Transkript
1 F. Almanya'da Yerel Yönetim Bankacılığı: Tasarruf Sandıkları Organizasyonları Nasuh Oğuzhan Altay* Yerel yönetimlerin yatırımlarının finansman gereksinimlerini karşılamaya yönelik faaliyette bulunan bankacılık türü olarak tanımlanabilen, dar anlamda belediye bankacılığı, geniş anlamda da yerel yönetim bankacılığı, bu çalışmada Almanya örneğini oluşturan tasarruf sandıkları organizasyonları ile incelenmektedjr. Ticari bankacılık işlem ve hizmetlerinin tamamını sunan tasarruf sandıkları kamusal niteliklerine rağmen piyasa sistemi ile entegre olmuş kredi kurumlarıdır. Yasal sorumlulukları yerel yönetimlere ait olan tasarruf sandıkları, Alman bankacılık sektöründe ticari bankalar grubunda yer almaktadır. Diğer grupta ise kamusal ve özel ihtisas bankaları vardır. ı 995 yılı itibariyle toplam baııkal1ln 3.680' i ticari, 52'si de ihtisas bankasıdır. Bankacılık sektörünün temel niteliği Kıta Avrupası'nın tipik bankacılığı olan üniversal bankacılıktır. Yerel Yönetimler Bankaları: Tasarruf Sandıkları Organizasyonları (Die Sparkassenorganisationen) Tarihi Gelişim ve Kuruluş Amaçları Alman bankacılık sektörü içerisinde günümüzde kamusal kredi kurumları olarak önemli bir yere sahip "tasarruf sandıkları" ilk kez, ı 778 yılında Hamburg'da "Yurtseverler Cemiyeti" (die Hamburger Patriotischen Gesellschaft) tarafından kurulmuştur. ı 8. yüzyılın son çeyreğinde diğer Alman kentlerine yayılan yeni kuruluşlarla amaçlanan temel düşünce yoksul halk kesimine yardım etmektir} Sermayesine belediyelerin sahip olduğu ilk belediye tasarruf sandığı ı 801 yılında Göttingen şehrinde oluşturulmuştur. l Yrd. Doç. Dr., Muğla Üniversitesi iktisadi ve idari Bilimler Fakültesi Öğretim Üyesi ve Ege Belediyeler Birliği Koordinatörü. i Manfred PohL Enstehung und Entwieklung des linivcrsalbankensystems-konzentration und Krise als wichti~e Factoren. Fritz Kl1app Verlag, Frankfurt am Main, 1986, s Iürgen Mura, Entwicklungslinien der dcutsehen sparkassengeschichtc, Deutseher Sparkassenverlag, Stuttgart, 1987, s. 13. Çağdaş Yerel Yönetimler, Ci/I 6 Sayı 2 Nisan /997, s
2 F. Almanya 'da Yerel Yönetim Bankacıfığı ı 5 yılından itibaren çok sayıda belediye tasarruf sandığı kurulmaya başlanmış, yaklaşık onbeş yıl sonra da belediye ve il tasarruf sandıklarının yanısıra ilçelerde tasarruf sandıkları kurulmuştur. 18. yüzyılın ortalarından itibaren tasarruf sandıklarına yönelik yasal düzenlemeler oluşturulmaya başlanmıştır. Örneğin 1838 yılında Prusya, 1843 yılında Bavyera Krallığı, 1880 yılında da Baden Prensliği kapsamlı biçimde yönetmelikler ve yasalar çıkarmışlardır. Yukarıda sözü edilen dönemde tasarruf sandıkları, pasif işlemleri olarak bölgesel sınırlamalarla mevduat ve tasarruf işlemleri yapmışlardır. Aktif işlemlerinden ipotek kredileri yanında hazine bonoları ve il tahvilleri önemli faaliyetlerindendir':' Tarihsel gelişim içerisinde Alman tasarruf sandıklarının dönüm noktaları kısaca şöyle özetlenebilir: tarihli İmparatorluk Çek Yasası'yla birlikte nakit olmayan ödemeler sistemine ilk adım atılmıştır. - ı 931 yılındaki bankacılık krizi tasarruf bankalarını üniversal bankacılığa yöneitm işti r 'te Nasyonal Sosyalistlerin merkezden kumandalı yönetimleri gelişmelerinde engel teşki i etmiştir. -İkinci Dünya Savaşı sonrasındaki] 948 yılı Para Reformu, tasarruf sandıklarının piyasa yönlü ve rekabet edebilir bir işletme olmalarına imkan yaratmıştır. Çünkü reform sonrası tasarruf sandıklarının yasal düzenlemeleri geliştirilmiştir ' li yıllarda tasarruf sandıkları belediye kredileri; tüketici ve konut kredileri yanında orta ölçekli kredileriyle Alman ekonomisinin gelişmesinde ö nemli rol oynamışlardır yılında ilk defa nakit olmayan maaş ve ücret ödemesine başlayarak müşteri yoğunluğunu arttırmışlardır yılından itibaren tasarruf sandıklarının şube sayılarında çok büyük artışlar olmuşsa da, ilerleyen yıllarda rekabet ve nizyon politikaları sonucunda bu büyüme aşağı çekilmiştir.!i Tasarruf sandıkları, Alman bankacılık sektöründe özel ticari bankalar ve kooperatif bankalarıyla birlikte sistemin üçüncü kısmını oluşturmaktadır. Dolayısıyla geleneksel faaliyetlerinin (yerel yönetimlere yönelik kredi faaliyetleri) yanısıra diğer bankacılık işlemlerindeki başarılarıyla bankacılık sektörünün rekabetçi yapısında çok önemli roloynamaktadır. Yukarıda söz edilen tasarruf J Helmut Geiger, Die deutsche Sparkııssenorganisation, Fritz Knapp Verlag, Frankfurt am Main, 1992, s ~ Oswald Hahn, Struktur der Bankwirschaft, Cilt I. Banktypoligie und Universalbanken. Erich Schmidt Verlag, 1981,~ 350, 5 Jürgen Stein, Das Bankwesen in Deutschland, 16. Oberarbeitete Auflage, Köln, 1989, s. 35.
