संघीयतामा सन्देह औचित्यहीन
काठमाडौंका सम्भ्रान्तहरूको बैठकीमा अक्सर सोधिने प्रश्न हो- के नेपालमा संघीयता आवश्यक छ ? के संविधानले व्यवस्था गरेअनुसारको संघीयता नेपालले धान्न सक्छ ? प्रदेशहरूमा विगत पाँच वर्षमा देखापरेका विसंगति, अनियमितता तथा आर्थिक अनुशासनहीनतालाई औंल्याएर संघीयता असफल भइसकेको निष्कर्ष निकाल्नेहरूको कमी छैन ।
काठमाडौंका सम्भ्रान्तहरूको बैठकीमा अक्सर सोधिने प्रश्न हो- के नेपालमा संघीयता आवश्यक छ ? के संविधानले व्यवस्था गरेअनुसारको संघीयता नेपालले धान्न सक्छ ? प्रदेशहरूमा विगत पाँच वर्षमा देखापरेका विसंगति, अनियमितता तथा आर्थिक अनुशासनहीनतालाई औंल्याएर संघीयता असफल भइसकेको निष्कर्ष निकाल्नेहरूको कमी छैन ।त्यसैले यी सम्भ्रान्तहरू प्रदेशको खारेजी अत्यावश्यक भइसकेको तर्क गर्छन् । यो धारणालाई मलजल गर्नेमा संविधान बनाउने हामी हौं भनी दाबी गर्ने मूलधारका राष्ट्रिय पार्टीहरूका स्वनामधन्य नेताहरू नै पर्छन् ।पृष्ठभूमिआजको नेपाल सुगौली सन्धिले तय गरेको र सन् १८५७ पछि सम्झौताद्वारा प्राप्त गरिएको नयाँ मुलुक (बाँके, बर्दिया, कैलाली, कञ्चनपुर) को भूभाग समेटिएको नक्साभित्रको मुलुक हो । सन् १८१४ देखिको साँधसिमाना यकिन भएको भूगोलभित्रको मुलुकलाई नेपाल र यो भूभागभित्र बस्ने व्यक्तिहरूलाई नेपाली भनेर चिन्ने गरिन्छ । ‘नेपाली’ जातिलाई मोटामोटी तीन भागमा बाँड्न सकिन्छ- खस, आदिवासी जनजाति, मधेशी । यिनको पनि उपविभाजन गर्न सकिन्छ, भाषा, धर्म, संस्कृति आदि हिसाबले ।यी सबै खाले नेपालीको आकांक्षाको सम्बोधन केन्द्रीकृत राज्यसत्ताबाट हुन सकेन, सक्तैन भन्ने आवाज २००७ सालपछि उठ्न थालेको हो । मधेशमा तराई कांग्रेसको उदय वा पूर्वमा लिम्बूवान, किरात आदिको कुरा २००७ सालको क्रान्तिलगत्तै नउठेको होइन । पञ्चायत अलि खुकुलो भएको अवस्थामा नेपाल सद्भावना परिषद् नामले संस्था खुलेकै हो सप्तरीमा । यी सबै संघीयतामा जान पृष्ठभूमि निर्माण गर्दै थिए । पञ्चायत व्यवस्थाको अन्त भएपछि झिनो रूपमा संघीयताको आवाज उठ्दा स्थानीय तहलाई बलियो बनाए पुगिहाल्छ भन्ने मतले त्यति बेला काम गर्‍यो ।२०४७ सालको संविधान आएको करिब चार वर्ष नपुग्दै नेकपा माओवादीले राज्यविरुद्ध सशस्त्र आन्दोलन सुरु गर्‍यो । माओवादीहरू जातीय रूपमा नेपाललाई विभाजन गरी राज्यको पुनःसंरचना गर्नुपर्छ भन्ने मत राख्थे । त्यसैबीच मधेश आन्दोलनले स्पष्ट शब्दमा संघीय राज्यको माग गर्‍यो । यी सबै विषयलाई संविधानसभामा चुनिएर आएका जनप्रतिनिधिहरूले छलफल गरी टुंगोमा पुर्‍याउने भन्नेमा राजनीतिक समझदारी बन्यो । र, पहिलो संविधानसभाको निर्वाचन भयो । ६०१ सदस्यीय संविधानसभा–१ मा परम्परागत संसदीय पार्टी नेपाली कांग्रेस तथा नेकपा एमालेका तुलनामा सशस्त्र संघर्ष गरी चुनावमा होमिएका नेकपा माओवादी र मधेशकेन्द्रित दलहरूले राम्रो मत पाई संविधानसभामा वर्चस्व बनाए । नेपाली कांग्रेस र एमालेको राजनीतिक हैसियत एकतिहाइभन्दा बढी सदस्यसम्म थियो । कुरा नमिल्दा संविधानसभा–१ ले संविधान निर्माण गर्न सकेन । संविधानसभा–२ को निर्वाचनले नेपाली कांग्रेस र एमालेलाई बलियो मात्र बनाएन, यी दुवै मिलेर सहमति गर्दा सजिलै संविधान बन्ने भयो । माओवादी र मधेशी दल कमजोर परे ।