संघीयता कार्यान्वयनका आयाम
नेपाल संघीय शासन प्रणालीको प्रारम्भिक चरणमा छ । संघीयता कार्यान्वयनको समग्र गति निकै सुस्त छ । संघीय प्रणालीको बुझाइमा समेत अलमल देखिन्छ । संघीय शासन प्रणालीका राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय पाटाहरू हुन्छन् जसको सिलसिलाबद्ध र एकीकृत प्रयासबाट संघीयताको कार्यान्वयन प्रभावकारी हुन सक्छ । यो आलेख संघीय प्रणाली कार्यान्वयनमा अगाडि रहेको राजनीतिक पाटोको लेखाजोखामा केन्द्रित छ ।
नेपाल संघीय शासन प्रणालीको प्रारम्भिक चरणमा छ । संघीयता कार्यान्वयनको समग्र गति निकै सुस्त छ । संघीय प्रणालीको बुझाइमा समेत अलमल देखिन्छ । संघीय शासन प्रणालीका राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय पाटाहरू हुन्छन् जसको सिलसिलाबद्ध र एकीकृत प्रयासबाट संघीयताको कार्यान्वयन प्रभावकारी हुन सक्छ । यो आलेख संघीय प्रणाली कार्यान्वयनमा अगाडि रहेको राजनीतिक पाटोको लेखाजोखामा केन्द्रित छ ।राजनीतिक संघीयता संघीयता कार्यान्वयन मूलतः राजनीतिक मुद्दा हो । संघीयताको आधारभूत सिद्धान्त भनेको राज्यको शक्ति र अधिकारलाई एउटै ठाउँमा केन्द्रित नगरी विभिन्न संरचनामा आदर्शतम बाँडफाँट हो । राज्यसत्ता र शक्तिको वितरण तथा अधिकारको बाँडफाँट राजनीतिक प्रतिबद्धताबाट सृजित हुन्छ । मुलुकको नेतृत्व र संविधानले दिएको अधिकारको अभ्यास तीनै तहका निर्वाचित प्रतिनिधिहरूबाटै हुने हो ।वित्तीय र प्रशासनिक पाटोलाई मार्गनिर्देशित गर्ने, समन्वय र प्रभावकारी बनाउने जिम्मेवारी पनि अन्ततः राजनीतिक क्षेत्रमै रहन्छ । राजनीतिक नेतृत्वले नै प्रशासन र वित्तीय प्रणाली सम्बन्धी विधि र प्रणालीको स्थापना गर्छ । यसैले संविधान कार्यान्वयनको मूल विषय नै राजनीतिक पक्षसँग जोडिएको हुन्छ, राजनीतिक क्षेत्रले नै संघीयता कार्यान्वयनका प्रक्रियालाई नेतृत्व र निर्देशित गर्छ ।राजनीतिक संघीयतामा मूलतः (क) राज्यको पुनःसंरचना, (ख) निर्वाचित निकायको स्थापना र क्रियाशीलता, (ग) विधि–प्रक्रियाको स्थापना, (घ) अन्तरतह समन्वय र विवाद व्यवस्थापन, (ङ) संघीय ढाँचामा दलहरूको संरचना निर्माण जस्ता विषय पर्छन् ।कार्यान्वयनको अवस्था नेपालले संघीय प्रणालीको कार्यान्वयनमा राजनीतिक पाटोमा सम्पादित मुख्य कार्यहरू यस प्रकार छन्–१. संविधान अनुसार राज्यको पुनःसंरचना : संविधान अनुसार राज्यको पुनःसंरचना सकिएको छ । तीन तहका सरकार छन् । यस अनुसार संघका अलावा सात प्रदेश, ७७ जिल्ला एवं ७५३ स्थानीय तह र यस अन्तर्गत ६,७४३ वडा कार्यालयको संरचना स्थापना भएको छ । २. निर्वाचित निकायहरूको स्थापना र क्रियाशीलता : संविधान अनुसार निर्वाचनबाट तीनै तहका व्यवस्थापिकाको निर्माण, सरकार गठन भई क्रियाशील भएका छन् । संवैधानिक संरचनाअनुरूप, राज्यका तीनै तहबाट संघीयताको अभ्यास भइरहेको छ । नागरिकलाई राज्यका तीनै तहमा नेतृत्व चयन, परीक्षण र मूल्यांकन गर्ने अवसर प्राप्त भएको छ । जनताको घरदैलोको सरकारका रूपमा स्थानीय तहको दरिलो उपस्थिति देखिएको छ ।