3 66 Çağdaş Yerel Yönetimler, 6 (2) Nisan 1997 sandıklarının geleneksel faaliyetleri, başka bir deyişle belediye ve diğer yerel yönetim kuruluşları ile aralarındaki ilişki, tasarruf sandıkları fikrinin temel taşı olarak değerlendirilmektedir. Kuruluş amacından geleceğe uzanan çizgide tasarruf sandıkları politikasının temel hedefi, eyalet bankaları ile birlikte belediyelerin finansman ihtiyaçlarının karşılanmasında daha da yoğunlaşmaktadır. Bu doğrultuda, özellikle belediyelerin sosyal konut yapımı ve işletmelerinin finansmanı ile danışmanlık hizmetlerini arttırmaları temel hedetleridir. 6 Buraya kadar yapılan açıklamalarda tasarruf sandıklarının iki yüzyıllık gelişim çizgisi kısaca incelenmeye çalışılmış ve amaçları belirtilmiştir. sarruf sandıkları organizasyonlarının sektörel örgütlenmeleri açıklanacaktır. Sektörel Örgütlenme Yapıları Aşağıda ta Tasarruf sandıkları organizasyonları, bankacılık faaliyetlerini üçlü bir örgütlenme yapısı içerisinde yerine getirirler. Bu üçlü yapı, tabanda tasarruf sandıkları, ortada adeta bir merkez bankası işlevi (tasarruf sandıkları için) gören Eyalet Bankaları! Ciro Merkezleri (Die Landesbanken! Girozentralen) ile grubun tepe organı olan Alman Ciro Merkezleri ve Belediye Bankası'dan (Deutsche Girozentrale Deutsche Kommunalbank) oluşmaktadır. tık belediye tasarruf sandığının kurulduğul80 i yılından yüzyıl sonra ilk ciro merkezi 2 Ocak 1909 yılında Dresden şehrinde, Saksonya Belediyeleri Ciro Birliklerinin bir kuruluşu olarak oluşturulmuştur. Bu oluşumdan, yaklaşık on yıl sonra 2 Şubat 19] 8'de tasarruf sandıkları organizasyonlarının tepe kurumu olan Alman Ciro Merkezi (die Deutsche Girozeııtrale DGZ) kurulmuştur. Sözü e dilen banka Alman Ciro Birlikleri Merkezi ve bağlı bir kuruluş şeklinde Berlin'de tesis edilmiştir. Bankanın tüzel kişiliği ancak 1931 yılından sonra belediye bankacılrğının yeniden düzenlenmesiyle bağımsızlığına kavuşmuştur. İkinci Dünya Savaşı sonrasında merkezini Düsseldorfa taşıyan bankanın temel faaliyeti uzun vadeli belediye kredileri sunmaktadır yılında merkezini Frankfurt am Main'e taşıyan panka, ilerleyen yıllarda belediye kredileri yanında döviz ve menkul kıymetler ticareti ile bunların ihracı işlemlerinde yoğunlaşmış ve günümüzde uluslararası finans piyasalarında şube, temsijcilik ve bağlı şirketleriyle önemli bir finans kurumu niteliğine dönüşmüştür. Bir finans grubu olarak tasarruf sandıkları organizasyonları, bankacılık, sigorta, factoring ve leasing şirketleri ile yapı tasarruf sandıklarından oluşan büyük bir devdir. (, Horst Köhler, "Zukul1ftaufgaben der Sparkassenpolitik", Die Sparkasse: Mehr als cin Geldinstitut. Bayeriscller Sparkassentag Barmberg, , Bayeriscller Sparkassen und Giroverband, Münehen, 1994, s. 2 ı. 7 Helmut Geiger, a.g.k. s. 85.