कस्तो संघीयता ?२०६२–६३ सालको आन्दोलनले नेपाल संघीयतामा जाने सुनिश्चितता गरे पनि संघीयता कस्तो हुने भन्नेबारे स्पष्ट खाका कसैसँग थिएन । कोही नेपाललाई तीन प्रदेशमा पूर्वपश्चिममा बाँड्ने भन्थे भने कोही जातीय आधारमा प्रदेश तोक्नुपर्नेमा थिए । एक थरी पहिचान होइन, सामर्थ्यमा आधारित प्रदेशहरू बनाउन आवश्यक ठान्थे ।संघीयतामा कति तह राख्ने भन्नेमा समेत अन्योल थियो । संघ र प्रदेश दुई तह संविधानमा व्यवस्था गर्ने अनि स्थानीय तहलाई प्रदेशको कानुनद्वारा स्थापित गर्ने भन्ने एक थरी मत थियो । अर्कातिर संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीनै तहको व्यवस्था संविधानभित्रै गरिनुपर्छ भन्ने मान्यता राख्थे । स्थानीय तहलाई संविधानले नै बलियो बनाइएन भने प्रदेशहरूले आफ्ना अधिकार दिन कन्जुस्याइँ गर्छन् भन्ने सोच संविधानसभाभित्र बलियो थियो ।राज्यको पुनःसंचरना गर्न सबै सहमत भए संघीयता नै आवश्यक पर्दैन भन्ने झिनो मत पनि संविधानसभाभित्र थियो नै । यस्तो विचार राख्नेहरू शक्तिको विकेन्द्रीकरणको पक्षपाती थिए ।‘संविधानसभा : राज्यको पुनःसंरचना र राज्यको बाँडफाँट समिति अवधारणापत्र र प्रारम्भिक मस्यौदा समिति प्रदिवेदन–२०६६’ (यसपछि प्रतिवेदन भनिनेछ) को अवधारणा खण्डमा नेपाल राज्यलाई संघात्मक बनाउनुपर्ने कारणहरूमा निम्न बुँदाहरू औंल्याइएका छन्- (क) नेपालको विविधताको सम्बोधन हेतु, (ख) शक्ति विकेन्द्रीकरण गर्न नचाहने विगतको मानसिकता, (ग) सबै क्षेत्रका जनताको राज्यसँग अपनत्व, स्वामित्व र सामीप्य स्थापित गर्न, (घ) मधेश आन्दोलनको मुख्य एजेन्डा, (ङ) समाजलाई लोकतन्त्रीकरण गर्दै समतामूलक तथा समावेशी लोकतन्त्रको खोजी, (च) एकात्मक राज्यले सम्बोधन गर्न नसकेको विषयलाई सम्बोधन गर्ने चाहना, (छ) जातीय, भाषिक र सांस्कृतिक पहिचानको माग, (ज) विभेदविरुद्ध उठेका वर्गीय, जातीय, महिला र लैंगिक आन्दोलनका आवाजलाई सम्बोधन गर्न, तथा (झ) राज्यबाट प्रदान गरिने सेवासुविधामा समान वितरण र विकास–निर्माणको प्रतिफलमा समान हिस्सेदारी कायम गर्न ।समितिकै प्रतिवेदनले संघीय संरचना संघीय, प्रादेशिक तथा स्थानीय गरी तीन तहको हुने तय गर्‍यो । यसका अतिरिक्त विशेष संरचनासम्बन्धी व्यवस्थासमेत गर्ने भनी उक्त प्रतिवेदनमा उल्लेख गरियो जसभित्र (१) स्वायत्त क्षेत्र (२) संरक्षित क्षेत्र, तथा (३) विशेष क्षेत्र भनी नामकरण गरियो । स्वायत्त क्षेत्रलाई परिभाषित गर्दा कुनै एक जाति/भाषिक वा समुदायका लागि प्रदेश कानुन बनाएर अधिकार दिन सक्ने भनियो भने संरक्षित क्षेत्र भन्नाले प्रदेशभित्र अति अल्पसंख्यक रहेका जाति, समुदाय, सांस्कृतिक क्षेत्र, लोपोन्मुख र सिमान्तीकृत जातिहरूको संरक्षण प्रदेशद्वारा कानुन बनाई गरिने व्यवस्था गरियो । स्वायत्त क्षेत्र र संरक्षित क्षेत्रले नसमेटेको र सम्बन्धित प्रदेशभित्र पिछडिएको, आर्थिक र सामाजिक अवस्थाबाट पछाडि पारिएका वर्ग–समुदायका लागि कानुन बनाई विशेष क्षेत्र घोषणा गर्न सकिने तुल्याइयो ।