Hüseyin YILDIZ
Ankara – 2009
GİRİŞ
1980 sonrası dönem, kamu yönetimi örgütlenmesini ve anlayışını etkileyen temel paradigmanın değişime uğradığı ve yeni bir anlayışın kural, kurum ve uygulamalarıyla yerleşmeye başladığı bir süreci ifade etmektedir. Bu dönemde neoliberal politikaların etkisiyle kamu yönetimi alanında yeni kamu yönetimi anlayışının yerleşmeye başladığını görmekteyiz. Ülkemizde de dünyadaki gelişmelere koşut olarak 1980 askeri darbesi sonrasında siyasal iktidarların bu anlayış ve politikaları uygulamaya koymuşlardır.
Çalışmada ilk olarak 1982 Anayasasının 1961 Anayasasından hangi noktalarda farklılaştığı üzerinde durulacaktır. Böylelikle 1982 Anayasasının döneme hakim olan anlayışı gerçekleştirmek için ortaya koyduğu temel yasal çerçeve ortaya konmuş olacaktır. Daha sonra liberal politikaların kamu yönetiminde nasıl bir değişime yol açtığı üzerinde durulacaktır. Müteakip bölümlerde ise 1980 sonrası belediyecilik anlayışında görülen değişiklikler çeşitli başlıklar altında incelenecektir.
1. 1982 ANAYASASINDA YEREL YÖNETİMLER
1982 Anayasası 1961 Anayasasından farklılık gösterdiği hususlar şunlardır:
- 1961 Anayasasının 116. maddesinde mahalli idarelerin “genel karar organlarının” halk tarafından seçileceği öngörülmüş iken 1982 Anayasasının 127. maddesinde “karar organlarının” halk tarafından seçilmesi hususu kabul görmüştür. 1982 Anayasasının “karar organı” terimini kullanmayı yeğlemiş olması ile İl Encümeni ve Belediye Encümeni gibi “görüşme ve karar organlarının” da seçimle oluşturulacağı yolundaki bir ilkeye açıklık kazandırmak istemi olabileceği düşünülebilir.
- 1961 Anayasasında genel karar organlarının “halk” tarafından seçilmesi öngörülmüş iken 1982 Anayasasında karar organlarının “kanunda gösterilen seçmenler” tarafından seçilerek oluşturulması hususu kabul görmüştür.
- 1961 Anayasası döneminde dört yılda bir yapılan mahalli idareler seçimleri 1982 Anayasasının 127. maddesinin 3. fıkrasında düzenleme uyarınca beş yılda bir yapılmaya başlanmıştır.
- 1982 Anayasası 1961 Anayasasından farklı olarak mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği hükmüne yer vererek yerel özerkliğin yasa ile sınırlanmasına karşı güvence sağlanmıştır.
- 1982 Anayasasının 127. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinde kanun ile büyük yerleşim yerleri için özel yönetim biçimleri getirebilir hükmüne yer verilerek anakent belediyelerinin kurulmasına olanak tanınmıştır.
- 1982 Anayasasında 1961 Anayasasından farklı olarak merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde vesayet yetkisine sahip olduğu açık bir şekilde yer almıştır. Merkezi idare bu yetkisini mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla ve kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde kullanabileceği ifade edilmiştir. Ayrıca, her iki Anayasada da mahalli idarelerin seçilmiş organlarının organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetimin yargı yolu ile olacağı hüküm altına alınmış olmakla birlikte 1982 Anayasasında İçişleri Bakanına görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini geçici bir tedbir olarak kesin hükme kadar görevden uzaklaştırabilme yetkisi verilerek yönetsel vesayetin boyutu artırılmıştır. [1]
2. LİBERAL POLİTİKALAR VE KAMU YÖNETİMİNDE DEĞİŞİM
1970’li yılların başından itibaren kamu mali yönetimi alanında yaşanmaya başlayan krizler, küreselleşmenin etkisiyle artan uluslararası entegrasyon ve rekabet ortamı ile bilgi ve iletişim teknolojilerindeki ilerlemeler kamu yönetimi alanında büyük bir değişimi beraberinde getirmiştir. Bu dönemde ülkelerin kamu mali yönetimlerinde, ekonomik durgunluk, artan işsizlik, enflasyon ve bütçe açıkları şeklinde ortaya çıkan kriz, hem ekonomik yapılar hem de kamu yönetimi sistemleri üzerindeki eleştirilerin yoğunluk kazanmasına sebep olmuştur.[2] Refah devleti anlayışının yaşadığı bu kriz yeni liberal politikaların ekonomik, toplumsal ve siyasal alanda güç kazanmasına sebep olmuş ve 1980’li yıllarından başından itibaren Yeni Sağ iktidarlar dönemi yaşanmaya başlanmıştır.
Hayek ve Friedman’ın teorisyenliğini yaptığı yeni liberal doktrine göre ekonomi hayatta bir aktör olarak devletin rolü ve müdahalesi asgari düzeyde tutulmalı, kıt kaynakları en verimli şekilde kullanan serbest piyasa mekanizması güçlendirilmeli ve tercih edilmeli, emek piyasası da dahil olmak üzere piyasaların deregülasyonu gerçekleştirilmeli, kamu kesiminin elinde bulunan iktisadi kuruluşlar özelleştirilmeli ve özel sektörün güvenli bir şekilde faaliyette bulunmasını ve yatırım yapmasını mümkün kılacak şekilde piyasaların regülasyonu devlet tarafından sağlanmalıdır.
