REsp 1994878 / MG
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ANISTIA. NECESSIDADE DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. CARACTERIZAÇÃO. DESNECESSIDADE DE EXAURIMENTO DA INSTÂNCIA ADMINISTRATIVA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.
I - O presente recurso atrai a incidência do Enunciado Administrativo n. 3/STJ: "Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC."
II - Na origem, trata-se de ação ordinária proposta pelos herdeiros de Emília dos Santos Pinto Souza, objetivando a declaração da condição de anistiada política de sua genitora, com a consequente condenação da União ao pagamento de indenização por danos morais e materiais. Na sentença, julgou-se a ação extinta sem resolução de mérito, em razão da ausência de requerimento administrativo perante a Comissão de Anistia. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região reformou a decisão, por entender que o pedido administrativo prévio não é necessário para configurar o interesse de agir manifestado diretamente em ações judiciais, anulando a sentença e determinando o retorno à origem para seu regular prosseguimento.
III - Segundo a previsão do art. 8º do ADCT, a anistia será concedida aos que foram atingidos, em decorrência de motivação exclusivamente política, por atos de exceção, no período de 18 de setembro de 1946 até a data da promulgação da Constituição de 1988, aos que foram abrangidos pelo Decreto Legislativo n. 18/1961 e pelo Decreto-Lei n. 864/1969. Dito dispositivo foi regulamentado pela Lei n. 10.559/2002, que, dentre outras previsões, criou a Comissão de Anistia, atribuindo a ela o exame dos requerimentos fundamentados na citada lei e o assessoramento do Ministro de Estado em suas decisões.
IV - A Administração Pública aparelhou-se de forma a garantir que os requerimentos fossem avaliados a partir de arcabouço probatório extenso, de modo a verificar a efetiva perseguição política infligida ao postulante. O reconhecimento primeiro da condição de anistiado político pelo Poder Judiciário o permitiria fazer as vezes do administrador, em clara ofensa ao art. 12 da Lei n. 10.559/2002.
Necessário, portanto, que haja o prévio requerimento administrativo, caracterizando a postura ativa do requerente em obter a declaração, abrindo à Administração o seu dever de avaliar se o ato então alegado pode ser classificado como exclusivamente político, nos termos do art. 2º da Lei de Anistia. Logo, a ausência dessa provocação do administrado caracteriza falta de interesse de agir.
V - Nesse momento, é preciso esclarecer que a exigência de prévio requerimento administrativo não viola o princípio da inafastabilidade da jurisdição, insculpido no art. 5º, XXXV da Constituição Federal, que enuncia que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. Essa afirmação decorre do fato de que, se não há manifestação de indeferimento por parte da Administração, isto é, não há pretensão resistida, não há lesão a direito capaz de ensejar a atuação do Judiciário.
VI - O Supremo Tribunal Federal já reconheceu ser possível a exigência de prévio requerimento administrativo sem que isso configure violação do princípio da inafastabilidade da jurisdição.
Esse posicionamento foi consolidado no julgamento do RE-RG 631.240, Tema 350, Ministro relator Roberto Barroso (DJe 10/11/2014), em que se fixou a seguinte tese: "I - a concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas."
VII - Assim, entende-se que, ao caso em julgamento, deve-se aplicar por analogia a tese acima mencionada, ou seja, afirma-se a necessidade de que haja prévio requerimento administrativo para apreciação do pedido de concessão de anistia política, bem como seu indeferimento ou demora excessiva, caracterizada pelo desbordamento do prazo legal, como condição para propositura de ação judicial. A ausência de indeferimento administrativo do requerimento conduz à falta de interesse de agir no seu aspecto necessidade. Isso porque, para a configuração do requisito processual sob esse ângulo (interesse-necessidade), a atuação do Poder Judiciário revela-se indispensável para a satisfação da pretensão do autor, o que não se verifica para os pedidos de anistia.
VIII - Ressalta-se que o prévio requerimento administrativo não se confunde com o exaurimento da instância administrativa. Quer dizer que o interessado não precisa passar por todas as instâncias e se utilizar de todos os recursos administrativos para que tenha caracterizada a lesão ao direito apta a ensejar a provocação do Poder Judiciário. O prévio requerimento aperfeiçoa-se com a formulação do pedido perante a primeira instância administrativa competente para conhecê-lo.
IX - Recurso especial provido.
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Turma, por unanimidade, dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro-Relator.
Os Srs. Ministros Herman Benjamin, Mauro Campbell Marques e Assusete Magalhães votaram com o Sr. Ministro Relator.
É necessário o prévio requerimento administrativo para a apreciação do pedido de concessão de anistia política, sendo que a ausência de indeferimento administrativo conduz à falta de interesse de agir no seu aspecto necessidade, sem que isso se confunda com o exaurimento da instância administrativa.