अध्यादेश अर्थात् लोकतन्त्रको उपहास
बेलायती राजनीतिशास्त्री लर्ड एक्टनले दाबी गरेका थिए, ‘शक्तिले भ्रष्ट बनाउँछ, पूर्ण शक्तिले पूर्ण रूपमा भ्रष्ट बनाउँछ ।’ संसदीय प्रणालीमा कानुन बनाउनु कार्यपालिका र व्यवस्थापिकाको साझा अभ्यास हो । सामान्यतया कानुन बनाउनका लागि प्रस्ताव मन्त्रिपरिषद्बाट आउँछ ।
बेलायती राजनीतिशास्त्री लर्ड एक्टनले दाबी गरेका थिए, ‘शक्तिले भ्रष्ट बनाउँछ, पूर्ण शक्तिले पूर्ण रूपमा भ्रष्ट बनाउँछ ।’ संसदीय प्रणालीमा कानुन बनाउनु कार्यपालिका र व्यवस्थापिकाको साझा अभ्यास हो । सामान्यतया कानुन बनाउनका लागि प्रस्ताव मन्त्रिपरिषद्बाट आउँछ ।कानुन आवश्यक रहेको मन्त्रिपरिषद्ले निर्णय गरे बाह्य परामर्शसहित विधेयकको मस्यौदा तयार गरिन्छ । दुई सदनमा पेस भएपछि विधेयक धेरै पटक ‘रिडिङ’ हुन्छ, समितिको सुनुवाइ र संशोधन हुँदै जान्छ । अन्तिम मस्यौदामा बहस र मतदान हुन्छ । संसद्का दुवै सदनबाट आवश्यक बहुमतसहित पारित भएको विधेयक राष्ट्रपतिसमक्ष प्रमाणीकरणका लागि पठाइन्छ, त्यसपछि त्यो ऐनमा परिणत हुन्छ । तर केही मुलुकमा अपवादका रूपमा कार्यपालिकालाई पनि व्यवस्थापिकासरह ऐन बनाउने अधिकार संविधानले दिएको हुन्छ । सरल भाषामा भन्दा, कार्यपालिकाले असाधारण अधिकार प्रयोग गरी संसद्ले पारित कानुनजस्तै प्रभावको कानुन ल्याउनु अध्यादेश हो । नेपालको संविधानको धारा ११४ ले राष्ट्रपतिलाई अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार दिएको छ, तर यसका लागि तीन सर्त पूरा गर्नुपर्छ । पहिलो, संसद्का दुवै सदनको अधिवेशन चालु नरहेको अवस्थामा≤ दोस्रो, तत्काल कारबाही गर्नुपर्ने आवश्यक परिस्थितिहरू भएमा≤ र तेस्रो, मन्त्रिपरिषद्को सिफारिस हुनुपर्ने । यसरी जारी भएको अध्यादेश सदनको अधिवेशन प्रारम्भ भएको ६० दिनभित्र अनुमोदन नगरे स्वतः निष्क्रिय हुन्छ । असाधारण परिस्थितिमा संसद् डाकी छलफल गरेर कानुन बनाउँदा ढिलो हुने भएकाले तत्काल कानुन बनाउनका निम्ति अध्यादेश प्रत्यायोजित अधिकार हो । तर संविधानले परिकल्पना गरेको परिस्थिति र मर्मका आधारमा सायदै अध्यादेश जारी भएको छ । संसद् अधिवेशन कुर्न नसक्ने ‘तत्काल’ परिस्थिति उत्पन्न भएको पनि हुन्न । जुनसुकै राजनीतिक धारको दलको सरकार भए पनि, विधायिका प्रक्रियालाई पन्छाएर अध्यादेश जारी गर्नु नियमित कार्य बनेको छ । यो अभ्यासलाई विपक्षीको प्रतिरोधबाट बच्न मात्र नभई संसदीय वा सार्वजनिक जवाफदेही छल्न पनि राजनीतिक औजारका रूपमा प्रयोग गरिन्छ । अध्यादेशमार्फत फौजदारी संहितामा प्रस्तावित संशोधन