4 F Almanya 'da Yerel '('önetim Bankacılrğı '67 TasarrufSandık/arı (Die Sparkassen) Tasarruf sandıkları grubunun en alt basamağında yer alan~ faaliyetlerini yöresel ve yerel düzeyde yapan tipik üniversal bankalardil Faaliyet alanlarının sınırlamasının temel nedeni tasarruf sandıkları arası rekabeti önlemektir. s Bu nedenle tasarruf sandıklan bankacılık işlemlerini yalnızca kurulduğu belde, ilçe ya da il düzeyinde yerine getirebilmektedirler. Bu durum tasarruf sandıklarının aleyhine değildir; aksine tüm ülke yüzeyine yaydıkları Ciro Merkezleri Ağı ile işlemlerini kolaylaştırmaktadır. Sermaye Yapısı ve Yasal Görevleri Tasarruf sandıkları (yedi tane özel tasarruf sandıği hariç) kamu hukuku tüzel kişileridir. Hukuki sorumlulukları tamamen yerel yönetimlere (en küçük belediyeden eyaletlere kadar) aittir. 9 Tasarruf sandıklarının sermaye yapılan diğer bankalardan farklı bir özellik taşımaktadır. Alman tasarruf sandıklarına ilişkin yasal düzenlemeler belediyelerin ekonomi hukuku ile eyalet hukukunun bir parç~sıdır.lo Bu bağlamda görevleri, iç organizasyonları, denetimleri ile sorumluluğunu taşıyan kurumla ilişkileri sözü edilen hukuki çerçeve içinde düzenlenmiştir. Ancak tasarruf sandıkiannın işletme faaliyetleri, yani bankacılık faaliyetlerinin türleri ve kapsamı, tasarruf sandıkları yönetmelik ve tüzükleriyle geliştirilmiştir. Tasarruf sandıkları, e yalet tasarruf sandıklan yasalarına (die Landessparkassengesetzen) göre yalııızca yerel yönetimler tarafından kurulabilir. Sözü edilen yerel yönetimler belediyeler, iller, ilçeler ve belediye amaç' birlikleridir (kommunalen Zweckverbaende). Ancak, bazı istisnalar, örneğin Stuttgart Landesgirokasse ve Norddeutsche Landesbank Braunschweig gibi eyalet bankaları, eyalet bölgelerinde tasarruf sandıkları fonksiyonlannı üstlenmişlerdir. Bu durum müteselsil olarak yine yerel yönetimlere doğru uzanmaktadır. Dolayısıyla yedi özel tasarruf sandığı dışındaki tüm tasarruf sandıkları yasalolarak yerel yönetimler tarafından kurulmakta ve kamu tüzel kişiliği unvanını sürdürmektedirler. Özel Ticaret Hukuku hükümlerine göre yeni bir tasarruf sandığı kurmak mümkün değildir. Bu durum Bankacılık Yasası'nın (KWG) 40. maddesinde "Tasarruf Sandığı" unvanının korunmasıyla sağlanmaktadır. Tasarruf sandıklarının kuruluş sermayeleri yoktur. 11 Ana sermayeleri yedek ve ihtiyat akçelerinden oluşmaktadır (KWG, md. 10, 2. bend 4. fıkra). Yedek ve K Oswald Hahn, a.g.k., s 'i Jürgen Sıein, a.g.k., s. 36. LO Helmut Gieger, a.g.k., s. 22. i ı Fritz Hagenmüller - G. Dieper, Der Bankbetriebslehre, Lehrbuch und Aufgabensammlung, 12. Auflage, Gabler Verlag. Wiesbaden, 1987, s. 147.
5 68 Çağdaş Yerel Yönetimler, 6 (2) Nisan 1997 ihtiyat akçeleri, tasarruf sandıklarının bir faaliyet yılı içerisinde yaptığı ticari işlemleri sonucundaki karlardan oluşur. Elde edilen karın hangi miktarda yedek ve ihtiyat akçelerine dahil edileceğine İlişkin genel kurallar tasarruf sandıkları yasalarında, özel hallerde de yönetmeliklerde belirtilmektedir. Ana sermayesi olmayan tasarruf sandıklarmın emniyeti için Bölgesel Tasarruf Sandıkları ve Ciro Birlikleri'nin hepsi kriz durumlarında geçerli olmak üzere "Tasarruf Sandıkları Destekleme Fonu" oluşturmuşlardır. 1l Fonun nihai bir a macı da sorumluluğunu sınırsız bir şekilde taşıyan ilgili yerel yönetim biriminin korunmasıdır. Başka bir deyişle, yerel yönetimler sahip oldukları tasarruf sandıklarında sınırsız sorumludurlar. Bankaların herhangi bir kriz durumunda zor duruma düşmeleri, ilgili belediye, il veya ilçeyi zor durumda bırakabilecektir. İşte bu güç1üğe karşı, merkezi birliklerinin dışıoda bölgesel düzeyde de örgütlenmiş Tasarruf Sandıkları ve Ciro Birlikleri'nİn oluşturduğu Destekleme Fonu ile mücadele edilebilecektir. Fonun yasal temeli birlikler tarafından çıkarılan yönetmeliklerdir. Fonun para kaynağı ise, bilançosundaki "Müşteri Alacakları" kaleminin % 0.3 (binde üçü) oranındaki müşterek sorumluluk miktarından meydana gelir. Ancak önemli bir kriz de yaşanmamıştır. t3 Temel Fonksiyonlarz: Kamusal Sorumluluk ve Genel Yarar İlkesi Sermaye ve yönetim yapısının genel karakterinden de anlaşılabileceği gibi sorumluluk ve yarar ile yönetime katılma, tasarruf sandıklarında temel niteliklerdir. Tarihi açıdan tasarruf sandıklarının özü, ortak sorumluluk ve yarara dayanmaktadır. 14 Bu sorumluluk ve yarar ilkesi tasarruf sandıklarının kuruluş ve işletme amaçlarını tanımlamaktadır. Tasarruf sandıklarının kamusal sorumluluğu ilk adımda kredi teminine yöneliktir.ı s Kredi temini ile ifade edilen; -sorumluluğunu taşıyan yerel yönetimlerin kredi ihtiyacı, -orta ölçekli işletmeler ve hane halkı ile, -özel hane halkının kredi, yatırım imkanları ve ödemeler dolaşımmın sağlanmasıdır. Yukarıda sayılan fonksiyonların temelinde tasarruf sandıklarının kamusal sorumlııluk göstergeleri vardır. Bu göstergeler aşağıda sıralanmıştır: 12 Klaus Möller, Eigenkapitaldeckun= mr Sparkassen und Landesbanken, [)eutseher Sparkassenverlag, Stuttgart, 1993, s 147, D lurgen Mura, ıı.g.k., s, 110, 14 Ludwig Poullain, "Geschaeflspolitische Prinzipien der Sparkassenorganisation", Neuzeitliehe Bank politik-analysen und Meinungen aııs der deutsehen kreditwirtsehaft, (Yay. Haz. Robert Wittgen), Schrillen zur Bankpolitik. Fritz Knapp Verlag. Frankfurt am Main, 1974, s Helmut Gieger. a.g.k., s, 25.
