar; (1) dit heeft geen betrekking op recente voorstellen van de Commissie: Bron: (2) Commissie van de Europese Gemeenschappen (1993a): op. cit. , tabel 31, blz. 85. (3) Begg et. al. (1997): op. cit. , tabel 6. 1, blz. 51; (4) Keen (1995): op. cit. , tabel 3. 14, blz. 81 Het gaat hier om een rangorde; 1 is de optie waaraan de voorkeur wordt gegeven, 8 is de optie die het minst in aanmerking komt; gelijke cijfers geven aan dat de betrokken belastingen op een bepaald criterium gelijk scoren. In tegenstelling tot de andere studies die hier worden behandeld, vindt Spahn (1993) dat alle voorstellen sterke punten hebben, zonder dat hij een rangorde aanbrengt45. Uit deze tabel blijkt duidelijk dat als er een keuze zou moeten worden gemaakt, de 45 Zie Spahn (1993), met name paragraaf 5 (Opmerkingen tot besluit), blz. 580-581. 7-10-1998 -27- BIJLAGE 2 BTW-optie wellicht als eigenmiddelenbron in aanmerking zou komen; deze optie wordt in twee van de drie in de tabel behandelde studies als eerste genoteerd en heeft bovendien de steun van het Europees Parlement in het verslag van het Europees Parlement (1994); zoals hierboven al werd opgemerkt, heeft de Commissie zich ook voorstander getoond van een C02/Energiebelasting. Dit gebrek aan overeenstemming weerspiegelt de meer fundamentele problemen in de huidige fase van de Europese integratie. Het is duidelijk dat het weliswaar mogelijk is een nieuwe bron van eigen middelen te vinden, maar dat dit een grondige voorbereiding vergt van alle betrokken partijen. Het spreekt echter niet vanzelf dat het versterken van de financiële onafhankelijkheid op zichzelf reden genoeg is voor het invoeren van nieuwe eigen middelen. Als daarvoor ook andere, meer algemene politieke argumenten kunnen worden aangevoerd, kunnen nieuwe eigen middelen worden ingevoerd als onderdeel van meer fundamentele, omvangrijke hervormingen. Tenslotte blijkt uit dit overzicht dat het niet waarschijnlijk is dat er één belasting is die aan alle criteria om als bron van eigen middelen voor de EU te dienen, beantwoordt. Een meer veelbelovende mogelijkheid zou kunnen zijn dat de gewenste kenmerken van verschillende middelen worden gecombineerd en dat aan de hand daarvan in de toekomst nieuwe eigen middelen worden ontwikkeld. Het is denkbaar dat er meer fundamentele veranderingen in het stelsel van eigen middelen van de EU zullen optreden, waarvan de invoering van nieuwe eigen middelen slechts een onderdeel is. Een van de mogelijkheden op de middellange termijn is een gedifferentieerd BTW-stelsel, dat veel zichtbaarder is dan het huidige stelsel, ongeveer zoals het Europees Parlement in zijn verslag (1994) heeft voorgesteld. Op de lange termijn, met als belangrijke doelstelling de versterking van de financiële onafhankelijkheid, doen zich verschillende mogelijkheden voor. Het ECB-privilege, een vorm van bronbelasting op renteopbrengsten, accijnzen en de communicatiebelastingen zijn reële mogelijkheden voor nieuwe eigen middelen, mits extra stappen worden genomen met het oog op de verdere integratie van de EU. De vooruitzichten voor nieuwe eigen middelen op basis van vennootschapsbelasting of inkomstenbelasting zijn minder gunstig. Als de ontwikkelingen op het gebied van milieu of vervoer het nodig maken specifieke belastingen in deze sectoren te heffen, zou de opbrengst daarvan kunnen worden toegewezen aan de EU-begroting, zodat de financiële onafhankelijkheid wordt bevorderd. Referenties Albi, E. , R. Paredes and E. Corona (1997): "Corporate Tax as a Possible Fifth Own Community Resource: How Much Harmonisation is Necessary?", study XIX/B1/9602 prepared for the Commission of the European Communities DG-XIX. June. Begg, I. , N. Grimwade and P. Price (1997): "The Own Resources of de Europese Unie: Analysis and Possible Developments", Report prepared for the Directorate-General for Research of the European Parliament, Draft 19th August 1997. Buchanan, J. (1950): "Federalism and Fiscal Equity", American Economic Review, 50. Buiter, W. t G. Corsetti, P. Pesenti (1998): Financial Markets and European Monetary Cooperation The Lessons of the 1992-93 Exchange Rate Mechanism Crisis, Cambridge University Press. 7-10-1998 - 28 - BIJLAGE 2 Bureau, D. and P. Champsaur (1992): "Fiscal Federalism and European Economic Unification", American Economic Review, Papers and Proceedings, May. Commission of the European Communities (1989): Proposal for a Council Directive on a Common System of Withholding Tax on Interest Income, COM(89) final, Official Journal of the European Communities, C 14906. Commission of the European Communities (1992a): The Climate Challenge Economic Aspects of the Community's Strategy for Limiting C02 Emissions", European Economy no. 51, May. Commission of the European Communities (1992b): The Economics of Limiting C02 Emissions" European Economy Special Edition no. 1. Commission of the European Communities (1992c): The System of Own Resources, COM (92) 81 final, March 10. Commission of the European Communities (1992d): Report of the Committee of Independent Experts on Company 'Taxation, March. Commission of the European Communities (1993a): "Stable Money - Sound Finances Community Public Finance in the Perspective of EMU", European Economy no. 53. Commission of the European Communities (1993b): The Economics of Community Public Finance", European Economy, Reports and Studies, no. 5. Commission of the European Communities (1994a): Growth, Competitiveness, Employment, The Challenges and Ways Forward into the 21st Century, White Paper, Luxembourg. Commission of the European Communities (1994b): "Applying Market Principles to Government Borrowing; Growth and Employment, The Scope for a European Initiative", European Economy, Reports and Studies, no. 1. Commission of the European Communities (1995): Amended Proposal for a Council Directive Introducing a Tax on Carbon Dioxide Emissions and Energy, COM (95) 172 final, May 10. Commission of the European Communities (1996): A Common System of VAT A Programme for the Single Market, COM (328) final, July 22. Commission of the European Communities (1997a): "Budget Contributions, EU Expenditure, Budgetary Balances and Relative Prosperity of the Member States", paper prepared by DG-XIX and forwarded to the Ecofin Ministers by President Santer for their October 13 meeting. Commission of the European Communities (1997b): Proposal for Council Directive 97/30/EC Restructuring the Community Framework for the Taxation of Energy Products, Working Paper XXI/1055/97-EN. Commission of the European Communities (1997c): Proposal for Council Directive Restructuring the Community Framework for the Taxation of Energy Products, COM (97) 30 final. Commission of the European Communities (1997d): Action Plan for the Single Market, Communication of the Commission to the Council, CSE (97)1 final, June 4. Commission of the European Communities (1997e): "A Package to Tackle Harmful Tax Competition in de Europese Unie", COM (97) 564 final, November 5. Commission of the European Communities (1998): Proposal for a Council Directive to Ensure a Minimum of Effective Taxation of Savings Income in the Form of Interest Payments within the Community, COM (1998) 295 final, May 20; and Official Journal of the European Communities, C 212, July 8,1998. Council Directive 91/680/EEC of December 16, 1991, Supplementing the Common System of Value Added tax and Amending Directive 77/388/EEC with a View to the Abolition of Fiscal Frontier, Official Journal of the European Communities L 37, December 31,1991. Courchene, T. (1993): "Reflections on Canadian Federalism: Are there Implications for European Economic and Monetary Union?", in Commission of the European Communities (1993b). De Grauwe, P. and L. Papademos (éd. ): The European Monetary System in the 1990s, CEPS and Bank of Greece, Longman. 7-10-1998 - 2 9- BIJLAGE 2 Devereux, M. and M. Pearson (1989): Corporate Tax Harmonisation, Institute of Fiscal Studies Report Series no. 35, Institute of Fiscal Studies, London. Devereux, M. (éd. , 1996): The Economics of Tax Policy, Oxford University Press. Drèze, J. and E. Malinvaud (1994): "Growth and Employment: The Scope for a European Initiative", in Commission of the European Communities (1994b). Ecofin Council (1997): Conclusions of the Ecofin Council Meeting on 1 December 1997 Concerning Taxation Policy, Official Journal of the European Communities 98/C 2/01. European Communities Court of Auditors (1998): "Bilan du Système des Ressources Fondées sur la TVA et le PNB", draft, Spring. European Parliament (1984): "Draft Treaty Establishing de Europese Unie", Rapporteur A. Spinelli, February. European Parliament (1990): "Interim Report of the Committee on Budgets on the Financing of the European Community", Rapporteur Joan Colom I Naval, A3-0317/90. European Parliament (1994): "Draft Report on a New System of Own Resources for de Europese Unie", Rapporteur Horst Langes, Committee of Budgets, A3-0000/94. Gros, D. (1990): "Seigniorage and EMS Discipline", chapter 7 in De Grauwe and Papademos (éd. ). Keen, M. (1995): "Objectives and Criteria of the Community's Fifth Own Resource", study prepared for the Commission of the European Communities DG-XIX, Final Report, December. MacDougall, D. (1977J: Report of the Study Group on the Role of Public Finance in European Integration, vol. I and II, Commission of the European Communities, Economic and Financial Series. Mintz, J. (1996): T he Corporation Tax", chapter 4 in M. Devereux (éd. , 1996). Padoa-Schioppa, T. (1987): Efficiency, Stability and Equity A Strategy for the Evolution of the Economic System of the European Community, Report of a Study Group Appointed by the Commission of the European Communities, and Presided by T. Padoa-Schioppa, H/49/87. Rovelli, R. (1994): "Reserve Requirements, Seigniorage and the Financing of the Government in an Economic and Monetary Union", in Commission of the European Communities (1994b). Spahn, B. (1993): The Consequences of Economic and Monetary Union for Fiscal Federal Relations in the Community and the Financing of the Community Budgef, in Commission of the European Communities (1993b). Verbeke, A. , W. Winkelmans, H. Haralambides, A. van Klink and A. Veenstra (1998a): "Empirical Estimation of the Final Destination of Goods Imported through the Major European Gateways, Final Report - Partim Antwerp", study prepared for the Commission of the European Communities DG-XIX, March 11. Verbeke, A. , W. Winkelmans, H. Haralambides, A. van Klink and A. Veenstra (1998b): "A Calculation of the Rotterdam Effect", study prepared for the Commission of the European Communities DG XIX, February. Wildasin, D. (1990): "Budgetary Pressures in the EEC: A Fiscal Federalism Perspective", American Economic Review, Papers and Proceedings, May. • • •> 7-10-1998 BIJLAGE 3 Concept en berekening van het begrotingssaldo 1. INLEIDING Het begrotingssaldo1, dat wil zeggen het verschil tussen hetgeen een lidstaat aan de begroting van de Europese Unie bijdraagt en hetgeen de EU in die lidstaat uitgeeft, wordt vaak beschouwd als een eenvoudig middel om de netto financiële voordelen van het lidmaatschap van de Europese Unie in één cijfer uit te drukken. De Commissie heeft reeds herhaaldelijk voor deze simplistische en misleidende benadering gewaarschuwd, die voorbijgaat aan het werkelijke evenwicht tussen de voor- en nadelen die uit het lidmaatschap van de Unie voortvloeien2. In deze bijlage wordt kort ingegaan op de methodologische kwesties die door de berekening van het begrotingssaldo worden opgeworpen. In paragraaf 2 worden de moeilijkheden in verband met de berekening en de interpretatie van begrotingssaldi onderzocht; in paragraaf 3 komen alternatieve methoden voor de berekening van het begrotingssaldo aan bod, die teruggaan op verschillende omschrijvingen van uitgaven en bijdragen. Ten slotte worden in paragraaf 4 de twee definities van saldo die in dit verslag worden gebruikt - de "operationele" definitie en de "Britse correctie" definitie - uitgelegd. 2. PROBLEMEN MET HET CONCEPT BEGROTINGSSALDO3 Het begrotingssaldo lijkt een eenvoudig gegeven, maar het is geen correcte maatstaf van de voordelen van het lidmaatschap van de EU. Budgettaire stromen zijn niet het enige voordeel van het lidmaatschap van de EU. Er zijn immers niet alleen financiële maar ook niet-financiële voordelen en verplichtingen. De niet-budgettaire dimensie is zelfs van groter belang dan de budgettaire. Zo kunnen de voordelen van gemeenschappelijke doelstellingen als liberalisatie van het handelsverkeer en economische integratie niet alleen maar in termen van budgettaire stromen worden uitgedrukt. Begrotingsmiddelen komen trouwens niet alleen de ontvangers ervan ten goede, maar ook de andere lidstaten in de vorm van terugverdieneffecten; typische voorbeelden zijn de Structuurfondsen en de externe uitgaven, waar de uitvoering van projecten vaak tot aankopen van goederen en diensten in andere lidstaten leidt. Begrotingssaldi worden vaak "netto saldi" genoemd. De In dit verslag gebruikte term begrotingssaldo, die de voorkeur krijgt boven netto saldo, ligt echter meer voor de hand; in de eerste plaats omdat het concept saldo reeds op zichzelf op een verschil duidt en in de tweede plaats omdat het overbodig is begrotingsposities nader te omschrijven met netto of bruto. Het concept begrotingssaldo beoogt met name het verschil tussen de bijdragen aan en de ontvangsten uit de EU-begroting weer te geven. Deze kwesties zijn uitvoerig besproken in het document van de Europese Commissie (1997): "Begrotingsbijdragen. EU-uitgaven. begrotingssaldi en relatieve welvaart van de lidstaten", mededeling van voorzitter Santer aan de Ecofin-Raad van 13 oktober 1997. Deze paragraaf is grotendeels gebaseerd op argumenten uit het document van de Commissie dat in voetnoot 2 wordt genoemd en dat bestemd was voor de Ecofin-Raad; zie Europese Commissie (1997), punt 4, p. 8-9. 07-10-1998 - 2- BIJ LAG L 3 De begrotingssaldi, zoals zij traditioneel worden gemeten, geven de voordelen van het EU- lidmaatschap om ten minste drie redenen niet juist weer: • • • Ten eerste zeggen zij niets over de positieve externe effecten van het EU-beleid; zo komen de uitgaven in het kader van het GLB, de structuurmaatregelen en het externe beleid niet alleen de directe ontvangers ten goede, maar hebben zij ook spill-over-effecten tot buiten de nationale grenzen; Ten tweede kunnen de uiteindelijke begunstigden van het uitgavenbeleid van de EU dikwijls niet onmiddellijk worden geïdentificeerd; de GLB-uitgaven voor exportrestituties bijvoorbeeld kunnen worden genoteerd als toegewezen aan de lidstaten waaruit de goederen zijn uitgevoerd, terwijl de uiteindelijke begunstigden in feite producenten in andere lidstaten zijn. Een ander voorbeeld zijn de uitgaven voor onderzoek, waar multinationale consortia om EU-betalingen verzoeken aan een lid van het consortium of op een bankrekening in België of Luxemburg; Ten derde zijn de EU-begrotingsuitgaven zeer heterogeen, zodat vergelijkingen van de totale ontvangen bedragen vaak geen zin hebben bij de beoordeling van het 'Voordeel" dat uit dergelijke betalingen voortvloeit. Betalingen uit de Structuurfondsen verhogen de middelen van de ontvangende landen met het exacte bedrag van de geregistreerde betaling (hoewel er belangrijke spill-over-effecten kunnen zijn bij de besteding van de middelen); anderzijds verhogen de betalingen voor de aankopen van goederen en diensten (een groot deel van de administratieve uitgaven) de middelen in het ontvangende land slechts voor een gedeelte van het totale bedrag (de toegevoegde waarde die in dat land wordt gecreëerd). Tussen deze twee extremen liggen verschillende categorieën van uitgaven met een verschillende graad van "voordeel" voor het ontvangende land die het moeilijk maken bepaalde uitgavenposten uit te sluiten of ze tot betekenisvolle groepen samen te voegen. 3. PROBLEMEN BIJ HET METEN EN INTERPRETEREN: BEGROTINGSSALDO VERSCHILLENDE DEFINITIES VAN In deze paragraaf worden enkele belangrijke definitieproblemen besproken die de betrouwbaarheid van de methoden voor de berekening van het begrotingssaldo beïnvloeden en dikwijls ondermijnen. Bij de berekening van het begrotingssaldo moeten ten minste vier belangrijke keuzen worden gemaakt: i) de posten die moeten worden opgenomen in de berekening van de bijdragen van de lidstaten aan de EU-begroting; ii) de posten die moeten worden opgenomen in de berekening van de uitgaven van de EU in elke lidstaat; iii) het gebruik van kasgegevens dan wel van gegevens op basis van rechten en verplichtingen (inclusief de vraag hoe rekening moet worden gehouden met de overdracht van overschotten van voorafgaande jaren); iv) de mogelijkheid om de som van de begrotingssaldi aan te passen, zodat deze gelijk is aan nul. 07-10-1998 - 3- BIJLAGE 3 Met betrekking tot de bijdragen aan de EU-begroting moet worden uitgemaakt hoe de douanerechten en de landbouwheffingen (traditionele eigen middelen, TEM) het beste kunnen worden behandeld. Ongetwijfeld kunnen steekhoudende argumenten worden aangevoerd om deze eigen middelen bij de berekeningen volledig buiten beschouwing te laten, daar zij het resultaat zijn van communautaire beleidsmaatregelen en bij uitstek onder een hoger bestuurlijk niveau ressorteren dan dat van de regio of de staat waar zij worden geïnd. Hoewel dit formeel wellicht juist is, wordt vaak gezocht naar een mogelijkheid om deze middelen in de berekeningen op te nemen zodat de realiteit van een evenwichtige begroting wordt weerspiegeld. De opneming kan op basis van de feitelijke kasstromen geschieden, dan wel door de totale opbrengst van de TEM volgens een bepaalde verdeelsleutel (bijvoorbeeld op basis van het aandeel in het BNP van de EU) weer aan de verschillende lidstaten toe te rekenen. Eveneens van belang is de wijze waarop de TEM in het correctiemechanisme ten behoeve van het VK worden behandeld. Doordat bij de berekening van de correctie wordt uitgegaan van het aandeel van het Verenigd Koninkrijk in de gecombineerde BTW- en BNP-afdrachten4, houdt het mechanisme impliciet rekening met de TEM. Deze worden echter weer aan de lidstaten toegerekend naar gelang van hun gecombineerde BTW- en BNP-afdrachten (hetgeen - zoals elders in dit verslag wordt duidelijk gemaakt - nauwelijks verschilt van een toerekening op basis van een vaste BNP-sleutel). De uitgaven van de Europese Unie in de lidstaten dienen per definitie lager te zijn dan de totale EU-uitgaven. De uitgaven van de EU in derde landen hebben ongetwijfeld aanzienlijke spill-over effecten voor de lidstaten en worden vaak rechtstreeks aan EU-onderdanen betaald. Het zou echter onlogisch - en vanuit praktisch oogpunt ook bijna onmogelijk - zijn deze uitgaven expliciet aan een specifieke lidstaat toe te rekenen. Bovendien zijn er enkele kleine uitgavenposten die om praktische redenen bijna niet aan afzonderlijke lidstaten kunnen worden toegerekend (zoals overdrachten in verband met de deelname van de Unie in het kapitaal van het Europees Investeringsfonds, uitgaven voor dienstreizen van EU-ambtenaren, enz. ). De andere uitgaven worden vaak de "toegerekende uitgaven"5 genoemd en komen overeen met circa 94 % van de totale uitgaven. Terwijl er in brede kring overeenstemming heerst over de uitsluiting van de zojuist genoemde posten, lopen de meningen uiteen over de noodzaak van andere aanpassingen. De meest omstreden kwestie betreft de inaanmerkingneming van de administratieve uitgaven. De argumenten vóór de uitsluiting van deze uitgaven gaan terug op het heterogene karakter van de EU-uitgaven, waarop in het begin van deze bijlage werd gewezen. In de EU-terminologie worden met de toegerekende beleidsuitgaven6 Door middel van een gecompliceerde methode waarbij eerst het Britse aandeel in het BTW-stelsel van vóór 1988 wordt berekend en vervolgens de verandering in verband met het huidige stelsel wordt toegevoegd of afgenomen (het zogenaamde "voordeel voor het VK van het nieuwe stelsel", zie bijlage 4). Het begrip "toegerekende uitgaven" is in verband met de Britse correctie gedefinieerd in het document "Wijze van berekening, overmaking en opvoering op de begroting van de correctie van de budgettaire onevenwichtigheden overeenkomstig de artikelen 4 e*n 5 van het besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen", Raad van de Europese Unie, doe. 5455/94,9 maart, 1994, hoofdstuk IV. 2. Beleidsuitgaven worden in artikel 19, lid 1, van het Financieel Reglement van 21 december 1977 (PB L 356 van 31. 12. 1997) omschreven als de in deel B van de begroting opgenomen uitgaven van de Commissie voor beleidsmaatregelen. 