किन कमजोर छ संघीय सुशासन ?
राज्यको शक्ति बाँडफाँटको विशेष व्यवस्था नै संघीयता हो । स्थानीय स्वायत्तता, राष्ट्रियता र पहिचानको बहसले निक्षेपण क्रान्ति (डिभोल्युसन रिभोल्युसन) को रूप लिन थालेपछि संघीयताको अवधारणाले काम गर्न थालेको मानिन्छ ।
राज्यको शक्ति बाँडफाँटको विशेष व्यवस्था नै संघीयता हो । स्थानीय स्वायत्तता, राष्ट्रियता र पहिचानको बहसले निक्षेपण क्रान्ति (डिभोल्युसन रिभोल्युसन) को रूप लिन थालेपछि संघीयताको अवधारणाले काम गर्न थालेको मानिन्छ ।केही पश्चिमी देशमा पहिले नै ‘नगर राज्य’ का रूपमा राष्ट्रियता बलियो बनेको र पछि सबल ‘राज्य’ निर्माणका लागि एकीकरणमा गएको देखिन्छ भने संयुक्त राज्य अमेरिका, क्यानाडा– लगायतमा सार्वभौम राज्यहरू नै आपसमा मिलेर ‘संघ’ निर्माण भएको इतिहास छ ।नेपाल, बेल्जियम, स्पेन, इथिओपियाजस्ता एकात्मक राज्यबाट संघीय राज्यमा पुनःसंरचना गरिएका देशहरूमा भने पहिले राज्य निर्माण भइसकेपछि ‘जातीय–सांस्कृतिक राष्ट्रियता’ को भावना विकास भएको पाइन्छ । लामो समयको एकात्मक राज्यको अभ्यासबाट अनुभूति गरिएको बहुसंख्यकको तानाशाही, सापेक्षिक आर्थिक वञ्चितीकरण, पहिचानको समस्या, स्थानीयवादप्रतिको मोह आदि कारणले संघीयताको माग यी देशमा भएको देखिन्छ ।अमेरिकी संविधानका निर्मातामा संघीयता र अझ संघभित्रको एकाइ राज्यप्रति बढी मोह देखिन्थ्यो । जनताको भावनात्मक लगाव केन्द्रीय सरकारभन्दा राज्यप्रति हुन्छ किनकि यसले जीउ, धन र व्यक्तिगत स्वतन्त्रताको रक्षा राम्रोसंग गर्छ भन्ने मान्यता संविधाननिर्माताहरू म्याडिसन र ह्यामिल्टनको थियो । स्थानीय स्तरमा लोकतान्त्रिक सहभागिता बढी हुने, सामाजिक, भाषिक र जातीय एकरूपता हुने हुँदा विविधताको सम्बोधन हुने तथा स्थानीय सरकारका एजेन्डाहरूमाथि नै जनताको नियन्त्रण हुने भएकाले राज्यहरूलाई बढी अधिकार दिइनुपर्छ भनेर उनीहरूले बहस नै छेडेका थिए । सन् १९४५ पछि उपनिवेशबाट मुक्त भई जन्मिएका स्वतन्त्र राज्यहरूले साम्राज्यवादी शक्तिले गरेको गल्ती नदोहोर्‍याउने भन्दै आफ्ना जनताको लोकतान्त्रिक लालसाको सम्मान गर्ने र राजनीतिक शक्ति बाँडफाँट गरेर राष्ट्रिय एकता मजबुत बनाउन संघीयता अवलम्बन गर्ने क्रम बढ्न थाल्यो । द्वन्द्वपश्चात्को संक्रमणकालीन व्यवस्थापनमा लागेका कंगो, इराक, सुडान, दक्षिण अफ्रिका, नेपाललगायतले सबै वर्ग र भेगलाई आपसमा समेटेर एकताको आधार विविधतालाई बनाउन संघीयता अवलम्बन गरे । अहिले संघीयता अवलम्बन गर्ने देशको संख्या २९ छ र विश्व जनसंख्याको ४० प्रतिशत जनता संघीय शासन प्रणालीबाट शासित रहेको अनुमान छ ।