संघीय संसद्का पाँच वर्ष
संसद् जनताको सार्वभौमसत्ताको प्रयोग गर्ने वैधताप्राप्त राज्यको एक मात्र उच्चतम अंग हो । जनताको सार्वभौमसत्ताको प्रयोग उनीहरूबाटै निर्वाचित जनप्रतिनिधिले गर्छन् । संसदीय अभ्यास भएका मुलुकहरूमा संसद्को भूमिका सरकार निर्माण लगायतमा त हुन्छ नै, तर संसद्को मूल जिम्मेवारी कानुन तर्जुमा नै हो ।
संसद् जनताको सार्वभौमसत्ताको प्रयोग गर्ने वैधताप्राप्त राज्यको एक मात्र उच्चतम अंग हो । जनताको सार्वभौमसत्ताको प्रयोग उनीहरूबाटै निर्वाचित जनप्रतिनिधिले गर्छन् । संसदीय अभ्यास भएका मुलुकहरूमा संसद्को भूमिका सरकार निर्माण लगायतमा त हुन्छ नै, तर संसद्को मूल जिम्मेवारी कानुन तर्जुमा नै हो । जनताका दैनन्दिन विषयमा ध्यानाकर्षण, सरकारका कामकारबाहीको निगरानी, नीति तथा कार्यक्रम र बजेट स्वीकृति, सन्धि–सम्झौताको अनुमोदर्न लगायतका कार्यहरू संसद्बाटै हुन्छन् । यस आलेखमा संघीय संसद्का विगत पाँच वर्षका केही प्रमुख गतिविधिबारे चर्चा गरिएको छ ।संसद्का बैठकहरू२०७४ मा प्रतिनिधिसभाको निर्वाचन दुई चरण (मङ्सिर १० र २१) मा भएको थियो । निर्वाचनपश्चात् संघीय संसद्को पहिलो बैठक फागुन २१ मा बसेको थियो । फागुन ३ मा नेकपा एमालेका अध्यक्ष केपी शर्मा ओली प्रधानमन्त्रीमा नियुक्त भएका थिए । उनले फागुन २७ मा प्रतिनिधिसभाबाट विश्वासको मत लिएका थिए । प्रतिनिधिसभाका कुल २७५ सदस्यमध्ये २०८ जनाले प्रस्तावका पक्षमा मतदान गरेका थिए भने विपक्षमा ६० मत परेको थियो । चैत १५ मा राष्ट्रपतिबाट संघीय संसद्को पहिलो अधिवेशनका दुवै सदनको संयुक्त बैठकलाई सम्बोधन भएको थियो । प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभाका क्रमशः ११ र १० बैठक भए । प्रतिनिधिसभाका ११ बैठकको कुल समय १५ घण्टा ३० मिनेट रह्यो भने राष्ट्रिय सभाको ७ घण्टा २० मिनेट । अधिवेशन आह्वान भएको ३० दिनपछि चैत २० मा अन्त्य भयो ।अघिल्लो कार्यकालमा प्रतिनिधिसभाका ११ र राष्ट्रिय सभाका १२ अधिवेशन भए । संविधानमा एउटा अधिवेशन र अर्को अधिवेशनबीचको फरक ६ महिनाभन्दा बढी हुन नहुने उल्लेख छ । प्रतिनिधिसभाको विघटनका कारण संविधानको ६ महिना सम्बन्धी व्यवस्था कार्यान्वयनका लागि पनि राष्ट्रिय सभाको अधिवेशनको आह्वान भएको थियो, जसका कारण प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभाको अधिवेशनको संख्यामा फरक परेको हो (संसद्को पहिलो कार्यकालको अधिवेशन र बैठक लगायतको विवरण तालिका १ मा छ) । सरकारको नीति तथा कार्यक्रम र राजस्व र व्ययको अनुमान संसद्का दुवै सदनको संयुक्त बैठकमा प्रस्तुत हुने गर्छ । प्रतिनिधिसभाको पुनःस्थापनापछि विश्वासको मतका लागि एक पटक विशेष