Bürokrasi terimi ilk olarak 1745 yılında Vin-cent de Gournay tarafından, büroların kamu yönetiminde artan egemenliğini tanımlamak için kullanılmıştır. Bürokrasi, latince "burrus" ve "kratic" kelimelerinden oluşmuştur. Kın-tie/kratos üstünlük, hakimiyet anlamında olup bürokrasi ofisin, büronun veya makamın üstünlüğünü ifade etmek üzere kullanılmıştır. Nasıl eski Yunanistan'da "demos" halk, "demokrasi" iktidarın halkta olduğu siyasî yapıyı anlatıyorsa, "bürokrasi" de bürolarda çalışanların (bürokratların) iktidara sahip olduğu veya en azından siyasal hayatta Önemli rol oynadıkları bir yönetim biçimini anlatmaktadır.
Bürokrasi olgusunun da bu denli önem kazanması yeni burjuvazi ve ulus devletin ortaya çıkması ile yakından ilgilidir. Batı Avrupa'da yeni oluşan burjuvazi, feodal yapıyı yıkarak daha geniş bir alanda ticarî faaliyette bulunmak İstiyordu. Böylece kilise, senyörlerve kral arasında bölünmüş otorite alanlarının tek bir merkez hiyerarşisinde bütünleşmesi, merkeze bağlı bir bürokratlar sınıfını gerektiriyor veya burjuvazinin isteklerine uygun merkezî yapı, bürokrasi sayesinde mümkün olabiliyordu. Bölünmüş toplumsal yapı, gelişen burjuvazinin ticarî faaliyet ve ihtiyaçlarına cevap veremiyordu. Gelişen burjuvazi ile birlikte eski otorite sahipleri olan senyörlerve kilise gittikçe güç kaybederek dirençleri kırıldı. Bu gelişme sürecinde burjuvazinin isteğine uygun güçlü krallıklar ortaya çıktı. Geniş bir coğrafî alanda rakipsiz otoritelerini kuran krallar emirlerini yerine getirecek olan güvenilir bürokratik yapılr kurmaya başladılar. Ortaya çıkan en önemli bürokratik kurum ulusal savunma ve iç düzenin sağlayıcısı olarak ordu kurumu olmuştur. Ulusal devlet bu sürekli orduları ayakta tutmak ve bazı kamu hizmetlerini gerçekleştirmek için sürekli bir gelir kaynağına ihtiyaç duymuş, vergi sisteminde bir takım reformlara girişmiştir. Bu da meslekî bilgileri yüksek devlet personeli yetiştirilmesi ve güvenilir örgütler kurulmasını gerektirmiştir. Gelişen iç ve dış ticaret, aynî ekonomiden para ekonomisine geçiş sonucu rasyonel hukuk kuralları ihtiyacı doğmuş. Roma hukuku Avrupa'da önem kazanmış ve akademik eğitim görmüş hukukçular bürokraside önemli yer tutmaya başlamıştır. Ayrıca aristokrat soylu sınıfın siyasal iktidarı tekrar ele geçirme çabaları kralları kendilerine bağlı bir memurlar grubu oluşturmaya zorlamıştır. Böylece İdarî görevleri yürütebilmek amacıyla giderek artan sayıda memur görev almıştır. Ortaya çıkan memur görevliler ordusu, demokratikleşmenin gelişmesiyle krala bağlılıktan ulus adına vazife görmeye başlamış, teknolojik ve toplumsal değişmeyle birlikte bu görevliler için iş bölümü ve uzmanlaşma önem kazanmıştır.
Bugün bürokrasi kelimesi değişik anlamlarda kullanılmaktadır. Bu kullanımlara baktığımızda kelimenin, biri nesnel ve tanımlayıcı, diğeri duygusal ve kötüleyici olmak üzere iki anlamda kullanıldığını görmekteyiz. Nesnel anlamda kavram, bir örgütün programlarını gerçekleştirmek İçin kullandığı insan gücü, binalar, yöntem ve otorite sistemini belirtmek için kullanılırken, duygusal anlamda işlerin uzaması, yetkisini kötüye kullanan, kendi çıkarını ön planda tutan asalak bir toplumsal sınıf, kırtasiyecilik, sorumlu tukyüklenmcklen kaçınma anlamında kullanılmaktadır. 1798'de yayımlanan Fransız Akademisi Sözlüğü, 1813 tarihli Alınan Yabancı Terimler sözlüğü, Meydan Lcı-mttsse Ansiklopedisi bu kelimeyi olumsuz anlamda kullanmışlardır. Kelime, anlam olarak, 1- İşlerin yürütülmesinde idarenin gücü ya da etkisi,
2- Memurlar/bürokratlar topluluğu,
3- Devlet örgütüne ya da herhangi bir idarî Örgüte bağlı üyelerin gücü anlamlarını ihtiva etmektedir.
