संघीयता कार्यान्वयनका राजनीतिक आयाम
नेपाल संघीय शासन प्रणालीको प्रारम्भिक चरणमा छ । संघीयता कार्यान्वयनको समग्र गति निकै सुस्त छ । संघीय प्रणालीको बुझाइमा समेत अलमल देखिन्छ । संघीय शासन प्रणालीका राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय पाटाहरू हुन्छन् जसको सिलसिलाबद्ध र एकीकृत प्रयासबाट संघीय प्रणालीको कार्यान्वयन प्रभावकारी हुन सक्छ ।
नेपाल संघीय शासन प्रणालीको प्रारम्भिक चरणमा छ । संघीयता कार्यान्वयनको समग्र गति निकै सुस्त छ । संघीय प्रणालीको बुझाइमा समेत अलमल देखिन्छ । संघीय शासन प्रणालीका राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय पाटाहरू हुन्छन् जसको सिलसिलाबद्ध र एकीकृत प्रयासबाट संघीय प्रणालीको कार्यान्वयन प्रभावकारी हुन सक्छ ।यो आलेख संघीय शासन प्रणाली कार्यान्वयनमा अग्रणी रूपमा रहेको राजनीतिक पाटोको लेखाजोखामा केन्द्रित छ ।राजनीतिक संघीयतासंघीयता कार्यान्वयन मूलत: राजनीतिक मुद्दा हो । संघीयताको आधारभूत सिद्धान्त भनेको राज्यको शक्ति र अधिकारलाई एउटै ठाउँमा केन्द्रित नगरी राज्यका विभिन्न संरचनाहरूमा आदर्शतम बाँडफाँट गरिने मान्यता हो । राज्यसत्ता र शक्तिको वितरण तथा अधिकारको बाँडफाँट राजनीतिक प्रतिबद्धताबाट सृजित हुन्छ । मुलुकको नेतृत्व र संविधानले दिएको अधिकारको अभ्यास तीनै तहका निर्वाचित प्रतिनिधिहरूबाटै हुने हो । वित्तीय र प्रशासनिक पाटोलाई मार्गनिर्देशित गर्ने, समन्वय र प्रभावकारी बनाउने जिम्मेवारी पनि अन्तत: राजनीतिक क्षेत्रमा नै रहन्छ । राजनीतिक नेतृत्वले नै प्रशासन र वित्तीय प्रणाली सम्बन्धी विधि र प्रणालीको स्थापना गर्छ । यसैले संविधान कार्यान्वयनको मूल विषय नै राजनीतिक पक्षसँग जोडिएको हुन्छ, राजनीतिक क्षेत्रले नै संघीयता कार्यान्वयनका प्रक्रियालाई नेतृत्व र निर्देशित गर्छ ।राजनीतिक संघीयतामा मूलत: (क) संविधान अनुसार राज्यको पुन:संरचना, (ख) निर्वाचित निकायहरूको स्थापना र क्रियाशीलता, (ग) विधि र प्रक्रियाको स्थापना, (घ) अन्तरतह समन्वय र विवाद व्यवस्थापन, (ङ) संघीय ढाँचामा राजनीतिक दलको संरचना निर्माणजस्ता मुख्यमुख्य विषयहरू पर्छन् ।कार्यान्वयन अवस्था नेपालले संघीय प्रणालीको कार्यान्वयनमा राजनीतिक पाटोमा सम्पादित मुख्यमुख्य कार्यहरू यस प्रकार छन्- संविधानअनुसार राज्यको पुन:संरचना : नेपालको संविधान अनुसार राज्यको पुन:संरचनाको कार्य सम्पन्न भएको छ । मुलुकमा तीन तहका सरकारका संरचनाहरू गठन भएका छन्, जस अनुसार संघका अलावा ७ प्रदेश, ७७ जिल्ला, ७५३ स्थानीय तह, यस अन्तर्गत ६,७४३ वडा कार्यालयहरूको संरचना स्थापना भएको छ । निर्वाचित निकायको स्थापना र क्रियाशीलता : संविधान अनुसार निर्वाचनबाट तीनै तहका व्यवस्थापिकाको निर्माण, सरकार गठन भई क्रियाशील भएका छन् । संवैधानिक संरचना अनुरूप, राज्यका तीनै तहबाट संघीयताको अभ्यास भइरहेको छ । नागरिकलाई राज्यका तीनै तहमा नेतृत्व चयन, परीक्षण र मूल्यांकन गर्ने अवसर प्राप्त भएको छ । जनताको घरदैलोको सरकारका रूपमा स्थानीय तहको दरिलो उपस्थिति देखिएको छ ।