अधिवेशनको आह्वान भएको थियो । संयुक्त र विशेष अधिवेशनसहित प्रतिनिधिसभाको पहिलो कार्यकाल अन्तर्गत ३३४ दिनमा ३६४ बैठक भएका थिए । बैठक बसेको दिनका आधारमा सबभन्दा कम बैठक पहिलो, सातौं र आठौं अधिवेशनमा नौ–नौ दिन मात्र बसेका थिए । सबभन्दा धेरै दोस्रो अधिवेशनमा ६९ दिन भएका थिए । बैठक संख्याका आधारमा सबभन्दा कम १० बैठक आठौं अधिवेशनमा बसेका थिए भने सबभन्दा धेरै दोस्रो अधिवेशनमा ६९ वटा । समयका आधारमा सबभन्दा लामो बैठक ११ औं अधिवेशनमा २५१ घण्टा १५ मिनेट भएको थियो । समग्रमा प्रतिनिधिसभाको पहिलो कार्यकालभरि ९०२ घण्टा बैठक बसेको थियो । राष्ट्रिय सभाका सन्दर्भमा, पहिलोदेखि १२ औं अधिवेशनसम्ममा २७० दिनमा ३१३ बैठक बसेका थिए, अर्थात् ४६८ घण्टा ५७ मिनेट । प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभाका कुल सदस्य संख्याका आधारमा, प्रतिनिधिसभामा औसत एक सदस्यले ३ घण्टा २८ मिनेट समय लिएका थिए भने राष्ट्रिय सभाकाले ८ घण्टा ८ मिनेट । संसदीय अभ्यासमा संसदीय निगरानी लगायतका लागि संसद्मा सांसदहरूले बोल्ने समयको महत्त्व ठूलो हुन्छ । सांसदहरूले उठाएका सवालहरूको जवाफ प्रधानमन्त्री र विभागीय मन्त्रीहरूले दिनुपर्छ । तर नेपालको सन्दर्भमा प्रधानमन्त्रीसँग सवालजवाफ गर्ने प्रचलन छैन । संसद् नियमावलीमा उल्लेख भए पनि यो खासै प्रयोगमा आएको छैन । कानुनको तर्जुमासंसद्को पहिलो अधिवेशनदेखि नै विधेयक तर्जुमा लगायतमा विशेष ध्यान दिनुपर्ने थियो । विडम्बना, पहिलो अधिवेशनमा एउटा पनि विधेयक दर्ता भएन । प्रतिनिधिसभाको कार्यकालमा पहिलो, दसौं र बाह्रौं अधिवेशनमा विधेयक दर्ता नै भएन । राष्ट्रिय सभामा समेत पहिलो, आठौं र नवौं अधिवेशनमा विधेयक दर्ता भएन । कार्यकालभरि १५३ विधेयक मात्र संसद्मा दर्ता भए (तालिका २) । कुनै पनि शासन व्यवस्था सञ्चालनका लागि कानुन चाहिन्छ । संविधानलाई टेकेर कानुन (ऐन) को तर्जुमा हुन्छ । ऐनको तर्जुमा गर्ने काम सार्वभौम संसद् (व्यवस्थापिका) ले गर्छ । संसद्मा कानुन विधेयकका रूपमा प्रवेश हुन्छ । संसद्को अनुमोदन र राष्ट्रपतिबाट प्रमाणित भएपछि विधेयकले ऐनको स्वरूप ग्रहण गर्छ । संसद्ले सहायक कानुनहरू (नियमावली, विनियमावली, निर्देशिका, कार्यविधि, गठन आदेश, मापदण्ड आदि) तर्जुमा गर्ने अधिकार कार्यपालिका र न्यायपालिकालाई प्रत्यायोजित गरेको हुन्छ । नेपालमा अहिले कति सहायक कानुनहरू छन् भन्ने लेखाजोखा सरकारसँग छैन । तर ऐनचाहिँ, कानुन मन्त्रालयका अनुसार ३४९ वटा छन् । संविधानको धारा ३०४ अनुसार, संविधानसँग कुनै कानुन बाझिएमा संघीय संसद्को पहिलो अधिवेशन बसेको मितिले एक वर्षपछि बाझिएको हदसम्म स्वतः अमान्य हुनेछ । तर कतिपय ऐनलाई