Séance du 11 décembre 2018 (compte rendu intégral des débats)
Mme Françoise Gatel. Très bien !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 7 rectifié.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 7, modifié.
(L'article 7 est adopté.)
Articles additionnels après l'article 7
M. le président. L'amendement n° 16 rectifié, présenté par MM. Mézard, Arnell, Artano et A. Bertrand, Mme M. Carrère, MM. Castelli et Collin, Mme N. Delattre, MM. Gabouty et Guérini, Mme Jouve, MM. Léonhardt, Requier, Menonville, Roux, Vall et Gold et Mmes Guillotin et Laborde, est ainsi libellé :
Après l'article 7
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
À la première phrase du cinquième alinéa du II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, les mots : « des deux tiers » sont remplacés par le mot : « simple ».
La parole est à M. Jacques Mézard.
M. Jacques Mézard. Il s'agit du cas où une commune nouvelle est issue de la fusion de communes qui appartiennent à plusieurs EPCI à fiscalité propre.
Aujourd'hui, le préfet peut décider de passer outre la volonté des communes fusionnées, sauf opposition de la commission départementale de la coopération intercommunale exprimée à la majorité des deux tiers. Nous considérons, reprenant d'ailleurs une préconisation du rapport de M. Darnaud, qu'une majorité simple suffit. C'est tout simplement reconnaître l'autonomie des collectivités territoriales.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Cet amendement répond à une situation concrète concernant les communes de Talloires et de Montmin. Son dispositif reprend effectivement une préconisation du rapport de Mathieu Darnaud. L'avis de la commission est favorable, même si nous pensons qu'une réflexion globale sur les pouvoirs de la CDCI serait nécessaire.
M. Sébastien Lecornu, ministre. Pour montrer au ministre Mézard qu'il y a bel et bien un changement d'époque, j'émets un avis très favorable ! (Exclamations amusées sur les travées du groupe Union Centriste.)
M. Loïc Hervé. C'est la convergence !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 16 rectifié.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 7.
L'amendement n° 11 rectifié bis, présenté par Mme Berthet, M. Allizard, Mme Garriaud-Maylam, MM. Genest et Grosdidier, Mme Gruny, MM. D. Laurent et Lefèvre, Mme Morhet-Richaud et MM. Mouiller, Paccaud, Rapin, Vogel et Bouloux, est ainsi libellé :
Après l'article 7
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Dans un délai d'un an suivant la publication de la présente loi, le conseil municipal d'une commune nouvelle créée entre le 17 décembre 2010 et le 8 novembre 2016, par la fusion de plusieurs communes dont l'une au moins était issue d'une fusion de communes en application de la section 3 du chapitre III du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, peut décider d'instituer des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ancienne commune chef-lieu et des anciennes communes associées, en remplacement, le cas échéant, de la commune déléguée reprenant le nom et les limites territoriales de la commune qui avait été créée par leur fusion.
Par dérogation à l'article L. 2113-19 du code général des collectivités territoriales, l'institution de communes déléguées en application du premier alinéa est sans incidence sur le montant cumulé maximal des indemnités des adjoints de la commune nouvelle, des maires délégués et de leurs adjoints.
La parole est à Mme Martine Berthet.
Mme Martine Berthet. Il est primordial que les petites communes isolées, comptant peu d'habitants, puissent profiter du régime de commune déléguée afin de garantir une certaine proximité avec les citoyens. En effet, les communes « mères » se situent parfois à plusieurs kilomètres des villages, et les habitants de ceux-ci ne connaissent pas toujours les élus locaux œuvrant désormais pour leur commune.
Il convient de permettre au conseil municipal d'une commune nouvelle d'instituer des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales d'anciennes communes issues du régime de fusion-association de la loi de 1971, dite « loi Marcellin ». Les communes nouvelles créées avant l'entrée en vigueur de la loi du 8 novembre 2016 visant à maintenir des communes associées sous forme de communes déléguées ne bénéficient actuellement pas toutes de ce régime. L'amendement vise à leur ouvrir le droit de rétablir des communes déléguées dans le périmètre des anciennes communes associées.
Ce rétablissement devrait être décidé dans un délai d'un an suivant la publication de la loi, et n'aurait pas pour effet d'augmenter l'enveloppe indemnitaire de la commune nouvelle.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Cet amendement vient corriger un oubli de la loi du 8 novembre 2016, qui permet le maintien des communes associées sous forme de communes déléguées en cas de création d'une commune nouvelle. Cette loi avait réglé le cas des communes nouvelles créées à partir de 2016, mais pas celui des communes nouvelles mises en place entre 2010 et 2016.