Yeni liberal politikaların ekonomik, kültürel, toplumsal ve siyasal alanda baskın bir hale gelmesi kamu yönetimi alanında ve anlayışında da değişimi beraberinde getirmiştir. Dünyada yaşanan hızlı değişim süreci ile birlikte ortaya çıkan sorunların çözümlenmesine yönelik baskılar arttıkça bu süreçten yönetim-halk ilişkileri de doğrudan etkilenmiş ve geleneksel kamu yönetimi anlayışı önemli oranda güven kaybına maruz kalmıştır.[3] Bu güven kaybı kamu yönetimi alanının egemen paradigması olan geleneksel kamu yönetimi anlayışına eleştiriler yöneltilmeye başlanmasına sebep olmuştur. Bu dönemde, Weberyen bürokrasi modelinin ayrıntılı kurallara dayalı, şekilci, gayrişahsi, gizliliği, katı hiyerarşiyi ve kariyeri esas alan merkeziyetçi örgütlenme ilkelerine dayalı modernleşmeci, planlamacı, müdahaleci, üretim odaklı ve kamusal alan merkezli refah devleti anlayışından, postmodern dönemin yeni liberal değerleri ve düşünce yapısı üzerinde gelişen esnek örgütlenme ve yerelleşme eğilimli, bürokrasinin küçültülmesini ve devletin fonksiyonlarının azaltılmasını amaçlayan tüketici odaklı ve piyasa modeline uygun kamu yönetimi anlayışına geçilmesi düşüncesi yaygın bir söylem olarak görülmeye başlamıştır.[4] Kamu yönetimi anlayışında yaşanan bu paradigma değişimi “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı” (YKY) olarak ifade edilmiştir.
Ülkemizde de yeni liberal politikaların uygulanmasına 24 Ocak 1980 Kararları ile başlanmıştır. Teorik temelini yeni liberal yaklaşımın oluşturduğu söz konusu kararların bir istikrar programı olarak ortaya çıkmış ancak etkileri itibariyle büyük bir yapısal dönüşümü başlatmıştır. Yapısal uyarlama reformlarının ilk dalgasının başlangıcı olarak da nitelendirilen 24 Ocak 1980 Kararları ekonomik ve mali liberalizasyon politikalarını içermektedir.[5]
24 Ocak 1980 Kararları ile ekonomik istikrarın sağlanması ve enflasyonun kontrol altına alınması, devletin ekonomik hayat içindeki yerinin daraltılması ve piyasaya müdahalesinin azaltılması, dış ticaretin serbestleştirilmesi ve yabancı sermaye yatırımlarının teşvik edilmesi, ihracat ve ithalat rejiminin serbestleştirilerek ithal ikameci gelişme stratejisi yerine ihracata dönük gelişme stratejisine geçilmesi, faiz hadlerinin serbestleştirilmesi ve reel faiz uygulamasına geçilmesi, fiyatlar üzerindeki düzenleme ve müdahalelerin kaldırılarak fiyat oluşumunun piyasaya bırakılması ve her türlü sosyal harcamaların kısılması amaçlanmıştır.
24 Ocak 1980 Kararları olarak bilinen ekonomik istikrar programını hazırlamış olan Turgut Özal’ın 1983 seçimleri sonrasında iktidara gelmesi ile birlikte yeni liberal politikalar ve yeni sağ söylem de Türkiye’ye taşınmıştır. Söz konusu politika ve söylem yerel yönetimleri de desantralizasyonu ve piyasa anlayışını öne çıkaran bir anlayış çerçevesinde etkilemiştir. Bu dönemde belediyeler, özellikle altyapı yatırımları için, uluslararası sermayeyi çekecek araçlar olarak görülmüşler ve bu dönem yeni kurulan büyükşehir belediyeleri için “büyük projeler” zamanı olarak görülmüştür.[6]
Yeni liberal ilke ve politikalar, Türk belediye sisteminde; büyük şehirlerde örgütsel çeşitliliğe gidilmesi, imar planlama yetkisinin desentralizasyonu, bireysel konut sisteminin önem kazanması, belediyelerin mali ve istihdam yapılarında değişiklikler ve belediyelerde alternatif hizmet sunma yöntemlerinin çeşitlenmesi gibi çeşitli eğilimlerin doğmasına beraberinde getirmiştir.[7] Güler’e göre, 1980’li yıllardan itibaren yerel yönetimler alanında görülen değişmenin üç temel çizgisi bulunmaktadır. Bu dönemde ilk olarak merkezi yönetim-yerel yönetim arasındaki denge yerel yönetim lehine değişerek yerelleşme süreci hız kazandığı, ikinci olarak yerel yönetimlerin en az düzeyde olan işgücünün kendini yeniden üretmesine katkı işlevinin hemen tümüyle ortadan kalktığı ve üçüncü olarak yerel düzeyde özelleştirme uygulamaları ile sermaye birikimine katkı işlevinin genişletilerek yerelleştirmenin nihai bir amaç olmayıp özelleştirme politikası açısından bir ara durak olarak değerlendirildiği görülmüştür.[8]
3. BÜYÜK KENTLERDE YENİ BİR BELEDİYE YAPILANMASI: BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİ
Küreselleşme, post-fordist dönüşüm süreci ve yeni liberal politikalarla birlikte yerel yönetimlerde etkinliğin önem kazanması ve uluslararası rekabetin metropoller aracılığıyla yürütülmesinin öngörülmesi gibi değişim ve eğilimler küçük belediyelerin birleştirilerek daha üst düzeyde yönetsel kurumlaşmaların ortaya çıkmasına ve yerel yönetimlerin çeşitlenmesine sebep olmuştur.[9] 1980’li yılların başından itibaren Almanya, İngiltere ve Fransa gibi ülkelerde de gözlenen bu eğilim ülkemizde de etkisini göstermiş ve bu eğilim 1984 yılında çıkarılan 3030 sayılı “Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun” ile somutlaşmıştır.