संविधानको भावना अनुसार सुधार गरिएन । कतिपय कानुनको अन्तर्वस्तुमा छलफल नगरी संविधानअनुकूलका नाममा शीर्षक मात्र मिलाउने काम जबर्जस्ती भयो । जस्तो- संसद्को तेस्रो अधिवेशनमा १११ ऐनमा संशोधन गर्न एउटा विधेयक र ५६ ऐनमा संशोधन गर्न अर्को विधेयक गरी १६७ ऐन संशोधन गर्न केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने विधेयकका नाममा संसद्मा पेस गरेर रातारात स्वीकृत गरिएको थियो । एउटा विधेयकका दफा–दफामा छलफल गर्न मात्र कैयौं दिन लाग्छ । सांसदले सबै विषय बुझ्दैनन्, जान्दैनन् । समितिमा विषयविज्ञ लगायतसँग पनि छलफल गर्नुपर्ने हुन्छ । तर संसदीय समितिमा पनि नलगी एकै चोटि फूल हाउसमा विधेयकहरू पेस गरी जबर्जस्ती पास गराउने काम पटक–पटक भयो । संसद्मा दर्ता भएका विधेयकमध्ये १२ वटा सरकारले फिर्ता लिएको थियो । मुलुकका लागि सबभन्दा अत्यावश्यक संघीय निजामती सेवा विधेयकसमेत सरकारले फिर्ता लियो । २०७५ माघ २७ मा प्रतिनिधिसभामा दर्ता भएको यो विधेयक करिब तीन वर्षपछि २०७८ असोज २० मा फिर्ता लिइएको थियो । प्रतिनिधिसभाको राज्य व्यवस्था तथा सुशासन समितिमा २०७५ फागुन ६ देखि छलफल सुरु भएको यो विधेयक समितिले २०७७ चैत २३ मा संसद्मा पेस गरेको थियो । करिब सवा दुई वर्षको अवधिमा यस विधेयकका लागि मात्रै समितिले ६१ बैठक गरेको थियो । तर, सरकारले फिर्ता लिइदिनाले समितिको सम्पूर्ण मिहिनेत खेर गयो । यो कानुन नहुँदा मुलुकको कर्मचारी प्रशासन नै लथालिंग छ । यसको असर वडासम्म परेको छ । सरकारले फिर्ता लिएका अन्य विधेयक हुन्- सामाजिक सुरक्षा (पहिलो संशोधन) विधेयक, राष्ट्रिय चिकित्सा शिक्षा विधेयक, औद्योगिक व्यवसाय विधेयक, गुठी विधेयक, रेल्वे विधेयक, यौन हिंसाविरुद्ध केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको विधेयक आदि । नेपाल नागरिकता ऐन–२०६३ (पहिलो संशोधन) विधेयक–२०७५ ओली सरकारका पालामा २०७५ साउन २२ मा संसद्मा दर्ता भएको थियो । यो विधेयकमाथि पनि प्रतिनिधिसभाको राज्य व्यवस्था तथा सुशासन समितिमा लामो छलफल भएको थियो । संसद् बैठक नभएको समयमा ओली सरकारले समितिबाट अनुमोदित विधेयकलाई बेवास्ता गरेर नागरिकता सम्बन्धी अध्यादेश ल्यायो । देउवा सरकारले यसलाई फिर्ता गरी अध्यादेशमा भएका विषयवस्तुकै सारमा पुनः विधेयक संसद्मा दर्ता गर्‍यो । विधेयक दुवै सदनको अनुमोदनपछि राष्ट्रपतिमा प्रमाणीकरणका लागि पुग्यो । राष्ट्रपतिबाट प्रमाणित नभई पुनः संसद्मा फिर्ता भयो । संसद्ले दोस्रो पटक यस विधेयकलाई अनुमोदन गरेर पुनः प्रमाणीकरणका लागि पठाइए पनि अहिलेसम्म फिर्ता भएको छैन । संसद्ले पुनः पठाएको विधेयक संविधानतः राष्ट्रपतिले १५ दिनभित्र