07-10-1998 - 4- BUI AGE 3 de toegerekende uitgaven bedoeld waarop de administratieve uitgaven in mindering zijn gebracht, met andere woorden de uitgaven zonder de posten die in deel A van de EU-begroting zijn opgenomen, en zonder de uitgaven van de andere EU-instellingen. Het begrotingssaldo zoals gemeten door deze omschrijving van de uitgaven, wordt hier de operationele definitie genoemd. Enkele lidstaten berekenen en publiceren ramingen met betrekking tot het begrotingssaldo die op een nog nauwere definitie van de uitgaven zijn gebaseerd, waarin enkel rekening wordt gehouden met de geldstromen die via de nationale schatkisten lopen (en die gemakkelijk door de ministeries van Financiën kunnen worden geïdentificeerd). In deze omschrijving van de uitgaven worden niet alleen de administratieve uitgaven buiten beschouwing gelaten, maar ook alle betalingen die de EU- instellingen rechtstreeks aan de uiteindelijke begunstigden verrichten (zoals onderzoekscontracten, leningen en subsidies in het kader van verschillende zogenaamde "interne" beleidsmaatregelen). De kasgegevens en de gegevens op basis van rechten en verplichtingen lopen soms zeer sterk uiteen. Met name het feit dat de BTW- en de BNP-afdrachten van alle lidstaten en de cijfers voor de Britse correctie moeten worden aangepast op basis van betrouwbare statistische gegevens die eerst met aanzienlijke vertraging beschikbaar komen, heeft tot gevolg dat niet te verwaarlozen betalingen - in beide richtingen - buiten het referentiejaar kunnen plaatsvinden. De belangrijkste vertekening wordt echter veroorzaakt door overschotten uit voorafgaande jaren, die vanjaar tot jaar sterk kunnen verschillen. Zo was het overschot aan het einde van 1995 uitzonderlijk hoog (9,2 miljard ecu) en, naar achteraf bleek, meer dan tweemaal zo hoog als het niet-bestede overschot aan het einde van 1996 (4,4 miljard ecu). Op basis van de kasgegevens waren de begrotingssaldi van alle lidstaten in 1996 daarom in totaal zo'n 5 miljard ecu hoger tengevolge van de verandering in de omvang van het niet- bestede overschot. Door een dergelijk effect kan een vergelijking tussen de begrotingssaldi van verschillende jaren sterk worden vertekend. Door de omschrijving van begrotingssaldo die bij de berekening van de Britse correctie wordt gebruikt, wordt de kwestie van de niet-bestede overschotten omzeild. Daar de berekening van het saldo is gebaseerd op het verschil tussen het aandeel in de bijdragen aan de EU-begroting en het aandeel in de EU-uitgaven, vermenigdvuldigd met de totale EU-uitgaven, wordt er bij de berekening impliciet vanuit gegaan dat de som van alle betalingen aan de EU-begroting elk jaar gelijk is aan het bedrag van de EU-uitgaven. Dikwijls wordt voorgesteld om de restrictie op te leggen dat de som van de begrotingssaldi op nul moet uitkomen. Aldus wordt getracht de discussie op het verdelingsvraagstuk binnen de EU te concentreren: wat een bepaald land netto "betaalt", moet een ander land netto hebben "ontvangen". Zonder aanpassing komt het totaal van de cijfers echter niet op nul uit, maar op een negatief cijfer dat gelijk is aan de niet-toegerekende uitgaven (voornamelijk uitgaven buiten de EU). Dit zou tot gevolg hebben dat sommige lidstaten zich op het standpunt stellen dat zij aan andere partners financiële middelen hebben overgemaakt, die vervolgens de EU hebben verlaten. De aanpassing van de begrotingssaldi zodat de som ervan op nul uitkomt, kan op verschillende wijzen geschieden die onvermijdelijk andere distorsies tot gevolg hebben en die een vergelijking tussen de begrotingssaldi van twee jaren bemoeilijken. De twee meest gebruikte methoden zijn de verlaging van de bijdragen aan de EU-begroting tot het niveau van de toegerekende uitgaven (waarbij het procentuele aandeel van elke lidstaat op hetzelfde niveau wordt gehandhaafd) of de verhoging van 07-10-1998 - 5- BIJLAGE 3 de toegerekende uitgaven tot het niveau van de werkelijk verrichte betalingen. Bij de eerste methode wordt er impliciet vanuit gegaan dat de niet-toegerekende uitgaven over de lidstaten worden verdeeld naar gelang van hun bijdrage aan de EU-begroting; bij de tweede methode worden de niet- toegerekende uitgaven in dezelfde procentuele verhouding als de toegerekende uitgaven over de lidstaten verdeeld. Bovendien wordt bij beide methoden de totale omvang van elk begrotingssaldo (evenals de som van de absolute waarde van alle saldi) verlaagd. De methode die ten grondslag ligt aan de berekening van de Britse correctie - die gebaseerd is op het verschil tussen het aandeel in de bijdragen en het aandeel in de uitgaven - levert een reeks begrotingssaldi op waarvan de som op nul uitkomt. Bij deze methode wordt er impliciet vanuit gegaan dat de niet-toegerekende uitgaven in dezelfde procentuele verhouding worden verdeeld als de toegerekende uitgaven. 4. DE IN HET VERSLAG GEBRUIKTE DEFINITIES De combinatie van de twee of drie belangrijkste veronderstellingen die kunnen worden aangenomen met betrekking tot de vier factoren die in de bovenstaande paragraaf 3 zijn besproken, levert reeds 30 à 40 - zeer goed verdedigbare - definities van het begrip begrotingssaldo op. Hoewel de uit deze verschillende definities voortvloeiende ramingen bij de grotere lidstaten grotendeels hetzelfde beeld laten zien, kan het gebruik van verschillende definities bij de kleinere lidstaten tot significant verschillende resultaten leiden en een vergelijking tussen twee jaren aanzienlijk vertekenen. In dit verslag heeft de Commissie twee definities gebruikt, te weten de "Britse correctie" definitie en de operationele definitie. Alleen de eerste wordt tot op zekere hoogte officieel erkend, op basis van de regeling van Fontainebleau en door het gebruik ervan bij de berekening van de Britse correctie; de tweede strookt met de informatie die de Commissie de lidstaten vanaf 1995 elk jaar - op vertrouwelijke basis - verstrekt. 4. 1. De "Britse correctie" definitie Bij deze definitie wordt uitgegaan van de kasgegevens, dat wil zeggen alle betalingen die in een bepaald jaar aan of uit de EU-begroting worden verricht7. De belangrijkste gevolgen van deze definitie zijn als volgt: • De TEM-afdrachten worden impliciet weer aan de lidstaten toegerekend naar gelang van hun BTW- en BNP-afdrachten; Uit oogpunt van eenvoud is bij de berekeningen geen rekening gehouden met het zogenaamde "voordeel voor het VK van het nieuwe stelsel" en zijn de kasgegevens gebruikt, in plaats van de gegevens op basis van rechten en verplichtingen. 07-10-1998 - 6- BIJLAGE 3 • Voor de ramingen geldt de restrictie dat zij op nul moeten uitkomen, en de totale absolute omvang van de saldi wordt verlaagd door uitsluiting van de uitgavenposten die niet kunnen worden toegerekend (i. e. ongeveer 5 à 6 procent); • De gegevens worden beïnvloed door de aanpassingen van de bijdragen die betrekking hebben op voorafgaande jaren, maar niet door de mutatie van het overschot van het lopende jaar; • De uitgavenstromen waarmee rekening wordt gehouden, zijn die van de zogenaamde "toegerekende uitgaven". Dit betekent dat circa 6% van de uitgaven buiten beschouwing wordt gelaten (met name de uitgaven buiten de Europese Unie en enkele kleine posten die, om technische of conceptuele redenen, nauwelijks kunnen worden toegerekend). De administratieve uitgaven en de uitgaven voor de andere EU-instellingen zijn echter in de berekening opgenomen. 4. 2. De operationele definitie Deze definitie is eveneens gebaseerd op de kasgegevens. De belangrijkste gevolgen van deze definitie zijn als volgt: • Het gebruikte concept van de EU-uitgaven is dat van de zogenaamde toegerekende beleidsuitgaven, dat wil zeggen de toegerekende uitgaven zonder de administratieve uitgaven zoals bedoeld in deel A van de EU-begroting, en zonder de uitgaven van het Europees Parlement, de Raad, het Hof van Justitie, de Rekenkamer, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's8; • De TEM-afdrachten worden geacht volledig te zijn betaald door de lidstaat die deze middelen aan de EU-begroting afdraagt; • Voor de ramingen geldt niet de restrictie dat zij op nul moeten uitkomen; • De ramingen blijken bijzonder variabel te zijn door aanpassingen in verband met voorafgaande jaren en, bovenal, door de overdracht van overschotten uit voorafgaande jaren; • Er worden geen correcties aangebracht in de uitgavenstromen, die volledig in de berekening worden opgenomen. In het meest ideale geval zouden deze ramingen moeten worden opgenomen in een tabel waarin een 16e regel is voorzien voor de "Rest van de wereld" en een 17e regel voor de toevoegingen aan het overschot van het lopende jaar en voor de afneming van het overschot van het vorige jaar (met dienovereenkomstige aanpassingen in de 15 regels voor de lidstaten). Voorts zou in deze tabel het bedrag van de uitgaven voor deel A van de begroting moeten worden vermeld. 8 Zie voetnoot 6. 07-10-1998 De budgettaire correctie ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk BIJLAGE 4 1. INLEIDING Deze bijlage bevat een overzicht van de werking van het correctiemechanisme ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk, dat in 1984 bij de regeling van Fontainebleau werd ingevoerd. Om te beginnen wordt in herinnering gebracht wat de aanleiding voor deze regeling was en wat zij inhield. Vervolgens wordt geschetst hoe de begrotingsonevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk zich in het verleden heeft ontwikkeld en wat de toekomstige ontwikkeling zou kunnen zijn, zulks tegen de achtergrond van de hervormingsvoorstellen die de Commissie (in Agenda 2000) heeft voorgesteld. In de vierde paragraaf wordt de werking van het mechanisme geëvalueerd en worden enkele, daarmee samenhangende kwesties besproken. De laatste paragraaf gaat in op de gevolgen van het mechanisme voor het afroepingspercentage van de BTW-middelen en analyseert de mogelijkheid om dit percentage definitief vast te leggen. Grafiek 1 Begrotingsonevenwichtigheid van het VK en compensatie ("operationeel" saldo vóór en na compensatie; In procent van het BNP van het VK) 0. 8 0. 6 0. 4 0. 2 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 2. OORSPRONG VAN HET MECHANISME De kwestie van de Britse begrotingsonevenwichtigheid werd onmiddellijk na de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Europese Gemeenschap actueel. De aanzienlijke onevenwichtigheid was grotendeels het gevolg van twee factoren : i) de Britse landbouwsector was relatief kleiner en structureel anders dan die van de andere lidstaten, waardoor het Verenigd Koninkrijk minder subsidies uit hoofde van het GLB ontving; 07-10-98 - 2- BIJLAGE 4 ii) de bijdrage van het Verenigd Koninkrijk aan de financiering van de communautaire begroting was verhoudingsgewijs hoger, doordat het aandeel van het Verenigd Koninkrijk in de uniforme BTW-grondslag relatief hoger is dan zijn aandeel in het totale BNP van de Gemeenschap. In maart 1975 werd in Dublin overeenstemming bereikt over een eerste mechanisme om de kwestie van de Britse begrotingsonevenwichtigheid te regelen. Dit mechanisme - dat bekend staat als de "dynamische remmen" - beoogde te voorkomen dat de Britse bijdrage aan de EU-begroting te hoog opliep. De bijdrage zou worden afgetopt wanneer tegelijkertijd aan drie voorwaarden was voldaan (BBP per hoofd van de bevolking lager dan 85 procent van het communautaire gemiddelde, economische groei lager dan 120% van het communautaire gemiddelde, aandeel in de stortingen van de eigen middelen 10% hoger dan het aandeel in het totale communautaire BBP). Geen enkele Grafiek 2 Begrotingssaldo van het Verenigd Koninkrijk (Britse correctie definitie, in procent van het BNP; op basis van rechten en verplichtingen; zie tabel 7, Annex B en deze bijlage ;1998: raming) 3SS\ 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 lidstaat heeft ooit aan deze drie voorwaarden voldaan; bijgevolg is het mechanisme nooit toegepast. Een tweede correctiemechanisme werd vastgesteld door de Europese Raad van Dublin van november 1979. Dit mechanisme zorgde voor compensatie via de uitgaven in de vorm van specifieke maatregelen ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk. Het huidige mechanisme werd door de Europese Raad van Fontainebleau van juni 1984 vastgesteld en de toepassing ervan werd geregeld bij het besluit van 7 mei 1985. Dit besluit bevatte een overgangsregeling - een vermindering van de BTW-bijdrage van het Verenigd Koninkrijk in 1985 met 1 miljard ecu - en de regels voor de berekening van de toekomstige correcties : • De bijdrage van het Verenigd Koninkrijk aan de communautaire begroting wordt verlaagd met een bedrag dat gelijk is aan 66% van zijn begrotingsonevenwichtigheid. Deze onevenwichtigheid wordt berekend door het verschil tussen het procentuele aandeel van het Verenigd Koninkrijk in de BTW-afdrachten aan de communautaire begroting en het 07-10-98 BIJLAGE 4 procentuele aandeel van dit land in de toegerekende uitgaven te vermenigvuldigen met het totaal van de toegerekende uitgaven. Bij sommige uitgaven (bijvoorbeeld die in derde landen) kan er onmogelijk van worden uitgegaan dat deze ten voordele van een bepaalde lidstaat zijn verricht. Daarom worden de totale communautaire betalingen -bij de berekening van het aandeel van het Verenigd Koninkrijk in de betalingen van de Gemeenschap, alsook bij de berekening van de totale onevenwichtigheid - vervangen door het totaal van alle betalingen die aan een specifiek land kunnen worden toegerekend (deze betalingen worden gewoonlijk de "toegerekende uitgaven" genoemd - zie voetnoot 5 van bijlage 3); • De onderfinanciering komt ten laste van alle lidstaten naar gelang van hun respectieve aandeel in de BTW-betalingen (met uitzondering van Duitsland, dat slechts twee derde van zijn normale aandeel betaalt, waarbij het saldo volgens dezelfde criteria over de overige lidstaten wordt verdeeld). Het eigenmiddelenbesluit van 1988 had een ingrijpende wijziging van het stelsel van eigen middelen tot gevolg, doordat een nieuwe middelenbron op basis van het BNP werd geïntroduceerd en het belang van de BTW-middelen werd verminderd. Tengevolge van deze wijzigingen, die de oorzaken van de Britse begrotingsonevenwichtigheid beoogden te verhelpen, moest het correctiemechanisme op bepaalde punten worden aangepast. De aanpassingen waren als volgt: i) de berekening van het restitutiebedrag alsof de begroting nog steeds volledig door de niet- afgetopte BTW werd gefinancierd (systeem van vóór 1988); ii) de verlaging van de aldus berekende restitutie met de "besparingen"1 die het Verenigd Koninkrijk op zijn bijdrage realiseerde tengevolge van de wijzigingen die in 1988 waren geïntroduceerd (het zogenaamde "voordeel voor het Verenigd Koninkrijk van het nieuwe systeem")\ iii) de financiering van de Britse correctie door de andere lidstaten op grond van hun aandeel in het BNP van de Gemeenschap. De verlaging van het Duitse aandeel met een derde werd gehandhaafd. 3. ONTWIKKELING VAN DE BRITSE CORRECTIE SEDERT DE INVOERING ERVAN Er valt geen duidelijke trend waar te nemen met betrekking tot de begrotingsonevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk of de Britse correctie (zie grafiek 1). van De begrotingssaldi van alle lidstaten fluctueren zeer sterk om de in bijlage 3 genoemde redenen economischegroeipercentages, (ontwikkeling wisselkoersveranderingen, overdracht van niet-bestede overschotten uit voorafgaande jaren, aanpassingen voor voorafgaande jaren, enz. ). Het begrotingssaldo van het Verenigd Koninkrijk varieert echter nog sterker door de werking van het correctiemechanisme zelf, omdat de correctie immers met één jaar vertraging wordt betaald (een uitzonderlijk omvangrijke onevenwichtigheid in verschillende uitgaven, de 1 Deze besparingen zijn gelijk aan het verschil tussen het bedrag dat het Verenigd Koninkrijk betaalt op basis van de (afgetopte) BTW- en BNP-middelen in het kader van het stelsel van 1988, en het bedrag dat het Verenigd Koninkrijk onder het stelsel van vóór 1988 zou hebben betaald (alleen niet-afgetopte BTW). 07-10-98 - 4- BU" AGE 4 Grafiek 3 Britse correctie ( in procent van BNP; op basis van rechten en verplichtingen ) 1995-97: voorlopige cijfers; 1998: raming) 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 een bepaald jaar leidt tot een hoge correctie, die het daaropvolgende jaar wordt betaald; de eventueel normale begrotingsonevenwichtigheid van dat jaar wordt hierdoor nog verder verlaagd, enz. ). Bovendien dienen op grond van de begrotingsvoorschriften in de begroting van het jaar / onder de begrotingspost "Britse correctie" twee verschillende correcties te worden opgenomen : de voorlopige correctie voor het jaar t-1 en de definitieve correctie voor het jaar t-4. Het is duidelijk dat de som van de twee correcties geen economische betekenis heeft. Kolom 5 van tabel 7 in bijlage 8 geeft de Britse correctie weer zoals opgenomen in de begroting van het jaar / (dat is de som van de Britse correctie voor het jaar t-4 plus de voorlopige correctie voor het jaar t-1); in kolom 2 is de definitieve Britse correctie voor het jaar t-4 opgenomen. Voorts schrijven de begrotingsregels - met het oog op de berekening van de definitieve Britse correctie voor het jaar t-4 - voor dat een Britse onevenwichtigheid moet worden berekend op basis van de BNP- en de BT W-afdrachten en de toegerekende uitgaven voor het jaar / (dat wil zeggen vier jaar later). Op basis van deze gegevens kan de Britse onevenwichtigheid voor het jaar t-4 worden geraamd, die in kolom 1 van tabel 7, bijlage 8, wordt weergegeven. De aldus berekende onevenwichtigheid van het VK verschilt van de onevenwichtigheden in de tabellen 6a en 6b van bijlage 8; deze laatste zijn geraamd op basis van de BNP- en de BTW-afdrachten en de toegerekende uitgaven zoals die één jaar na het begrotingsjaar bekend zijn. Het gebruik van de definitie waarop het correctiemechanisme is gebaseerd (grafiek 2), zorgt op zichzelf voor een stabieler beeld omdat deze definitie niet wordt beïnvloed door de overdracht van de overschotten (zie bijlage 3). Afgezien van kortetermijnfluctuaties is de begrotingsonevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk sinds 1985 betrekkelijk stabiel gebleven: gemiddeld beliep de onevenwichtigheid vóór correctie ongeveer een half procentpunt van het Britse BNP. Bijgevolg is ook hel bedrag van de correctie betrekkelijk stabiel gebleven. 07-10-98 5- BIJLAGE 4 Deze ontwikkeling is beïnvloed door diverse factoren, die elkaar grotendeels lijken te hebben geneutraliseerd. Zoals reeds is opgemerkt, kan de begrotingsonevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk op twee factoren worden teruggevoerd: het betrekkelijk omvangrijke aandeel van het Grafiek 4 Aandeel van het VK in de (BTW en BNP) afdrachten En in de (toegerekende) EU uitgaven (in percent van totalen;op basis van rechten en verplichtingen; 1995-97: voorlopige cijfers; 1998: raming) 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 Verenigd Koninkrijk in de gecombineerde BTW- en BNP-grondslag (aan de ontvangstenzij de), en het feit dat het Verenigd Koninkrijk weinig landbouwsubsidies ontvangt (aan de uitgavenkant). De verlaging van het relatieve gewicht van de BTW-middelen, die bij de besluiten van 1988 en 1992 werd goedgekeurd, zou de onevenwichtigheid en de correctie sterk moeten hebben verlaagd. Het effect op de correctie werd echter tenietgedaan door de bepaling dat de correctie onveranderd op basis van het stelsel van vóór 1988 moest worden berekend en dat het resultaat van deze berekening moest worden verlaagd met een bedrag gelijk aan het zogenaamde "voordeel" dat het Verenigd Koninkrijk dank zij het nieuwe stelsel verkreeg. Uit de jaarlijkse berekeningen van dit "voordeel" blijkt dat de veranderingen tot dusverre nauwelijks van invloed zijn geweest op de omvang van de onevenwichtigheid. In de laatste twee à drie jaar is hun invloed wellicht significanter geworden, mede in verband met de feitelijke verlaging van het gewicht van de BTW-middelen; desondanks zijn de gevolgen niet omvangrijk genoeg om in de algemene trend waarneembaar te zijn. Aan de uitgavenkant van de EU-begroting hebben zich meer fundamentele veranderingen voorgedaan. De landbouwuitgaven, die in 1984 circa 70 procent van de toegerekende uitgaven voor hun rekening namen, maken thans niet meer dan 50 procent van de begroting uit. Op zichzelf zou deze verandering moeten hebben bijgedragen tot de verlaging van de begrotingsonevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk. De uitgavencategorie die gedurende deze periode het snelst steeg, was echter die van de Structuurfondsen. Daar de uitgaven onder de Structuurfondsen specifiek op herverdeling zijn gericht en in de zogenaamde "cohesielanden" worden geconcentreerd, nam het Britse aandeel in de totale EU-uitgaven niet toe. Sinds 1992 is de herverdelingscomponent in de totale EU-uitgaven namelijk sterker geworden. 