Nüfusun ve ekonomik etkinliklerin büyük kentlerde yığılması ve büyüyen bölgesel farklılıklar, nüfusun kırlardan kentlere akınının kentlerin yönetimini çok güçleştirmiş olması[10] 1580 sayılı Kanunun, sorunları arasında büyük farklar bulunan 2.000 nüfuslu bir beldeyle, nüfusu bir milyon ve daha fazla olan yerleri aynı yasa hükümlerine tabi kılması, hızla büyüyen kentsel sorunların çözümünü büyük ölçüde zorlaştırmış; bu durum, farklı ve karmaşık sorunların çözümü için, değişik örgütlenme biçimlerini gündeme getirmiştir.[11][12]
Büyük kent alanlarında sunulan ortak kamu hizmetlerinde gerekli koordinasyonun sağlanamaması nedeniyle yaşanan sorunları çözmeye yönelik olarak yapılan köklü birtakım değişikliklere ilk olarak siyasal yaşamın kesintiye uğradığı 1980-1983 yılları arasında rastlanmaktadır. Bu değişiklikler, Türkiye’de büyük kent alalarında özel yönetim biçimleri oluşturulması doğrultusunda atılmış önemli adımlar olarak kabul edilebilir.[13] Bu değişikliklerden ilki Milli Güvenlik Konseyi’nin 11 Aralık 1980 tarihli ve 34 numaralı kararı ile getirilen ve küçük yerel yönetim birimlerinin sayısını azaltma amacı taşıyan düzenlemedir. Bu düzenleme sonucunda 1980 yılında 1.700 olan belediye sayısı 1981 yılında 1.580’e düşmüştür. Sorunu çözmeye yönelik olarak ikinci değişiklik ise 04 Aralık 1981 tarihli ve 2561 sayılı “Büyük Şehirlerin Yakın Çevresindeki Yerleşim Yerlerinin Ana Belediyelere Bağlanması Hakkında Kanun”dur. Söz konusu Kanun ile nüfusu 300.000’i aşan büyük şehirlerin çevresinde bulunan belediye ve köyler, şube ya da mahalle haline dönüştürülerek büyük kent belediyelerine bağlanmıştır. Ancak bu düzenlemenin amacına ulaşarak sorunları çözmede yeterli olduğunu söylemek mümkün olmamıştır.[14]
1982 Anayasasının 127. maddesinin 3. fıkrasında kanun ile büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirilebileceği hüküm altına alınmıştır. Anayasal engelin ortadan kalkmasından sonra büyük yerleşim merkezlerine yönelik düzenlemeler yapılmaya başlanmıştır. İlk olarak 1983 genel seçimlerinden sonra çıkarılan Ocak 1984 tarihli ve 2972 sayılı “Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Hakkında Kanun” ile merkezindeki belediyenin sınırları içinde birden çok ilçe bulunan illerde, birer büyük şehir meclisi ve ilçelerde de birer ilçe belediye meclisi oluşturulması ve hem büyük kent için, hem de ilçe belediyeleri için ayrı ayrı belediye başkanları seçilmesi öngörülmüştür. İkinci olarak ise Temmuz 1984 tarihli 3030 sayılı Kanun ile Ankara, İstanbul ve İzmir illerinde birer anakent belediyesi kurulmuş ve bunu 3306 sayılı Kanun ile kurulan Adana, 3391 sayılı Kanunla kurulan Bursa, 3398 sayılı Kanunla kurulan Gaziantep, 3399 sayılı Kanunla kurulan Konya, 3508 sayılı Kanunla Kayseri, 504 sayılı KHK ile kurulan Antalya, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, İzmit, Mersin ve Samsun ve 593 sayılı KHK ile kurulan Sakarya anakent belediyelerinin kurulması izlemiştir.
3030 sayılı Kanun sonrasında Türk yerel yönetimler sistemi çeşitlenmiş ve aynı belde sınırları içinde büyükşehir ve ilçe belediyesi olmak üzere iki yeni örgütlenme tarzı ortaya çıkmıştır. Buna göre; büyükşehir, belediye sınırları içinde birden fazla ilçe bulunan şehirleri, ilçe belediyesi ise, büyükşehir belediye sınırları içinde kalan ilçelerde kurulan belediyeleri ifade etmekte kullanılmıştır. Büyükşehir belediye yönetimi, bir başkan, ilçe belediye başkanları ve ilçe belediye meclislerinin en çok oy alan beşte bir üyesinden oluşan bir belediye meclisinden oluşmuş, başkan adına onun sorumluluğu ve direktifleri altında hizmetleri yürütmekle görevli atanmış ve güçlü bir genel sekreterlik pozisyonu ihdas edilmiş ve tamamı atamayla oluşturulan Büyükşehir Belediye Encümeni ile iki eşgüdüm birimi olan Altyapı Koordinasyon Kurulu ve Ulaşım Koordinasyon Kurulu kurulmuştur. Söz konusu Kanun ile büyükşehir belediye başkanına, hem büyükşehir hem de ilçe belediye meclislerinin kararlarını veto etme yetkisi tanınmış, meclislerin de buna üye tam sayılarının üçte ikisi ile direnme hakkı verilmiştir. Kanun, güçlü bir büyükşehir belediyesinin görev ve yetkileri belirleyerek, geriye kalan hizmetleri ilçe belediyelerine bırakmıştır.[15]
4. İMAR PLANLAMASININ DESANTRALİZASYONU
1980 sonrası Türk yönetim sisteminde ortaya çıkan eğilimlerden biri de, daha önce tümüyle merkezi yönetimin elinde olan imar planlama yetkilerinin belediyelere devredilmesi, yani imar planlamasının desentralizasyonudur. 1980’li yılların ortalarından itibaren planlama yetkisi tümüyle belediyelere devredilmiştir. Bu çerçevede 03.05.1985 tarihli 3194 sayılı İmar Kanunu, merkezi yönetimin imar planları üzerindeki onaylama yetkisini kaldırarak, belediye sınırları içindeki yerlerin nazım ve uygulama imar planlarının belediyelerce yapılacağını hükme bağlamıştır.
