REsp 1938562 / SP
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONSTRUÇÃO DO ESTÁDIO. ABERTURA DA COPA DO MUNDO. SIMULAÇÃO DE LICITAÇÃO PARA CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS. PRÉVIO ACORDO COM O PRÓPRIO MP PARA FINALIZAÇÃO DA CONSTRUÇÃO ANTES DO INÍCIO DO CAMPEONATO. CONCLUSÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM PELA AUSÊNCIA DE IMPROBIDADE. SÚMULA 7 DO STJ. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. LEI MUNICIPAL N. 15.413/2011 CONTESTADA EM FACE DE LEI FEDERAL. COMPETÊNCIA DO STF. PRECEDENTES.
HISTÓRICO DA DEMANDA
1. Na origem, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa contra Gilberto Kassab, então prefeito do Município de São Paulo, Sport Club Corinthians Paulista, Construtora Norberto Odebrecht S/A, Arena Fundo de Investimento Imobiliário S/A e Administradora BRL Trust Distribuidora de Títulos e Valores Mobiliários S/A. O objetivo:
incidentalmente, a declaração da inconstitucionalidade da Lei do Município de São Paulo 15.413/2011 e, no mérito, a condenação dos réus por infração ao disposto nos arts. 10, VII e X, e 11 da Lei 8.429/1992, devido à sanção pelo então Prefeito da capital paulista da Lei 15.413/2011, que concedia benefícios fiscais para construção de estádio de futebol na zona leste do Município, destinado à realização da abertura dos jogos da Copa do Mundo de Futebol de 2014, e favorecia, de forma irregular, os demais corréus, que foram contemplados com referidos benefícios no valor de R$ 420.000.000,00 (quatrocentos e vinte milhões de reais).
2. Sustenta, também, que houve simulação de licitação, pois foi realizado pelo poder público um chamamento público para que os interessados apresentassem projetos, isso quando já iniciadas as obras há um ano e com o contrato assinado já há seis meses.
3. Em primeiro grau, a demanda foi julgada improcedente. O Tribunal a quo, em julgamento estendido, negou provimento ao Apelo do Parquet estadual.
PRINCIPAIS EVENTOS DA PRESENTE DEMANDA
4. Para esclarecer a demanda, faz-se relato cronológico dos principais eventos: i) maio de 2011: o Ministério Público de São Paulo, a Prefeitura do Município de São Paulo e o Sport Club Corinthians Paulista firmam acordo nos autos da Ação Civil Pública n. 0016060-2001.8.26.0053, que tramitou perante a 14ª Vara da Fazenda Pública, no qual o Clube desportivo assumiu compromisso de construir seu estádio em determinado prazo (fls. 19 e 4.187, e-STJ);
ii) 30 de maio de 2011: início das obras de construção do estádio de futebol em Itaquera - São Paulo (fl. 12, e-STJ); iii) 20 de julho de 2011: a Lei Municipal n. 15.413 é sancionada e publicada, e o referido diploma normativo previa benefícios fiscais para construção do estádio da abertura da Copa do Mundo de 2014, consistentes em:
"emissão de Certificados de Incentivo ao Desenvolvimento - CID" e "suspensão do ISS", conforme o art. 2° da citada lei (fl. 4.179, e-STJ); iv) 3 de setembro de 2011: o Sport Club Corinthians Paulista e Construtora Norberto Odebrechet S/A. firmaram contrato de engenharia, fornecimento e construção das obras civis de estádio de futebol em Itaquera - São Paulo, no qual prevê como financiamento o valor de R$ 400.000,00 (quatrocentos milhões de reais) juntamente com recursos oriundos dos CIDs a terceiros; v) março de 2012: o poder público apresenta chamamento público para que interessados apresentassem projetos para a construção do estádio da Copa (fl. 11, e-STJ); e vi) 6 de março de 2012: o poder público emite comunicado no qual concede prazo de trinta dias para que interessados se manifestem em receber os incentivos fiscais para a construção do estádio da copa.
AUSÊNCIA DE OMISSÃO
5. Em relação à matéria, o Colegiado a quo assim consignou: "Com a escolha da Cidade de São Paulo para sediar a abertura da Copa do Mundo de 2014, o então Prefeito Gilberto Kassab encaminhou à Câmara Municipal, em junho de 2011, o Projeto de Lei n° 288/11, que foi aprovado, vindo a ser sancionado como Lei Municipal 15.413/11. Essa lei previa benefícios fiscais para construção do estádio da abertura da Copa do Mundo de 2014, consistentes em: "emissão de Certificados de Incentivo ao Desenvolvimento - CID" e "suspensão do ISS", conforme artigo 2° da citada lei, in verbis: (...) O legislador procurou proteger o erário, pois, de acordo com § 3° do artigo 2° da Lei n° 15.413/11, in verbis: (...) Não houve, portanto, ofensa ao disposto no artigo 14 da Lei n° 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). (...) Desta forma, não há como ser acolhido o requerimento do Ministério Público, no tocante à declaração de inconstitucionalidade da Lei n° 15.413/11. Resta a análise sobre eventual conduta ímproba, consistente na frustração de processo licitatório. (...) Entretanto, sobre a necessidade de licitação, o artigo 2° da Lei n° 8.666/93 estabelece: (...)