नेपालले संघीयता अवलम्बन गरेको आठ वर्ष व्यतीत भसकेको छ भने संघीय एकाइहरू प्रदेश र स्थानीय तहको दोस्रो चरणको निर्वाचनबाट आएका जनप्रतिनिधिहरू कार्यरत छन् । यस अवधिमा संघीयता कार्यान्वयन र कार्यसम्पादनलाई लिएर मिश्रित धारणा सार्वजनिक भइरहेको छ । बौद्धिक भनिने जमातका बहुसंख्यक यसको आलोचक देखिएका छन् भने, स्थानीय वस्तुस्थितिसँग परिचित हुनेहरूचाहिँ पूर्ण समर्थक नदेखिए पनि कमै आलोचना गर्छन् । आलोचकहरू संघीयता सेतो हात्ती भयो र यसलाई राज्यको स्रोतसाधनले धान्न नसकिने तर्क दिने गर्छन् । यसका समर्थक यसलाई सयौं वर्षदेखिको एकात्मक राज्यको धङधङी बोकेका केन्द्रीयतावादी मानसिकताको संज्ञा दिने गर्छन्् । जे भने पनि एउटा सत्य के हो भने, यसको अभ्यास भएका आठ वर्षमा तीन तहका सरकारबीच सहकार्य, समन्वय र सहकारितामा भने कमी देखिएकै हो ।आधुनिक नेपालको निर्माण भएको अढाइ सय वर्षसम्म एकात्मक राज्यप्रणालीमा रहेको नेपालका लागि जटिल प्रक्रिया र सञ्जालीकृत शासनमा काम गर्नुपर्ने यो व्यवस्था चुनौतीपूर्ण हुने नै भयो । यसबाहेक केन्द्रले प्रदेश र स्थानीय तहलाई मातहत निकाय (सब्सिडायरी युनिट) को व्यवहार गर्न खोज्नु एवं प्रदेश र स्थानीय सरकारले आफूलाई राष्ट्रबाहिरको छुट्टै टापु (आइसोलेटेड आइल्यान्ड) का रूपमा प्रस्तुत गर्न खोज्नुले संघीयताको सुखद भविष्य देखाउँदैन । यस संविधानका निर्माता भनिने ठूला दलका नेताहरूले नै संविधान र संघीयताप्रति इमानदार नभई स्वामित्व लिन नचाहनुले यो नयाँ व्यवस्था कमजोर हुँदै छ ।प्रदेशहरूको पनि केही अपरिपक्वता देखिन थालेको छ । प्रदेश सरकारहरूले के बुझ्न जरुरी छ भने, उनीहरू छुट्टै राष्ट्र होइनन्, संघभित्रका एकाइ हुन् । पूर्व अमेरिकी राष्ट्रपति अब्राहम लिंकनले यस सम्बन्धमा स्पष्ट पार्दै बोलेका थिए, ‘राज्यको अस्तित्व संघमा मात्र हुन्छ । यसबाहेक अन्य कानुनी अस्तित्व हुँदैन । उनीहरूले यसको उल्लंघन कानुन तोडेर क्रान्तिको माध्यमबाट मात्रै गर्न सक्छन् ।’ केन्द्र र अन्य तहका सरकारहरूले आफ्ना सीमा नबुझ्दा समस्या हुन थालेको छ ।एकात्मक राज्य प्रणालीबाट संघीय स्वरूपमा रूपान्तरण गर्ने काम ज्यादै चुनौतीपूर्ण त छँदै छ, यो निकै जोखिमपूर्ण पनि हुने गर्छ । एकात्मक राज्य संयन्त्रका कार्यशैली, शक्तिका स्रोत, उत्तरदायित्व केन्द्र, अधिकार र अधिकारीहरूबीचको अन्तरसम्बन्ध सबै भत्किएर नवीन स्वरूपमा जानुपर्दा यसमा अभ्यस्त हुन नै लामो समय लाग्न सक्छ । नेपालका लागि त अझ अप्ठेरो स्थिति यस कारणले छ कि, हाम्रो संघीयता सार्वभौम राष्ट्रहरू मिलेर ‘संघ’ निर्माण भएको हैन, केन्द्रमा भएको अधिकारको विस्तारण (डिफ्युजन) गरिदिएर नेपालको राष्ट्रियतालाई अझ सबल बनाउन खोजिएको हो । तर संविधानमा अधिकार क्षेत्रको बाँडफाँट गरिदिएर संघीयता आफैं कार्यान्वयन हुने होइन, त्यसका लागि पूर्वाधारहरू तयार पार्ने काम केन्द्रको हो ।