विधि र प्रक्रियाको स्थापना : संविधान कार्यान्वयनका लागि करिब ११० वटा विषयमा संघीय, करिब २२ वटा विषयमा प्रदेश र करिब ६ (अत्यावश्यक) वटा विषयमा स्थानीय तहका कानुनको तर्जुमा गर्नुपर्ने गरी पहिचान भएको थियो । यस्तै, मौजुदा ३१५ भन्दा बढी ऐन तथा करिब २७० को संख्यामा रहेका नियमावलीहरूलाई समेत संविधान अनुकूल बनाउनुपर्ने (कानुन न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालय, २०७३) भनी पहिचान भएको थियो । यीमध्ये हालसम्म संघीय ऐन ३४०, प्रदेश कानुन २१३ (मलेप प्रतिवेदन,२०७७) र औसतमा दर्जनभन्दा बढी स्थानीय कानुनहरू बनेका छन् । यसै गरी धेरै पुराना कानुन संविधानअनुकूल बनाउने कार्य पनि भइरहेका छन् । मौलिक हक कार्यान्वयन तथा अन्य केही आधारशिला कानुनहरूको निर्माण भएको छ । प्रदेश र स्थानीय संघीय मापदण्डका आधारमा प्रशस्त विधि–प्रणालीहरू निर्माण भएका छन् ।समन्वय र विवाद व्यवस्थापन : संविधानले अन्तरतह समन्वयका लागि अन्तरप्रदेश परिषद्को व्यवस्था गरेको छ । अन्तरसरकारी वित्त परिषद्, राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्जस्ता संरचनाहरूको व्यवस्था गरेको छ । जिल्लाभित्र समन्वयकारी भूमिकामा जिल्ला समन्वय समिति छ । यसै गरी संघीय एकाइका व्यवस्थापिकाहरूबीच सामञ्जस्यका लागि सहकार्य हुने व्यवस्थासमेत कानुनले गरेको छ । विवादका कतिपय विषयमा संवैधानिक बेन्चसमक्ष मुद्दाहरू प्रस्तुत भइरहेका छन् ।संघीय ढाँचामा राजनीतिक दलको संरचना : मुख्य राजनीतिक दलका संगठनहरूसमेत संघीयताअनुकूल पुन:संरचित भएका छन् । संघ, प्रदेश, स्थानीय तह र कतिपय राजनीतिक दलले त वडा तहसम्मै संरचनाहरू निर्माण गरेका छन् ।समस्यासंघीयता कार्यान्वयनको राजनीतिक आयाममा निम्न प्रमुख समस्याहरू देखिएका छन्–राजनीतिक स्वामित्वको कमी : संघीयताको कार्यान्वयनमा राजनीतिक दलहरूको नेतृत्वदायी भूमिका रहन्छ । तर राजनीतिक दलहरूले लिनुपर्नेजति स्वामित्व ग्रहण नगरेको अवस्था छ । राजनीतिक दलभित्र संघ बलियो बनाउने, कुनै अधिकार हस्तान्तरण गर्नुपरेमा स्थानीय तहमा पुर्‍याउन चाहने र संघीयताको पहिचान नै प्रदेश भएकाले प्रदेश मजबुत बनाउनुपर्छ भन्ने दुई धार (स्कुल अफ थट) का बीच अन्तरसंघर्ष प्रस्ट देख्न सकिन्छ । संघीय प्रणालीका लागि आन्दोलन र वकालत गर्ने दलहरूको राजनीतिक उपस्थिति कमजोर र आवाज मलिन छ ।