REsp 1991456 / SC
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMÓVEL DA UNIÃO, TOMBADO COMO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL, PELO MUNICÍPIO DE CRICIÚMA/SC. AVANÇADO GRAU DE DEGRADAÇÃO DO IMÓVEL. OMISSÃO DO MUNICÍPIO, POSSUIDOR, MEDIANTE CESSÃO DE USO, EM SEU DEVER DE PRESERVAÇÃO E ACAUTELAMENTO DO BEM. OMISSÃO DA UNIÃO, PROPRIETÁRIA, EM SEU DEVER DE FISCALIZAÇÃO. COMPROVAÇÃO PELAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. RECURSO ESPECIAL QUE DISCUTE TEMÁTICA INFRACONSTITUCIONAL E FATOS INCONTROVERSOS. IMPOSIÇÃO, PELO ACÓRDÃO RECORRIDO, DE OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA. ARGUMENTAÇÃO RECURSAL DISSOCIADA DA FUNDAMENTAÇÃO DO ACÓRDÃO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 283/STF E 284/STF. DIREITO DO ENTE
FISCALIZADOR À EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. PROVIMENTO. DEFESA DO PATRIMÔNIO CULTURAL. APLICAÇÃO DAS RAZÕES QUE FUNDAMENTAM A SÚMULA 652/STJ. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO.
I. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública, ajuizada em litisconsórcio pelo Ministério Público Federal e pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina contra a União, o Município de Criciúma e o Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, objetivando a determinação de medidas de proteção e restauração do imóvel que abriga o Centro Cultural Jorge Zanatta, pertencente à União e tombado, em 2007, como patrimônio histórico e cultural pelo Município de Criciúma, que detém a cessão de uso do bem.
II. O Juízo de 1º Grau julgou parcialmente procedentes os pedidos, a fim de condenar: "(a) o MUNICÍPIO DE CRICIÚMA e a UNIÃO, solidariamente, à obrigação de fazer, consistente em proteger e restaurar o imóvel 'Centro Cultural Jorge Zanatta' na sua integralidade; (b) o DNPM à retirada de todos os testemunhos de perfuração do imóvel, dando-lhes o acondicionamento devido".
III. O Tribunal de origem deu provimento à Apelação do DNPM, para afastar sua condenação, e, quanto aos recursos da União e do Município e à remessa oficial, negou-lhes provimento, sob a fundamentação de que "o MUNICÍPIO DE CRICIÚMA é o possuidor do imóvel nos últimos 20 anos, conforme se extrai do Termo de Convênio entre o MUNICÍPIO e a UNIÃO (...) Essa situação, portanto, faz recair sobre o MUNICÍPIO o ônus de conservação do imóvel. Isso porque, embora possuidor de boa-fé, nos termos do art. 1.217, do Código Civil, deu causa à deterioração do bem, conforme atestado pela perícia judicial (...) Quanto à UNIÃO, deve ser reconhecida sua responsabilidade solidária. O fato de ela celebrar convênios com demais entes não a exime da responsabilidade de cuidado com os seus bens - que, ao fim e ao cabo, são bens públicos. Uma vez realizada a cessão de uso, como ocorrido no caso em tela, permanece a União, proprietária do bem, com a incumbência de fiscalizar e zelar pela integridade física do seu patrimônio".
IV. Nas razões do seu Recurso Especial, a União aponta violação aos arts. 489, § 1º, e 1.022, I e II, do CPC/2015, 70 do Decreto-lei 9.760/46 e 389 e 927 do Código Civil, sustentando, no mérito, a responsabilidade exclusiva do Município de Criciúma, ou, noutra hipótese, a responsabilidade subsidiária ou "a responsabilidade solidária de responsabilidade subsidiária" da União.
V. Não há falar, na hipótese, em violação aos arts. 489, § 1º, e 1.022, II, do CPC/2015, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do aresto proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida.
VI. Quanto ao mérito do Recurso Especial da União, consigne-se, de início, que o fato de o Tribunal de origem ter aludido ao art. 216, § 1º, da CF/88 - que impõe ao Poder Público a proteção do patrimônio cultural brasileiro, mediante ações de acautelamento e preservação - não inviabiliza o conhecimento do Recurso Especial. Isso porque, no caso, essa menção não constitui fundamento autônomo do acórdão recorrido, que fez referência à norma constitucional somente a título de reforço, para, com base nela, concluir que "ademais, para além da responsabilidade da União advinda da falta de fiscalização e zelo pelo bem público - responsabilidade presente qualquer que fosse o bem público -, o presente imóvel tem a peculiaridade de ser um patrimônio cultural". Além disso, a parte recorrente baseia a sua argumentação em fatos incontroversos, o que afasta a incidência da Súmula 7/STJ.