३. विधि र प्रक्रियाको स्थापना : संविधान कार्यान्वयनका लागि करिब ११० विषयमा संघीय, लगभग २२ विषयमा प्रदेश र करिब ६ (अत्यावश्यक) विषयमा स्थानीय तहका कानुनको तर्जुमा गर्नुपर्ने गरी पहिचान भएको थियो । मौजुदा ३१५ भन्दा बढी ऐन तथा करिब २७० नियमावलीलाई समेत संविधानअनुकूल बनाउनुपर्ने (कानुन न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालय–२०७३) देखिएको थियो । तीमध्ये हालसम्म संघीय ऐन–३४०, प्रदेश कानुन–२१३ (मलेप प्रतिवेदन–२०७७) र औसतमा दर्जनभन्दा बढी स्थानीय कानुन बनेका छन् । धेरै पुराना कानुन संविधानअनुकूल बनाउने काम भइरहेको छ । मौलिक हक कार्यान्वयन तथा अन्य केही आधारशिला कानुन बनेका छन् । प्रदेश र स्थानीय संघीय मापदण्डका आधारमा प्रशस्त विधि–प्रणालीहरू निर्माण भएका छन् । ४. समन्वय र विवाद व्यवस्थापन : संविधानले अन्तरतह समन्वयका लागि अन्तरप्रदेश परिषद्को व्यवस्था गरेको छ । जस्तै— अन्तरसरकारी वित्त परिषद्, राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद् । जिल्लाभित्र समन्वयकारी भूमिकामा जिल्ला समन्वय समिति छ । संघीय एकाइका व्यवस्थापिकाहरूबीच सामञ्जस्यका लागि सहकार्य हुने व्यवस्थासमेत कानुनले गरेको छ । कतिपय विवादका विषयहरूमा संवैधानिक बेन्चसमक्ष मुद्दाहरू प्रस्तुत भइरहेका छन् । ५. संघीय ढाँचामा राजनीतिक दलको संरचना : मुख्य राजनीतिक दलहरूका संगठनसमेत संघीयताअनुकूल पुनःसंरचित भएका छन् । कतिपय राजनीतिक दलले त वडा तहसम्म संरचनाहरू बनाएका छन् ।समस्या संघीयता कार्यान्वयनको राजनीतिक आयाममा निम्न प्रमुख समस्याहरू देखिएका छन्– १. राजनीतिक स्वामित्वको कमी : संघीयताको कार्यान्वयनमा राजनीतिक दलहरूको नेतृत्वदायी भूमिका हुन्छ, तर तिनले स्वामित्व ग्रहण अपेक्षित रूपमा गरेका छैनन् । राजनीतिक दलभित्र संघ बलियो बनाउने, कुनै अधिकार हस्तान्तरण गर्नुपरेमा स्थानीय तहमा पुर्‍याउन चाहने र संघीयताको पहिचान रहेको प्रदेशलाई मजबुत बनाउनुपर्छ भन्ने दुई धार (स्कुल अफ थट) का बीच अन्तरसंघर्ष प्रस्ट देख्न सकिन्छ । संघीय प्रणालीका लागि आन्दोलन र वकालत गर्ने दलहरूको राजनीतिक उपस्थिति कमजोर र उनीहरूको आवाज मलिन छ । २. प्रदेशको अप्रभावकारिता : प्रदेश राजनीतिक र वित्तीय दुवै हिसाबले