Bugün kelime sosyal bilimlerde "hiyerarşik bir yapı içinde örgütlenmiş, kişisel olmayan genel kurallara ve işleyiş ilkelerine göre çalışan profesyonel görevliler grubu" olarak kabul edilmekte ve günlük kullanımlarda görülen olumsuz anlamı taşımamaktadır. Yukarıda belirtilen olumsuz özellikler ortaya çıktığında da bürokrasinin işleyiş özelliği olarak ele alınıp incelenmektedir.
Bürokrasinin farklı işlevleri üzerinde de durulabilir. Bürokrasinin sosyal bütünleştirme işlevi, üzerinde durulan İlk yönü olmuştur. Uzak habercisi olarak Platon'u gördüğümüz bu yön, toplumu bir filozoflar grubunun yönelmesi ve mülkiyet sahibi olmayan bir görevliler sınıfının varlığı, bu ideal düzen ve istikrar çabalarının ilk işareti olarak görülmektedir. Batı Avrupa'daki tarihsel gelişmeyi yakından izleyen Hegel, bürokrasinin toplumu bütünleştirici fonksiyonu üzerinde düşünerek, toplumsal denge ve ulusal bütünleşmenin sağlanmasında bürokrasiye önemli roller yüklemiştir. Hegel'c göre bürokrasi, sivil toplumun, ayni ticarî sınıfın gözetemediği genel çıkarları gözetecek; yeni rekabetçi ticarî sınıfa, yani sivil topluma karşı rasyonelliğin temsilcisi olacak ve toplumsal çatışmayı önleyecektir. Wittfogel de Oıiental Despotizm adlı çalışmasında bürokrasinin bu bütünleştirme fonksiyonu üzerinde durmuş, Doğu toplumlarında mutlak iktidarın güçlü bir bürokrasi sayesinde kurulduğunu, toplumsal düzen ve dengenin bu sayede sağlandığını belirtmiştir. Aynı doğrultuda Şerif Mardin, Eski Roma, Bizans, Sasani ve Osmanlı toplumlarının sosyal plüraliznıi çözmede "devlet" örgütünü ortaya çıkararak başarı sağladıklarını belirtmiştir. Burada devlet denilen Örgüt, bizim bürokrasi dediğimi/, olguyla çakışmakta ve merkeze bağlı görevlileri ifade etmektedir. Bugün bürokrasi az gelişmiş ülkelerde yeni ulus yaratma ve sosyal plüralizmlerİ Çözme görevlerini önemli ölçüde yerine getirmektedir. Faşist, Nasyonal Sosyalist ve hatta Sosyalist ülkelerin, bürokrasinin bütünleştirmc Fonksiyonundan önemli ölçüde yararlandığı söylenebilir.
Bürokrasiye Hegcl'in tam karşı kutbunda olumsuz tavır Marks'tan gelmiştir. Marks bürokrasiyi evrensel bir sınıf olarak görmemekte, sosyal yapıyla birlikte ele almaktadır. He-gel'in ideal yaklaşımı Marks'ta tersine dönmüştür. Marks bürokrasinin toplumda denge sağlamaktan ziyade hakim sınıfın baskı aracı olduğunu belirtmiştir. Bürokrasi toplumda organik bir yere sahip değildir. Üretim ilişkilerinin bir sonucudur. Sınıflaşmanın kalktığı bir toplumda bürokrasi de kalkacaktır. Marks bürokrasinin muhteva yerine biçimi koyacağına da İşareı etmiştir.
Bürokrasiyi Özerk bir alan ve sistematik olarak ilk İnceleyen Max Webcr olmuştur. We-ber bürokrasi olgusunu bir Örgüt sorunu olarak ele almıştır. Bürokrasinin incelenmesi, anlaşılması ve sınıflandırılmasının örgüt içindeki: 1-İş bölümü,
2- Otoritenin yapısı ve dayanağı,
3- Her görevlinin konumu ve rolü,
4- Görevliler arasındaki ilişkileri düzenleyen kuralların niteliği aracılığıyla sağlanabileceğini belirtmiştir.