अहिलेसम्म छाता ऐन भनिएको संघीय निजामती ऐन जारी भएको छैन जसले गर्दा प्रदेशहरूले प्रदेश निजामती ऐन कार्यान्वयन गर्न सकेका छैनन् । प्रहरीतर्फ त झन् भद्रगोल छ । प्रहरी समायोजन ऐन–२०७६ एवं नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरी (कार्यसञ्चालन, सुपरिवेक्षण र समन्वय) ऐन–२०७६ जारी भएको चार वर्षसम्म पनि नियम, निर्देशिका नबनेको बहाना देखाएर प्रहरी समायोजन हुन सकेको छैन । केन्द्रको कर्मचारी समायोजनमा देखिएको भद्रगोलले थप समस्या उत्पन्न भएको छ । कर्मचारीतन्त्रको असहयोगी व्यवहारले प्रशासनिक संघीयता जटिल बन्दै गएको छ । संविधानको धारा २८५ र अनुसूचीहरूमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको आफ्नै सार्वजनिक सेवा हुने स्पष्ट उल्लेख हुँदाहुँदै स्थानीय सरकारको प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतसम्म केन्द्रले पठाउनुले उच्च तहका कर्मचारीहरूमा केन्द्रीकृत मानसिकता रहेको बुझ्न सकिन्छ ।केन्द्रबाट खटिएका कर्मचारीहरूको उत्तरदायित्व केन्द्र/संघमा हुनुले उनीहरूलाई आफूप्रति वफादार बनाउन प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई समस्या परेको देखिन्छ । यसबाहेक यी कर्मचारीहरू कामप्रति लगनशील हुनुभन्दा सरुवा हुने मनस्थितिमा सुरुदेखि नै हुनुले कार्यसम्पादनप्रति प्रतिबद्ध हुन नसकेको स्थिति छ । यिनै समस्याहरू समाधान होऊन् भनेर प्रदेश मुख्यमन्त्रीहरूले समेत केन्द्रमा सामूहिक दबाब दिइरहेका छन् । हालै सम्मानित राष्ट्रपतिले समेत ठूला दलका नेताहरू बोलाएर प्रदेशहरूको समस्या फुकाइदिन भनेको खबर सार्वजनिक भएको थियो । धेरथोर अपरिपक्वता प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूमा देखिए पनि संघीयताको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा मुख्य कमजोरी केन्द्र सरकारकै देखिन्छ । संविधानले अभिभावकको भूमिका दिएको संघले अन्य तहका सरकारलाई ‘अवाञ्छित शिशु’ को व्यवहार गर्न मिल्दैन । कुनै पनि राजनीतिक प्रणाली आफैं साध्य होइन, नागरिकका हित कल्याणको साधन मात्र हो । त्यसैले सरकारहरू जनतासंग राम्रो सम्बन्ध विकास गरेर आफ्नो वैधानिकता कायम गर्न राज्य संयन्त्रहरूको सचेत व्यवस्थापन गरी सुशासन दिन सक्षम हुनुपर्छ । जब जनप्रतिनिधिहरू जनताप्रति बढी जवाफदेह हुन्छन्, जब राज्य र सरकारले वितरण गर्ने सेवा निष्पक्ष, समन्यायिक र प्रभावकारी हुन्छ तब सुशासन छ भनिन्छ । सुशासन त्यसैले जनताको अनुभूतिमा