BELEDİYE ŞİRKETLERİNDE ZORUNLU BAĞIMSIZ DENETİM
Abdullah ÇAVUŞ/Bağımsız Denetçiler Derneği Başkanı (19.06.2020)
Belediye şirketleri; kimi yerel hizmetlerin yürütülmesi amacıyla belediyeler tarafından kurulan ya da yönetiminin elde edilmesi koşuluyla belediyelerce ortak olunan, bağımsız bütçeli, özel hukuk tüzel kişileridir.
Bağımsız denetim, işletmelerin yıllık finansal tablo ve diğer finansal bilgilerinin, bu tablo ve bilgiler için belirlenen kriterlere uygunluğu ve doğruluğu hususunda, makul güvence sağlayacak yeterli ve uygun bağımsız denetim kanıtlarının elde edilmesi amacıyla, genel kabul görmüş bağımsız denetim standartlarında öngörülen gerekli tüm bağımsız denetim tekniklerinin uygulanarak, defter, kayıt ve belgeler üzerinden denetlenmesi ve değerlendirilerek rapora bağlanmasını ifade eder.
Bu yazımızda son yıllarda sayıları hızla artan belediye şirketlerinde zorunlu bağımsız denetim konusu hakkında bilgiler verilmeye çalışılacaktır.
Bunun için öncelikle belediye şirketlerinin hukuki altyapısı ve gerekçeleri hakkında bilgi verildikten sonra KGK tarafından gözetim ve denetimi yapılan bağımsız denetim ve belediye şirketlerinin denetime tabi olma koşullarına değinilecektir.
I- BELEDİYE ŞİRKETLERİ KULUŞUNUN YASAL DAYANAKLARI
5393 Sayılı Belediye Kanununun 70. maddesine göre gerekse 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 26.maddesine göre belediyeler kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre şirket kurabilmektedirler.
Büyükşehir belediye şirketlerinin statüsü, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Yasası’nın 26. maddesinde düzenlenmiştir.
Anılan madde hükmü aşağıdaki gibidir.
“Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir. Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler. Büyükşehir belediyesi, mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat sahalarını, toplu ulaşım hizmetlerini, sosyal tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebilir; ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebilir. (Ek cümle: 12/11/2012-6360/10 md.) Ancak, bu yerlerin belediye şirketlerince üçüncü kişilere devri 2886 sayılı Kanun hükümlerine tabidir.”
Belediye şirketlerine ilişkin bir diğer düzenleme ise 5393 sayılı kanunda da yapılmıştır. Anılan madde hükmü aynen aşağıdaki gibidir.
Şirket kurulması Madde
70- Belediye kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usûllere göre şirket kurabilir.
İşletme tesisi Madde
71- Belediye, özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini Çevre ve Şehircilik Bakanlığının izniyle bütçe içinde işletme kurarak yapabilir.
Bugün için üç büyük ilimizde kurulmuş olan belediye şirketi sayıları aşağıdaki gibidir.
1- ANKARA 15 Şirket
2-İSTANBUL 30 Şirket
3-İZMİR 11 Şirket
II- BELEDİYELERİN ŞİRKET KURMA GEREKÇELERİ
Belediyeler demokrasinin vazgeçilmez kurumları olup, belediye kanunları ve ilgili diğer mevzuat gereği görev ve sorumluluk alanları itibariyle vatandaşın sosyal yaşamına doğrudan etki eden faaliyetler belediyelerce icra edilmektedir.
Özellikle son yıllarda toplumsal ve siyasal alanlardaki gelişmeler sonucu vatandaşların ve toplumsal diğer kurumların belediyelerden olan beklentileri artmış olup, klasik belediyecilik anlayışının yerini SOSYAL BELEDİYECİLİK ve PAYDAŞ BELEDİYECİLİK anlayışına terk etmeye başlamıştır.
Ülkemizde belediyeler, hızlı şehirleşme nedeniyle artan görev ve sorumluluklarını yerine getirebilmesi için yeni organizasyonlara ihtiyaç duymuşlardır. Belediyeler, sağladıkları sermaye ile genellikle “Anonim Şirket” seklinde belediye iktisadi teşebbüsleri kurarak yeni organizasyonlarını oluşturmaktadırlar.
Devletin iktisadi hayattaki rolünde önemli değişmelere yol açan “sosyal devlet” anlayışı ve hızlı kentleşme süreci, kentsel hizmetlere yönelik talepte büyük bir artış ve çeşitliliği beraberinde getirmiştir.
Hızlı kentleşme, teknoloji ve ulaşımdaki gelişmeler ve sosyal devlet anlayışının yaygınlaşmasıyla mahalli idarelerin hizmet yükü hızla artmaktadır. Kent halkı pek çok hizmeti yerel idarecilerden beklemektedir.
