Notverordnung
# Notverordnung

Als Notverordnung wird die gesetzesvertretende Anordnung der Exekutivgewalt im Krisenfall bezeichnet. In vielen historischen und gegenwärtigen Verfassungen sind solche Instrumente regulär vorgesehen. Sind sie dagegen nicht von der bestehenden Rechtsordnung gedeckt, handelt es sich um Rechtsbruch (Verfassungskrise).

Im deutschen Sprachgebrauch bezieht sich der Begriff zumeist auf die Weimarer Reichsverfassung (WRV).

## Deutschland

### Weimarer Reichsverfassung

Wortlaut des Artikels 48 der Reichsverfassung

(1) Wenn ein Land die ihm nach der Reichsverfassung oder den Reichsgesetzen obliegenden Pflichten nicht erfüllt, kann der Reichspräsident es dazu mit Hilfe der bewaffneten Macht anhalten. (2) Der Reichspräsident kann, wenn im Deutschen Reich die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gestört oder gefährdet wird, die zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nötigen Maßnahmen treffen, erforderlichenfalls mit Hilfe der bewaffneten Macht einschreiten. Zu diesem Zwecke darf er vorübergehend die in den Artikeln 114, 115, 117, 118, 123, 124 und 153 festgesetzten Grundrechte ganz oder zum Teil außer Kraft setzen. (3) Von allen gemäß Abs. 1 oder Abs. 2 dieses Artikels getroffenen Maßnahmen hat der Reichspräsident unverzüglich dem Reichstag Kenntnis zu geben. Die Maßnahmen sind auf Verlangen des Reichstages außer Kraft zu setzen. (4) Bei Gefahr im Verzuge kann die Landesregierung für ihr Gebiet einstweilige Maßnahmen der in Abs. 2 bezeichneten Art treffen. Die Maßnahmen sind auf Verlangen des Reichspräsidenten oder des Reichstages außer Kraft zu setzen. (5) Das Nähere bestimmt ein Reichsgesetz.

### Anwendung in der Weimarer Republik

Die Begriffe Notverordnung und Notverordnungsrecht selbst werden in Artikel 48 WRV nicht genannt. Der Artikel gibt dem Reichspräsidenten weitreichende Möglichkeiten zur Regierung im Ausnahmezustand (siehe Präsidialkabinett). Während in Absatz 1 des Artikels 48 WRV die Reichsexekution geregelt ist (d. h. Maßnahmen gegen die Länder des Reichs), verleiht Absatz 2 dem Reichspräsidenten außerordentliche Kompetenzen für den Ausnahmezustand. Daraus wurde in der Verfassungspraxis das Recht hergeleitet, formelle Verordnungen mit materieller Gesetzeskraft zu erlassen.

Die Verfassung sah für die Ausnahmebefugnisse eine Konkretisierung durch ein Ausführungsgesetz vor (Art. 48 Abs. 5 WRV). 1926 legte das Reichsministerium des Innern unter Wilhelm Külz (DDP) einen Entwurf für ein solches Reichsgesetz vor, das die Notstandsgewalt an die Grundrechte band und die zivile Mitarbeit an der Ausnahmegewalt stärkte: So wurden den militärischen Kommandeuren zivile Beauftragte an die Seite gestellt, die nach Notstandsrecht erlassenen Anordnungen bedurften der Gegenzeichnung von Reichskanzler und Reichsinnenminister. Zudem musste im Fall einer Reichsexekution gegen ein Land der Staatsgerichtshof angerufen werden. Diese Vorlage stieß auf Widerstand im Reichswehrministerium, vor allem aber beim Reichspräsidenten Paul von Hindenburg, der seine Machtfülle nicht eingeschränkt sehen wollte. Die Vorlage wurde deshalb dem Reichstag nicht vorgelegt. Seine Befugnisse blieben daher sehr weit und unbestimmt.

Die Befugnisse aus Artikel 48 wurden deswegen stark von einer konkreten Regierungspraxis, von Entscheidungen des Staatsgerichtshofs und der herrschenden Lehrmeinung der Staatsrechtler geprägt. Die herrschende staatsrechtliche Meinung, u. a. von Gerhard Anschütz vertreten, billigte dem Reichspräsidenten die Befugnis zum Erlass gesetzesvertretender Notverordnungen zu. Die abweichende Minderheitsmeinung, vertreten vor allem von Carl Schmitt, Erwin Jacobi und Hermann Heller, konnte sich nicht durchsetzen und wurde ausdrücklich aufgegeben.

Die Nationalversammlung knüpfte bezüglich des Wortlauts des Art. 48 Abs. 2 WRV mit dem tatbestandlichen Begriff einer „erheblichen Störung oder Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung“ an die bereits im Kaiserreich gefestigte polizeirechtliche Generalklausel an. Die Begriffe gehen als termini technici auf das Allgemeine Preußische Landrecht zurück. Jedoch kam es niemals dazu, dass der verfassungsrechtliche Begriff judikativ oder gesetzlich in diesem Sinne verbindlich definiert wurde.