İmar planlarının yapılması ve onaylama yetkisinin belediyelere verilmesi, desentralist anlayış ve yerel demokrasinin gelişmesi açısından oldukça önemli bir gelişme olmuştur. Ancak, Bayındırlık ve İskan Bakanlığına (9.md.); kamu yapıları ile ilgili imar planı ve değişikliklerde; genel yaşamı etkileyen afetler dolayısıyla ya da toplu konut uygulaması ya da Gecekondu Yasası’nın uygulanması amacıyla yapılması gereken planlarda; birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar planları ya da içerisinden ya da civarından demiryolu ya da karayolu geçen, hava meydanı bulunan ya da havayolu ya da denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme planlarının tamamında ya da bir kısmında, belediyeyle işbirliği yaparak, plan yapma, yaptırma ya da değiştirme yetkisinin tanınması, yerel demokrasi ve özerklik açısından tartışmalar yaratmaktadır.
5. BELEDİYELERİN MALİ YAPILARINDA MEYDANA GELEN DEĞİŞİKLİKLER
5.1. Belediye Gelirleri Açısından Meydana Gelen Değişiklikler
Belediye gelirleri, 1984-97 yılları arasında önemli oranda artış göstermiştir. Batı’daki eğilimlerin de etkisiyle yerel yönetimlere yaklaşımda “etkinlik” ilkesinin öne çıkarılması, belediye uygulamalarında ve mali yapısında da kendini göstermiştir. Bu çerçevede, yerel hizmetlerin yerinde karşılanması ve sorunların yerinde çözümlenmesinin kamuda etkinliği arttıracağı öngörülerek yerel yönetimlere özel bir önem verilmiştir. Yerel yönetimlere verilen önemin bir gereği olarak mali yapının iyileştirilmesinin yanı sıra, 1984 sonrasında belediye sınırları içinde yaşayan nüfusun toplam nüfus içindeki payının giderek artması da, yerel hizmetlerin miktar ve kalite olarak iyileştirilmesini ve yerel yönetimlerin gelirlerinin arttırılmasını zorunlu hale getirmiştir.
Bu çerçevede belediye gelirlerinin GSMH ve genel bütçe içindeki yerinin ortaya konması, verilen önemin saptanması ya da gerçekten verilip verilmediğinin belirlenmesi açısından önem taşımaktadır. 1984-1989 yılları arasında belediye gelirlerinin GSMH’ya oranı, ortalama yaklaşık yüzde 2 civarında; genel bütçe gelirlerine oranı ise ortalama yüzde 15,3 civarında gerçekleşmektedir. Oysa 1965-84 yılları arasında aynı oranların yaklaşık olarak sırasıyla 1,25; 7,3 olduğu göz önüne alınırsa, gelir açısından bu dönemin önceki dönemlere göre oldukça geliştiği, yaklaşık olarak yarı yarıya fark ettiği görülmektedir.
Tablo 1 – Belediye Gelirleri, milyar TL, 1983-1998[16]
Belediye nüfusları ve sayısı da bu sürece paralel olarak artmaya devam etmiştir. Bu çerçevede, belediye nüfusunun toplam nüfus içindeki oranı 1984 yılında yüzde 59,6’dan, 1990’da yüzde 67,3’e çıkarak yaklaşık yüzde 13 artmış ve dönem ortalaması olarak yüzde 63,5 civarında gerçekleşmiştir. Benzer şekilde, 1984 yılında 1.702 olan belediye sayısı, 1989’da 1.774, 1995’te 2802; 1997’de 2836 ve 1999’da da 3.227 olmuştur (DPT, 2001: 40). Belediye nüfusu ve sayısındaki bu artışa karşılık, 1990’lı yıllarda belediye gelirlerinde paralel gelişmeler yaşanmamış, belediyelerde bir gerileme süreci başlamıştır. Bu gerileme bazı belediye gelirlerine ilişkin düzenlemelerle artarak sürmüştür.
Tablo 2 – İl, İlçe, Belediye ve Büyükşehir Belediyeleri Sayıları, 1970-1999[17]
5.1.1. Genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı toplamından belirli oranda verilen pay
Bu dönemde ilk olarak 1981 yılına kadar geçerli olan ve belediyelere çeşitli vergi gelirlerinden değişik miktar ve oranlarda gelir sağlayan finansman yöntemine son verilmiş ve 2/2/1981 tarihli ve 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun ile, değişik devlet vergilerinden, değişik oranlarda sağlanan paylar kaldırılmış, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı toplamından belirli oranda pay verilmesi esası getirilmiştir. Söz konusu Kanun uyarınca % 5 olarak öngörülen genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı toplamı üzerinden belediyelere verilen pay daha sonra 3004 sayılı yasayla % 10,30’a çıkarılmıştır. 1985 yılında yürürlüğe giren 3239 sayılı yasayla, 2380 sayılı yasada değişiklik yapılarak, genel bütçe vergi gelirlerinden yerel yönetimlere verilen paylar, belediyeler için % 10,30’dan 9,25’e, 1986’da da % 8,55’e indirilmiştir. Aynı yasayla bu payın 1986 yılı için % 8,55’e düşürülmesi, 1987 ve izleyen yıllar içinse % 9,25 olarak uygulanması kararlaştırılmıştır. Bu dönemde ayrıca merkezi yönetimin mevcut vergi gelirlerinden nüfus esasına göre verilmekte olan genel bütçe paylarına ek olarak, Büyükşehir belediyelerine o ilde toplanan vergilerden ayrı bir pay verilmesi yoluyla belediyelerin gelirlerinde artış sağlanmıştır.