त्यसैगरी संघीय एकाइहरूको क्षेत्र निर्धारण गर्ने सिद्धान्त तथा आधारहरू पनि समितिकै प्रतिवेदनले तयार गर्‍यो । पहिलोमा पहिचानका पाँच र दोस्रोमा सामर्थ्यका चार आधार तय गरिए । पहिचानका आधारमा (क) जातीय/समुदायगत (ख) भाषिक (ग) सांस्कृतिक (घ) भौगोलिक/क्षेत्र निरन्तरता, र (ङ) ऐतिहासिक निरन्तरतालाई स्वीकार गरियो भने सामर्थ्यका आधारमा (क) आर्थिक अन्तरसम्बन्ध र सामर्थ्य, (ख) पूर्वाधार विकासको अवस्था र सम्भावना, (ग) प्राकृतिक साधन र स्रोतको उपलब्धता, र (घ) प्रशासनिक सुगमतालाई स्वीकार गर्न मञ्जुर गरियो । तर संविधान जारी भई नेपाल मुलुकलाई सात प्रदेशमा विभाजन गर्दा पहिचानको आधारलाई अवधारणापत्रमा भनिएझैं लिइएन भन्ने गुनासो कायम छ । मधेश प्रदेशलाई भने पहिचानका आधारमा तय गरिएको प्रदेश भन्न सकिन्छ । बाँकी प्रदेशहरू पहिचानलाई कम र सामर्थ्यलाई बढी महत्त्व दिएर बनेका छन् भन्नुपर्ने हुन्छ ।यसका अतिरिक्त प्रदेशलाई कम अधिकार दिइयो भन्ने आलोचना पनि त्यत्तिकै छ । वास्तवमा दोस्रो संविधानसभाबाट पनि संविधान जारी गर्न सकिन्छ कि सकिँदैन भनेर आशंका भइरहेको समयमा नेपालमा ठूलो भूकम्प गयो । विनाशकारी भूकम्पले मुख फर्काएर बसेका राजनीतिक दलहरूलाई एउटै टेबलमा मात्र ल्याएन, निश्चित समयभित्र संविधान जारी गर्न प्रतिबद्धसमेत बनायो । समयको यही दबाबमा संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तह तोक्ने काम मात्र भएन, यिनको अधिकारलाई पनि संविधानको ५ देखि ९ सम्मको अनुसूचीमा लिपिबद्ध गरियो । पछि फर्केर हेर्दा लाग्छ, अधिकारको बाँडफाँटमा जति ध्यान दिएर गृहकार्य हुनुपर्थ्यो, त्यति हुन सकेन । त्यसैले अधिकारको सूचीमा दोहोरोपन देख्न सकिन्छ, कति वटामा अस्पष्टता कायम छ । यस्ता विषयमा व्यवहारबाट संघीयतालाई स्वीकार्य बनाउनुको विकल्प देखिन्न । किनभने अधिकारको अनुसूची हेरफेर गर्ने काम निकै कठिनाइयुक्त छ, जटिल छ ।नेपालमा पनि अवशिष्ट अधिकार संघमै राखिएको छ । यो किन पनि भएको हो भने, विभिन्न स्वतन्त्र राज्यहरू मिलेर संघमा जाँदा अवशिष्ट अधिकार राज्यले नै राख्ने गरेको पाइन्छ । जस्तो अमेरिकामा भयो । तर नेपाल एकात्मक राज्यलाई खण्डित गरी संघमा गएकाले अवशिष्ट अधिकार संघमा रहनु स्वाभाविक हुन गयो ।नेपालको संघीयताको एउटा विशिष्ट पक्ष के छ भने, कानुन संघ र प्रदेशले मात्र बनाउँदैनन्, विधायिकी अधिकार स्थानीय तहलाई समेत प्राप्त छ । र, पाँच वर्षको संविधान कार्यान्वयनपश्चात् संघ र स्थानीय तहका तुलनामा प्रदेश कमजोर परेको अनुभव भएको छ । मुलुक व्यवस्थापिका र कार्यपालिकाको हिसाबले संघीयतामा गए पनि न्यायपालिका भने एकात्मक प्रकृतिकै छ, जुन व्यवस्थालाई भारतसँग दाँज्न सकिन्छ । संघ–प्रदेश वा प्रदेश–प्रदेश राजनीतिक विवाद समाधान गर्न प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा अन्तर प्रदेश परिषद् रहने व्यवस्था छ । तर, यो व्यवस्था विगत पाँच वर्षभित्रमा त्यति प्रभावकारी देखिएको छैन ।संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय कायम गर्न संघीय संसद्ले कानुन बनाउने भनिएको छ । प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय कायम गर्न र राजनीतिक विवाद समाधान गर्न प्रदेश सभामार्फत समाधान गर्न सक्ने व्यवस्था पनि संविधानमा उल्लिखित छ । विवाद समाधान गर्ने प्रक्रिया र कार्यविधि भने प्रदेश कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था छ । अन्तर प्रदेश व्यापारमा कुनै अड्चन गर्न वा भेदभाव गर्न नपाउने व्यवस्था पनि संविधानले नै सुनिश्चित गरेको छ ।तर माथिका कुनै कुराले पनि सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासको अधिकार क्षेत्रमा असर नपर्ने भनी उल्लेख भएबाट चित्त नबुझ्ने पक्षका लागि न्यायिक उपचारको बाटो खुला रहने स्पष्ट छ ।राज्यको पुनःसंरचना गर्ने भनी सिद्धान्ततः सबै राजनीतिक दल र सरोकारवालाहरूले स्वीकार गरे पनि र संविधानमा सो बेहोरा लिपिबद्ध गरे पनि मूलतः केन्द्रीकृत ढाँचामा राज्य सञ्चालन हुँदै आएको मुलुक हो नेपाल । कस्तो संघीयता मुलुकका लागि राम्रो हुन्छ भनी दुइटै संविधानसभामा धेरै बहस भए । अन्ततोगत्वा आंशिक रूपमा पहिचान, सामर्थ्य, भौगोलिक–जातीय निरन्तरता सबै कुरा मिलाएर सात प्रदेश बनाइए ।संघीयताको प्रयोगसंघ, प्रदेश र स्थानीय तहको पहिलो कार्यकालका लागि निर्वाचनहरू गरिए । संविधानबमोजिम कार्यकारिणी, विधायिकी तथा न्यायिक संरचनाहरू खडा भए, तर संविधानले तोकेबमोजिमका अधिकार प्रभावकारी रूपमा प्रयोग गर्न संघबाहेक अरुलाई कठिनाइ भयो । यसका मूलतः तीन कारण भए । पहिलो, संविधानबमोजिम संघीय कानुनहरू छिटछिटो बन्न सकेनन् । अझै पनि त्यस्ता कतिपय आवश्यक कानुनहरू बन्न सकेका छैनन् । कैयौं प्रदेश कानुनहरू संघीय कानुनमा आश्रित थिए । संघीय कानुन नबन्नाले प्रदेशले हात बाँधेर बस्नुपर्‍यो । विशेष गरी कर्मचारी समायोजनमा धेरै झन्झट आइपर्‍यो, जसको निराकरण आजसम्मै हुन सकेको छैन । दोस्रो, बनेका संघीय कानुनहरू पनि प्रदेश र स्थानीय तहमाथि थिचोमिचो हुने गरी बनाइए । उदाहरणका लागि, प्रदेशभित्रको शान्ति–सुरक्षा प्रदेशको अधिकारभित्रको सूचीमा पर्थ्यो । नेपाल प्रहरीको समायोजनको प्रयत्न गर्दा प्रदेशलाई एकदमै उपेक्षा गरी काम भयो । संघीय संसद्मा प्रस्तुत गरिएका वन, खेलकुदसम्बन्धी विधेयकहरू संविधान एकातिर र विधेयकहरू अर्कातिर हुने गरी पारित भए । तेस्रो, व्यवहारमा प्रदेशका आन्तरिक मामिला मन्त्रीभन्दा नेपाल सरकारले खटाएका प्रमुख जिल्ला अधिकारी शक्तिशाली देखिए ।