कमजोर रहँदा संघीयता कार्यान्वयनमा यसको भूमिका फैलिन सकेको छैन । कार्यसम्पादनबाट पनि प्रदेशले खासै पहिचान दिन सकेको छैन । संविधानमा उल्लिखित प्रदेशका २१ एकल अधिकारमध्ये अरूको क्षेत्राधिकारसँग नखप्टिएका नौवटा मात्र छन्, बाँकी अरू कि केन्द्रको क्षेत्राधिकारभित्र छन् कि त केन्द्र र प्रदेशको साझा अधिकारमा, स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रमा दोहोरिएका छन् । ठूलो संख्याका मन्त्रालय र मन्त्री, अनावश्यक राजनीतिक नियुक्तिहरू, सवारीसाधनको भेल, विकास तथा सेवा प्रवाहमा अनुभूत प्रयासको कमीले प्रदेश तह फजुलखर्चीको पर्याय बन्न थालेको छ । यो समग्र परिवेशले प्रदेश संघीयता नरुचाउनेहरूको पहिलो निसाना बनेको छ । दलहरूले प्रदेश र जिल्ला समन्वय समितिलाई मध्यम तहका कार्यकर्ता थन्क्याउने थलोका रूपमा प्रयोग गरिरहेका छन् ।३. केन्द्रीकृत मानसिकता : जतिसुकै राजनीतिक आदर्शका नारा दिए पनि दलहरूमा सत्ताप्राप्तिसँगै केन्द्रीकृत मानसिकता हावी हुने प्रवृत्ति छ । विगतमा विकेन्द्रीकरणका माध्यमबाट सीमित शक्ति निक्षेपणमा अवरोध गर्ने एउटा सशक्त वर्गलाई संघीय शासन प्रणाली त्यसै पनि रुचिकर हुन सकेको छैन । ४. अधिकारको दोहोरोपन : संविधानको अधिकारसूची अन्तर्गत साझा अधिकारहरू विभिन्न तहसँग दोहोरिएका छन् । साझा अधिकारबारे स्पष्ट कानुन बन्न सकेको छैन । लामो एकात्मक शासन प्रणालीमा जारी भएका कतिपय कानुन संघीय प्रणालीअनुकूल हुन सकेका छैनन् ।तीनै तहका सरकारका अधिकारहरू कार्यान्वयन गर्दा संविधानसँग नबाझिने गरी र साझा अधिकारको हकमा एकअर्को तहको एकल अधिकारमा असर नपर्ने गरी कानुन बनाउने व्यवस्था छ । तर संविधान जारी भएपश्चात् तर्जुमा भएका दर्जनौं कानुनसमेत प्रदेश र स्थानीय तहको संवैधानिक अधिकारसँग बाझिएका छन् । हालै सार्वजनिक गाउँ विकास समिति राष्ट्रिय महासंघको ‘पाँच वर्षयता निर्माण भएका कानुनहरू सम्बन्धी अध्ययन’ ले संघ र प्रदेशबाट तर्जुमा भएका दर्जनौं कानुनले स्थानीय तहको संवैधानिक अधिकार संकुचन गरेको देखिएको छ । कतिपय कानुन बने पनि राजनीतिक इच्छाशक्तिले कार्यान्वयनमा आउन सकेका छैनन् । प्रहरी समायोजन सम्बन्धी ऐन पनि कार्यान्वयन हुन सकेको छैन । मौलिक हक, अन्तरतह समन्वयजस्ता कतिपय ऐन तर्जुमा भएको लामो समय व्यतीत हुँदा पनि नियमावली नबन्दा कार्यान्वयनमा आउन सकेका छैनन् । ५. संघीयताका आयामहरूको व्यवस्थित र सिलसिलाबद्ध कार्यान्वयन : संघीयतालाई दिगो र दरिलो बनाउन वित्तीय र प्रशासनिक संघीयतासमेत सन्तुलित ढंगले अगाडि बढ्नुपर्छ । तर हालसम्मको अनुभव हेर्दा राजनीतिक संघीयताका तुलनामा अरू पाटा अघि बढ्न सकेका छैनन्, जसले गर्दा असन्तुष्टिहरू बढ्दै गएका छन् ।