5.1.2. Öz Gelirleri
Belediyelerin öz gelirleri 26/05/1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda düzenlenen vergiler, harçlar, katılma payları, ücretler, kendilerine ait taşınmazları kiralamak, satmak yoluyla elde ettiği gelirler ve işletme karlarından oluşmaktadır. Bu çerçevede; İlan ve Reklam Vergisi, Eğlence Vergisi, Akaryakıt Tüketim Vergisi, Haberleşme Vergisi, Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi, Yangın ve Sigorta Vergisi, Çevre Temizlik Vergisi, yerel vergileri; Temizleme ve Aydınlatma Harcı, İşgal Harcı, Tatil Günlerinde Çalışma Ruhsatı Harcı, Kaynak Suları Harcı, Tellallık Harcı, Bina İnşaat Harcı gibi gelirler harçları; yol, kanalizasyon ve su tesislerinin yapımına ve harcamalarına katılma da harcamalara katılma payı örneklerini oluşturmuştur. Diğer bir öz gelir türü olan ve 1319 ve sonradan 5239 sayılı Yasalarla düzenlenen Emlak Vergisini toplama yetkisi bu dönemde belediyelere devredilmiş ve belediyelerin söz konusu verginin tahsilatından elde edilen gelirin % 15’ini il özel yönetimi payı aktarması uygulamasına geçilmiştir.
5.1.3. Borçlanma
Türkiye’de belediyeler bu dönemde yerel hizmetleri gerçekleştirmek için içine düştükleri kaynak sıkıntısını gidermede borçlanma denen olağanüstü gelir türüne kullanmaya başlamışlardır. Bu yıllara kadar, ulusal kamu kredilerinden ibaret olan borçlanma, 1985 yılından bu yana kamu kredileri, özel krediler ve dış kredi kullanımı ile çeşitlendirilmiştir. Özel sermaye kaynaklarına ve dış kaynaklara borçlanma asıl olarak belediyelerle ilgilidir; bu tür kaynaklar il özel yönetimleri için çok sınırlı kalmış, köyler için ise söz konusu olmamıştır.
Belediyeler bu dönemde 1580 Sayılı Belediye Kanununun “meclisin müzakere edeceği ve karar vereceği işler” başlıklı 70. maddesinin 5. fıkrası uyarınca borçlanmayı gerçekleştirmiştir. Söz konusu yasa hükmüne göre belediye meclisi borçlanmayı ve borç vermeyi tartışarak karar verme yetkisine sahiptir ve bir belediyenin borçlanması konusunda ilgili madde, tutar, konu, kaynak gibi herhangi bir sınırlama getirmemiştir. Ancak kanunun 71. maddesi, belediye meclisinin söz konusu borçlanmaya ilişkin kararının kesinlik kazanabilmesi için mahalli en büyük mülkiye memurunun onayını arayarak borçlanma konusunda merkezi vesayet denetimini getirmiştir. Ayrıca, 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında KHK’nin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un 18. maddesinin (h) fıkrasında da iç ve dış borçlanmalar ile tahvil ve hisse senedi gelirleri, büyük şehir belediyesi gelirleri arasında sayılmıştır.
Belediyeler bu dönemde 1580 sayılı Kanunun 19. maddesine tahvil çıkararak borçlanma yoluna gitmişlerdir. Tahvil çıkarabilmek için belediye meclisince alınacak kararın, valinin mütalaasından sonra Hazine Müsteşarlığı’nca ve son olarak Başbakan tarafından onaylanması gerekmiştir. Borçlanmanın kaynağına ilişkin bir sınırlamanın yer almaması nedeniyle tahvil çıkararak borçlanma hem dış piyasalardan hem de iç kaynaklardan gerçekleştirilebilmiştir. Ancak bu tür borçlanmada iç finans kaynaklarının yeterli dinamizme kavuşamamış olması nedeniyle dış kaynaklardan borçlanıldığı uygulamada görülmüştür. Nitekim, yurt içi kaynaklardan tahvil çıkararak borçlanma yoluna İstanbul ve Ankara belediyeleri başvurmuşlar ancak tahvillere rağbet olmaması nedeniyle sonuç istendiği şekilde gerçekleşmemiştir. Yurt dışı tahvil ihracı ise ilk defa Ankara Büyükşehir Belediyesince başarılı bir şekilde gerçekleştirilmiştir. 1990 ve 1991 yıllarında Ankara Büyükşehir Belediyesi Alman sermaye piyasasına ve Tokyo sermaye piyasasına tahvil ihraç ederek borçlanmıştır.
1980’li yılların başlarından 1980’li yılların ortalarına kadar İller Bankası, belediyelerin borçlanmalarında önemli görevler üstlenmiştir. Banka bu dönemde belediyelerin başvurduğu tek ulusal kredi mercii konumunda bir tekel durumunda olmuştur. Kamu kredisinde ulusal tekel dönemi 1986 yılında belediyelerin yerli özel sermayeden borçlanması ile ortadan kalkmıştır. 1990’lı yıllarda ise yerli bankalardan borçlanma, İller Bankasından borçlanmanın önüne geçmiştir. 1985-1995 dönemi itibariyle yerli ticari bankalardan borçlanma iller bankasından borçlanmanın iki katını aşmıştır.
Tablo 3 – Belediye Gelirleri, Yüzde olarak[18]
5.2. Belediye Harcamaları Açısından Meydana Gelen Değişiklikler
1980’li yılların başlarından itibaren kentleşmenin hızlanması ve belediye sayısının önemli ölçüde artması, kentlerde başta alt yapı olmak üzere temizlik, ulaşım, sağlık gibi ihtiyaçların artmasına neden olmuş ve bu da belediye harcamalarını genişletmiştir. Belediye harcamaları, bütçe yapısına göre cari, yatırım ve transfer harcamaları olmak üzere üç başlıktan oluşmaktadır. Cari harcamalarda personel; yatırım harcamalarında alt yapı tesisleşme; transfer harcamalarında ise borç geri ödemeleri ağırlıklı gider kalemlerini oluşturmaktadır. Belediye harcamalarından bazıları 1984-2000 yılları arasında genişleme gösterirken, bazıları ise gerilemiştir.
Cari harcamalar, bu süre içinde % 63’lerden % 38’lere gerilemiştir. Bu kalemde ağırlıklı yeri olan personel harcamalarının, toplam harcamalar içindeki payı, 1983 yılında yaklaşık % 44 iken, dönem içinde 1580 sayılı Yasa’nın sınırı olan % 30 düzeyinin altına düşmüş ve dönem sonu olan 2000 yılında toplam harcamaların yaklaşık % 33,5 düzeyinde gerçekleşmiştir. Genel cari harcamaların toplam kamu harcamaları içindeki yeri ise, bu dönem itibariyle ortalama % 46,5 olmuştur.