Weber üç otorite tipi çizmiştir. Bunlar İdeal tipler olup, otoritenin araçsal olarak kavram-laştırılmasıdır. Bu otorite tiplerine tekabül eden yönetim tipleri vardır. VVeber'in asıl üzerinde durduğu modern gelişmeye en uygun bürokrasi tipinin yasal-rasyoncl bürokrasi olduğudur. Bu bürokrasinin temel özellikleri ise şunlardır.
1- İşbölümü ve uzmanlaşma kaçınılmazdır
. 2- Yönelim kurallarının konuş biçiminin yasal-rasyoncl olduğuna olan inanç, otor-teyi meşru kılar.
3-Hiyerarşİk kademe akılcı ve kişisel olmayan İlkelere göre düzenlenir.
4- Memurlar İşe alınırken liyakat esasına göre alınır ve kullandıı araçlar kendine değil, göreve tahsis edilmiştir. Bürokrasinin temel işlevi hizmet ifa etmek olduğundan siyasal iktidar değişse bile hizmetler aynı şekilde sürdürülecektir. Weber çağdaş sanayi toplumunun gerektirdiği ihtiyaçlara ancak bu şekilde iyi düzenlenmiş, uzmanlaşmış bir bürokrasinin cevap verebileceği kanaatindedir. Bu şekilde örgütlenmenin sanayi toplumunun bir gereği ol-
duğunu, sadece devletin değil büyük sanayi şirketlerinin de bu şekilde örgütlenmesinin kaçınılmaz olduğunu belirtmiştir. Weber bu ya-sal-rasyonel bürokrasiyle ilgili bazı olumsuz gelişmelere de dikkat çekmiştir. İlk olarak tüm toplumun bürokrat [aşabileceği tehlikesine dikkat çekmiştir. Bu, ilişkileri de İçine alan rasyonel mekanik bir dünya hayalı tehlikesidir. Weber statünün iş görmeden daha Öne geçebileceği ve bürokratların kamu çıkarını de-ğil, kendi çıkarlarını ön plana alacakları ve giderek toplumu siyaset dışı bırakmaya çalışacaklarından kuşku duymaktadır.
Weber bürokrasiyi sosyal İlişkiler içinde ele almış, ayrıca Marks'ın yaklaşımına katkı olarak özerk bir alan olarak sistematik bir şekilde inceleyip teorisini kurmakla birlikte konunun İşlevsel olmayan yönleri ve insan ilişkileriyle ilgili yönü zerinde fazla durmamıştır. Bu eleştirileri şu noktalarda toplayabiliriz:
a) Bürokratik yapının hakimiyeti, teknokrasi: Marks bürokrasinin kendini devletin en son amacı olarak göreceğini, muhteva yerine biçim koyacağını belirtmiştir. R.Michels, Bru-no Rizzİ, James Burnham, M.Djilas, Galbra-İth ve Mills bürokrasiyi oligarşik bir egemenlik sistemi olarak gördüler. Djilas Yeni Sınıf adlı eserinde sosyalist ülkelerde bürokrasinin yeni bir yönetici sınıf olarak kapitalistler gibi halkı sömürdüğünü İleri sürmektedir. Burnham da sanayinin gelişmesi, işlerin karmaşıklaşması aşırı bilgi ve uzmanlık istemesi sonucu siyasî ve ekonomik bürokrasinin geliştiğini, siyasî ve ekonomik iktidarın bürokrasinin en üst kademelerindekilere geçtiğini belirtir. Bu Galbraith'in Yeni Endüstri Toplumu adlı çalışmasında "t ckno-strüktür" adını verdiği, Duver-gern'in "teknokrasi" dediği teknokrat sınıfın yönetimidir, bu gelişmeler klasik demokrasi anlayışın güzden geçirilmesini gerekli kılacak niteliktedir.
b) Bürokraside İşlevsel olmayan yönler: Amerikalı Sosyolog Robert Mcrton, Weberci bir yaklaşımla bürokrasinin soyut ve genel düzenlemeler gerektirdiğini kabul ederek, kuralların tarafsız bir şekilde uygulanmasının standart bir davranışla mümkün olduğunu söylemckte ve aracın amacın yerine geçişi olan biçimciliği şöyle açıklamaktadır7: Nasıl bazı dinî ayinlerde davranışın temelinde yatan kural kendi başına bir amaç olarak alınıyorsa, bürokraside de standartlaştırılmış disiplin ve davranışlar amaç niteliği kazanmaktadır. Mer-ton'a göre bir bürokratik örgütü incelediğimizde İdeal model olmak yerine kurallara bağlılığın hem işlevsel olduğu ve örgütsel verimi arttırdığı, hem de işlevsel olmadığı (dış fonksiyonel) ve verimi azalttığı görülebilir. Merton bunun dışında Örgütte işlevsiz yapıların da olduğunu belirtmiştir.