Portanto, nos termos da lei, somente as obras da Administração Pública, quando contratadas com particulares, necessitam de licitação. (...) Como, no presente caso, tratava-se de obra privada, custeada pelo Sport Club Corinthians Paulista, referente à construção de seu estádio, não havia necessidade de licitação. O Sport Club Corinthians Paulista tinha urgência em iniciar as obras, pois, nos autos da Ação Civil Pública n° 0016060-2001.8.26.0053, que tramitou perante a 14ª Vara da Fazenda Pública, assumiu o compromisso de construir o seu estádio em determinado prazo, celebrando acordo com a participação do Ministério Público. Em razão desse compromisso, as obras tiveram início antes mesmo da concessão dos incentivos fiscais. É importante mencionar que essa benfeitoria, após o término do prazo de cessão do terreno pertencente à Municipalidade, será revertida ao patrimônio público."
(fl. 4.186, e-STJ.).
6. Como se observa, não se configurou a ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil de 2015, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia. Todos os três pontos alegados como omissos - quais sejam: i) a Lei 15.413/2011 ter destinatário certo; ii) violação ao art. 14 da LC n. 101/2000 e iii) houve frustração de licitação em relação à escolha do destinatário do benefício fiscal - foram devidamente abordados pela Corte de origem.
7. Vale destacar que o simples descontentamento da parte com o julgado não tem o condão de tornar cabíveis os Embargos de Declaração, que servem ao aprimoramento da decisão, mas não à sua modificação, que só muito excepcionalmente é admitida. Nesse sentido: EDcl no AgInt nos EDcl no CC 186.983/SC, Rel. Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Seção, DJe de 2.3.2023; e REsp 1.925.155/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 3.8.2021. LEI LOCAL CONTESTADA EM FACE DE
LEI FEDERAL: COMPETÊNCIA DO STF
8. O recorrente alega que a Lei Municipal n. 15.413/2011 violou o art. 14 da Lei Complementar n. 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), sob o fundamento de que a concessão do benefício fiscal não veio acompanhada da estimativa de impacto orçamentário-financeiro, no exercício em que concedido e nos dois seguintes, e das medidas de compensação.
9. Cuida-se, portanto, de exame da legislação local em face da legislação federal, competência constitucionalmente atribuída à Suprema Corte, consoante expresso no art. 102, III, "d", da Constituição Federal.
10. Igualmente, não cabe ao Superior Tribunal de Justiça se manifestar sobre a análise de possível inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 15.413/2011, por afronta aos princípios constitucionais da Moralidade, Legalidade e Impessoalidade, uma vez que a competência para tanto é do Supremo Tribunal Federal. Assim, "não é cabível o recurso especial que visa questionar a inconstitucionalidade de lei, como se dessume da tese subsidiária apresentada pelo contribuinte, inclusive sob argumento de que as disposições legais violam princípios constitucionais" (AgInt no REsp 2.037.994/SC, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 10.5.2023.). Nesse sentido: AgInt no AREsp 1.428.266/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 12.12.2022; AgInt no REsp 1.982.062/MG, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 21.9.2022; AgInt no AREsp 1.772.378/PR, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 18.5.2022; AgInt no AREsp 1.770.847/SP, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 22.9.2021; AgInt no AgInt no AREsp 1.772.573/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 2.8.2021; e AgInt no AREsp 1.651.219/SP, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 28.4.2021. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 10, INCISOS VII E X, E 11 DA LEI 8.429/1992 E AOS ARTS. 2º E 3º DA LEI 8.666/1993: SÚMULA 7 DO STJ
11. O recorrente afirma que os arts. 10, incisos VII e X, e 11 da Lei n. 8.429/1992 foram violados, já que a Lei Municipal n. 15.43/2011 aprovou a emissão de Certificados de Incentivo ao Desenvolvimento - CID, limitado a R$ 420.000.000,00 (quatrocentos e vinte milhões de reais), e concedeu isenção do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza incidente sobre a construção da arena.
12. Alega, também, que o Poder Público promoveu simulação de licitação, visando à construção de estádio na Zona Leste, uma vez que apenas a corré Arena Fundo de Investimento Imobiliário apresentou proposta.
13. A Corte de origem, porém, soberana na análise probatória, concluiu que não houve "conduta ímproba, consistente na frustração de processo licitatório." (fl. 4.181, e-STJ). Transcrevo a fundamentação do aresto recorrido quanto a esse ponto (fls. 4.187-4.188, e-STJ, grifei): "Sobre a desnecessidade de processo licitatório, a Magistrada a quo apresentou a seguinte fundamentação:
'Destarte, não prospera a alegação do Ministério Público de irregularidade referente ao destinatário da isenção. Em que pese a generalidade adotada pelo legislador na edição da Lei n° 15.413/11, fica evidente que esta foi uma decisão política, encampada pelo Poder Legislativo, de realizar efetivamente a abertura da Copa do Mundo de Futebol. (fl. 4.187, e-STJ). Sobre este ponto, traz-se na contestação do SPORT CLUB CORINTHIANS PAULISTA (doravante, CORINTHIANS), um argumento relevante que reitera a conveniência e interesse da Administração e da própria ré na construção do estádio.
