RMS 62847 / SP
ADMINISTRATIVO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CUMPRIMENTO DA PENA DE SUSPENSÃO, APLICADA PELA AUTORIDADE COMPETENTE. POSTERIOR APLICAÇÃO DE PENA MAIS GRAVE, DE DEMISSÃO, EM SEDE DE RECURSO ADMINISTRATIVO,
DO SERVIDOR, NO MESMO PROCESSO DISCIPLINAR, POR RECOMENDAÇÃO DA
CORREGEDORIA-GERAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO, ANTE A GRAVIDADE DOS FATOS. OCORRÊNCIA DE DUPLA PENALIDADE PELOS MESMOS FATOS. SÚMULA 19/STF. BIS IN IDEM E REFORMATIO IN PEJUS. RECURSO ORDINÁRIO
PROVIDO, PARA CONCEDER A SEGURANÇA. REINTEGRAÇÃO DO RECORRENTE AO CARGO ANTERIORMENTE OCUPADO. EFEITOS FUNCIONAIS DESDE A DEMISSÃO.
EFEITOS FINANCEIROS RETROATIVOS À DATA DA IMPETRAÇÃO.
I. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015.
II. Na origem, trata-se de Mandado de Segurança, impetrado pelo ora recorrente, contra suposto ato ilegal do Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que, acolhendo proposta do Corregedor-Geral de Justiça de São Paulo, aplicou-lhe a penalidade de demissão, com fundamento no art. 256, II, da Lei estadual 10.261/68, que dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado de São Paulo ("procedimento irregular de natureza grave"). A inicial registra que a pena de suspensão, pelo prazo de 30 dias, aplicada ao servidor impetrante pela autoridade competente - o Juiz de Direito Corregedor Permanente do 4º Ofício Cível da Comarca de Bragança Paulista/SP -, já cumprida, foi, no mesmo processo administrativo disciplinar, agravada para a demissão, pelo impetrado, em recurso administrativo apenas do servidor, mediante proposta do Corregedor-Geral de Justiça de São Paulo. A inicial do writ alega, em síntese, (1) impossibilidade de agravamento, em grau recursal, da pena de suspensão pelo prazo de 30 dias, aplicada, originariamente, pela autoridade competente - o Juiz de Direito Corregedor Permanente do 4º Ofício Cível da Comarca de Bragança Paulista/SP -, sob pena de reformatio in pejus, em recurso apenas do servidor; (2) ofensa ao devido processo legal, considerando a decisão surpresa, vez que não possibilitado o exercício do contraditório, quanto à aplicação de penalidade mais grave; (3) a revisão feita em grau recursal, pelo Corregedor-Geral de Justiça, ofende os princípios da legalidade e da segurança jurídica, eis que não avocou ele o processo administrativo disciplinar, para revê-lo em face do chamado "juízo de legalidade", "ocorrendo, na verdade, a apreciação subjetiva da questão, violando a garantia da segurança jurídica", decidindo-se em sede de recurso apenas do servidor; (4) ofensa ao princípio do juiz natural, ou seja, o Juiz de Direito Corregedor Permanente do 4º Ofício Cível da Comarca de Bragança Paulista/SP, "haja vista que o Magistrado que colheu a prova, entendeu que a penalidade de suspensão se adequava ao caso"; (5) ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na aplicação da pena de demissão; (6) impossibilidade de dupla penalização pelos mesmos fatos, considerando que o recorrente cumprira integralmente a pena de suspensão, pelo prazo de 30 dias, aplicada pela autoridade competente, antes da decisão do impetrado, que lhe impôs a demissão;
e (7) arquivamento do inquérito civil pelo Ministério Público, em decorrência de peças informativas a ele encaminhadas, concluindo o Parquet pela ausência de justa causa para a propositura da ação judicial ou prosseguimento das investigações, destacando que "a punição administrativa (suspensão) se mostrava adequada ao caso", tendo sido a pena cumprida. Requereu-se a concessão da segurança, para anular a pena de demissão aplicada ao impetrante, com "sua reintegração em definitivo no exercício da função de escrevente técnico judiciário, com o consequente restabelecimento de suas garantias decorrentes do exercício do cargo". O Tribunal de origem denegou a segurança, aduzindo, entre outros fundamentos, que "não tem cabimento a alegação de dupla penalidade, porque, na verdade, a pena de demissão substituiu a pena suspensão, não ocorrendo cumulação indevida de sanções", e que não incide, no caso, a proibição de reformatio in pejus.
