Menntun gegn fátækt
Afstaða manna til þróunarhjálpar hefur tekið talsverðum breytingum í tímans rás. Það stafar af því, að fengin reynsla hefur kennt mönnum að skipta um skoðun. Það er eins og vera ber. Í eina tíð þótti mörgum rétt, a.m.k. í orði kveðnu, að reiða fram sem mest fé handa fátækustu löndunum eftir þeirri einföldu reglu, að þau þyrftu mest á hjálp að halda. Þetta er góð og göfug hugsun, en reynslan virtist þó smám saman leiða það í ljós, að þróunarhjálp með þessum formerkjum bar iðulega lítinn árangur. Vandinn var sumpart sá, að fátækustu löndin voru sum hver og eru einræðislönd. Og hvað gerir spillt einræðisstjórn við hjálparfé? Hún stingur því á sig – það er a.m.k. algengt, til þess er einræðið, og almenningur situr þá eftir með sárt ennið. Málið er samt flóknara en svo. Þróunaraðstoð stórveldanna hefur iðulega tekið mið af ýmsu öðru en fátækt, t.a.m. hernaðarsjónarmiðum. Hvað sem því líður, þá þarf sterk bein til að þola mikla þróunarhjálp, því að hún hneigist eins og miklar auðlindir frá náttúrunnar hendi til að draga úr sjálfsbjargarviðleitni.
,,Olían hefur gert okkur að letingjum”
Nedadi Usman, fjármálaráðherra Nígeríu, er ekki að skafa utan af því, þegar hún segir fullum fetum, að Nígeríu myndi nú vegna betur, hefði olíuauðurinn aldrei fundizt (International Herald Tribune, 8. janúar 2004). ,,Olían hefur gert okkur að letingjum,” segir hún, og hnykkir á boðskapnum: ,,Við höfum spillzt.” Þessi vettvangslýsing ráðherrans rímar vel við samanburðarrannsóknir hagfræðinga frá síðustu árum. Vandinn er sá, að mönnum hættir til að fara illa með annarra fé. Manna af himnum getur því reynzt vera blendin blessun. Listin er að finna færar leiðir til að hjálpa fátækum þjóðum til sjálfshjálpar.
Reynslan sýnir, að hagvöxtur til langs tíma litið stendur yfirleitt í öfugu hlutfalli við þróunarhjálp, þótt ótrúlegt megi virðast. Með öðrum orðum: þau lönd, sem þiggja mikla fjárhagsaðstoð erlendis frá, búa yfirleitt við hægari vöxt en hin, sem þiggja litla eða enga fjárhagsaðstoð að utan. Á hinn bóginn stendur hagvöxtur jafnan í réttu hlutfalli við erlenda fjárfestingu. Hvers vegna? Munurinn stafar af því, að erlend fjárfesting gerir jafnan meiri kröfur til viðtakandans en þróunarhjálp. Fyrirtæki festa því aðeins fé í öðrum löndum, að þau hafi trú á því, að fjárfestingin geti borið arð, og til þess að svo geti orðið, þarf ýmsum skilyrðum að vera fullnægt, t.d. um hagstjórn og stöðugleika. Af þessum samanburði er hægt að leiða einfalda ályktun. Það er yfirleitt vænlegra til árangurs að binda þróunaraðstoð skilyrðum um gott hagskipulag og skynsamlega hagstjórn frekar en að reiða fram féð skilmálalaust.
Og þetta er einmitt það, sem nýjar rannsóknir hagfræðinga virðast sýna: skilyrt aðstoð skilar mestum árangri. Kosturinn við skilyrta aðstoð er sá, að þannig nýtist hjálparféð bezt; þá er ekki verið að kasta á glæ fjármunum, sem hefðu getað nýtzt betur annars staðar. Gallinn er á hinn bóginn sá, að skilyrt aðstoð lendir þá stundum hjá þeim, sem þegar hafa náð sómasamlegum árangri og þurfa þá eftir því síður á hjálpinni að halda en aðrir. Hagkvæm ráðstöfun hjálparfjárins gengur því út yfir ýtrustu jafnaðarsjónarmið, en þá er að vísu átt við jöfnuð milli landa frekar en milli einstaklinga. Það er lítið réttlæti fólgið í því og lítil hagkvæmni að veita fátækum löndum aðstoð, ef vitað er, að hjálpin nær ekki til þeirra landsmanna, sem helzt þurfa á henni að halda. Þá er skárra að binda hjálpina heldur við betur stæð lönd, þar sem meiri líkur eru á, að aðstoðin lendi í réttum höndum og beri tilætlaðan árangur. Einna helzt ætti að beina aðstoðinni að löndum, sem virða lýðræði og mannréttindi og stunda markaðsbúskap.