6 F. Almanya'da Yerel Yönelim Bankaedığı 69 Hukuki sorumluluğunu üstlenen yerel yönetimin coğrafi slntrları içerisinde yapacağı yatırımlar için gerekli kredi ihtiyacının temini ve Hausbank (Homebank) fonksiyonu, iktisaden yoksul halk kesimlerinin kredi taleplerinin, orta ölçekli işletmeler ve hane halkı ile kamu sektörünün desteklenmesi,.tasarrufun ve servet oluşumunun desteklenmesi,.rekabeti düzenleme fonksiyonu. Tasarruf sandıkları piyasa ekonomisi koşullarında faaliyette bulunurken, yasal görevlerini de yerine getirmektedir. Örneğin, bankacılık sektöründe rekabetin işlerliği için yasal görevleri söz konusudur. Bir diğer deyişle, kamusal kredi kurumu olarak piyasa ekonomisi koşullarında rekabeti engeııeyici değil bizzat rekabeti düzenleyici bir görev üstlenmişlerdir. Ancak önemle vurgulanması gereken nokta, faaliyetlerin ve fonksiyonların yasal Sll1lrlar içerisinde yerine getirilmesidir. Doğalolarak burada ortaya çıkan sonuç, işletme riskinin minimize edilip, sorumluluğunu taşıyan yerel yönetimin başarısının en üst düzeye çıkarılmasıdır. Tasarruf sandıklarının genel yarar ilkesi ise, kazanç ya da karın bir amaç 01 mamasıdır. Bu nedenle tasarruf sandıkları için kar, yalnızca yasal görevlerini yerine getirebilmek için bir araç niteliği taşımaktadır. Finansman Kaynakları Evrensel bankacıhk faaliyetinde bulunan tasarruf sandıklarının finansman kaynakları da herhangi bir ticari bankanın kaynakları gibi algılanabilir. Ancak yukarıda da belirtildiği gibi tasarruf sandıklarının öz sermayeleri yoktur. Dolayısıyla bankantn böylesi bir finansman kaynağı söz konusu değildir. Yedek ve ihtiyat akçeleri toplamı bankanın ana sermayesini oluşturan kalemlerdir. 16 Bunların dışında yer alan mevduat ve tahvil işlemleri tasarruf sandıkları için ö nemlidir. Özellikle yasal görevleri arasında sayılan tasarrufların korunması fonksiyonunu başarıyla yerine getirdiğini söylemek mümkündür. 17 Örneğin ı 993 yılı dikkate alındığında tasarruf sandıklarının toplam özel mevduatlar içerisjndeki payı % SO'nin biraz üzerindedir. Mevduat işlemleri tasarruf sandıkları açısından dört ana noktada değerlendirilebilir: l! 16 Fritz HagenmOller vd., a.g.k. s Herbert Höflcr, "Sparkassen und Landcsbankcn 1993 auf Wachtumskurs". Sparkasse. Hen 7. ı ı ı. Jalır gang, s tk Helmut Gieger. a.g.k. s. 36.