खोज्नुपर्ने हुन्छ । यसको प्रत्याभूति केन्द्रले भन्दा जनतानजिकको सरकारले बढी गर्न सक्छ भन्ने मान्यता बनेको छ । किनकि उनीहरू जनताका दैनन्दिन समस्या समाधान गर्न जनतासँगै काम गर्नुपर्छ । जनताको नजरमा केन्द्रका कर्मचारीहरू ‘रिमोट ब्युरोक्रेट्स’ हुन् जसले जनताको मागको राम्रो प्रतिनिधित्व गर्न सक्दैनन् । जनताको यही विश्वास नै अहिले स्थानीय र प्रदेश सरकारका लागि निल्नु न ओकल्नु भइरहेको छ ।गान्धी, मन्डेला, केनेडीहरूलाई फरक नेतृत्व क्षमताका कारण अहिलेसम्म सम्झिने गरिन्छ । उखान छ, ‘अवसरबिनाको क्षमता खेर जान्छ भने क्षमताबिनाको अवसर व्यर्थ हुन्छ ।’ अहिले अवसर पाएकाहरूले क्षमता देखाउन सक्नुपर्छ ताकि मतदाताले गर्व गर्न सकून् । केनेडीले तत्काल असम्भव लाग्ने चन्द्रमामा मानव पठाएर अमेरिकी झन्डा गाड्ने सपना देखे । उनले भनेका थिए, ‘यो सफल हुनेछ र यो दशकको अन्त हुनुअघि नै सफल हुनेछ ।’ उनको यो सपना लक्ष्यको एक वर्षअघि नै सफल भयो । यसलाई ‘कास्ट आइरन’ प्रतिबद्धता भन्ने गरिन्छ । हाम्रा निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरू यस्तै दीर्घकालीन सोचले काम गरे साँच्चै राजनेताका रूपमा स्थापित हुनेछन् । ह्यारोल्ड ल्यासबेलले ‘थ्योरी आफ प्रोपगान्डा’ मा लेखेका छन्, ‘निर्वाचित सरकारहरूले चार प्रकारले काम गर्छन्— पहिलो रमाइलो गर्ने (ब्लोविङ बबल), दोस्रो चाचापापा बाँड्ने (डिस्ट्रिब्युटिङ गुडिज), तत्काल समाधान गर्ने (फाइटिङ फायर) र भविष्य बुन्ने (विभिङ फ्युचर) । अहिले निर्वाचित हुनेहरूको तत्काल वाहवाही पाउने काममा ध्यान जान थालेको देखिएको छ । भविष्यपरक सोच कमैमा देखिएको छ ।सुशासन दिने हो भने मुख्य तीन पक्षमा ध्यान दिनुपर्छ । पहिलो हो— प्रक्रिया । अर्थात्, प्रक्रियालाई पारदर्शी तुल्याउने । दोस्रो, सेवाको सार सामग्री (कन्टेन्ट) । अर्थात्, वितरण गरिने सेवाहरूलाई तल्लो वर्गको मागअनुरूप बनाउने । तेस्रो, सेवा वितरणीयता (डेलिभरेबल) । अर्थात्, गरिब र निमुखाको जीवनस्तर र प्रतिष्ठा बढ्ने गरी सेवा वितरण गर्ने । सबै वर्गका सार्वजनिक सेवाहरूका माग एकनासका हुँदैनन् । त्यसैले नयाँ सेवाको ‘डिजाइन’ र ‘डेलिभरी’ मा सिर्जनशीलता देखाउन सक्नुपर्छ । जनताप्रति उत्तरदायी हुन संस्था र प्रक्रियामा जनताको प्रतिनिधित्व कुनै न कुनै रूपमा गराउन सक्नुपर्छ ।