Í ljósi þessara sjónarmiða hefur val Þróunarsamvinnustofnunar Íslands á samstarfslöndum tekizt mjög vel. Samstarfslöndin eru nú fjögur og öll í Afríku: Namibía, Malaví, Mósambík og Úganda. Þrjú þeirra eru lýðræðisríki, a.m.k. á afríska vísu, öll nema Úganda, og þau standa nú ásamt Botsvönu og Suður-Afríku í fremstu röð lýðræðisríkja í álfunni. Þessi lönd verðskulda hjálp: þau hafa unnið til hennar. Segja má, að sama máli gegni um Úgöndu, því að þar hafa miklar umbætur átt sér stað í efnahagsmálum og á öðrum sviðum í stjórnartíð Músevenís forseta, enda þótt lýðræði þar sé ennþá ábótavant. Árangur Úgöndu undangengin ár er sérstakt fagnaðarefni í ljósi þeirra hörmunga, sem einræðisherrarnir Ídí Amín og Milton Obote leiddu yfir þetta fallega land árin 1966-1985 – landið, sem var einu sinni kallað Perla Afríku.
Namibía er að mörgu leyti merkilegt land. Þar hafa þjóðartekjur á mann vaxið hröðum skrefum og voru árið 2001 orðnar meiri en í Brasilíu og Rússlandi, rösklega fjórum sinnum meiri en í Afríku sunnan Saharaeyðimerkurinnar að meðaltali, fimm sinnum meiri en í Úgöndu, sjö sinnum meiri en í Mósambík og þrettán sinnum meiri en í Malaví. Namibía stendur nú jafnfætis Botsvönu, sem á heimsmet í hagvexti síðan 1965. Suður-Afríka er eina Afríkulandið, þar sem tekjur á mann eru meiri en í Namibíu og Botsvönu. Hér er átt við þjóðartekjur á kaupmáttarkvarða, sem tekur mið af því, að verðlag í þróunarlöndum er yfirleitt lægra og kaupmáttur hvers dollara og hverrar evru eru að því skapi meiri en í iðnríkjum. Nígería með allar sínar olíulindir er aðeins hálfdrættingur á við Afríku í heild á þennan lífskjarakvarða.
Namibía hefur margt annað til síns ágætis. Landið er opið upp á gátt gagnvart umheiminum: útflutningur vöru og þjónustu nemur meira en helmingi landsframleiðslunnar á móti þriðjungi í Afríku allri og aðeins 12% í Úgöndu. Fjárfesting nemur fjórðungi af landsframleiðslu, og það er ívið hærra hlutfall en í iðnríkjunum að meðaltali og mun hærra en í Afríku, þar sem meðalhlutdeild fjárfestingar í landsframleiðslu er nú nálægt sjöttungi og hefur farið vaxandi. Og útgjöld til menntamála í Namibíu eru meiri miðað við landsframleiðslu en víðast hvar annars staðar um heiminn, eða 8% (talan er frá árinu 1998). Til viðmiðunar verja Afríkulönd sunnan Sahara röskum 3% af landsframleiðslu til fræðslumála. Fiskveiðar eru mikilvægur atvinnuvegur í Namibíu. Fjármálaráðherra landsins sagði mér það fyrir fáeinum árum, að honum væri mikil ánægja að því að veita tekjum ríkisins af veiðigjaldi til menntamála. Þar er að sönnu verk að vinna, því að aðeins fjögur börn af hverjum fimm sækja grunnskóla þarna suður frá og röskur þriðjungur sækir framhaldsskóla. Namibískar stúlkur eiga þó jafngreiðan aðgang að skólum og piltar, og það er harla óvenjulegt í Afríku, því að þar hefur víðast hvar hallað á stúlkurnar í menntamálum. Namibía leggur því lofsverða rækt við allt þrennt: erlend viðskipti, fjárfestingu og menntun, og þá þarf engum að koma það á óvart, hversu vel landinu hefur vegnað í efnahagslegu tilliti, einkum síðan 1990, en þá varð landið sjálfstætt. Árangur Namibíu og einnig Botsvönu er til marks um það, að Afríkulöndum getur vegnað vel og þau geta vaxið hratt, sé vel á málum haldið.
