प्रदेश किन दृश्यमा छैन ?
संघीय शासन प्रणालीको कार्यान्वयनबारे चर्चा हुँदा स्वभावतः यसको केन्द्रविन्दुमा रहेको प्रदेश सरकारको कार्यसम्पादनमा नजर पर्ने गर्छ । केन्द्रीय र स्थानीय शासनको अभ्यास विगतमा पनि हुँदै आएकाले संघीयताको पहिचान दिने नितान्त नयाँ संरचनाका रूपमा प्रदेशको कार्यसम्पादनले प्रतीकात्मक महत्त्व राख्छ । 
संघीय शासन प्रणालीको कार्यान्वयनबारे चर्चा हुँदा स्वभावतः यसको केन्द्रविन्दुमा रहेको प्रदेश सरकारको कार्यसम्पादनमा नजर पर्ने गर्छ । केन्द्रीय र स्थानीय शासनको अभ्यास विगतमा पनि हुँदै आएकाले संघीयताको पहिचान दिने नितान्त नयाँ संरचनाका रूपमा प्रदेशको कार्यसम्पादनले प्रतीकात्मक महत्त्व राख्छ । संविधान जारी भएको झन्डै आठ वर्ष र प्रदेशहरू क्रियाशील भएको पनि छ वर्ष पुग्न लागेको छ । प्रदेशहरूले आआफ्नो संगठन संरचनाको निर्माण गरेका छन् । सबै प्रदेशले दीर्घकालीन सोचसहितको आवधिक विकास योजना निर्माण गरी कार्यान्वयन प्रारम्भ गरेका छन् । प्रदेश सञ्चालन सम्बन्धी आधारशिला कानुनहरू बनेका छन् । यसरी हेर्दा प्रदेशहरू संविधानको भावना र मर्म अनुरूप अपेक्षित रूपमा क्रियाशील भई नतिजा–उन्मुख हुनुपर्नेमा खासै दृश्यमा आउन सकिरहेका छैनन् । प्रस्तुत आलेख यसै परिदृश्यमा केन्द्रित रहनेछ ।प्रदेशको जिम्मेवारीसंविधानले शान्ति–सुरक्षासहित प्रदेश तहको सबै क्षेत्रगत योजना, कार्यक्रम र तिनको कार्यान्वयन गर्ने अधिकार प्रदेशलाई दिएको छ । विभिन्न कर तथा सेवा शुल्क, दस्तुर, जरिवाना सम्बन्धी राजस्व अधिकार पनि प्रदेश सरकारमा छ । मध्यमस्तरका विकास आयोजना सञ्चालन गर्ने अधिकार पनि प्रदेशमै छ, जसमा प्रादेशिक राजमार्ग, ऊर्जा, सिँचाइ, खानेपानीजस्ता आधारभूत पूर्वाधार विकास समेटिएका छन् । प्रदेश विश्वविद्यालय, उच्च शिक्षा, स्वास्थ्य सेवा, भूमि व्यवस्थापनजस्ता शैक्षिक सामाजिक क्षेत्र पनि प्रदेशको कार्यक्षेत्रमा पर्छन् । वन, कृषि उद्योग, वातावरण व्यवस्थापन र सांस्कृतिक संरक्षण आदि क्षेत्रका नीति तथा कार्यक्रम तर्जुमा र कार्यान्वयन गर्ने लगायतका अधिकार पनि संविधानले प्रदेश सरकारलाई प्रदान गरेको छ । कुनै संघीय नीति, सर्त वा मापदण्ड पालना गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था भएकामा संघीय कानुनको अधीनमा रही कार्यान्वयन गर्नुपर्नेबाहेक संविधानले एकल अधिकारको प्रयोगमा प्रदेशहरूलाई स्वायत्तता दिएको छ ।प्रदेश दृश्यमा आउन नसक्नुका प्रमुख कारणहरू संवैधानिक व्यवस्था अनुसार प्रदेश नितान्त नवीन संरचनाका रूपमा आएको हो । यस मानेमा प्रदेश संघीय प्रणाली सफल बनाउनुपर्ने प्रमुख कर्ता हुनुपर्ने हो । तर कानुनी, राजनीतिक, आर्थिक तथा अन्य विभिन्न कारणले प्रदेशले आफ्नो उपस्थिति खासै देखाउन सकेको छैन, जसका प्रमुख कारणहरू यस प्रकार छन्— (क) कमजोर संस्थागत अवस्था : संघ र स्थानीय तहमा साबिक एकात्मक शासन प्रणालीमा रहेका संरचना, जनशक्ति र अनुभवहरू थिए । तर प्रदेशहरूले करिब दुई वर्ष आधारभूत