Devletin ve Kamu İktisadi Teşebbüslerinin üstlenmediği temel ihtiyaç maddelerinin makul fiyatlarla yerel tüketicilere sağlanmasının temini: Ekmek, un, et, şeker ve kömür gibi ihtiyaçların temini; tanzim satış mağazaları; kreş, düğün ve nikâh salonlarının kurulup işletilmesi, içme suyu temini ve halka ulaştırılması gibi görevler Devlet veya Kamu İktisadi Teşebbüsleri tarafından yeterince yerine getirilemediğinden belediyeler bu alanlarda aktif rol alma ihtiyacı duymuşlardır.
Belediyelerin vatandaşa kamu hizmeti götürmenin maliyetini bulmak için yeni gelir kaynakları yaratma isteği de belediye şirketlerine yönelimi artırmıştır. Otoparklar, iş hanları, oteller, soğuk hava depoları, içme ve maden suyu tesisleri yapıp işletmek gibi faaliyetlerde bulunarak finansman ve ek gelir sağlayacak yeni kaynaklar ortaya çıkarmışlardır.
Özel bankaların sermaye şirketlerine sundukları kredi imkânlarından yararlanma isteği:
Yürürlükteki mevzuat hükümlerine göre belediyelerin diledikleri bankalarla çalışmaları
mümkün değildir. Oysa özel hukuk tüzel kişileri bu konuda daha serbest hareket edebilmekte, özellikle özel sektör bankalarının kendilerine sunduğu kredi olanaklarından daha serbest bir biçimde yararlanabilmektedirler.
Belediye iktidarının mensup olduğu partinin yerel kadrolarına ve yandaşlarına istihdam sağlama isteği: Belediyelerin bu amaçla İktisadi Teşebbüs kurdukları ya da kurulmuş olanları bu amaçla kullandıkları gözlenmektedir
Nitelikli eleman istihdam etme isteği: Belediyelerin tabi olduğu ücret rejimi nitelikli elemanları istihdam etmeye imkân vermediğinden kurulan şirketlerin yönetim kademelerine getirilen nitelikli elemanlara ek gelir olanakları sunulmaktadır.
Belediye şirketleri sermaye yapıları bakımından kamusal sermayeye sahip olmalarına rağmen özel hukuk hükümlerine ve Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tabi olan ancak belediyeler gibi vesayet denetimine tabi olmayan, tamamen serbest piyasa kurallarına göre faaliyette bulunan ticari kuruluşlardır.
Özellikle büyükşehir belediyelerinin belediye iktisadi teşebbüslerinin hemen her alanda temel gıda maddeleri, perakende satış, şehir planlama ve düzenleme, imar, inşaat, enerji, ulaşım gibi alanlarda büyük yatırımların yapıldığı, hatta dış borçlanmaların olduğu görülmektedir.
III- BELEDİYE ŞİRKETLERİNDE BAĞIMSIZ DENETİM
İş bu yazımızda belirttiğimiz üzere; BELEDİYE ŞİRKETLERİ 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre ANONİM ŞİRKET şeklinde kurulmaktadır.
Anılan kanun hükümlerine göre Anonim Şirketler Bağımsız Denetime tabidir. Bununla birlikte ülkemizde geçiş döneminde zorunlu bağımsız denetime tabi olacak şirketler için bazı KRİTERLER belirlenmiştir. BU kriterler kamu ve belediye sermayeli şirketler açısından diğer firmalara göre daha düşük belirlenmiştir.
Bunun en temel sebebi kamu adına kullanılan yetki ve yapılan harcamaların denetimi konusunda gösterilen hassasiyet olarak karşımıza çıkmaktadır.
1- BELEDİYE ŞİRKETLERİNDE ZORUNLU BAĞIMSIZ DENETİM HADALERİ
Zorunlu Bağımsız Denetim İçin Hadlerin Tespit edildiği son Bakanlar Kurulu Kararı Karar Sayısı : 2018/11597 sayılı karardır.
Bu karara göre belediye şirketleri karara ekli 2. Sayılı liste kapsamında olup zorunlu denetim hadleri normal şirketlerden daha düşük olarak belirlenmiştir.
8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname kapsamında faaliyet gösteren kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile sermayesinin en az %50’si belediyelere ait olan şirketler için eşik değerler aşağıdaki gibidir.
1) Aktif toplamı 30 milyon Türk lirası.
2) Yıllık net satış hasılatı 40 milyon Türk lirası.
3) Çalışan sayısı 125 kişi.
Bu hadler özel şirketlerde aşağıdaki gibidir.