Par ailleurs, cet amendement vise à instaurer un délai raccourci d'un an pour remédier à ces situations.
L'avis de la commission est favorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 11 rectifié bis.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 7.
L'amendement n° 8 rectifié, présenté par MM. Maurey et Médevielle, Mmes Vullien et Morin-Desailly, M. Bonnecarrère, Mmes de la Provôté et Billon, MM. Delcros et Decool, Mme Garriaud-Maylam, MM. Lefèvre, A. Marc et Delahaye, Mmes Noël et Duranton et MM. Grosdidier et Guerriau, est ainsi libellé :
Après l'article 7
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La première phrase de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales est remplacée par deux phrases ainsi rédigées : « Le conseil municipal de la commune nouvelle peut décider la suppression d'une partie ou de l'ensemble des communes déléguées, dans un délai qu'il détermine. Le projet de suppression d'une commune déléguée est subordonné à l'accord du maire délégué et, lorsqu'il existe, du conseil de la commune déléguée. »
La parole est à M. Hervé Maurey.
M. Hervé Maurey. Cet amendement vise à assouplir une disposition un peu trop stricte de la législation actuelle. En effet, il n'est aujourd'hui possible que de conserver toutes les communes déléguées ou de toutes les supprimer. Un certain nombre d'élus de communes nouvelles du département dont j'ai l'honneur d'être le représentant m'ont demandé de modifier cette situation. Aussi cet amendement tend-il à instaurer la possibilité de ne supprimer qu'une partie des communes déléguées d'une commune nouvelle, en soumettant cette suppression partielle à l'accord du maire délégué et du conseil municipal, s'il y en a un, de chacune des communes déléguées concernées. Il s'agit d'un assouplissement qui est conforme à l'esprit général de la proposition de loi.
Je voudrais revenir sur l'amendement n° 4 rectifié, que nous avons adopté précédemment. Cet amendement prévoit la fourniture d'un certain nombre d'informations de nature financière préalablement à la création d'une commune nouvelle. Cela me paraît très important. En effet, dans mon département, je rencontre des maires ou des maires délégués qui n'ont pas forcément mesuré les conséquences financières de la création de la commune nouvelle.
Monsieur le ministre, il arrive que les services de l'État, notamment la direction générale des finances publiques, la DGFiP, ne soient pas à même, peut-être en raison d'une surcharge de travail, d'apporter ces informations. Très souvent, des regroupements de communes, mais aussi d'intercommunalités, se font un peu à l'aveugle. Procéder à l'aveugle, c'est bien en matière d'œnologie, mais c'est beaucoup moins bien et bien plus risqué en matière de fusion de communes ou d'EPCI ! Il faudrait que les services de l'État puissent répondre mieux qu'ils ne sont en capacité de le faire aujourd'hui au besoin d'information des élus.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. L'adoption de cet amendement permettra d'introduire plus de souplesse dans la gestion des communes nouvelles, ce qui répond parfaitement aux objectifs de la proposition de loi.
L'avis de la commission est donc favorable..
M. Sébastien Lecornu, ministre. Le Gouvernement est favorable à cet amendement.
Monsieur Maurey, il revient effectivement aux services de l'État d'informer les élus, mais d'autres acteurs ont également un rôle à jouer en la matière, comme j'ai eu l'occasion de le souligner ici même, voilà quelques jours, lors de l'examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Lorsque la plus grande communauté d'agglomération de notre département de l'Eure, qui dispose d'une ingénierie financière importante, de cadres de la fonction publique territoriale de catégorie A, propose le mariage à une communauté de communes beaucoup plus rurale ne disposant pas des mêmes moyens, il n'est pas complètement aberrant que son président, le maire d'Évreux, participe également, au côté du représentant de l'État, du corps préfectoral et de la direction départementale des finances publiques, la DDFiP, à l'information préalable des élus.
Je pense que le devoir d'information n'est pas univoque et ne doit pas reposer que sur les seuls services de l'État. À l'occasion d'un mariage, il est recommandé de bien s'assurer de la situation patrimoniale de son futur conjoint.
M. Loïc Hervé. On n'est jamais trop prudent ! (Sourires.)
M. Sébastien Lecornu, ministre. La DDFiP peut faire le travail du notaire, mais cela n'exclut pas pour autant le contrôle entre époux !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 8 rectifié.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 7.
