Günümüz taşra örgütlenmesinin geçmişi 1864 yılında çıkarılan Vilayet Nizamnamesine dek uzanır. Fransız mülki idare sistemini esas alan ve Tanzimat sonrasında genel yönetimin taşra örgütünde gerçekleştirilen en sistemli ve kapsamlı düzenleme niteliğindeki Nizamname ile oluşturulan mülki idare sistemi günümüze kadar çok köklü değişiklikler geçirmemiş, varlığını sürdürmüştür (Ortaylı, 1979: 290 vd.).
Günümüzde mülki idare sistemimizi belirleyen temel yasal metinler; 1982 Anayasası, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu ve 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun dur. Daha önce değindiğimiz gibi Anayasa’nın 126. maddesi merkezi yönetimin kuruluşu bakımından, yetki genişliği ilkesi çerçevesinde “il sistemi”ne dayandığını hükme bağlamıştır. Bununla birlikte yine aynı maddenin son fıkrasında “kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabileceği” de hükme bağlanmaktadır. Dolayısıyla Anayasa, mülki idare sistemi yanında belirli amaçlar doğrultusunda merkezi yönetimin bölge örgütlenmesi oluşturabileceğini de hükme bağlamıştır.
Mülki idare sisteminin idaresi İçişleri Bakanlığı’nca yürütülmektedir. İçişleri Bakanlığı bugünkü biçimine 1983 yılında yapılan düzenleme ile kavuşmuş ve 14 Şubat 1985 tarihinde çıkarılan 3152 sayılı kanunla bu yeni yapıya süreklilik kazandırılmıştır.
İl Yönetimi
İl yönetimi ile ilgili temel yasa 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’dur. Bu yasaya göre Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından coğrafya durumuna, iktisadi şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere; iller ilçelere ve ilçeler de bucaklara bölünmüştür. Görüldüğü gibi Anayasa’nın 126. maddesi sadece illerden söz ederken, İl İdaresi Kanunu il ve onun alt kademeleri olarak ilçe ve bucakları saymıştır. Yine aynı Yasa’nın ikinci maddesi, illerin kurulması, kaldırılması, merkezlerinin belirtilmesi ve adlarının değiştirilmesinin yasa ile olması zorunluluğunu getirmektedir. İl sayısı sürekli değişme göstermiştir. Cumhuriyet kurulduğunda 74, 1957-1989 yılları arasında 67, günümüzde ise 81’dir (Sanal, 2000: 38 vd).
Vali, “il genel yönetiminin başı ve mercii”dir (5442/4). Vali, “ilde devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her bakanın temsilcisi ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla valiler, ilin genel idaresinden her bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, bakanlıklarına ait işleri için valilere re’sen emir ve talimat verirler” (5442/9).
Vali, adli ve askeri kuruluşlar hariç, bakanlıkların ve tüzel kişiliğe sahip genel müdürlüklerin il örgütlerinde çalışan bütün memur ve hizmetlilerinin en büyük amiridir (5442/13). Bu düzenlemeler de ortaya koymaktadır ki vali, merkez tarafından taşrada kurulmuş bulunan il genel yönetiminin başına atanan, yürütmenin taşradaki en büyük ve en yetkili görevlisidir. Vali, eşgüdüm ve planlama gibi yönetsel, asayiş, ekonomik ve toplumsal kalkınma gibi çok sayıda alanda yasalarca kendisine verilmiş 1000’in üzerinde görevi olan “genel yöneticiliğin en tipik örneklerinden biridir” (Karasu, 2002:124).
22.02.2005 tarih ve 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’na kadar vali aynı zamanda bir yerel yönetim birimi olan il özel idaresinin de başı idi. Bu yeni yasa ile valinin bu yetkisi kaldırılmıştır. Dolayısıyla Cumhuriyetten sonra 2005 yılına kadar ikili bir rolü olan vali “merkezi yönetim ile yerel yönetim arasında her türlü iletişimi ve dengeyi sağlamak” gibi önemli bir işlevi de yerine getirmiştir.
Mülki idare sisteminde en çok tartışılan konulardan biri vali atamalarıdır. Vali atamaları, 1700 sayılı yasanın 5. maddesinde ve İl İdaresi Kanunun un 6. maddesinde belirtildiği gibi “İçişleri Bakanı’nın teklifi, Bakanlar Kurulu’nun kararı ve Cumhurbaşkanının onayı” ile gerçekleşmektedir. Atamaya dayanak olan temel düzenleme 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 5961. maddelerinde düzenlenen ‘istisnai memurluk’tur. Buna göre hükümetler, mülki idare amiri olmasa bile kendi güvendikleri kişileri vali olarak atama yetkisine sahiptirler. Fakat hemen belirtelim ki yapılan araştırmalar, kaymakamlık gibi valiliğin de hükümetler tarafından bir kariyer mesleği olarak algılandığını, bir başka deyişle, valilerin büyük oranda kaymakamlar arasından seçildiğini ortaya koymaktadır. Örneğin, 1990-2001 yılları arasında yapılan vali atamalarında meslek dışından atananların oranı % 5’in altındadır (Karasu, 2002:132).
İl yönetiminde vali dışında, ilde yer alan genel yönetim kuruluşlarının (yani taşra örgütlerinin) yöneticileri ve il yönetim kurulu yer almaktadır. 3046 sayılı yasanın öngördüğü biçimiyle bakanlıklar ihtiyaca göre ilde örgütler oluşturabilir. Örneğin, taşrada İçişleri Bakanlığının İl Emniyet Müdürlükleri, Milli Eğitim Bakanlığı’nın İl Milli Eğitim Müdürlükleri ya da Sağlık Bakanlığı’nın İl Sağlık Müdürlükleri vardır. Bu müdürlüklerin başında il müdürleri yer almaktadır. İl müdürleri, doğrudan doğruya bağlı bulundukları bakanlıkla ilişkiye girmezler. Merkez ile bütün yazışmalar ilde bütün bakanlıkların tek tek temsilcisi olan valilikler aracılığıyla gerçekleşir. İl müdürleri, valinin yönetimi altında çalışırlar; valiye karşı sorumludurlar.