प्रमाणित गर्नुपर्छ । तर १५ हप्ताभन्दा बढी भइसक्यो, विधेयकको अत्तोपत्तो छैन । निष्क्रिय र विचाराधीन विधेयकराष्ट्रिय सभामा उत्पत्ति भई राष्ट्रिय सभाले स्वीकृत गरेर प्रतिनिधिसभामा पठाएका पाँच (नेपाल मिडिया काउन्सिल, नेपाल विशेष सेवा प्राधिकरण, नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठान, नेपाल नागरिक उड्डयन प्राधिकरण र नेपाल हवाई सेवा प्राधिकरण) विधेयक प्रतिनिधिसभाको कार्यकाल सकिएसँगै निष्क्रिय भएका छन् । प्रतिनिधिसभाले स्वीकृत गरेर पठाएको केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको विधेयक–२०७९ राष्ट्रिय सभामा छलफलकै क्रममा प्रतिनिधिसभाको कार्यकाल समाप्तिसँगै निष्क्रिय भएको छ । योसहित प्रतिनिधिसभामा दर्ता भएका अन्य २१ विधेयकसमेत निष्क्रिय भएका छन् । त्यस्ता विधेयकमध्ये कतिपय त २०७५–७६ मै दर्ता भएका पनि छन् । तीमध्ये केही हुन्- शान्ति–सुरक्षा कायम, सूचना प्रविधि, राष्ट्रिय प्राथमिकताप्राप्त आयोजनाको द्रुततर निर्माण तथा विकास र राष्ट्रिय सुरक्षा परिषद् सम्बन्धी विधेयक । २०७६ मा राष्ट्रिय मानव अधिकार आयोग, बैंक तथा वित्तीय संस्था, नेपाल राष्ट्र बैंक, धितोपत्र, सैनिक सम्बन्धी विधेयकहरू दर्ता भएका थिए । २०७५ देखि दर्ता भएका विधेयकहरू छलफलमा लगेर पास नगराउनु सरकारको लापरबाहीको पराकाष्ठा त हुँदै हो, संसद्को पनि कमजोरी हो । संसद्को गेटमा छिरेपछि आफ्नो विशेषाधिकार प्रयोग गर्ने दायित्व सांसदहरूको पनि हो । २०७५ देखि नै संसद्मा दर्ता भएर निष्क्रिय भएका विधेयकहरूलाई पुनः विधिमार्फत संसद्मा प्रवेश गराउनुपर्ने बाध्यता अहिलेको सरकारलाई त छँदै छ, नयाँ बन्नुपर्ने कानुनहरूको सूची पनि लामो छ । अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग, भ्रष्टाचार निवारण, अध्यागमन, अनुगमन तथा मूल्यांकन, प्रतिलिपि अधिकार, खाद्य स्वच्छता तथा गुणस्तर, सार्वजनिक सेवा प्रसारण लगायतका १२ विधेयक राष्ट्रिय सभामा अद्यापि विचाराधीन छन् । राष्ट्रिय सभा स्थायी सदन भएका कारण यी विधेयकले स्वतः अर्को अधिवेशनमा प्रवेश पाउँछन् । तर नयाँ जनादेशसहित आएको सरकारले पुराना विधेयकहरूको स्वामित्व नलिन पाउँछ । प्रतिनिधिसभाका सांसदहरू जनताबाट प्रत्यक्ष निर्वाचित भएर आउँछन् । उनीहरूको ध्यान विधेयक तर्जुमाभन्दा पनि जनताका गुनासाहरू लिएर विभिन्न मन्त्रालय र निकाय धाउनुमै बढी हुन्छ । मन्त्री लगायतका पदको लालसाका कारण शक्तिकेन्द्र धाउने र बेलाबेला निर्वाचन क्षेत्र गइरहनुपर्ने बाध्यताले पनि कानुन तर्जुमामा उनीहरूको ध्यान जान सकेको छैन । पहिलो कार्यकालको अनुभवले यही बताउँछ । यस्तो स्थितिमा, कानुन तर्जुमाको सवालमा