7 70 Çağdaş Yerel Yönetimler, 6 (2) Nisan Likidite yönlü mevduatıar: Kısa vadeli ve hızla değerlendirilebilen bu tür mevduatıarda faiz oranının yüksekliği fazla önem taşımaz. - Uzun dönemli ve ikinci bir gelir yaratmaya yönelik mevduatlar. -Servet yaratmaya yönelik olanlar: Burada vade ve faiz yapıları önemlidir. -Amaca yönelik mevduatıar: Düzenli bir biçimde işleyen bu tür mevduatlar tasarruf sahibi açısından belirli bir amacı gerçekleştirmeye, örneğin konut ya da otomobil almaya yöneliktir. yasal görevlerinden birisi olan yerel yönetimlerin fi Tasarruf sandıklarının nansman ihtiyacının sağlanmasında menkul kıymet işlemlerinden tahvil işlemleri çok önemlidir. 19 Belediye tahviııeri olarak tanımlanabilecek bu tür tahviller ancak tasarruf sandıkları organizasyonları ve özel ipotek bankaları tarafından ihraç edilebi lir. lo Bankacılık Faaliyetleri Tasarruf sandıkları belediye tahvil ve kredi işlemleri dışındaki tüm bankacılık faaliyetleriyle uğraşmaktadır. Ancak buradaki temel kısıt faaliyet alanındaki sınırlamalardır. Ülke genelinde 631 tasarruf sandığı yaklaşık yirmibin şubesiyle günümüzde evrensel bankacılığın her alanında faaliyet göstermektedir. Yapılan faaliyetler ilgili tüzükler ve yönetmeliklerde tanımlanmıştır. Bu, tasarruf sandıkları için "Enumeration ilkesi"nin uygulanmasıdır. Yani kendilerine veri Imiş görevler doğrultusunda bankacılık işlem ve hizmetlerinde yoğunlaşmak, tasarruf sandıkları açısından faaliyetlerde sınırlamayı doğurmaktadır. ll Tasarruf sandıkları açısından ikinci sınırlama bölgesellik ilkesinden kaynaklanmaktadır. ll Bu ilkeye göre tasarruf sandıkları ancak hukuki sorumluluğunu taşıyan kurumun bölgesinde merkez ve şubeleriyle hizmetine devam edebilmektedir. Sözü edilen faaliyet ve bölge sınırlamasından amaç, tasarruf sandıkları arasındaki rekabeti önlemektir. l3 Dolayısıyla birbirleriyle rekabetten kaçınan işletmeler bankacılık sektöründeki diğer bankalarla daha kolay rekabet edecektir. Öte yandan, rekabeti engelleyebilecek davranışlara karşı rekabeti düzenleme fonksiyonu yard ımıyla rekabetçi davranışlar sergi leyerek piyasa sistemini etkinliğe yöneltecektir. Bankacılık faaliyetleri, finansman kaynakları içerisinde kısaca belirtilen mevduat ve (belediye) tahvil işlemleri açıklanmaktadır. dışında aşağıda sırasıyla I') Helmut GuthardC "Kreditinstitutc als Trager der Unternehmensfinanzierung", Finanziennugshandbuch, (Yay. Haz. F. Wilhelm Chirstians), 2. Arnage, Verlag Gabler, Wiesbaden, 1988, s _ Schoppman. "Deutschland", in: Dcr öffcntliche Kredit in den Leandern der EG, in osterreich und in der schwciz, (Yay haz. H. H. franeke vd.), Bonn, 1993, s Helmut Geiger, a.g.k., s Oswald Hahn, a.g.k., s ı:; Helmut Gciger. "Leistung dureh Wettbewerb", in: Leistung durch Wettbewcrb, Deutseher Sparkassentag 1986, Deutseher Sparkassenverlag, Stuttgart. 1986, s. 152.
8 F. Almanya 'da Yerel Yöne/im 8ankacıilğı 71 Kredi İşlemleri: Tasarruf sandıklarının kredi işlemleri yerel kredi ihtiyaçlarının karşjlanmasına yöneliktir. Faaliyetlerindeki alan sınırlaması burada kendini göstermektedir. 24 Tasarruf sandıkları, büyük ölçekli kredi taleplerini kendilerinin merkez bankası fonksiyonunu da üstlenen Landesbanken/Girozentralen (Eyajet Bankaları-Ciro Merkezleri) ile yerine getirmektedirler. Konut sektörü için verilen krediler toplam kredilerin yaklaşık yarısıdır. Belediye kredileri kamuya verilen krediler içerisinde yer almaktadır. Bu konu aşağıda ayrı bir başlıkta incelenecektir. Tasarruf sandıkları, tarım sektörüne verilen kısa ve uzun vadeli krediler toplamında yılları arasındaki dönemde % 60'ın üzerinde pay almıştır. 25 İki Almanya'nın birleşmesinden sonra ortaya çıkan yeni eyaletierde de tasarruf sandıklarınm sunduktarı kredi miktarlarında önemli artışlar söz konusudur. 