शासकीय परिपाटी स्थापना र विकासमै व्यतीत गर्नुपर्‍यो । संघबाट जिम्मेवारी अनुसार जनशक्ति, साधनस्रोत तथा विकास आयोजनाको हस्तान्तरण नहुँदा र तदनुसार संस्थागत सहयोग नपाउँदा प्रदेशहरू अपेक्षित रूपमा अघि बढ्न सकेनन् । यो नै प्रदेश चलायमान हुन पहिलो बाधकका रूपमा देखियो । (ख) भूमिकामा अस्पष्टता : संविधानमा प्रदेशको एकल अधिकारका रूपमा २१ वटा अधिकार सूचीकृत छन् । तर तीमध्ये अरू तहका क्षेत्राधिकारसँग नखप्टिएका अधिकार जम्माजम्मी ९ वटा मात्र छन्— प्रदेशको तथ्यांक, अन्तरप्रदेश व्यापार, लोकमार्ग, अनुसन्धान ब्युरो, सरकारी कार्यालयको भौतिक व्यवस्थापन, लोकसेवा आयोग र गुठी व्यवस्थापन । २१ अधिकार क्षेत्रमध्ये १२ वटा प्रदेशको अधिकारक्षेत्रमा रहेका महत्त्वपूर्ण विषय संघ वा स्थानीय तह वा साझा अधिकारमा दोहोरिएका छन् । अधिकारक्षेत्रमा यस्तो दोहोरोपनले प्रदेश तह अलमलमा परेको छ र अपेक्षित भूमिका निर्वाह गर्न कठिन बनेको छ ।(ग) राजनीतिक नेतृत्वको संघीय प्रणालीप्रतिको दृष्टिकोण : संघीय शासन प्रणालीको अवलम्बनको दशकनजिक पुग्दासमेत मुलुकको राजनीतिक नेतृत्वको संघीयप्रणालीप्रतिको प्रतिबद्धतामा निरन्तर प्रश्न उठ्ने गरेको पाइन्छ । प्रदेशको क्षेत्राधिकारभित्रका काम र आयोजनाहरू संघले सञ्चालन गर्न छाडेको छैन । यतिका वर्षसम्म प्रदेशको अधिकारसूचीको पहिलो पंक्तिमा सूचीबद्ध शान्तिसुरक्षाको महत्त्वपूर्ण अंग प्रहरी समायोजन नै हुन सकेको छैन भने स्थानीय शान्तिसुरक्षाको प्रमुख जिम्मेवारी बोकेको जिल्ला प्रशासनको भूमिका प्रदेशप्रति हुने व्यवस्था मिलाउन सरकार उदासीन छ ।प्रादेशिक सडकहरू हस्तान्तरण हुन सकेका छैनन् । संघको जिम्मेवारीमा जम्मा ४९ वटा रणनीतिक सडक पर्ने भए पनि हजारौं सडक संघ आफैंले निर्माण र सञ्चालन गरिरहेको छ । अधिकांश संघीय तहका विकासे मन्त्रालयहरूको अवस्था यस्तै छ । कतिपय हस्तान्तरण भएका आयोजना तथा संस्थाहरू पुनः केन्द्रीकृत गरिएका छन् । चालु आर्थिक वर्ष २०७९/८० मा मात्रै करिब २२ अर्बका आयोजना प्रदेश र स्थानीय तहबाट पुनः संघमा तानिएका छन्, जसले प्रदेश तहप्रति संघको दृष्टिकोण उजागर गर्छ ।(घ) संकुचित राजस्व अधिकार : प्रदेशको राजस्व अधिकार अत्यन्त न्यून र संकुचित छ । प्रदेशको राजस्व अधिकारमध्ये सवारी साधन कर, घर जग्गा रजिस्ट्रेसन शुल्क, मनोरञ्जन कर र विज्ञापन कर स्थानीय तहको एकल अधिकारसँग दोहोरिएकाले प्रदेश र स्थानीय तहबीच बाँडफाँट हुन्छन् । प्रदेशको एकल क्षेत्राधिकारमा कृषि आय कर, सेवा शुल्क, दस्तुर, पर्यटन शुल्क र अन्य दस्तुर मात्र छन् । तर यिनको राजस्वमा योगदान नगण्य हुन्छ । सात प्रदेशमध्ये बागमती, गण्डकी र लुम्विनीले मात्र कृषि आयमा कर लगाएका छन् तर संकलन नगण्य छ ।