यसको पछिल्लो उदाहरण हो । अध्यादेशमार्फत मुलुकी फौजदारी कार्यविधि संहिता ऐन–२०७४ को दफा ११६ मा राजनीतिक प्रकृतिका मुद्दा फिर्ता लिन पाउने व्यवस्था थप गर्न प्रस्ताव गरिएको छ । नयाँ सरकार गठनमा बहुमत पुर्‍याउने उद्देश्यले देउवा सरकारले यसलाई ल्याइएको देखिन्छ । २०७२ सालको टीकापुर घटनाका कथित ‘मुख्य योजनाकार’ रेशम चौधरी र सीके राउत नेतृत्वको पार्टीका केही नेता–कार्यकर्ताविरुद्ध सरकारले लगाएको मुद्दा फिर्ता लिई तिनको पार्टीको साथ लिन अध्यादेश ल्याउने निर्णय भएको जगजाहेर छ । अध्यादेश दुरुपयोगको यो पहिलो उदाहरण होइन । देउवा सरकारले २०७८ सालमा बहुमत पुर्‍याउन पार्टी विभाजन सम्बन्धी प्रावधान संशोधन गर्ने अध्यादेश ल्याएको थियो । त्यसको केहीअघि ओली सरकारले संवैधानिक परिषद्को कामकारबाही सम्बन्धी अध्यादेश ल्याएको थियो । अध्यादेशको व्यवस्था दुरुपयोग गरी सरकारले कार्यपालिका र व्यवस्थापिकाको अधिकार हातमा राख्नु संसदीय उत्तरदायित्व तथा शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तको चरम उल्लंघन हो । दक्षिण एसिया र अध्यादेश–त्रासदीको अध्याय धेरै देशमा कार्यपालिकालाई संकटकालबाहेकको समयमा असाधारण अधिकार दिइएको छैन । दक्षिण एसियाका देशहरूमा भने संविधानले नै अध्यादेशी अधिकार सुनिश्चित गरेको छ । बेलायती उपनिवेशको प्रभावका कारण भारत, पाकिस्तान र बंगलादेशले संविधानमा अध्यादेश सम्बन्धी प्रावधान समावेश गरेका छन् । तर श्रीलंका, मलेसिया र सिंगापुर लगायतमा आपत्कालीन अवस्थामा मात्र अध्यादेश जारी गर्ने व्यवस्था छ । छिमेकी भारतमा पनि नेपालको जस्तै अध्यादेश सम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्थामा सरकारहरूले गर्ने व्यवहार खासै फरक छैन । प्रोफेसर शुभंकर दामको ‘प्रेसिडेन्सियल लेजिस्लेसन इन इन्डिया’ पुस्तक अनुसार, सन् २००९ सम्ममा भारतमा ६५१ अध्यादेश जारी भएका थिए, प्रतिवर्ष औसत १०.८५ का दरले ।नेपालमा अध्यादेश प्रावधान किन राखिएको भनी संविधान बनाउँदा खासै बहस भएन । भारतमा भने संविधानको मस्यौदामा बहस हुँदा अध्यादेशको दुरुपयोग हुने सम्भावनाबारे धेरैले चिन्ता गरेका थिए । पोकर साहिबले बेलायती औपनिवेशिक सरकारको उदाहरण लिँदै नागरिकलाई व्यक्तिगत स्वतन्त्रताबाट वञ्चित गर्न सरकारले सो अधिकार दुरुपयोग गर्ने खतरा औंल्याएका थिए । एचबी कामथ र एचएन कुंजरुले शक्ति सन्तुलनको सिद्धान्तलाई अध्यादेशले असन्तुलित गर्ने चिन्ता प्रकट गरेका थिए । संविधान मस्यौदा समितिका अध्यक्ष भीमराव अम्बेडकारले अध्यादेश सीमित