Hin samstarfslöndin þrjú eru skemmra á veg komin almennt og yfirleitt og þá einnig í menntamálum. Í Malaví og Úgöndu komast að vísu öll börn í grunnskóla skv. upplýsingum frá Alþjóðabankanum, en ekki nema röskur helmingur í Mósambík. Í Malaví sækir fjórði hver unglingur framhaldskóla, en aðeins tíundi hver í Mósambík. Af þessum tölum má ráða, hversu mikið þessi lönd eiga enn ógert í menntamálum. Reynslan sýnir, að menntun borgar sig. Rannsóknir hagfræðinga benda til þess, að menntun skili yfirleitt álitlegum arði, jafnvel enn meiri arði en önnur fjárfesting. Hvert viðbótarár í skóla er talið auka laun manna um 6% að jafnaði (þetta er þó svolítið breytilegt eftir skólum o.þ.h.). Þar eð laun nema yfirleitt um tveim þriðju hlutum landsframleiðslunnar, getum við ályktað, að hvert viðbótarár mannaflans á skólabekk auki landsframleiðsluna um 4% eða þar um bil. Af þessum tölum má ráða, hversu miklu það skiptir að auka menntun mannaflans, einkum í þeim löndum, þar sem menntun er ennþá verulega ábótavant – og það er reglan víðast hvar. Rannsóknir á afrakstri menntunar í Bandaríkjunum sýna, að starfsmenn með háskólapróf hafa að jafnaði tvisvar sinnum hærri laun en þeir, sem luku framhaldsskóla og fóru ekki í háskóla. Launamunurinn – þ.e. afrakstur menntunar – hefur aukizt síðustu ár með aukinni tækni og auknum heimsviðskiptum, sem hafa ýtt undir innflutning á vinnufrekum varningi frá láglaunalöndum og með því móti þrýst launum verkafólks heima fyrir niður á við.
Það er einnig fróðlegt að skoða þróunaraðstoðina, sem samstarfslöndin fjögur þiggja erlendis frá. Hún er langminnst í Namibíu, eða rösk 3% af landsframleiðslu (talan er frá árinu 2001). Til samanburðar þiggur Afríka öll þróunarhjálp, sem nemur tæpum 5% af landsframleiðslu að jafnaði, og Botsvana innan við 1%. Þróunaraðstoð Úgöndu nemur hins vegar 14% af landsframleiðslu, Malaví 23% og Mósambík 28%. Þetta eru firnaháar tölur, enda eru Malaví og Mósambík í hópi þeirra tíu landa, sem þiggja mesta þróunarhjálp. Þessi lönd þurfa að vara sig – eins og Nígería.
Og nú er svolítið freistandi að leggja létta gátu fyrir lesandann: hvar skyldi spilling vera mest í þessum hópi? – eins og hún er metin á mælikvarða Transparency International, sem hefur birt spillingarvísitölur fyrir mörg lönd nokkur undangengin ár. Svarið er – þú gizkaðir rétt! – Nígería. Olíugnægðin hefur skilað Nígeríu niður í neðsta sætið á spillingarlista Afríku (og næstneðsta sætið í heiminum öllum, hársbreidd fyrir ofan Bangladess). Botsvana er í efsta sætinu, minnst spilling þar, og Namibía er í næstefsta sæti, ekki slæmt. Malaví, Mósambík og Úganda eru þarna mitt á milli. Tilviljun? Varla.