VII. No que se refere ao reconhecimento de obrigação solidária entre a União e o Município, o Recurso Especial não impugna o art. 11 da Lei 9.636/98, baseando sua fundamentação em dispositivos diversos, expendendo, no ponto, razões recursais dissociadas do que fora decidido pelo Tribunal de origem. Incidência das Súmulas 283/STF e 284/STF.
VIII. No que se refere ao pedido de execução subsidiária da União, sua tese foi rejeitada pelo Tribunal de origem, asseverando que "é certo que cada ente público deverá arcar financeiramente e operacionalmente com a restauração dos imóveis na medida de suas responsabilidades e possibilidades (...) semelhante ao que ocorre nos processos cujo objeto é o pedido de fornecimento de medicamentos gratuitos por parte dos entes públicos, todos os entes devem cumprir a sentença de procedência do pedido na medida de suas responsabilidades e possibilidades, tanto financeiras quanto operacionais, compensando-se eventuais gastos. No caso dos autos, portanto, a responsabilidade é solidária".
IX. Essa remissão aos processos de fornecimento de medicamentos pode dificultar sobremaneira a execução ou tornar a sentença condenatória até mesmo inexequível. Isso porque, quanto à solidariedade entre os entes federados, nas demandas prestacionais de saúde, o STF, ao julgar embargos de declaração opostos ao acórdão proferido no RE 855.178/SE (Tema 793), fixou entendimento, que veio a integrar a tese da repercussão geral, nos seguintes termos: "A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro" (STF, RE 855.178/SE ED, Rel. Ministro EDSON FACHIN, PLENO, DJe de 16/04/2020).
X. Tal diretriz remete o julgador, no cumprimento da sentença de fornecimento de medicamentos, às regras de repartição de competências definidas pelo SUS, o que não pode ter aplicação no presente caso, em que a obrigação solidária tem origem na cessão de uso de bem público.
XI. O critério que, por identidade de razões, serve à solução da controvérsia em julgamento é aquele definido pela Súmula 652/STJ: "A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária". Essa orientação é consolidada na jurisprudência do STJ: "No caso de omissão de dever de controle e fiscalização, a responsabilidade ambiental solidária da Administração é de execução subsidiária (ou com ordem de preferência)" (REsp 1.071.741/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/12/2010). No mesmo sentido: STJ, AgRg no REsp 1.001.780/PR, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, DJe de 04/10/2011; AgInt no REsp 1.326.903/DF, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 30/04/2018; AgInt no REsp 1.362.234/MS, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 11/11/2019.
XII. Embora o caso dos autos verse sobre a tutela do patrimônio cultural, tem-se defendido, em doutrina, que "o meio ambiente é, assim, a interação do conjunto dos elementos naturais, artificiais e culturais, que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. A integração busca assumir uma concepção unitária do ambiente, compreensiva dos recursos naturais e culturais" (SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional.
São Paulo: Malheiros, 2000, p. 20). Como afirmou o Ministro CELSO DE MELLO, no voto condutor do acórdão proferido na ADI 3.540/MC (TRIBUNAL PLENO, DJU de 03/02/2006), a defesa do meio ambiente "traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral".
XIII. As razões subjacentes à Súmula 652/STJ recomendam a extensão do regime da obrigação solidária de execução subsidiária à tutela do patrimônio cultural. Isso por configurar um modelo que, além de assegurar mais de uma via para a reparação do direito difuso, chama à responsabilidade primária aquele que deu causa direta ao dano, evitando que a maior capacidade reparatória do ente fiscalizador acabe por isentar ou até mesmo estimular a conduta lesiva.
XIV. Recurso Especial parcialmente conhecido, e, nessa extensão, provido, para determinar que a obrigação solidária, fixada pelas instâncias ordinárias, seja executada, em relação à União, de maneira subsidiária.
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, conhecer em parte do recurso e, nessa parte, dar-lhe provimento, nos termos do voto da Sra. Ministra-Relatora.
Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Herman Benjamin e Mauro Campbell Marques votaram com a Sra. Ministra Relatora.
Dr(a). PAULA SIQUEIRA VIANA, pela parte RECORRENTE: UNIÃO
Na omissão do dever de fiscalização, a responsabilidade ambiental solidária da Administração Pública é de execução subsidiária, aplicando-se esse regime também à tutela do patrimônio cultural.