<TEI.2 id="jrc52004SA0010-pt" n="52004SA0010" lang="pt">
  <teiHeader lang="en" date.created="2007-04-24">
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        <title>JRC-ACQUIS 52004SA0010 Portuguese</title>
        <title>Relat%oacute%rio especial n.%deg%%nbsp%10/2004 sobre a desconcentra%ccedil%%atilde%o da gest%atilde%o da ajuda externa comunit%aacute%ria para as delega%ccedil%%otilde%es da Comiss%atilde%o, acompanhado das respostas da Comiss%atilde%o</title>
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        <note>Only European Community legislation printed in the paper
            edition of the Official Journal of the European Union is deemed authentic.</note>
        <note>Originally published in the official languages of the European Union in the Official Journal of the European Union by the Office for Official Publications of the European Communities. Responsibility for the translation into Portuguese from the original English edition lies entirely with [name of Portuguese translation copyright holder].</note>
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        <bibl>Downloaded from <xref url="http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52004SA0010:pt:HTML">http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52004SA0010:pt:HTML</xref> on <date>2007-03-29</date></bibl>
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      <head n="1">Relat%oacute%rio especial n.%deg%%nbsp%10/2004 sobre a desconcentra%ccedil%%atilde%o da gest%atilde%o da ajuda externa comunit%aacute%ria para as delega%ccedil%%otilde%es da Comiss%atilde%o, acompanhado das respostas da Comiss%atilde%o</head>
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        <p n="2">Relatório especial n.o 10/2004</p>
        <p n="3">sobre a desconcentração da gestão da ajuda externa comunitária para as delegações da Comissão, acompanhado das respostas da Comissão</p>
        <p n="4">(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo n.o 248.o CE)</p>
        <p n="5">(2005/C 000/01)</p>
        <p n="6">ÍNDICE</p>
        <p n="7">I-IX RESUMO</p>
        <p n="8">1-14 INTRODUÇÃO</p>
        <p n="9">1-5 Historial</p>
        <p n="10">6-14 Auditoria do Tribunal</p>
        <p n="11">15-63 OBSERVAÇÕES</p>
        <p n="12">15-38 Processo de desconcentração da gestão</p>
        <p n="13">15-18 Gestão global da desconcentração da gestão</p>
        <p n="14">19-26 Preparação das delegações</p>
        <p n="15">27-38 Preparação ao nível da sede para as funções de acompanhamento e apoio</p>
        <p n="16">39-63 Resultados da desconcentração</p>
        <p n="17">39-42 Indicadores para quantificação dos resultados</p>
        <p n="18">43-55 Rapidez</p>
        <p n="19">56-60 Qualidade</p>
        <p n="20">61-63 Procedimentos financeiros sólidos</p>
        <p n="21">64-73 CONCLUSÕES</p>
        <p n="22">74-82 RECOMENDAÇÕES</p>
      </div>
      <div type="annex">
        <p n="23">ANEXO</p>
        <p n="24">Respostas da Comissão</p>
        <p n="25">GLOSSÁRIO DE ABREVIATURAS</p>
        <p n="26">ACP África, Caraíbas e Pacífico (países)</p>
        <p n="27">ALAT Agente local de assistência técnica</p>
        <p n="28">CE Comunidade Europeia</p>
        <p n="29">CRIS Common Relex Information System (Sistema Comum de Informação Relex)</p>
        <p n="30">DEV Direcção-Geral do Desenvolvimento</p>
        <p n="31">EuropeAid Serviço de Cooperação EuropeAid</p>
        <p n="32">F %amp% C Finanças e Contratos (unidade)</p>
        <p n="33">FED Fundo Europeu de Desenvolvimento</p>
        <p n="34">GAT Gabinete de Assistência Técnica</p>
        <p n="35">OLAS On Line Accounting System (Sistema de contabilidade em linha)</p>
        <p n="36">ONG Organização Não Governamental</p>
        <p n="37">RAC "Restant à contracter" = autorizações que ainda não foram objecto de contrato</p>
        <p n="38">RAL "Restant à liquider" = autorizações por liquidar</p>
        <p n="39">RELEX Direcção-Geral das Relações Externas</p>
        <p n="40">RF Regulamento Financeiro</p>
        <p n="41">RGAE Relatório de gestão da assistência externa</p>
        <p n="42">SAI Serviço de Auditoria Interna</p>
        <p n="43">SD Serviços da sede/serviços centrais</p>
        <p n="44">SINCOM Sistema de contabilidade da Comissão</p>
        <p n="45">RESUMO</p>
        <p n="46">I. Em Maio de 2000 a Comissão anunciou uma importante reforma da gestão do seu programa de ajuda externa, cujos principais objectivos consistiam em melhorar a qualidade e aumentar a rapidez da ajuda externa comunitária de forma radical, com base em procedimentos financeiros sólidos. Um dos principais elementos da reforma é a importante desconcentração das tarefas e responsabilidades ligadas à gestão da ajuda para as delegações da Comissão. Em consequência da desconcentração da gestão, actualmente as delegações são responsáveis pela preparação dos projectos, pela realização dos contratos e pela execução financeira e técnica, tendo beneficiado de um reforço substancial dos seus recursos humanos e técnicos. A desconcentração da gestão teve igualmente consequências importantes para os serviços centrais do Serviço de Cooperação EuropeAid (ou EuropeAid), situado em Bruxelas, que deixou progressivamente de efectuar a gestão directa dos projectos, passando a ocupar-se do acompanhamento e apoio das delegações (ver pontos 1-5).</p>
        <p n="47">II. O Tribunal visitou 10 delegações, bem como os serviços centrais em Bruxelas, para verificar se a Comissão foi bem sucedida na gestão do processo de desconcentração e se este começa a produzir os resultados esperados nas delegações (dado que só há relativamente pouco tempo as delegações funcionam neste regime) (ver pontos 6-14).</p>
        <p n="48">III. A desconcentração da gestão da ajuda para 78 delegações constituiu uma importante reorganização dos serviços da Comissão na área da ajuda externa. A sua execução teve um êxito considerável, uma vez que no Verão de 2004 quase todas as delegações funcionavam em regime de gestão desconcentrada (ver pontos 15-17).</p>
        <p n="49">IV. No que se refere à gestão do processo de desconcentração, pode considerar-se que a Comissão foi razoavelmente bem sucedida, pelo menos no que diz respeito às delegações. No entanto, o processo de planeamento não incluiu determinados elementos que poderiam ter facilitado o controlo do processo de desconcentração e deverá ser dada mais atenção a algumas áreas que apresentam problemas (ver ponto 18).</p>
        <p n="50">V. De uma maneira geral, as delegações têm sido razoavelmente bem preparadas para exercerem a gestão desconcentrada, embora o preenchimento dos lugares tenha causado alguns problemas e ainda existam necessidades em matéria de formação. A preparação dos serviços da sede (SD) não foi tão bem planeada, apresentando falhas ao nível da análise e da consulta. As delegações necessitam ainda de um apoio considerável para se adaptarem às suas novas funções. Os serviços centrais têm dificuldade em dar-lhes a apoio necessário, uma vez que os especialistas temáticos estão cada vez mais dispersos pelas direcções geográficas devido às reduções de pessoal nos serviços da sede. Embora estes tenham desenvolvido vários instrumentos de controlo e dado um apoio importante às delegações, ambas as áreas podem ainda ser melhoradas (ver pontos 19-38).</p>
        <p n="51">VI. No que se refere aos resultados da desconcentração, após menos de dois anos de gestão desconcentrada, é ainda demasiado cedo para observar as melhorias pretendidas em termos da rapidez e qualidade da ajuda externa comunitária. Além disso, a inexistência de uma série completa de indicadores de desempenho numa fase inicial do processo de desconcentração torna difícil avaliar os progressos obtidos em relação aos objectivos principais (ver pontos 39-42, 48-51, 53, 56 e 57).</p>
        <p n="52">VII. Contudo, a maioria das delegações visitadas apresenta indícios de que a gestão desconcentrada está no bom caminho para obter os resultados pretendidos. A rapidez e a qualidade da gestão dos projectos beneficiam com o aumento das unidades operacionais das delegações e com a presença no local de pessoal responsável pelas finanças e pelos contratos. Estes aspectos permitem uma maior capacidade de resolução de problemas ao nível da delegação e possibilitam um maior contacto com os beneficiários e outras partes relevantes, bem como uma melhor compreensão das condições, riscos e oportunidades locais. O processo de desconcentração implica geralmente procedimentos de gestão financeira sólidos, mas o controlo financeiro dos organismos de execução não foi ainda suficientemente desenvolvido (ver pontos 43, 46, 54, 58, 61 e 62).</p>
        <p n="53">VIII. De momento, os problemas no recrutamento de pessoal com a experiência adequada e a sua utilização de uma forma optimizada, as dificuldades com que os serviços centrais se deparam no apoio às delegações, bem como sistemas de informação financeira inadequados e procedimentos complicados reduzem os resultados esperados da desconcentração em termos de melhoria da qualidade e aumento da rapidez da gestão dos projectos (ver pontos 44, 45, 47, 52, 55, 59, 60 e 63).</p>
        <p n="54">IX. As principais recomendações efectuadas com base nas observações e conclusões do Tribunal são as seguintes:</p>
        <p n="55">- deverão ser criados indicadores apropriados, relativos à rapidez e à qualidade da ajuda, que avaliem os progressos realizados cada ano em função de normas a definir,</p>
        <p n="56">- os custos reais da desconcentração deverão ser controlados em relação aos custos previstos,</p>
        <p n="57">- a Comissão deverá garantir que os seus procedimentos de recrutamento, remuneração e outras condições de emprego são susceptíveis de atraírem pessoas com os conhecimentos adequados que possam dar resposta às necessidades crescentes das delegações em matéria de recursos humanos,</p>
        <p n="58">- os recursos constituídos pelos especialistas temáticos existentes nos serviços centrais deverão ser organizados de forma a que seja prestado um apoio de qualidade às delegações de forma eficaz,</p>
        <p n="59">- os serviços centrais deverão alargar o âmbito das suas funções de acompanhamento e apoio, nomeadamente melhorando os seus sistemas de informação financeira e dando resposta às necessidades pendentes em matéria de formação,</p>
        <p n="60">- a Comissão deverá aumentar os seus esforços para tentar reduzir os atrasos na execução dos projectos, em particular os atrasos na realização dos pagamentos que não são efectuados nas delegações,</p>
        <p n="61">- a Comissão deverá continuar a prestar especial atenção à simplificação, harmonização e clarificação dos procedimentos financeiros e contratuais, a fim de optimizar os resultados da desconcentração da gestão.</p>
        <p n="62">INTRODUÇÃO</p>
        <p n="63">Historial</p>
        <p n="64">1. Em Maio de 2000, a Comissão anunciou uma importante reforma da gestão do seu programa de ajuda externa [1] baseada nos princípios do seu Livro Branco sobre a reforma da Comissão [2]. O seu principal objectivo, indicado na comunicação da Comissão, consistia em introduzir melhorias radicais na rapidez, qualidade e imagem da ajuda externa comunitária. Mais exactamente, são descritos os seguintes objectivos básicos:</p>
        <p n="65">- reduzir substancialmente o tempo necessário para executar os projectos,</p>
        <p n="66">- introduzir melhorias significativas na qualidade e capacidade de reacção da gestão do projecto,</p>
        <p n="67">- garantir procedimentos de gestão financeira, técnica e contratual que sejam sólidos e em conformidade com as melhores normas internacionais de deontologia e responsabilidade,</p>
        <p n="68">- aumentar o impacto e a visibilidade da cooperação e ajuda comunitárias ao desenvolvimento.</p>
        <p n="69">- Relatório especial n.o 21/2000 sobre a gestão dos programas de ajuda externa da Comissão (em especial a programação por país, a elaboração de projectos e o papel das delegações, pontos 51-53 (JO C 57 de 22.2.2001, p. 1).</p>
        <p n="70">- Relatório especial n.o 1/98 relativo à cooperação financeira e técnica bilateral com os países terceiros mediterrânicos, ponto 39 (JO C 98 de 31.3.1998, p. 1).</p>
        <p n="71">- Relatório especial n.o 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE, pontos 2.13-2.22 (JO C 175 de 9.6.1997, p. 4).</p>
        <p n="72">- Relatório anual relativo a 1997, ponto 5.23 (JO C 349 de 17.11.1998, p. 1).</p>