सुशासनका चार स्तम्भ छन्— जनताको स्वामित्व, पारदर्शिता र उत्तरदायित्व, समता र पूर्वानुमेयता । उत्तरदायित्व र पारदर्शिताको प्रत्याभूति सुशासनको पहिलो शर्त हो । खुला सरकारको अवधारणा अनुरुप आफ्ना कामकारबाही जनताका लागि खुला राख्ने प्रबन्ध गर्नुपर्छ । जनताको आवाज मुखरित गर्ने मंच र क्षेत्रहरू उपलब्ध गराउन सक्नुपर्छ । सार्वजनिक सुनुवाइ, गुनासा सुनुवाइ, रिपोर्ट कार्ड, सेवाग्राही सर्वेक्षण, नागरिक बडापत्र, सामाजिक र सार्वजनिक लेखापरीक्षणजस्ता मञ्चहरू र नागरिक परामर्श समिति, नागरिक कचहरी, नागरिक सिनेट, सिटिजन जुरीजस्ता संरचनात्मक व्यवस्था (एरेना) दिएर उत्तरदायी सरकार भएको सन्देश दिन सकिन्छ । यसबाहेक सेवाग्राहीको सन्तुष्टि मापन गर्न ‘ह्याप्पिनेस मिटर’ को व्यवस्था यूएईको दुबई सरकारले लागू गरेको छ, जुन हाम्रा लागि पनि उपयोगी हुन सक्छ । अहिले नयाँ अवधारणा ‘नयाँ सार्वजनिक शासन’ केही देशमा सफलतापूर्वक लागू गरिएको छ । यसमा सह–उत्पादन (को–प्रोडक्सन) का नाममा सार्वजनिक सेवाको डिजाइन र डेलिभरीमा सेवाग्राही नागरिकहरू नै संलग्न गराइने तथा सह–निर्माण (को–कन्स्ट्रक्सन) का नाममा नीति निर्माणमा सरोकारवाला नागरिकहरूको ‘नीति समुदाय’ संलग्न गराउने व्यवस्था सफल भइरहेको छ । नेपालले यसअघि लागू गरेको सामुदायिक प्रहरी र सामुदायिक वन यस अवधारणाको नजिक देखिन्छन् ।नेपाल संघीयता अवलम्बन गर्ने देशहरूमा पछिल्लो लहरमा पर्छ । त्यसैले संघीयताको जग निर्माण नै प्राथमिकतामा पर्दै गएको छ र सुशासन बलियो बनाउने काममा अलमल भइरहेको छ । केन्द्रको ‘हेजिमोनी’ कायम गर्न दिइने निर्देशनात्मक आदेश, अदालतको हस्तक्षेप, जनप्रतिनिधिहरूमा अनुभवको कमी, केही हदसम्म सेवाग्राहीको राजनीतिले कार्यसम्पादनमा असर पर्दै गएको देखिन्छ । व्यक्तिगत स्वार्थका लागि पद दुरुपयोग हुनु, भ्रष्टाचार बढ्नु, क्षेत्राधिकारसम्बन्धी विवाद हुनुलगायतले सुशासन सुदृढ हुन सकेको छैन । भर्खरै संघीयतामा गएकाले सुशासनको अनुभूति गर्न समय त लाग्छ नै, तर अहिलेसम्म जनताको प्रतिक्रिया सकारात्मक हुन सकेको छैन । केही स्थानीय तहको प्रशंसनीय काम अपवाद हो, अधिकांश प्रदेश र स्थानीय सरकारले सुशासनको जग बसाल्न सकेका छैनन् ।सुशासन राज्यका कार्यहरूको अत्युत्तम व्यवस्थापनको स्थिति हो । विश्व बैंकका अनुसार, सुशासनको स्थिति देखाउने छ वटा सूचक छन्— जनताको आवाज र उत्तरदायित्व, राजनीतिक स्थिरता, सरकारको प्रभावकारिता, नियामक गुण, विधिको शासन र भ्रष्टाचार नियन्त्रण । यी सूचकमा समग्र नेपालकै स्थिति नकारात्मक रहेको विश्व बैंकको प्रतिवेदनमा उल्लेख छ । ट्रान्सपरेन्सी इन्टरनेसनलको पछिल्लो प्रतिवेदनले पनि नेपाललाई ३४ प्राप्तांकसहित भ्रष्ट देशको सूचीमा ११० औं स्थानमा राखेको छ । यस्तो स्थितिमा संघीय संरचनाका तीनै तहका सरकारहरूको सुशासन प्रवर्द्धनमा प्रभावकारिता नदेखिएको मान्नुपर्छ ।