26 Örneğin ı 990 ve 1993 yıllarında yeni eyaletierde açılan krediler toplamı sırasıyla 14.6 milyar DM ve 95.8 milyar DM'dir. Aynı dönemde mevduatlar 90.8 milyar DM'den milyar DM'e ulaşmıştır. Menkul Kıymet İşlemleri: Bankacılık hizmeti olarak menkul kıymet işlemleri, diğer ticari bankalar gibi tasarruf sandıkjarı içinde üç şekilde değerlendirilebilir. Bunlar~ menkul kıymet alımı, satımı ve ihracı, menkul kıymetlerin saklanması ve yönetimi ile menkul kıymet danışmanlıkhizmetleridir. Tasarruf sandıkları, menkul kıymetlerin yabancı paralar cinsinden alım ve satımında ilgili eyaletin yasal kurallarına bağlıdır. ı7 Tasarruf sandıkları borsadaki işlemlerini ya bağlı olduğu LandesbanklGirozentralen aracılığıyla ya da kendisi direkt olarak yapmaktadır. Örneğin, menkul kıymetler hesabı toplamı 1988 yılında milyar DM, 1993 yılında 195 milyar DM olarak gerçekleşmiştir. Ödemeler Dolaşlım Faaliyetleri: Bu faaliyetler nakit olmayan ödemeler dolaşımı yanmda, kredi kartları ve elektronik bankacılık işlemlerini içerir. ls Örneğin toplam cari hesap sayısı i 988 yılında 25.8 milyon iken, 1993 yılında bu rakam 28 milyona ulaşmıştır. Aynı yıl Almanya'nm nüfusunun 80 milyon olduğu dikkate alınırsa bu rakamın büyüklüğü daha net görülebilir. Diğer Bankacılık Faaliyetleri: Tasarruf sandıklarının diğer bankacılık faaliyetleri, yatırım ve servet danışmanlığı hizmetleri dışında iştirakçilik ve sigortacılık işlemlerini de kapsamaktadır. İştirakçilik işlemleri orta ölçekli firmaların 2-1 Helmut Geiger. Die deutsche Sparkassenorganisatioıı, s Jürgen Mura, "Dcr Agrarkredit der dcutschen Sparkasscnorganisationen seit 1945", Sparkasse, Hen 9, i ı l. Jahrgang, 1994, s Berndt Holger vd., Leistungen der Sparkassenorganisation in den neven Bundeslasndern Sparkasse, Hen 3, lll. Jahrgang, 1994, s Helmut Geiger, Die deutsche Sparkasscnorganisatioıı, s X A.k., s
9 72 Çağdaş Yerel Yönelimler. 6 (2) Nisan 1997 desteklenmesinde tasarruf sandıkları için bir görev niteliğindedir. 29 Çünkü sandıklar, bölgesel ve genel sorumluluklarını yerine getirmede, ilgili firmaların sermayelerine iştirak ederek onların rekabetçi bir yapıya kavuşması için uğraşmaktadır. İştirak işlemleri tasarruf sandıkları açısından, ilgili firmanın borsaya girişinden, leasing ve uluslararası bankacılık işlemlerine kadar geniş bir yelpazede değerlendirilmektedir. Anglo-Sakson literatürde "venture kapital" olarak bilinen bu işlemler tasarruf sandıkları için önemli bir faaliyet türüdür. Buraya kadar yapılan açıklamalarda tasarruf sandıklarının faaliyetleri genel olarak ortaya koyulmaya çalışılmıştır. Kamusal kredi kurumu olarak tasarruf sandıklarının da özelleştirilmeleri konusunda burada kısaca farklı görüşlere yer veri lecektir. Mali sistemin, etkin işleyen bir piyasa ekonomisinde rekabetçi mali kurumlardan oluşması bir zorunluluk olarak görüıür. lo Çünkü bir yanda rekabete dayalı mali sektörün piyasa sistemi içerisinde faaliyeti söz konusu iken, diğer yandan da kamusal kaynakların optimal dağılımı gereklidir. Böylesi bir yapı i çerisinde politikacılar, kamusal kaynakların dağılımını olumsuz etkileyebilir ve finansman ihtiyacının artması para miktarında artışa ve enflasyona neden olabilecek sonuçlar yaratabilir. Kamusal yatırıınların özel finansman araçları ile yapılması, klasik belediye kredilerine karşılık daha avantajlıdır. l ' Esnek bir içerik taşıyan bu durum herşeyden önce rekabeti yaşatan bir davranıştır. Bununla politik riskler genelolarak sınırlanabilecek ve kamu kesimi güven altına alınabi lecektir. Buna karşılık tasarruf sandıklarının özelleştirilmemelerini savunanlar, bu kurumların özelleştirilmelerinin ekonominin bütününe zarar vereceğini iddia etmektedirler. ll Onlara göre üçlü bir yapı arzeden bankacılık sektörü (özel bankalar, kooperatif bankaları ve kamusal tasarruf sandıkları organizasyonları) içerisinde tasarruf sandıkları, ülkenin her yöresinde eşit ölçülerde bir başarı rekabeti performansı göstermiş olup, yerel ya da bölgesel tasarrufların özendirilmesinde, bölgesel kalkınmanın desteklenmesinde ve resesyon dönemleri de dahil birçok orta ölçekli firmamn desteklenmesinde önemli roller üstlenmişlerdir. Dolayısıyla ekonominin işlerliği için gerekli olan rekabetin doğru değerlendirilebilmesinde bu kurumların fonksiyonlarının incelenmesi gereklidir. Bu fikri 2'1 Dieter W. Malchus. "Kapitaıbetciligung: Ein Sparkassenprodukt", Sparkasse. Hdl 7. lll. Jalırgang, 1994, s Hans J. Krupp, "Die Koordination von Gcld-Finans-und Einkommenspolitik als Aufgabc der Wirtschatlspolitik." MUleilungelı. Nr. 34, 1989, s. 2 ı O. 31 K. Ulrich Rudolph, "Zur Privaten Finanzicrung önentheher Investitionen", Wirtschaftsdieııst. Zeitschl'ift für wirteshaftspolitik. Nr Jahrgang, HWWA-ll1tstitut tur wirtschaftsfbrsclıung. Hamburg s. 93. :ıı Helmut Gt:iger. "Leistung durch Wettbcwerb", il.g.l.:., s. 145.