07-10-98 - 6- BIJLAGE 4 De factoren die een doorslaggevende rol hebben gespeeld bij de ontwikkeling van de correctie - en met name van haar jaarlijkse variaties - waren het verschil tussen het economischegroeipercentage van het Verenigd Koninkrijk en dat van de andere lidstaten, en de instabiele wisselkoersen. Sedert het einde van de jaren tachtig verschilt de economische cyclus van het Verenigd Koninkrijk opmerkelijk van die van de overige landen van de Europese Unie. Bovendien was het pond sterling tussen 1992 en 1997 onderhevig aan sterke koersschommelingen ten opzichte van de andere Europese valuta. Ook de ontwikkeling van de uitgaven heeft een significante rol gespeeld, hoewel zij in kwantitatief opzicht minder belangrijk waren en door de zojuist genoemde macro-economische ontwikkelingen werden overschaduwd. In 1994 was het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld zeer succesvol in het aantrekken van middelen uit de Structuurfondsen en in 1997-98 leidde de BSE-crisis tot hogere landbouwuitgaven ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk. In de komende jaren zal de begrotingsonevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk (en de compensatie ervan) waarschijnlijk enigszins toenemen. De belangrijkste oorzaak hiervan is de uitbreiding van de Unie met een aantal landen die ongetwijfeld netto-ontvangers zullen zijn. 4. EVALUATIE VAN DE WERKING VAN HET MECHANISME Het correctiemechanisme heeft zijn beoogde doel bereikt: een significante verlaging van de Britse begrotingsonevenwichtigheid. Zoals grafiek 1 laat zien, beliep het negatieve begrotingssaldo van het Verenigd Koninkrijk in de afgelopen jaren - na correctie -gemiddeld 0,2-0,3 procent van het BNP. Bepaalde omstandigheden zijn echter sedert de vaststelling van het mechanisme sterk veranderd: i) De samenstelling van de EU-uitgaven is veranderd; bijgevolg zijn ook de redenen voor de In 1984 hield de correctie voornamelijk verband met het correctie gewijzigd. landbouwprobleem (het GLB nam op dat moment circa 70% van de totale toegerekende uitgaven voor zijn rekening); deze situatie is thans echter sterk gewijzigd omdat de correctie - behalve op het nog steeds bestaande landbouwprobleem - thans ook betrekking heeft op de bijdrage van het Verenigd Koninkrijk aan de solidariteitsinspanning van de EU en haar andere beleidsmaatregelen. ii) De begrotingsonevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk is niet meer de enige. Zoals uit grafiek 5 blijkt, was de Britse begrotingsonevenwichtigheid in de afgelopen "jaren", vóór correctie, de grootste van de Gemeenschap. In 1997 hebben vier andere landen een even grote of zelfs nog grotere onevenwichtigheid dan het Verenigd Koninkrijk. iii) Het verschil in relatieve welvaart tussen het Verenigd Koninkrijk en de andere lidstaten die tot de belangrijkste "betalers" behoren, is kleiner geworden. Afhankelijk van de gehanteerde maatstaf heeft het Verenigd Koninkrijk een relatieve welvaart of een draagkracht die rond het 07-10-98 7- BIJLAGE 4 EU-gemiddelde ligt; na de op handen zijnde uitbreiding van de EU komt het Verenigd Koninkrijk zeker boven dit gemiddelde uit. Het mechanisme heeft ook enkele nadelen, die weliswaar niet nieuw of onverwacht zijn, maar waarop in dit stadium toch moet worden gewezen: • De correctie heeft tot gevolg dat de begrotingsbijdrage van het Verenigd Koninkrijk in verhouding tot zijn inkomen kleiner is dan die van de andere lidstaten. Deze situatie is in strijd met het beginsel van horizontale billijkheid. Op nationaal niveau zou deze situatie vergelijkbaar zijn met die waarin bclastingsvcrlichting wordt toegekend aan ingezetenen die geen gebruik kunnen maken van bepaalde openbare diensten of die geen sociale bijstand ontvangen. • Het compensatiemechanisme fungeert als een "schokdemper" voor alle veranderingen in de begrotingsonevenwichtigheid van het Verenigd Koninkrijk, waardoor dit land in een unieke positie komt te verkeren met betrekking tot gemeenschappelijke begrotingsbesluiten. Zo zou een begrotingsbesluit waarvan de netto-kosten voor een lidstaat 100 ecu bedragen, het Verenigd Koninkrijk in werkelijkheid slechts 33 ecu kosten. Daar staat tegenover dat een begrotingsbesluit waardoor de balans van een andere lidstaat met 100 ecu wordt verhoogd, het Grafiek 5 Begrotingssaldi van het VK Duitsland en Nederland "Britse correctie" definitie; Vóór Britse correctie; in procent van het BNP 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Britse saldo wederom met niet meer dan een derde van dit bedrag verbetert. Deze situatie dreigt niet alleen het Verenigd Koninkrijk los te koppelen van de communautaire begrotingspolitiek, maar zal tevens negatieve effecten hebben ten tijde van de uitbreiding. De toetreding van een groot aantal nieuwe lidstaten met een bijzonder lage levensstandaard zal naar verwachting een negatieve uitwerking hebben op de begrotingssaldi van de huidige lidstaten. Het Verenigd Koninkrijk daarentegen zal zijn begrotingspositie daarentegen slechts achteruit zien gaan met 1/3 van wat zonder het correctiemechanisme zou zijn gebeurd. Hierdoor wordt een eerlijke verdeling van de lasten in verband met de uitbreiding van de EU twijfelachtig. 07-10-98 8- BIJLAGE 4 • In deze context zal ook de definitie van de toegerekende uitgaven moeten worden aangepast om te voorkomen dat het Verenigd Koninkrijk van zuiver statistische factoren profiteert. Ten tijde van de toetreding van de nieuwe lidstaten zullen bepaalde onderdelen van de huidige uitgaven in die landen (bijv. die voor het Phare-programma) immers worden vervangen door een volledige deelname aan het EU-beleid. Bijgevolg vallen deze uitgaven niet langer onder de externe uitgaven (die thans buiten de berekening vallen), maar onder de interne uitgaven (die in de berekening worden opgenomen). Dit leidt tot een automatische verhoging van de Britse correctie. De Commissie heeft te kennen gegeven dat zij bij het heronderzoek van het correctiemechanisme de bezwaren van België en Luxemburg tegen de huidige procedures voor de boekhoudkundige verwerking en de toerekening van de administratieve uitgaven in overweging zal nemen. Het standpunt van de Commissie was dat de administratieve uitgaven op dezelfde wijze moeten worden behandeld als de andere uitgaven en dat het daarom juist is, deze uitgaven op te nemen in de berekening van de uitgaven die aan een bepaald land worden toegerekend. Dit standpunt was gebaseerd op de overweging dat de administratieve uitgaven in economisch opzicht weliswaar sterk verschillen van de transfers die kenmerkend zijn voor de Structuurfondsen, maar dat er diverse andere uitgavencategorieën bestaan die op grond van hun economische aard tussen deze twee uitersten inliggen. Het zou volgens de Commissie van willekeur getuigen, voor de administratieve uitgaven alleen een uitzondering te maken wanneer bijvoorbeeld enkele onderdelen van onderzoeksuitgaven een sterk vergelijkbaar karakter hebben. 5. DE GEVOLGEN VAN HET BRITSE CORRECTIEMECHANISME VOOR HET B T W- AFROEPINGSPERCENTAGE De regels voor de berekening van de Britse correctie en de financiering ervan bevatten bepalingen die het afroepingspercentage van de BTW-middelen beïnvloeden. In 1984, toen het mechanisme werd ingevoerd, fungeerden de BTW-middelen als aanvullende bron die moest worden afgeroepen zodra dat nodig was ter financiering van de communautaire begroting. Daarom lag het voor de hand dat de correctie werd gefinancierd volgens het aandeel van elke lidstaat in deze eigenmiddelenbron (met uitzondering van Duitsland, waarvan het aandeel werd beperkt). Het eigenmiddelenbesluit van 1988 verkleinde de rol van de BTW-middelen en introduceerde een nieuwe eigenmiddelenbron op basis van het BNP. Als gevolg hiervan werd de rol van aanvullende bron toegewezen aan de BNP-middelen. Voorts werd besloten dat de Britse correctie zou worden gefinancierd volgens het aandeel van elk land in deze nieuwe, meer billijke, bron. De aandelen van de lidstaten in de BTW- en BNP-grondslagen zijn echter niet gelijk en bij de introductie van de BNP-bron werden sommige landen ten opzichte van andere bevoordeeld. De landen die de rol van de BTW-middelen verder wilden terugdringen en die er niet in slaagden het maximale afroepingspercentage te verlagen, verkregen indirect een zekere reductie via het Britse correctiemechanisme. Er werd namelijk besloten het BTW-bedrag te berekenen dat theoretisch 07-10-98 BIJLAGE 4 noodzakelijk was voor de financiering van de Britse correctie, en geen dienovereenkomstig bedrag aan BTW-middelen2 af te roepen. In het document over de "Berekeningsmethode"3 wordt een bedrag vastgesteld (het zogenaamde "bruto-equivalent", dat in feite hoger is dan de Britse correctie), dat opzij moet worden gezet voor de theoretische financiering van de Britse correctie. Het percentage van de BTW-grondslag voor de gehele EU, dat nodig is om dit bedrag bijeen te brengen (het zogenaamde "bevroren percentage"), wordt afgetrokken van het maximumpercentage dat in het eigenmiddelenbesluit is vastgesteld om het jaarlijkse afroepingspercentage te verkrijgen. Dit afroepingspercentage verschilt vanjaar tot jaar - afhankelijk van de omvang van de Britse correctie - en fluctueert even sterk als deze correctie. Deze situatie leidt telkens tot extra complicaties wanneer het bedrag van de Britse correctie wordt aangepast4. Een opwaartse of neerwaartse bijstelling van de Britse correctie veroorzaakt een verandering in tegengestelde richting van het BTW-afroepingspercentage en van het af te roepen bedrag (of van het bedrag dat had moeten worden afgeroepen). Omdat de omvang van de te financieren begroting gelijk blijft, moet een wijziging van het afgeroepen BT W-bedrag worden gecompenseerd door een dienovereenkomstige verandering met tegengesteld in het opgeroepen BNP-bedrag. Daar de aandelen van de lidstaten in de grondslagen van de twee middelen verschillen, zijn deze veranderingen niet neutraal (dit effect van de correctie op de BTW- en BNP- bijdragen van de lidstaten wordt gewoonlijk het "indirecte effect" genoemd). Als het bedrag van de Britse correctie moet worden aangepast, dienen de lidstaten te worden gecompenseerd voor het onjuiste bedrag van de BTW- en BNP-bijdragen die zijn afgeroepen. Als gevolg hiervan moeten voor elke herziening van de Britse correctie ingewikkelde berekeningen worden uitgevoerd en dient de correctie in twee verschillende begrotingshoofdstukken te worden opgevoerd (hoofdstuk 15 en hoofdstuk 35). Dit laatste leidt tot het enigszins verrassende resultaat dat het Verenigd Koninkrijk lijkt deel te nemen in de financiering (zij het voor zeer geringe bedragen) van zijn eigen correctie. teken In 1992 bepleitte de Commissie met kracht dat de rol van de BTW-middelen in dezelfde mate zou kunnen worden teruggedrongen door middel van een forfaitaire verlaging van het maximale afroepingspercentage, die gelijk is aan het gemiddelde "bevroren percentage" van de afgelopen jaren. Het maximale afroepingspercentage werd inderdaad verlaagd van 1,4 in 1994 tot 1,00 in 1999, maar gebleven is de theoretische financiering van de correctie door middel van de BTW (inclusief "bruto-equivalent", "bevroren percentage", "indirecte financiering" en twee begrotingshoofdstukken). De Commissie hoopt dat deze onnodige complicaties bij een herziening van het eigenmiddelenbesluit kunnen worden verholpen. In de afgelopen jaren beliep het bedrag dat voor de Zie artikel 5 van Besluit van de Raad 88/376/EEG, Euratom van 24 juni 1988 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen; Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L 185, 15 juli 1988. Zie "Wijze van berekening, financiering, overmaking en opvoering op de begroting van de correctie van de budgettaire onevenwichtigheden overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen". Raad van de Europese Unie, doe. 5455/94, 9 maart 1994. Tijdens de begrotingsprocedure vinden ten minste twee aanpassingen plaats; allereerst in het kader van de eerste gewijzigde en aanvullende begroting van het jaar waarin de correctie wordt betaald, en vervolgens drie jaar later wanneer de definitieve berekeningen worden uitgevoerd. 07-10-98 -10- BIJLAGE 4 theoretische financiering van de correctie werd "bevroren", gemiddeld 0,12 procent van de BTW- grondslag voor de gehele EU. • • • 07-10-98 De gevolgen van het gedeeltelijk vergoeden van de rechtstreekse steun in het kader van het GLB BIJLAGE 5 1. INLEIDING De begrotingsonevenwichtigheden van de laatste jaren zijn hoofdzakelijk meer te wijten aan de uitgavenstructuur van de EU-begroting dan aan de ontvangsten (zie grafiek 1 en tabel 1). Zoals meermaals in dit verslag werd gesteld, zijn de bruto bijdragen aan de EU-begroting in het algemeen billijk en wordt verwacht dat deze in de loop van de volgende jaren nog billijker worden, doordat het relatieve belang van de BNP-middelen toeneemt en dat van de BTW- middelen vermindert. De belangrijkste oorzaak van de onevenwichtigheden is de uitgavenzijde van de EU-begroting. In grafiek 1 wordt aangetoond dat de BTW- en BNP-bijdragen in verhouding staan tot het BNP van de lidstaten terwijl de EU-uitgaven geen verband houden met het BNP. Grafiek 1 Toegerekende beleidsuitgaven, betalingen eigen middelen uit BTW en BNP (vóór Britse correctie) en totaal betalingen eigen middelen, 1997 (als percentage van nationaal BNP) 7,0% «. 0% f Toegerekende beleids uitgaven • " * "" Toegerekende beleidsuitgaven — " 'Eigen middelen uit BTW en BNP Totaal eigen middelen De ongelijke verdeling van de EU-uitgaven over de lidstaten is een gevolg van doelbewuste beleidsbeslissingen. Ongeveer 85 % van de EU-uitgaven is geconcentreerd in twee belangrijke categorieën: het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) en de uitgaven voor de structuurfondsen. Het is duidelijk dat het onlogisch zou zijn om de budgettaire resultaten van de structurele uitgaven aan te vechten, maar een optreden op het gebied van de GLB-uitgaven is niet ondenkbaar. In het tweede deel van deze bijlage wordt een recent voorgestelde mogelijkheid 7-10-1998 2- BIJLAGE 5 onderzocht om de financiering van de rechtstreekse steun aan landbouwers te wijzigen, en in het derde deel wordt op grond van de resultaten van een representatieve simulatie aangetoond welke effecten deze wijziging zou hebben op de begrotingssaldi van de lidstaten. Tabel 1 Aandeel van de lidstaten in de financiering van de EU en in de uitgaven in het kader van het GLB en de structurele maatregelen, 1997 (percentages van het EU-totaal, kasgegevens) B DK 0 GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Financiering 2. 0 28. 2 1. 6 7. 1 17. 5 0. 9 11. 5 0. 2 6. 4 2. 8 1. 4 1. 4 3. 1 11. 9 Totaal > BTW/BNP 3. 9 3. 1 2. 0 29. 7 1. 7 7. 7 19. 0 0. 8 12. 3 0. 2 5. f 3. 0 > TEM 7. 4 2. 0 24. 2 1. 1 4. 5 10. 9 1. 6 7. 9 0. 2 12. 2 18 Uit gaver 1 15 17 7. 5 3. 2 9. 6 10 2. 6 21. 5 Totaal 0) > GLB > Structurele maatregelen 2. 5 2. 2 14. 2 7. 8 15. 8 17. 1 4. 7 11. 8 0. 2 3. 5 1. 9 5. 3 1. 5 1. 7 9. 9 2. 4 3. 0 14. 2 67 713 22. 5 5. 0 72. 5 0. 1 4. 3 2. 7 16 1. 4 18 10. 8 1. 4 0. 7 14. 0 10. 2 24. 5 9. 4 4. 7 11. 1 0. 1 16 1. 4 713 7. 5 0. 9 7. 4 (1) Totaal beleidsuitgaven (exclusief huishoudelijke uitgaven). 2. GEDEELTELIJK VERGOEDEN VAN DE RECHTSTREEKSE STEUN AAN LANDBOUWERS IN HET KADER VAN HET GLB De GLB-uitgaven omvatten hoofdzakelijk uitgaven ter ondersteuning van de marktprijzen en rechtstreekse steun aan landbouwers. Marktuitgaven, die een allocatie-karakter hebben, zijn gericht op inkomensherverdeling van consumenten naar de landbouwsector. Rechtstreekse steun aan landbouwers is intrinsiek een herverdelend beleid dat inkomen van alle belastingplichtigen overdraagt naar de landbouwers1. Er is voorgesteld dat deze laatste vorm van uitgaven gedeeltelijk door de betrokken lidstaten zou worden gefinancierd. De lidstaten zouden zoals nu rechtstreekse steun blijven betalen op grond van de Gemeenschapswetgeving, maar in plaats van een vergoeding van 100% uit de EU-begroting, zouden zij slechts een gedeeltelijke vergoeding ontvangen. De beweegreden voor deze gedeeltelijke vergoeding zou zijn dat rechtstreekse steun aan de landbouwers een loutere herverdeling tussen personen vormt zonder allocatiedoelstelling. Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel is het beter de herverdeling tussen personen ten uitvoer te leggen op het niveau van de lidstaten dan op dat van de EU. Indien deze optie zou worden uitgevoerd zou zij in overeenstemming zijn met de beginselen waaraan de uitgaven van de structuurfondsen onderworpen zijn en deze veralgemenen. Op dit 1 De totale herverdeling ten gevolge van het GLB is groter dan de gemelde kosten voor de begroting. Volgens de OESO bedroegen de overdrachten aan landbouwers in het kader van het GLB 64 miljard ecu, waarvan 50 miljard ecu van de consumenten en 14 miljard ecu van de Europese belastingplichtigen; zie OECD (1990): Agricultural Policies, Markets and Trade Monitoring and Outlook, Paris. 7-10-1998 -3 BIJLAGE 5 gebied is er reeds een stelsel waarmee de financiële lasten worden gedeeld tussen de Gemeenschap en de nationale schatkisten aangezien de lidstaten evenveel moeten uitgeven als de EU. Voorstanders van een dergelijke wijziging van de huidige GLB-regelingen leggen er de nadruk op dat dit niet mag worden beschouwd als een ontmanteling van het GLB of een stap in de richting van hernationalisering. De landbouwers zouden dezelfde steun ontvangen daar GLB-uitgaven door de lidstaat verplicht zijn. De omvang van de rechtstreekse steun en de voorwaarden voor de betaling hiervan zouden een integrerend deel van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid blijven dat uitsluitend op grond van EU-besluiten zou worden bepaald. Het totaalbedrag aan beschikbare financiële middelen zou eveneens gelijk blijven, maar zou worden verdeeld over de EU-begroting en de nationale schatkisten. Door de rechtstreekse steun op deze wijze gedeeltelijk te vergoeden zou de omvang van de financiële middelen die via de EU-begroting transiteren, verminderen, zonder dat het in totaal uitgegeven bedrag wordt verlaagd. Indien een dergelijke maatregel bijvoorbeeld vanaf volgend jaar zou worden genomen en de gedeeltelijke vergoeding zou worden vastgesteld op 75 procent, zou de omvang van de betalingskredieten in de EU-begroting automatisch met 8 procent kunnen worden verminderd. Daar het aandeel van de verschillende lidstaten in de financiering van de EU- begroting en in de uitgaven voor rechtstreekse steun sterk verschillen, zal een vermindering van het ten laste van de algemene begroting te financieren deel van deze uitgaven invloed hebben op hun begrotingssaldi. In tabel 2 zijn de desbetreffende cijfers opgenomen: het aandeel van iedere lidstaat in het totale BNP, dat gelijk is aan zijn aandeel in de marginale financiering van de EU- begroting, en het aandeel in de uitgaven voor rechtstreekse steun. Gelet op het belang van de huidige hervorming voor de omvang van de rechtstreekse steun, zijn in de tabel ook cijfers opgenomen voor 2006; bij de berekening hiervan wordt ervan uitgegaan dat de door de Commissie op 18 maart ingediende voorstellen volledig ten uitvoer worden gelegd. Tabel 2 Aandeel van de 1 dstaten in het totale BNP en in de uitgaven voor rechtstreekse steun percentages van het totaal voor de 15 EU-lidstaten) ( B DK D GR E F IRL 1 L NL A P FIN S UK BNP1 999 / 2006 0) 3. 0 2. 0 | 25. 3 | 1. 4 6. 7 17. 0 0. 8 14. 0 I 0. 2 I 4. 5 I 2. 5 I 1. 3 I 1. 4 I 2. 8 17. 1 1. 1 | 2. 9 | 15. 2 | 7. 9 | 14. 3 | 23. 9 | 2. 3 | 12. 6 | 0. 1 | 1. 3 | 1. 7 | 1. 5 | 1. 0 | 1. 9 | 12. 3 Uitgaven voor rechtstreekse steun in 1999 Uitgaven voor rechtstreekse steun in 2006 1. 7 | 3. 0 | 17. 4 | 6. 3 | 12. 3 | 23. 7 | 2. 9 | 12. 2 | 0. 1 | 2. 6 | 2. 0 | 1. 5 | 1. 2 | 2. 0 | 11. 0 (1) op grond van de veronderstelling dat alle lidstaten hetzelfde groei- en inflatiepercentage zullen kennen. Alle lidstaten die grote begrotingsonevenwichtigheden kennen, hebben een groter aandeel in de financiering dan in de ontvangsten uit rechtstreekse steun en derhalve zouden hun onevenwichtigheden worden verminderd door de tenuitvoerlegging van deze maatregel. Dientengevolge kan het gedeeltelijk vergoeden van rechtstreekse steun in het kader van het GLB 7-10-1998 - 4- BIJLAGE 5 worden beschouwd als een manier om het probleem van de begrotingsonevenwichtigheden aan te pakken; bovendien zou dit beleid in overeenstemming zijn met de beginselen van Fontainebleau, waarin erop werd gewezen dat begrotingsonevenwichtigheden het beste kunnen worden aangepakt via de uitgavenzijde van de begroting. Vanuit administratief standpunt zou de optie van gedeeltelijke vergoeding heel eenvoudig zijn en geen extra kosten veroorzaken. Bovendien zou het besluit kunnen worden genomen volgens de stemprocedure die wordt gebruikt om het GLB te wijzigen; deze zou derhalve gemakkelijker in praktijk kunnen worden gebracht dan een oplossing waarvoor een wijziging van het besluit betreffende de eigen middelen is vereist. Indien een dergelijke maatregel zou worden goedgekeurd, zou het gepast zijn het landbouwrichtsnoer dienovereenkomstig te verlagen teneinde zijn doelmatigheid te behouden. Het zou ook nodig zijn het plafond voor de eigen middelen te verlagen. Indien een herziening van het besluit betreffende de eigen middelen onmogelijk zou zijn, zou het noodzakelijk zijn een voldoende sterke verbintenis te verkrijgen om de speelruimte ten gevolge van de vermindering van de GLB-uitgaven niet te gebruiken. 