L'amendement n° 9 rectifié sexies, présenté par M. Paccaud, Mmes Berthet et Bories, MM. Charon, Courtial et Decool, Mme Deromedi, MM. Détraigne et Dufaut, Mme Duranton, M. B. Fournier, Mmes Garriaud-Maylam et Gruny, M. Guerriau, Mme Guidez, MM. Henno et Joyandet, Mme Lamure et MM. D. Laurent, Longeot, A. Marc, Marseille, Meurant, Moga, Morisset, Panunzi, Raison, Rapin, Schmitz, Sol, Vaspart et Vogel, est ainsi libellé :
Après l'article 7
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Toutefois, dans une commune nouvelle régie par les dispositions du chapitre III du titre Ier du présent livre, le conseil municipal peut décider qu'une ou plusieurs de ses réunions auront lieu dans une ou plusieurs annexes de la mairie. »
La parole est à M. Olivier Paccaud.
M. Olivier Paccaud. Lors de la discussion générale, notre collègue Loïc Hervé nous a dit qu'une commune nouvelle, c'est un seul conseil municipal, une seule mairie et des inquiétudes.
M. Loïc Hervé. Absolument !
M. Olivier Paccaud. Je voudrais revenir sur ces inquiétudes, notamment celles des anciennes communes qui avaient une identité propre, laquelle ne disparaîtra pas avec la création de la commune nouvelle. La réussite d'une commune nouvelle dépendra de sa capacité non seulement à bâtir un projet de territoire, mais aussi et surtout à intégrer les anciennes communes. À cet effet, certains gestes diplomatiques doivent être accomplis, par exemple en permettant, de temps à autre, que le conseil municipal se tienne dans les locaux de l'une ou l'autre des anciennes mairies. Tel est l'objet de cet amendement.
M. Loïc Hervé. C'est une très bonne idée !
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Permettre la délocalisation des conseils municipaux permettra de renforcer le sentiment d'adhésion des anciennes communes à la commune nouvelle. Il s'agit d'une bonne idée : l'avis est favorable.
M. Sébastien Lecornu, ministre. Je suis favorable à cet amendement, sous deux conditions.
La première est de limiter le nombre de ces réunions délocalisées du conseil municipal à deux par an.
La seconde est d'assurer la meilleure information possible. On délocalise bien le conseil des ministres, me dira-t-on, mais celui-ci, à la différence du conseil municipal, n'est pas public. Le conseil des ministres est un organe délibérant prévu dans la Constitution, et non un organe public. En revanche, chaque citoyen doit pouvoir assister aux séances du conseil municipal. Il faudra donc prévoir bien en amont des mesures de publicité efficaces. À défaut, les délibérations s'exposeraient à des risques de recours contentieux. Certains pourraient, par exemple, reprocher au conseil municipal de s'être réuni dans un lieu inhabituel pour que le public n'y assiste pas.
Intellectuellement, je suis tout à fait favorable au dispositif proposé, mais il ne faudrait pas qu'il puisse servir de moyen de perdre l'électeur. Ce serait en contradiction avec vos amendements précédents, monsieur Paccaud, qui visaient à arrimer la commune nouvelle à ses habitants.
Pour ces raisons, j'émets un avis de sagesse favorable sur cet amendement.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 9 rectifié sexies.
(L'amendement est adopté.)
L'amendement n° 18 rectifié, présenté par MM. D. Laurent et Lalande, est ainsi libellé :
Après l'article 7
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le territoire de la commune de Saint-Palais-du-Né (département de la Charente) est rattaché au département de la Charente-Maritime.
La parole est à M. Daniel Laurent.
M. Daniel Laurent. Les conseils municipaux d'Archiac, en Charente-Maritime, et de Saint-Palais-du-Né, en Charente, se sont prononcés favorablement, par délibérations en date du 9 janvier 2018 et du 6 mars 2018, sur la création d'une commune nouvelle, à compter du 1er janvier 2019. C'est le fruit d'un travail de concertation engagé en 2017.
La création de cette commune nouvelle conduisant à modifier les limites départementales, les deux conseils départementaux ont été saisis pour avis.
Le conseil départemental de Charente-Maritime a délibéré favorablement, mais celui de la Charente a émis un avis défavorable, le 4 mai dernier, ce que je peux parfaitement entendre. Je tiens toutefois à préciser que la commune de Saint-Palais-du-Né représente 0,08 % de la superficie totale de la Charente et, avec moins de 300 habitants, 0,22 % de sa population.
Les dispositions de l'article L. 2113-4 du code général des collectivités territoriales prévoient que, en cas d'opposition d'un conseil départemental, les limites territoriales des départements ne peuvent être modifiées que par la loi.