10 }.:./lmanya 'da rerel lönet/1il B(/ııkactlıib 73 savunaniara göre tasarruf sandıkları, piyasanın dinamik koşulları ve yeni bankacılık hizmetlerinin sunulmasında fonksiyonlarını ve görevlerini etkin olarak yerine getirmektedirler. 33 Bütün bu değerlendirmelerle birlikte, ampirik bir analiz, tasarruf si.lııdıklarımn amaç bileşenlerini şu şekilde ortaya koymaktadır:'" -Kamusal çıkarlar: Demokrasi ve sosyal devlet amaçları doğrultusundt1jır. -Kamusal amaçlar: Geniş kitlelerin sermaye oluşumuna katkıları ve ikti~adi gücün arttırılması amaçlanmaktadır. -Kamusal görevler: Yasalar ve tasarruf sandıkları yönetmeliklerine göre yerine getirilmektedir. -işletme amaçlafl: Her bir tasarruf sandığı işletme politikalarını, görevleri doğrultusunda normal bir ticari işletme gibi yapmakta, ancak, SOI1lIÇ kolektif ve müşterek amaçları doğurmaktadır. Tasarruf sandıklarının işletme ilkeleri de şunlardır: 35 - Kolektif ve müşterek davramşlar, -karşılıklı ilişkilerde (müşteri-banka) açık olmak. -karşılıklı ve tam olarak bilgilendirilmek, -amaçlar ve önlemleri çalışanlarla ortaklaşa almak. -sorumluluk almak ve alc;rmak, -çalışanların desteklenmesi ve başarılarında ortak sorumluluk. Belediye Kredileri Alman bankacılık sisteminin gelişimi içinde belediye kredileri 19. yüzyılın başlarında modern yapısına kavuşmuştur. J6 20. yüzyılın başlarına kadar belediye kredisi veren en önemli mali kurum tasarruf sandıklarıdır. Günümüzde özel ve kamusal butun kredi kurumları yoğun bir rekabet içerisinde belediye kredileri vermekted irler. 37 ı 970'Ii yılların başlarında yerel yönetimlerin altyapı yatırımlarının artmasına bağlı olarak ortaya çıkan finansman talepleri, belediye kredilerinin önemini 33 Teo Waigct Die Sparkasse: Mehr als ein Geldinstitut. Bayerischer Sparkasscntag Barnberg Bayerischer Sparkassen und Giroverband. München s. 19; I-klıııut Gcigcr. "Lcistung durch Wettbewerb", a.g.k. s. 15 ı. 3-1 H. Von Stein. "Arten und Wesensınerkma! dcr Bankleistung", in: Geld-Bank-lInd Börsenwescıı, (Yay. Haz. N. Kloten), 39. Auflage Schaefter-Pocschel Verlag. Stuttgart. 1993, s. :'i Peter, Buchman, "Unternehmensgnındsaetzc im Sparkasscnbereich", S(larkasse, Hen 8.! J i. Jahrgang. 1994, s _ Schoppınann, a.g.k., s Hans E. Büschgen. Baııkbetricbslehre: Bankgeschacfte uııd 8ankmanagemeııt, Gabler Verlag, Wies baden, 1993,s. 358.
11 74 Çağdaş Yerel Yönelimler, 6 (2) Nisan 1997 arttırmıştır. Belediyelerin kendi gelirleri ile yatırımlarının tamamını karşılayamaması, belediye kredileri sunumunda tasarruf sandıklarının kredi alanlarının genişlemesi sonucunu yaratmıştır. 3s Günümüzde belediye kredileri, tasarruf sandıkları açısmdan çok önemli bir aktif işlemidir. Bu tür kredilerin önemi, yerel yönetim kuruluşları ve tasarruf sandıkları arasındaki karşılıklı ve/veya çok taraflı haklar ve sorumluluklardan kaynaklanmaktadır. Belediye kredileri belediyelere, belediye birliklerine, belediye işletmelerine, eyaletlere ve hatta merkezi idare ve merkezi idarenin özel amaçla kurulmuş kuruluşlarına verilen kredileri kapsamaktadır. 39 Kısa, orta ve uzun vadeli krediler olarak sunulan belediye kredilerinin hemen hemen tamamıııa yakını uzun vadelidir. Uzun vadeli belediye kredileri yollar, kanalizasyon, içme suyu, köprü, e nerji temini, okul, hastahane ve çocuk kreşleri gibi yatırımların yapılmasma yöneliktir. Bu tür yatırımlar, Alman belediyelerinin görevlerinin arasında yer alan faaliyetlerdendir. 40 Yukarıda sözü edilen yatırım türlerinin finansmanında 1991 yılı itibariyle tasarruf sandıklarınm piyasa payları merkez bankaları olan Landesbanken/Girozentralen ile birlikte % 46.7'dir..ı1 Buradan da anlaşılacağı üzere, tasarruf sandıkları organizasyonları belediye kredileri pazarında yaklaşık % 50 piyasa payı ile lider durumundadır. Bunları sırasıyla % 3 ı.7 ile ipotek baııkaları, % ı 1.7 ile ticari bankalar izlemektedir. Belediye kredileri vade yapıları yanmda niteliklerine göre de sınıflandırılabilmektedir. Bunlar pür ve teminatlı belediye kredileridir..