Ağırlıklı olarak yapı-tesis-büyük onarım giderlerinden oluşan yatırım harcamaları, belediye toplam giderlerinin % 25-30’luk dilimini oluşturmaktadır. Belediyeler dönem boyunca istikrarlı bir makine ve techizat alıcısı olarak etkinlik göstermişlerdir. Genel yatırım harcamalarının toplam kamu harcamalarına oranı da ortalama %8,5 olduğu düşünülürse, bu dönem itibariyle belediyeler, ulusal ekonomiden daha çok yatırımlara girişmişlerdir.
Transfer ve sermaye oluşturma harcamaları, belediye giderleri içinde sürekli ve hızlı büyüyen bir kalem olmaktadır. 1984 yılında yaklaşık % 13’lük bir paya sahipken, 1989 yılında bu oran % 18’e, 1995 yılında % 40’a ve 2000 yılında ise %31’e yükselmiştir. Ortalama yaklaşık olarak % 28 olan belediye transfer harcamalarına karşılık, aynı dönemde genel transfer harcamalarının toplam harcamalara oranı ortalama % 46,5 olmuştur.
Bunlara ek olarak belediyeler, 1998 yılında iç ve dış mali piyasalara yaklaşık 375 trilyon TL büyüklüğünde bir geri ödemesi yapmışlardır. Bu miktar, aynı yıl gerçekleştirilen yatırımın dörtte üçü büyüklüğündedir.
Dolayısıyla belediye harcamaları, 1980’lerin başından itibaren, gelirlerdeki artışlarla paralel olarak, büyük ölçekli yatırımlara yönelme girişimleri sonucu bir genişleme sürecine girmiş ve bu durum birer kamu kuruluşu olan belediyelerin büyümelerine yol açmıştır.
Oysa 1980’li yılların başlarında İngiltere, Almanya, İtalya gibi ülkelerde iktidara gelen yeni sağ hükümetler, 1960’lı yıllardaki refah devleti anlayışı ve onun belediyeciliğe yansıyan yönüne tepki olarak, belediyelerde yapı ve işlev bakımından küçültme stratejileri uygulamışlardır. Türkiye için böyle bir durum söz konusu olmamıştır.
Cumhuriyet sonrası belediyelerin mali yapısı genel olarak değerlendirildiğinde, belediye gelirleri, 1930’lu yıllardan beri düşük tutulmakta ve düzeyi hep merkezi yönetim tarafından belirlenmektedir. 1984 sonrasında önemli bir artış olmuşsa da bu artış, büyük ölçüde öz gelirlerden kaynaklanmayarak, merkezi yönetim gelirlerinden belediyelere bir pay verilmesi biçiminde gerçekleşmiştir. Hiçbir zaman belediyelere, sakinlerini “munzam kesirler” halinde de olsa vergilendirme yetkisi verilmemiştir. Bugün belediyelerin emlak vergilerine esas olacak arsa değerlerini saptama yoluyla vergilerini bir ölçüde de olsa artırma esnekliği bulunmakta, ancak popülist politikalar nedeniyle, belediyeler bu yetkilerini kullanmaya pek yanaşmamaktadırlar.
Tablo 4 – Belediye Harcamaları, milyar TL, 1983-1998[19]
Tablo 5 – Belediye Harcamaları, Yüzde olarak[20]
6. BELEDİYELERİN İSTİHDAM YAPISINDA MEYDANA GELEN DEĞİŞİKLİKLER
Türkiye’de 1980’li yıllardan itibaren, belediyelerin görev alnındaki işlerin ihale edilerek özel sektöre gördürülmesi ve özelleştirilmesi uygulamasına gidilmiştir. Bu konu kalkınma planları ve yıllık programlarda yer almıştır. Uygulanan politika ile belediyelerin işlerini kendileri yapan değil, yaptıran ihaleci kuruluşlara dönüşmesi hedeflenirken; bizzat belediyelerce yürütülecek işlerde de şirketleşme ve fiyatlandırma uygulamaları ile belediyelerin piyasa mekanizmalarına göre çalışan ticari kuruluşlar haline gelmeleri teşvik edilmiştir.[21]
Özelleştirme politikasının yoğunlaşmasıyla birlikte, belediye istihdam yapılarında dönüşümler yaşanmıştır. Bu çerçevede yeni süreçle birlikte, belediyeler, başlıca hizmetlerini ihaleye çıkararak özel şirketlere devretme ve şirket kurma yoluyla, geleneksel hizmet alanlarından çekilmeye ve çalışma tarzı bakımından piyasa sistemine yakınlaşmaya başlamışlardır. İhale edilen hizmet alanları, kent temizliği, çöp toplama-taşıma, su hizmetleri gibi temel belediye hizmetlerinden, kimi belediye içi yönetim işlerine dek geniş bir çeşitlilik göstermektedir.
Bu süreçte ister belediye şirketi, ister hizmeti ihale ile özel sektöre devretme biçiminde olsun, sonuçta belediye içi istihdam olanakları değişmeye ve daralmaya başlamıştır. Buna göre, 1980 sonrasında ve özellikle de 1990’lı yıllardan sonra belediye istihdam yapısında genel olarak; “geçici işçilik” aracılığıyla esnek istihdamın öne çıkması, belediye içi ve dışı istihdam sistemlerinin doğması, belediyelerde bürokrasinin bütünlüğü ve sürekliliğinin kırılması, personel rejimini belirleme mekanizmaları içinde belediyelerin ve belediye çalışanlarının ağırlığının olmaması gibi ilkeler öne çıkmaya başlamıştır.