1) Aktif toplamı 70 milyon Türk lirası.
2) Yıllık net satış hasılatı 35 milyon Türk lirası.
3) Çalışan sayısı 175 kişi.
II- ŞİRKETLERİNDE ZORUNLU BAĞIMSIZ DENETİMİN YASAL DAYANAKLARI
6102 Sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 397, 398, 399, 400, 401, 402, 403, 404, 405 ve 406. maddelerinde anonim şirketlerin ve şirketler topluluğunun finansal tablolarının ve yönetim kurulunun yıllık faaliyet raporunun denetimi düzenlendi.
Söz konusu hükümler ile bağımsız denetçinin şirket genel kurulunca seçilmesi gerektiği ve kanunda öngörülen istisnalar dışında bağımsız denetçinin seçiminin genel kurulun devredilemez yetkileri arasında olduğu hususu düzenlenmiştir.
Yapılan düzenlemeler ile; şirketlerin genel kurulunda yapılan bağımsız denetçi/denetim kuruluşu seçiminden sonra denetçinin ticaret siciline tescil ve Türkiye Ticaret Sicili Gazetesi ile şirketin internet sitesinde ilan ettirilmesi zorunlu hale getirilmiştir.
Keza bağımsız denetçinin şirket genel kurulunca seçilmesi gerekirken genel kurulun bu yönde bir kararı olmaksızın doğrudan yönetim kurulu tarafından seçilmesinin ve onunla sözleşme yapılmasının kanun hükümlerine aykırılık oluşturduğu ve batıl olacağı, batıl olan sözleşmeye göre yapılan denetimin zorunlu denetim olarak geçerli kabul edilmeyeceği, dolayısıyla kanun kapsamındaki zorunlu denetimin yapılmamış olacağı hususları da hüküm altına alınmıştır.
3- BAĞIMSIZ DENETİM YAPTIRMAMIN SONUÇLARI
Bağımsız Denetçinin şirketlerin genel kurullarında seçilmesine dair hükümlere uyulmaması yada hiçbir suretle bağımsız denetçi seçilmemesi durumunda zorunlu denetime tabi olan şirketler için bir takım müeyyideler getirilmiştir.
Bunlar;
1- Denetime tabi olanlar, hazırlanmış olan finansal tablolarının denetimden geçip geçmediğini, denetimden geçmiş ise denetçi görüşünü ilgili finansal tablonun başlığında açıkça belirtmek zorundadır. Bu hüküm, yönetim kurulunun yıllık faaliyet raporu için de uygulanır. Denetime tabi olduğu hâlde, denetlettirilmemiş finansal tablolar ile yönetim kurulunun yıllık faaliyet raporu, düzenlenmemiş hükmündedir (TTK Md. 397/2).
2- Finansal tabloların düzenlenmemiş sayılması, bu tabloların genel kurul tarafından incelenmesi, tartışılması be ibrası söz konusu olmaz.
3- Finansal tabloların düzenlenmemiş sayılması şirketin;
a- Kar dağıtmasına,
b- Sermaye artırmasına,
c- Sermaye azaltmasına,
Engel olur.
4- Finansman sağlayan şirketlere mali tablolar sunulamaz. Bu durum kredilendirmeyi etkiler. Mali tabloları YMM ve SMMM’ler tarafından onaylanamaz.
5- Denetçi seçilmemesinden doğacak zararlardan yönetim kurulu sorumlu olur.
6- Seçilen denetçinin bağımsız denetime tabi şirketlere ait internet siteleri üzerinden duyurulmaması durumunda Türk Ticaret Kanunun 562. maddesinin 12. bendi gereği 1524. maddede öngörülen internet sitesini oluşturmayan şirketlerin yönetim organı üyeleri, yüz günden üçyüz güne kadar adli para cezasıyla cezalandırılır.
7- Son olarak Ticaret Bakanlığınca Ticaret Sicil Müdürlüklerine gönderilmiş olan yazıların gereği olarak bağımsız denetim yaptırmayan firmaların ticaret sicil işlemleri yapılmamaktadır.
TTK’da, bağımsız denetime tabi olduğu halde bağımsız denetim yaptırmayan sermaye şirketlerine yönelik olarak herhangi bir idari para cezası uygulanmasına ilişkin bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Buna karşı, Sermaye Piyasası Kanunu’na, Bankacılık Kanunu’na, Sigortacılık Kanunu’na ve Bireysel Emeklilik ve Yatırım Sistemi Kanunu’na tabi şirketlerin bağımsız denetim yaptırmamaları durumunda bunlar hakkında idari para cezası uygulanması öngörülmüştür.
Abdullah ÇAVUŞ/Bağımsız Denetçiler Derneği Başkanı (19.06.2020)