अधिकांश निर्वाहमुखी कृषि रहेको परिप्रेक्ष्यमा यो करबाटै खासै राजस्व संकलन हुन सक्ने अवस्था पनि देखिँदैन । प्रदेशले उठाउने राजस्वमा दुईतिहाइभन्दा बढी स्थानीय तहसँग बाँडफाँट गर्नुपर्ने हुन्छ । प्रदेश सञ्चितकोषमा जम्मा हुने रकममध्ये ९० प्रतिशत संघबाट प्राप्त हुने राजस्व र अनुदानको हिस्सा छ । आन्तरिक आयले प्रदेशको चालु खर्चको एकचौथाइ हिस्सा मात्र धान्ने अवस्था छ । यसबाट प्रदेशको वित्तीय परनिर्भरताको अवस्था अत्यन्त उच्च रहेको देखिन्छ । केही वर्षको राजस्व प्राप्तिको औसत तथ्यांक हेर्दा संघले करिब ८१ प्रतिशत, प्रदेशले ७.५ प्रतिशत र स्थानीय तहले ११.५ प्रतिशत मात्र पाएको देखिन्छ ।(ङ) पहिचान दिने योजनाको कमी : नयाँ संरचनाले नयाँ ढंगबाट कार्य प्रारम्भ गर्ने अवसर पनि दिएको हुन्छ । आफ्नो कार्यक्षेत्र अनुसार विकास आयोजनाको पहिचान, पूर्वसम्भाव्यता अध्ययन, विस्तृत सम्भाव्यता अध्ययनजस्ता आयोजना–चक्र पूरा गरी कार्यान्वयनका लागि तयारी भएका आयोजना छनोट गरी कार्यान्वयन गर्ने अभ्यास गर्न प्रदेशलाई उपयुक्त अवसर थियो, तर त्यस्तो हुन सकेन । प्रदेशहरूले आवधिक योजनाहरू तर्जुमा गर्दा वा वार्षिक योजना तथा कार्यक्रम छनोटमा स्थानीय तह र जनताबीच सार्थक संवाद र छलफल हुने प्रणाली स्थापना गर्न सकेनन् । वार्षिक कार्यक्रमको विश्लेषण गर्दा, आम नागरिकसँग सीधा सम्बन्ध राख्ने प्रदेशको चाहना प्रस्ट देखिन्छ । तर प्रदेशले भुइँतहसम्म जोडिन तदनुरूपको योजना तर्जुमा प्रणाली स्थापित गर्नै सकेन । प्रदेशको रातो किताब हेर्दा वडास्तरका ससाना खुद्रे, प्रियतावादी, वितरणमुखी कार्यक्रमको भरमार छ । यसले प्रदेशको औचित्य पुष्टि गर्न सक्दैन । आफ्नो पहिचान दिने, एकभन्दा बढी जिल्लामा पर्ने, प्रदेशको समग्र विकासमा रूपान्तरणकारी योगदान पुर्‍याउने खालका आयोजनामा प्रदेशको ध्यान पुग्न सकेको छैन । यसले विकास–निर्माणमा प्रदेश पहिचानको रेखांकन हुन कठिन भइरहेको छ ।(च) अनुत्पादक क्षेत्रमा अधिक स्रोत प्रवाह : प्रदेशले आफ्नो स्रोतसाधनको उल्लेख्य खर्च अनुत्पादक क्षेत्रमा गरेको छ । खास गरी सवारी साधन, तामझामयुक्त भ्रमण, आर्थिक सहायताजस्ता पक्षहरू सार्वजनिक रूपमै आलोच्य रहे । नियमित संरचनाबाट सम्पादन हुने कामका लागि समेत विभिन्न समिति, आयोग, प्रतिष्ठानहरू गठन गर्नाले स्रोतमा तत्कालीन र दीर्घकालीन दबाब परेको छ । साथै प्रदेशको रूपान्तरणकारी कार्यमा प्रवाह हुने स्रोतसाधनमा संकुचन आएको छ । (छ) सेवाप्रवाहमा सुधारको कमी : प्रदेशको पहिचान दिने मुख्य पक्ष सेवाप्रवाह नै हो । संविधानले प्रदेशको क्षेत्राधिकारभित्र सूचीकृत गरेका सेवालाई विगतभन्दा छरितो, सहज र नागरिकको नजिकमा पुर्‍याई प्रवाह गर्न सकेमा नागरिकले प्रदेशको उपस्थितिको अनुभूति गर्न सहज हुन सक्छ । यस्ता सेवालाई प्राथमिकीकरण गरी नागरिकसँग बढी सरोकार राख्ने सेवालाई प्रभावकारी बनाउनुपर्ने हुन्छ । प्रदेशको अधिकार क्षेत्रभित्रका यस्ता सेवामा यातायात सेवा, प्रेषण (रिफरल) स्वास्थ्य सेवा, मझौला आकारका खानेपानी, सिँचाइ आदि मुख्य हुन् ।