परिवेशमा प्रयोग हुने भएकाले संविधानमा राख्दा असर नपर्ने भनेका थिए । भारतको प्रथम लोकसभाका सभामुख जीबी मावलंकरले अपरिहार्य अवस्थामा बाहेक अध्यादेश जारी गर्ने प्रवृत्ति निर्माण भयो भने संसद्को चुनौती छल्न प्रयोग हुन्छ र संसद्लाई ‘रबर–स्ट्याम्प’ बनाइने बताएका थिए । नभन्दै स्वतन्त्रताको आन्दोलनताका अध्यादेशलाई ‘लादिएको अपमान’ भनेका जवाहरलाल नेहरूले आफ्नो प्रधानमन्त्रीकालमा १०२ अध्यादेश जारी गरेका थिए । अझ इन्दिरा गान्धीको पालामा अध्यादेशको चरम दुरुपयोग भएको थियो । पार्टीभित्रको चुनौती पन्छाउन अध्यादेशमार्फत एकपक्षीय निर्णय गरेर उनले भारतका १४ बैंकलाई राष्ट्रियकरण गरेकी थिइन् । यसले भारतीय कांग्रेस कार्यकर्ता तथा जनतामाझ उनको प्रभाव बलियो भएको थियो । उनले अध्यादेश नै जारी गरी आपत्काल पनि घोषणा गरेकी थिइन् ।यस्तो दुरुपयोगलाई रोक्न भारतका अदालतहरू अहिले तम्सिएका छन् । कुमारविरुद्ध बिहार राज्यको सन् २०१७ को मुद्दामा अध्यादेशलाई सदनमा प्रस्तुत नगर्नु संविधानको गम्भीर उल्लंघन र शक्तिको चरम दुरुपयोग भनिएको छ । र सदनलाई पन्छाएर पुनः अध्यादेश जारी गर्नु संविधानप्रतिको धोकाधडी र लोकतान्त्रिक विधिलाई भत्काउनु हो भनी फैसला भएको छ । पाकिस्तानको अवस्था पनि योभन्दा भिन्न छैन । पाकिस्तानमा निरंकुश शासकहरूले बारम्बार लोकतन्त्रमा अतिक्रमण गरेका छन् । सन् १९७३ मा संविधान जारी भएपछि १७०० भन्दा बढी अध्यादेश जारी गरिएका छन् । जनरल जियाउल हक र जनरल परवेज मुसर्रफको नेतृत्वको लगभग ११ वर्ष चलेको पूर्ण सैन्य शासनका दौरान ६८० अध्यादेश जारी गरिए, जुन औसतमा ६३ प्रतिवर्ष हो । पाकिस्तानमा अध्यादेश सैन्य शासन कायम राख्न सहज संवैधानिक औजार भएको थियो । त्यसैले सन् २०१० मा संविधान संशोधन गरेर अध्यादेशको १२० दिने समयसीमालाई छल्न अध्यादेशलाई पुनः जारी गर्ने परिपाटीमाथि रोक लगाइएको थियो । अमुक राजनीतिक उद्देश्यप्राप्तिका लागि संसद्लाई छल्ने औजार हो— अध्यादेश । यो अधिकारबाट आतंकित कतिपय देशमा यसबारे पुनः विचार भइरहेको छ, जुन अनुभव नेपाललाई पनि काम लाग्न सक्छ । अगाडिको बाटोअध्यादेशलाई संवैधानिक वैधता प्रदान गरिएकाले लोकतान्त्रिक व्यवस्था झन् कमजोर बन्दै गएको छ । नेपालजस्तो लोकतान्त्रिक व्यवस्था शैशव कालमै रहेको राष्ट्रलाई परिपक्व लोकतन्त्रमा परिणत गर्न अध्यादेश जारी गर्ने अधिकारलाई पूर्ण रूपमा खारेज वा सीमित गर्नुको विकल्प छैन । यस परिस्थितिमा नेपालको आवश्यकता, राजनीतिक यथार्थ तथा विश्वव्यापी र क्षेत्रीय अभ्यासमा आधारित भएर अध्यादेश