c) Bürokraside insan ilişkileri yönü, grup ve çatışma: Amerikalı sosyolog Melville Dalton bir örgülte örgüt üyelerinin ve örgütsel grupların daha geniş örgütsel amaçların zararına da olsa kendi kişisel çıkarları peşinde koşabileceklerini, güçlerini artırma mücadelesi verebileceklerini ortaya koymuştur. Bu çatışmaların giderek örgütsel yaşamın her alanını etkilediğini, faaliyette bulunanlarca da faaliyetin resmî politikalara uyumlu görünmesinin sağlandığını belirtir. Fransız Sosyolog Crozier örgütsel yapının İç işleyişini daha ayrıntılı olarak açıklamaktadır. Crozier bürokratik yapıda konan genel ve soyut kuralların hiç bir zaman her alanı kapsamadığını, her grubun kendi yetki alanını genişletmeye, bağımsızlığını korumaya ve üst konumdakilerin keyfî müdahalelerinden korunmak İçin mevzuatı ustalıkla kullanmaya çalıştığını belirtmektedir. Bürokraside mevzuattan doğan belirsiz alanların her zaman olduğunu, bu durumun örgütteki meslek grupları arasında çatışma doğurduğunu bclir-lir. Mevzuatla düzenlenmeyen alanı dcncllc-yen grubun stratejik üstünlüğe sahip olduğunu ve Örgütsel ödüllerden büyük pay aldığını belirtir.
d) Diğeryaklaşımlar: Bürokrasiyle ilgili değişik görüşler ortaya konmuştur. Bunlardan örgütsel büyüme ve örgütsel yeteneksizliğin kurumsallaşması yaklaşımı, konunun değişik yönlerine ışık tutacak niteliktedir. Merton örgütlerin başlangıçta amaçlarını etkinlikle ycrİ-nc getirirken, zamanla nötr veya olumsuz işlevler edinebildiklerini göstermiştir, parkin-
son ise buna rağmen Örgütlerin bir büyüme İÇİnde olduklarını, iş yapmaktan ziyade kendi kendileri için genişlediklerini bclritmiştir. Bürokratik örgütlere bu olumsuz yaklaşımlardan bir tanesi Peter Prensibi adı verilen, bürokratik örgütlerin hiyerarşik yapısıyla alay eden ve örgütleri bir beceriksizler yığını olarak tanımlayan çalışmadır. Pcter, Örgütlerde herkesin başarılı olduğu müddetçe ilerlediğini, başarısızlık sınırına gelen kişinin ilerlemesinin durduğunu, dolayısıyla bürokratik Örgütlerde başarısızlığa prim verildiğini belirtir.
Bürokratik yapıların incelenmesinde dikkate değer bir yaklaşım da bürokrasinin niteliklerinin toplumların içinde bulundukları bazı değişkenlerle ne tür ilişki içinde olduğunun incelenmesidir. Bu yaklaşımda toplumun İçinde bulunduğu sosyoekonomik koşullar, toplumların gelişme düzeyleri, tarihî geçmişleri, toplumsal güçler dengesi, toplumun politik tercihi vb. bürokrasinin çevresi olarak incelenmekte ve bürokrasi üzerinde yaptığı etkiler ele alınmakladır.
Az gelişmiş ülkelerde bürokrasi sorunlarını inceleyen Einscnstat, az gelişmiş ülkelerin bürokrasilerinin, gelişmiş ülkelerinkinden farklı olduğunu, onların gelişmiş ülke bürokrasilerini taklit etliklerini, ülkenin yeni bağımsız olması, geçmişte sömürge olması ve eski geleneksel bir devletin devamında kurulması gibi olguların bürokrasinin yapısı ve işleyişi üzerinde önemli etkisi olduğunu ve bu değişkenlerin bürokrasilerde önemli farklılıklar yarattığını belirtmiştir. Dolayısıyla lıcr toplumun tarihî geçmiş ve uygulaması bir bürokratik kültür yaratarak devam etmektedir. Bu yaklaşımda genel olarak, sivil toplum alanının gelişmediği toplumlarda kalkınma çabalarını yürütme, yeni bir ulus yaratma çabalan bürokrasi eliyle sürdürülmekte ve bürokrasi bu toplumlarda gelişmiş ülkelere göre çok daha merkezî bir yer işgal et inektedir. Tarihî geleneği olan ülkelerde de geleneksel bürokratik üslup devam etmektedir. Bu yaklaşım az gelişmiş ülkelerde gelişmiş ülkelere göre bürokrasinin üslubunun daha emredici olmasına dikkat çekmektedir. Ancak bu ülkelerde bürokrasi yeterince farklılaşmış ve uzmanlaşmış değildir.