III. Na linha da jurisprudência do STJ, "no âmbito do controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar, cabe ao Poder Judiciário apreciar apenas a regularidade do procedimento, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. (...) Considerando que a pena de demissão é uma das medidas cabíveis no caso em questão, não se pode, em princípio, em Mandado de Segurança, rever o acerto ou desacerto da decisão tomada em processo administrativo disciplinar que observou os princípios do contraditório e da ampla defesa" (STJ, MS 20.908/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 06/10/2017). Nesse mesmo sentido: STJ, MS 17.796/DF, Rel. p/ acórdão Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 19/11/2019.
IV. Não obstante o Regimento Interno do TJ/SP, vigente à época, previsse a competência da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo para apreciar o recurso administrativo do ora recorrente, propor à autoridade superior competente, ela mesmo, a pena de demissão, ou, ainda, avocar processos administrativos disciplinares e reexaminar as decisões neles proferidas, a penalidade de suspensão de 30 dias, da qual recorreu administrativamente o servidor, foi aplicada pela autoridade competente para a sua imposição, o Juiz de Direito Corregedor Permanente do 4º Ofício Cível da Comarca de Bragança Paulista, ex vi do art. 28, XIV, do RI/TJSP, que fixou a data de 14/06/2018 como início para o cumprimento da sanção, na forma autorizada pelo art. 298 da Lei estadual 10.261/68, à míngua de efeito suspensivo de eventual recurso.
V. A penalidade de suspensão por 30 dias, aplicada ao impetrante pela autoridade competente, é prevista no art. 254 da Lei estadual 10.261/68, "em caso de falta grave ou de reincidência". Para o "procedimento irregular, de natureza grave", prevê o art. 256, II, da referida Lei estadual 10.261/68 a pena de demissão, que, no mesmo processo disciplinar, foi aplicada ao servidor pela autoridade impetrada, em razão da "gravidade dos fatos relatados", após anteriormente exaurido o cumprimento da pena de suspensão, perante a autoridade competente, eis que, na forma do art. 298 da Lei estadual 10.261/68, "a autoridade que proferir decisão determinará os atos dela decorrentes e as providências necessárias à sua execução", por não ter o eventual recurso administrativo efeito suspensivo (art.
314 da referida Lei estadual 10.261/68).
VI. Quanto à alegação do writ de descabimento de dupla penalidade pelos mesmos fatos, no mesmo processo administrativo disciplinar, sem ocorrência de vício insanável, com sua invalidação, o acórdão recorrido consignou tão somente que "não tem cabimento a alegação de dupla penalidade, porque, na verdade, a pena de demissão substituiu a pena suspensão, não ocorrendo cumulação indevida de sanções".
Invocou o aresto impugnado, ainda - após afastar, no caso, a alegação de reformatio in pejus na esfera do recurso administrativo interposto apenas pelo servidor -, o precedente da Primeira Seção do STJ, no MS 15.321/DF (Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe de 19/12/2016), registrando que "o agravamento da sanção, nessa área, é vedado apenas após o término do processo (MS 15.321/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 16/12/2016)".