3. GEVOLGEN VAN DE BEPERKING VAN DE VERGOEDING TOT 75 PROCENT VAN DE UITGAVEN Om een idee te geven van de kwantitatieve gevolgen van de invoering van gedeeltelijke vergoeding, worden in dit deel de resultaten gegeven van een simulatie waarbij ervan werd uitgegaan dat de lidstaten een vergoeding van 75 procent van de gedane uitgaven zouden ontvangen. In 1999 zouden de landbouwuitgaven in het kader van Hoofdstuk 1 van de Financiële Vooruitzichten, met uitzondering van de monetaire reserves, 40,4 miljard euro (tegen lopende prijzen)2 bedragen, waarvan 27,9 miljard zou zijn bestemd voor rechtstreekse steun. Uitgaande van een vergoeding van 75 procent, zouden de lidstaten rechtstreeks ongeveer 7 miljard euro moeten financieren en zou de omvang van de EU-begroting in dezelfde mate worden verminderd. Indien het voorstel van de Commissie tot hervorming van het GLB evenwel ten uitvoer zou worden gelegd, zouden de uitgaven voor rechtstreekse steun in 2006 36,6 miljard euro (lopende prijzen) bedragen en de lidstaten zouden bij tenuitvoerlegging van de optie tot gedeeltelijke vergoeding 9,15 miljard euro moeten financieren. In de tabellen 3 (gegevens voor 1999) en 4 (gegevens voor 2006) worden de financiële gevolgen van een dergelijke maatregel voor de begrotingssaldi van iedere lidstaat geschetst3. Om een juiste beoordeling van de gevolgen van de wijziging mogelijk te maken worden de gegevens vóór de toepassing van het Britse correctiemechanisme gegeven. In de eerste twee kolommen staan de bedragen aan uitgaven voor rechtstreekse steun die de lidstaten rechtstreeks zouden moeten financieren. Deze bedragen zouden moeten worden opgenomen in de nationale begrotingen zodat de nationale uitgaven met die bedragen zouden stijgen. Tegelijkertijd zouden de nationale bijdragen tot de EU-begroting evenwel worden verminderd met de in de kolommen (3) en (4) 2 3 Voorontwerp van Begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 1999, COM (98) 300. Deze simulatie gaat uit van de veronderstelling van een lineaire gedeeltelijke vergoeding, d. w. z. ongeacht het product. Alle andere GLB-regels zouden ongewijzigd blijven. Dit betekent dat uitgaven ter ondersteuning van de markten volledig aan de lidstaten vergoed zouden blijven. Uitvoerrestituties, marktinterventieuitgaven, opslagkosten, promotionele maatregelen en andere kleinere kosten, zoals toezichthoudende en preventieve maatregelen zouden niet onder dit voorstel vallen, daar dit geen rechtstreeks aan landbouwers betaalde uitgaven zijn. Ten slotte zouden reeds medegefinancierde landbouwuitgaven, zoals maatregelen voor het platteland en begeleidende maatregelen en bepaalde andere inkomenssteunmaatregelen, van dit voorstel worden uitgesloten, aangezien deze zouden leiden tot meer nationale medefinanciering voor structurele maatregelen dan werd overeengekomen. 7-10-1998 5- BIJLAGE 5 vermelde bedragen. De totale netto gevolgen van de maatregel zijn te vinden in de kolommen (5) en (6). Een positief (negatief) cijfer wijst op een verbetering (verslechtering) in het begrotingssaldo in vergelijking met de huidige toestand. Dezelfde resultaten worden geschetst in de grafieken 2 en 3 waarin de lidstaten worden geordend van grootste verbetering in het begrotingssaldo tot grootste verslechtering hiervan in absolute bedragen (grafiek 2) en in percentage van het BNP (grafiek 3). Tabel 3 Gevolgen van het gedeeltelijk terugbetalen (75%) van rechtstreekse GLB-steun (1999, in miljoen euro en in percentage van het BNP, tegen huidige prijzen, vóór Britse correctie) Nationale financiering Aandeel in betalingen voor rechtstreekse GLB-steun (1) percentage BNP (2) 0. 03 miljoen euro 77. 8 (1) B DK D GR E F IRL 1 L NL ö P SF S UK 201. 3 1 057. 8 551. 5 993. 5 1 663. 0 163. 0 877. 3 3. 8 90. 3 120. 5 106. 5 72. 0 134. 8 854. 0 Financiering uit EU-begroting Aandeel in BNP-middelen( 2) Verschil miljoen euro O) 2086 1385 1 762. 0 99. 2 463. 7 1 184. 5 564 972. 7 14. 8 315. 9 175. 6 87. 8 100. 5 191. 7 1 194 8 6 966. 8 percentage BNP (4) 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 0. 09 miljoen euro percentage BNP (5) 130. 9 -62. 8 704. 3 -452. 3 - 529. 8 - 478. 5 -106. 6 95. 4 11. 1 225. 6 55. 1 -18. 7 28. 5 56. 9 340. 8 0. 0 (6) 0. 06 -0. 04 0. 04 -0. 41 •0. 10 -0. 04 -0. 17 0. 01 0. 07 0. 06 0. 03 •0. 02 0. 03 0. 03 0. 03 0. 00 0. 13 0. 05 0. 50 0. 19 0. 13 0. 26 0. 08 0. 02 0. 03 0. 06 0. 11 0. 06 0. 06 0. 06 0. 09 Totaal 6 966. 8 (1 ) Vastgesteld overeenkomstig de geraamde GLB-vergoedingen voor iedere lidstaat in 1999; (2) vastgesteld overeenkomstig het aandeel van iedere lidstaat in het BNP van de EU (Voorontwerp van Begroting 1999). De resultaten in de tabellen 3 en 4 zijn geen verrassing en stemmen overeen met wat kon worden afgeleid uit een eenvoudige beschouwing van de cijfers in tabel 2: het begrotingssaldo van de lidstaten die in verhouding het meeste voordeel trekken van de GLB-uitgaven verslechtert, terwijl de situatie van de vijf lidstaten met de grootste onevenwichtigheden verbetert. Er dient te worden gewezen op twee factoren. Ten eerste zal door de toepassing van het correctiemechanisme de winst van het Verenigd Koninkrijk in de tabellen met twee derde worden verminderd en de situatie van de andere lidstaten dienovereenkomstig lichtjes verbeteren (meestal te weinig om de in percentages van het BNP uitgedrukte cijfers te wijzigen). Ten tweede zouden de begrotingsonevenwichtigheden van de nieuwe lidstaten in 2006 aanzienlijk verbeteren omdat door de lagere GLB-uitgaven hun bijdragen zouden kunnen worden verminderd, zonder dat dit wordt tenietgedaan door hogere uitgaven op nationaal niveau (voor deze landen is geen rechtstreekse steun gepland). 7-10-1998 - 6- BIJLAGE 5 De resultaten van deze simulatie corresponderen met de oorspronkelijke hypothese en kunnen worden geëxtrapoleerd naar verschillende hypothesen betreffende het percentage van de gedeeltelijke vergoeding (zo zou een percentage aan nationale medefinanciering dat de helft meer bedraagt, leiden tot vijftig procent grotere veranderingen in de begrotingssaldi). Tabel 4 Gevolgen van het gedeeltelijk terugbetalen (75%) van rechtstreekse GLB-steun (2006, in miljoen euro en in percentage van het BNP, tegen lopende prijzen, vóór Britse correctie) Nationale financiering Aandeel in betalingen voor rechtstreekse GLB-steun (1) percentage BNP (2) 0. 05 (1) 157. 4 miljoen euro 278. 7 1586. 6 579. 5 1 123. 7 2 169. 7 268. 4 1 115. 2 7. 5 237. 2 181. 9 136. 6 106. 3 185. 9 1 010. 7 0. 0 9 145. 3 0. 13 0. 06 0. 38 0. 16 0. 12 0. 31 0. 07 0. 03 0. 05 0. 07 0. 10 0. 07 0. 06 0. 06 0. 00 0. 08 Financiering uit EU-begroting Aandeel in BNP-middelen (2) Verschil miljoen euro (3) 268. 1 178. 1 2 264. 8 127. 8 595. 5 1 521. 2 72. 6 1 249. 7 19. 1 406. 0 225 7 112. 8 129. 1 2482 1440. 3 2864 0 145. 3 percentage BNP (4) 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 0. 08 miljoen euro percentage BNP (5) 110. 7 -100. 6 678. 2 -451. 7 -528. 2 •648. 5 -195. 8 134. 5 11. 6 168. 8 43. 8 -23. 9 22. 8 62. 3 429. 6 286. 4 0. 0 (6) 0. 03 •0. 05 0. 03 •0. 30 -0. 07 -0. 04 -0. 23 0. 01 0. 05 0. 03 0. 02 -0. 02 0. 01 0. 02 0. 03 0. 07 0. 00 B DK D GR E F IRL 1 L NL ö P SF S UK New 6 Totaal (1) Vastgesteld overeenkomstig de geraamde GLB-vergoedingen voor iedere lidstaat in 1999; (2) vastgesteld overeenkomstig het aandeel van iedere lidstaat in het BNP van de EU; de onderliggende macro-economische hypothesen zijn die in Europese Commissie (1998), (C0M(1998)164 def. , p. 2). 7-10-1998 -7 BIJLAGE 5 07-10-1998 Een gegeneraliseerd budgettair compensatiemechanisme : Conclusies van simulaties BIJLAGE 6 1. INLEIDING Het ontstaan van wat bepaalde lidstaten de laatste jaren als grote negatieve begrotingssaldi beschouwen, heeft de ministers van financiën van Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden ertoe gebracht tot de Voorzitter van de Commissie voorstellen te richten om begrotingscorrecties op niet- discriminerende wijze toe te kennen voor alle lidstaten die ervoor in aanmerking komen1. Deze bijlage is gewijd aan het algemene voorstel van genoemde vier landen en bevat ramingen van de gevolgen ervan voor de EU-begroting en voor de verdeling van de financiële lasten over de lidstaten. Deel 2 van de bijlage bevat het voorstel, in deel 3 wordt een onbeperkt scenario onderzocht waarbij de Britse correctie gewoon tot de andere lidstaten wordt uitgebreid, deel 4 bevat een scenario waarbij een gewijzigde versie van de generalisatie van de Britse correctie volgens het voorstel van de vier genoemde lidstaten wordt toegepast; dit scenario omvat hoofdzakelijk een gedeeltelijke compensatie van de overschrijding van de gemeten negatieve begrotingssaldi boven een vooraf vastgestelde drempel; en tenslotte bevat deel 5 een grafische samenvatting van de resultaten. 2. EEN VOORSTEL VOOR HET GENERALISEREN VAN HET VK-CORRECTIEMECHANISME Minister Waigel heeft op 5 maart 1998 aan de Voorzitter van de Europese Commissie een voorstel voorgelegd voor het corrigeren van de belangrijk geachte begrotingsonevenwichtigheden ten aanzien van Duitsland. Nadien hebben de Oostenrijkse, Nederlandse en Zweedse minister van financiën ook tot Voorzitter Santer vrijwel identieke voorstellen gericht waarin werd gepleit voor de invoering van een vergelijkbaar correctiemechanisme. Het voorstel van minister Waigel is gebaseerd op de conclusies van de Europese Raad van Fontainebleau van juni 1984 waarin wordt gezegd dat alle lidstaten die een begrotingslast dragen die buitensporig groot is in verhouding tot hun relatieve welvaart, te gelegener tijd voor een correctie in aanmerking kunnen komen2. De minister wijst erop dat dit oorspronkelijk uitsluitend voor het VK toegepaste beginsel thans de basis moet vormen voor het invoeren van een algemeen correctiemechanisme voor lidstaten die met onevenredig grote begrotingsonevenwichtigheden te kampen hebben. Hierom is het voorstel op de volgende beginselen gebaseerd : • het mag niet discriminerend zijn, doch moet wel gelden voor alle in aanmerking komende lidstaten; er moet rekening gehouden worden met de betalingscapaciteit van elke lidstaat3; 1 2 3 Zie discussie in deel 2 van het verslag. Zie Europese Raad van Fontainebleau, Conclusies van het voorzitterschap, Bulletin van de Europese Gemeenschappen 6-1984. In de oorspronkelijke taal : "Leistungsfâhigkeit". 07-10-1998 -2- BIJLAGE 6 • niet alle, doch enkel die begrotingsonevenwichtigheden moeten gecorrigeerd worden welke als buitensporig worden beschouwd (teneinde de fundamentele beleidsbeslissingen inzake de uitgaven van de begroting in acht te nemen); • de begrotingsdiscipline voor zowel nettobetalers als netto-ontvangers moet worden gerespecteerd; • een en ander moet voldoende flexibel zijn om het bereiken van billijke oplossingen in de hand te werken. Het nauwkeurige kader van het voorgestelde correctiemechanisme ziet er als volgt uit : Bedrag van de compensatie* (Nettolast-drempel) 'compensatiecoëfficiënt Drie parameters zijn bepalend voor het bedrag van de compensatie. In de eerste plaats de begrotingspositie of nettolast, in de tweede plaats de drempel waarboven de compensatie van toepassing is, en in de derde plaats de compensatiecoëfficiënt. De eerste twee variabelen worden gemeten in ecu, en de derde in procentpunten. Gesuggereerd wordt dat het begrotingssaldo - de nettolast - zou worden berekend volgens het Britse correctiemechanisme4. De drempel waarboven de compensatie van toepassing is een maatstaf van de maximumsolidariteit tussen de lidstaten en kan worden omschreven als een functie van de relatieve welvaart van de lidstaat in kwestie. In het kader van het betrokken voorstel zal slechts een deel van de begrotingsonevenwichtigheid worden gecorrigeerd, te weten het saldo van de begrotingspositie boven een vooraf vastgestelde drempelwaarde. Wat de Britse correctie betreft, bedraagt deze drempel nul, wat betekent dat het totaal van het begrotingsonevenwicht wordt gebruikt als basis voor de raming van de compensatie. In de meest algemene vorm van het voorstel kan de drempel van geval tot geval verschillen. is, Tenslotte wordt het bedrag van de compensatie bepaald door de compensatiecoëfficiënt. De coëfficiënt zal zich bevinden tussen meer dan nul en minder dan of gelijk aan een. Wat de Britse correctie betreft, bedraagt de coëfficiënt 0,66. Binnen het voorgestelde schema zijn ook andere waarden van deze coëfficiënt voorstelbaar. De drempel en de coëfficiënt vormen de flexibele parameters van het voorgestelde mechanisme5. In het voorstel wordt niet specifiek de kwestie van de financiering van de correcties behandeld. In het kader van het huidige systeem financiert het VK zijn eigen correctie niet. Een eenvoudige De Commissie heeft er bij verschillende gelegenheden op gewezen dat er geen beste definitie van het concept van de nettolast bestaat, en bijlage 3 van dit verslag is speciaal aan dit punt gewijd. Indien het voorgestelde mechanisme moet leiden tot een algemene toepassing van de huidige Britse correctie, lijkt het zeker logisch dat dezelfde procedure wordt toegepast en dat hetzelfde concept van de nettolast wordt gebruikt als dat wat de laatste 15 jaar voor de berekening van de Britse correctie wordt toegepast. In de delen 3 en 4 van de bijlage werden twee simulaties uitgewerkt die verschillen naargelang van de gebruikte drempel doch die dezelfde compensatiecoéfficiént hebben (0,66). De drempel bepaalt welke lidstaten voor de correctie in aanmerking komen en welke niet, terwijl de compensatiecoéfficiént een gewone rekenkundige factor is waardoor de omvang van de resultaten wordt bepaald (gebruikmaking van een compensatiecoôfficiënt die gelijk is aan 0,33 zou bijvoorbeeld leiden tot resultaten die de helft bedragen van die welke worden bereikt bij gebruikmaking van 0,66). 07-10-1996 - 3- BIJLAGE 6 uitbreiding van het bestaande model zou kunnen bestaan uit een maatregel waarbij de lidstaten die voor het systeem in aanmerking komen, hun eigen correcties niet hoeven te financieren. Deze oplossing zou evenwel niet alleen zeer duur uitvallen in een situatie waarin veel lidstaten voor het systeem in aanmerking komen, doch zou ook risico's meebrengen. In het bijzonder zou een drempeleffect kunnen optreden waarbij een land met een negatief saldo dat net de drempel overschrijdt, een (geringe) correctie zou ontvangen, doch vrijgesteld zou zijn van de last van het financieren van de correcties van andere landen. Een klein verschil tussen de nettolast van twee lidstaten vóór de toepassing van het mechanisme zou kunnen omslaan in een veel groter wanneer de correctie eenmaal werd toegepast. Het lijkt daarom coherent ervan uit te gaan dat een lidstaat zijn eigen correctie niet hoeft te financieren, doch dat hij die van alle andere landen moet financieren. Dit zou ieder ongewenst "drempeleffect" uitschakelen. Het uitschakelen van het drempeleffect zal er ook toe bijdragen dat het tweederondeprobleem wordt beperkt (doch niet wordt uitgeschakeld). Dit houdt verband met lidstaten die zich beneden de solidariteitsdrempel bevinden voordat het mechanisme wordt toegepast, doch die zich erboven bevinden na de toepassing van het mechanisme als resultaat van hun deelneming aan de financiering van de correcties voor de andere lidstaten. De simulaties in de hiernavolgende delen zijn berekend zonder inachtneming van mogelijke tweederonde-effecten die - hoewel ze mogelijke onbillijkheden die uit het mechanisme voortkomen, doen verdwijnen - zouden leiden tot extra complexiteit en een verdere vermindering van de doorzichtigheid van de budgettaire relaties binnen de EU. Evenals voor de Britse correctie wordt voorgesteld dat de compensaties zouden worden gefinancierd overeenkomstig het respectieve aandeel van elke lidstaat in het EU-BNP6. 3. EEN ONBEPERKT GEGENERALISEERD CORRECTIEMECHANISME7 In dit deel wordt aandacht besteed aan de kosten en financieringsgevolgen van een algemene invoering van het bestaande Britse correctiesysteem tot alle lidstaten die negatieve begrotingssaldi hebben. In dit geval wordt de drempel vastgesteld op nul en de compensatiecoëfficiënt op 0,66. De lidstaten nemen aan de financiering van alle correcties behalve de voor henzelf bestemde correctie deel overeenkomstig hun aandeel in het EU-BNP. De vaststelling van de nettolast is een belangrijk element hierbij aangezien de kosten van het mechanisme afhangen van de wijze waarop het begrotingssaldo wordt vastgesteld. Bij wijze van illustratie is het hier gebruikte concept hetzelfde als bij het Britse correctiemechanisme8. Bij deze simulaties wordt een vermindering van het aandeel van Duitsland in de financiering van de Britse correctie, zoals vastgelegd in artikel 5 van het besluit inzake de eigen middelen, terzijde gelaten. Daarom wordt ervan uitgegaan dat Duitsland in de financiering van de correcties voor alle andere lidstaten die voor compensatie in aanmerking komen, zou deelnemen overeenkomstig zijn werkelijk aandeel in het EU-BNP. De Rekenkamer heeft In haar recent bijzonder verslag over het stelsel van de eigen middelen een aantal conclusies voor het jaar 1996 getrokken over de implicaties van een onbeperkt gegeneraliseerd correctiemechanisme. Zie Europese Rekenkamer (1998) : Speciaal verslag nr. 6/98 over de balans van het stelsel van de eigen middelen uit BTW en BNP, juni. Publlkatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241 van 31 juli 1998. De conclusies van de Rekenkamer zijn vervat in deel 3. 2. 7 van het verslag. In deze bijlage worden de resultaten van de Rekenkamer tot 1999 uitgebreid en beschreven. Het is duidelijk dat een onbeperkt gegeneraliseerd correctiemechanisme niet het systeem is dat wordt voorgesteld door de ministers van financiön van Duitsland, Oostenrijk, Nederland en Zweden. Het begrotingssaldo volgens de Britse correctie is een concept dat wordt vastgesteld op basis van kasgegevens door het verschil tussen het aandeel in de financiering en het aandeel in toegerekende beleidsuitgaven; de traditionele eigen middelen worden over 07-10-1998 -4 BIJLAGE 6 Tabel 1 Gevolgen voor de begrotingssaldi van een onbeperkt gegeneraliseerd correctiemechanisme E x t r a p o l a t i es v o or 1999; " B r i t se correctie"-saldo(1) (gegevens In m i l j o e n en e u ro en in % v an het BNP) Begrotingssaldo "volgens Brtise correctie" (vóór Britse correctie) Miljoen euro % van BNP (1) (2) Voor correctie in aanmerking komende lidstaten Drempel i 0,0% van BNP (3) 2131,7 188,8 0,92 0,12 0,0 0,0 Omvang van compensatie Financiering Coëfficiëra 0,66 BNP-aandeel Totaal verdelings-effect (4) + (5) Wlmt/verutf door het mec hantant Nieuw begrotingssaldo % van BNP Miljoen euro (1) + (6) (5) (6) (7) (8) -538,9 -538,9 1 592,7 -357,7 -357,7 -168,9 B DK D GR E F A P •9804,8 -0,50 -9804,8 647f,2 •2361,1 4110,1 -5694,7 5221,0 4,71 8006,8 1. 55 0,0 0. 0 0,0 0,0 -256,4 -256,4 4 964,6 -1197,8 -1197,8 6808,9 -516,8 -0,04 -516,8 341,1 -2990,1 -2649,1 -3 165,8 IRL 2570,4 4,08 0,0 0,0 -145,7 -145,7 2 424,6 I L -649,5 -0,06 -649,5 428,6 -2443,1 -2 014,5 -2664,0 717,8 4,33 0,0 0,0 -38,3 -38,3 679,5 NL -f342,0 •0,38 -f342,0 885,7 - 773,9 111,8 •1230,2 •770,2 •0,39 •770,2 508,4 •440,5 67,9 3173,1 3,24 0,0 -226,7 -226,7 | I • 7013 2946,4 FIN -124,9 S -f 001,6 -0,11 •0,47 -124,9 -258. 4 -176,0 -300,9 -f 001,6 661,1 -476,5 184,6 •817,1 UKÖ> -7799,8 -0,58 -7 799,8 5 147,9 -2021,0 3 126,9 -4672,9 (4) 0,0 0,0 0,0 82,4 0,68 -0,11 -0,29 4,48 1,32 -0,24 3,85 -0,25 4,10 -0,35 •0,36 3,01 -0,27 -0,38 -0,35 T O T AL 0,0 0,00 •22009,6 14 526,3 •14 526,3 f 0,0 0,0 0,00 (1) Om distorsies te vermijden als gevolg van fluctuaties van de omvang van de Britse correctie, werd het geëxtrapoleerde bedrag van de Britse correctie voor 1999 in plaats van dat voor 1998 gekozen voor vergelijkingsdoeleinden (in beginsel gebeurt de financiering pas een jaar later); (2) De Britse correctie voor 1999 wordt geraamd op 4. 952 miljoen ecu, het verschil tussen dit bedrag en kolom (4) is een gevolg van de procedure die is vervat in artikel 4, lid 2, onder d), van het besluit betreffende de eigen middelen, waarin rekening is gehouden met het zogeheten "voordeel" dat het VK geniet als gevolg van de overschakeling naar de afgetopte BTW-grondslag voor de eigen middelen en de invoering van de op het BNP gebaseerde eigen middelen. De in de Tabellen 1 en 2 opgenomen resultaten hebben betrekking op 19999, het laatste jaar van de lopende financiële vooruitzichten. De resultaten weerspiegelen het verschil met het huidige stelsel; wat betekent dat uit de resultaten de verbetering (verslechtering) van het begrotingssaldo van elke lidstaat ten aanzien van het huidige stelsel blijkt. de lidstaten verdeeld overeenkomstig hun BTW- en BNP-aandeel, terwijl de som van alle saldi beperkt is tot nul. Zie bijlage 3 voor een discussie omtrent de definitie van het in het verslag gebruikte begrotingssaldo. Data welke gebaseerd zijn op het voorontwerp van begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 1999, COM (98) 300. De EU-uitgaven die in de simulaties worden gebruikt, zijn de toegerekende uitgaven, inclusief huishoudelijke uitgaven; indien bij de ramingen was uitgegaan van de beleidsuitgaven zonder de huishoudelijke uitgaven, is de orde van grootte waarmee de correcties en de financiering ervan zouden zijn gewijzigd, iets minder dan 5 %. 07-10-1998 5- BIJLAGE 6 Tabel 2 Gevolgen voor de begrotingssaldi van de toepassing van een onbeperkt gegeneraliseerd correctiemechanisme (data voor 1999 in miljoenen ecu en in procent van het BNP) Begrotingssaldo volgens Britse correctie 'Operationeel' begrotingssaldo Herverdelingseffecten van het mechanisme Verschil tegenover het huidige stelsel Herverdelingseffecten van het mechanisme Verschil tegenover het huidige stelsel Miljoen ecu % van BNP Miljoen ecu % van BNP Miljoen ecu % van BNP Miljoen ecu % van BNP B DK 0 GR E F IRL I L NL A P FIN S UK -538. 9 -357. 7 4110. 1 -256. 4 -1197. 8 -2649. 1 - 145. 7 -2014. 5 -38. 3 111. 8 67. 9 -226. 7 - 176. 0 184. 6 3126. 9 -0. 23 -0. 23 0. 21 -0. 23 -0. 23 -0. 20 -0. 23 -0. 19 -0. 23 0. 03 0. 03 -0. 23 -0. 16 0. 09 0. 23 -333. 7 -221. 5 -0. 14 -0. 14 5117. 9 0. 26 -158. 8 -741. 8 -1 483. 9 -90. 2 -1 057. 8 -23. 7 422. 5 240. 6 -140. 4 - 77. 2 -0. 14 -0. 14 -0. 11 -0. 14 -0. 10 -0. 14 0. 12 0. 12 -0. 14 -0. 07 373. 1 0. 17 237 -440 3980 -318 -1502 -3235 -184 -2510 38 760 •6 -281 -230 174 -1825. 2 -0. 13 3517 0. 10 -0. 29 0. 20 -0. 29 -0. 29 -0. 24 -0. 29 -0. 23 0. 23 0. 22 0. 00 -0. 29 -0. 20 0. 08 0. 27 400 -332 4 780 -241 -1139 -2310 -140 -1750 49 f007 131 -212 -151 324 414 0. 17 -0. 22 0. 24 -0. 22 -0. 22 -0. 17 -0. 22 -0. 16 0. 30 0. 29 0. 07 -0. 22 -0. 13 0. 15 -0. 