Isto porque o terreno no qual se constrói o referido estádio, com os benefícios fiscais previstos pela Lei n° 15.413/2011, é pertencente à Municipalidade e foi cedido ao CORINTHIANS em 1988, pelo prazo de 90 anos, nos termos da Lei Municipal n° 10.622/88.
Sendo que, ao término do prazo estipulado, nos termos do art. 5° da referida lei, as benfeitorias e construções feitas no terreno cedido integrar-se-ão ao Erário. Ainda, a ré apresentou, inclusive, acordo firmado junto ao Ministério Público, no curso da Ação Civil Pública n° 0016060-2001.8.26.0053, que tramitou perante a 14ª Vara da Fazenda Pública, comprometendo-se judicialmente a construir o estádio em prazo determinado e ratificado pelo próprio Ministério Público. Desta forma, antes de um investimento de caráter privado visando unicamente o superávit institucional, a construção do estádio se verifica como um encargo legal assumido pelo CORINTHIANS junto ao Ministério Público com intuito de trazer uma obra -benfeitoria a um terreno pertencente à Municipalidade e que a esta será revertido em determinado lapso temporal. Ciente da necessidade de atender aos rigorosos padrões da FIFA para o estádio e dos custos para a construção nos termos exigidos, a Municipalidade convergiu seu interesse na construção do estádio do CORINTHIANS uma vez que as condições indicavam que o mesmo poderia atender a finalidade de sediar a abertura da Copa do Mundo. Isto porque o referido estádio já se encontrava em construção, o padrão da obra atenderia aos requisitos da FIFA e sua conclusão seria anterior ao evento em questão. Ou seja, ante as circunstâncias em que se encontrava e os beneficios em potenciais a serem auferidos com a abertura da Copa do Mundo, o Município escolheu incentivar o estádio que se encontra em construção, mas manteve a possibilidade de um interessado apresentar um projeto concorrente. Não se tratava de hipótese atinente às regras licitatórias, isto porque se trata de obra privada, custeada pela iniciativa privada, tanto assim o é, que, conforme o próprio autor, as obras do estádio começaram antes mesmo da concessão dos incentivos'."
14. Verificou-se: i) o próprio Ministério Público estadual firmou acordo com o Município de São Paulo e o Sport Club Corinthians Paulista nos autos da Ação Civil Pública n. 0016060-2001.8.26.0053, para que o estádio de futebol fosse construído antes do início da Copa do Mundo, consistindo em um ônus legal para o Sport Club Corinthians Paulista; ii) a construção do estádio de futebol pelo Sport Club Corinthians Paulista é obra privada, de modo que não há necessidade de licitação, a qual apenas é exigida para as obras da Administração Pública, nos termos do art. 2º da Lei 8.666/1993.
Assim, não há irregularidades no início da sua construção antes da concessão dos benefícios fiscais; iii) o terreno em que o estádio seria construído pertence ao Município de São Paulo, o qual foi cedido ao Sport Club Corinthians Paulista em 1988, pelo prazo de 90 anos, nos termos da Lei 10.622/1988. Ao final do prazo, o terreno e as benfeitorias feitas no terreno seriam revertidos ao Erário; e iv) ademais, foi mantida a possibilidade de outro interessado apresentar projeto concorrente.
15. Como se observa, o Tribunal a quo entendeu que não se configurou ato de improbidade administrativa, referente à simulação de licitação, muito menos o dolo apto a caracterizar a referida conduta ilícita. Dessa forma, iniciar qualquer juízo valorativo a fim de adotar posicionamento distinto do alcançado pela Corte de origem e acolher a tese do recorrente - de que se configurou ato de improbidade - excede as razões colacionadas no aresto impugnado, implicando revolvimento do contexto fático-probatório dos autos, o que é vedado ao Recurso Especial, ante o disposto na Súmula 7/STJ:
"A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial." A propósito: AgInt nos EDcl no REsp 2.035.643/SP, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 31.5.2023, AgInt no AREsp 1.840.495/MA, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 4.11.2021; e AgInt no AREsp 1.265.686/PB, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 10.8.2021.
CONCLUSÃO
16. Recurso Especial parcialmente conhecido, apenas quanto à alegação de violação ao art. 1.022 do CPC/2015, e, nessa extensão, não provido.
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Turma, por unanimidade, conhecer em parte do recurso e, nessa parte, negar-lhe provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro-Relator.
Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques, Teodoro Silva Santos, Afrânio Vilela e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator.
A simulação de licitação para a concessão de benefícios fiscais na construção de estádio para a Copa do Mundo não configura improbidade administrativa, pois a obra é de natureza privada e havia acordo prévio com o Ministério Público para a conclusão da construção antes do evento.