VII. Entretanto, a aludida jurisprudência do STJ, invocada pelo acórdão recorrido (MS 15.321/DF), não se ajusta à hipótese fática dos presentes autos. No mencionado MS 15.321/DF, registrou o respectivo acórdão que "a jurisprudência do STJ é firme no sentido de ser vedado o agravamento da penalidade imposta a servidor, após o encerramento do respectivo processo disciplinar, com o julgamento definitivo pela autoridade competente, ainda mais quando a penalidade já havia sido cumprida quando veio nova reprimenda" - caso dos presentes autos -, concluindo, na hipótese lá em julgamento - na qual o primeiro processo administrativo disciplinar, cuja Comissão processante sugerira a pena de suspensão, fora anulado, antes de seu julgamento, com instauração de outro processo disciplinar, em que aplicada pena de demissão -, que, "não havendo o encerramento do respectivo processo disciplinar, o que se dá com o seu julgamento definitivo pela autoridade competente, é possível à autoridade a aplicação da sanção mais grave do que aquela sugerida pela Comissão processante". De fato, no aludido precedente (MS 15.321/DF), diferentemente da presente hipótese, não obstante a Comissão processante, naquele caso, tenha, num primeiro processo administrativo disciplinar, sugerido a penalidade de suspensão, houve anulação deste primeiro processo, antes do julgamento pela autoridade competente para aplicação da penalidade ao servidor, o que ensejou a abertura de um segundo processo administrativo disciplinar, objeto do referido MS 15.321/DF, pelo que concluiu o voto condutor daquele acórdão que, "sendo o primeiro PAD anulado antes do seu julgamento, não sendo aplicada ao impetrante a penalidade de suspensão sugerida por aquela primeira Comissão processante, em razão dos mesmos fatos, não havendo que se falar em bis in idem, nem em reformatio in pejus". No caso ora em julgamento, porém - como visto -, não houve anulação do processo administrativo disciplinar antes do julgamento definitivo do servidor pela autoridade competente para aplicação da pena de suspensão. Ao contrário, houve, sim, o efetivo julgamento do servidor, com aplicação da penalidade de suspensão pela autoridade competente para fazê-lo - o Juiz de Direito Corregedor Permanente do 4º Ofício Cível da Comarca de Bragança Paulista/SP -, e o respectivo cumprimento da sanção pelo ora recorrente, a partir de 14/06/2018.
VIII. O processo administrativo disciplinar desenvolve-se em três fases distintas: a instauração, a instrução e o julgamento, tendo a Administração, inclusive, prazo para proceder à punição do servidor, desde que obedecido o devido processo legal. Essas fases, aliás, estão bem descritas nos arts. 274 a 307 da Lei estadual 10.261/68 (Capítulo III do Título VIII) - Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado de São Paulo -, que, em seu art. 298, estabelece que "a autoridade que proferir decisão determinará os atos dela decorrentes e as providências necessárias a sua execução".
Percebe-se, assim, que os recursos administrativos (Capítulo V do Título VIII da Lei estadual 10.261/68), ou mesmo a revisão administrativa (Capítulo VI do Título VIII da Lei estadual 10.261/68), não são fases do processo administrativo disciplinar, eis que tratados em outro capítulo do aludido texto legal, ainda mais porque, de acordo com o art. 314 da Lei estadual 10.261/68, "os recursos de que trata esta lei complementar não têm efeito suspensivo".
IX. No caso, o agravamento da penalidade, para aplicação da pena de demissão, deu-se no julgamento do recurso interposto apenas pelo servidor, quando já encerrado o processo administrativo disciplinar, com o seu julgamento pela autoridade competente, fundamentando-se o agravamento da sanção na consideração de que "a demissão por prática de procedimento irregular de natureza grave (crime), nesse cenário, é a mais adequada solução, servindo a imposição da medida extrema de desestímulo para que funcionários do E. Tribunal de Justiça não repitam a postura exteriorizada pelo processado no cartório, infelizmente ainda comum nos ambientes de trabalho do nosso país".