03 De parameters van het correctiemechanisme zijn: Drempel = 0. 0% van BNP; compensatiecoëfficiënt = 0. 66; de definitie van het begrotingssaldo "volgens Britse correctie" en het "operationele" is opgenomen in Bijlage 3. 07-10-1998 - 6- BIJLAGE 6 Grafiekl Gevolgen van een onbeperkt gegeneraliseerd correctiemechanisme ("Britse correctie'-saldo ) Extrapolaties voor 1999 in % van het BNP Verschillen t. o. v. het huidigVK Stelsel (veranderingen - in begrotlngualdi) Herverdelingseffecten chanisme B DK GR E IRL L P -0,10% -0,20% •0,30% D S A NL FIN I F UK B DK GR E IRL L P Het begrotingssaldo van de lidstaten voor 1999 (volgens de Britse correctie berekend) is opgenomen in kolom 1, de brutobedragen van de correcties voor de in aanmerking komende lidstaten zijn opgenomen in kolom 4, de financiering van correcties in kolom 5, en het bedrag zonder financiering in kolom 6. De kolommen 7 en 8 bevatten in absolute waarde en in procent de nieuwe begrotingssaldi. De veranderingen binnen het begrotingssaldo van elke lidstaat in 1999 - zowel in euro als in % van het BNP - zijn vervat in Tabel 2, die ook gegevens met betrekking tot het huidige stelsel bevat. De laatste 2 kolommen in Tabel 2, die niet kunnen worden gereconstrueerd uitgaande van de gegevens van Tabel 1, geven het verschil aan in vergelijking met het huidige stelsel (dat de Britse correctie bevat). In het bijzonder het verschil met betrekking tot het huidige stelsel is voor elke lidstaat gelijk aan het nieuwe begrotingssaldo dat voortkomt uit de toepassing van het voorgestelde mechanisme (kolom 7 van Tabel 1), verminderd met de som van het bedrag van het begrotingssaldo dat is aangegeven in kolom 1 van Tabel 1 (aangegeven vóór de Britse correctie) en de financiering van de Britse correctie. Terwijl door de toepassing van het bestaande correctiemechanisme in 1999 4,9 miljard ecu alleen al aan het Verenigd Koninkrijk zou toekomen, zou het onbeperkte correctiemechanisme 7,6 miljard ecu herverdelen over vijf landen (Duitsland, Nederland, Oostenrijk, Zweden en het Verenigd Koninkrijk). Dit bedrag zou moeten worden gefinancierd door de overige 10 lidstaten, die 4,3 miljard ecu meer zouden betalen dan in het kader van het bestaande correctiemechanisme (3,3 miljard ecu). Het Verenigd Koninkrijk zou 1,8 miljard euro minder ontvangen. De nieuwe begunstigden van het stelsel (Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden) zouden echter een begrotingssaldo krijgen dat er in totaal 6,1 miljard ecu op vooruitgaat (5,1 miljard ecu voor Duitsland alleen). Grafiek 1 visualiseert de herverdeling door dit onbeperkt gegeneraliseerd mechanisme. Het donkere gedeelte komt overeen met het verschil tussen het onbeperkt mechanisme en het huidige stelsel en omvat alle financieringseffecten voor de Britse correctie; de staven hebben enkel betrekking op de 07-10-1998 - 7- BIJLAGE 6 herverdeling (wat overeenkomt met kolom 6 van Tabel 1) die door het nieuwe onbeperkte stelsel werd ingevoerd. De rangschikking van de lidstaten gaat van die met de grootste verbetering van het begrotingssaldo tot die met de grootste verslechtering ervan. Lidstaten die momenteel een positief begrotingssaldo hebben (België, Denemarken, Griekenland, Spanje, Ierland, Luxemburg en Portugal), zouden geen enkele correctie krijgen doch zouden enkel deelnemen aan de financiering van het mechanisme. Zij zullen alle een gelijke verslechtering van hun begrotingssaldo uitgedrukt in BNP ondervinden. Netto betalende lidstaten zouden daarentegen een correctie voor hun begrotingsonevenwichtigheid ontvangen. In bepaalde gevallen zou deze correctie de financiering van de correctie van andere lidstaten meer dan compenseren, in andere gevallen niet. Een en ander hangt natuurlijk af van de omvang van de oorspronkelijke begrotingsonevenwichtigheid. Het geval van het Verenigd Koninkrijk is ietwat ingewikkelder. Het VK zou recht hebben op dezelfde correctie als in het kader van het huidige correctiemechanisme, doch het zou ook zijn deel moeten bijdragen tot de financiering van het onbeperkte gegeneraliseerde mechanisme. Ten aanzien van het huidige stelsel gaat het begrotingssaldo van het VK er derhalve op achteruit als gevolg van de financiering van de correctie van andere lidstaten; zoals blijkt uit de diagramstaven zou het VK in het kader van het nieuwe stelsel een even grote begunstigde als Duitsland zijn (uitgedrukt als percentage van het BNP). 4. EEN BEPERKT GEGENERALISEERD CORRECTIEMECHANISME Zoals uiteengezet in deel 2, werd een beperkt gegeneraliseerd correctiemechanisme duidelijk voorgesteld door Duitsland, Oostenrijk, Zweden en Nederland. In dit deel worden de gevolgen van dit voorstel onderzocht. Het beperkend karakter van het mechanisme hangt samen met de drempel; begrotingsonevenwichtigheden die de drempel overschrijden, dienen te worden gecorrigeerd. In het voorstel werd een drempel van 0,30 % of 0,40 % van het BNP gesuggereerd. 07-10-1998 - 8- Tabel 3 BIJLAGE 6 Gevolgen voor de begrotingssaldi van een beperkt gegeneraliseerd correctiemechanisme (Extrapolaties voor 1999; Britse correctie-saldo(1)(gegevens in miljoenen ecu en in % van het BNP) Begrotingssaldo "volgens Britse correctie" (voor Britse correctie) Mi^oen euro % van BNP Voor correctie in aanmerking komende lidstaten Drempel : 0,3% van BNP Nieuw begrotingssaldo Omvang van compensatie Financiering Coëfficiënt 0,66 BNP-aandeel (4) 0,0 0,0 (5) -210,8 -139,9 Totaal herverdelings effect (4) + (5) Winst/verlies door bet mechanisme (6) Miljoen euro (1) + («) (7) -210,8 -139,9 1 920,9 48,9 (3) 0,0 0,0 •3 903,8 2576,5 - 907,9 1 668. 6 •8 136,2 0,0 0,0 0. 0 0,0 0,0 0,0 • 284,2 -182,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 187,6 120,2 0,0 0,0 • 359,6 237. 4 -100,3 -100,3 5120,7 - 468,5 - 468,5 7 538,3 -1 196,7 -1 196,7 -1 713,5 - 57,0 - 57,0 2 513,4 - 982,7 - 982,7 -1 632,1 -15,0 - 310,2 -174,3 - 88,7 -101,5 -187,0 -15,0 - f22,6 - 54,0 -88,7 -101,5 50,4 702,9 •1464,7 - 824,3 3 084,5 - 226,4 - 951,2 -3 798,3 2 506,9 - 688,2 1818,7 -5 981,1 % van bet BNP (8) 0,82 0,03 •0,41 4,62 1,46 -0,13 3,99 -0,15 4,24 •0,42 -0,42 3,15 -0,20 •0,44 -0,45 0,00 (1) 2131,7 188,8 •9 804,8 5 221,0 8 006,8 -516,8 B DK D GR E F IRL 2 570,4 I L NL A P FIN S UK - 649,5 717,8 •1 342,0 • 770,2 3173,1 -124,9 -1 001,6 -7 799,8 (2) 0,92 0,12 •0,50 4,71 1. 55 -0,04 4,08 -0,06 4,33 •0,38 •0,39 3,24 -0,11 •0,47 -0,58 TOTAAL 0,0 0,00 -8 528,1 5 628,5 -5 628,5 0,0 0,0 (1 ) Zie voetnoot (1 ) van Tabel 1. Tabel 3 bevat de resultaten van een simulatie voor het jaar 1999 van het beperkt correctiemechanisme. De nettolast is berekend zoals bij de Britse correctie, en er is uitgegaan van een drempel van 0,30 % van het BNP en een compensatiecoëfficiënt van 0,66. De voornaamste effecten van het mechanisme, op het gebied van zowel herverdelingseffect als verschil met het huidige stelsel, zijn samengevat in Tabel 4. 07-10-1998 BIJLAGE 6 Tabel 4 Gevolgen voor de begrotingssaldi van de toepassing van een beperkt gegeneraliseerd correctiemechanisme (data voor 1999 in miljoenen ecu en in procent van het BNP) Begrotingssaldo volgens Britse correctie "Operationeel" begrotingssaldo Herverdelingseffecten van het mechanisme Verschil tegenover het huidige stelsel Herverdelingseffecten van het mechanisme Verschil tegenover het huidige stelsel Miljoen ecu % van BNP Miljoen ecu % van BNP Miljoen ecu % van BNP Miljoen ecu % van BNP B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK -210. 8 -0. 091 -139. 9 -0. 091 -5. 6 -3. 7 -0. 002 -0. 002 f 668. 6 0. 085 2676. 4 0. 136 -100. 3 -0. 091 -2. 6 -0. 002 -468. 5 -0. 091 -12. 4 -0. 002 114 -209 f727 -151 -714 -1196. 7 -0. 091 -31. 6 -0. 002 -1827 -57. 0 -0. 091 -1. 5 -0. 002 -88 -982. 7 -0. 091 -25. 9 -0. 002 -1504 - 15. 0 -0. 091 -0. 4 -0. 002 - f22. 6 •0. 035 188. 0 0. 053 - 54. 0 •0. 028 118. 7 0. 061 -88. 7 -0. 091 -101. 5 -0. 091 -2. 3 -2. 7 -0. 002 -0. 002 50. 4 0. 024 239. 0 0. 112 30 563 •108 -134 -156 63 1 818. 7 0. 136 -3133. 4 -0. 235 2393 0. 05 -0. 14 0. 09 -0. 14 -0. 14 -0. 14 -0. 14 -0. 14 0. 18 0. 16 •0. 05 -0. 14 -0. 14 0. 03 0. 18 277 -101 2527 -74 -352 -902 -43 -744 42 809 29 -65 -77 2f3 -1538 0. 12 -0. 07 0. f3 -0. 07 -0. 07 -0. 07 -0. 07 -0. 07 0. 25 0. 23 0. 01 -0. 07 -0. 07 0. 10 -0. 12 De parameters van het correctiemechanisme zijn: Drempel = -0. 30% van BNP; compensatiecoëfficiënt = 0. 66; de definitie van het begrotingssaldo "volgens Britse correctie" en het "operationele" is opgenomen in Bijlage 3. Uit de resultaten blijkt dat de beperkte versie van het correctiemechanisme leidt tot een aanzienlijk geringere herverdeling van de begrotingsmiddelen. Aan slechts drie landen zou het stelsel ten goede komen (Duitsland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk), aangezien in het geval van Nederland en Oostenrijk het voordeel van de verbetering van hun begrotingssaldi kleiner zou zijn dan hun bijdragen aan de financiering van het stelsel. Over het geheel genomen zouden de 12 lidstaten die de correcties financieren, 3,5 miljard ecu betalen, wat 0,2 miljard minder is dan wat zij zouden hebben betaald voor het financieren van het huidige Britse correctiemechanisme. Het Verenigd Koninkrijk zou zijnerzijds 3,1 miljard ecu minder ontvangen. Dit bedrag zou worden verdeeld over de 12 lidstaten die reeds werden genoemd (0,2 miljard ecu), Zweden (0,2 miljard ecu) en Duitsland (2,7 miljard ecu). De resultaten van Tabel 4 zijn ook vervat in Grafiek 2. Hier geeft het donkere gedeelte de verschillen in de begrotingssaldi van de lidstaten weer tussen het huidige stelsel, dat de Britse correctie omvat, en het stelsel van het beperkte gegeneraliseerde mechanisme. In de grafiek gaat de rangschikking van de lidstaten opnieuw van die met de grootste verbetering van het begrotingssaldo tot die met de grootste verslechtering ervan. De veranderingen in de begrotingssaldo zijn identiek voor alle financierende lidstaten die niet voor de correctie in aanmerking komen. Hun begrotingssaldo zal naar verwachting licht verslechteren en wel ten belope van circa 0,002 % van het BNP in 1999. 07-10-1998 10 Grafiek2 Gevolgen van een beperkt gegeneraliseerd correctiemechanisme (Drempel:0,3% van het BNP; "Britse correctie'-saldo) Extrapolaties voor 1999, in */• van het BNP BIJLAGE 6 0,20% 0,10* f 0,00% -0,10% -0,20% -0,30% NL B DK GR E F IRL I P FIN UK Voor het VK zal de situatie daarentegen aanzienlijk minder goed zijn. Bij de onbeperkte versie van het mechanisme werd de Britse correctie vastgesteld op een wijze die identiek was aan het huidige stelsel, en hierdoor was er voor het VK slechts een verslechtering omdat het deelnam aan de financiering van de correctie voor de overige lidstaten. Bij de huidige, beperkte simulatie is de Britse correctie begrensd tot de mate waarin het negatief begrotingssaldo van het VK de 0,30 % van de BNP-drempel overschrijdt. Als gevolg hiervan zou de begrotingsonevenwichtigheid van het VK, gemeten overeenkomstig het "Britse correctie"-begrotingssaldo, met circa 0,24 % van het BNP in 1999 verslechteren. 5. GRAFISCHE VOORSTELLING VAN DE RESULTATEN De budgettaire correctiemechanismen, die vergelijkbaar zijn met dat wat momenteel voor het Verenigd Koninkrijk geldt, zijn onvolmaakt, en, omdat zij gericht zijn op de inkomstenkant van de begroting, zijn zij niet van invloed op de fundamentele oorzaak van de onevenwichtigheden : de uitgaven. Naast de conceptuele en praktische moeilijkheden die zich voordoen, vereisen zij bovendien een operationele definitie van de begrotingsonevenwichtigheid. Ondanks deze onvolmaaktheden werd door Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden een duidelijk voorstel opgesteld om de problemen met buitensporige begrotingsonevenwichtigheden op te lossen. In de analyse van deze bijlage werden twee versies van een correctiemechanisme in ogenschouw genomen : een onbeperkt correctiemechanisme en een beperkt. Het is duidelijk dat gezien de complexiteit en het gebrek aan doorzichtigheid van het huidige stelsel waarbij enkel de Britse correctie aan de orde komt, uitbreiding ervan tot andere lidstaten het inzicht in en de duidelijkheid van de budgettaire relaties binnen de EU verder zou belemmeren. 07-10-1998 11 BIJLAGE 6 Grafiek 3 Herverdelingseffecten van de twee onderzochte correctiemechanismen % van BNP (Ramingen voor 1999, begrotingssaldi volgens de "Britse correctie" In percent van het BNP) Tl' - ''•'# ,. L * ' ,* ƒ A $-•*'">. ,. , — y. ,> -ira. UK -0. 3 , - ^ Are 8 -rr,. NL FIN I DK B GR IRL Toepassing van het huidige mechanisme op alle lidstaten met een negatief begrotingssaldo, of uitbreiding tot slechts de vier landen die erom hebben verzocht, zou de som van alle correcties met 'ongeveer 50 procent verhogen in vergelijking met het huidige stelsel, waarbij enkel de Britse correctie aan de orde is. Een beperkt mechanisme zou leiden tot een geringer bedrag aan middelen die opnieuw moeten worden verdeeld, doch het zou tegelijkertijd een belangrijke herverdeling tussen de lidstaten meebrengen. Grafiek 4 Veranderingen van begrotingssaldi t. o. v. het huidige stelsel als gevolg van de twee onderzochte correctiemechanismen % van BNP in percent van GNP) (Ramingen voor 1999, begrotingssaldi volgens de Britse correctie NL FIN i DK UK B GR 07-10-1998 -12- BIJLAGE 6 De resultaten van de verschillende simulaties zijn samengevat in de grafieken 3 en 4. Grafiek 3 is gewijd aan het herverdelingseffect van de invoering van de gegeneraliseerde correctiemechanismen (dit komt overeen met de staven van de grafieken 1 en 2), en in grafiek 4 worden de veranderingen vergeleken die elk van de twee correctiestelsels zou meebrengen ten aanzien van de huidige situatie (dit komt overeen met het donkere gedeelte van de grafieken 1 en 2). Het is duidelijk dat enkel de onbeperkte versie van het mechanisme ten goede zou komen aan Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden. Het opleggen van beperkingen begrenst de te herverdelen middelen alsook het aantal lidstaten waaraan deze slinkende middelen ten goede zouden komen. • • • 07-10-1998 BIJLAGE 7 Progressiviteit van begrotingsbijdragen 1. INLEIDING Op 1 juli 1998 schreven de heer Rodrigo Rato, minister van economie en tweede vice-premier van Spanje, en de heer Abel Matutes, minister van buitenlandse zaken, een gezamenlijke brief aan de Voorzitter van de Commissie waarin zij de invoering van een nieuwe eigenmiddelenbron op basis van progressiviteit voorstelden en de Commissie verzochten dit voorstel te onderzoeken in het kader van het verslag over de eigen middelen. De Spaanse delegatie bracht het voorstel opnieuw ter tafel tijdens de Ecofin-Raad van 6 juli; Portugal en Griekenland betuigden hun steun. Enkele dagen later stelden de Portugese en Griekse autoriteiten Voorzitter Santer ook schriftelijk in kennis van hun steun voor het Spaanse voorstel. Evenals het geval is bij het voorstel van de vier ministers van financiën (van Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden) die hebben gevraagd om toepassing van de Fontainebleau-korting op hun landen, stellen de Spaanse autoriteiten niet één specifieke manier voor, maar een aantal manieren - alle gebaseerd op de BNP-middelen - waarop de doelstelling van progressiviteit van de bijdragen kan worden verwezenlijkt. De Spaanse autoriteiten baseren hun initiatief op de tekst van het Protocol betreffende economische en sociale samenhang. Hierin geven de Hoge Verdragsluitende Partijen "het voornemen te kennen meer rekening te houden met het vermogen van de individuele lidstaten om aan het stelsel van eigen middelen bij te dragen en de middelen te bestuderen om voor de minder welvarende lidstaten de regressieve elementen die in het huidige stelsel van eigen middelen bestaan bij te stellen". De ministers Matutes en Rato erkennen dat de invoering van de BNP-middelen een duidelijke verbetering betekent ten opzichte van de situatie voordien. Zij betreuren echter het feit dat in het huidige stelsel, waarin de bijdragen evenredig zijn aan de inkomsten, niet voldoende rekening wordt gehouden met het bijdragevermogen van de lidstaten. De ministers verklaren uitdrukkelijk dat een billijk systeem van bijdragen evenals de belastingstelsels van alle lidstaten op progressiviteit moet zijn gebaseerd. Naar hun oordeel vormt de integratiefase die de Europese Unie met de ondertekening van het Verdrag van Amsterdam heeft bereikt, een duidelijke rechtvaardiging voor een overschakeling op een op "billijkheid en progressiviteit" gebaseerd financieringssysteem. In deze bijlage, die inclusief de inleiding vijf punten omvat, worden het voorstel en de gevolgen ervan besproken. In punt 2 wordt het voorstel uiteengezet; in punt 3 wordt een kort overzicht gegeven van de geschiedenis van het begrip progressiviteit; in punt 4 wordt de progressiviteit in verhouding tot de economische en sociale samenhang onderzocht; punt 5 bevat enkele afsluitende opmerkingen. 07-10-1998 - 2- ANNEX 7 2. HET VOORSTEL INZAKE PROGRESSIVITEIT EN ENKELE GEVOLGEN DAARVAN Spanje stelt voor progressiviteit in te voeren door "aanpassingscoëfficiënten" toe te passen (om rekening te houden met "relatieve rijkdom" en "relatieve welvaart", twee termen die door elkaar worden gebruikt) op de werkelijke BNP-grondslagen om te komen tot nieuwe BNP-grondslagen die moeten worden gebruikt voor de berekening van de bijdragen uit hoofde van de BNP-middelen. Er wordt niet duidelijk vermeld welke "aanpassingscoëfficiënten" moeten worden gebruikt, maar als maatstaf van de "relatieve rijkdom" wordt het BNP per hoofd van de bevolking in ecu gehanteerd. Om tot een progressief stelsel te komen moet volgens het voorstel op een van de volgende manieren een fundamentele aanpassing worden aangebracht. A) B) C) Als coëfficiënt voor de berekening van de nieuwe BNP-grondslagen wordt een index van het BNP per hoofd van de bevolking in ecu gebruikt (met EU=100, in 1996 bedroeg deze index 124,9% voor Duitsland, 64,5% voor Spanje, 85,8% voor het Verenigd Koninkrijk, 114,2% voor Frankrijk, enz. ). De aanpassingscoëfficiënt wordt slechts op een gedeelte van de BNP-grondslag toegepast (b. v. 50 procent); het overige gedeelte blijft ongewijzigd. In dit geval zouden de BNP- middelen bestaan uit een proportionele en een progressieve component, elk met zijn eigen uniforme bijdragetarief. De landen worden op basis van het BNP per hoofd van de bevolking in groepen ingedeeld en op alle landen in dezelfde groep worden dezelfde coëfficiënten toegepast; wat deze coëfficiënten zouden zijn en hoe zij moeten worden berekend, wordt niet vermeld. Ten slotte wordt voorgesteld om de huidige BTW-middelen te vervangen door de aldus aangepaste BNP-middelen. Het voorstel houdt in dat de huidige BNP-verdeelsleutel wordt vervangen door een verdeelsleutel die gunstiger is voor de armere lidstaten, en dat de nieuwe verdeelsleutel wordt toegepast op minder dan 40% van de bijdragen aan de EU-begroting1 (versie B), of op ongeveer 40% van deze bijdragen (versie A en mogelijk C), of zelfs op meer dan 80 procent van het totaal, indien de BTW-middelen zouden worden afgeschaft. Wat betreft de herverdeling van de lasten van de financiering van de EU-begroting is duidelijk dat het voorstel tot gevolg zou hebben dat de landen wier BNP per hoofd van de bevolking in ecu hoger (lager) is dan het gemiddelde, meer (minder) betalen dan volgens de huidige regels. De BNP- grondslag van de lidstaten met een BNP dat hoger (lager) is dan het gemiddelde, zou immers worden verhoogd (verlaagd). In alle gevallen zouden België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk en Zweden naar verwachting aanzienlijk meer bijdragen dan volgens het huidige stelsel. In tabel 1 worden de resultaten gegeven (in miljoen ecu en in procent van de totale bijdragen) van de aanpassing van de BNP-grondslagen van 1996 en 1997 aan de hand van de index van het BNP per hoofd van de bevolking in ecu (optie A). Volgens deze resultaten zou België in 1997 70 miljoen ecu meer hebben betaald, Denemarken 180 miljoen ecu, Duitsland 1043 miljoen ecu, Frankrijk 260 Dit is het huidige aandeel van de BNP-middelen in de EU-begroting. 07-10-1998 - 3- ANNEX 7 miljoen ecu, Luxemburg 48 miljoen ecu, Nederland 45 miljoen ecu, Oostenrijk 102 miljoen ecu en Zweden 70 miljoen ecu. Griekenland zou 204 miljoen ecu minder hebben betaald, Spanje 803 miljoen ecu, Ierland 45 miljoen ecu, Italië 465 miljoen ecu, Portugal 200 miljoen ecu en het Verenigd Koninkrijk 100 miljoen ecu. De bijdrage van Finland zou vrijwel hetzelfde zijn gebleven. Tabel 1 Wijzigingen van de nationale bijdragen in vergelijking met het huidige stelsel Voorstel toegepast op het totaal van de BNP-middelen (aanpassing van de BNP-grondslagen door de index van het BNP per hoofd van de bevolking in ecu te gebruiken, in miljoen ecu en in procent van de totale bijdragen) 1996 miljoen ecu 75,9 134,9 1105,6 -155,4 -551,1 311. 0 -45,4 -404. 0 38,2 55. 3 102. 3 -152. 2 -6. 7 67,9 -576,2 0,0 % 2. 7 9,6 5,2 -13. 8 -11. 9 2,5 -6,5 -4,4 23,5 1,2 5. 4 -17,6 -0,7 3,4 -6,8 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Totaal 1997 miljoen ecu 70,0 178,6 1043,4 -204,1 -803,9 259,1 -45,4 -466,4 47,9 44,5 102,0 -199,3 1,3 71,1 -98,9 0,0 % 2,3 11,6 4,8 -17. 1 -14,8 1,9 -6. 4 -5. 3 27. 7 0. 9 4. 8 -18,2 0. 