प्रदेशको अप्रभावकारिता : प्रदेश आफैंमा नयाँ संरचना भएकाले राजनीतिक र वित्तीय दुवै हिसाबले कमजोर रहँदा संघीयता कार्यान्वयनमा यसको भूमिका फैलिन सकेको छैन, कार्यसम्पादनबाट पनि ‘प्रदेश सरकार’ ले खासै पहिचान दिन सकेको छैन । संविधानमा उल्लिखित प्रदेशका २१ वटा एकल अधिकारमध्ये अरूको क्षेत्राधिकारसँग नखप्टिएका ९ वटा मात्र छन्Ù बाँकी अरू कि केन्द्रको क्षेत्राधिकारभित्र छन् कि त केन्द्र र प्रदेशको साझा अधिकारमा छन्, स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रमा दोहोरिएका छन् ।ठूलो संख्याका मन्त्रालय र मन्त्री, अनावश्यक राजनीतिक नियुक्तिहरू, सवारीसाधनको भेल, विकास तथा सेवा प्रवाहमा अनुभूत प्रयासको कमीले प्रदेश तह फजुलखर्चीको पर्यायका रूपमा प्रतिविम्बित हुन थालेको छ । यो समग्र परिवेशले ‘प्रदेश’ संघीयता नरुचाउनेहरूको पहिलो निसाना बन्न पुगेको छ । दलहरूले प्रदेश र जिल्ला समन्वय समितिलाई मध्यम तहका कार्यकर्ता थन्क्याउने स्थलका रूपमा प्रयोग गरिरहेका छन् ।केन्द्रीकृत मानसिकता : जतिसुकै राजनीतिक आदर्शका नारा दिए पनि दलहरूमा सत्ताप्राप्तिसँगै केन्द्रीकृत मानसिकता हावी हुने प्रवृत्ति देख्न सकिन्छ । विगतमा विकेन्द्रीकरणका माध्यमबाट सीमित शक्ति निक्षेपणमा अवरोध गर्ने एउटा सशक्त वर्गलाई संघीय शासन प्रणाली त्यसै पनि रुचिकर छैन ।अधिकारको दोहोरोपन : संविधानको अधिकारसूची अन्तर्गत साझा अधिकारहरू विभिन्न तहका एकल अधिकारसँग दोहोरिएका छन् । साझा अधिकारबारे स्पष्ट हुने गरी कानुन बन्न सकेको छैन । लामो एकात्मक शासन प्रणालीमा जारी भएका कतिपय कानुनहरू अझै पनि संघीय प्रणालीअनुकूल हुन सकेका छैनन् ।संविधानले तीनै तहका सरकारहरूलाई दिइएका अधिकारहरू कार्यान्वयन गर्दा संविधानसँग नबाझिने गरी र साझा अधिकारको हकमा एकअर्को तहको एकल अधिकारमा असर नपर्ने गरी कानुन बनाउने व्यवस्था गरेको छ । तर संविधान जारी भएपश्चात् तर्जुमा भएका दर्जनौं कानुनसमेत प्रदेश र स्थानीय तहको संवैधानिक अधिकारसँग बाझिएका छन् । हालै गाउँ विकास समिति राष्ट्रिय महासंघले विगत ५ वर्षको अवधिमा निर्माण भएका कानुनहरू सम्बन्धी अध्ययनले संघ र प्रदेशबाट तर्जुमा भएका दर्जनौं कानुनले स्थानीय तहको संवैधानिक अधिकार संकुचन गरेको देखिएको छ । कतिपय कानुन बने पनि राजनीतिक इच्छाशक्तिका कारण कार्यान्वयनमा आउन सकेका छैनन् । प्रहरी समायोजन सम्बन्धी ऐन बनेर पनि कार्यान्वयन हुन सकेको छैन । कतिपय ऐनहरू (मौलिक हक, अन्तरतह समन्वय आदि) तर्जुमा भएको लामो समय व्यतीत हुँदासम्म पनि नियमावली नबन्दा कार्यान्वयनमा आउन सकेका छैनन् ।संघीयताका आयामहरूको व्यवस्थित र सिलसिलाबद्ध कार्यान्वयन : संघीय प्रणालीलाई दिगो र दरिलो बनाउन राजनीतिक संघीयतासँगै वित्तीय र प्रशासनिक संघीयता सन्तुलित ढंगले अगाडि बढ्नुपर्छ तर हालसम्मको अनुभव हेर्दा राजनीतिक संघीयताको तुलनामा अरू पाटाहरू अघि बढ्न सकेका छैनन् जसले गर्दा असन्तुष्टिहरू बढ्दै गएको देखिन्छ ।