        <p n="73">[3]. A responsabilidade final continua a pertencer aos serviços da sede da Comissão em Bruxelas. Outros elementos importantes desta reforma são: o reforço da programação plurianual; a integração do ciclo do projecto; a criação de um organismo único responsável pela execução do projecto (EuropeAid); a criação de uma cultura administrativa comum nos serviços das Relações Externas; medidas para eliminar as autorizações antigas e pendentes.</p>
        <p n="74">3. Segundo a comunicação de Maio de 2000, o exercício de desconcentração da gestão orienta-se pelo princípio de que tudo o que puder ser melhor gerido ou decidido no local, perto do terreno, não deverá ser gerido ou decidido em Bruxelas. Em termos operacionais, para as delegações as alterações mais significativas decorrentes da desconcentração da gestão consistem no facto de passarem a ser responsáveis pela identificação de projectos/programas e pela preparação de propostas de financiamento (que devem ser aprovadas pela sede), bem como pela realização dos contratos e pela execução técnica e financeira [4]. O processo de desconcentração da gestão serviu igualmente para resolver o problema geral de falta de pessoal nas delegações, para que estas pudessem executar as suas funções operacionais de forma mais eficaz ou assumir as funções de gestão da ajuda, que anteriormente eram desempenhadas pelos gabinetes de assistência técnica (GAT) [5].</p>
        <p n="75">4. A desconcentração da gestão teve igualmente importantes consequências para os serviços centrais em Bruxelas, que deixaram de ser responsáveis pela gestão directa dos projectos, passando a ocupar-se do acompanhamento e apoio das delegações (incluindo a coordenação, o controlo de qualidade e a melhoria das práticas de trabalho).</p>
        <p n="76">5. O processo de desconcentração da gestão inclui todas as áreas geográficas abrangidas pelo programa de ajuda externa da Comissão, quer sejam financiadas pelo orçamento comunitário ou pelos Fundos Europeus de Desenvolvimento. A desconcentração foi planeada em três "vagas" de aproximadamente 20-30 delegações cada, entre 2001 e 2003, para um total de 78 delegações [6]. O primeiro grupo de 21 delegações começou a funcionar em regime de gestão desconcentrada no início de 2002, o segundo grupo de 26 delegações (mais o Gabinete de Kabul) no final de 2002/início de 2003, enquanto que para o terceiro grupo de 30 delegações (todas elas situadas em países ACP) o processo principiou no final de 2003/início de 2004. A desconcentração aplicar-se-á a todos os programas, sendo, contudo, os programas geográficos [7] os primeiros a serem afectados, seguidos dos programas "horizontais", como a segurança alimentar, os direitos humanos, o co-financiamento das ONG e os programas regionais (excluindo a ajuda humanitária, cuja gestão não será desconcentrada). Segundo a Comissão, no final de 2003, um montante total de 14000 milhões de euros de autorizações financeiras ainda não pagas relativas a programas geográficos era objecto de gestão desconcentrada. Esse montante representa aproximadamente 72 % do total daquelas autorizações financeiras.</p>
        <p n="77">Auditoria do Tribunal</p>
        <p n="78">6. A auditoria do Tribunal incidiu sobre dois aspectos principais:</p>
        <p n="79">- a Comissão foi bem sucedida na gestão do processo de desconcentração?</p>
        <p n="80">- a gestão desconcentrada nas delegações começa a alcançar os resultados pretendidos?</p>
        <p n="81">7. Para dar resposta à primeira questão, a auditoria examinou a forma como as delegações foram preparadas para exercer a gestão desconcentrada, bem como a preparação dada aos serviços centrais para as suas funções de acompanhamento e de apoio.</p>
        <p n="82">8. Quanto à segunda questão, a auditoria analisou os resultados especificamente em termos de melhoria da rapidez e da qualidade da ajuda e de garantia de procedimentos financeiros sólidos.</p>
        <p n="83">9. O Tribunal reconhece que o processo de desconcentração da gestão ainda não estava concluído à data da auditoria (Outubro de 2003 - Maio de 2004) e que o período durante o qual as delegações funcionaram em regime de gestão desconcentrada foi relativamente curto. No entanto, o Tribunal considerou que a preparação e a execução da desconcentração da gestão estavam suficientemente adiantadas, desde o seu início em 2000, para poder efectuar a sua auditoria e obter resultados relevantes, em particular no que se refere ao processo de desconcentração.</p>
        <p n="84">10. Não estando à espera de encontrar melhorias imediatas na qualidade num período tão curto, numa primeira fase, o Tribunal tem procurado indícios de uma maior implicação do pessoal das delegações nas várias fases e actividades do ciclo do projecto. Pela mesma razão, a auditoria não prestou uma atenção específica a um outro grande objectivo da reforma que consiste no aumento do impacto e da visibilidade da ajuda comunitária.</p>
        <p n="85">11. No âmbito da auditoria em questão foram visitadas 10 delegações [8], sete das quais pertenciam à "primeira vaga" de delegações e três à "segunda". Não foram escolhidas delegações da "terceira vaga", uma vez que estas não deveriam começar a funcionar em regime de gestão desconcentrada antes do final de 2003.</p>
        <p n="86">12. Ao nível central, foram realizadas inúmeras entrevistas no seio do EuropeAid (incluindo todas as suas direcções geográficas), das Direcções-Gerais das Relações Externas (RELEX) e do Desenvolvimento (DEV).</p>
        <p n="87">13. Em simultâneo com a auditoria do Tribunal, os serviços da Comissão procederam a uma avaliação do processo de desconcentração da gestão. O Tribunal teve acesso ao relatório preliminar no final de 2003, logo após ter completado a primeira fase de visitas às delegações (seis). O relatório foi analisado e comparado com as constatações do Tribunal até esse momento, tendo sido concluído que as principais constatações dos dois exercícios não apresentavam diferenças significativas (em particular no que se refere aos principais factores de risco). O relatório final da Comissão sobre a avaliação foi publicado em Maio de 2004 [9].</p>
        <p n="88">14. Em 2003, a Comissão efectuou uma auditoria aprofundada relativa ao EuropeAid. Embora esta auditoria tivesse um objectivo diferente, já que visava dar uma garantia razoável do sistema de controlo interno do EuropeAid, algumas das suas observações são, contudo, relevantes para a auditoria do Tribunal, uma vez que confirmam várias constatatações do Tribunal, especialmente em relação ao Sistema Comum de Informação Relex.</p>
        <p n="89">OBSERVAÇÕES</p>
        <p n="90">Processo de desconcentração da gestão</p>
        <p n="91">Gestão global da desconcentração da gestão</p>
        <p n="92">15. A preparação específica do processo de desconcentração da gestão teve início na sequência da comunicação da Comissão de Maio de 2000. No anexo é apresentada uma lista das principais acções e datas do processo global de preparação para a desconcentração da gestão.</p>
        <p n="93">16. Foi inicialmente previsto que o processo de desconcentração da gestão para o conjunto das 78 delegações deveria estar concluído antes do final de 2003. Para facilitar a gestão deste processo e beneficiar dos ensinamentos obtidos, a gestão deveria ser desconcentrada para as delegações em três "vagas". A desconcentração da gestão para cada delegação específica implicava a realização de consultas para avaliar as necessidades da delegação, seguida do recrutamento e formação do pessoal previsto, do aumento das instalações e do equipamento informático, bem como da instalação de ligações informáticas. Os progressos realizados para obtenção destes objectivos em cada delegação foram acompanhados através de planos de acção. Além disso, eram igualmente programadas e realizadas alterações ao nível dos recursos humanos e estrutura dos serviços centrais.</p>
        <p n="94">17. A análise da totalidade do período de preparação e da documentação disponível relativa a este período revela que, durante o ano e meio que decorreu entre a decisão oficial de Maio de 2000 e o início de uma verdadeira gestão desconcentrada nas primeiras delegações, no início de 2002, houve um exaustivo trabalho de planeamento, consulta e execução realizado especialmente pelo EuropeAid e pelas DG RELEX e DEV e coordenado pelo Devolution Inter Service Working Group (grupo de trabalho interserviços sobre a desconcentração da gestão). Posteriormente, tem sido seguido um processo de preparação semelhante para as segunda e terceira "vagas" de delegações. Em Abril de 2004, a desconcentração estava operacional em 66 delegações e previa-se que, até meados de 2004, as restantes 12 delegações da terceira "vaga" funcionariam de forma desconcentrada.</p>
        <p n="95">18. No entanto, o planeamento não incluiu alguns elementos que poderiam ter permitido à Comissão controlar mais facilmente o exercício de desconcentração da gestão. Por exemplo, embora a decisão da Comissão de Maio de 2000 incluísse um plano de acção, não estabelecia uma relação entre as actividades de desconcentração e os resultados esperados. Na comunicação à Comissão de Janeiro de 2002 [10], estava previsto que, em 2005, o custo total anual das delegações integralmente desconcentradas superasse em aproximadamente 177 milhões de euros o custo anterior à desconcentração. Esta estimativa não incluía as economias resultantes da redução do pessoal da sede. Os custos reais não foram controlados comparativamente aos custos estimados, de forma a que seja claramente perceptível a evolução dos custos (e dos recursos humanos) nas delegações e na sede. São igualmente omissos outros elementos, em seguida referidos no presente relatório, como as normas de referência para atribuição dos recursos das delegações (ver pontos 19-21), um plano global e a definição das novas funções dos serviços centrais (ver pontos 27-28), bem como indicadores de desempenho para a rapidez e a qualidade da gestão da ajuda (ver pontos 39-42).</p>
        <p n="96">Preparação das delegações</p>
        <p n="97">19. As delegações seleccionadas para a primeira "vaga" foram informadas pelos serviços centrais em Novembro de 2000, tendo-lhes sido solicitado que efectuassem uma estimativa das suas necessidades de recursos adicionais (tais como pessoal, instalações e equipamento). Da mesma forma, as delegações da segunda "vaga" foram contactadas em Dezembro de 2001. As delegações receberam instruções para ter em conta indicadores como o volume da ajuda ou o número de projectos e pagamentos, bem como particularidades específicas, como o ambiente de trabalho local e a qualidade da administração pública local. Não foi indicada qualquer metodologia específica às delegações, que explicasse de que forma podiam converter esses factores numa avaliação dos recursos adicionais necessários.</p>
        <p n="98">20. A auditoria revelou que, de uma maneira geral, as delegações não tinham condições para efectuar essa análise e que os pedidos apresentados não indicavam claramente de que forma os números tinham sido calculados. As estimativas de instalações, computadores e equipamento de escritório suplementares eram mais fáceis de efectuar, uma vez que geralmente se baseavam nas previsões de recursos humanos.</p>
        <p n="99">21. Embora não se baseando numa metodologia específica para avaliação dos recursos necessários, foi efectuado um trabalho de consulta exaustivo entre os serviços centrais e as delegações, que se concluiu por um encontro final entre os chefes das delegações e os directores-gerais das principais DG envolvidas (RELEX, DEV e EuropeAid). Na sequência deste processo, os pedidos das delegações foram, na sua maioria, satisfeitos e o respectivo pessoal foi consideravelmente aumentado. De uma maneira geral, em cada delegação, foram afectados dois funcionários e diverso pessoal de apoio a uma nova unidade designada Finanças %amp% Contratos (F %amp% C), tendo igualmente sido consideravelmente reforçadas a unidade operacional ou as unidades responsáveis pelas actividades de cooperação [11].</p>
        <p n="100">22. No âmbito do processo preparatório, os serviços centrais efectuaram duas verificações distintas de todas as delegações que foram objecto da desconcentração, para se certificarem do cumprimento de todas as condições de base. A primeira verificação constituiu a base para o director geográfico da EuropeAid subdelegar nos chefes das delegações a responsabilidade pelas autorizações e pagamentos. A segunda verificação foi efectuada alguns meses mais tarde e envolveu visitas às delegações para garantir que a gestão desconcentrada funcionava de forma satisfatória.</p>
        <p n="101">23. Embora, de uma maneira geral, as delegações visitadas durante a auditoria do Tribunal estivessem satisfeitas com o número de lugares suplementares atribuídos, seis de 10 delegações tinham tido problemas para preencherem os lugares em tempo oportuno e/ou com pessoal devidamente qualificado. Os factores que contribuiram para essa situação foram os seguintes:</p>
        <p n="102">- processos de recrutamento morosos [para funcionários, peritos [12] e ALAT [13]],</p>
        <p n="103">- condições pouco atractivas, (por exemplo, tabelas salariais, férias anuais para os ALAT),</p>
        <p n="104">- escassez de especialistas em determinadas áreas (F %amp% C, engenharia civil),</p>
        <p n="105">- restrições impostas pela legislação local (poucas possibilidades de renovar os contratos temporários),</p>
        <p n="106">- incerteza em relação às futuras possibilidades e condições para o pessoal temporário, resultante da nova categoria de "agente contratual" prevista pelo novo Estatuto dos Funcionários, em vigor a partir de 1 de Maio de 2004.</p>
        <p n="107">24. Os outros meios necessários, como infra-estruturas de escritório, equipamento informático e de comunicação, foram, com algumas excepções, fornecidos às delegações sem grandes problemas.</p>
        <p n="108">25. Foram desenvolvidos esforços importantes para que o pessoal das delegações recebesse formação. Tratava-se de formação para os funcionários (especialmente o pessoal afectado à unidade F %amp% C) antes de estes ocuparem os seus lugares nas delegações, acções de formação conduzidas pelos funcionários da sede nas delegações para todo o pessoal das mesmas e acções de formação específicas a nível regional. Os temas das acções abrangiam especialmente os procedimentos financeiros e contratuais da Comissão, o sistema de informação financeira CRIS e o reforço das capacidades de gestão.</p>
        <p n="109">26. No entanto, as auditorias efectuadas nas delegações revelaram que, apesar de todos os esforços desenvolvidos em matéria de formação, que na sua maioria foram considerados muito úteis, existem ainda necessidades neste domínio. Devem-se, por um lado, a uma rotação regular do pessoal e, por outro, ao facto de as delegações não disporem de recursos orçamentais suficientes para a formação local e as despesas de viagem correspondentes. Recentemente, devido a uma redução do pessoal da sede, o programa de formação previsto para a Ásia em 2004 teve de ser reduzido. O sistema CRIS, o novo Regulamento Financeiro (RF) [14] e as suas implicações, a execução de projectos e respectivo acompanhamento, bem como a gestão de recursos humanos, são alguns dos aspectos que necessitam de novas acções de formação.</p>
        <p n="110">Preparação ao nível da sede para as funções de acompanhamento e apoio</p>
        <p n="111">Pessoal e estrutura dos serviços centrais</p>
        <p n="112">27. O EuropeAid foi criado em Janeiro de 2001. No entanto, só em Novembro de 2002 [15] foi efectuada uma primeira descrição pormenorizada das funções dos serviços centrais em regime de desconcentração, na sequência dos seminários e workshops efectuados em 2002, posteriormente desenvolvida em Julho de 2003 [16].</p>
        <p n="113">28. Nenhum dos documentos supramencionados efectuava uma análise quantitativa dos recursos necessários para os serviços centrais poderem assumir as suas novas funções e responsabilidades decorrentes da desconcentração da gestão, como o acompanhamento (ver pontos 34-35) e o apoio (ver pontos 36-38). Embora a avaliação das necessidades das delegações também não incluísse uma análise quantitativa da presença nas delegações de um número de agentes adequado às tarefas a executar, tratava-se, contudo, de um processo de carácter repetitivo, baseado em diversas discussões e consultas entre as delegações e a sede, destinadas a garantir as capacidades das delegações. No entanto, não existia um processo equivalente para avaliação das necessidades dos serviços centrais que envolvesse os chefes de unidade nem, por conseguinte, análises quantitativas ou consultas.</p>
        <p n="114">29. A comunicação de Janeiro de 2002 sobre a execução e o financiamento da desconcentração da gestão assegurava o financiamento de 1400 novos lugares nas delegações (incluindo 375 funcionários), mas não indicava o número de lugares que seriam transferidos dos serviços centrais. No entanto, segundo a Comissão, o número de novos lugares para funcionários afectados à desconcentração é de apenas 158 (44 na primeira fase em 2001 e 114 na segunda fase em 2002). Os 217 lugares afectados às delegações em 2003 e 2004 provêm dos serviços centrais, embora não se saiba exactamente em que tipo de análise se baseou a decisão de reduzir os lugares desses serviços.</p>
        <p n="115">30. As direcções geográficas do EuropeAid foram convidadas a contribuir para a redução de 217 lugares em 2003 e 2004. A maioria dessas reduções serão suportadas pelas unidades temáticas e pelas unidades "Finanças e Contratos". A auditoria revelou que, em consequência desta medida, algumas unidades temáticas já não têm condições para prestar um apoio eficaz às delegações.</p>
        <p n="116">31. Para cumprir a sua quota da redução global de lugares, as unidades temáticas não têm, por vezes, podido propor lugares ao pessoal com experiência que regressa das delegações. Os agentes que continuam nas unidades temáticas, e que anteriormente eram responsáveis pela gestão e tratamento dos dossiers dos projectos, podem não conseguir adaptar-se facilmente às novas funções de apoio, consultoria e divulgação de conhecimentos do sector.</p>
        <p n="117">32. Em relação à estrutura da sede, a Comissão não considerou realista uma abordagem de planeamento global, tendo adoptado, em vez disso, uma abordagem pragmática baseada na evolução do processo. No entanto, embora à data da auditoria não existisse um plano global de reestruturação do EuropeAid, fora tida em conta a possibilidade de reorganizar as unidades temáticas para concentrar os especialistas dos diversos domínios. Desta forma, os serviços centrais podem disponibilizar os seus conhecimentos e experiência às delegações de uma forma mais racional e eficiente.</p>
        <p n="118">33. No que se refere às unidades "Finanças e Contratos" das diferentes direcções do EuropeAid, uma apreciação comparativa do volume de trabalho revelou grandes diferenças entre as unidades quanto ao rácio entre o número de lugares e o número e o volume de pagamentos.</p>
        <p n="119">Função de acompanhamento dos serviços centrais</p>
        <p n="120">34. Com a desconcentração de responsabilidades para as delegações, especialmente em matéria de execução dos programas de cooperação, houve uma evolução das funções dos serviços centrais da Comissão, que passaram a assegurar o acompanhamento e apoio das suas delegações, como é indicado pormenorizadamente no documento do EuropeAid intitulado "Mandato (Mission statement), responsabilidades e tarefas dos serviços", de Julho de 2003. No que se refere ao acompanhamento, a sede utiliza diversos instrumentos para acompanhar as actividades das delegações, sendo os seguintes os principais:</p>
        <p n="121">- relatórios de gestão da assistência externa (RGAE), elaborados pelas delegações de quatro em quatro meses,</p>
        <p n="122">- listas trimestrais de autorizações, pagamentos, RAC e RAL [17],</p>
        <p n="123">- plano anual de gestão elaborado pelas delegações,</p>
        <p n="124">- síntese global dos projectos em preparação,</p>
        <p n="125">- relatórios de acompanhamento dos projectos baseados em resultados,</p>
        <p n="126">- sistemas de informação financeira CRIS e OLAS, no caso do FED,</p>
        <p n="127">- visitas no terreno,</p>
        <p n="128">- auditorias dos sistemas de controlo interno,</p>
        <p n="129">- avaliações do volume de trabalho.</p>
        <p n="130">35. Embora estes instrumentos de acompanhamento forneçam aos serviços centrais informações úteis acerca do desempenho das delegações, devido à falta de instruções operacionais, a sua aplicação nem sempre foi clara para o pessoal responsável no que se refere ao âmbito e profundidade necessários ao acompanhamento. Verificaram-se alguns problemas nas seguintes áreas:</p>
        <p n="131">a) As avaliações do volume de trabalho procuravam identificar gradualmente as normas de referência internas respeitantes à relação entre os recursos e o volume de trabalho nas delegações, propostas na comunicação de Janeiro de 2002. No entanto, devido ao reduzido número de delegações visitadas e à diversidade das condições locais, as normas de referência ainda não foram criadas. Assim, as avaliações do volume de trabalho efectuadas até ao momento não demonstram se as delegações dispõem de recursos humanos adequados, tendo em conta factores como as tarefas e responsabilidades das delegações, o volume das ajudas geridas, o número e o valor dos pagamentos efectuados e a qualidade da administração pública nacional. Aquelas avaliações não indicam igualmente se deveria ter sido atribuído mais ou menos tempo a uma tarefa ou processo específicos, se todas as tarefas eram relevantes e se deveriam ter sido efectuadas outras tarefas;</p>
        <p n="132">b) Inicialmente, os serviços da Comissão não eram obrigados a dar resposta aos relatórios RGAE das delegações, embora por vezes o fizessem. Actualmente essa situação foi corrigida e, desde o final de 2003, é obrigatório dar resposta aos relatórios RGAE das delegações que funcionam em regime de gestão desconcentrada. Porém, o EuropeAid tem por vezes dificuldade em identificar, através dos relatórios RGAE, se as delegações esperam qualquer reacção dos serviços centrais e, em caso afirmativo, qual seja [18];</p>
        <p n="133">c) As modalidades de elaboração de relatórios do sistema CRIS não são facilmente utilizáveis, pelo que várias delegações criaram as suas próprias bases de dados paralelas, o que implica a introdução em duplicado de dados financeiros relativos aos projectos. Numa área geográfica, a introdução no sistema CRIS de códigos de países errados, ou a sua falta, tornam este sistema pouco fiável como fonte de informações de gestão. Nos países ACP, o potencial do sistema CRIS enquanto instrumento de acompanhamento não foi ainda plenamente utilizado. Pretende-se que, no final de 2004, as informações previsionais sejam incluídas no sistema e prevê-se que, em 2006, o sistema OLAS esteja totalmente integrado no sistema CRIS. A auditoria da Comissão (ver ponto 14) concluiu a este respeito que o sistema CRIS não era ainda um sistema de elaboração de relatórios completamente desenvolvido.</p>
        <p n="134">Função de apoio dos serviços centrais</p>
        <p n="135">36. Com a transferência para as delegações das suas responsabilidades em matéria de execução, os serviços centrais têm como nova função, além do acompanhamento, prestar apoio às delegações na preparação, execução e avaliação dos projectos. Em particular, as unidades de coordenação geográfica de EuropeAid deverão centralizar os pedidos das delegações, com o auxílio das unidades temáticas.</p>
        <p n="136">37. A auditoria revelou que os serviços centrais têm prestado um apoio importante às delegações, por exemplo, nas seguintes áreas:</p>
        <p n="137">- um vasto leque de acções de formação relativas à gestão da ajuda e aos procedimentos, sistemas e auditorias financeiros, tanto antes de o pessoal ser colocado nas delegações como durante a sua estada: por exemplo, cursos sobre modalidades de prestação da ajuda, como gestão do ciclo do projecto, apoio orçamental e abordagens sectoriais,</p>
        <p n="138">- assistência considerável à preparação dos projectos, incluindo a participação de grupos de apoio da qualidade [19],</p>
        <p n="139">- redes temáticas destinadas a desempenharem um papel fundamental no apoio dado às delegações em matéria de qualidade [20]. Têm como objectivo fornecer orientações e instrumentos práticos para a concepção dos projectos,</p>
        <p n="140">- considerável apoio financeiro e contratual, que inclui um helpdesk para o sistema CRIS, uma mailbox para perguntas e a elaboração de manuais e orientações.</p>
        <p n="141">38. No entanto, a fase de adaptação dos serviços centrais à sua nova função de apoio no âmbito da gestão desconcentrada poderá ainda ser melhorada nos seguintes aspectos:</p>
        <p n="142">a) O grau de execução dos sítios Internet das redes temáticas não é uniforme e muitos necessitam de um importante trabalho de actualização;</p>
        <p n="143">b) Existem ainda necessidades em matéria de formação nas delegações (ver ponto 26);</p>
        <p n="144">c) Actualmente, o grupo de apoio da qualidade para os países ACP só tem capacidade para verificar uma amostra de 20 % das propostas de financiamento;</p>
        <p n="145">d) O EuropeAid nem sempre disponibilizou orientações nas línguas de trabalho das delegações. Actualmente existem instruções precisas nesse sentido, embora a necessidade de tradução cause alguns atrasos;</p>
        <p n="146">e) A Comissão não indicou prontamente às delegações de que forma os países beneficiários deveriam aplicar a gestão desconcentrada das ajudas comunitárias no contexto do novo RF, nem forneceu orientações sobre os procedimentos de financiamento do 9.o FED;</p>
        <p n="147">f) Atrasos na aprovação das propostas de recrutamento de pessoal apresentadas pelas delegações, resultantes da insuficiência de recursos da direcção competente da DG Relex.</p>
        <p n="148">Resultados da desconcentração</p>
        <p n="149">Indicadores para quantificação dos resultados</p>
        <p n="150">39. A comunicação da Comissão de 16 de Maio de 2000 sobre a reforma da gestão da ajuda externa referia que seriam criados indicadores de desempenho para quantificar os progressos obtidos na realização dos objectivos da reforma (aumento da rapidez da execução, melhoria da qualidade da gestão da ajuda e solidez dos procedimentos financeiros) e para garantir que o êxito dos programas deixaria de ser avaliado apenas pela utilização das respectivas dotações orçamentais num dado exercício.</p>
        <p n="151">40. Em 2001, a Comissão adoptou diversos indicadores, baseando-se principalmente nos dados financeiros então disponíveis. Estes incluíam as autorizações e os desembolsos, os RAC e RAL correspondentes, a percentagem de facturas pagas em 60 dias, bem como a distribuição das autorizações e dos pagamentos ao longo do ano e os anos necessários para concluir um projecto.</p>
        <p n="152">41. Os indicadores anteriormente referidos podem ser úteis a longo prazo e a nível global, mas deverão ser complementados por outros indicadores para darem uma imagem completa da rapidez e qualidade da preparação do projecto e da execução no terreno. No final de 2003, o EuropeAid ponderava ainda a introdução de novos indicadores de desempenho que cumprissem esse objectivo.</p>
        <p n="153">42. O atraso na criação desses indicadores causou dificuldades na obtenção de dados de base relativos à situação existente no início do processo de desconcentração da gestão (ou da reforma). É difícil identificar indicadores que diferenciem o impacto da desconcentração da gestão do impacto de outros elementos da reforma. Além disso, os indicadores podem igualmente ser afectados por outras iniciativas da Comissão, como a introdução da gestão do ciclo do projecto, a abordagem sectorial ou o novo Regulamento Financeiro, bem como por acontecimentos nos países beneficiários, como alterações no meio político local ou na qualidade da administração nacional.</p>
        <p n="154">Rapidez</p>
        <p n="155">43. Ao longo da sua auditoria o Tribunal procurou encontrar provas de melhorias em termos de rapidez nas diferentes actividades do ciclo do projecto pelas quais as delegações são agora especificamente responsáveis, em particular a elaboração de propostas de financiamento, a celebração de contratos, o pagamento de facturas e a execução dos projectos. O presente relatório não se ocupa da primeira fase do ciclo do projecto, ou seja a programação, porque esta continua a ser da responsabilidade dos serviços centrais, embora se espere uma maior participação das delegações.</p>
        <p n="156">Preparação das propostas de financiamento</p>
        <p n="157">44. Embora a reserva de projectos em fase de preparação seja objecto de um acompanhamento rigoroso a fim de garantir que os prazos são respeitados, em certos casos a desconcentração da gestão tornou a preparação dos projectos mais lenta, uma vez que as delegações têm de passar por um processo de aprendizagem. Por exemplo, em 2003, os serviços centrais tiveram de auxiliar algumas delegações asiáticas a elaborarem projectos de propostas de financiamento, os prazos tiveram de ser adiados e no último trimestre do ano a percentagem de autorizações concedidas foi superior à dos anos anteriores (80-90 % contra aproximadamente 50 %).</p>
        <p n="158">45. Verificou-se que várias delegações visitadas durante a auditoria se depararam com problemas específicos na elaboração de novas propostas de financiamento em 2003, resultantes da introdução do novo RF aplicável ao orçamento geral a partir de 1 de Janeiro de 2003. As delegações tinham dúvidas acerca da interpretação e aplicação das novas disposições do RF referentes ao conceito de "gestão desconcentrada" das ajudas pelos países beneficiários. Os serviços centrais não deram resposta a vários pedidos de esclarecimento e, aparentemente, o assunto em questão estava ainda a ser estudado quando o Tribunal realizou a segunda série de visitas às delegações em Março de 2004. Consequentemente, não foi possível concluir algumas propostas de projectos por não haver consenso acerca dos mecanismos de execução a pôr em prática e por estes não serem claramente interpretados.</p>
        <p n="159">Celebração de contratos e execução de pagamentos</p>
        <p n="160">46. A conclusão geral obtida com base nas visitas às delegações é que estas gerem devidamente os processos rotineiros de celebração de contratos e de execução dos pagamentos. O principal factor que contribui para esse facto é que, especialmente a primeira vaga de delegações, que foi igualmente a maior, beneficiou da afectação de pessoal qualificado e com experiência nas suas unidades "Finanças e Contratos" (F %amp% C), o que facilitou a criação sem problemas dos sistemas e procedimentos financeiros de base.</p>
        <p n="161">47. Nos países onde as administrações nacionais têm um papel importante nos processos relativos aos contratos e aos pagamentos [21], os atrasos ocorridos ao nível das administrações constituem, por vezes, um impedimento mais grave à rápida execução dos projectos que quaisquer atrasos verificados nas delegações [22].</p>
        <p n="162">48. Muitas delegações não mantêm registos de indicadores específicos para quantificar o tempo despendido para efectuar pagamentos ou celebrar contratos. Normalmente, também não fixam objectivos específicos nesta matéria, além dos períodos obrigatórios formalmente definidos pelo RF, pelos contratos e pelos procedimentos de concurso publicados [23].</p>
        <p n="163">49. Os sistemas de informação financeira utilizados nas delegações, CRIS e OLAS (no caso dos FED), permitem, em princípio, calcular o tempo despendido para efectuar um pagamento, mas os controlos realizados num reduzido número de delegações revelam alguns erros ao nível dos dados subjacentes [24]. Por conseguinte, a fiabilidade do indicador de desempenho do EuropeAid, que mostra a percentagem global de facturas pagas no prazo de 60 dias, é duvidosa.</p>
        <p n="164">50. Não existem indicadores acerca dos prazos de execução dos pagamentos anteriormente à desconcentração da gestão. Assim, foi realizado um teste manual em duas delegações que consistiu em seleccionar um número de pagamentos similares, uns efectuados antes da desconcentração da gestão (e, portanto, pelos serviços centrais) e outros efectuados após a mesma, comparando o tempo necessário para efectuar os pagamentos. Os resultados não foram conclusivos, tendo-se registado melhorias no caso de uma delegação (em média, o período passou de 61 dias antes da desconcentração da gestão para 47 dias após a mesma), mas sem alterações aparentes no caso da outra (em média, o período continuou a ser de aproximadamente 50 dias).</p>
        <p n="165">51. Algumas delegações tiveram dificuldades na gestão dos pagamentos e dos contratos em consequência dos inúmeros erros encontrados nos dados anteriormente registados no sistema de informação financeira CRIS, após este sistema ficar operacional em 2002.</p>
        <p n="166">52. Os procedimentos comunitários no domínio da adjudicação e celebração de contratos são complicados. A auditoria revela que o pessoal das delegações, o pessoal afecto aos projectos e os funcionários das administrações locais têm por vezes sérias dificuldades neste domínio, mesmo quando há a possibilidade de derrogação ou de uma interpretação mais flexível. Muitas vezes os procedimentos de concurso têm de ser anulados e reiniciados por falta de um número suficiente de partes interessadas ou de propostas válidas. Os serviços centrais não aprovam facilmente as derrogações e, em certos casos, estas nem sequer são possíveis devido a regras específicas que prevêem que o procedimento de concurso seja repetido até haver um número suficiente de propostas válidas. Estas circunstâncias dificultam seriamente a preparação e a execução dos projectos.</p>
        <p n="167">Execução dos projectos</p>
        <p n="168">53. Não é fácil quantificar o impacto da desconcentração da gestão sobre a rapidez da execução dos projectos no geral (como as visitas de auditoria às delegações revelaram), sobretudo por enquanto, tendo em conta que a gestão desconcentrada é aplicada nas delegações há relativamente pouco tempo [25]. Em relação a mais de metade das delegações visitadas, a auditoria permitiu concluir que os efeitos positivos da desconcentração da gestão são contrabalaçados por outros factores.</p>
        <p n="169">54. Uma constatação comum a todas as visitas de auditoria é que a execução dos projectos beneficia da presença no terreno do pessoal das unidades "Finanças e Contratos", bem como de uma maior capacidade das unidades operacionais das delegações. Estes dois factores contribuem para uma melhor percepção das condições locais e aumentam a capacidade de resolução de eventuais problemas que afectem os projectos e os programas. As reuniões tidas com os homólogos nas delegações (funcionários governamentais, pessoal afecto aos projectos, representantes de outros doadores) confirmam um aumento da capacidade das delegações após a desconcentração da gestão, o que permite manter um contacto mais estreito com o pessoal das delegações e um maior envolvimento da parte destes.</p>
        <p n="170">55. Contudo, os condicionalismos anteriormente referidos no presente relatório referentes à preparação das delegações e dos serviços centrais para a desconcentração da gestão podem anular os benefícios ao nível da rapidez resultantes da desconcentração [ver pontos 23, 26, 35 c) e 38].</p>
        <p n="171">Qualidade</p>
        <p n="172">56. Em relação ao segundo objectivo principal da reforma e da desconcentração da gestão, ou seja a obtenção de melhorias radicais na qualidade da ajuda externa comunitária, após menos de dois anos de gestão desconcentrada é ainda demasiado cedo para observar todos os efeitos potenciais da desconcentração da gestão sobre a qualidade da ajuda durante a totalidade do ciclo do projecto. Para tal seria necessário um período de pelo menos quatro a cinco anos, até que esteja em execução um número significativo de projectos e programas elaborados em regime de gestão desconcentrada.</p>
        <p n="173">57. Além disso, seria necessário definir, numa fase inicial, o conjunto de indicadores mais apropriado para determinar a qualidade da ajuda. O sistema de acompanhamento baseado em resultados que, em 2002, a Comissão alargou a todas as regiões abrangidas pelos programas de cooperação externa da UE, destina-se a fornecer uma apreciação do desempenho de um projecto ou programa. A longo prazo, estas apreciações poderão constituir um importante indicador do nível de qualidade da ajuda comunitária e de quaisquer melhorias da qualidade, desde que os relatórios obedeçam a uma norma fixa para poderem ser comparáveis.</p>
        <p n="174">58. Os factores positivos atrás mencionados relativamente à rapidez da execução do projecto, aplicam-se igualmente à qualidade. A auditoria revelou que, na sua maioria, as delegações visitadas apresentam sinais de disporem de uma maior capacidade para darem resposta aos diferentes aspectos das acitividades ligadas ao desenvolvimento, o que se traduz num aumento dos contactos com os beneficiários e outras partes relevantes e numa melhor compreensão das condições, riscos e oportunidades locais. A análise de dossiers efectuada durante a auditoria confirmou igualmente uma maior participação do pessoal das delegações nas actividades de acompanhamento dos projectos, como o exame dos programas de trabalho e dos relatórios de execução dos projectos e apresentação dos comentários correspondentes.</p>
        <p n="175">59. Por outro lado, os condicionalismos existentes, já referidos no presente relatório (ver ponto 56), podem anular as melhorias qualitativas resultantes da desconcentração.</p>
        <p n="176">60. Além disso, a maior parte das delegações visitadas dispunha de pessoal de diferentes categorias (peritos individuais, ALAT e agentes locais) que trabalhava nas unidades operacionais e dividia o volume de trabalho, habitualmente de forma a que cada um fosse responsável por um certo número de projectos. Esta prática não garante que os diferentes tipos de recursos sejam utilizados de uma forma optimizada, uma vez que implica que os peritos com mais experiência passem por vezes uma parte considerável do seu tempo a efectuar tarefas administrativas relativamente simples.</p>
        <p n="177">Procedimentos financeiros sólidos</p>
        <p n="178">61. A conclusão geral das visitas de auditoria efectuadas nas delegações no âmbito da desconcentração, apoiada pelas constatações de várias auditorias financeiras concomitantes realizadas nas mesmas delegações [26], é de que são geralmente aplicados procedimentos sólidos de gestão financeira no âmbito da gestão desconcentrada. No entanto, o acompanhamento financeiro dos organismos de execução não está ainda suficientemente desenvolvido. Embora o sistema de auditoria dos organismos de execução tenha melhorado desde 2002, a respectiva abordagem está ainda a ser discutida e, no geral, a utilização dos relatórios de auditoria e respectivo acompanhamento não são ainda suficientes para fornecerem uma garantia global acerca da legalidade e regularidade das operações geridas pelos organismos de execução.</p>
        <p n="179">62. Há indícios de que a gestão desconcentrada tem tido efeitos positivos, que levaram a uma melhoria dos sistemas e controlos de supervisão. A criação precoce de uma unidade "Finanças e Contratos" nas delegações, muitas vezes dotada de uma equipa sólida e experiente, permitiu em muitas delegações prestar mais atenção aos procedimentos financeiros. Contribuiu igualmente para uma resolução mais rápida dos problemas e para a adopção de melhores práticas, por exemplo, através da criação de documentos ou modelos normalizados para listas de verificação e fichas de envio, bem como orientações a utilizar tanto pelas delegações como pelos gestores dos projectos. Em pelo menos duas das delegações visitadas as unidades "Finanças e Contratos" começaram a abordar a questão do acompanhamento dos organismos de execução, tendo desenvolvido uma abordagem para a auditoria externa dos projectos que inclui o seu acompanhamento sistemático.</p>
        <p n="180">63. Contudo, os procedimentos complicados em vigor (ver ponto 52) e as orientações inadequadas aplicáveis às questões financeiras (ver ponto 45) tiveram em certos casos um efeito negativo sobre a realização dos dois outros objectivos de melhoria da rapidez e da qualidade da ajuda.</p>
        <p n="181">CONCLUSÕES</p>
        <p n="182">Conclusões relativas ao processo de desconcentração da gestão</p>
        <p n="183">64. A desconcentração das responsabilidades pela gestão da ajuda para 78 delegações constituiu uma importante reorganização dos serviços da Comissão na área da ajuda externa. A sua execução constitui uma realização considerável, tendo em conta que, no Verão de 2004, quase todas as delegações funcionavam em regime de gestão desconcentrada (ver pontos 15-17).</p>
        <p n="184">65. Pode considerar-se que a Comissão foi razoavelmente bem sucedida na gestão do processo de desconcentração, pelo menos no que se refere às delegações. O seu planeamento, contudo, não incluiu alguns elementos que poderiam ter facilitado o controlo daquele processo e subsistem ainda algumas áreas problemáticas que requerem atenção (ver ponto 18).</p>
        <p n="185">66. De uma maneira geral, as delegações têm sido razoavelmente bem preparadas para funcionarem em regime de gestão desconcentrada, embora o preenchimento dos lugares cause alguns problemas e existam ainda necessidades em matéria de formação na área dos sistemas financeiros e da gestão de projectos, apesar de todas as acções de formação empreendidas (ver pontos 19-26).</p>
        <p n="186">67. A preparação dos serviços centrais não foi tão bem planeada, devido a lacunas ao nível da análise e das consultas. As delegações ainda necessitam de um apoio considerável para se adaptarem às suas novas funções e os serviços centrais têm dificuldade em prestar-lhes o apoio necessário, uma vez que os peritos temáticos estão a ser repartidos pelas direcções geográficas devido às reduções dos efectivos dos serviços centrais (ver pontos 27-33).</p>
        <p n="187">68. Embora os serviços centrais tenham criado instrumentos de acompanhamento das delegações, como os Relatórios de Gestão da Assistência Externa (RGAE), a sua função de acompanhamento e os respectivos instrumentos não estão ainda plenamente desenvolvidos (ver pontos 34-35).</p>
        <p n="188">69. Da mesma forma, embora os serviços centrais tenham prestado um apoio considerável às delegações através de iniciativas de formação, grupos de apoio da qualidade, redes temáticas e helpdesks, existem ainda lacunas ao nível das orientações fornecidas e da resposta às necessidades de formação (ver pontos 36-38).</p>
        <p n="189">Conclusões acerca dos resultados da gestão desconcentrada</p>
        <p n="190">70. É ainda demasiado cedo, após menos de dois anos de gestão desconcentrada, para observar as melhorias esperadas na rapidez e qualidade da ajuda externa comunitária. Além disso, a inexistência de um conjunto completo de indicadores de desempenho numa fase inicial do processo de desconcentração da gestão torna difícil avaliar os progressos obtidos na realização dos principais objectivos. Entretanto, a Comissão continua a utilizar principalmente dados financeiros (como a taxa de autorizações e desembolsos) como indicadores de rapidez, embora estes possam variar por razões independentes da gestão desconcentrada ou da reforma e constituam exactamente os critérios de avaliação da ajuda comunitária que a reforma pretendia substituir (ver pontos 39-42, 53, 56 e 57).</p>
        <p n="191">71. Contudo, na maioria das delegações visitadas há indícios de que o processo de gestão desconcentrada está no bom caminho para alcançar os resultados pretendidos. A capacidade acrescida das unidades operacionais das delegações e a presença no local do pessoal afecto às unidades "Finanças e Contratos" contribuem para melhorar a rapidez e a qualidade da gestão dos projectos. Contribui igualmente para uma melhor capacidade de resolução dos problemas ao nível das delegações, para aumentar os contactos com os beneficiários e outras partes relevantes e para uma melhor percepção das condições, riscos e oportunidades locais. No âmbito do processo de gestão desconcentrada, são geralmente aplicados procedimentos sólidos de gestão financeira, mas o acompanhamento financeiro dos organismos de execução não está ainda suficientemente desenvolvido (ver pontos 54, 58, 61 e 62).</p>
        <p n="192">72. De momento, os resultados esperados da gestão desconcentrada em termos de acréscimo da rapidez e de melhoria da qualidade da gestão dos projectos são limitados por problemas ao nível do recrutamento de pessoal com a experiência necessária e da utilização dessa experiência de uma forma optimizada, bem como pelas dificuldades dos serviços centrais em dar apoio às delegações e ainda por sistemas de informação financeira inadequados e procedimentos complicados (ver pontos 52, 55, 59, 60 e 63).</p>
        <p n="193">73. Há igualmente indícios de que a preparação dos projectos pode abrandar a curto prazo, até as delegações se adaptarem às suas novas responsabilidades nesta área. Embora haja dúvidas acerca da fiabilidade dos indicadores relativos à rapidez dos pagamentos devido a erros dos dados subjacentes, de uma maneira geral os contratos e os pagamentos são geridos atempadamente pelas delegações. Contudo, fora do âmbito das delegações ocorrem ainda atrasos consideráveis, por exemplo ao nível das administrações nacionais e das unidades de gestão dos programas (ver pontos 43-51).</p>
        <p n="194">RECOMENDAÇÕES</p>
        <p n="195">74. Deverá ser criado um sistema de indicadores adquados baseado em dados subjacentes fiáveis, relativos tanto à rapidez como à qualidade da ajuda, que avalie os progressos realizados anualmente em função de indicadores a definir, tanto a nível global como a nível de cada delegação.</p>
        <p n="196">75. Os custos anuais efectivos da desconcentração da gestão deverão ser controlados comparativamente aos custos estimados.</p>
        <p n="197">76. A Comissão deverá garantir que os seus procedimentos de recrutamento, os vencimentos e outras condições de emprego são susceptíveis de atrair pessoal com a experiência necessária para dar resposta às necessidades acrescidas das suas delegações em matéria de recursos humanos.</p>
        <p n="198">77. Ao nível dos serviços centrais, os recursos em peritos temáticos deverão ser organizados, para que seja possível prestar uma assistência de boa qualidade às delegações de uma forma eficiente.</p>
        <p n="199">78. A função de acompanhamento dos serviços centrais deverá ser reforçada através da criação de indicadores de referência para avaliar as taxas de ocupação dos lugares nas delegações, da prestação de elementos informativos às delegações de uma forma mais sistemática e construtiva e continuando a melhorar os sistemas de informação financeiros.</p>
        <p n="200">79. A função de apoio dos serviços centrais deverá ser desenvolvida, em particular através de uma maior clarificação do novo RF (aplicável ao orçamento geral), garantindo que as delegações dispõem rapidamente de orientações na respectiva língua de trabalho e continuando a dar resposta às necessidades pendentes em matéria de formação profissional.</p>
        <p n="201">80. A Comissão deverá aumentar os seus esforços para tentar reduzir os atrasos na execução dos projectos, que não ocorrem nas delegações, mas antes ao nível das administrações nacionais ou das unidades responsáveis pelos projectos, em especial os atrasos na realização dos pagamentos.</p>
        <p n="202">81. O bom exemplo dado por algumas delegações que funcionam em regime de gestão desconcentrada na criação de uma abordagem global e sistemática das auditorias externas dos organismos de execução, incluindo o seu acompanhamento sistemático, deverá ser alargado a todas as delegações.</p>
        <p n="203">82. Para optimizar os resultados da desconcentração da gestão a Comissão deverá continuar a prestar especial atenção à simplificação, harmonização e clarificação dos procedimentos financeiros e contratuais.</p>
        <p n="204">O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 e 9 de Dezembro de 2004.</p>
        <p n="205">Pelo Tribunal de Contas</p>
        <p n="206">Juan Manuel Fabra Vallés</p>
        <p n="207">Presidente</p>
        <p n="208">[1] Comunicação da Comissão sobre a Reforma da Gestão da Ajuda Externa, 16 de Maio de 2000, igualmente designada por documento SEC(2000) 814/5.</p>
        <p n="209">[2] COM(2000) 200.</p>
        <p n="210">[3]</p>
        <p n="211">[4] No caso da ajuda orçamental a situação é um pouco diferente, uma vez que as delegações são responsáveis pela elaboração das propostas de financiamento e pela avaliação das condições de desembolso, enquanto que os serviços centrais continuam a ser responsáveis pela aprovação dos pagamentos.</p>
        <p n="212">[5] Os GAT ocupavam-se, por exemplo, da preparação de propostas de financiamento e do acompanhamento da execução do projecto. Foram encerrados no final de 2001.</p>
        <p n="213">[6] Em Fevereiro de 2004, a Comissão decidiu desconcentrar igualmente as operações na sua delegação em Israel e, se se incluir a delegação na Bósnia, que já fora desconcentrada ainda antes do próprio processo de desconcentração ter início, o número total de delegações que funcionam em gestão desconcentrada será de 80.</p>
        <p n="214">[7] Os programas geográficos têm como objecto regiões geográficas específicas, como é o caso de TACIS (antiga União Soviética), CARDS (Balcãs), MEDA (países mediterrânicos), ALA (Ásia e América Latina), FED (países ACP) e EPRD (África do Sul).</p>
        <p n="215">[8] Foram as seguintes as 10 delegações visitadas (em Novembro de 2003 ou em Março de 2004): Indonésia, Quénia, Mali, Marrocos, Rússia, Senegal, África do Sul (todas elas da "primeira vaga") e Albânia, Etiópia e Uruguai ("segunda vaga"). As delegações na Nicarágua e na Tunísia foram visitadas no início de 2003, no âmbito do estudo preliminar para preparação da auditoria.</p>
        <p n="216">[9] Avaliação do processo de desconcentração da gestão: relatório final — 6.5.2004 — SEC(2004) 561.</p>
        <p n="217">[10] Comunicação dos Comissários Patten, Nielsen, Kinnock e Schreyer à Comissão: "Réforme de l'aide communautaire: Plan de mise en œuvre et de financement de la déconcentration". SEC(2002) 85, adoptada pela Comissão em 30.1.2002.</p>
        <p n="218">[11] Por exemplo, à delegação na Indonésia, que antes da desconcentração tinha 25 agentes, foram atribuídos numa primeira fase 14 lugares suplementares (seis para a unidade F %amp% C, três peritos para a unidade de cooperação e cinco lugares administrativos e de apoio).</p>
        <p n="219">[12] Os peritos são especialistas com uma experiência considerável (em áreas como a saúde, silvicultura, sector privado, etc), que dispõem de contratos temporários com condições mais ou menos comparáveis às dos funcionários.</p>
        <p n="220">[13] ALAT significa: "agent local assistance technique" (agente local de assistência técnica); trata-se de agentes temporários de nacionalidade europeia, com um grau de experiência variável, embora normalmente com menos experiência que os peritos, aos quais é feito um contrato local.</p>
        <p n="221">[14] O RF aplicável ao orçamento geral e o RF do 9.o FED.</p>
        <p n="222">[15] "Definição das funções da sede do EuropeAid no âmbito de um ambiente desconcentrado".</p>
        <p n="223">[16] "Mandato (Mission statement), responsabilidades e tarefas dos serviços".</p>
        <p n="224">[17] RAC = "Restant à contracter" = autorizações que ainda não foram objecto de contrato.RAL = "Restant à liquider" = autorizações por liquidar.</p>
        <p n="225">[18] Como se pode ver na nota dirigida por um Director de EuropeAid a um Chefe de Delegação na qual é pedida uma indicação clara da data em que foi solicitada a intervenção dos serviços centrais.</p>
        <p n="226">[19] Existem seis grupos de apoio da qualidade no EuropeAid para as Direcções A a F com a função de verificar duas vezes os novos projectos — primeiro, na fase de identificação e posteriormente na fase da proposta de financiamento.</p>
        <p n="227">[20] As redes temáticas surgiram em 2001 com a criação do EuropeAid, existindo actualmente 11 redes temáticas e três redes de correspondentes. A comunicação com as delegações é efectuada essencialmente através de sítios internet, criados em Julho de 2003.</p>
        <p n="228">[21] É especialmente o que sucede nos países ACP, mas também noutros países onde está a ser aplicada a gestão desconcentrada dos projectos, como em Marrocos.</p>
        <p n="229">[22] Por exemplo, a auditoria realizada na delegação no Senegal revelou que o tempo necessário a esta delegação para efectuar a sua parte do processo de pagamento tinha sido reduzido para cerca de 20 dias. No entanto, trata-se apenas de uma fracção do tempo que demoram as unidades gestoras dos projectos ou as administrações nacionais para executarem a sua parte do processo de pagamento, que pode demorar meses e não dias. Em Marrocos, os procedimentos da administração nacional para efectuar os pagamentos ou celebrar os contratos eram tão demorados que a delegação, em vez de tentar ajudar o governo a melhorar os procedimentos ao nível local, decidiu assumir a responsabilidade integral por todos os pagamentos e autorizações, a fim de reduzir os atrasos.</p>
        <p n="230">[23] Verificou-se uma excepção no Senegal, onde as fichas de transmissão das autorizações dos pagamentos indicavam o número de dias de trabalho previsto para cada fase do processo de verificação, estando definido um total de 21 dias de trabalho para processar o pagamento de uma factura na delegação.</p>
        <p n="231">[24] Os erros constatados incluíam uma data errada de emissão de uma factura, a não indicação do período durante o qual um pedido de pagamento fica suspenso, por exemplo, por falta de documentos de apoio, bem como pagamentos efectuados uma vez mas registados duas vezes no sistema.</p>
        <p n="232">[25] Por exemplo, um projecto em curso pode estar sujeito a deficiências de concepção ou a uma alteração das circunstâncias que não possam ser (facilmente) alteradas pela desconcentração da gestão.</p>
        <p n="233">[26] Foram efectuadas auditorias financeiras em todos os países visitados no âmbito da presente auditoria, com excepção da Etiópia e do Uruguai. Para mais informações consultar o Relatório Anual do Tribunal relativo a 2003, em particular o capítulo 7 relativo às acções externas, bem como o relatório sobre as actividades dos FED. Neste âmbito saliente-se ainda que, embora a Comissão tenha adoptado as normas de controlo interno em 2001, estas só foram aplicadas nas delegações a partir de 2004.</p>
        <p n="234">--------------------------------------------------</p>
        <p n="235">ANEXO</p>
        <p n="236">Lista das principais acções e datas do processo de preparação da desconcentração da gestão</p>
        <p n="237">- Início do trabalho de preparação da desconcentração da gestão em 1999 (envio de um questionário às delegações);</p>
        <p n="238">- Comunicação da Comissão sobre a reforma global da ajuda externa em Maio de 2000;</p>
        <p n="239">- Início das reuniões do Grupo de Trabalho Interserviços em Outubro de 2000;</p>
        <p n="240">- Anúncio da primeira vaga de 22 delegações em Novembro de 2000;</p>
        <p n="241">- Adopção do "Conceito operacional de desconcentração da gestão" em Março de 2001;</p>
        <p n="242">- Reuniões relativas aos recursos suplementares para as delegações da 1a vaga em Março-Maio de 2001;</p>
        <p n="243">- Início da gestão desconcentrada na 1a vaga de delegações a partir de Janeiro de 2002;</p>
        <p n="244">- Comunicação da Comissão "Plano de execução e financiamento da desconcentração da gestão" em Janeiro de 2002;</p>
        <p n="245">- Seminário do EuropeAid sobre o papel dos serviços centrais no contexto da gestão desconcentrada, Fevereiro de 2002;</p>
        <p n="246">- Documento interno de referência do EuropeAid que apresenta uma "Definição das funções da sede do EuropeAid no âmbito de um ambiente de gestão desconcentrada", Novembro de 2002;</p>
        <p n="247">- Reorganização do EuropeAid na sequência do processo de desconcentração, Fevereiro de 2003;</p>
        <p n="248">- Serviço de Cooperação EuropeAid: "Mandato, responsabilidades e tarefas dos serviços", 25 de Julho de 2003.</p>
        <p n="249">--------------------------------------------------</p>
        <p n="250">RESPOSTAS DA COMISSÃO</p>
        <p n="251">RESUMO</p>
        <p n="252">I. A vasta reforma da gestão da ajuda externa lançada pela Comissão em Maio de 2000 incluiu não só a criação do EuropeAid, um serviço especificamente concebido para fazer face ao período transitório da reforma como também a desconcentração da gestão de todo o ciclo dos projectos para as delegações. A desconcentração aumentou igualmente o papel das delegações em questões como o diálogo sobre políticas com as autoridades, designadamente sobre os serviços públicos complexos e as reformas relativas à governação, em coordenação com outros doadores. Esta reforma foi executada juntamente com outras reformas à escala da Comissão (como a introdução de um novo Regulamento Financeiro e a abolição dos Gabinetes de Assistência Técnica) o que teve igualmente um impacto no processo de desconcentração.</p>
        <p n="253">IV. O conjunto dos instrumentos de planificação e de controlo utilizados revelou-se eficaz e apropriado para a gestão do processo de desconcentração.</p>
        <p n="254">V. Enquanto a desconcentração estava a decorrer, procedeu-se a uma primeira reorganização dos serviços do EuropeAid com a adopção de um novo organigrama a 17 de Fevereiro de 2003. Por outro lado, as adaptações necessárias no seguimento da alteração de funções são actualmente tratadas através do plano de gestão da sede. A Comissão está a estudar medidas que permitam organizar as competências temáticas no total respeito pelas responsabilidades respectivas das direcções-gerais em questão, em conformidade com o Acordo Interserviços de 2001.</p>
        <p n="255">A totalidade do exercício de afectação dos recursos humanos desenrolou-se num contexto pautado pelo grande défice de efectivos, comparativamente a todos os principais doadores, incluindo os Estados-Membros.</p>
        <p n="256">A Comissão está decidida a ultrapassar as dificuldades que ainda subsistem.</p>
        <p n="257">VI. A desconcentração era apenas um dos elementos do processo global de reforma. Os resultados da reforma estão a ser estritamente controlados e o Conselho e o Parlamento são regularmente informados desse processo. Não é possível dissociar os resultados da desconcentração dos resultados do resto do processo. No entanto, a desconcentração foi não só largamente realizada nos prazos previstos como não conduziu a uma baixa da qualidade e a uma diminuição da celeridade, contrariamente ao que receavam diversos observadores. Por exemplo, antes da reforma, o número de anos necessário para elaborar, executar e concluir um projecto era cada vez maior; desde 2000, essa tendência inverteu-se e os projectos são actualmente completados mais rapidamente.</p>
        <p n="258">VII. Com a desconcentração, as delegações podem efectuar no local controlos financeiros mais estritos sobre os organismos responsáveis pela execução (por exemplo, as ONG ou as unidades de gestão do processo do projecto). Nos últimos anos, a introdução de documentos contratuais normalizados contribuiu para melhorar o nível de controlo; por outro lado, desde Junho de 2003, as contas dos projectos são sujeitas a uma auditoria antes do pagamento final, tendo sido criada uma estratégia de auditoria externa em 2004.</p>
        <p n="259">VIII. Embora seja difícil preencher alguns lugares que exigem certas qualificações em determinados países bem identificados, a Comissão considera que dispõe de um vasto leque de pessoal qualificado nas delegações que, em geral, lhe permite uma certa flexibilidade a nível dos efectivos e uma boa adaptação às necessidades.</p>
        <p n="260">Actualmente, estão a ser tomadas medidas para adaptar a estrutura dos serviços no âmbito do EuropeAid, melhorar os sistemas de informação financeira e simplificar os procedimentos, com o intuito de prestar um apoio mais eficaz às delegações. No entanto, é essencial manter normas estritas de controlo financeiro.</p>
        <p n="261">IX. A posição da Comissão em relação às recomendações do Tribunal é a seguinte:</p>
        <p n="262">- desde o início da reforma, foi criado um conjunto de indicadores baseado essencialmente em dados financeiros. Prosseguem os trabalhos com vista ao desenvolvimento de indicadores complementares que permitam avaliar os progressos realizados a nível da rapidez e da qualidade da prestação da ajuda,</p>
        <p n="263">- no final de 2005, após a conclusão do processo de desconcentração, o controlo dos custos permitirá uma comparação com a estimativa inicial,</p>
        <p n="264">- no âmbito da desconcentração, é dada uma grande atenção à melhoria dos procedimentos e das condições de recrutamento nas delegações. Estão a decorrer trabalhos para identificar os meios de melhor preencher os lugares nos países considerados difíceis,</p>
        <p n="265">- a Comissão está a estudar medidas que permitam organizar as competências temáticas no total respeito pelas responsabilidades respectivas das direcções-gerais em questão, em conformidade com o Acordo Interserviços de 2001,</p>
        <p n="266">- o reforço do papel do CRIS (Common Relex Information System — Sistema Comum de Informação RELEX) como instrumento de planificação e de gestão melhorará ainda mais a capacidade de acompanhamento e de apoio do EuropeAid. Estão a ser envidados esforços substanciais no sentido de assegurar uma formação adequada do pessoal das delegações. São organizadas mais sessões de formação no local e estão a ser desenvolvidos módulos de formação em linha,</p>
        <p n="267">- o EuropeAid está a tomar medidas destinadas a melhorar o desempenho das administrações nacionais,</p>
        <p n="268">- em conformidade com a Acção 73 do Livro Branco sobre a reforma da Comissão, esta criou uma unidade centralizada responsável pela harmonização dos contratos-tipo e pela gestão das convenções de subvenção. Por outro lado, a revisão das normas de execução do Regulamento Financeiro lançada pela Comissão em Outubro de 2004 propõe um sistema simplificado de adjudicação dos contratos por conta da Comissão, incluindo os contratos geridos pelas delegações.</p>
        <p n="269">INTRODUÇÃO</p>
        <p n="270">2.-4. A reforma da gestão da ajuda externa traduziu-se, por um lado, na criação do EuropeAid, um serviço especialmente concebido para afrontar o período de transição da reforma e, por outro lado, na desconcentração da gestão da totalidade do ciclo dos projectos para as delegações. A desconcentração aumentou igualmente o papel das delegações em questões tais como o diálogo sobre políticas com as autoridades, designadamente sobre os serviços públicos complexos e as reformas relativas à governação, em coordenação com outros doadores. A reforma foi executada juntamente com outras reformas à escala da Comissão (tal como a introdução de um novo regulamento financeiro e a abolição dos gabinetes de assistência técnica), o que teve igualmente um impacto na situação.</p>
        <p n="271">OBSERVAÇÕES</p>
        <p n="272">16. Não foi possível completar a desconcentração antes do final de 2003 por motivos orçamentais e devido a problemas de logística e de efectivos.</p>
        <p n="273">18. Dado que a desconcentração constitui apenas uma das partes do processo de reforma, não é possível dissociar os resultados do processo de desconcentração do resto das reformas.</p>
        <p n="274">No final de 2005, após a conclusão do processo de desconcentração, o controlo dos custos permitirá uma comparação com a estimativa inicial.</p>
        <p n="275">Relativamente a outros pontos mencionados pelo Tribunal, ver respostas nos parágrafos respectivos.</p>
        <p n="276">19. A metodologia utilizada permitiu ter devidamente em conta situações específicas (delegações regionais, dimensão e complexidade das tarefas, facilidade ou dificuldade de recrutar pessoal, etc.) e evitar uma abordagem única e rígida.</p>
        <p n="277">Os resultados da primeira fase do processo de desconcentração serviram de guia e de referência para avaliar os pedidos de recursos elaborados pelos chefes de delegação em fases seguintes da desconcentração. A abordagem de conjunto permitiu adaptações e ajustamentos precisos e manteve a flexibilidade necessária para fazer face a diversos cenários diferentes. O processo de atribuição dos recursos humanos desenrolou-se num contexto de grande défice em termos de efectivos, se compararmos a situação com a de todos os outros grandes doadores, incluindo os Estados-Membros da UE. A abordagem escolhida consistiu assim em tirar partido da desconcentração para proporcionar finalmente às delegações os recursos humanos necessários para assumirem todas as suas responsabilidades em matéria de gestão da ajuda externa, com o nível de qualidade, de rapidez, de solidez da gestão, de incidência e de visibilidade pretendido pela reforma da DG RELEX.</p>
        <p n="278">20. A realização de consultas aprofundadas e a manutenção de um diálogo permanente garantiram a apropriação do processo por parte dos chefes de delegação e permitiram, tal como sublinhado pelo Tribunal, uma satisfação geral das delegações com o número de lugares atribuídos. Por outro lado, no decorrer da primeira vaga de desconcentração, foram elaboradas linhas directrizes e parâmetros de referência mais pormenorizados com vista à atribuição dos recursos no decorrer das fases seguintes.</p>
        <p n="279">- O aumento rápido dos efectivos nas delegações conduziu a um abrandamento do processo de recrutamento devido à evolução insuficiente dos meios de gestão nas delegações e na sede. Os programas de formação antes da afectação tiveram igualmente efeito nos prazos de preenchimento dos postos.</p>
        <p n="280">- A Comissão esforça-se por oferecer aos agentes locais e aos ALAT condições contratuais comparáveis às de outros empregadores similares no local. A próxima generalização do estatuto de agente contratual deverá contribuir para melhorar substancialmente as condições de recrutamento nas delegações.</p>
        <p n="281">- O quase desaparecimento de alguns perfis e a criação de lugares com novos perfis introduzem atrasos no preenchimento das vagas. Estão em curso ou previstas diversas medidas para responder a esta situação.</p>
        <p n="282">- Os postos de agentes locais ou ALAT criados para a gestão da ajuda são objecto de contratos de duração determinada por motivos orçamentais mas igualmente tendo em vista uma melhor adaptação dos conhecimentos técnicos aos programas de cooperação a realizar. Os problemas relacionados com legislações locais deverão diminuir consideravelmente com a próxima criação do estatuto de agente contratual.</p>
        <p n="283">- Estão a decorrer trabalhos para definir as condições de aplicação do novo estatuto de agente contratual a partir de 2006.</p>
        <p n="284">26. Durante 2004, com os recursos limitados de que dispunha (em especial no que diz respeito às despesas de missão), a Comissão organizou na Ásia uma dezena de acções de formação relativas ao sistema CRIS, bem como aos procedimentos financeiros e contratuais. O novo pessoal recrutado localmente deve ser formado nas delegações pelos colegas.</p>
        <p n="285">A Comissão pretende manter o seu programa de formação substancial. Estão actualmente a ser desenvolvidas acções de formação à distância e em linha e um primeiro módulo relativo ao CRIS deverá estar disponível no início de 2005, facilitando assim o acesso do pessoal local às possibilidades de formação.</p>
        <p n="286">27. A estrutura inicial do EuropeAid foi concebida para garantir a estabilidade da organização ao longo do processo de desconcentração, optando-se por uma estrutura predominantemente geográfica.</p>
        <p n="287">Com base na experiência da primeira vaga de desconcentração, foi elaborada a descrição do novo papel da sede de Novembro de 2002. Este novo papel diz respeito a um quarto do trabalho do EuropeAid.</p>
        <p n="288">À medida que a desconcentração avançava, procedeu-se a uma primeira reorganização dos serviços na sede com a adopção de um novo organigrama a 17 de Fevereiro de 2003.</p>
        <p n="289">28. Está em curso a adaptação às alterações de funções em termos de atribuição de recursos humanos. Em Setembro e Outubro de 2004 foi realizada uma avaliação da carga de trabalho das unidades EuropeAid no âmbito dos preparativos da reestruturação que deverá conduzir a uma nova estrutura organizativa até ao início de 2005.</p>
        <p n="290">Por outro lado, as necessidades em termos de efectivos da sede foram tratadas mediante o exercício anual de gestão com base na actividade (ABM) e reflectem-se no plano de gestão. Este plano de gestão constituiu o instrumento principal de planificação, de gestão e de controlo da sede. Permite às direcções planificar e gerir as alterações.</p>
        <p n="291">29. Foi reafectado suficiente pessoal da sede para as necessidades principais identificadas nas delegações. Esta afectação intervém no quadro do exercício anual do ABM. A reafectação é realizada por fases e em articulação com outros movimentos de pessoal, o que significa que o processo possa não ser imediatamente aparente ou fácil de reconstituir. No entanto, representa desde o início um aspecto essencial da reforma e da desconcentração em especial.</p>
        <p n="292">30. O EuropeAid está consciente das dificuldades em prestar um apoio eficaz às delegações após a redução dos lugares. Por esse motivo (e pelos motivos indicados na resposta ao ponto 27), o actual processo de revisão deverá conduzir a uma nova estrutura de organização do EuropeAid até ao início de 2005.</p>
        <p n="293">31. O EuropeAid sempre atribuiu grande importância a formar o pessoal para as funções que deverá desempenhar num ambiente de trabalho desconcentrado. Uma grande parte do pessoal participou em 2002 e 2003 em exercícios destinados a ajudá-lo a adaptar-se às novas funções e a identificar os problemas que poderão surgir entre a sede e as delegações.</p>
        <p n="294">O EuropeAid tentou garantir a reintegração do pessoal que voltou das delegações. Em 2003, 21 funcionários afectados pelo exercício de rotação foram reintegrados no âmbito do EuropeAid.</p>
        <p n="295">32. A Comissão está a examinar as medidas que permitam organizar as competências temáticas no pleno respeito pelas responsabilidades respectivas das direcções-gerais em questão, em conformidade com o Acordo Interserviços de 2001.</p>
        <p n="296">35. Muitos instrumentos de acompanhamento eram novos no âmbito do exercício de desconcentração, e por isso necessitaram de um período de ajustamento em termos de uso e de aplicação operacional.</p>
        <p n="297">a) Todos os critérios mencionados pelo Tribunal foram abrangidos pelas decisões relativas à atribuição de pessoal complementar e à revisão dos organigramas (ver resposta do ponto 19).</p>
        <p n="298">Tal como já tinha sido previsto na comunicação de 2002, a avaliação da carga de trabalho foi desde então desenvolvida enquanto exercício mais geral que pode ir além dos efeitos da desconcentração e fornecer critérios de avaliação que possam reflectir as alterações em termos de tarefas das delegações e o trabalho prático no futuro. A fase-piloto deste exercício foi concluída em Outubro de 2004 e o exercício geral foi lançado em Novembro de 2004.</p>
        <p n="299">A metodologia de avaliação da carga de trabalho baseia-se nas tarefas e nas responsabilidades de uma delegação e demonstra as necessidades em termos de efectivos para as realizar.</p>
        <p n="300">b) As incoerências iniciais nas informações prestadas no seguimento do Relatório sobre a Gestão da Ajuda Externa já foram ultrapassadas, tendo sido tomadas medidas em 2004 para garantir respostas coordenadas, adequadas e oportunas às delegações.</p>
        <p n="301">c) No que diz respeito às observações do Tribunal sobre bases de dados paralelas, algumas delegações pretendem elaborar os seus próprios quadros Excel. No entanto, dado que o sistema CRIS está em permanente desenvolvimento e se está a tentar torná-lo mais convivial, a necessidade de recorrer a esses quadros deverá diminuir com o tempo.</p>
        <p n="302">Foram envidados esforços no sentido de garantir a exactidão dos dados não financeiros registados no CRIS. Em Maio de 2004, foram introduzidas diversas funções não financeiras do CRIS em relação ao FED, designadamente o sistema de acompanhamento dos projectos (relatório de execução).</p>
        <p n="303">38. Uma reorganização no início de 2005 deverá melhorar o papel de apoio da sede. Simultaneamente, as questões levantadas pelo Tribunal já estão a ser contempladas da seguinte forma:</p>
        <p n="304">a) A grande maioria dos sítios internet mantidos pelas redes temáticas foi actualizada em 2004. Está a ser distribuído um boletim de informação junto do pessoal da sede e das delegações, informando-o das novas actualizações.</p>
        <p n="305">b) Estão a ser desenvolvidos esforços significativos para garantir uma formação adequada do pessoal das delegações (ver resposta ao ponto 26).</p>
        <p n="306">c) O trabalho do grupo de apoio da qualidade (para os países ACP) baseia-se num princípio de amostragem. A taxa de amostragem relativa ao ano de 2004 foi fixada em 20 %. Esta abordagem foi adoptada tendo conhecimento do volume anual de propostas (mais de 300). No entanto, a totalidade das propostas com carácter inovador ou complexo foi analisada pelo grupo.</p>
        <p n="307">Por outro lado, todas as fichas de identificação dos projectos ACP são sujeitas a uma avaliação da qualidade numa fase mais precoce do ciclo do projecto, em que a intervenção e o apoio da sede parecem ser mais oportunos e também mais eficazes.</p>
        <p n="308">d) A diversidade linguística em que o EuropeAid desenvolve as suas actividades requer a tradução das notas de instrução e dos guias, o que implica atrasos na sua difusão.</p>
        <p n="309">e) A realização dos preparativos e dos ajustamentos necessários à entrada em vigor em Janeiro de 2003 do Regulamento Financeiro e das suas normas de execução ocasionou problemas em diversos serviços da Comissão. Essas dificuldades foram explicitamente reconhecidas na avaliação do estado de preparação efectuada no final de 2002 [1].</p>
        <p n="310">Em relação às convenções de financiamento aprovadas a título do orçamento de 2003 cuja preparação estava mais avançada, a Comissão enviou uma instrução escrita às delegações em Dezembro de 2003, indicando que o país terceiro poderia proceder ao lançamento do concurso mediante uma cláusula suspensiva.</p>
        <p n="311">No início de Junho de 2004, a Comissão tinha publicado um modelo revisto da Convenção de Financiamento e das disposições técnicas e administrativas tendo em conta a aplicação acordada do artigo 164.o do Regulamento Financeiro.</p>
        <p n="312">f) Ver resposta ao ponto 23.</p>
        <p n="313">40. A Comissão procura melhorar e aumentar o conjunto de indicadores em todas as áreas de gestão.</p>
        <p n="314">41. O EuropeAid analisa diversas opções de indicadores agregados de qualidade, que podem complementar os indicadores de execução orçamental existentes.</p>
        <p n="315">42. A desconcentração é apenas um dos elementos, embora seja importante, da reforma geral da gestão da ajuda externa da Comissão. Em consequência, as melhorias introduzidas nos últimos anos na prestação da ajuda não podem ser explicadas somente através da desconcentração, constituindo antes o resultado da conjugação de todos os esforços. A Comissão apresenta regularmente ao Parlamento e ao Conselho relatórios sobre os progressos da reforma global.</p>
        <p n="316">44. Embora seja um facto que a percentagem das autorizações relativas à Ásia no último trimestre foi de 80 % em 2003, a situação melhorou para 61 % em 2004 e está prevista uma melhoria para cerca de 50 % em 2005. Este reequilíbrio das autorizações foi possível graças à adaptação das delegações ao seu novo papel no âmbito da desconcentração, processo para o qual contribuíram as iniciativas de formação e os seminários de planificação dirigidos às delegações. O sistema dos grupos de apoio da qualidade contribuiu para melhorar a qualidade dos projectos apresentados aos comités de gestão.</p>
        <p n="317">Faz parte das funções da sede assistir as delegações na preparação de propostas de financiamento que respondam a normas de qualidade cada vez mais estritas.</p>
        <p n="318">45. Ver resposta ao ponto 38-e).</p>
        <p n="319">47. O EuropeAid está a tomar medidas para melhorar o desempenho das administrações nacionais (dando um verdadeiro apoio institucional em vez de uma simples assistência técnica). A instauração de prazos para a execução dos projectos constituiu um incentivo suplementar.</p>
        <p n="320">48. A Comissão (tanto a sede como as delegações) deve efectuar os pagamentos nos prazos fixados pelo Regulamento Financeiro e pelos contratos pertinentes. O respeito por esses prazos tem sido objecto de um acompanhamento regular da parte do EuropeAid desde 2002 para a totalidade dos pagamentos efectuados a título das rubricas orçamentais geridas pelo EuropeAid e pelas delegações.</p>
        <p n="321">49. Embora possam ocorrer erros na introdução dos dados no sistema CRIS, são ocasionais e não colocam em questão a fiabilidade do sistema. São envidados esforços constantes para garantir a exactidão dos dados registados no CRIS.</p>
        <p n="322">52. O ordenador subdelegado concede derrogações num prazo razoável, desde que seja dada uma justificação válida.</p>
        <p n="323">O resultado dos processos de concurso não podem ser previstos e dependem de vários factores; alguns elementos não dependem da influência dos ordenadores subdelegados. O problema descrito não parece ser específico às delegações e as normas de execução em vigor prevêem a possibilidade de recorrer a "procedimentos negociados" em caso de processos de concurso infrutíferos.</p>
        <p n="324">53. É evidente que será necessário algum tempo para que os resultados da desconcentração se façam sentir plenamente, tal como todos os outros aspectos do pacote de reforma. No entanto, antes da reforma, o número de anos necessário para elaborar, executar e completar um projecto era cada vez maior; desde 2000, essa tendência inverteu-se e os projectos são actualmente concluídos mais rapidamente.</p>
        <p n="325">55. Ver respostas aos pontos 23, 26, 35-c) e 38. Estão a ser tomadas medidas para ultrapassar os problemas referidos pelo Tribunal.</p>
        <p n="326">57. O conceito de indicadores do nível de qualidade não é simples. EuropeAid analisa as diferentes abordagens para a avaliação da qualidade das suas operações e pretende adoptar indicadores de qualidade suficientemente fiáveis e, portanto, credíveis.</p>
        <p n="327">O sistema de acompanhamento orientado para os resultados mostrou ser muito útil para a criação de competências em matéria de controlo da qualidade da ajuda. Contudo, é necessária uma fase de desenvolvimento suplementar antes que as estatísticas produzidas possam ser convertidas em indicadores de qualidade.</p>
        <p n="328">59. Ver resposta da Comissão ao ponto 55.</p>
        <p n="329">60. Por razões de eficiência, a identificação dos lugares foi feita procurando uma responsabilização por projectos em vez de ser feita em função das diversas tarefas de gestão dos projectos. As diferentes categorias de pessoal existentes nas delegações permitem respostas adaptadas às diversas necessidades em termos de competências. As situações deficientes ou inadaptadas podem ser corrigidas aquando das revisões de organigramas e das renovações de contratos, mediante uma redefinição dos perfis dos lugares. O novo estatuto do pessoal, que entrou em vigor em 1 de Maio de 2004, contribuirá para reduzir progressivamente o número de categorias de emprego nas delegações.</p>
        <p n="330">61. Na sequência da desconcentração as delegações poderão realizar controlos financeiros mais estritos no terreno. Por outro lado, desde Junho de 2003 e em conformidade com as disposições revistas relativas aos contratos de subvenção, as contas dos projectos são sujeitas a uma auditoria antes do último pagamento. Os sistemas de acompanhamento e de controlo da Comissão ao nível da sede e das delegações têm por objectivo assegurar o respeito por parte dos parceiros contratuais (ONG, "unidades de gestão de projecto" públicas, etc.) das exigências contratuais. São realizados controlos e auditorias dos sistemas de controlo interno dos parceiros contratuais com base na avaliação dos riscos na medida em que, em diversos casos, uma análise detalhada do conjunto dos sistemas de controlo interno seria desproporcionada, para além dos controlos normais relativos à legalidade e à regularidade dos pagamentos.</p>
        <p n="331">63. Todos estes problemas foram tratados no quadro do programa da reforma. Estão a ser actualmente introduzidas melhorias complementares à medida que se vai proceendo ao acompanhamento das reformas. Por outro lado, o EuropeAid decidiu em Novembro de 2004 criar uma task force para rever a totalidade das instruções processuais a fim de simplificá-las e harmonizá-las.</p>
        <p n="332">CONCLUSÕES</p>
        <p n="333">65. A comunicação de 16 de Maio de 2000 sobre a reforma da gestão da ajuda externa inclui um calendário das acções a realizar. O conjunto de instrumentos de planificação e de acompanhamento utilizado mostrou ser eficaz e adequado à gestão do processo de desconcentração.</p>
        <p n="334">66. Estão actualmente a ser tomadas medidas para tentar utrapassar os problemas de recrutamento e adaptar a estrutura dos serviços do EuropeAid, no intuito de prestar um apoio mais eficaz às delegações. Foram envidados esforços substanciais para garantir uma formação adequada do pessoal das delegações. Estão a ser actualmente organizadas mais sessões de formação no terreno e desenvolvidos módulos de formação em linha.</p>
        <p n="335">67. À medida que a desconcentração progredia, realizou-se uma primeira reorganização dos serviços do EuropeAid com a adopção de um novo organigrama em 17 de Fevereiro de 2003. Por outro lado, as adaptações necessárias devido à alteração das funções são agora efectuadas através do plano de gestão da sede. O plano de gestão é o principal instrumento de planificação, de gestão e de acompanhamento da sede; permite às direcções planificar e gerir as alterações. A Comissão está a analisar medidas destinadas a organizar as competências temáticas, respeitando plenamente as responsabilidades respectivas das direcções-gerais em causa, em conformidade com o Acordo Interserviços de 2001.</p>
        <p n="336">A totalidade do exercício de afectação dos recursos humanos desenrolou-se num contexto de grande défice de efectivos, se compararmos esta situação à de outros grandes doadores, incluindo os Estados-Membros.</p>
        <p n="337">68. Muitos dos instrumentos de acompanhamento como os relatórios de gestão da ajuda externa, eram novos no quadro do exercício de desconcentração. A sua utilização e aplicação operacionais exigiram um período de adaptação.</p>
        <p n="338">69. Uma reorganização no início de 2005 deverá melhorar o papel de apoio da sede.</p>
        <p n="339">70. Os indicadores baseavam-se mais nos dados financeiros que em indicadores de qualidade, embora alguns reflectissem também preocupações de carácter qualitativo; o conceito de indicadores de qualidade não é simples. O EuropeAid está a analisar diversas abordagens que permitam avaliar a qualidade das suas operações e que possam traduzir-se na adopção de indicadores de qualidade suficientemente fiáveis e, portanto, credíveis.</p>
        <p n="340">71. Com a desconcentração, as delegações podem efectuar no terreno controlos financeiros mais estritos dos organismos responsáveis pela execução. Nos últimos anos, a introdução de documentos contratuais normalizados contribuiu para melhorar o nível de controlo; por outro lado, desde Junho de 2003, as contas dos projectos são sujeitas a uma auditoria antes do pagamento final, tendo ainda sido concluída em 2004 uma estratégia de auditoria externa.</p>
        <p n="341">72. Estão actualmente a ser tomadas medidas no sentido de ultrapassar os problemas de recrutamento e adaptar a estrutura dos serviços EuropeAid a fim de fornecer um apoio mais eficaz às delegações.</p>
        <p n="342">Estão igualmente a ser desenvolvidos esforços para garantir que as possibilidades de informação no âmbito do sistema CRIS correspondam às necessidades mais comuns dos utilizadores. O EuropeAid presta uma atenção especial ao desenvolvimento do módulo de previsão financeira do CRIS e de um módulo de gestão da reserva de projectos incluindo possibilidades de informação adequadas. Por outro lado, pretende-se dar atenção à elaboração de um número limitado de indicadores de gestão normalizados com base nas informações registadas no CRIS.</p>
        <p n="343">73. A Comissão está ciente da necessidade de melhorar o desempenho das administrações nacionais.</p>
        <p n="344">RECOMENDAÇÕES</p>
        <p n="345">74. Desde o início da reforma foi criado um conjunto de indicadores baseado inicialmente em dados financeiros. Decorrem trabalhos de elaboração de indicadores complementares que permitam medir as melhorias tanto em termos de rapidez como de qualidade da prestação da ajuda.</p>
        <p n="346">75. No final de 2005, após a conclusão do processo de desconcentração, o controlo dos custos permitirá uma comparação com a estimativa inicial.</p>
        <p n="347">76. Foram envidados esforços importantes no decorrer dos últimos anos para melhorar a gestão do pessoal do serviço externo. Progressivamente, estão a ser postas em práticas as medidas previstas na reforma administrativa de 2002. No entanto, a Comissão reconhece que são necessários novos melhoramentos, estando em curso uma reflexão sobre esta matéria.</p>
        <p n="348">77. A Comissão está a estudar medidas que permitam organizar as competências temáticas no respeito total pelas responsabilidades respectivas das direcções-gerais envolvidas, em conformidade com o Acordo Interserviços de 2001.</p>
        <p n="349">78. Todas estas questões foram tratadas no quadro do programa de reforma, devendo ser introduzidas novas melhorias resultantes do acompanhamento do processo de reformas.</p>
        <p n="350">79. A Comissão já segue esta recomendação com o objectivo de desenvolver o papel de apoio do EuropeAid.</p>
        <p n="351">80. EuropeAid está a tomar medidas para melhorar o desempenho das administrações nacionais.</p>
        <p n="352">81. O acompanhamento dos resultados da auditoria faz parte das funções da hierarquia tanto das delegações como da sede. Cada relatório de auditoria deve ser tratado com a devida atenção e ser objecto de um acompanhamento. No entanto, alguns elementos de informação serão fornecidos por CRIS AUDIT, nomeadamente no que diz respeito a auditorias realizadas no quadro dos planos de auditoria anuais e outras auditorias lançadas pela sede e pelas delegações.</p>
        <p n="353">82. Em conformidade com a Acção 73 do Livro Branco sobre a reforma da Comissão, a Comissão criou uma unidade centralizada responsável por harmonizar os contratos-tipo e pela gestão das convenções de financiamento. Por outro lado, a revisão das normas de execução do Regulamento Financeiro lançada pela Comissão em Outubro de 2004 propõe um sistema simplificado de adjudicação dos contratos por conta da Comissão, incluindo os que são geridos pelas delegações. Em Novembro de 2004, EuropeAid decidiu criar uma task force responsável pela revisão de todas as instruções processuais com vista a simplificá-las e a harmonizá-las.</p>
        <p n="354">[1] Ver SEC(2002) 1362 final: Comunicação da Sra. Schreyer à Comissão: Avaliação global do estado de preparação dos serviços da Comissão com vista à integração do novo Regulamento Financeiro nos sistemas de controlo interno de 17 de Dezembro de 2002.</p>
        <p n="355">--------------------------------------------------</p>
      </div>
    </body>
  </text>
</TEI.2>