Bu yeni eğilimlerin çoğunun yeni liberal süreçle yakından ilgili olmasına karşın, hizmetlerin ihale edilmesiyle paralel gelişen “geçici işçilik” durumunun daha da önem kazanması söz konusu olmuştur. Zaman içinde belediyelerin sıkça başvurdukları bu yöntemin gelişimi, 1980 sonrasında farklı bir boyut kazanmıştır. 1980’lerin başlarına kadar, belediye meclisleri tarafından belirlenen işçi sayısı ve niteliğinde, 1983 tarih ve 190 sayılı kadro Kararnamesi ile çeşitliliğe gidilerek, “geçici işçilik” ve “sürekli işçilik” ayrımı yapılmıştır. Kararname ile sürekli işçilerin belirlenme yetkisi belediyelerden alınarak İçişleri Bakanlığına verilmiş; 1991 yılından sonra ise bu hükme geçici işçiler de eklenmek suretiyle, istihdam konusunda merkezi yönetimin yetkileri daha da arttırılmıştır.
1980’li yıllardan sonra belediye istihdam yapısında dikkat çeken diğer bir husus da, belediyelerin istihdam ettikleri personel sayısının yıllara göre artma eğiliminde olmasıdır. Buna göre, Belediye Yasası’nın 17. maddesinde belirtilen % 30’luk sınırlamaya karşın, personel giderlerinin, belediyelerin toplam gelirlerine oranı 1965-2000 arasındaki 35 yıllık dönemde yaklaşık olarak ortalama % 40 civarında; 1980 yılında ise yarısından fazla bir düzeyde gerçekleşmiştir. Batıda yeni liberal politikalarla paralel bir şekilde belediye harcamalarında kısıtlamalara gidilirken, Türkiye’de bu durumun yaşanması dikkat çekici olmaktadır.
7. BELEDİYE YÖNETİMİNDE ALTERNATİF HİZMET SUNMA YÖNTEMLERİNİN ÇEŞİTLENMESİ
Kamu hizmetlerinde verim ve etkinliği arttırmak için girişilen yeni politika arayışlar çerçevesinde devletin ekonomik ve toplumsal hayattaki rolü yeniden tanımlanmaya çalışılırken, klasik hizmet yöntemlerinin değiştirilmesi ya da çeşitlendirilmesi de gündeme gelmiştir. Bu çerçevede kamu hizmetlerinin yürütülmesinde rasyonel işletmecilik esaslarına uyulmasına; alternatif üretim ve dağıtım yöntemlerinin kullanılmasına ağırlık verilmiştir. Türkiye’de ise bu genel eğilime paralel olarak, 1980’lerden sonra kamu hizmeti alanında önemli politika değişiklikleri görülmüş; kamu hizmetlerinin kamu kurumları tarafından yürütülmesi esası, önemli dönüşümlere uğrayarak, bu alanda özel kesimden daha fazla yararlanılması yoluna gidilmiştir.
Yeni süreçte merkezi yönetim kadar, yerel yönetimler ve özellikle de belediyeler de etkin rol oynamışlardır. Bu çerçevede bir yandan 1980’den sonra belediyelerin mali sorunlarını hafifletici bazı yasal düzenlemeler yapılırken; bir yandan da klasik kent hizmetleriyle birlikte, ekonomik ve toplumsal alanda yeni bazı fonksiyonlara yönelmeleri sağlanmaya çalışılmıştır. 1984 yılında, büyük kentlerde belediye hizmetlerindeki etkinliği ve verimliliği arttırmak amacıyla büyükşehir belediyelerinin kurulması, belediye hizmetlerinde alternatif hizmet sunma yöntemlerinin geliştirilmesine de imkan hazırlamıştır. Liberal bir dönemin ürünü olan 3030 sayılı yasa, alternatif yöntemlere yönelimi, yedi farklı hizmet grubu için “yaptırmak”, “kurdurmak” ve “işlettirmek” kavramlarını (Md.6-A) kullanarak ifade etmiştir. Bu çerçevede yeni süreç içinde belediyeler, hizmetleri yürütürken, yeni üretim ve finansman yöntemleri geliştirmeye ve uygulamaya başlamış, işlevleri doğrudan doğruya kendileri yürütmek yerine, alternatif yöntemlere yönelme politikasına ağırlık vermişlerdir.
Belediyelerin elinde bulunan alternatif hizmet yöntemleri; belediye örgütü, yönetimler arası sözleşme ve işbirliği, ihale/sözleşme, imtiyaz, yap-işlet-devret, kupon, gönüllü kuruluşlar, belediye şirketleri, kendi kendine hizmet ve imtiyaz olarak sıralanabilmektedir.
Belediye örgütünde, hizmeti düzenleyen ve yürüten belediyelerdir. Tüketiciler, bu yöntem kullanılarak, yürütülen hizmetlere ilişkin ücreti de belediyeye ödemektedirler.Belediye yönetimi, yürüttüğü hizmetleri “müstakil bütçeli”, “katma bütçeli”, “döner sermayeli” ya da “daire” olarak örgütleyerek yönetmekte; hizmetin önem ve niteliğine göre bu örgüt biçimleri de değişmektedir. Bu tür birimlerin kullanılması, hizmetlerde etkinlik ve verimliliği arttırma isteğinin bir sonucudur. Çünkü, otobüs işletmesi, su ve kanalizasyon işleri gibi bazı hizmetler, yarı özerk bir statüyü gerekli kılmaktadır. Belediye bütçesi dışında ayrı bütçe bulunan işletmeler, özel bir yasa ile kurulmuş olup olmadıklarına göre ikiye ayrılmaktadır. Özel bir yasa ile kurulmuş olanlara, büyükşehir belediyelerinde “su ve kanalizasyon idareleri”, İETT, EGO örnek olarak gösterilebilir. Bunların dışında belediye meclisinin kararıyla kurulan ayrı bütçeli işletmeler de bulunmakta ve bunlar büyük bir çeşitlilik göstermektedir.