राष्ट्रिय सभालाई बढी जिम्मेवार बनाउन जरुरी छ । संसदीय समितिसरकारलाई संसद्प्रति जवाफदेह बनाउन उसका कामकारबाहीको अनुगमन र मूल्यांकन गरी आवश्यक निर्देशन दिन संसदीय समितिहरू हुन्छन् । प्रतिनिधिसभामा १० र राष्ट्रिय सभामा ४ समिति छन् । दुवै सदनको संयुक्त समितिका रूपमा संसदीय सुनुवाइ समिति एवं राज्यका निर्देशक सिद्धान्त, नीति र दायित्वको कार्यान्वयन अनुगमन तथा मूल्यांकन समिति छन् । पाँच वर्षको कार्यकालमा यी १६ समितिका २,३८२ बैठक बसे । सबभन्दा धेरै राष्ट्रिय सभाको विधायन व्यवस्थापन समितिका ४७५ बैठक बसे भने सबभन्दा कम राज्यका निर्देशक सिद्धान्त, नीति र दायित्वको कार्यान्वयन अनुगमन तथा मूल्यांकन समितिका ५३ वटा । राष्ट्रिय सभामा सबै विधेयक विधायन समितिमा जान्छन् । प्रतिनिधिसभामा लेखा समितिबाहेकका सबै समितिमा विधेयकहरूबारे छलफल हुन्छ ।प्रतिनिधिसभाका कतिपय समितिमा त विधेयकहरू छलफलमा नलगी सुरुदेखि नै थन्काइएका छन् । जस्तो- बैंक तथा वित्तीय संस्था, धितोपत्र, नेपाल राष्ट्र बैंकसँग सम्बन्धित विधेयकहरू अर्थ समितिमा २०७६ देखि नै विचाराधीन छन् । संसदीय समितिहरू जति क्रियाशील हुनुपर्ने हो त्यति नभएको अवस्था त छँदै छ, समितिका सिफारिस तथा निर्देशनहरूसमेत कार्यान्वयन भएका छैनन् । जस्तो- संसद् सचिवालयले संघीय संसद्का विभिन्न समितिको निर्देशन कार्यान्वयनको प्रभावकारिता सम्बन्धमा गरेको अध्ययन प्रतिवेदन–२०७८ अनुसार, समितिका १५ देखि २५ प्रतिशतसम्म निर्देशनहरू मात्र कार्यान्वयन हुने गरेका छन् ।संसदीय निगरानीका औजार र प्रत्यायोजित विधायनहरूसरकारलाई संसद्प्रति उत्तरदायी बनाउन विभिन्न संसदीय औजारहरूको प्रयोग गर्ने गरिन्छ; जस्तो- शून्य समय, विशेष समय, प्रश्नोत्तर, ध्यानाकर्षण, जरुरी सार्वजनिक महत्त्वको प्रस्ताव, संकल्प प्रस्ताव, स्थगन, निर्देशन र अनुगमन, स्थलगत निरीक्षण आदि । तर यी औजारहरूको प्रभावकारी प्रयोग हुन सकेको छैन । शून्य समय र विशेष समय प्रचलनमा रहे पनि सांसदहरूले उठाएका सवालमा सरकारले खासै ध्यान दिने गरेको छैन । पहिलो कार्यकालमा सार्वजनिक महत्त्वको प्रस्ताव, संकल्प प्रस्ताव, ध्यानाकर्षण प्रस्ताव र स्थगन प्रस्ताव दुवै सदनमा १०७ वटा दर्ता भएकामा २६ वटाबारे मात्र छलफल भएको थियो । तीमध्ये पछिल्लो पटक राष्ट्रिय सभामा दर्ता भएको संघीयता कार्यान्वयन सम्बन्धी संकल्प प्रस्ताव चर्चामा रह्यो । यही प्रस्तावका आधारमा गठित संसदीय विशेष समितिले केन्द्रमा १५ मन्त्रालय र प्रदेशमा प्रदेशसभाको १० प्रतिशत (५ जनामा नघट्ने गरी) मात्र मन्त्री बनाइनुपर्ने लगायतका सिफारिसहरू गरेको थियो । विधायिकीबाट ऐन अन्तर्गत कानुन बनाउने अधिकार