आगामी कार्यदिशाविभिन्न राजनीतिक प्रणालीको अभ्यासमा मुलुकले धेरै समय व्यतीत गरिसकेको छ । जनताले चुनेको संविधानसभाले जारी गरेको संविधानको सफल कार्यान्वयन गर्न यस अवधिको संघीय अभ्यासको मूल्यांकन गरी कमीकमजोरी सच्याउँदै संघीय प्रणालीलाई सबल बनाउनुपर्ने हुन्छ । संघीय प्रणाली, खास गरी राजनीतिक संघीयताको कार्यान्वयन प्रभावकारी बनाउन निम्न प्रयास आवश्यक देखिन्छ– १. संघीयता कार्यान्वयन कार्ययोजना निर्माण : संघीयता कार्यान्वयनको हालसम्मको अवस्था र प्रगतिको समीक्षा गरी सम्पादन गर्न बाँकी कामहरूका लागि कार्ययोजना बनाएर समयबद्ध र सिलसिलेवार ढंगले अघि बढ्नुपर्छ । कतिपय मुलुकले संघीयता अवलम्बनसँगसँगै यस्तो कार्यान्वयन कार्ययोजना बनाएर संसदीय निगरानीमा अनुगमन गर्ने गरेका छन् ।२. निर्वाचन प्रणालीमा सुधार : संघीय प्रणालीको सफलताका लागि निर्वाचन प्रणालीमा सुधार जरुरी छ । अहिलेको निकै खर्चिलो चुनावले ‘जनमतलाई धनमतले’ निर्देशित गर्ने भएकाले जनताले सही प्रतिनिधि छान्न कठिन हुने गर्छ । निर्वाचन प्रणालीमा सुधारका साथै निर्वाचन आयोगले कठोर निर्णय क्षमता प्रदर्शन गर्न जरुरी छ । ३. बाझिएको कार्यक्षेत्र : संविधानमै दोहोरिएको कार्यक्षेत्रका विषयमा संवैधानिक स्पष्टता आवश्यक छ । साझा अधिकार सम्बन्धी कानुन तर्जुमाका साथै कार्यविस्तृतीकरणको पुनरवलोकन र अद्यावधिक गरी कानुन बनाउँदा यसलाई आधार लिनुपर्ने व्यवस्था गर्न सकेमा समस्या किनारा लगाउन सहज हुने थियो । ४. कानुनमा सुधार : सरकारका तहहरूको कार्यक्षेत्रमा स्पष्टता संघीय प्रणालीको सफलतामा महत्त्वपूर्ण हुन्छ । लामो एकात्मक शासन प्रणालीमा जारी भएका कतिपय कानुनमध्ये संघीय प्रणालीअनुकूल बनाउन बाँकी कानुनहरूमा शीघ्र सुधार आवश्यक छ । संविधानपछि तर्जुमा भएका एकअर्को तहको संवैधानिक अधिकार एवं कार्यक्षेत्र बाझिने कानुनहरू संशोधन गर्न जरुरी छ ।५. समावेशिताको लाभमा लक्षित वर्गको पहुँच : समावेशितालाई संघीयताको महत्त्वपूर्ण उपलब्धिका रूपमा लिने गरिएको छ । समावेशिताको लाभ सम्भ्रान्त/तरमारा वर्गले प्राप्त गरेको भनेर आलोचना पनि उत्तिकै छ । यसैले समावेशिताको लाभ सीमान्तीकृत लक्षित समूहसम्म पुर्‍याउने गरी सुधारका काम गर्नु जरुरी छ ।६. संवैधानिक आयोगको समीक्षा : समावेशिताका क्षेत्रमा काम गर्ने केही संवैधानिक आयोगहरूको भूमिका दस वर्षमा पुनरवलोकन गर्ने संवैधानिक प्रावधान रहेकामा अब तीन वर्ष मात्र बाँकी छ । समावेशितामा सशक्त भूमिका निर्वाह गर्न सक्ने गरी विद्यमान आयोगहरूको संख्या र कार्यदायरामा छलफल चलाउनुपर्छ ।