ı ı Pür belediye kredileri, kamu tüzel kişisi olan belediye, eyalet ya da merkezi idarelere doğrudan a çılan kredilerdir. Bu tür kredilerde kredi ihtiyacillın zorunluluktan kaynaklanması koşulu vardır. Ancak sözü edilen koşul eğer ekonominin genel dengesine herhangi bir zarar veriyorsa, federal devlet (merkezi idare) ya da eyalet yönetimi kredinin alımını engelleyebilir. Teminatlı belediye kredisi adı altında ifade edilen, bir yerel yönetim kuruluşu veya kamu idaresinin garantisi (kefaleti) altında kredinin özel birimlere verilmesidir. Dolaylı belediye kredisi olarak da adlandırılabilen bu tür krediler, çoğunlukla konut yapımı ile iktisaden geri kalmış bölgelerdeki işletmelerin kuruluş ve faaliyetlerini destekleme amacıyla ku ilan i Jmaktad 1r.43 3X.rorgen Mura. "Der örtenıliche Kredit der Sparkassenorganisation", Mitteilungen. Nr. 3, 1991, s. 44. ]ı) Helmut Geiger, Die deutsche Sparkasseııorganisation, s Selçuk Yalçındağ, F. Almanya'da ve Türkiye'de Yerel Yönetimler, TODAİE Yayın No: 239, Ankara, s _ Schopprnan. a.g.k., s. 52../2 Ham; E. Büschgen, a.g.k., s _ Schoppmann, a.g.k., s. 47.
12 F Almanya 'da Yerel Yönetim Bankacıltğı 75 Kredi Talep Etme ve Alabilme Koşullan Alman mali sistemi içerisinde yer alan kredi kurumlarının tamamına yakını yerel yönetimlere kredi sunabilmektedir. Sınırlama yalnızca belediye tahvillerinin ihracında söz konusu olup, tasarruf sandıkları organizasyonları ve ipotek bankaları yasalolarak bu hakka sahiptirler. Tasarruf sandıklarının açacakları belediye kredilerinin yasal dayanakları tüzük ve yönetmeliklerinde düzenlenmiştir. Kredilerin miktarı ve vade oranları bunlara göre düzenlenir. 44 İpotek bankalarının yerel yönetimlere verecekleri kredilere ilişkin düzenlemeler İpotek Bankaları Yasası'nın 1. maddesinin 2. fıkrasında yer almaktadır. ilgili fıkrada, ipotek bankalarının belediye kredileri verme, tahvillerini de çıkarma hakkı oldukları yazılıdır. Bunun yanısıra, adı geçen yasanın 4 ı. maddesinde belediye kredi leri ve tahvilleri tanımlanmakta, bankaların faaliyetlerini sıralayan S. maddede de kamuya ve yerel yönetimlere bu tür kredi ve tahviiierin açılacağı yer almaktadır. Belediye kredilerinde, Alman Bankacılık Yasası'nın (KWG) kredilere ilişkin düzenlemelerinden büyük krediler (md. 13), milyonluk krediler (md. 14) ve organ kredileri (md. ı 5) hükümleri uygulanmamaktadır. 20. maddeye göre bankalar, federal devlet ve onun özel nitelikli kuruluşlarına, eyaletlere, belediyelere veya bunların birliklerine kredi verebilir. Bunun için arası maddeler geçerli değildir. Ancak önemli olan nokta, belediye kredilerinin belirli denetim ve gözetim sınırlamaları ile müracaat kurallarının dışında olmasıdır. Çünkü belediye kredileri ödenme yükümlthükleri nedeniyle, bir taraftan özellikle işletme i çi kontroller, diğer taraftan da denetim organlarının gözetimi ve denetimi altındadır. 45 Yerel yönetim kuruluşlarının kredi alabilmelerinde de özellikle belediye mevzuatları belirleyici durumdadır. 46 Bununla birlikte merkezi idare ve eyalet bütçe düzenlemelerinde de belirli kısıtlamalar vardır. Kredi alımında ilk izin kamu denetim organlarından gelir. Denetim organı, alınması öngörülen kredinin faiz ve vade yapısıyla birlikte, borç talep eden yerel yönetim kuruluşunun borç ödeyebilirlik yapısını inceler ve bunlara göre izin verir. 47 İzin verilirken dikkat edilen bir diğer nokta da, alınacak kredinin yerel yönetim kuruluşunun yasal görevleri arasında sayılan bir görev için alınmasıdır. 48 Yerel yönetim kuruluşunun bütün sorumluluğuna rağmen denetim organından izin alınmamış kredi talebinin hükmü yoktur. 44 A.k., s A.k., s rı Hans E. Büschgen, a.g.k. s Helmut Geiger. Die deutsche Sparkassenorganisation, s X _ Schoppmann, a.g.k., s. 49.