Não houve qualquer anulação do processo administrativo disciplinar, com renovação de sua tramitação. Não se pode falar em substituição da pena, pelo ato ora impugnado no presente writ, publicado em 14/05/2019 - consoante apontado pelo acórdão recorrido -, na medida em que a pena de suspensão de 30 dias, pelos mesmos fatos imputados ao servidor, aplicada pela autoridade competente, já havia sido por ele cumprida. Não há que se substituir pena que se encontra já exaurida pela sua execução. Incidência da Súmula 19 do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que "é inadmissível segunda punição de servidor público, baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira".
X. A Primeira Seção do STJ concedeu a segurança, em situação análoga à dos presentes autos, no MS 17.370/DF (Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, DJe de 10/09/2013), na qual o Presidente da FUNASA, autoridade competente, aplicara ao servidor a pena de suspensão, por ele cumprida. Posteriormente, anulou o Presidente da FUNASA a pena de suspensão, não para corrigir vício insanável do feito, mas por recomendação da Corregedoria-geral da União - CGU, que entendeu necessária pena mais grave, que, no mesmo processo disciplinar, foi posteriormente aplicada ao servidor, pelo Ministro de Estado da Saúde. Concluiu-se, no aludido MS 17.370/DF, que "o processo disciplinar se encerra mediante o julgamento do feito pela autoridade competente. A essa decisão administrativa, à semelhança do que ocorre no âmbito jurisdicional, deve ser atribuída a nota fundamental de definitividade. O servidor público punido não pode remanescer sujeito a novo julgamento do feito para fins de agravamento da sanção, com a finalidade de seguir orientação normativa, quando sequer se apontam vícios no processo administrativo disciplinar. 'É inadmissível segunda punição de servidor público, baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira' (Súmula 19/STF). Hipótese em que a anulação, pelo Presidente da FUNASA, da pena de suspensão aplicada ao Impetrante, após seu cumprimento, não teve por escopo corrigir eventual vício insanável e/ou beneficiá-lo, na medida em que resultou da orientação firmada pela Corregedoria-Geral da União - CGU que, ao reexaminar o mérito das conclusões firmadas pela Comissão processante, entendeu necessária a aplicação de pena mais grave, de demissão" (STJ, MS 17.370/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 10/09/2013). Em igual sentido: STJ, MS 11.749/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 20/06/2014.
XI. Consoante asseverado pelo Parquet federal, in casu, opinando pela concessão da segurança, "a decisão do processo administrativo disciplinar proferida pela autoridade competente configura o encerramento do feito, impossibilitando que o servidor punido esteja sujeito a novo julgamento para ter a sanção agravada, salvo se houver nulidade no PAD. A realização de novo julgamento viola o devido processo legal, pois só é admitida sua revisão se houver vício insanável ou possibilidade de abrandar a sanção aplicada".
XII. Ademais, o art. 49 da Lei estadual 10.177/98 - que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública de São Paulo - dispõe que "a decisão de recurso não poderá, no mesmo procedimento, agravar a restrição produzida pelo ato ao interesse do recorrente, salvo em casos de invalidação".
XIII. Recurso Ordinário provido, para conceder a segurança, anulando o ato que aplicou a pena de demissão ao ora recorrente, eis que já cumprida a sanção de suspensão por 30 dias, devendo ser reintegrado o servidor ao cargo anteriormente ocupado, com efeitos funcionais devidos desde a demissão e com efeitos financeiros desde a impetração do mandamus.
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, dar provimento ao recurso ordinário, nos termos do voto da Sra. Ministra-Relatora.
Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Herman Benjamin e Mauro Campbell Marques votaram com a Sra. Ministra Relatora.
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Humberto Martins.
Dr(a). LÁZARO PAULO ESCANHOELA JÚNIOR(Protestará por Juntada), pela parte RECORRENTE: EDER APARECIDO MORAES DE OLIVEIRA
É inadmissível segunda punição de servidor público, baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira, configurando bis in idem e reformatio in pejus.