त्यसमाथि निर्वाचनपछि आएको नेपाल सरकारका प्रधानमन्त्री- जसले राज्यको पुनःसंरचनामा थिति बसाल्नुपर्ने हो- ले संसद्को रोस्ट्रमबाटै संघीयताको मूल चुरोमाथि गर्नुभएको प्रहार यहाँ स्मरणीय हुन आउँछ । उहाँले प्रदेश र स्थानीय तहहरू संघ मातहतका प्रशासनिक इकाइ हुन् भन्ने धारणा एक पटक होइन, पटकपटक राख्नुभयो, जसको अभिलेख संघीय संसद्मा छ । संविधानले तेर्सो र माथिबाट तल दुवै प्रकारले अधिकार बाँडफाँट र प्रक्षेपण हुने गरी प्रदान गरिएको अन्तर्वस्तुलाई उहाँले कहिल्यै आत्मसात् गर्नुभएको पाइएन । यसै कारण आफ्नै पार्टी तत्कालीन नेकपाका ६ वटै प्रदेश सरकारका मुख्यमन्त्रीहरू प्रधानमन्त्रीसँग असन्तुष्ट थिए । एकचोटि त स्थिति यति गम्भीर भयो, प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा बस्ने अन्तर प्रदेश परिषद् बैठक सातै प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरूले तय गरेका एजेन्डामाथि विमर्श हुन नदिन सार्ने काम भयो । प्रधानमन्त्रीलाई लाग्यो, मुख्यमन्त्रीहरू मिलेर आफूलाई घेर्ने प्रयत्न गर्दै छन् ।संघीयतामा प्रदेशले चाहेको के हो ? यसमा अलिकति ध्यान दिऔं । विवाद अधिकारको बाँडफाँटमा हो । केन्द्रीय मानसिकता बदल्नुपर्छ भन्ने हो । माथिबाट दिइएको निर्देश पालना गरिरहेको परिपाटी बदलेर स्वायत्तता प्राप्त गर्नुपर्छ भन्ने हो । संविधानले गरेको अधिकारको बाँडफाँटमाथि संघले कैंची चलाएर संकुचन नगरियोस् भन्ने हो । सकिन्छ भने प्रदेशको अधिकारलाई अझ बढाउँदै लैजानुपर्छ भन्ने हो ।अन्य मुलुकको अनुभवले के देखाउँछ भने, संघीयता एक झट्कामा सफल वा असफल हुँदैन । जुनजुन मुलुकले संघीयतालाई आफ्नो मुलुकको आवश्यकताअनुसार व्यावहारिक तहमा काम लाग्ने बनाउन सके, ती–ती मुलुक संघीयताको सफल नमुना बन्न सकेका छन् । जसले व्यवहार र कानुनबीच फाटो फराकिलो पार्दै लगे, तिनको अवस्था राम्रो छैन । त्यसकारण संघीयता चल्ने वा नचल्ने भन्ने कुरा त्यसको सञ्चालन गर्नेमा भर पर्छ । संघीयताको मूल चुरोमा हिर्काउने काम भइरहे यो चल्न सक्दैन । के संघीयता असफल भएको हो ?संघीयता सफल वा असफल के भयो भन्न हाल बित्दै गरेको पाँच वर्षभन्दा कमको अवधि पर्याप्त छैन । यो साँचो कुरो हो— जति काम प्रदेशले गरेको छ, त्योभन्दा बढी काम गर्न सकिन्थ्यो । बजेटको पुँजीगत खर्च हुन नसकेको आरोप पनि छ । यही आरोप संघको सरकारलाई पनि त लागू हुन्छ तर कसैले संघको सरकारको विकल्प सोचेको पाइन्न ! नेपालको विविधता, बहुलता हेर्दा संघीय व्यवस्था फाप्न सक्छ । संविधानअन्तर्गत रहेर स्वायत्तता र आफ्नो निर्णय आफैं लिने सिद्धान्तमा आधारित यो व्यवस्थालाई निरन्तरता दिन सकियो भने आउँदो पुस्तालाई नयाँ संविधान, नयाँ पद्धतिको माग आवश्यक पर्ने छैन ।तसर्थ काठमाडौंका सम्भ्रान्तहरूलाई केसम्म भन्न सकिन्छ भने, संघीयताको विकल्प खोज्नु भनेको संविधानको विकल्प खोज्नु हो । पुनः संविधानलाई असफल बनाउने प्रयत्न गरिनु हुन्न । संविधानको विकल्प खोज्न थाल्दा मुलुक थप अन्योल र अराजकतामा फस्ने खतरा छ । हेक्का राखौं, २००७ सालपछि प्रत्येक पटक संविधान बनाउँदा अघिल्लोभन्दा पछिल्लो प्रगतिशील देखा पर्छ । २०१९ को नेपालको संविधानलाई भने अपवाद मानौं ।