1 3,0 -1,1 ) Als gevolg van de technische details van het voorstel zouden deze landen in geringe mate van de oepassing van het progressiviteitsmechanisme profiteren, hoewel hun index van het BNP per hoofd an de bevolking iets hoger is dan 100 (zie punt 4 van deze bijlage) Optie B zou uiteraard dezelfde resultaten opleveren als optie A, maar proportioneel verminderd naar gelang van het gedeelte van de BNP-grondslag waarop de "aanpassingscoëfficiënten" worden toegepast. In tabel 2 worden de resultaten gegeven van dezelfde aanpassing van de BNP-grondslag na afschaffing van de BTW-middelen. In dit geval leiden de afschaffing van de BTW-middelen en de vervanging daarvan door progressieve BNP-middelen tot grotere verschillen dan in de voorgaande optie en, uiteraard, dan in het huidige stelsel. Ten slotte is het niet mogelijk voor de derde optie een berekening te maken, omdat dan de "aanpassingscoëfficiënt" voor elke groep lidstaten moet worden vastgesteld. Het is echter duidelijk dat de kwantitatieve resultaten van deze berekening, wanneer plausibele coëfficiënten worden gebruikt, niet substantieel zouden verschillen van de in tabel 1 en tabel 2 gegeven resultaten. 07-10-1998 -4- ANNEX 7 De gevolgen van het voorstel inzake de bijdragen stroken met hetgeen van tevoren kon worden verwacht. Het feit dat in een progressief stelsel een aanzienlijke herverdeling van de lasten van de financiering van de EU-uitgaven plaatsvindt, van de rijkere naar de minder rijke lidstaten, kan echter niet als argument tegen het voorstel worden gebruikt, aangezien deze herverdeling het fundamentele doel ervan is. Van dit op het eerste gezicht aantrekkelijke voorstel moet in de eerste plaats worden onderzocht of het strookt met de economische theorie en met de praktijk om in de EU progressiviteit te bewerkstelligen via het uitgavenbeleid. Tabel 2 Wijzigingen van de nationale bijdragen in vergelijking met het huidige stelsel Voorstel toegepast op de BNP-middelen, BTW-middelen afgeschaft (aanpassing van de BNP-grondslagen door de index van het BNP per hoofd van de bevolking in ecu te gebruiken, in miljoen ecu en in procent van de totale bijdragen) 1996 miljoen ecu 310. 4 450. 5 2034. 4 -445. 2 -1 396. 9 821. 9 -137. 3 -234. 5 89. 4 128. 6 263. 8 -432. 9 35. 3 323. 7 -1811. 2 0. 0 % 10. 9 32. 2 9. 6 -39. 7 -30. 2 6. 53 -19. 5 -2. 57 55. 0 2. 8 13. 9 -49. 9 3. 6 16. 1 -21. 3 B DK D GR E F IRL 1 L NL A P FIN S UK Totaal 1997 miljoen ecu % 303. 0 493. 7 1396. 0 -471. 3 -1 758. 9 504. 3 -117. 6 11. 8 98. 6 115. 3 184. 9 -475. 5 39. 5 259. 8 -583. 8 0. 0 9. 8 32. 1 6. 5 -39. 4 -32. 4 3. 8 -16. 5 0. 1 56. 9 2. 3 8. 6 -43. 4 3. 7 11 -6. 3 Deze overwegingen worden in de volgende twee punten onderzocht. In punt 3 wordt een overzicht gegeven van de redenen voor de invoering van de progressiviteit op het gebied van de personenbelasting, terwijl in punt 4 een overzicht wordt gegeven van de redenen om het van de personenbelasting bekende begrip progressiviteit toe te passen op de bijdragen van de lidstaten aan de EU-begroting; punt 5 bevat enkele afsluitende opmerkingen. 3. KORT OVERZICHT VAN HET BEGRIP PROGRESSIVITEIT OP HET GEBIED VAN DE PERSONENBELASTING Progressiviteit is een zeer bekend begrip in de literatuur over optimale belastingheffing. Het houdt nauw verband met het begrip billijkheid. Het debat over billijkheid van de belastingheffing draaide 07-10-1998 ANNEX 7 om twee beginselen, het profijtbeginsel (men moet belasting betalen afhankelijk van zijn belangen in het openbaar domein) en het draagkrachtbeginsel (men moet betalen naar vermogen)2. Adam Smith acht een zekere mate van progressiviteit in het belastingstelsel wenselijk (met name voor inkomsten uit kapitaal). Hiermee waren echter niet alle aanhangers van het profijtbeginsel het eens. Van de op het draagkrachtbeginsel gebaseerde leer kan worden gezegd dat zij is ontstaan bij John Stuart Mill3 en zijn begrip "gelijke offers". Mill, die bezorgd was over de ontmoedigende werking van progressieve belasting, pleitte voor proportionele inkomstenbelasting. Aangezien hij het thema billijkheid aansneed met zijn begrip "gelijke offers", gaf Mill de aanzet tot het debat over gelijke absolute en gelijke marginale offers, waarbij de eerste categorie proportionele en de laatste categorie progressieve belasting vergt. De op het profijtbeginsel gebaseerde leer en de op het draagkrachtbeginsel gebaseerde leer hebben beide een index nodig om de ongelijkheid tussen individuen te definiëren. Sinds Adam Smith ligt de nadruk traditioneel op de inkomsten- en vermogensgrondslag (waarbij de laatste hoger wordt belast), maar een algemene inkomstenbelasting zoals thans in de meeste lidstaten wordt gebruikt4, kwam pas deze eeuw in zwang. Verschillende theoretici, te beginnen met Adam Smith, dachten echter ook aan een consumptiegrondslag voor de belastingheffing. In Mirrlees' (1971) baanbrekende bijdrage worden deze onderwerpen verder geanalyseerd5. Om de verticale billijkheid te waarborgen wordt een beperkende voorwaarde opgelegd, zodat de orde van grootte van de bruto-inkomsten niet kan verschillen van de orde van grootte van de netto inkomsten. De regering kiest het belastingstelsel dat de welvaart maximaliseert, rekening houdend inzake overheidsinkomsten en de beperkende voorwaarde. Mirrlees met de exogene eis concludeerde dat • ten eerste "een bij benadering lineair stelsel van inkomstenbelasting, met alle bijbehorende administratieve voordelen, wenselijk is"6. Dit komt overeen met proportionele belasting voor 2 3 4 5 6 is Adam Smith, geestelijk vader van de Opvallend genoeg /a/ssez-fo/re-doctrine, degene die op belastinggebied het draagkrachtbeginsel (of, in onze context, het vermogen om bij te dragen) invoerde, zij het getemperd door een profijtbeginsel. Opmerkelijk is ook het belang dat hij aan proportionaliteit hechtte. Zijn eerste stelling (777e Wealth of Nations, G. P. Putnam's Sons, New York, 1904, Vol. II, blz. 310) luidt: T he subject of every State ought to contribute towards the support of the government, as nearly as possible in proportion to their respective abilities; that is in proportion to the revenue which they respectively enjoy under the protection of the state. The expense of the government to the individuals of a great nation, is like the expense of management to the joint tenants of a great estate, who are all obliged to contribute in proportion to their respective interests in the estate. In the observation or neglect of this maxim consists what is called equality or inequality of taxation" (cursivering toegevoegd). Of dit meer pleit voor het profijtbeginsel, dan wel voor het draagkrachtbeginsel, is niet gemakkelijk te zeggen. Zie John Stuart Mill, Principles of Political Economy, Collier and Son, New York, 1900. landen die de zogenaamde duale De Scandinavische ingevoerd, vormen een opmerkelijke uitzondering. Deze belasting houdt in dat louter om redenen van doelmatigheid meer belasting wordt geheven op inkomsten uit arbeid dan op inkomsten uit kapitaal (arbeid is immers minder mobiel dan kapitaal). Voor een verhandeling over de duale inkomstenbelasting zie S. Cnossen (1998): Taxing Capital Income in the European Union, the Case for Adopting the Dual Income Tax", uitgedeeld tijdens een conferentie over T ax Competition and Co-ordination of Tax Policy in the European Union", georganiseerd door het Oostenrijkse federale Ministerie van Financiën in samenwerking met het Oostenrijkse instituut voor economisch onderzoek, Wenen, 13-14 juli. inkomstenbelasting hebben Zie J. A. Mirrlees (1971): "An Exploration in the Theory of Optimum Income Taxation", Review of Economic Studies, vol. 38, blz. 175-208. Mirrlees (1971): op. cit. , blz. 208. 07-10-1998 - 6- ANNEX 7 iedereen. Dit is niet in tegenspraak met de wenselijkheid van progressiviteit. Progressiviteit moet verband houden met de gemiddelde belasting en wordt bereikt zolang het marginale belastingtarief hoger is dan het gemiddelde tarief. Het is echter duidelijk dat er weinig argumenten zijn voor een hoge mate van progressiviteit van het belastingstelsel in de vorm van een sterk oplopend marginaal belastingtarief7'8; a ten tweede "de inkomstenbelasting een veel minder doeltreffend ongelijkheid te beperken dan vaak wordt gedacht"9; instrument is om de Q ten derde de marginale belastingtarieven tamelijk laag zijn, hetgeen inhoudt dat in beperkte mate gebruik wordt gemaakt van progressiviteit10. Het idee dat relatieve welvaart (in een groep personen) een factor moet zijn bij het bepalen van de belastingdruk wordt derhalve bevestigd, en hoewel de progressiviteit wordt aanvaard, is de "optimale" mate ervan lager dan aanvankelijk werd gedacht. De ontwikkeling van de meeste Europese belastingstelsels sinds het begin van de jaren zeventig lijkt aan te tonen dat de meeste van Mirrlees' conclusies goed begrepen zijn en op grote schaal zijn toegepast in het overheidsbeleid. De marginale tarieven voor de personenbelasting zijn overal in Europa sterk verminderd, terwijl de belastinggrondslag werd verbreed. Via een gericht uitgavenbeleid is gestreefd naar herverdeling van inkomen. Een les die over het algemeen goed is begrepen, is dat arbeid hoger kan worden belast naarmate het arbeidsaanbod minder elastisch is, maar dat de progressieve inkomstenbelasting een sterk ontmoedigende werking heeft wanneer het arbeidsaanbod elastisch is. Latere studies op dit gebied hebben de gedegenheid van Mirrlees' conclusies bevestigd. 4. PROGRESSIVITEIT VAN DE BIJDRAGEN VAN DE LIDSTATEN EN ECONOMISCHE EN SOCIALE SAMENHANG Wanneer de belastingbetalers lidstaten zijn in plaats van personen, liggen de zaken anders. De optimale belastingsregel van de personenbelasting kan niet zonder meer op staten worden toegepast, met name wegens het aggregatieprobleem. Het is trouwens niet eens zeker dat het zinvol is beginselen uit de personenbelasting op staten toe te passen. 7 Mirrlees (1971): op. cit. verkreeg drie technische resultaten. 1) Het marginale belastingtarief ligt altijd tussen nui en een; 2) voor het hoogste inkomen is het marginale belastingtarief nul; 3) voor het laagste inkomen uit arbeid is het marginale belastingtarief nul. Voor een uitvoerige verhandeling over de optimale niet-lineaire inkomstenbelasting zie N. Stem (1984): "Optimum Taxation and Tax Policy", IMF Staff Papers, Vol. 31, nr. 2, juni. 8 M. Tuomala ("On the Optimal Income Taxation, Some Further Numerical Results" Journal of Public Economics 23, 1984) bewees dat belasting tegen het nultarief aan de top betrekking heeft op een zeer beperkt aantal individuen (veel minder dan de laatste centiel). Andere interessante numerieke resultaten worden gegeven in M. Tuomala (1990): Optimal Income Tax and Redistribution, Clarendon Press. Oxford. 9 Mirrlees (1971 ): op. cit. , blz. 208. 10 Mirrlees zelf was door dit resultaat verrast. "I must confess that I had expected the rigourous analysis of income taxation in the utilitarian manner to provide arguments for high tax rates. It has not done so"; Mirrlees (1971): op. cit. , blz. 207 07-10-1998 ANNEX 7 In de EU zijn reeds maatregelen genomen om de regressieve elementen in het stelsel van eigen middelen te verminderen, overeenkomstig het Protocol betreffende economische en sociale samenhang. Dit Protocol luidt als volgt: "De Hoge Verdragsluitende Partijen. GELET op het voorstel om in het stelsel van eigen middelen meer rekening te houden met de relatieve welvaart van de lidstaten. GE VEN HET VOORNEMEN te kennen meer rekening te houden met het vermogen van de individuele lidstaten om aan het stelsel van eigen middelen bij te dragen en de middelen te bestuderen om voor de minder welvarende lidstaten de regressieve elementen die in het huidige stelsel van eigen middelen bestaan bij te stellen" (cursivering toegevoegd, hoofdletters staan in origineel). De Hoge Verdragsluitende Partijen hebben derhalve in dit protocol vastgelegd dat in het stelsel van eigen middelen meer rekening moet worden gehouden met de relatieve welvaart van de lidstaten door hun vermogen om bij te dragen in aanmerking te nemen en door voor de minder welvarende lidstaten de regressieve elementen te elimineren. Grafiek 1 BNP eigenmiddelenbijdragen in 1996;BNP bijdragen rekening houdend met progressiviteit, BNP index per hoofd Ecus per hoofd 200 150 100 50 BNP index per hoofd 400 300 200 100 in wetgeving vertaalt, heeft Het besluit betreffende het stelsel van eigen middelen van 31 oktober 1994, dat de verklaring van Protocol 15 inderdaad meer rekening gehouden met het bijdragevermogen van de lidstaten, door het maximale percentage dat op de BTW-grondslag moet worden toegepast geleidelijk te verminderen (en aldus het gewicht van de BNP-middelen te verhogen), en het heeft voor de minder welvarende lidstaten de regressieve elementen bijgesteld door de BTW-grondslag voor de lidstaten die onder het Cohesiefonds vallen met onmiddellijke ingang te beperken tot 50% van het BNP. Beide maatregelen hebben ten doel de bijdragen van de lidstaten evenredig te maken aan hun BNP. 07-10-1998 - 8- ANNEX 7 Wanneer de bijdragen evenredig zijn aan het BNP van de lidstaten, zijn zij tevens evenredig aan de BNP-bijdragen per hoofd van de bevolking, zoals blijkt uit grafiek 1. Wanneer de proportionele BNP-middelen worden vervangen door progressieve BNP-middelen, moeten de staten wier BNP boven het gemiddelde ligt meer betalen en die wier BNP onder het gemiddelde ligt minder. Hierdoor ontstaan verschillende problemen van technische en conceptuele aard. > Progressiviteit wordt doorgaans bereikt door de belastingtarieven te differentiëren, maar niet door de belastinggrondslag te verbreden of in te krimpen. Dit geschiedt teneinde het beginsel van horizontale billijkheid en het beginsel van onveranderlijkheid van de grondslag in acht te nemen, zodat de verticale billijkheid wordt gewaarborgd. Daarentegen komt het Spaanse voorstel om het BNP per hoofd van de bevolking te gebruiken als progressiviteitscoëfflciënt die moet worden toegepast op de BNP-grondslagen, erop neer dat progressiviteit wordt bereikt door de grondslagen te verbreden of in te krimpen11 en het tarief (BNP-afroepingspercentage), ten minste in één variant van het voorstel, voor alle landen gelijk te laten. Aanpassing van de BNP-grondslagen komt neer op kunstmatige vergroting van de verschillen in totale inkomsten tussen de lidstaten. Twee lidstaten met dezelfde werkelijke BNP-grondslag zullen verschillende fictieve grondslagen hebben. Vaststelling van de bijdragen op basis van de aangepaste grondslagen zou een duidelijke aantasting van de horizontale billijkheid vormen. in ecu > De aanpassing van de grondslag heeft andere, belangrijkere gevolgen. Aangezien bij de berekening van de nieuwe BNP-grondslagen het BNP per hoofd van de bevolking als wegingscoëfficiënt wordt gebruikt, zal de gewogen som van de BNP-grondslagen op basis waarvan de BNP-bijdragen worden vastgesteld, niet gelijk zijn, behoudens bij toeval, aan de ongewogen som van de oorspronkelijke BNP-grondslagen. Voorts is het onvermijdelijk dat de aangepaste BNP-grondslag groter zal zijn dat de oorspronkelijke BNP-grondslag, aangezien de grotere lidstaten altijd tot de rijkere behoren. In 1997 werd de oorspronkelijke BNP-grondslag bijvoorbeeld geraamd op 70. 202 miljoen ecu; de gewogen BNP-grondslag wordt 73. 418 miljoen ecu. Als gevolg hiervan, en gezien het vaste bedrag dat via de BNP-middelen wordt gefinancierd, is het nieuwe BNP-afroepingspercentage lager dan het oorspronkelijke; in 1997 was het oorspronkelijke percentage 0,403, en het percentage op basis van de aangepaste grondslag zou 0,385 bedragen. De impliciete vermindering van het BNP-afroepingspercentage betekent dat de BNP-bijdragen van de lidstaten wier index van het BNP per hoofd van de bevolking lager is dan 100 (het EU-gemiddelde), om twee redenen dalen: ten eerste de inkrimping van de grondslag als gevolg van de aanpassing, en ten tweede de vermindering van het afroepingspercentage. Een van de duidelijke zwakke punten van het voorstel is dat de BNP- bijdragen van de lidstaten wier BNP rond het EU-gemiddelde ligt, in vergelijking met de huidige regeling kunnen dalen indien de verruiming van de BNP-grondslag ruimschoots wordt gecompenseerd door een vermindering van het BNP-afroepingspercentage. Dit is het geval voor Finland en het Verenigd Koninkrijk in de in tabel 1 en tabel 2 vermelde jaren. 11 Het zou zijn alsof het belastbaar inkomen van rijke (arme) belastingbetalers wegens hun rijkdom (armoede) met een coëfficiënt hoger (lager) dan 1 zou worden vermenigvuldigd, waardoor de verschillen tussen de belastingbetalers buitensporig groot zouden worden. Voor zover ons bekend zijn er in geen enkel belastingstelsel voorbeelden van een dergelijke procedure op het gebied van de inkomstenbelasting. 07-10-1998 - 9- ANNEX 7 Wanneer de BNP-middelen een progressief in plaats van een proportioneel karakter krijgen, hoeft dit niet noodzakelijkerwijs te leiden tot de bevordering van werkelijke convergentie en economische en sociale samenhang. • Of progressiviteit van de begrotingsbij dragen een efficiënte manier is om economische convergentie te bewerkstelligen, is een open vraag. Het EU-beleid inzake solidariteit en convergentie neemt de vorm aan van een gezamenlijke inspanning om in de minder welvarende regio's structurele verbeteringen tot stand te brengen, en omvat geen herverdeling van geld. Dit EU-beleid zorgt ervoor dat steun wordt verleend aan de gebieden in minder welvarende lidstaten waar de ontwikkelingsbehoefte en de convergentieachterstand het grootst zijn. De EU draagt via haar Structuurfondsen en vele andere beleidsinstrumenten in aanzienlijke mate bij tot verbetering van het niveau van de infrastructuur, het onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek in de minder welvarende regio's en lidstaten. Dit wijkt in politiek en economisch opzicht aanzienlijk af van financiële herverdelingsmechanismen zoals de "Finanzausgleich" in Duitsland, waarvoor politiek gezien een veel groter gevoel van solidariteit en gemeenschappelijk streven nodig is dan thans in Europees verband aanwezig is. • Indien solidariteit de vorm van herverdeling van geld aanneemt, en ervan uitgaande dat de huidige consumptie en de toekomstige consumptie (investeringen) normale goederen12 zijn, is het zeker dat de steun gedeeltelijk zou worden gebruikt om de huidige consumptie te financieren. Door de herverdeling aan de uitgavenkant te laten plaatsvinden, wordt deze potentiële "verspilling" geminimaliseerd. De financiering van beleid wordt als een betere manier beschouwd dan de herverdeling van geld om te bewerkstelligen dat op consequente en doeltreffende wijze wordt gestreefd naar solidariteit en werkelijke convergentie en dat het geld aan investeringen en niet aan consumptie wordt besteed, zodat de groei van de begunstigde gebieden toeneemt en de ontwikkelingsachterstanden worden verkleind. • Progressiviteit zou, ceteris paribus, de convergentie kunnen bevorderen, indien de ter beschikking gestelde middelen de bestaande convergentie-uitgaven zouden aanvullen. De kans bestaat echter dat de lidstaten die duidelijk blijk hebben gegeven van "betaalmoeheid" (Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden) geen verdere verslechtering van hun begrotingspositie accepteren, maar ter compensatie van de middelen die via progressieve bijdragen aan de begunstigde lidstaten ter beschikking worden gesteld, een vermindering aan de uitgavenkant eisen. In dit geval zou het convergentieproces ongetwijfeld worden vertraagd omdat een gedeelte van de nieuwe middelen aan de huidige consumptie zou worden uitgegeven. Het huidige stelsel van progressiviteit aan de uitgavenkant kan worden beschouwd als een op regels gebaseerd stelsel waarin de convergentie-uitgaven zijn "gebonden" aan specifieke projecten en expliciete financiële en andere procedures en parameters. Een stelsel van 12 Normale goederen zijn goederen waarvan het verbruik toeneemt naarmate het inkomen toeneemt. Dit betekent dat voor een gegeven Ax toename van het inkomen een gedeelte aAx wordt uitgegeven aan goed X en het resterende gedeelte (1-a)Ax aan goed Y, waarbij 0<a<1. 