संघीय राज्यप्रणाली भनेकै नागरिक एकभन्दा बढी सरकारबाट प्रशासित हुनु हो । एकात्मक सरकार हुँदा आफ्नो अधिकार संकुचित होला भनेर भयमा रहेका नेपालीलाई अब तीन तहका सरकारबाट स्वतन्त्रता बचाउनु परेको छ । यी सरकारहरूको नीतिगत हस्तक्षेपले नागरिक सुविधा भोग्नभन्दा हैरानी बेहोर्न बाध्य भएका छन् । करमाथि करको बोझ थपिएको छ र काम गराउन धाउनुपर्ने केन्द्रहरू बढेका छन् । केही देशमा जस्तै ‘कस्टमर जर्नी म्यापिङ’ गरेर हेरेमा हैरानीको भयावह चित्र सामुन्ने आउनेछ । अझ कुन सेवाका लागि को जिम्मेवार हो भन्ने अन्योलसमेत देखिन थालेको छ ।प्रकोप व्यवस्थापन, महामारी नियन्त्रणको समयमा एकले अर्को तहलाई दोषारोपण गरेको तथ्य हाम्रा सामु छ । समयमै यी समस्याहरूको सचेत व्यवस्थापन गर्न सकियो भने संघीय सुशासनले सार्थक रूप लिन सक्छ । अहिलेको परिवर्तन साँच्चै क्रान्तिकारी छ । सिंहदरबार सात प्रदेशमा पुग्नु र प्रशासकीय केन्द्रहरू ७५३ स्थानमा पुग्नु आफैंमा ठूलो परिवर्तन हो । तर यो परिवर्तनलाई सुशासनको प्रत्याभूतिमा सार्थक बनाउन सक्नुपर्छ । संविधानमा रहेका अन्योल हटाउने, आवश्यक कानुन जारी गर्ने, कर्मचारी व्यवस्थापनमा स्वायत्तता दिएर प्रदेश र स्थानीय सरकारको क्षमता बढाउने, सुपरिवेक्षण होइन निगरानी र अधीनस्थ होइन समन्वयको नीति लिने काम संघ सरकारले तत्काल गर्नुपर्छ । प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूले आफ्ना संगठनहरूलाई नैतिक संगठन बनाउन नैतिक पूर्वाधार तयार पार्ने, उथलपुथलपूर्ण परिवर्तन ल्याउने प्रवर्तनीय कामहरू गरेर अन्य सरकारभन्दा आफू अगाडि भएको देखाउन सक्नुपर्छ । यसो भयो भने प्रतिस्पर्धात्मक वातावरण बन्न गई सुशासनको प्रत्याभूति पनि हुँदै जान्छ ।प्रदेश र स्थानीय सरकारमा अनुभवको कमी छ र सिक्दै प्रणाली बसाल्नुपरेको छ । तर जसले आफूपनि नवीन प्रवर्तन गर्न सक्दैन र अरूको नक्कल पनि गर्न सक्दैन, ऊ पछि पर्ने निश्चित छ । जनतालाई राजनीतिक प्रणालीको मतलब हुँदैन, उनीहरूका लागि सुशासनको अनुभूति गर्न पाउनु नै ठूलो कुरा हो । यी सरकारहरूले सञ्जालीकृत शासनमा काम गर्न सिक्नुपर्छ न कि एकलकाँटे व्यवहार (साइलो मेन्टालिटी) देखाउनुपर्छ । यो सञ्जाल पनि ‘फिसरनेट’ जस्तो आत्मीय हुनुपर्छ, ‘फायरवुड नेट’ जस्तो हलुका होइन ।तीनै तहका सरकारले सहकारिताका आधारमा काम गरेर जनतालाई सुविधा दिन सक्नुपर्छ । अहिलेको स्थिति हेर्दा हाम्रो संघीयता ‘पिकेट फेन्स’ मोडालिटीको जस्तो देखिएको छ जहाँ अधिकारका लागि एकअर्कासँग लड्ने गरिन्छ । यो स्थितिमा सुधार हुनुपर्छ र संघीय सुशासनको प्रत्याभूति दिन सक्नुपर्छ । नत्र ह्यारोल्ड लास्कीले जस्तै संघीयताको युग गयो (दी इपोक अफ फेडरालिज्म इज ओभर) भन्ने अवस्था आउनेछ ।