तर विगत पाँच वर्षको अवधिमा यस क्षेत्रमा अनुभूति गर्न सकिने परिवर्तनको छनक आउन सकेको छैन । हजारौं नागरिक सवारीचालक अनुमतिपत्रको प्रतीक्षामा छन्, सवारी साधन परीक्षणको लाइनले सडक नै अवरुद्ध हुने गरेको छ, यातायात सेवामा खासै सुधार आउन सकेको छैन । यसका अलावा प्रदेशले प्रवाह गर्ने खानेपानी, घरेलु उद्योग, विद्यालय तथा पर्यटन पूर्वाधारका सेवा लिन एक जिल्लाबाट अर्कोमा जानुपर्ने अवस्था छ । यस्ता सेवाहरू एकीकृत रूपमा जिल्ला तहबाट प्रवाह हुन सकेका छैनन्, केही प्रदेशले यस्तो पहल गरे पनि कर्मचारीको पदसोपान, वृत्ति शृंखला र आर्थिक अधिकारको प्रयोगजस्ता स्वार्थ चिर्न नसक्दा सफल हुन सकेको छैन । यसरी हेर्दा प्रदेशले नागरिकबीच सेवाप्रवाहलाई प्रभाकारी बनाएर आफ्नो उपस्थिति र औचित्य स्थापनाको अवसरको उपयोग गर्न सकेको छैन । (ज) कमजोर अन्तरतह सम्बन्ध : संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने स्पष्ट गरेको छ । संविधानले राखेको यो अभीष्टतर्फ हाम्रो अभ्यास लम्किरहेकामा सन्देह छ । संघले प्रदेशको संगठित आवाजलाई बेवास्ता गर्ने गरेको छ । प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरूको पोखरा भेलालगत्तै बस्ने गरी तय गरिएको अन्तर प्रदेश परिषद्को बैठक नै रद्द हुनु यसैको उदाहरण हो ।हालसालै मुख्यमन्त्रीहरूको यस्तै अर्को भेला प्रधानमन्त्रीको उपस्थिति रहने पूर्वनिर्धारित कार्यक्रम रद्द भएकाले हुन सकेन, यसबाट अन्तरतह सम्बन्धमा संघको अनिच्छा दृष्टिगोचर हुन्छ । प्रदेशले संघ र स्थानीय तहबीच सेतुको भूमिका, राष्ट्रिय नीतिहरूको कार्यान्वयनमा समन्वय, प्रदेशिक नीति–योजना तथा कार्यक्रमहरूको कार्यान्वयन र स्थानीय तहलाई सहजीकरण गर्नुपर्ने हुन्छ । तर स्थानीय तहले संघसँग सोझो सम्बन्ध भएका कारण प्रदेशलाई नटेर्ने र प्रदेशले पनि स्थानीय तहलाई नजिकमा राखेर जान नचाहने प्रवृत्ति मौलाइरहेको छ, जुन संघीय शासन प्रणालीको कार्यान्वयनका दृष्टिबाट हेर्दा अवश्य पनि सुखद होइन । (झ) राजनीतिक अस्थिरता : मुलुकमा राजनीतिक अस्थिरताको प्रारम्भ प्रदेशबाटै हुने गरेको छ । प्रदेशको पहिलो कार्यकालमा संघीय सरकार परिवर्तनअगावै गण्डकी प्रदेश सरकार परिवर्तन भएको थियो भने दोस्रो कार्यकालमा सुदूरपश्चिम प्रदेशबाट यसको थालनी भएको छ । कोशी प्रदेशको वर्तमान अवस्थाले त अझ चिन्ता थपेको छ । सत्ताप्राप्ति र टिकाउको अविच्छिन्न खेलले जनमानसमा प्रदेशप्रति नकारात्मक धारणा बढाउन सहयोग गरिरहेको छ । साथै यस्तो अस्थिरताले सरकारलाई दीर्घकालीन दृष्टिले काम गर्न सहज वातावरण दिइरहेको छैन । फलतः प्रदेशले देखिने गरी काम गर्न कठिन बनेको छ ।अन्त्यमा, प्रदेश तहको सफलताले संघीय प्रणालीको सफलतासँग गहिरो सम्बन्ध राख्छ । संघीय प्रणालीको सफलता छरितो संघ, समन्वयकारी प्रदेश र सेवाकार्यमूलक स्थानीय तहबाटै सम्भव हुन्छ । प्रदेश नितान्त नयाँ संरचना भएकाले यसका सबै अवयव क्रियाशील भई दृश्यमा आउन निश्चय पनि केही समय लाग्ने हुन्छ, तर यसका लागि प्रदेशलाई बेलैमा संविधानको मर्म र जनभावना अनुरूप सञ्चालन हुने वातावरण मिलाउन संघको भूमिका महत्त्वपूर्ण हुन्छ भने प्रदेश स्वयं पनि यसतर्फ अग्रसर हुनुपर्छ ।