आगामी कार्यदिशाविभिन्न राजनीतिक प्रणालीको अभ्यासमा मुलुकले धेरै समय व्यतीत गरिसकेको छ । जनताले चुनेको संविधानसभाले जारी गरेको संविधानको सफल कार्यान्वयन गर्न यस अवधिको संघीय अभ्यासको मूल्यांकन गरी कमीकमजोरी सच्याउँदै संघीय प्रणालीलाई सबल बनाउनुपर्ने हुन्छ । संघीय प्रणाली खास गरी राजनीतिक संघीयताको कार्यान्वयन प्रभावकारी बनाउन निम्न प्रयास आवश्यक देखिन्छ-संघीयता कार्यान्वयन कार्ययोजना निर्माण : संघीयता कार्यान्वयनको हालसम्मको अवस्था र प्रगतिको समीक्षा गरी सम्पादन गर्न बाँकी कामहरूका लागि कार्यान्वयन कार्ययोजना बनाएर समयबद्ध र सिलसिलेवार ढंगले अघि बढ्न आवश्यक हुन्छ । कतिपय मुलुकले संघीयता अवलम्बनसँगसँगै यस्तो कार्यान्वयन कार्ययोजना बनाएर संसदीय निगरानीमा अनुगमन गर्ने गरेका उदाहरण छन् ।निर्वाचन प्रणालीमा सुधार : संघीय प्रणालीको सफलताका लागि निर्वाचन प्रणालीमा सुधार जरुरी छ । अहिलेको जस्तो निकै खर्चिलो चुनावले जनमतलाई धनमतले निर्देशित गर्ने र जनताले सही प्रतिनिधि छान्न कठिन हुने गर्छ । निर्वाचन प्रणालीमा सुधारका साथै निर्वाचन आयोगले कठोर निर्णय क्षमता प्रदर्शन गर्न जरुरी छ ।बाझिएको कार्यक्षेत्र : संविधानमै दोहोरिएको कार्यक्षेत्रका विषयमा संवैधानिक स्पष्टता आवश्यक देखिन्छ । साझा अधिकार सम्बन्धी कानुन तर्जुमाका साथै कार्यविस्तृतीकरण (अनबन्डलिङ) को पुनरवलोकन र अद्यावधिक गरी कानुन बनाउँदा यसलाई आधार लिनुपर्ने व्यवस्था गर्न सकेमा समस्या किनारा लगाउन सहज हुने थियो ।कानुनमा सुधार : सरकारका तहहरूको कार्यक्षेत्रमा स्पष्टता संघीय प्रणालीको सफलतामा महत्त्वपूर्ण हुन्छ । लामो एकात्मक शासन प्रणालीमा जारी भएका कतिपय कानुनमध्ये संघीय प्रणालीअनुकूल बनाउन बाँकी कानुनहरूमा शीघ्र सुधार आवश्यक छ । संविधान जारी भएपश्चात् तर्जुमा एकअर्को तहको संवैधानिक अधिकार एवं कार्यक्षेत्र बाझिने कानुनहरू संशोधन गर्न जरुरी छ ।लक्षित वर्गसम्म समावेशिताको लाभ : संघीयताको महत्त्वपूर्ण उपलब्धिका रूपमा समावेशितालाई लिने गरिएको छ । समावेशिताको लाभ ‘सम्भ्रान्त/तरमारा वर्ग’ ले प्राप्त गरेको भनी आलोचना पनि उत्तिकै छ । यसैले समावेशिताको लाभ सीमान्तीकृत लक्षित समूहसम्म पुर्‍याउन गर्नुपर्ने सुधारका सम्बन्धमा पनि काम हुनुपर्छ ।संवैधानिक आयोगको समीक्षा : समावेशिताका क्षेत्रमा काम गर्ने केही संवैधानिक आयोगहरूको भूमिका दस वर्षमा पुनरवलोकन गर्ने संवैधानिक प्रावधान रहेकामा अब तीन वर्ष मात्र बाँकी छ । अत: समावेशितामा हस्तक्षेपकारी र सशक्त भूमिका निर्वाह गर्न सक्ने गरी विद्यमान आयोगहरूको संख्या र कार्यदायरामा छलफल चलाउनुपर्छ ।