Stjórnarráðið | 775/2019. Úrskurður frá 12. mars 2019
25 mars 2019 Úrskurðarnefnd um upplýsingamál
Hinn 12. mars 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 775/2019 í máli ÚNU 19020003.
Krafa um frestun réttaráhrifa og málsatvik
Með erindi, dags. 7. febrúar 2019, gerði A lögmaður þá kröfu, f.h. Heilbrigðisstofnunar Suðurlands, HSU, að úrskurðarnefnd um upplýsingamál frestaði réttaráhrifum úrskurðar nefndarinnar nr. 772/2019 í máli nr. ÚNU 18040011, sem kveðinn var upp 31. janúar 2019, með vísan til 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, enda hygðist HSU bera úrskurðinn undir dómstóla í samræmi við ákvæði 2. mgr. sömu greinar. Í úrskurðinum var komist að þeirri niðurstöðu að HSU bæri að veita B lækni aðgang að tveimur tilkynningum sem bárust stofnuninni um meint ástand hans í útkalli.
Í erindinu kemur fram að af hálfu stofnunarinnar sé vísað til þess að málið varði mikilvæga einkahagsmuni, annarra en B, sem kunni að verða skertir með óbætanlegum hætti ef aðgangur verði veittur að umbeðnum gögnum í andstöðu við ákvæði upplýsingalaga eins og þau kynnu að verða skýrð af dómstólum. Stofnunin bendir á úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 577/2015 máli sínu til stuðnings. Þá bendir stofnunin á að ekki fáist séð að mál sem þetta hafi áður komið til kasta dómstóla.
Með bréfi, dags. 7. febrúar 2019, var C lögmanni, f.h. B, gefinn kostur á að senda umsögn um kröfuna og koma að rökstuðningi. Í umsögninni, dags. 14. febrúar 2019, er vísað til 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga og skýringa við ákvæðið í athugasemdum við frumvarpið sem varð að upplýsingalögum um að líta beri á ákvæðið sem undantekningu sem aðeins verði beitt þegar sérstaklega stendur á. B fái ekki séð að þær kringumstæður séu fyrir hendi í þessu máli að skilyrði til frestunar réttaráhrifa séu uppfyllt.
B minnir á að atvik málsins hafi átt sér stað fyrir fjórum árum. Meðferð málsins fyrir dómstólum muni taka a.m.k. 12-18 mánuði og tefja málið enn frekar. Úrskurð úrskurðarnefndar í máli nr. 577/2015 telur B ekki hafa fordæmisgildi í þessu máli þar sem kringumstæður séu allt aðrar.
Þeirri fullyrðingu HSU að mikilvægir einkahagsmunir annarra en B kunni að verða skertir með óbætanlegum hætti mótmælir hann sérstaklega. Öll meðferð HSU á máli B hafi verið með þeim hætti að honum sjálfum hafi aldrei verið sýnd nein tillitssemi og einkahagsmunir hans virtir að vettugi, sbr. niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í áliti hans í máli nr. 8715/2015. Meðal annars hafi það verið vinnubrögð HSU í máli B sem leiddu til þess að umboðsmaður Alþingis sá ástæðu til að funda með embætti landlæknis um þörf á verklagsreglum í sambærilegum málum. Atvik B varð þess einnig valdandi að hann sá sér ófært að halda áfram störfum hjá HSU; loforð um að hann fengi 100% stöðu hjá stofnuninni að nýju eftir að hafa tímabundið farið í 75% stöðu var ekki virt af yfirmönnum stofnunarinnar. B átti því ekki annarra kosta völ en að hætta störfum og fá fullt starf annars staðar.
B heldur því fram að ef heilbrigðisstarfsmaður í útkalli telur að annar heilbrigðisstarfsmaður á staðnum sé í annarlegu ástandi beri honum að grípa strax inn í, bæði vegna öryggis sjúklingsins en einnig til að gefa viðkomandi starfsmanni kost á að láta reyna á hvort ástand hans sé í raun annarlegt. Með því að tilkynna um það eftir á, líkt og í þessu máli, sé viðkomandi heilbrigðisstarfsmaður að bregðast starfsskyldum sínum.