७. प्रदेशको भूमिका सबलीकरण : संविधान अनुसार राज्यको पुनःसंरचना भई तीनै तहका सरकारको पुनःसंरचना गरिएको भए पनि अभ्यासको हिसाबले संघीयताले निम्त्याएको प्रदेशको संरचना नितान्त नयाँ हो तर यो संरचनाले नै आफ्नो अस्तित्व प्रभावकारी रूपमा स्थापित गर्न सकेको छैन ।८. क्षमता विकास : जनप्रतिनिधिहरूलाई संवैधानिक तथा कानुनी दायित्वबारे राम्रो बोध, दलहरूमा संघीयताप्रतिको बुझाइमा प्रस्टता र कार्यान्वयनमा प्रतिबद्धता आवश्यक हुन्छ । जनप्रतिनिधि सशक्त नभएसम्म जनउत्तरदायित्व निर्वाह गर्न कठिन हुन्छ । समावेशी प्रणालीबाट प्रतिनिधित्व गर्ने खास गरी प्रदेश र स्थानीय तहका जनप्रतिनिधि (महिला, दलित र अल्पसंख्यक) हरूको क्षमता नबढेसम्म समावेशिताले सार्थकता पाउन सक्दैन । यसैले जनप्रतिनिधिहरूको क्षमता विकासमा थप प्रयास र लगानी आवश्यक छ । ९. अन्तरतह समन्वय संयन्त्रको क्रियाशीलता : संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने भएकाले तीनै तहका सरकारहरू एकअर्काका परिपूरक हुन् । यसैले अन्तरप्रदेश परिषद्, राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्, राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगजस्ता समन्वयकारी निकायहरूको भूमिकालाई प्रभावकारी बनाउन जरुरी हुन्छ । अन्तरतह समन्वय सम्बन्धी संरचनाहरूको नियमित बैठक, यसका समिति र विशेष समिति क्रियाशील गरी समन्वयद्वारा समस्या समाधानतर्फ अभिमुख गर्नुपर्छ । १०. विधायिकी क्रियाशीलता : संघीयता कार्यान्वयनको मुख्य जिम्मेवारी सरकारको हो । सरकार विधायिकाप्रति जवाफदेह हुन्छ । संघीयता कार्यान्वयनमा विधायिकाको पनि उत्तिकै जिम्मेवारी हुन्छ । संघीयता कार्यान्वयनको निगरानी गरी कार्यान्वयनलाई चुस्त पार्न र संघीय प्रणालीलाई लिकमा राख्न स्थायी सदनका नाताले राष्ट्रिय सभाका अध्यक्षको संयोजकत्वमा दुवै सदनको प्रतिनिधित्व हुने गरी ‘अधिकारसम्पन्न संघीयता कार्यान्वयन तथा निगरानी समिति’ गठन गर्नु उचित हुन्छ । निष्कर्षनेपालले अनेकौं आरोह–अवरोह र लामो एकात्मक शासन प्रणालीपश्चात् संघीय प्रणालीको अवलम्बन गरेको छ । मुलुकको दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिका लागि संघीयतालाई सफल पार्नुको विकल्प छैन । संघीयता कार्यान्वयनको नेतृत्व राजनीतिक तहबाटै हुनुपर्छ । राजनीतिक दलहरूका गतिविधि र सरकारका क्रियाकलापमा संघीयतालाई लिएर दह्रो प्रतिबद्धता झल्किनुपर्छ । विगतका अनुभवबाट पाठ सिक्दै व्यवस्थित कार्ययोजना लिएर संविधानको व्यवस्था अनुसार संघीय प्रणालीको कार्यान्वयनमा दृढताका साथ अघि बढ्नु आजको आवश्यकता हो ।-भट्टराई पूर्वसचिव हुन् ।