07-10-1998 - 1 0- ANNEX 7 progressieve bijdragen zou in het convergentiebeleid een vrijheid van handelen invoeren die tot dusverre niet bestond bij de structurele uitgaven. Een voorspelling van de economische theorie is dat een discretionaire uitvoering van het beleid suboptimale macro-economische resultaten oplevert in vergelijking met op regels gebaseerd beleid13. Hoewel deze voorspelling aanvankelijk beperkt bleef tot het monetair beleid, kan zij ruimer en zonder meer op het onderhavige vraagstuk worden toegepast. De suboptimale resultaten zijn in belangrijke mate te wijten aan het kortzichtige gedrag van de beleidsmakers en aan de druk die het gevolg is van electorale cyclussen in democratische samenlevingen; aan de mogelijkheid dat de beleidsmakers onder discretionaire omstandigheden doelstellingen nastreven die geen verband houden met het maximaliseren van de welvaart of die hiermee zelfs in strijd zijn; en aan de mogelijkheid dat zij systematische fouten maken bij het beoordelen van de economische situatie en het bepalen van het beleid. Regels verschaffen daarentegen voorspelbaarheid en zekerheid over de toekomstige koers van het beleid, en zij minimaliseren de invloed van politieke overwegingen op het optimale beleid. Regels zorgen er bovendien voor dat het beleid op lange termijn consequent is door te voorkomen dat het optimale beleid voor een bepaalde periode halverwege wordt vervangen door een suboptimaal beleid. Om werkelijke convergentie te bereiken, gefinancierd met de belastingen van Europese burgers, is het nodig dat een daarop gericht beleid strikt wordt uitgevoerd. In een discretionair uitgavensysteem kan een dergelijke strikte uitvoering niet worden gewaarborgd om dezelfde redenen waarom dit bij een discretionair monetair of budgettair beleid onmogelijk is. > Een belangrijk onderdeel van de op uitgaven gebaseerde progressiviteit die in de EU wordt gehanteerd is de multilaterale toezichts- en controletaak in een systeem waarin de begunstigde lidstaten en de EU (via de Commissie) overeenstemming bereiken over het communautair bestek (CB) en de uitvoering daarvan. In dit bestek worden bepalingen inzake toezicht en controle opgenomen om ervoor te zorgen dat de convergentiesteun wordt gebruikt waarvoor hij is bedoeld. Aldus wordt de Europese belastingbetalers de garantie gegeven dat de convergentiesteun goed wordt gebruikt. Het feit dat de begunstigde lidstaten hierbij worden betrokken, is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, aangezien zij het best in staat zijn om projecten in te dienen en de doelmatigheid van convergentie-uitgaven te beoordelen. In een met progressiviteit verband houdend discretionair uitgavensysteem zou deze toezichts- en controletaak verloren gaan. > Een laatste kwestie houdt verband met het karakter van de solidariteit in de EU. De doelstelling van solidariteit en werkelijke convergentie heeft een horizontale dimensie en wordt nagestreefd door geld naar de regio's over te maken, ongeacht de vraag of zij zich in de meer of in de minder welvarende lidstaten bevinden. Het onderhavige voorstel zou daarentegen de solidariteit 13 Het debat over regels tegenover vrijheid van handelen in het economisch beleid, dat met name is toegepast op het monetair beleid, werd op gang gebracht door F. Kydland en E. Prescott (1977): "Rules rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans", Journal of Political Economy, juni, blz. 473-491; het model werd verder uitgewerkt in R. Barro en D. Gordon (1983): "A Positive Theory of Monetary Policy in a Natural-Rate Model", Journal of Political Economy, augustus, blz. 589-610. De literatuur op dit gebied is nu omvangrijk; als voorbeeld kan ten slotte worden genoemd A. Alesina en L. Summers (1993): "Central Bank Independence and Macroeconomic Performance", Journal of Money, Credit and Banking, vol. 25, nr. 2, mei. 07-10-1998 - l i ANNEX 7 en convergentiesteun een verticale dimensie geven, door deze aan lidstaten zelf toe te kennen in plaats van aan regio's in de lidstaten. Dit is in strijd met het huidige acquis communautaire. 5. AFSLUITENDE OPMERKINGEN Hoewel het voorstel om het stelsel van bijdragen aan de EU een progressief karakter te geven op het eerste gezicht aantrekkelijk is, heeft het enkele belangrijke nadelen. Ten eerste vormt het een aantasting van het basisbeginsel van de horizontale billijkheid. Dit is het gevolg van het feit dat, in plaats van de bijdragen te berekenen op basis van de werkelijke BNP- grondslagen, wordt voorgesteld om de bijdragen aan de hand van verschillende grondslagen vast te stellen, hetgeen een kunstmatige verbreding of inkrimping van de werkelijke BNP-grondslagen behelst. Deze procedure is in geen enkel belastingstelsel ter wereld bekend. In de nationale belastingstelsels wordt progressiviteit bewerkstelligd door middel van gedifferentieerde belastingparameters, zonder de belastinggrondslag aan te tasten. Daarenboven kan , in het geval van de financiering van de EU, de aanpassing van de grondslag ongewenste effecten veroorzaken voor die lidstaten wier BNP per hoofd rond het EU gemiddelde ligt. Ten tweede onderkent het voorstel niet dat het belangrijk en juist is de solidariteit in de Gemeenschap via de uitgavenkant van de EU-begroting in de praktijk te brengen, en niet door middel van het equivalent van geldovermakingen. Op uitgaven gebaseerde progressiviteit vergroot de kans dat de uitgaven ten goede komen aan de werkelijke convergentie, zoals de bedoeling is, en niet aan de huidige en mogelijk toekomstige consumptie. Het huidige, op regels gebaseerde stelsel levert dus in beginsel veel betere convergentieresultaten op dan het voorgestelde alternatief. Ten derde verschaft het huidige stelsel de belastingbetalers van de EU, die de convergentie-uitgaven financieren, van tevoren de garantie dat de middelen worden gebruikt voor het beoogde doel. Ten slotte heeft het voorstel tot gevolg dat de lidstaten die reeds blijk geven van bezorgdheid over hun begrotingslast in het huidige stelsel, hogere bruto-begrotingsbijdragen moeten betalen. Mogelijk zou dit voorstel voor deze lidstaten aanvaardbaar zijn indien ter compensatie de structurele uitgaven worden verlaagd. Dit zou echter de samenhang en solidariteit op korte termijn ondergraven en op lange termijn de werkelijke convergentievooruitzichten van de begunstigde lidstaten schaden. 07-10-1998 Statistische bijlage ANNEX 8 Tabel 1a EU-uitgaven in de lidstaten: EOGFL-Garantie 1 1992 1993 1994 1995 1996 1997 miljoen ecu 1 374. 2 1168. 0 4817. 6 2237. 4 3668. 3 6924. 7 1435. 6 5151. 4 1. 0 2380. 6 % 4. 3 3. 6 15. 0 7. 0 11. 4 21. 6 4. 5 16. 1 0. 0 7. 4 miljoen ecu 1 286. 5 1 318. 3 4901. 9 2710. 2 4172. 7 8072. 6 1635. 8 4825. 4 7. 3 2324. 8 % 3. 7 3. 8 miljoen ecu 1174. 4 1 287. 9 14. 2 5271. 6 7. 9 12. 1 23. 4 2 723. 5 4426. 9 8048. 8 4. 7 1 527. 1 % 3. 5 3. 8 15. 7 8. 1 13. 2 24. 0 4. 5 miljoen ecu 1 623. 4 1 403. 6 % 4. 7 4. 1 miljoen ecu 1 152. 8 1358. 4 % 2. 9 3. 5 5 385. 1 15. 6 6050. 3 15. 5 2801. 6 4 054. 6 9 572. 3 1 700. 0 7. 2 10. 4 24. 5 4. 4 miljoen ecu 983. 4 1 235. 7 5 778. 4 2730. 8 4 605. 6 9 149. 0 2034. 0 % 2. 4 3. 0 14. 2 6. 7 11. 3 22. 5 5. 0 14. 0 3481. 4 10. 4 3390. 7 0. 0 6. 7 12. 7 1 935. 9 0. 0 5. 8 14. 4 1944. 6 2425. 5 4 575. 0 8423. 3 1 419. 7 87. 5 708. 1 63. 3 76. 5 2 955. 9 7. 0 13. 3 24. 4 4. 1 9. 8 0. 0 5. 6 0. 3 2. 1 0. 2 0. 2 8. 6 4 231. 3 10. 8 5 090. 8 12. 5 20. 0 1 536. 2 1 214. 1 646. 0 649. 2 624. 1 3470. 0 0. 1 3. 9 3. 1 1. 7 1. 7 1. 6 8. 9 22. 8 1 757. 3 861. 3 656. 9 570. 6 747. 0 4 399. 7 0. 1 4. 3 2. 1 1. 6 1. 4 1. 8 10. 8 476. 0 1. 5 478. 1 1. 4 713. 3 2. 1 2459. 4 32094. 1 7. 7 100. 0 2762. 8 34496. 4 8. 0 100. 0 3001. 9 33 605. 3 8. 9 100. 0 B OK 0 GR E F IRL 1 L NL A P FIN S UK Totaal 34496. 6 100. 0 39 080. 9 100. 0 40623. 2 100. 0 1) Rubriek 1 van de Financiële Vooruitzichten (Onderafdeling B1 van de Gemeenschapsbegroting). Tabel 1b EU-uitgaven in de lidstaten: Structurele maatregelen 1 1992 1993 1994 1995 1996 1997 miljoen ecu 236. 1 66. 6 % 1. 4 0. 4 2096. 6 12. 5 1 811. 3 10. 8 3704. 9 22. 1 1664. 7 1 075. 2 9. 9 6. 4 miljoen ecu 236. 0 119. 2 1 939. 4 2 261. 7 3743. 8 1 891. 0 1 255. 2 % 1. 2 0. 6 10. 0 11. 7 19. 4 9. 8 6. 5 miljoen ecu 266. 0 127. 3 2041. 8 2034. 0 3 221. 8 1 413. 6 794. 5 2196. 9 13. 1 3 585. 9 18. 6 1494. 4 13. 4 136. 3 0. 1 0. 8 15. 8 223. 7 0. 1 1. 2 13. 9 274. 6 % 1. 7 0. 8 13. 0 13. 0 20. 6 9. 0 5. 1 9. 5 0. 1 1. 8 2316. 0 13. 8 2711. 4 14. 0 2 252. 2 14. 4 miljoen ecu 236. 1 120. 4 2130. 1 1969. 1 6101. 7 1 283. 3 1069. 1 1 926. 9 16. 9 231. 8 175. 1 2 485. 4 173. 8 125. 6 1 103. 6 % 1. 2 0. 6 11. 1 10. 3 31. 9 6. 7 5. 6 10. 1 0. 1 1. 2 0. 9 13. 0 0. 9 0. 7 5. 8 miljoen ecu 437. 0 103. 7 3423. 9 2 221. 9 6 304. 8 1 958. 7 1 189. 3 3037. 1 15. 2 262. 4 270. 6 2 941. 3 155. 9 132. 7 1963. 9 % 1. 8 0. 4 14. 0 9. 1 25. 8 8. 0 4. 9 12. 4 0. 1 1. 1 1. 1 12. 0 0. 6 0. 5 8. 0 miljoen ecu 357. 9 169. 6 3636. 0 2643. 7 6 376. 8 2460. 3 1211. 2 2 895. 0 19. 9 421. 3 364. 0 2 941. 5 379. 9 230. 6 1 928. 9 % 1. 4 0. 7 14. 0 10. 2 24. 5 9. 4 4. 7 11. 1 0. 1 1. 6 1. 4 11. 3 1. 5 0. 9 7. 4 1462. 7 16780. 8 8. 7 100. 0 1 325. 7 19 308. 8 6. 9 100. 0 1 728. 0 15661. 9 11. 0 100. 0 19149. 0 100. 0 24418. 4 100. 0 | 26 036. 7 100. 0 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Totaal 1) Rubriek 2 van de Financiële Vooruitzichten. 7-10-1998 2- ANNEX 8 Tabel 1c EU-uitgaven in de lidstaten: Intern beleid 1 1992 1993 1994 1995 1996 1997 B DK D GR E F IRL 1 L NL A P FIN S UK Totaal miljoen ecu 492. 5 137. 2 726. 7 163. 7 296. 2 604. 9 105. 7 528. 1 75. 6 341. 9 78. 2 190. 2 88. 7 127. 7 716. 8 % 10. 5 2. 9 15. 5 3. 5 6. 3 12. 9 2. 3 11. 3 1. 6 7. 3 1. 7 4. 1 1. 9 2. 7 15^ miljoen ecu 348. 6 75. 3 437. 7 260. 5 139. 8 % 10. 5 2. 3 13. 1 7. 8 4. 2 510. 6 15. 3 58. 6 1. 8 654. 0 19. 6 38. 7 173. 0 1. 2 5. 2 miljoen ecu 414. 1 101. 6 475. 3 124. 7 271. 1 466. 9 63. 7 656. 3 51. 5 187. 7 % 11. 8 2. 9 13. 6 3. 6 7. 7 13. 3 1. 8 18. 8 1. 5 5. 4 miljoen ecu 458. 8 89. 4 512. 9 97. 6 216. 3 520. 3 76. 4 % 14. 0 2. 7 15. 6 3. 0 6. 6 15. 8 2. 3 miljoen ecu 439. 4 82. 9 % 13. 5 2. 5 493. 7 15. 2 106. 4 195. 0 3. 3 6. 0 486. 5 15. 0 78. 3 2. 4 miljoen ecu 524. 8 122. 7 614. 6 152. 0 275. 6 579. 8 96. 9 % 12. 6 2. 9 14. 8 3. 7 6. 6 13. 9 2. 3 364. 6 11. 1 344. 7 10. 6 496. 6 11. 9 69. 9 248. 0 2. 1 7. 5 75. 5 210. 4 53. 7 99. 6 37. 7 67. 3 2. 3 6. 5 1. 7 3. 1 1. 2 2. 1 480. 7 14. 8 88. 2 265. 8 58. 7 103. 0 69. 9 108. 0 606. 9 2. 1 6. 4 1. 4 2. 5 1. 7 2. 6 14. 6 159. 0 4. 8 162. 4 4. 6 84. 2 2. 6 478. 6 3334. 3 14. 4 100. 0 524. 4 3 499. 8 15. 0 100. 0 547. 5 3285. 8 16. 7 100. 0 3 251. 9 100. 0 4163. 4 100. 0 4674. 0 100. 0 1) Rubriek 3 van de Financiële vooruitzichten. T a b el 1d Beleidsuitgaven in de lidstaten1 1992 1993 1994 1995 1996 1997 miljoen ecu 1958. 9 1309. 8 % 3. 8 2. 5 miljoen ecu 1936. 6 1 539. 1 7 351. 9 14. 1 7 316. 7 4309. 2 7513. 1 9100. 0 2569. 4 8002. 3 53. 1 2689. 9 8. 3 5096. 7 14. 4 17. 4 4. 9 15. 3 0. 1 5. 2 8187. 6 10430. 5 2954. 7 9067. 6 74. 6 2736. 2 % 3. 4 2. 7 12. 8 8. 9 14. 3 18. 2 5. 2 15. 8 0. 1 4. 8 miljoen ecu 1 899. 2 1504. 5 7 826. 3 4855. 0 7 865. 0 9982. 7 2398. 0 5340. 4 96. 5 2458. 4 % 3. 6 2. 9 14. 9 9. 2 15. 0 19. 0 4. 6 10. 2 0. 2 4. 7 2951. 0 5. 7 3351. 9 5. 8 3049. 6 5. 8 4400. 6 52209. 2 8. 4 100. 0 4612. 9 57 305. 0 8. 0 100. 0 5277. 4 52 553. 1 10. 0 100. 0 miljoen ecu 2298. 9 1606. 9 % 3. 9 2. 7 miljoen ecu 2114. 5 1584. 8 % 3. 1 2. 3 miljoen ecu 1 833. 8 1542. 4 8008. 9 13. 7 10088. 8 14. 8 10141. 1 4 501. 0 10871. 7 10193. 2 7. 7 18. 6 17. 4 2567. 1 5662. 3 106. 8 2 386. 9 899. 3 3293. 0 750. 8 757. 5 4540. 1 4. 4 9. 7 0. 2 4. 1 1. 5 5. 6 1. 3 1. 3 7. 8 5175. 5 10635. 0 12110. 8 2986. 2 7. 6 15. 6 17. 7 4. 4 7 765. 0 11. 4 123. 4 2064. 3 1649. 4 3690. 3 1038. 0 1296. 8 6040. 8 0. 2 3. 0 2. 4 5. 4 1. 5 1. 9 8. 8 5 538. 2 11278. 6 12214. 2 3350. 9 8 514. 0 118. 3 2520. 4 1 374. 6 3 788. 6 1104. 2 1181. 3 7045. 4 % 2. 6 2. 2 14. 2 7. 7 15. 8 17. 1 4. 7 11. 9 0. 2 3. 5 1. 9 5. 3 1. 5 1. 7 9. 8 58 444. 5 100. 0 68 363. 7 100. 0 71545. 9 100. 0 B DK D GR E F IRL 1 L NL A P FIN S UK Totaal ) De cijfers in tabel 1d zijn de som van die in tabellen 1a, 1 b en 1c plus de begrotingscompensatie voor de nieuwe lidstaten 7-10-1998 Tabel 1e EU uitgaven in de lidstaten: Huishoudelijke uitgaven 1 ANNEX 8 1992 1993 1994 1995 1996 1997 miljoen ecu 1504. 4 % 58. 9 miljoen ecu 1 791. 4 % 58. 9 miljoen ecu 2062. 6 % 65. 6 miljoen ecu 2099. 4 % 61. 5 miljoen ecu 2052. 2 % 58. 5 miljoen ecu 2217. 1 % 60. 4 20. 4 84. 0 7. 7 23. 0 74. 0 12. 8 45. 9 0. 8 3. 3 0. 3 0. 9 2. 9 0. 5 1. 8 696. 6 25. 5 27. 3 1. 0 24. 3 100. 0 9. 1 27. 4 88. 1 15. 2 54. 7 0. 8 3. 3 0. 3 0. 9 2. 9 0. 5 1. 8 28. 3 74. 4 11. 1 24. 7 102. 9 8. 8 53. 2 0. 9 2. 4 0. 4 0. 8 3. 3 0. 3 1. 7 33. 5 116. 9 12. 3 26. 7 143. 5 11. 2 78. 7 1. 0 3. 4 0. 4 0. 8 4. 2 0. 3 2. 3 31. 9 125. 6 11. 5 26. 5 174. 9 11. 4 87. 2 0. 9 3. 6 0. 3 0. 8 5. 0 0. 3 2. 5 31. 9 132. 7 12. 0 25. 0 190. 6 12. 8 91. 8 0. 9 3. 6 0. 3 0. 7 5. 2 0. 3 2. 5 829. 4 27. 3 676. 4 21. 5 754. 9 22. 1 825. 0 23. 5 777. 8 21. 2 30. 4 1. 0 24. 6 0. 8 12. 8 0. 5 15. 2 0. 5 10. 9 0. 3 45. 7 2552. 4 1. 8 100. 0 54. 4 3039. 3 1. 8 100. 0 66. 0 3143. 8 2. 1 100. 0 41. 5 3. 0 13. 0 2. 6 3. 1 72. 3 1. 2 0. 1 0. 4 0. 1 0. 1 2. 1 39. 4 11. 1 11. 2 14. 0 15. 7 71. 6 1. 1 0. 3 0. 3 0. 4 0. 4 2. 0 41. 0 12. 2 11. 0 13. 8 15. 3 83. 9 1. 1 0. 3 0. 3 0. 4 0. 4 2. 3 3412. 6 100. 0 3 509. 0 100. 0 3 669. 1 100. 0 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Totaal 1) Rubriek 5 van de Financiële vooruitzichten. Tabel 1f Totale EU-uitgaven 1 1992 1993 1994 1995 1996 1997 miljoen ecu 3463. 3 1330. 3 7435. 9 4316. 9 % 5. 9 2. 3 12. 7 7. 4 miljoen ecu 3728. 0 1 563. 4 % 5. 8 2. 4 miljoen ecu 3 961. 8 1 532. 8 % 6. 6 2. 5 7416. 7 11. 6 7 900. 6 13. 1 5105. 8 8. 0 4866. 2 7536. 0 12. 9 8215. 0 12. 8 7 889. 7 9174. 1 15. 6 10518. 7 16. 4 10085. 6 2582. 2 4. 4 2969. 9 4. 6 2406. 8 8048. 2 13. 7 9122. 3 14. 2 5 393. 5 749. 7 2715. 4 13 4. 6 904. 0 2766. 6 1. 4 4. 3 772. 9 2483. 1 8. 1 13. 1 16. 7 4. 0 8. 9 1. 3 4. 1 2963. 8 5. 1 3367. 1 5. 2 3060. 5 5. 1 4446. 4 54761. 7 7. 6 93. 4 4 667. 3 60344. 3 7. 3 94. 1 5 343. 4 55696. 9 8. 9 92. 4 miljoen ecu 4 398. 3 1640. 4 8 125. 7 4513. 4 10898. 4 10336. 7 2 578. 3 5 741. 0 861. 7 2428. 3 902. 3 3 306. 0 753. 4 760. 7 4612. 4 % 6. 6 2. 5 12. 1 6. 7 16. 3 15. 5 3. 9 8. 6 1. 3 3. 6 1. 3 4. 9 1. 1 1. 1 6. 9 miljoen ecu 4166. 8 1 616. 7 10214. 4 5187. 0 10661. 5 12285. 7 2997. 7 7852. 2 948. 4 2 103. 7 1660. 5 3 701. 4 1 052. 0 1 312. 5 6112. 4 % 5. 4 2. 1 13. 3 6. 7 13. 9 16. 0 3. 9 10. 2 1. 2 2. 7 2. 2 4. 8 1. 4 1. 7 8. 0 miljoen ecu 4050. 9 1 574. 4 10 273. 8 5550. 2 11 303. 6 12404. 8 3 363. 7 8 605. 8 896. 1 2 561. 4 1386. 8 3 799. 6 1 118. 0 1196. 6 7129. 3 % 5. 0 2. 0 12. 8 6. 9 14. 1 15. 5 4. 2 10. 7 1. 1 3. 2 1. 7 4. 7 1. 4 1. 5 8. 9 61 857. 1 92. 5 71 872. 7 93. 5 75 214. 9 93. 7 B DK D GR E F IRL 1 L NL A P FIN S UK Tot EU Niet-EU* 3864. 7 6. 6 3807. 5 5. 9 4607. 8 7. 6 5043. 9 7. 5 4 993. 9 6. 5 5021. 5 6. 3 Totaal 58626. 4 100. 0 64152. 2 100. 0 60304. 8 100. 0 66901. 0 100. 0 76 866. 6 100. 0 80 236. 4 100. 0 1) Rubriek 1 - Rubriek 7 van de Financiële vooruitzichten (er is rekening gehouden met betalingen die werkelijk in de loop van het jaar hebben plaatsgevonden, d. w. z. toewijzingen die in een bepaald begrotingsjaar zijn gebruikt of zijn overgedragen van het jaar n-1); het kassaldo aan het einde van een periode is niet inbegrepen. 2) Buiten de EU uitgegeven bedragen, garanties en reserves evenals enkele kleinere bedragen die niet kunnen worden toegewezen. | 7-10-1998 - 4- ANNEX 8 Tabel 2a Betalingen voor de EU-begroting: Traditionele eigen middelen1 1992 miljoen ecu 887. 1 272. 9 % 6. 7 2. 1 1993 Miljoen ecu 873. 7 260. 5 % 6. 7 2. 0 1994 1995 miljoen ecu 958. 5 275. 7 % 7. 2 2. 1 miljoen ecu 1003. 5 286. 4 % 6. 9 2. 0 1996 miljoen ecu 985. 9 265. 6 1997 19982 % 7. 3 2. 0 miljoen ecu 1048. 9 288. 6 miljoen ecu 1079. 6 293. 9 7. 4 2. 0 19992 Meuros 7. 9 2. 1 1128. 6 287. 4 8. 2 2. 1 3928. 9 29. 6 3894. 0 30. 0 3872. 7 29. 2 3879. 9 26. 8 3500. 2 25. 8 3432. 5 24. 2 3 280. 8 23. 9 3216. 2 23. 3 173. 4 775. 1 1. 3 5. 8 176. 5 1. 4 150. 3 1. 1 152. 2 1. 1 149. 8 1. 1 163. 7 1. 1 167. 5 1. 2 161. 4 1. 2 597. 7 4. 6 592. 7 4. 5 727. 1 5. 0 622. 6 4. 6 631. 7 4. 5 695. 4 5. 1 709. 5 5. 1 1680. 4 12. 7 1695. 2 13. 1 1683. 0 12. 7 1 711. 4 11. 8 1542. 6 11. 4 1550. 8 10. 9 1566. 5 11. 4 1546. 8 11. 2 156. 2 1. 2 186. 0 1. 4 219. 0 1. 7 228. 1 1. 6 206. 7 1. 5 224. 7 1. 6 1 318. 1 15. 2 9. 9 0. 1 1134. 4 15. 2 8. 7 0. 1 1155. 2 18. 1 8. 7 0. 1 1186. 0 19. 9 8. 2 0. 1 1047. 5 18. 3 7. 7 0. 1 1 120. 4 22. 0 7. 9 0. 2 220. 2 1 103. 8 20. 8 1. 6 8. 0 0. 2 214. 9 1. 6 1 205. 6 19. 9 8. 7 0. 1 1455. 1 11. 0 1 470. 8 11. 3 1546. 9 11. 7 1663. 7 11. 5 1609. 3 11. 8 1 728. 5 12. 2 1 597. 4 11. 6 1589. 3 11. 5 209. 4 1. 6 188. 2 1. 5 202. 8 1. 5 221. 9 205. 8 137. 1 351. 3 1. 5 1. 4 0. 9 2. 4 263. 8 135. 6 151. 8 1. 9 1. 0 1. 1 254. 4 155. 1 144. 3 1. 8 1. 1 1. 0 257. 2 160. 2 138. 8 1. 9 1. 2 1. 0 383. 5 2. 8 362. 9 2. 6 365. 9 2. 7 273. 2 2. 0 167. 7 1. 2 128. 8 381. 5 0. 9 2. 8 2408. 3 18. 1 2493. 2 19. 2 2 577. 2 19. 5 2678. 8 18. 5 2700. 2 19. 9 3043. 9 21. 5 2 795. 1 20. 3 2784. 2 20. 2 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Totaal 13280. 2 100. 0 12985. 5 I 100. 0 I 13 252. 2 I 100. 0 I 14453. 2 I 100. 0 13 583. 6 100. 0 14172. 3 100. 0 13 743. 2 100. 0 13 814. 9 100. 0 1) Douaneheffingen, landbouwheffingen en suikerheffingen na aftrek van de inningskosten. 2) In het ontwerp van GAB 1998 en de Ontwerpbegroting voor 1999 opgenomen bedragen. 7-10-1998 Tabel 2b Betalingen voor de EU-begroting: Eigen middelen uit BTW1 1992 1993 1994 miljoen ecu 982. 8 537. 0 % 2. 8 1. 5 Miljoen ecu 910. 0 558. 9 % 2. 6 1. 6 miljoen ecu 1 121. 6 580. 3 % 3. 4 1. 8 1995 miljoen ecu 1 143. 4 691. 7 % 2. 9 1. 8 1996 miljoen ecu 1997 % miljoen 951. 5 619. 3 2. 6 1. 7 ecu 907. 0 2. 6 616. 3 1. 8 10 329. 2 29. 7 9 897. 4 28. 5 11419. 9 34. 4 12 862. 1 32. 9 10885. 4 29. 8 10 009. 9 29. 1 431. 1 3 082. 5 1. 2 8. 9 568. 8 2 965. 1 1. 6 8. 5 535. 2 2469. 6 1. 6 7. 4 584. 4 2058. 9 1. 5 5. 3 556. 1 2327. 5 1. 5 6. 4 552. 3 2 576. 3 1. 6 7. 5 6 585. 6 18. 9 6 018. 9 17. 4 6 633. 4 20. 0 7 216. 5 18. 4 6 452. 3 17. 7 6 282. 3 18. 3 ANNEX 8 19982 miljoen ecu 19992 Meuros % 851. 3 2. 6 782. 5 2. 6 569. 7 1. 7 529. 9 1. 7 8 786. 0 26. 8 8079. 0 26. 6 541. 8 2 226. 4 1. 7 6. 8 467. 6 1. 5 2 082. 3 6. 9 5 663. 6 17. 3 5 192. 7 17. 1 233. 9 0. 7 258. 8 0. 7 277. 1 0. 8 321. 0 4 857. 1 14. 0 5 593. 8 16. 1 3 725. 7 11. 2 3 377. 2 83. 9 1 553. 7 0. 2 4. 5 106. 3 1 624. 7 0. 3 4. 7 95. 6 1648. 5 0. 3 5. 0 487. 5 1. 4 477. 1 1. 4 689. 5 2. 1 109. 0 1 887. 3 1 105. 6 488. 2 529. 2 0. 8 8. 6 0. 3 4. 8 2. 8 1. 3 1. 4 891. 3 2. 3 315. 1 0. 9 250. 8 0. 7 279. 5 0. 9 265. 8 0. 9 4450. 0 12. 2 3447. 6 10. 0 3 661. 2 11. 2 3 390. 0 11. 2 89. 7 1 663. 5 947. 2 465. 7 444. 8 900. 6 0. 2 4. 6 2. 6 1. 3 1. 2 2. 5 82. 5 1681. 2 1 035. 6 530. 3 469. 5 1 084. 7 0. 2 4. 9 3. 0 1. 5 1. 4 3. 2 75. 8 1549. 1 894. 3 431. 9 421. 9 0. 2 4. 7 2. 7 1. 3 1. 3 70. 0 1 439. 8 825. 3 413. 5 389. 4 0. 2 4. 7 2. 7 1. 4 1. 3 861. 8 2. 6 816. 2 2. 7 5 938. 6 18. 1 5 630. 2 18. 5 5 598. 7 16. 1 5 709. 4 16. 5 4 021. 4 12. 1 5 861. 6 15. 0 5 466. 5 15. 0 4 825. 3 14. 0 Totaal 34763. 2 100. 0 34689. 3 100. 0 33 217. 9 100. 0 39 127. 3 100. 0 36 535. 0 100. 0 34 351. 5 100. 0 32 752. 8 100. 0 30 374. 2 100. 0 1) Betalingen eigen middelen uit BTW tegen uniform tarief (Britse correctie niet meegerekend); inbegrepen. 2) In het ontwerp van GAB 1998 en de Ontwerpbegroting voor 1999 opgenomen bedragen. saldi van eigen middelen uit BTW voor voorgaande jaren zijn 7-10-1998 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK - 6- ANNEX 8 Tabel 2c Betalingen voor de EU-begroting: eigen midelen op basis van het BNP1 1992 miljoen ecu 255. 5 154. 0 % 3. 1 1. 9 1993 miljoen ecu 484. 7 3. 0 1994 miljoen ecu 636. 8 306. 0 1. 9 374. 7 % 3. 6 2. 1 1995 miljoen ecu 467. 4 275. 9 3. 3 1. 9 1996 miljoen ecu 693. 2 408. 5 % 3. 3 1. 9 1997 miljoen ecu 917. 9 538. 2 3. 4 2. 0 2188. 1 26. 8 4 617. 2 28. 1 5537. 3 31. 4 4243. 9 29. 9 5745. 3 27. 3 7281. 3 27. 1 82. 2 1. 0 217. 9 671. 4 8. 2 1290. 2 1. 3 7. 9 267. 0 1 392. 6 1. 5 7. 9 221. 4 723. 9 1. 6 5. 1 345. 8 1350. 7 1. 6 6. 4 416. 4 1940. 0 1. 5 7. 2 1543. 4 18. 9 3037. 4 18. 5 3600. 8 20. 4 2 569. 9 18. 1 3 741. 9 17. 8 4793. 1 17. 8 50. 8 0. 6 99. 0 0. 6 123. 4 0. 7 102. 5 0. 7 133. 2 0. 6 190. 3 0. 7 1469. 8 18. 0 2800. 8 17. 1 2370. 1 13. 4 1586. 6 11. 2 2959. 8 14. 0 3666. 2 13. 6 17. 5 367. 1 0. 2 4. 5 37. 5 746. 3 0. 2 4. 5 44. 8 898. 0 0. 3 5. 1 99. 7 1. 2 193. 5 1. 2 279. 2 1. 6 34. 2 704. 1 378. 8 145. 5 192. 4 0. 2 5. 0 2. 7 1. 0 1. 4 44. 5 990. 1 559. 5 202. 3 312. 5 0. 2 4. 7 2. 7 1. 0 1. 5 59. 5 1283. 1 738. 0 353. 0 402. 8 0. 2 4. 8 2. 7 1. 3 1. 5 361. 9 2. 6 582. 5 2. 8 793. 0 2. 9 19982 miljoen ecu 1090. 6 714. 2 1999' Meures % 3. 0 2. 0 1 243. 6 825. 4 3. 0 2. 0 9208. 4 25. 6 10503. 8 25. 3 555. 7 2381. 2 1. 5 6. 6 591. 6 1. 4 27641. -67. 6 159. 4 17. 1 7061. 2 17. 0 286. 6 0. 8 336. 3 0. 8 5058. 4 14. 1 5798. 3 14. 0 76. 2 1635. 5 910. 5 442. 9 519. 3 974. 8 0. 2 4. 5 2. 5 1. 2 1. 4 2. 7 88. 5 1883. 0 1046. 7 523. 1 599. 2 0. 2 4. 5 2. 5 1. 3 1. 4 1 142. 8 2. 8 1268. 8 15. 5 2584. 0 15. 7 2132. 1 12. 1 2179. 3 15. 4 2997. 2 14. 2 3517. 8 13. 1 5971. 4 16. 6 7122. 8 17. 2 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Totaal 8168. 2 100. 0 16414. 4 100. 0 17 657. 0 100. 0 14187. 7 100. 0 21 067. 1 100. 0 26 890. 6 100. 0 35985. 2 100. 0 41 530. 4 100. 0 1) met inbegrip van "reserves" en saldi van eigen middelen op basis van het BNP voor de voorgaande jaren. 2) In het ontwerp van GAB 1998 en de Ontwerpbegroting voor 1999 opgenomen bedragen. 7-10-1998 IQOÖ I IQQ3 I 1QQ4. —. , „. 551. 2 21. 4 I 667. 9 21. 1 536. 4 23. i 299. 0 11. 6 26. 6 339. 6 10. 7 263. 2 11. 135. 3 794. 0 25. 1 633. 6 27. 634. 8 <? n I 24. 7 I n ol 7JÖ. 1 on I Zi. d I n ol ÖUÖ. b en JB. n 1DÖ. U 0. 1 I löö. ö O. U I ID^. 0 O. -. - - I i w. v/ • w • w. w i i w w >v • ^ w i v * v* I • w< W» I K. 0 elingen vai de wisselkoersen, "reserves" en saldi van ei< \) In het twerpv «\b iyyo en oe uniwerpoegroang voor iyyt Tabel 2e Eigen middelen: Bijdragen van de lidstaten1 1992 1993 1994 1995 1996 1997 miljoen ecu 1352. 0 762. 0 miljoen ecu 1 521. 3 946. 0 3. 1 1. 8 % 3. 0 1. 9 miljoen ecu 1863. 6 1020. 5 % 3. 7 2. 0 miljoen ecu 1 676. 6 1009. 0 % 3. 1 1. 9 miljoen ecu 1765. 1 1103. 3 % 3. 1 1. 9 miljoen ecu 1922. 5 1 217. 2 3. 1 2. 0 13068. 5 30. 4 15182. 4 29. 8 17493. 7 34. 3 17444. 1 32. 7 17 242. 4 30. 0 17784. 7 29. 1 555. 3 4052. 9 1. 3 9. 4 834. 6 4594. 9 1. 6 9. 0 842. 0 4 125. 4 1. 7 8. 1 833. 0 2918. 1 1. 6 5. 5 956. 1 1. 7 1 014. 7 1. 7 3924. 6 6. 8 4 736. 0 7. 7 8 813. 0 20. 5 9850. 3 19. 3 10867. 9 21. 3 10165. 4 19. 0 10880. 7 18. 9 11635. 1 19. 0 ANNEX8 19982 miljoen ecu 2076. 7 1 372. 2 1999 Meuros % 3. 