İl yönetim kurulu, valinin başkanlığı altında İl İdaresi Kanunu’nda sayılı olan il müdürlerinden oluşmaktadır. İl yönetim kurulu ilin yönetimi konusunda valiye yardımcı olur. Vali, il yönetim kuruluna başkanlık etmek üzere bir vali yardımcısını görevlendirebilir.
İlçe Yönetimi
İller gibi ilçelerin de yasa ile Kurulması zorunludur. İlçe örgütlenmesinin başı Kaymakamdır. Kaymakam, valinin gözetimi altında çalışır. İlçenin genel yönetiminden sorumludur. Kaymakamların statüsü, hukuki durumları, görev ve yetkileri 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nda ayrıntılı bir biçimde düzenlenmiştir. Bu yasanın 27. maddesine göre “İlçe genel idaresinin başı ve mercii kaymakamdır. Kaymakam, ilçede Hükümetin temsilcisidir. İlçenin genel idaresinden kaymakam sorumludur…” Görüldüğü gibi bu yasaya göre devlet örgütünün ilçe düzeyindeki en üst yöneticisi olan kaymakam, ilde devletin temsilcisi olan validen farklı olarak ilçede hükümetin temsilcisidir.
Mülki idare amirliğinin temel taşı olan kaymakamlık bir meslek memurluğudur. Başka bir deyişle kaymakamlık, özel bir statü ile de düzenlenen bir kariyer olması nedeniyle “istisnai memurluk” olan validen farklı olarak, “görev istikrarı, yükselme, disiplin güvenliği ve emeklilik haklarından yararlanan tam bir devlet memurudur” (Duran, 1982:7).
İlde olduğu gibi ilçede de ilçe yönetim kurulu vardır. Bakanlıklar illerde olduğu gibi ilçelerde de müdürlüklere sahiptir. İlçe müdürlüklerinin başındaki yöneticiler ilçe yönetim kurulunu oluştururlar; kaymakama karşı sorumludurlar. Kurul, ilçe idaresinde kaymakama yardımcı olur.
Bucak Yönetimi
İl İdaresi Kanunu’na göre ilçenin alt kademesi olan bucak yönetiminin kurulması, kaldırılması, merkezinin belirtilmesi, adlarının değiştirilmesi bir köyün veya kasabanın veya bucağın başka bir il ve ilçeye bağlanması, değiştirilmesi İçişleri Bakanlığı’nın kararı ve Cumhurbaşkanının onayı ile gerçekleşmektedir. Bu açıdan il ve ilçelerden farklılaşmaktadır. Bucak yönetimini bucak müdürü ve bucak meclisi oluşturmaktadır. Yasalarda bulunmakla birlikte bucaklar giderek işlevsizleşmiş, birçoğu giderek ilçe yönetimine dönüştürülerek ortadan kalkmıştır.
Bölgesel Örgütler
Türk kamu örgütlenmesinde bölgesel örgütler anayasal açıdan ilk olarak 1961 Anayasası ile düzenlenmiştir: “Belli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla, birden çok ili içine alan çevrede, bu hizmetler için, yetki genişliğine sahip kuruluşlar meydana getirilebilir” (Madde 116). Fakat belirtmek gerekir ki Anayasada düzenlenmemiş olmakla birlikte çok sayıda bölgesel örgütün 1924 Anayasası döneminde kurulduğu görülmektedir. Bir başka deyişle yönetim yapımızda önce bölgesel örgütlerin oluştuğu, anayasal düzenlemenin ise daha sonra geldiği söylenebilir. 1982 Anayasası’ndaki bölgesel örgütler ile ilgili “kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabileceği” biçimindeki hüküm 1961 Anayasası’ndaki düzenlemeye benzemektedir. İki düzenleme arasındaki farklılık, 1961 Anayasasındaki düzenlemede bölgesel örgütlerin “yetki genişliğine sahip” kuruluşlar olarak tanımlanmasıdır. 1982 Anayasası’nda yetki genişliği, sadece illerin yönetimi için öngörülmüştür.
En yaygın olarak örgütlenen bölgesel örgütler arasında Karayolları Genel Müdürlüğü ve Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü’nü sayabiliriz. Bazı dönemlerde “kamu hizmetinin bir gereği olmadığı halde” siyasal nedenlerle bölge kuruluşlarının sayısı çok artmıştır. Örneğin, bir ilin sınırları içinde 18 bölge kuruluşunun hizmet verdiği görülmüştür. Bölge kuruluşlarının ortaya çıkmasının ve yaygınlaşmasının temel nedenlerinden biri valinin denetiminden kurtulmaktır.
İl sisteminden kopuş yaşanmasına neden olan bu düzenlemeler ile bölge adeta yeni bir mülki idare kademesi haline dönüşmüştür (Emre, 2002:319 vd.; Eryılmaz, 2003:108). Fakat son dönemlerde kamu örgütlenmesinde yaşanan sorunlar nedeniyle çok sayıda bölge örgütü kaldırılmıştır. Son olarak yine bölge düzeyinde örgütlenen Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü 13.01.2005 tarih ve 5286 sayılı Yasa ile kaldırılmış, bu kurumun işlevleri büyük ölçüde il özel idarelerine devredilmiştir.