B gerir athugasemd við þá röksemd HSU að ef sá sem tilkynnir í máli af því tagi sem hér um ræðir njóti ekki nafnleyndar muni hann veigra sér við upplýsingagjöfinni. Í 1. mgr. 15. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012 sé skýrt kveðið á um að heilbrigðisstarfsmanni sé óheimilt að starfa undir áhrifum áfengis eða vímuefna. Í 2. mgr. 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu nr. 41/2007 komi svo fram að ef grunur leiki á um að heilbrigðisstarfsmaður sé undir áhrifum áfengis eða vímuefna við störf sín sé landlækni heimilt að krefjast þess að hann gangist þegar í stað undir nauðsynlegar rannsóknir til að ganga úr skugga um hvort svo sé. Samkvæmt þessum ákvæðum eigi heilbrigðisstarfsmaður að hafa þá skynsemi að tilkynna tafarlaust um meint ástand samstarfsmanns og að löggjafinn hafi litið svo á að þá tilkynningarskyldu þyrfti hvorki að orða sérstaklega né veita þeim sem tilkynnti nafnleynd.
Með bréfi, dags. 26. febrúar 2019, var HSU kynnt umsögn í málinu og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kröfu sinnar. Í athugasemdum HSU, dags. 6. mars 2019, er fordæmisgildi úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 577/2015 ítrekað því að þar hafi reynt á kringumstæður þar sem aðilar veittu upplýsingar í trausti þess að þeir nytu nafnleyndar. Féllst nefndin á að fresta réttaráhrifum úrskurðarins þar sem ætla mátti að loforð stjórnvalds um trúnað hefði haft áhrif á upplýsingagjöf viðkomandi aðila.
Stofnunin hafnar þeim rökum B að öllum heilbrigðisstarfsmönnum beri skilyrðislaust og án tafar að gera athugasemdir á vettvangi við aðra heilbrigðisstarfsmenn hafi þeir grunsemdir um að háttsemi samstarfsmanna sinna sé brotleg gagnvart lögum. Þeim rökum B er einnig hafnað sem byggjast á því að þeir sem tilkynntu um meinta háttsemi hans hafi verið samstarfsmenn hans og telur að niðurstaða úrskurðarnefndarinnar geti ekki byggst á slíkum ályktunum og forsendum.
Að lokum ítrekar HSU sérstakt eðli þessa máls og að það varði mikilsverða almannahagsmuni. Stjórnendur heilbrigðisstofnana þurfi að geta tilkynnt og rannsakað kvartanir og ábendingar í tengslum við meinta brotlega hegðun heilbrigðisstarfsmanna. Til að þeir geti sinnt því hlutverki sínu þurfi þeir að vera upplýstir um meint brot. Ef aðilar sem tilkynna stjórnendum um grunsamlega hegðun heilbrigðisstarfsmanns njóti ekki nafnleyndar geti það leitt til þess að þeir veigri sér við upplýsingagjöfinni.
Í 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál lagt fyrir stjórnvald eða annan aðila að veita aðgang að gögnum geti hún, að kröfu viðkomandi, ákveðið að fresta réttaráhrifum úrskurðar telji hún sérstaka ástæðu til. Krafa þess efnis skal berast úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki síðar en sjö dögum frá birtingu úrskurðar. Krafa HSU um frestun réttaráhrifa úrskurðar nr. 772/2019 barst innan þessa tímafrests.
Í athugasemdum við 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 í frumvarpi því sem varð að lögunum segir m.a.:
„Í 1. mgr. 24. gr. er lagt til að lögbundin verði heimild fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál til þess að fresta réttaráhrifum úrskurðar þegar nefndin hefur úrskurðað að aðgang skuli veita að upplýsingum. Sá sem úrskurður beinist gegn getur þá gert kröfu þess efnis með það fyrir augum að bera ágreiningsefnið undir dómstóla. Líta ber á þetta heimildarákvæði sem undantekningu sem aðeins verði beitt þegar sérstaklega stendur á.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd lagt til grundvallar að með heimildarákvæðinu séu fyrst og fremst höfð í huga tilvik þar sem í húfi eru tiltölulega mikilvægir hagsmunir, ekki síst hagsmunir einkaaðila, sem gætu verið skertir með óbætanlegum hætti ef veittur yrði aðgangur að gögnum með upplýsingum um þá, í andstöðu við ákvæði upplýsingalaga eins og þau kynnu síðar að verða skýrð af dómstólum. Vísast um þetta m.a. til úrskurða nefndarinnar nr. 575/2015, 577/2015, 628/2016 og 713/2017.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur rétt að árétta að ákvörðun um nýtingu heimildar til þess að fresta réttaráhrifum ræðst fyrst og síðast af mati á því máli sem um ræðir hverju sinni. Telji stjórnvald rétt að skjóta úrskurði nefndarinnar fyrir dómstóla til þess að láta reyna á hefðbundna túlkun þess á lögum eða venjubundna stjórnsýsluframkvæmd er því unnt að gera það með því að láta reyna á úrskurð nefndarinnar, hvort sem réttaráhrifum hans hefur verið frestað eða ekki.