प्रत्यायोजन भई बन्ने नियमावली, विनियमावली, गठन आदेश, कार्यविधि, निर्देशिका, मापदण्ड, दिग्दर्शन आदि प्रत्यायोजित विधायन हुन् । नेपालमा कानुन (ऐन र प्रत्यायोजित विधायन) हरू संसद्बाट २० प्रतिशत र सरकारबाट ८० प्रतिशत बन्ने गरेको अनुमान संसदीय समितिहरूको छ । सरकारले कानुन संसद्ले प्रत्यायोजित गरेको अधिकारभित्र रहेर बनाउनुपर्छ । प्रत्यायोजित विधायनहरू कति बनेका छन्, आधिकारिक विवरण सरकारी निकायहरूसँग छैन । प्रत्यायोजित कानुनहरू प्रकाशन गर्ने प्रचलन नभएकाले ती नागरिकको पहुँचबाहिरै छन् । यसले भ्रष्टाचारलाई पनि बढावा दिएको छ । यस्ता कानुनहरू प्रकाशित हुनुपर्छ र संसद्ले समेत अनुगमन, नियमन र नियन्त्रण गर्नुपर्छ । प्रत्यायोजित विधायन अन्तर्गत बनेका कानुनहरूको विधायिकी परीक्षणको पाटो एकदम कमजोर छ । प्रत्यायोजित कानुनले मूल ऐनको सीमा नाघ्ने र कानुन निर्माणमा प्रत्यायोजित विधायनहरू बढी राख्ने प्रवृत्तिसमेत छ । यस पक्षमा सुधार जरुरी छ । विधेयकहरू कार्यपालिकाले ल्याउने हुँदा यिनमा सांसदहरूका सुझाव खासै समावेश गरिँदैनन् । विधेयकको मस्यौदादेखि नै सांसदहरूको सुझाव लिने प्रचलन छैन । संसद्मा बहुमत हुनेले सरकार बनाउने र विधेयकहरू सरकारले नै ल्याउने हुँदा सत्तापक्षका सांसदहरूले त्यसमा खासै टिप्पणी गर्ने चलन पहिलो कार्यकालमा देखिएन । गैरसरकारी विधेयकहरू प्रस्तुत गर्ने खासै प्रचलन देखिएन । सामान्यतया कानुनको जननी नीति हो, तथापि कहिले कानुनले नीतिको माग गर्ने त कहिले नीतिले कानुनको माग गर्ने स्थिति रहन्छ । दोहोरोपना, अस्पष्टता, भ्रम सृजना हुने र एकआपसमा बाझिने कानुनहरू बन्ने प्रवृत्तिसमेत छ । संघीय संसद्ले बनाएका कतिपय कानुनले प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्र मिचेका गुनासाहरू छन् । कतिपय कानुन केन्द्रीकृत सोच र मानसिकतामा बनेका पनि छन् । कतिपय कानुन तर्जुमामा बाह्य हस्तक्षेप हुने र स्वार्थ समूहहरू सलबलाउने गरेका छन् । अन्तमा, तत्कालीन सत्तारूढ नेकपाको आन्तरिक कलह लगायतका कारण दुई–दुई पटक प्रतिनिधिसभाको विघटन, अध्यादेशको ओइरो (जस्तो- संवैधानिक आयोगका पदाधिकारीहरूको नियुक्ति, दल विभाजन आदि), १८७ दिनसम्म प्रतिनिधिसभामा अवरोध, कोभिड–१९ महामारी जस्ता घटनाक्रमका कारण पनि अपेक्षित रूपमा संसद्को पहिलो कार्यकाल सुखद रहेन । संसद्मा प्रमुख प्रतिपक्षी दल कमजोर भएका कारण सुरुदेखि नै कार्यपालिका हावी भयो । यसले राज्यको शक्तिसन्तुलन र नियन्त्रणमा पनि खलल उत्पन्न गर्‍यो । पहिलो कार्यकालमा भएका कमीकमजोरीबाट पाठ सिक्दै मुलुकको सुन्दर भविष्यको रेखा कोर्ने काममा संसद्सहित सम्बद्ध निकायहरू गम्भीर हुन जरुरी छ ।