1980’lerden sonra piyasaların gelişmesi ve kamu kurumlarının özel işletmelere göre daha az etkin olmaları, alternatif yöntemlerin yanı sıra, özelleştirme uygulamalarını da yaygınlaştırmıştır. Bu çerçevede çeşitli özelleştirme uygulamaları öngörülmüştür.
Bunlardan biri, kamu mülkiyetinde bulunan işletmelerin, özel kişi ya da firmalara satılmasıdır. Diğer bir özelleştirme biçimi, kamunun tekelinde bulunan hizmetlerin özel kesimin rekabetine açılmasıdır (deregülasyon). Üçüncüsü hizmeti özel sektör kuruluşlarına ihale/sözleşme yöntemiyle yaptırma ve böylece kamu hizmetlerinin maliyetini azaltmadır. Dördüncü özelleştirme biçimi, devlet tarafından üretilen mal ve hizmetlerin fiyatlarını maliyetleri karşılayacak şekilde belirlemektedir. Beşinci olarak “kupon” sistemi de özelleştirme biçimleri arasında da yer almaktadır. Yeni liberal anlayışla da iç içe olan bu sistemde kamu yönetimi, hizmeti doğrudan kendisi üretmek yerine, hizmetten yararlanacak olanlara bir satın alma gücü (kupon) sağlamaktadır. Kişiler bu kuponla daha fazla seçme hakkına sahip olarak, tercihlerine uygun hizmeti piyasadan satın almaktadırlar. Son olarak belediyelerde yaygınlaşan “şirketleşme” de bir özelleştirme yöntemidir. Bu sistemde hizmetin işleyişi, kamu hukuku kapsamı dışına çıkarılarak, özel hukuk esaslarına göre sağlanmaktadır.
Dolayısıyla hizmetlerin üretimi ve dağıtımı ile ilgili bu yöntemler, hizmeti düzenleyen, yürüten ve ücret ödeyenler bakımından farklı özellikler göstermektedir. Bunlar, kamunun alternatifi olarak devreye girmekte, çeşitlilik ve tercih genişliliğine imkan sağlamaktadır. Bu yönüyle de yeni liberal süreçte alternatif hizmet yöntemleri, kamunun piyasaya artan ölçüde yakınlaşmasının bir yansıması olarak önem kazanmaktadır.
KAYNAKÇA
Aydınlı, Halil İbrahim, 1980 Sonrası Türk Belediye Sisteminde Yeni Liberal ve Desentralist Eğilimler, Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, (5) 2003/1, s.75.
Eryılmaz, Bilal, Kamu Yönetimi, İstanbul: 2002, s.146-147.
Eryılmaz, Bilal, “Kamu Yönetiminde Değişim,” İkinci Kamu Yönetimi Forumu, Ankara: Hacettepe Üniversitesi Yayınları, Eylül 2004, s.50.
Güler, Birgül Ayman, Yerel Yönetimler, İmge Kitabevi, 3. Baskı, Nisan 2006, s.254-255.
Güler, Birgül Ayman, İkinci Dalga: Siyasal ve Yönetsel Liberalizasyon, http://www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/baguler2dalga.pdf, s.3.
Kartal, Filiz, “Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması Çerçevesinde Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi: Ankara’dan Örnekler,” Çağdaş Yerel Yönetimler, C.9, S.1, s.58-80.
Keleş, Ruşen, Yerinden Yönetim ve Siyaset, 5. Basım, Cem Yayınevi, s.140.
Özer, M. Akif, “Kamu Yönetiminde Kimlik Bunalımı Üzerine Değerlendirmeler,” Sayıştay Dergisi, S.61, s.3.
Saran, Ulvi, “Küresel Değişim Dinamiklerinin Kamu Yönetimi Alanındaki Etkileri,” Türk İdare Dergisi, S.433. Aralık 2001, s.45.
[1] Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, 5. Basım, Cem Yayınevi, s.140.
[2] Bilal Eryılmaz, “Kamu Yönetiminde Değişim,” İkinci Kamu Yönetimi Forumu, Ankara: Hacettepe Üniversitesi Yayınları, Eylül 2004, s.50.
[3] M. Akif Özer, “Kamu Yönetiminde Kimlik Bunalımı Üzerine Değerlendirmeler,” Sayıştay Dergisi, S.61, s.3.
[4] Ulvi Saran, “Küresel Değişim Dinamiklerinin Kamu Yönetimi Alanındaki Etkileri,” Türk İdare Dergisi, S.433. Aralık 2001, s.45.
[5] Birgül Ayman Güler, İkinci Dalga: Siyasal ve Yönetsel Liberalizasyon, http://www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/baguler2dalga.pdf, s.3.
[6] Filiz Kartal, “Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması Çerçevesinde Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi: Ankara’dan Örnekler,” Çağdaş Yerel Yönetimler, C.9, S.1, s.58-80.
[7] Halil İbrahim Aydınlı, 1980 Sonrası Türk Belediye Sisteminde Yeni Liberal ve Desentralist Eğilimler, Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, (5) 2003/1, s.75.
[8] Birgül Ayman Güler, Yerel Yönetimler, İmge Kitabevi, 3. Baskı, Nisan 2006, s.254-255.
[9] Aydınlı, op. cit, s.75-76.
[10] Keleş, op. cit, s.291.
[11] Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetimi, İstanbul: 2002, s.146-147.
[12] Kentsel yerleşmelerin niteliklerine göre yerel yönetim biçimlerinde farklılaşmalara gidilmesi, özellikle metropolitan alanlara özgü yerel yönetim birimleri kurulması ve büyük kent belediye yönetiminin kurulması hususları Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planında (1979-1983) da ifade edilmiştir.
[13] Keleş, op. cit, s.293.
[14] Eryılmaz, loc. cit, s.147.
[15] Aydınlı, op. cit., s.76-77.
[17] Ibid, s.16.
[18] Ibid, s.45.
[19] Ibid, s.51.
[20] Ibid, s.51.
[21] Güler, loc. cit., s.259-260.