Í úrskurði sínum nr. 772/2019 komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væru skilyrði til að undanþiggja aðgangi kæranda tilkynningar sem bárust HSU í kjölfar útkalls um meint ástand hans. Nefndin taldi að upplýsingaréttur kæranda samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga yrði almennt ekki takmarkaður nema á grundvelli 2. eða 3. mgr. 14. gr. sömu laga eða á grundvelli sérstaks þagnarskylduákvæðis, sbr. gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þeir hagsmunir sem HSU taldi að mæltu gegn afhendingu gagnanna voru að upplýsingar um yfirvofandi hættu þyrftu að geta borist til aðila sem væru til þess bærir að meta hvort um raunverulega hættu væri að ræða og bregðast við með réttum hætti, og að afhending upplýsinganna gæti haft neikvæð áhrif á stöðu viðkomandi einstaklinga í þeirra samfélagi. Úrskurðarnefndin taldi að ekki stæðu rök til að takmarka aðgang kæranda að gögnunum af þessum ástæðum, sbr. 2. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þar sem ekki væri í gildi sérstakt lagaákvæði um nafnleynd þeirra sem legðu inn ábendingar um brot heilbrigðisstarfsmanns í starfi og stjórnvöld gætu ekki heitið trúnaði án lagaheimildar, var það ekki heldur talið hafa þýðingu að viðkomandi einstaklingum hefði verið heitið trúnaði.
Rökstuðningur HSU fyrir kröfu um frestun réttaráhrifa úrskurðarins er sá að verði umbeðin gögn afhent kunni mikilvægir einkahagsmunir að vera skertir með óbætanlegum hætti. Stofnunin bendir á úrskurð úrskurðarnefndar nr. 577/2015 máli sínu til stuðnings. Þar var fallist á frestun réttaráhrifa úrskurðar nr. 566/2015, en í þeim úrskurði hafði niðurstaðan verið sú að veita bæri kæranda aðgang að skýrslu um innra starfsumhverfi viðskiptafræðideildar Háskóla Íslands. Það sem réði úrslitum um að fallist var á frestun réttaráhrifa var m.a. að nefndin taldi ekki útilokað að fullu að undir rekstri dómsmáls yrði niðurstaðan sú að hægt væri að rekja tiltekin efnisatriði skýrslunnar til ákveðinna nafngreindra einstaklinga, gagnstætt niðurstöðu nefndarinnar. Gæti það leitt til þess að ef upplýsingar, sem einar og sér teldust ekki réttlæta undanþágu frá upplýsingarétti, væru tengdar ákveðnum nafngreindum einstaklingum myndu þær verða að viðkvæmum upplýsingum um einkahagsmuni þeirra sem réttlætanlegt gæti talist að undanþiggja aðgangi samkvæmt upplýsingalögum.
Í þessu máli telur nefndin að það sé hafið yfir vafa að þeir hagsmunir sem HSU telur að skuli koma í veg fyrir aðgang B að tilkynningum um meint ástand hans njóti ekki verndar ákvæða upplýsingalaga. Á það við, hvort sem upplýsingar þær sem fram koma í tilkynningunum séu tengdar tilteknum nafngreindum einstaklingum eða ekki. Úrskurðarnefndin telur niðurstöðu í úrskurði nefndarinnar nr. 577/2015 því ekki geta verið fordæmisgefandi fyrir þetta mál.
Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur ekkert komið fram er breytir því sem fram kemur í tilvitnuðum úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál varðandi afhendingu tilkynninga sem bárust HSU í kjölfar útkalls um meint ástand B. Samkvæmt framangreindu er kröfu Heilbrigðisstofnunar Suðurlands um frestun réttaráhrifa úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 772/2019 frá 31. janúar 2019 hafnað.
Kröfu Heilbrigðisstofnunar Suðurlands um að frestað verði réttaráhrifum úrskurðar nr. 772/2019 frá 31. janúar 2019 er hafnað.