Günümüzde bürokrasinin iş bölümü ve uzmanlaşma özelliklerine sahip olarak belirli bir hiyerarşik yapı içinde örgütlenmiş, kişisel olmayan, genel kurallara göre İşleri yürüten görevliler olduğu söylenebilir. Artık günümüzde sadece kamu sektörü değil sanayi işletmeleri de büyük bürokratik örgütler olarak belirmektedirler, hicks, serbest bireysel girişimin, ilk aşamasından sonra kurumsallaşarak bürokratik bir örgütle sürdüğünü, kalıcılığın bürokrasi ile mümkün olduğunu Webervârî bir üslupla belirtmektedir. Dolayısıyla bürokrasi XX.-yüzyıl toplumları için kaçınılmaz bir olgudur. Pek çok İnsan, yaşamını belirli bir bürokratik mekanizmanın yönlendirdiği çevrede geçirmektedir. Bu durumun insan zihninde bir takım hoşnutsuzluklar yarattığına Peter L.Ber-ger tarafından işaret edilmiştir. Büyük bürokratik Örgütlere karşı bir başka karşı çıkış da E.F.Schumacher'den gelmiştir. Schumacher, Küçük Güzeldir adlı yapıtında aşırı büyümenin sınırına gelindiğini, etkinliğin ve yenilik yaratma güdüsünün azaldığını belirterek aşın büyümeye karşı daha ufak örgütlenmeleri önermektedir. Crozier de idarenin etkinliğinin insan öğesini de dikkate alarak katı bir akılcılığı geçersiz kılan yöntemlerle yeniden düzenlenmesini önermektedir. Bürokrasinin toplum çıkan yerine kendi çıkarını ön plana alması, giderek toplumu siyaset dışı bırakarak kendini onun yerine koyması tehlikesi ise her zaman mevcuttur. Bugün sorun, bürokrasiyi reddetme değil, bu tür aksaklıkların giderilmesi sorunudur. Bu sorun bugünün ve geleceğin toplumlarını en fazla meşgul edecek sorunlardan biri olarak gözükmektedir.
Osmanlı devletinin yükseldiği yıllarda sivil bürokrasi, yönetici grup içerisinde ikinci planda katmıştır. Bu dönemde yönetici grupta askerî bürokratlar egemendir. XVI.yüzyı1ın so-
nuna kadar süren bu dönemde padişahlık kurumu çok güçlüydü ve bürokrasiyi denetliyordu, yani ona hakimdi. Gerileme dönemindey-se söz konusu yapı önemli değişiklikler geçirmiştir. Çeşitli nedenlerle merkezin gelirlerinde düşmeler olmuştur. Bu durumun sonucu olarak doğrudan vergilendirme yerine iltizam sistemi getirilmiştir. Ayrıca merkezde bürokratları yetiştiren eğitim sistemi (Enderun Mektebi) bozulmuştur. Bunlar ve diğer nedenlerden ötürü merkezde oligarşik bir siyasal sistem gelişmiş, siyasal güç, padişah ile asker, dinî ve sivil bürokratlar arasında paylaşılmaya başlanmıştır. Tanzimat döneminden itibaren sivil bürokrasinin, reform hareketlerinin başını çektiği görülür. Sivil bürokrasi bu dönemde padişahlık kurumu karşısında bir ölçüde hareket özgürlüğü kazanmış, bu özgürlüğü kurumlaştırmaya çalışmıştır. Cumhuriyet Türkiyesi ise padişaha bağlı ve büyük Ölçüde kendi çıkarını düşünen bir bürokrat kadro devralmış, bu nedenle de Cumhuriyet'in kurucuları, temelde biçimsel bir akılcılığa sahip, araç niteliğinde bir bürokrat kadro geliştirmeye çalışmışlardır.
Aytekin YILDIZ Bk. Burjuvazi; Devlet; Ordu; Sosyal Sınıflar.