Sérstaða menntamálanna
Hvað þarf til að lyfta þessum löndum? – og létta fátæktinni af fólkinu, sem byggir þau. Það er ekki langt síðan það var viðtekin skoðun meðal þróunarhagfræðinga, að fjárfesting í framleiðslutækjum – bara nógu mikil fjárfesting! – væri lykillinn að auknum hagvexti í fátækralöndum þriðja heimsins. Og væri nægum innlendum sparnaði ekki til að dreifa, og það var og er reglan í Afríku, þá þyrfti bara að útvega ódýr lán og styrki erlendis frá til að standa straum af fjárfestingunni.
Þessi skoðun reyndist þó ekki alls kostar rétt, þegar til kastanna kom, af tveim höfuðástæðum. Önnur ástæðan er sú, að það er brýnt að greina á milli magns og gæða fjárfestingar. Mikil fjárfesting er lítils virði, ef hún ber lítinn arð. Og einmitt það varð raunin víða um þróunarlönd, ekki sízt í Afríku, þar sem áætlunarbúskapur var víða tekinn upp að sovézkri fyrirmynd, eftir að þessi lönd tóku sér sjálfstæði eitt af öðru í kringum 1960, og markaðsbúskaparsjónarmið voru eftir því látin sigla lönd og leið. Þetta reyndist dýrkeypt, því að mikill hluti þeirrar fjárfestingar, sem Afríkulöndin réðust í, bar ekki nægan arð og skilaði því ekki tilætluðum hagvexti, auk þess sem fjárfestingin var heldur rýr á heimsvísu. Hin ástæðan er sú, að miðstýringin og markaðsfirringin í mörgum Afríkulöndum héldust í hendur við einræði eða a.m.k. fáræði á stjórnmálavettvangi og stóðu nauðsynlegu gæðaeftirliti með því móti fyrir þrifum og þá um leið vexti og viðgangi efnahagslífsins. Höfuðgalli einræðis er sá, að almenningur er þá sviptur réttinum til þess að losa sig við lélega valdsmenn og þá um leið réttinum til að búa í haginn fyrir framtíðina. Þetta er ekki aðeins spurning um hagskipulag, þ.e. markaðsbúskap frekar en miðstjórn, heldur einnig um hagstjórn frá ári til árs, þ.e. jafnvægi og stöðugleika frekar en upplausn og verðbólgu, sem hefur loðað við mörg Afríkulönd fram á síðustu ár, enda þótt verðbólga – og lýðræði – hafi færzt í vöxt í álfunni undangengin ár.
Hverfulleiki fjárfestingar er nátengdur óvissum afrakstri þróunaraðstoðar að svo miklu leyti sem aðstoðinni hefur verið varið til fjárfestingar án fulls tillits til þeirra arðsemissjónarmiða, sem eru aðalsmerki heilbrigðs markaðsbúskapar. Hér skilur á milli fjárfestingar í framleiðslutækjum og fjárfestingar í mannauði, þ.e. menntunar – og þennan greinarmun hefur mönnum stundum láðst að gera í þróunarsamvinnu. Munurinn á þessu tvennu er sá, að menntun fer næstum aldrei forgörðum: hún verður næstum aldrei aftur tekin. Þess vegna er bein þróunaraðstoð við menntun mannaflans í fátækum löndum ólíklegri til að mistakast en fjárhagsaðstoð til fjárfestingar í vélum og tækjum. Þetta er samt ekki alveg einhlítt. Reynsla kommúnistalandanna fyrrverandi í Austur-Evrópu er víti til varnaðar, því að þar var miklum fjármunum varið til þess að útvega fólki menntun, sem var sérhönnuð handa miðstjórnarveldinu og reyndist því lítils virði í markaðshagkerfinu, sem leysti áætlunarbúskapinn af hólmi eftir 1990. En þessu þurfa fátækralöndin í Afríku ekki að kvíða, því að þar er brýnast að kenna öllum lestur, skrift og reikning og ensku og frönsku og Word og Excel – og undirstöðugóð þjálfun í öllu því getur ekki misst marks. Það ætti því að koma sterklega til álita að beina þróunaraðstoð, eða a.m.k. einhverjum umtalsverðum hluta hennar, inn á þessar brautir. Því að menntun er næstum örugglega ein mikilvægasta og áreiðanlegasta uppspretta hagvaxtar um heiminn til langs tíma litið.
Þróunarmál, 1. tbl., apríl 2004.