Ursprünglich war nur an wirkliche Ausnahmesituationen gedacht worden; mit der zunehmenden Handlungsunfähigkeit des Deutschen Reichstags entstand die politische Neigung, dieses Recht des Präsidenten als Ersatzgesetzgebung zu verwenden. Bereits unter Friedrich Ebert wurde dieses Instrument angewandt, so zum Beispiel am 9. November 1923 anlässlich des Hitler-Putschs. Vor allem aber kam es zum Einsatz, nachdem am 27. März 1930 die Große Koalition zerbrochen und die Regierung Müller zurückgetreten war. Von da an gab es keine Regierung mehr, die sich auf eine Mehrheit im Parlament hätte stützen können; der Reichskanzler wurde seither ohne Berücksichtigung des Reichstags nur noch durch den 1925 erstmals gewählten Reichspräsidenten Hindenburg ernannt: zunächst Heinrich Brüning, später Franz von Papen, Kurt von Schleicher und schließlich Adolf Hitler. Mit den sogenannten Präsidialkabinetten wurde ein Bruch mit dem Parlamentarismus in Kauf genommen. Der Anteil der Notverordnungen an der (faktischen) Gesetzgebung stieg seit 1930 erheblich an. 1931 standen 34 vom Reichstag verabschiedeten Gesetzen 44 Notverordnungen gegenüber.

Dennoch konnte der Reichstag Regierungen stürzen und die Aufhebung von Notverordnungen verlangen. In Brünings Regierungszeit verhinderten dies nicht nur Regierungsparteien wie das Zentrum, sondern auch die oppositionelle SPD. Ab der Amtszeit Franz von Papen hingegen war auch die SPD für die Bekämpfung der Reichsregierung, sodass Hindenburg das Parlament zweimal auflösen ließ, um der Außerkraftsetzung von Notverordnungen zuvorzukommen. Letzten Endes gab er 1933 Papens Drängen nach, eine Koalitionsregierung unter Hitler einzusetzen.

Die Verordnung des Reichspräsidenten gegen politischen Terror galt vom 9. August 1932 bis Dezember 1932.

### Anwendung im „Dritten Reich“

Auch während der NS-Herrschaft wurde Art. 48 Abs. 2 angewandt. Er spielte vor allem in den ersten Wochen nach der Ernennung Hitlers eine wichtige Rolle; später verlor er aufgrund des Ermächtigungsgesetzes an Bedeutung. Die folgenreichste Notverordnung war die sogenannte Reichstagsbrandverordnung vom 28. Februar 1933. Auf der Grundlage des Art. 48 Abs. 2 („Maßnahmen bei Störung von Sicherheit und Ordnung“) setzte sie wesentliche Grundrechte außer Kraft und übertrug Befugnisse des Reichspräsidenten auf die neue Reichsregierung unter Hitler. Die Notverordnung wurde damit zur normativen Grundlage der nationalsozialistischen Diktatur, zum „Freibrief des Dritten Reiches“. Dennoch galt auch nach dem Einsatz von Art. 48 Abs. 2 weiterhin offiziell die Weimarer Reichsverfassung.

### Notverordnungen in der Bundesrepublik

Der Artikel 119 des Grundgesetzes erlaubte der Bundesregierung, Notverordnungen in Flüchtlingsangelegenheiten zu erlassen („Verordnungen mit Gesetzeskraft“, zeitgenössisch tatsächlich auch Notverordnungen genannt). Diese Befugnis war eine Übergangsbestimmung, da das Themengebiet zu dringlich war, um auf das Bundesvertriebenengesetz zu warten, und besteht seit dessen Inkrafttreten nicht mehr. – Im übrigen kennt die bundesdeutsche Verfassungsordnung keine Notverordnungen; Gesetze des Bundesrates im Gesetzgebungsnotstand und solche des Gemeinsamen Ausschusses im Verteidigungsfall werden als „Gesetze“ bezeichnet, wenngleich sie ebenfalls bestimmten Beschränkungen unterliegen.

## Österreich

### Anwendung in der Habsburgermonarchie

Als „Notstandsparagraph“ galt in der Dezemberverfassung von 1867 der Paragraph 14 des Staatsgrundgesetzes über die Reichsvertretung, welcher bei Sistierung (‚Stillstellung‘) des Parlaments der Habsburgermonarchie mehrmals in Anspruch genommen wurde.

Mark Twain verfasste im Zuge seines Österreichbesuchs (1897–99) diesbezüglich den Text Government by Article 14 („Regieren mit Paragraph 14“). Auch Karl Kraus äußerte sich häufig und kritisch zu diesem Paragraphen und nannte ihn „das dem Staate angelegte Verfassungsbruchband“.

### Notbestimmungen in der Republik Österreich

Siehe Kriegswirtschaftliches Ermächtigungsgesetz und Notbestimmungen der Österreichischen Bundesverfassung