प्रदेश भूमिकाको सबलीकरण : संविधान अनुसार राज्यको पुन:संरचना भई तीनै तहका सरकारको पुन:संरचना गरिएको भए पनि अभ्यासको हिसाबले संघीयताले निम्त्याएको प्रदेशको संरचना नितान्त नयाँ अभ्यास हो तर यो संरचनाले नै आफ्नो अस्तित्व प्रभावकारी रूपमा स्थापित गर्न सकेको छैन । त्यसकारण यसको भूमिका सबल बनाउँदै प्रभावकारिता बढाउन आवश्यक छ ।क्षमता विकास : जननिर्वाचित प्रतिनिधिहरूलाई आफ्नो भूमिका र संवैधानिक तथा कानुनी दायित्वबारे राम्रो बोध एवं राजनीतिक दलहरूमा संघीयताप्रतिको बुझाइमा प्रस्टता र कार्यान्वयनमा प्रतिबद्धता आवश्यक हुन्छ । जनप्रतिनिधि सशक्त नभएसम्म जनउत्तरदायित्व निर्वाह गर्न पनि कठिन हुन्छ । यसै गरी समावेशी प्रणालीबाट प्रतिनिधित्व गर्ने जनप्रतिनिधिहरू खास गरी प्रदेश र स्थानीय तहका जनप्रतिनिधि (महिला, दलित र अल्पसंख्यकहरू) को क्षमता अभिवृद्धि नभएसम्म समावेशिताले सार्थकता पाउन सक्दैन । यसैले लक्षित जनप्रतिनिधिहरूको क्षमता विकासमा थप प्रयास र लगानी आवश्यक छ ।अन्तरतह समन्वय संयन्त्रको क्रियाशीलता : संविधान संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने भएकाले तीनै तहका सरकारहरू एकअर्काका परिपूरक हुन् । यसैले अन्तरप्रदेश परिषद्, राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्, राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगजस्ता समन्वयकारी निकायहरूको भूमिकालाई प्रभावकारी बनाउन जरुरी हुन्छ । अन्तरतह समन्वय सम्बन्धी संरचनाहरूको बैठक नियमित गर्ने, यसका समिति र विशेष समिति क्रियाशील गरी समन्वयद्वारा समस्या समाधानतर्फ अभिमुख गरिनुपर्छ ।विधायिकी क्रियाशीलता : संघीयता कार्यान्वयनको मुख्य जिम्मेवारी सरकारको हो । सरकार विधायिकाप्रति जवाफदेह हुन्छ । यसैले संघीयता कार्यान्वयनमा विधायिकाको पनि उत्तिकै जिम्मेवारी हुन्छ । संघीयता कार्यान्वयनको निगरानी गरी कार्यान्वयन पक्षलाई चुस्त पार्न र संघीय प्रणालीलाई लिकमा राख्न स्थायी सदनका नाताले राष्ट्रिय सभाका अध्यक्षको संयोजकत्वमा संसद्का दुवै सदनको प्रतिनिधित्व हुने गरी ‘अधिकारसम्पन्न संघीयता कार्यान्वयन तथा निगरानी समिति’ को गठन गर्न उचित हुन्छ ।निष्कर्षनेपालले अनेकौं आरोह–अवरोह र लामो एकात्मक शासन प्रणालीपश्चात् संघीय प्रणालीको अवलम्बन गरेको छ । मुलुकको दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिका लागि संघीयतालाई सफल पार्नुको विकल्प छैन ।संघीयता कार्यान्वयनको नेतृत्व राजनीतिक तहबाटै हुनुपर्दछ । राजनीतिक दलहरूका गतिविधि र सरकारका क्रियाकलापमा संघीयताप्रतिको प्रतिबद्धता झल्किनुपर्छ । विगतका अनुभवबाट पाठ सिक्दै व्यवस्थित कार्ययोजना लिएर संविधानको व्यवस्था अनुसार संघीय प्रणालीको कार्यान्वयनमा दृढताका साथ अघि बढ्नु आजको आवश्यकता हो ।भट्टराई पूर्वसचिव हुन् । 