0 2. 0 2189. 1 1463. 4 3. 0 2. 0 18655. 2 27. 1 19382. 9 27. 0 1166. 1 4901. 7 1. 7 7. 1 1136. 7 5 208. 5 1. 6 7. 2 12583. 7 18. 3 13178. 9 18. 3 306. 1 0. 7 381. 4 0. 7 419. 9 0. 8 436. 7 6961. 8 16. 2 9130. 6 17. 9 6 604. 4 13. 0 5227. 7 474. 8 0. 8 462. 3 0. 8 601. 5 0. 9 646. 2 0. 9 7957. 1 13. 8 7 546. 7 12. 3 9 344. 5 13. 6 9947. 8 13. 8 108. 3 2078. 8 0. 0 0. 3 4. 8 0. 0 151. 8 2 559. 9 0. 0 0. 3 5. 0 0. 0 147. 3 2699. 0 0. 0 628. 7 1. 5 721. 3 1. 4 1 012. 8 0. 0 0. 0 0. 0 0. 0 0. 0 0. 0 0. 0 0. 0 0. 0 0. 0 4 294. 1 10. 0 5133. 4 10. 1 3 840. 2 0. 3 5. 3 0. 0 2. 0 0. 0 0. 0 7. 5 142. 3 2826. 2 1 610. 2 716. 1 812. 2 0. 2 4. 9 2. 8 1. 2 1. 4 2. 8 9. 6 148. 7 3109. 2 1856. 0 922. 7 917. 6 1963. 1 5884. 2 0. 2 5. 1 3. 0 1. 5 1. 5 3. 2 9. 6 161. 4 3386. 6 1 917. 2 929. 5 1005. 3 0. 2 4. 9 2. 8 1. 4 1. 5 170. 0 3569. 4 2009. 1 1005. 2 1067. 0 0. 2 5. 0 2. 8 1. 4 1. 5 1 957. 0 2. 8 2108. 7 2. 9 8679. 4 12. 6 8821. 7 12. 3 1307. 0 2. 4 1585. 6 6572. 8 12. 3 5 518. 3 0. 8 9. 8 0. 3 5. 0 2. 9 1. 2 1. 4 147. 7 2685. 9 1541. 0 659. 1 750. 3 Totaal 42 981. 5 100. 0 51 007. 7 100. 0 50936. 7 100. 0 53 374. 4 100. 0 57 515. 1 100. 0 61120. 7 100. 0 68 738. 0 100. 0 71904. 6 100. 0 1) Som van de tabellen 2b, 2c en 2d met inbegrip van "reserves" en saldi van eigen middelen op basis van het BNP voor de voorgaande jaren. 2) In het ontwerp van GAB 1998 en de Ontwerpbegroting voor 1999 opgenomen bedragen. 7-10-1998 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK 9- ANNEX 8 Tabel 2f Totaal eigen middelen1 1992 miljoen ecu 2239. 1 1034. 8 % 4. 0 1. 8 1993 miljoen ecu 2394. 9 1206. 5 % 3. 7 1. 9 1994 1995 1996 1997 miljoen ecu 2822. 1 1296. 2 % 4. 4 2. 0 miljoen ecu 2680. 1 1295. 4 % 4. 0 1. 9 miljoen ecu 2750. 9 1368. 9 % 3. 9 1. 9 miljoen ecu 2971. 4 1505. 8 3. 9 2. 0 16 997. 5 30. 2 19076. 4 29. 8 21366. 3 33. 3 21 324. 1 31. 4 20742. 6 29. 2 21 217. 3 28. 2 728. 6 4 828. 0 1. 3 8. 6 1011. 2 5192. 6 1. 6 8. 1 992. 3 4 718. 1 1. 5 7. 4 985. 2 3645. 2 1. 5 5. 4 1106. 0 4547. 2 1. 6 6. 4 1178. 4 5 367. 6 1. 6 7. 1 10493. 4 18. 7 11545. 5 18. 0 12550. 9 19. 5 11 876. 8 17. 5 12423. 3 17. 5 13185. 9 17. 5 462. 3 0. 8 567. 4 0. 9 638. 9 1. 0 664. 8 1. 0 681. 5 1. 0 687. 0 0. 9 19982 miljoen ecu 3156. 3 1666. 0 1999 Meuros % 3. 8 2. 0 3 317. 7 1750. 8 3. 9 2. 0 21 935. 9 26. 6 22 599. 1 26. 4 1333. 5 5 597. 1 1. 6 6. 8 1298. 1 5 918. 0 1. 5 6. 9 14 150. 3 17. 2 14 725. 7 17. 2 821. 7 1. 0 861. 1 1. 0 8 279. 9 14. 7 10265. 0 16. 0 7 759. 6 12. 1 6 413. 7 123. 5 3 534. 0 0. 2 6. 3 167. 0 4030. 6 0. 3 6. 3 165. 4 4 245. 9 0. 3 6. 6 838. 1 1. 5 909. 4 1. 4 1 215. 6 1. 9 167. 6 4 349. 6 1 762. 9 864. 9 887. 4 1658. 3 9. 5 0. 3 6. 4 2. 6 1. 3 1. 3 2. 4 9004. 7 12. 7 8667. 1 11. 5 10448. 2 12. 7 11 153. 5 13. 0 160. 7 4435. 5 1 874. 0 851. 7 964. 0 1969. 0 0. 2 6. 2 2. 6 1. 2 1. 4 2. 8 170. 7 4 837. 6 2110. 4 1077. 8 1061. 9 2 326. 0 0. 2 6. 4 2. 8 1. 4 1. 4 3. 1 182. 2 4984. 0 2174. 4 1089. 7 1144. 1 0. 2 6. 0 2. 6 1. 3 1. 4 189. 9 5158. 7 2282. 2 1 172. 8 1 195. 8 2323. 0 2. 8 2490. 2 0. 2 6. 0 2. 7 1. 4 1. 4 2. 9 6702. 4 11. 9 7 626. 6 11. 9 6417. 4 10. 0 9 251. 6 13. 6 8 218. 6 11. 6 8928. 1 11. 9 11474. 5 13. 9 11605. 9 13. 5 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Totaal 56 261. 7 100. 0 63993. 2 100. 0 64188. 8 100. 0 67 827. 6 100. 0 71098. 7 100. 0 75293. 0 100. 0 82481. 1 100. 0 85719. 5 100. 0 j 1 ) Som van de tabellen 2a, 2b, 2c en 2d met inbegrip van "reserves" en saidi van eigen middelen op basis van het BNP voor de voorgaande jaren. 2) In het ontwerp van GAB 1998 en de Ontwerpbegroting voor 1999 opgenomen bedragen. 7-10-1998 10 ANNEX8 Tabel 3a EOGFL-Garantie Structuur van de EU-uitgaven 1992 1993 1994 1995 1996 1997 miljoen ecu % miljoen ecu % miljoen ecu % miljoen ecu % miljoen ecu % miljoen ecu % 31 234. 3 53. 3 34423. 3 53. 7 33605. 3 55. 7 34497. 7 51. 6 39080. 9 50. 8 40623. 2 Structuurfondsen 17748. 8 30. 3 20084. 8 31. 3 15767. 0 26. 2 19292. 0 28. 8 24426. 8 31. 8 26059. 2 Intern beleid 4008. 3 6. 8 3618. 0 5. 6 3907. 1 6. 5 4004. 5 6. 0 4 544. 4 5. 9 4 934. 7 Externe uitgaven Huishoudelijke uitgaven Compensaties aan lidstaten Totaal Groei 1857. 5 3. 2 2718. 1 4. 2 3459. 7 5. 7 3700. 2 5. 5 4040. 1 5. 3 4 278. 0 2900. 9 5. 0 3308. 0 5. 2 3 565. 6 5. 9 3859. 7 5. 8 4073. 3 5. 3 4129. 2 876. 8 1. 5 0. 0 0. 0 0. 0 0. 0 1 547. 0 2. 3 701. 0 0. 9 212. 0 0. 3 58626. 6 100. 0 64152. 2 100. 0 60304. 8 100. 0 66901. 0 100. 0 76 866. 6 100. 0 80236. 4 100. 0 + 8. 6% + 9. 4% - 6. 0% + 10. 9% +14. 9 % + 4. 4% 7-10-1998 50. 6 32. 5 6. 2 5. 3 5. 1 - 1 1- ANNEX 8 Tabel 3b Samenstelling van de bijdragen tot de EU-begroting 199; 2 199: 3 1994 1995 1996 1997 19982 19992 miljoen ecu % miljoen ecu % miljoen ecu % miljoen ecu % miljoen ecu % miljoen ecu miljoen ecu Meuros % TEM. 13 280. 2 23. 6 12985. 5 20. 3 13 252. 2 20. 6 14 453. 2 21. 3 13 583. 6 19. 1 14172. 3 18. 8 13743. 2 16. 7 13 814. 9 16. 1 BTW BNP Britse correctie 34 763. 2 61. 8 34 689. 3 54. 2 33 217. 9 51. 8 39127. 3 57. 7 36 535. 0 51. 4 34 351. 5 45. 6 32 752. 8 39. 7 30 374. 2 35. 4 8168. 2 14. 5 16 414. 4 25. 7 17 657. 0 27. 5 14187. 7 20. 9 21 067. 1 29. 6 26 890. 6 35. 7 35 985. 2 43. 6 41 530. 4 48. 4 50. 1 0. 1 -96. 0 -0. 2 61. 8 0. 1 59. 4 0. 1 -87. 0 -0. 1 -121. 4 -0. 2 0. 0 0. 0 0. 0 0. 0 Totaal EM 56 261. 7 100. 0 63 993. 2 100. 0 64188. 8 100. 0 67 827. 6 100. 0 71098. 7 100. 0 75 293. 0 100. 0 82 481. 1 100. 0 85 719. 5 100. 0 groei + 6. 5 + 13. 7 % + 0. 3% + 5. 7 % + 4. 8 % + 5. 9 % +9. 5% +3. 9% Overige ont vangsten1 3450. 1 — 1 679. 5 — 1 813. 3 — 7 249. 5 — 10176. 4 — 5 254. 7 — 1 628. 0 — 630. 9 — Totaal 59 711. 8 _ 65 672. 7 — 66 002. 1 -- 75 077. 1 — 81 275. 1 — 80 547. 7 — 84109. 1 — 86 350. 4 — 1) Overige diverse ontvangsten, zoals overschotten van voorgaande jaren, achterstandsrenten, boetes, belastingen op de salarissen van werknemers van Europese instellingen, leen- en huuropbrengsten, enz. 2) In het ontwerp van GAB 1998 en de Ontwerpbegroting voor 1999 opgenomen bedragen. 7-10-1998 - 1 2- ANNEX 8 Tabel 3c Aandeel van de lidstaten in de financiering van de EU en in het BNP van de 15EU-lidstaten (procent van totaal, gegevens betreffende 1997) B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Aandeel In de financiering 3. 9 2. 0 28. 2 1. 6 7. 1 17. 5 0. 9 11. 5 0. 2 6. 4 2. 8 1. 4 1. 4 3. 1 11. 9 STEM 7. 4 2. 0 24. 2 1. 2 4. 5 10. 9 1. 6 7. 9 0. 2 12. 2 1. 8 1. 1 1. 0 2. 6 21. 5 3BTW/BNP 3. 1 2. 0 29. 1 1. 7 7. 8 19. 0 0. 8 12. 4 0. 2 5. 1 3. 0 1. 5 1. 5 3. 2 9. 6 Aandeel In BNP 3. 1 1. 9 26. 0 1. 5 6. 6 17. 2 0. 8 14. 2 0. 2 4. 5 2. 6 1. 2 1. 4 2. 7 16. 1 Tabel 4 Boekhoudkundige begrotingssaldi(1): "Tabel 1f' min "Tabel 2f' 1992 1993 1994 1995 1996 1997 miljoen ecu 1224. 2 295. 4 % BNP 0. 71 0. 29 miljoen ecu 1 333. 1 356. 9 % BNP 0. 72 0. 33 miljoen ecu 1139. 6 236. 6 % BNP 0. 58 0. 20 miljoen ecu 1 718. 2 345. 1 % BNP 0. 81 0. 27 miljoen ecu 1 415. 8 247. 8 % BNP 0. 66 0. 19 miljoen ecu 1 079. 5 68. 6 % BNP 0. 50 0. 05 -9561. 6 -0. 62 -11659. 7 -0. 71 -13465. 7 -0. 78 -13198. 3 -0. 72 -10528. 3 -0. 57 -10943. 5 -0. 60 3588. 2 2708. 1 4. 66 0. 61 4094. 7 3 022. 4 5. 17 0. 74 3 873. 9 3171. 6 4. 62 0. 79 3528. 5 7 253. 2 3. 99 1. 70 4081. 0 6114. 3 4. 20 1. 34 4 371. 8 5 936. 0 4. 13 1. 28 -1 319. 3 -0. 13 -1 026. 9 -0. 10 -2465. 3 -0. 22 -1 540. 1 -0. 13 - 137. 6 -0. 01 - 781. 1 -0. 06 2119. 8 5. 88 2402. 5 6. 58 1 767. 9 4. 45 1 913. 7 4. 48 2 316. 1 4. 86 2676. 7 4. 84 - 231. 7 -0. 03 -1142. 8 -0. 14 -2366. 0 -0. 28 - 672. 7 -0. 08 -1 152. 5 -0. 12 - 61. 3 -0. 01 626. 2 5. 24 737. 0 5. 91 607. 6 4. 55 694. 1 4. 88 787. 8 5. 49 725. 4 4. 89 B DK D 6R E F IRL I L NL - 818. 6 -0. 33 -1 263. 9 -0. 48 -1762. 9 -0. 62 -1921. 2 -0. 64 -2331. 8 -0. 75 -2276. 2 -0. 71 A P FIN S UK Totaal 2124. 4 2. 93 2457. 7 3. 44 1844. 9 2. 50 -2256. 1 • 1501. 2 -0. 28 • 0. 03 -2959. 3 •3648. 6 -0. 37 •0. 07 -1 074. 0 •8491. 9 -0. 13 •0. 15 - 860. 5 -0. 49 - 213. 5 -0. 12 - 723. 6 -0. 40 2441. 1 3. 08 2849. 7 - 133. 9 -0. 14 88. 0 3. 41 0. 09 2721. 8 56. 1 3. 12 0. 06 - 897. 7 -0. 53 - 656. 6 -0. 35 -1 129. 5 -0. 59 -4639. 1 -0. 55 -2106. 1 -0. 23 -1 798. 8 -0. 16 • 5969. 7 -0. 09 774. 0 0. 01 • 78. 0 -0. 00 (1) Zie bijlage 3 voor een verklaring van de termen. 7-10-1998 - 1 3- ANNEX 8 Tabel 5 Operationele begrotingssaldi(1): "Tabel 1d" min "Tabel 2f' 1992 1993 1994 1995 1996 1997 miljoen ecu -280. 2 % BNP -0. 16 miljoen ecu -458. 3 275. 0 0. 27 332. 7 % BNP -0. 25 0. 30 miljoen ecu -922. 9 208. 3 % BNP -0. 47 0. 18 miljoen ecu -381. 2 % BNP -0. 18 miljoen ecu -636. 4 % BNP -0. 30 311. 5 0. 25 215. 9 0. 16 miljoen ecu -1137. 6 36. 6 -9645. 6 -0. 62 -11 759. 7 -0. 72 -13540. 0 -0. 78 -13315. 2 -0. 72 -10653. 8 -0. 58 -11076. 2 IRL 2107. 1 3580. 6 2685. 1 4. 65 0. 60 4085. 5 2995. 0 5. 16 0. 73 3862. 7 3146. 9 -1 393. 4 -0. 14 -1115. 0 -0. 11 -2568. 2 5. 84 -0. 03 -0. 59 -0. 34 2387. 3 -1197. 4 -92. 4 -1294. 4 6. 54 -0. 14 -0. 74 -0. 49 1 759. 1 -2419. 2 -68. 9 -1 787. 5 -277. 6 -70. 4 -844. 1 4. 61 0. 78 -0. 23 4. 42 -0. 29 -0. 52 -0. 63 3515. 8 7226. 5 3. 98 1. 69 4 069. 6 6087. 8 4. 19 1. 34 -1 683. 6 -0. 14 -312. 5 -0. 03 4 359. 8 5911. 0 -971. 7 2304. 7 4. 84 2663. 9 1902. 3 -751. 4 -60. 8 4. 45 -0. 09 -0. 43 -1 239. 7 -0. 13 -37. 3 2112. 9 2. 91 2442. 4 3. 42 1834. 0 2. 48 -2301. 8 •4052. 5 -0. 29 -0. 07 -3013. 7 •6688. 2 •0. 38 -0. 12 -1140. 0 •11 635. 7 -0. 13 -0. 20 -1 962. 7 -0. 65 -2371. 2 -863. 6 2428. 1 -136. 6 -900. 8 -4 711. 5 -0. 49 3. 06 -0. 15 -0. 53 •0. 56 -224. 6 2838. 6 74. 0 -672. 2 -2177. 8 -153. 1 -52. 4 -2 317. 2 -735. 8 2 710. 8 42. 3 -1 144. 7 -1 882. 7 •0. 26 -0. 76 -0. 12 3. 40 0. 08 -0. 35 -0. 24 -9383. 1 -0. 15 -2 735. 0 -0. 04 -3 747. 1 •0. 05 % BNP -0. 52 0. 03 -0. 60 4. 12 1. 27 -0. 08 4. 82 -0. 02 -0. 35 -0. 73 -0. 41 3. 11 0. 04 -0. 59 -0. 17 (1) Zie bijlage 3 voor een verklaring van de termen. Tabel 6a "Britse correctie"-begrotingssaldi (vóór Britse correctie)(1) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 miljoen ecu 2037. 5 488. 6 % BNP 1. 03 0. 42 miljoen ecu 2530. 5 518. 2 % BNP 1. 20 0. 41 miljoen ecu 2113. 4 333. 0 -10643. 8 -0. 62 -11 704. 5 -0. 64 -10559. 3 miljoen ecu 1884. 9 448. 8 % BNP 1. 09 0. 43 miljoen ecu 2078. 9 540. 3 -8515. 9 -0. 55 -9762. 2 3665. 2 2759. 5 4. 76 0. 62 4176. 6 3207. 7 -1194. 6 -0. 12 - 201. 2 2219. 4 6. 15 2548. 7 3. 1 0. 00 - 784. 4 5. 19 733. 9 % BNP 1. 13 0. 49 -0. 60 5. 27 0. 79 -0. 02 6. 98 -0. 09 5. 88 620. 4 267. 0 3990. 2 3665. 6 4. 76 0. 91 -1 104. 7 -0. 10 1969. 0 4. 95 -1 274. 2 -0. 15 619. 3 4. 64 0. 11 - 40. 5 -0. 02 - 301. 7 -0. 11 3580. 3 7 674. 3 -1 009. 0 2087. 9 6. 0 695. 7 - 576. 4 - 818. 8 2 571. 7 - 83. 2 - 691. 0 -4781. 7 0. 0 4. 05 1. 80 -0. 09 4. 88 0. 00 4. 90 -0. 19 -0. 46 3. 24 -0. 09 -0. 41 -0. 57 — 4058. 8 6067. 1 - 448. 8 2436. 5 -1 440. 4 780. 8 -1 209. 5 - 220. 9 2 866. 7 107. 2 - 543. 3 -4341. 2 0. 0 2214. 2 3. 05 2576. 9 3. 61 2001. 4 2. 71 -4371. 7 0. 0 -0. 54 — -5074. 4 0. 0 -0. 63 — -1 447. 1 0. 0 -0. 17 _ 1) Vereenvoudigde berekening, zie bijlage 3, punt 4. 1. % BNP 0. 99 0. 25 -0. 57 4. 18 1. 33 -0. 04 5. 11 -0. 15 5. 44 -0. 39 -0. 12 3. 43 0. 11 -0. 29 -0. 48 — miljoen ecu 1809. 7 156. 5 -10962. 5 4 360. 5 5756. 9 -1 197. 6 2822. 0 - 131. 2 721. 7 -1 079. 1 - 791. 5 2714. 8 46. 7 -1109. 6 -3117. 3 % BNP 0. 83 0. 11 -0. 60 4. 12 1. 24 -0. 10 5. 11 -0. 01 4. 87 -0. 34 -0. 44 3. 12 0. 05 -0. 58 -0. 27 0. 0 — 7-10-1998 B DK D GR E F I L NL A P FIN S UK Totaal B DK D 6R E F IRL 1 L NL A P FIN S UK Totaal -14- ANNEX 8 Tabel 6b "Britse correctie"-begrotingssaldi (na Britse correctie)(1) 1992 1993 1994 1995 1996 miljoen ecu 1740. 8 359. 5 % BNP 1. 00 0. 35 miljoen ecu 1928. 4 444. 3 % BNP 1. 05 0. 41 miljoen ecu 1 924. 0 417. 0 % BNP 0. 97 0. 36 miljoen ecu 2455. 2 471. 1 % BNP 1. 16 0. 37 miljoen ecu 1961. 1 238. 0 % BNP 0. 91 0. 18 1997 miljoen ecu 1 712. 0 93. 8 % BNP 0. 79 0. 07 -9214. 4 -0. 59 -10544. 8 -0. 64 -11 227. 9 -0. 65 -12090. 9 -0. 66 -11332. 3 -0. 62 -11456. 1 -0. 62 3609. 4 2372. 4 4. 69 0. 53 4118. 4 2779. 0 5. 20 0. 68 3945. 5 3378. 8 4. 71 0. 84 3548. 2 7 516. 4 4. 02 1. 76 3992. 2 5 757. 2 4. 11 1. 26 4 314. 5 5537. 2 4. 07 1. 19 -2054. 3 -0. 20 -1134. 7 -0. 11 -1 798. 0 -0. 16 -1444. 3 -0. 12 2192. 1 6. 08 2518. 6 6. 90 1947. 6 4. 90 2072. 3 4. 85 - 821. 6 -0. 09 -1679. 7 -0. 20 -1 828. 1 -0. 22 - 317. 6 -0. 04 -1311. 2 -0. 11 -1 757. 2 -0. 14 2404. 3 5. 05 2 800. 8 5. 07 -2091. 3 -0. 22 - 564. 0 -0. 06 611. 7 66. 8 5. 12 0. 03 724. 4 5. 81 611. 9 4. 58 690. 5 4. 86 770. 6 5. 37 - 261. 7 -0. 10 - 468. 2 -0. 17 - 684. 5 -0. 23 -1428. 1 -0. 46 715. 0 4. 82 -1224. 0 -0. 38 2162. 7 2. 98 2513. 8 3. 52 1953. 1 2. 64 -1024. 7 0. 0 -0. 13 - -1405. 8 0. 0 -0. 18 - 1144. 4 0. 0 0. 13 — - 883. 5 -0. 50 - 351. 6 -0. 20 - 873. 9 -0. 48 2542. 2 3. 21 2806. 6 - 116. 0 -0. 12 37. 1 3. 36 0. 04 2675. 4 1. 4 3. 07 0. 00 - 754. 1 -0. 44 - 668. 9 -0. 35 -1 195. 0 -0. 62 -3005. 1 -0. 36 - 783. 5 -0. 09 - 658. 5 -0. 06 0. 0 - 0. 0 - 0. 0 - B DK D 6R E F IRL I L NL A P FIN S UK Totaal 1) Vereenvoudigde berekening, zie bijlage 3, punt 4. 1. Tabel 7 Grootte van de Britse correctie Onevenwichtig- held1 Correctie Onevenwichtig- heid min correctie Andere factoren ) (1 (2 ) (3)=(1 )-(2) ) (4 miljoen ecu 2847. 0 2748. 0 3310. 1 3943. 0 4272. 3 3833. 8 4331. 1 4164. 7 4 706. 6 3575. 8 4686. 3 4570. 6 3442. 7 6945. 0 %BNP 0. 50 0. 46 0. 50 0. 57 0. 57 0. 51 0. 54 0. 52 0. 59 0. 42 0. 55 0. 50 0. 30 0. 56 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 miljoen ecu 1 879. 0 1 813. 7 2194. 7 2150. 6 2516. 6 2452. 4 2 787. 0 2659. 7 2940. 3 2276. 5 3079. 1 2856. 5 1 977. 5 3931. 2 %BNP 0. 33 0. 30 0. 33 0. 31 0. 34 0. 32 0. 34 0. 33 0. 37 0. 27 0. 36 0. 31 0. 17 0. 32 miljoen ecu 968. 0 934. 3 1115. 4 1 792. 4 1 755. 7 1381. 4 1544. 1 1505. 1 1 766. 3 1 299. 3 1607. 2 1 714. 1 1 465. 2 3013. 8 %BNP 0. 17 0. 16 0. 17 0. 26 0. 24 0. 18 0. 19 0. 19 0. 22 0. 15 0. 19 0. 19 0. 13 0. 24 miljoen ecu -897. 6 57. 4 -381. 0 44. 0 -324. 8 41. 3 773. 5 -86. 4 219. 7 36. 8 -1611. 0 88. 8 481. 3 -700. 6 %BNP -0. 16 0. 01 -0. 06 0. 01 -0. 04 0. 01 0. 10 -0. 01 0. 03 0. 00 -0. 19 0. 01 0. 04 -0. 06 In de begroting opgenomen correctie M4) (5) = (2 miljoen ecu 981. 4 1871. 1 1 813. 7 2194. 6 2191. 8 2493. 7 3 560. 5 2573. 3 3160. 0 2 313. 3 1 468. 1 2 945. 3 2458. 8 3 230. 6 %BNP 0. 16 0. 33 0. 30 0. 32 0. 29 0. 33 0. 44 0. 32 0. 39 0. 27 0. 17 0. 32 0. 22 0. 26 1) De onevenwichtigheid wordt berekend als in de "Berekeningsmethode", zie bijlage 4. 2) Andere factoren omvatten de aanpassing voor de definitieve berekening van het jaar "n-4" en de effecten van de wisselkoers (zie bijlage 4, blz. 3-4) 7-10-1998 Tabel 8 B DK D GR E F IRL 1 L NL A P FIN S UK EUR-15 -15- ANNEX 8 Bruto nationaal product tegen lopende marktprijzen per inwoner (tot en met 1990: EUR-15 zonder Oost-Duitsland = 100; vanaf 1991: EUR-15 met inbegrip van de nieuwe Duitse deelstaten = 100; 1998-99: ramingen) ECU 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 121. 3 126. 1 131. 9 52. 1 55. 8 103. 8 124. 6 126. 5 58. 4 55. 5 101. 0 131. 1 129. 9 53. 5 52. 3 104. 0 139. 7 132. 4 43. 1 53. 7 102. 9 134. 9 129. 2 42. 6 58. 3 104. 0 127. 8 127. 3 44. 0 66. 7 106. 0 124. 3 114. 6 46. 6 71. 4 108. 5 125. 7 119. 7 46. 9 71. 6 115. 3 132. 8 127. 1 48. 1 65. 9 117. 9 134. 7 127. 8 48. 5 62. 2 121. 5 140. 2 130. 9 49. 2 63. 4 117. 4 138. 8 124. 9 51. 6 64. 5 112. 8 137. 4 118. 6 53. 3 62. 6 111. 4 137. 6 116. 6 50. 2 63. 0 110. 8 138. 8 116. 1 50. 2 63. 9 123. 8 120. 6 115. 7 118. 9 113. 2 111. 4 110. 3 111. 0 115. 3 115. 5 116. 4 114. 2 109. 9 109. 1 108. 8 57. 7 79. 8 157. 8 120. 9 103. 1 28. 5 105. 6 149. 9 95. 2 100. 0 64. 2 83. 8 61. 9 92. 7 61. 4 95. 8 58. 0 97. 1 61. 3 62. 4 101. 1 105. 3 163. 1 171. 4 179. 4 173. 3 184. 0 192. 3 63. 8 102. 4 191. 6 64. 4 91. 4 66. 9 88. 7 69. 1 83. 2 73. 1 91. 4 79. 9 92. 2 79. 4 91. 5 82. 7 91. 8 197. 6 199. 5 201. 8 192. 1 186. 4 186. 1 186. 2 102. 9 109. 5 31. 5 100. 7 109. 2 35. 8 115. 8 106. 1 29. 9 122. 1 142. 1 102. 9 112. 0 109. 3 26. 2 130. 1 144. 5 98. 6 111. 1 111. 7 29. 6 126. 1 140. 9 89. 5 101. 2 102. 1 109. 4 110. 7 113. 7 111. 7 108. 1 108. 0 108. 4 111. 8 114. 5 122. 5 123. 8 127. 6 124. 0 118. 8 117. 6 117. 3 136. 1 139. 5 123. 3 41. 5 46. 4 98. 2 45. 7 85. 3 45. 3 93. 7 139. 8 137. 8 142. 4 134. 3 110. 4 110. 9 96. 2 89. 1 91. 2 87. 4 86. 9 88. 5 46. 8 105. 9 111. 7 83. 8 47. 0 46. 7 46. 8 47. 6 103. 6 118. 4 85. 8 104. 9 114. 2 101. 8 105. 1 106. 1 114. 3 106. 7 115. 0 106. 2 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 7-10-1998 - 1 6- ANNEX 8 Tabel 9 Bruto nationaal product tegen lopende marktprijzen per inwoner (tot en met 1990: EUR-15 zonder Oost-Duitsland = 100; vanaf 1991: EUR-15 met inbegrip van de nieuwe Duitse deelstaten -100; 1998-99: ramingen) KKS B DK D GR E F IRL 1 L NL A P FIN S UK 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 108. 5 107. 9 106. 8 104. 1 104. 7 105. 3 109. 2 111. 8 116. 7 116. 6 115. 7 115. 2 115. 3 115. 3 115. 2 102. 9 103. 7 106. 7 109. 6 104. 6 100. 6 102. 4 100. 5 107. 0 108. 5 110. 8 111. 6 112. 5 112. 7 112. 9 117. 8 116. 4 119. 0 118. 2 116. 1 117. 8 107. 3 109. 6 109. 1 110. 6 110. 4 110. 5 109. 4 109. 1 108. 8 66. 6 70. 0 65. 2 69. 7 62. 8 69. 0 61. 4 69. 5 59. 9 72. 1 59. 3 74. 2 62. 3 79. 4 63. 8 77. 4 65. 3 78. 3 66. 2 75. 7 66. 5 76. 8 68. 1 77. 3 69. 0 77. 7 69. 1 78. 8 69. 8 79. 8 112. 9 115. 3 111. 7 110. 1 109. 5 109. 7 113. 0 110. 8 108. 5 106. 8 106. 7 104. 6 104. 3 104. 4 104. 3 62. 3 102. 1 146. 7 62. 3 59. 6 58. 0 58. 6 64. 3 68. 7 71. 3 73. 0 77. 3 80. 5 80. 0 82. 4 84. 8 86. 8 101. 9 101. 9 102. 4 102. 9 101. 9 105. 5 104. 8 102. 4 168. 7 173. 5 181. 5 176. 7 185. 2 196. 6 191. 8 188. 2 103. 1 183. 9 103. 7 103. 2 181. 6 175. 8 102. 6 176. 2 102. 5 102. 7 175. 0 174. 9 105. 1 102. 3 102. 7 102. 7 98. 4 101. 3 102. 3 101. 8 104. 0 104. 6 106. 8 105. 6 106. 0 106. 3 106. 2 104. 9 106. 5 106. 1 105. 2 103. 5 105. 8 108. 8 109. 0 112. 3 112. 0 111. 1 113. 1 112. 6 112. 5 112. 4 53. 6 94. 9 53. 1 98. 3 49. 4 99. 1 52. 3 99. 1 55. 7 101. 3 58. 9 99. 9 64. 5 91. 1 110. 9 110. 3 111. 8 111. 0 109. 1 104. 5 102. 4 97. 0 97. 4 99. 6 101. 5 103. 5 99. 5 96. 3 65. 6 84. 0 96. 7 98. 0 68. 7 87. 5 95. 5 99. 2 70. 3 87. 8 95. 5 99. 0 70. 0 93. 6 97. 3 96. 4 68. 9 93. 2 95. 2 98. 8 69. 6 96. 4 93. 7 100. 3 70. 5 98. 4 93. 8 99. 4 71. 2 99. 4 93. 8 98. 6 EUR-15 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 100. 0 7-10-1998 - 1 7- ANNEX 8 Tabel 10 Bruto nationaal product tegen lopende marktprijzen (miljoen ecu/euro; 1998-1999: ramingen) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK 173 285 184 518 103 348 • 109 322 197 653 116 203 211690 126 018 214466 131 339 217025 137 032 224 335 143815 1 533 230 1636447 1725 209 1837 598 1839972 1 837 908 1892649 76979 443957 79 211 408 476 83 817 403 293 88328 427168 97 098 455 245 105 948 465 373 104786 489076 1 012 148 1054 623 1108652 1163 060 1198541 1217 015 1 268 038 36070 925 235 11954 246411 144 027 72 485 78 691 185 075 806011 36 518 827 616 12478 265427 155 310 71422 68 572 152 696 802 726 39760 841397 13 350 282 152 164 805 73 913 79 062 161400 856 957 42752 819264 14 210 302185 176 503 79 271 93 011 169937 844 401 47 645 944 011 14 356 311923 179 687 83476 95 509 189 562 907 294 55 273 57 871 1 001 758 1039694 14 825 318 548 181 492 87098 101 827 192 439 15662 334421 ,188199 91326 106 880 201 625 1134 509 1246095 EUR-15 5 848 906 5 865 362 6147 623 6 395 397 6 710125 7 068 070 7 404472 234 203 152 454 1976 634 110127 519 717 1 329 741 63 702 1094 776 16614 353 054 197 137 97 217 113 306 212 725 1 301 867 7 773 274 7-10-1998 18- 18- Totale bevolking Totale bevolking (1000) (1000) ANNEX8 ANNEX8 1992 1992 1993 1993 1994 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997 1998 1998 1999 1999 10045 10045 5171 5171 80 594 80 594 10 322 10 322 39008 39008 57374 57374 3555 3555 56859 56859 392 392 15182 15182 7 914 7 914 9833 9833 5042 5042 8668 8668 58006 58006 367965 367965 10085 10085 5189 5189 81179 81179 10380 10380 39086 39086 57654 57654 3574 3574 57 049 57 049 398 398 15290 15290 7 991 7 991 9840 9840 5067 5067 8718 8718 58191 58191 369690 369690 10116 10116 5205 5205 81422 81422 10426 10426 39150 39150 57900 57900 3586 3586 57204 57204 404 404 15381 15381 8030 8030 9840 9840 5088 5088 8782 8782 58395 58395 370927 370927 10137 10137 5228 5228 81661 81661 10454 10454 39210 39210 58138 58138 3601 3601 57301 57301 410 410 15460 15460 8047 8047 9847 9847 5108 5108 8847 8847 58606 58606 372054 372054 10157 10157 5262 5262 81895 81895 10465 10465 39270 39270 58375 58375 3626 3626 57403 57403 416 416 15523 15523 8059 8059 9866 9866 5125 5125 8901 8901 58782 58782 373124 373124 10182 10182 5278 5278 82060 82060 10518 10518 39323 39323 58607 58607 3661 3661 57506 57506 421 421 15603 15603 8084 8084 9876 9876 5140 5140 8918 8918 58977 58977 374153 374153 10 208 10 208 5298 5298 82250 82250 10570 10570 39371 39371 58877 58877 3696 3696 57 609 57 609 426 426 15692 15692 8108 8108 9886 9886 5155 5155 8936 8936 59172 59172 375254 375254 10233 10233 5316 5316 82425 82425 10623 10623 39371 39371 59148 59148 3 730 3 730 57 714 57 714 432 432 15761 15761 8132 8132 9896 9896 5170 5170 8954 8954 59 367 59 367 376272 376272 Tabel11 T a b e JH B B DK DK D D GR GR E E F F IRL IRL 1 1 L L NL NL A A P P FIN FIN S S UK UK EUR-15 EUR-15 7-10-1998 7-10-1998 ISSN 0254-1513 COM(98) 560 def. DOCUMENTEN NL 14 15 03 10 Catalogusnummer : CB-CO-98-571-NL-C ISBN 92-78-39687-7 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg