Flankierende Maßnahmen zum freien Personenverkehr
# Flankierende Maßnahmen zum freien Personenverkehr

Die flankierenden Maßnahmen zum Freien Personenverkehr stellen eine Politik der Europäischen Gemeinschaft dar und befassen sich mit Wanderungsbewegungen von Drittstaatsangehörigen. Insofern bilden sie einerseits einen Teil des Freien Personenverkehrs, indem sie die lediglich Unionsbürger selbst betreffende Freizügigkeit ergänzen. Andererseits dienen sie gemeinsam mit den Bestimmungen über die Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und die Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen dem übergeordneten Konzept eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Die flankierenden Maßnahmen zum freien Personenverkehr umfassen die Asylgewährung, die Aufnahme von Flüchtlingen, die Visum­politik sowie die Einwanderung aus Drittstaaten.

## Geschichte

Die Gewährung von Zutritt zum eigenen Staatsgebiet gegenüber Ausländern wird traditionell als Kernstück der staatlichen Souveränität betrachtet. Von jeher bestanden deshalb auf diesem Gebiete erhebliche Vorbehalte der Mitgliedstaaten gegen eine europäische Integration. Aus diesem Grund war lange Zeit keine in irgendeiner Form geartete Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet vorgesehen.

Bald zeigte sich jedoch, dass die im Zuge des Binnenmarkts und der Freizügigkeit vorgesehene Öffnung der Binnengrenzen und die Abschaffung der Personenkontrollen nur möglich war, wenn die Mitgliedstaaten im Bereich der Überwachung der Außengrenzen kooperieren. Andernfalls hätten Drittstaatsangehörige für ihre Einreise bzw. Zuwanderung den Mitgliedstaat mit den insofern liberalsten Vorschriften auswählen, von diesem aus dann aber in jeden anderen Mitgliedstaat ihrer Wahl weiterreisen können.

Diese Kooperation erfolgte in den Schengener Übereinkommen von 1985 bzw. 1990. Der Vertrag von Maastricht wies der EU überdies in ihrer intergouvernemental geprägten „dritten Säule“, der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres, Kompetenzen für die Harmonisierung der Asyl-, Visum- und Zuwanderungsvorschriften zu. Der Vertrag von Amsterdam 1997 überführte beide Bereiche in die supranational ausgerichtete erste Säule, mithin den EG-Vertrag.

Aufgrund der Protokolle Nr. 3 bis 5 zum EU-Vertrag nehmen die Mitgliedstaaten Großbritannien, Irland und Dänemark an der Kooperation im Bereich des Freien Personenverkehrs nur sehr eingeschränkt teil.

### Zeittafel

| 1948 1948 Brüsseler Pakt | 1951 1952 Paris | 1954 1955 Pariser Verträge | 1957 1958 Rom | 1965 1967 Fusions- vertrag | 1986 1987 Einheitliche Europäische Akte | 1992 1993 Maastricht | 1992 1993 Maastricht | 1997 1999 Amsterdam | 2001 2003 Nizza | 2001 2003 Nizza | 2007 2009 Lissabon | | |
| - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - |
| | | | | Europäische Gemeinschaften | Europäische Gemeinschaften | Drei Säulen der Europäischen Union | Drei Säulen der Europäischen Union | Drei Säulen der Europäischen Union | Drei Säulen der Europäischen Union | Drei Säulen der Europäischen Union | | | |
| | | | | Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) | Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) | → | | | | ← | | | |
| | | | | Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) | Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) | → | Vertrag 2002 ausgelaufen | Vertrag 2002 ausgelaufen | | ← | Europäische Union (EU) | Europäische Union (EU) | |
| | | | | Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) | Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) | → | | Europäische Gemeinschaft (EG) | Europäische Gemeinschaft (EG) | | ← | Europäische Union (EU) | Europäische Union (EU) |
| | | | | | | → | Justiz und Inneres (JI) | Europäische Gemeinschaft (EG) | Europäische Gemeinschaft (EG) | ← | Europäische Union (EU) | Europäische Union (EU) | |
| | | | | | | → | Justiz und Inneres (JI) | Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) | Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) | ← | Europäische Union (EU) | Europäische Union (EU) | |
| | | | | | Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) | → | Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) | Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) | Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) | ← | Europäische Union (EU) | Europäische Union (EU) | |
| Westunion (WU) | Westunion (WU) | Westeuropäische Union (WEU) | Westeuropäische Union (WEU) | Westeuropäische Union (WEU) | Westeuropäische Union (WEU) | | | | | | ← | Europäische Union (EU) | Europäische Union (EU) |
| Westunion (WU) | Westunion (WU) | Westeuropäische Union (WEU) | Westeuropäische Union (WEU) | Westeuropäische Union (WEU) | Westeuropäische Union (WEU) | | | aufgelöst zum 1. Juli 2011 | aufgelöst zum 1. Juli 2011 | aufgelöst zum 1. Juli 2011 | aufgelöst zum 1. Juli 2011 | | |

## Ziele

Nach Art. 14 Abs. 2 des EG-Vertrages (EGV) soll in einem „Raum ohne Binnengrenzen“ der freie Verkehr von Personen gewährleistet sein. Dies betrifft ausdrücklich nicht nur die Unionsbürger, sondern auch Drittstaatsangehörige. Dementsprechend sieht Art. 62 Nr. 1 EGV für beide Gruppen die Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen vor.

Im Interesse eines „Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ sieht Titel IV des EG-Vertrags insofern jedoch eine Reihe von einschränkenden flankierenden Maßnahmen vor. Es sind dies:

* Festlegung von Normen und Verfahren, die die Mitgliedstaaten bei Kontrollen an der EU-Außengrenze einzuhalten haben, Art. 62 Nr. 2 lit. a EGV
* Festlegung gemeinsamer Visumvorschriften (visumpflichtige Drittstaaten, Voraussetzungen für Visumserteilung, einheitliche Visumsgestaltung), Art. 62 Nr. 2 lit. b. EGV
* Harmonisierungen im Asyl- und Flüchtlingsrecht (Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats; Mindestnormen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen als Flüchtlinge bzw. Asylberechtigte sowie für ihre Aufnahmen und ihren Schutz im Mitgliedstaat; EU-interne Lastenverteilung), Art. 63 Nr. 1, 2 EGV.
* Harmonisierungen im Einwanderungsrecht (Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen für legale Einwanderung; Bekämpfung illegaler Einwanderung)

## Akteure und Maßnahmen

Seit Übernahme der Vorschriften über den freien Personenverkehr in die supranational ausgerichtete erste Säule der EU vollzieht sich die Rechtssetzung in diesem Bereich im institutionellen Rahmen und nach den Bestimmung des EGV. Nach Art. 61 ff. erlässt der Rat hierzu „Maßnahmen“; er ist also nicht auf eine bestimmte Handlungsform, sondern kann zwischen den in Art. 249 EGV genannten Rechtsakten, insbesondere der Verordnung und der Richtlinie frei wählen.

In Visumfragen entscheidet er heute nach Art. 67 Abs. 3, 4 EGV mit qualifizierter Mehrheit entweder im Mitentscheidungsverfahren nach Art. 251 EGV oder aber zumindest nach Anhörung des Parlaments. Für die übrigen Gegenstände gilt nach Art. 67 Abs. 2 EGV zunächst das Einstimmigkeitsprinzip; der Rat hat aber die Möglichkeit, durch einstimmigen Beschluss die Materie künftig dem Mitentscheidungsverfahren zu unterstellen.

In jedem Fall hat die Kommission ein Initiativrecht und das Parlament wird je nach Gegenstand in unterschiedlichem Maße beteiligt. Die Mitwirkungsrechte beider Organe sind damit erheblich ausgeprägter als in der dritten Säule, dem der freie Personenverkehr früher angehört hatte.

Die Mitgliedstaaten schließlich behalten nach Art. 64 Abs. 1 EGV das Recht zum Erlass von Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und zum Schutz der inneren Sicherheit. Der Rat kann sie dabei nach Art. 64 Abs. 2 EGV unterstützen.

Maßnahmen im Bereich des freien Personenverkehrs unterliegen grundsätzlich in vollem Maße der Gerichtsbarkeit des Europäischen Gerichtshofs. Für das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EGV besteht jedoch die Besonderheit, dass gemäß Art. 68 Abs. 1 EGV vorlageberechtigt (und gleichzeitig vorlageverpflichtet) nur solche nationalen Gerichte sind, deren Entscheidungen mit Rechtsmitteln nicht mehr angefochten werden können. Nach Art. 68 Abs. 3 EGV können der Rat, die Kommission und die Mitgliedstaaten beim EuGH auch Gutachten über die Auslegung von Rechtsakten im Bereich des freien Personenverkehrs einholen.

## Umsetzung

### Grenzkontrollen

Der Wegfall der Personenkontrollen an den Binnengrenzen bei gleichzeitigem Ausbau der Kontrollen an der Schengen-Außengrenze ist mittlerweile erfolgt. Die teilnehmenden Staaten bilden heute den Schengen-Raum. Im Zuge dessen sind mehrere Austausch- und Weiterbildungsprogramme für Grenzbeamte aufgelegt worden, u. a. SHERLOCK, ODYSSEUS und ARGO.

### Visum

Im Bereich der gemeinsamen Visumspolitik sind inzwischen die Verordnung (EU) 2018/1806 (EU-Visum-Verordnung) über die visumpflichtigen Drittstaaten, die Verordnung (EG) Nr. 1683/95 über eine einheitliche Visagestaltung sowie die Verordnung (EG) Nr. 810/2009 (Visakodex) ergangen.

Auf dem EU-Gipfel in Tampere 1999 war die Einrichtung gemeinsamer Büros in Drittstaaten für die Ausstellung von EU-Visa beschlossen worden; die erste solche Einrichtung bestand in Istanbul.

Die Richtlinie 2004/38/EG (Freizügigkeitsrichtlinie) erweiterte zudem das Recht auf die visumfreie Einreise auch auf an sich visumpflichtige Familienangehörige (Drittstaatsangehörige) von EWR-Bürgern, die ihr Recht auf Freizügigkeit wahrnehmen.

### Asyl, Flüchtlingswesen

Die asyl- und flüchtlingspolitischen Aufträge des Art. 63 EGV hat der Rat bisher erst teilweise umgesetzt: Die Bestimmung des für die Prüfung von Asylanträgen zuständigen Staats erfolgt heute durch die an das ältere Dubliner Übereinkommen anknüpfende Verordnung 604/2013; zur Vermeidung von Mehrfachanträgen wurde das Fingerabdrucksystem EURODAC etabliert.

Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern stellt RL 2003/9 auf; sie beziehen sich u. a. auf Wohnung, Ernährung und Kleidung, auf die Wahrung der familiären Einheit, auf ärztliche Betreuung und den Zugang zu Bildung. Nach einem Jahr Aufenthalt soll dem Asylbewerber überdies der Zugang zum Arbeitsmarkt gewährt werden. Mindestnormen für die Anerkennung als Flüchtling bzw. Asylberechtigter sind in Richtlinie 2011/95/EU (Qualifikationsrichtlinie), vormals 2004/83/EG, festgelegt.

Zur Finanzierung von Maßnahmen bei einem Massenzustrom von Flüchtlingen wurde ein Europäischer Flüchtlingsfonds mit einem Volumen von circa 200 Mio. Euro für den Zeitraum von 2000 bis 2004 eingerichtet, in den Zeiträumen 2005–2007, 2008–2010 und 2011–2013 fortgeführt und ab 2014 durch einen umfassenden Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds abgelöst; für Pilotprojekte zugunsten von Flüchtlingen standen in geringerem Umfang Mittel aus dem bis 2007 laufenden EQUAL-Programm des Europäischen Sozialfonds zur Verfügung. Ein Aktionsplan aus dem Jahr 1998 sah zudem die Bildung einer Taskforce „Asyl und Migration“ sowie Vorschläge zur Eindämmung der Flüchtlingsflut aus bestimmten Ländern durch humanitäre Hilfe vor, auch in Zusammenarbeit mit dem UNHCR.

### Einwanderung

Mindeststandards für die Einreise- und Aufenthaltsbedingungen für legale Einwanderer wurden durch mehrere Richtlinien festgelegt. Richtlinie 109/03 sichert Personen, die sich mindestens fünf Jahre legal in einem EU-Staat aufhalten, deren Unterhalt gesichert ist und die über eine Krankenversicherung verfügen, die Gleichbehandlung mit Inländern bei Arbeit, Bildung, Sozialleistungen etc. zu. Richtlinie 86/03 regelt die Familienzusammenführung. Ein Richtlinienvorschlag der Kommission aus dem Jahr 2001 befasst sich mit dem Einreiserecht für bestimmte Erwerbstätige, für die auf dem Arbeitsmarkt Bedarf besteht.

Die illegale Einwanderung wird unter anderem mit Richtlinie 51/01 bekämpft, die Geldstrafen für hierin verwickelte Beförderungsunternehmen vorsieht. In seiner Entscheidung Nr. 2004/573/EG regelt der Rat die Rückführung illegal eingereister Drittstaatsangehöriger mit Sammelflügen.