बनाउने अधिकारमा बृहत् परिमार्जन हुनुपर्छ । पहिलो, केही विषयमा मात्र अध्यादेश जारी गर्न मिल्ने प्रावधान थप्ने । संसद् बैठक बस्न नसक्ने र तत्काल आवश्यक पर्ने भनी जुनै विषयमा पनि अध्यादेश जारी गर्ने प्रवृत्ति रोक्नुपर्छ । तसर्थ संविधानको धारा ११४ मा प्रावधान थपी अध्यादेशको क्षेत्राधिकार सीमित गर्नु उपयुक्त देखिन्छ । आपत्कालीन राष्ट्रिय सुरक्षा चाहिएका बेला, प्राकृतिक प्रकोप तथा स्वास्थ्य महामारीका बेला मात्र अध्यादेश जारी हुनुपर्छ । दोस्रो, अध्यादेश पुनः जारी गर्न निषेध गर्ने । संसद् बैठक बस्नु केही दिनअघि अध्यादेश जारी गर्ने वा जारी गर्नुअघि संसद् अधिवेशन अन्त गर्ने अभ्यास छ । त्यसैले अध्यादेश पुनः जारी गर्न निषेध गर्ने प्रावधान थप्नुपर्छ । तेस्रो, संसदीय अध्यादेश जाँचबुझ समिति गठन गर्ने । अध्यादेशले संसद्को अधिकारमाथि हस्तक्षेप गर्ने हुँदा संसद्ले आफ्नो बनोटका आधारमा अध्यादेश जाँचबुझ समिति गठन गर्नुपर्छ । यसले सरकारले तत्काल आवश्यक ठाने पनि संसद् बोलाउन नसकिने महसुस गरेको परिस्थतिमा उक्त अध्यादेशको जाँच गरी सिफारिसका आधारमा मात्र राष्ट्रपतिले जारी गर्ने व्यवस्था गर्नुपर्छ । चौथो, प्रत्येक अध्यादेशमा संसद्ले अनिवार्य राय व्यक्त गर्नुपर्ने । संसद्लाई छल्न जारी गरिएको अध्यादेश जनआवाज र संसद्को विरोधपछि फिर्ता, खारेज वा स्वतः समाप्त हुन दिने गरिन्छ । यो अवधिमा राजनीतिक अभीष्ट भने पूर्ति भइसकेको हुन्छ । तसर्थ, जारी गरेको अध्यादेश संसद् बैठक प्रारम्भ भएको मितिले ६० दिनभित्र पेस गरी निर्णय दिन अनिवार्य गर्नुपर्छ । त्यस्तै, कुनै अध्यादेश खारेज भए वा फिर्ता लिए वा स्वतः समाप्त भए पनि संसद्ले सोउपर अनिवार्य राय व्यक्त गर्नुपर्ने व्यवस्था गर्नुपर्छ । अभिलेख राख्नका लागि मात्र भए पनि यसो गरिनुपर्छ । पाँचौं, संविधानको मर्ममा आधारित अध्यादेशको न्यायिक व्याख्या गर्ने । दीर्घकालीन असर पार्ने संवेदनशील विषयमा ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेको’ भनी अध्यादेश जारी गरी क्षणिक राजनीतिक लाभलाई वैधानिक बनाउने परिपाटी विकसित भएको छ । त्यसैले शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त तथा संविधानका प्रावधानको प्रभावकारी कार्यान्वयनका लागि न्यायपालिकाले अध्यादेशको दुरुपयोगलाई निरुत्साहित गर्नुपर्छ । अचेल निर्वाचित सरकारहरूले नै वैधानिक विधि प्रयोग गरी लोकतन्त्रलाई कमजोर पार्ने गरेका छन् । अधिनायकवादी आवेग पूर्ति गर्न अध्यादेशको दुरुपयोग हुने खतरालाई कम आकलन गर्न सकिन्न । 