Compte tenu du projet commun que souhaitent mettre en œuvre ces deux communes, et eu égard au fait que, depuis 2010, cinq créations de commune nouvelle ont entraîné une modification des limites départementales, cet amendement vise à rattacher la commune de Saint-Palais-du-Né, en Charente, au département de la Charente-Maritime. C'est un préalable nécessaire à la fusion.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Il peut sembler étonnant qu'il revienne au pouvoir législatif de régler de telles situations particulières.
Toutefois, l'article 72 de la Constitution dispose que les collectivités territoriales s'administrent librement dans les conditions qui sont prévues par la loi. Or la loi prévoit qu'il appartient au pouvoir législatif de statuer en la matière.
En l'espèce, le conseil départemental de la Charente s'est opposé par principe à la fusion des communes de Saint-Palais-du-Né et d'Archiac, qui relève pourtant d'un véritable projet d'intérêt général et d'une volonté affirmée des élus de ces deux communes.
Dans la logique de revitalisation de l'échelon communal, d'autonomie et de libre administration des collectivités territoriales, à commencer par les communes, qui inspire ses travaux, la commission a émis un avis favorable sur cet amendement.
M. Sébastien Lecornu, ministre. Monsieur le sénateur Laurent, ne connaissant pas la situation particulière que vous évoquez, je n'émettrai pas d'avis sur votre amendement.
Apposer un tel cas particulier à cette proposition de loi, qui constitue un instrument important d'assouplissement et de simplification du droit, ne me semble pas bienvenu au regard du maintien des grands équilibres du texte.
Ancien maire et ancien président de conseil départemental, j'ai la faiblesse de considérer qu'un accord local est la meilleure solution. Certes, en l'absence d'un tel accord, c'est à la loi de régler la situation, car c'est à elle qu'il revient de fixer les limites des départements, tandis qu'il revient au pouvoir réglementaire de fixer celles des EPCI, en application bien sûr de la loi.
Je ne vois pas pourquoi un membre du Gouvernement donnerait un avis sur un amendement concernant une situation locale qu'il ne connaît pas. Par ailleurs, si l'amendement est adopté, je risque de me retrouver, à l'Assemblée nationale, face à des députés de l'un ou l'autre département qui proposeront un amendement contraire au vôtre…
Le plus sage pour moi est de m'en remettre complètement au Parlement.
M. le président. La parole est à Mme Françoise Gatel, pour explication de vote.
Mme Françoise Gatel. J'apprécie la décision du ministre de s'en remettre au Parlement, mais je suivrai Mme la rapporteur.
À défaut d'accord local, la loi dispose que c'est au législateur de se prononcer. Sinon, ce sera au Conseil d'État de le faire. Il me semble que nous nous déroberions à notre devoir si nous nous en remettions au Conseil d'État, dont l'avis pourrait faire jurisprudence.
Certes, monsieur le ministre, ce sont les acteurs locaux qui doivent décider eux-mêmes de l'avenir de leur territoire. Toutefois, le conseil départemental qui s'est opposé à la fusion n'a nullement motivé son refus, lequel s'apparente à une position de principe. Aucun risque de dommage pour le département n'a été mis en évidence. Dans ces conditions, il me semble que le Parlement peut exercer les pouvoirs que la loi lui confère ; il en a même le devoir.
Je soutiendrai donc cet amendement, proposé par un sénateur du cru. Je n'imagine pas un de nos collègues déposer un amendement qui serait rejeté localement. Je salue donc le courage et l'initiative de M. Laurent.
M. Daniel Laurent. Merci, madame Gatel !
M. le président. La parole est à M. Didier Marie, pour explication de vote.
M. Didier Marie. Je suis un peu embêté, car si la loi confie au Parlement le soin de trancher, il n'en reste pas moins que nous n'avons pas connaissance de tous les tenants et aboutissants, ni des positions des uns et des autres.
J'ai beaucoup d'estime pour mon collègue Daniel Laurent et j'imagine que ses arguments sont très bons, mais je n'ai pas entendu s'exprimer de sénatrice ou de sénateur de l'autre département.
Arrêter une position définitive sur un sujet dont on ne connaît pas tous les éléments nous paraît quelque peu délicat. C'est la raison pour laquelle nous nous abstiendrons.
M. le président. La parole est à M. Daniel Laurent, pour explication de vote.
M. Daniel Laurent. Ces deux communes sont déjà imbriquées l'une dans l'autre et leurs populations sont favorables à ce projet de fusion, tout comme les deux conseils municipaux.
Quant aux sénateurs de Charente, sachez que Nicole Bonnefoy et Michel Boutant se sont abstenus au conseil départemental, ce qui signifie qu'ils n'ont pas voté contre.
M. Didier Marie. Ni pour…
M. Éric Kerrouche. Eh oui !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 18 rectifié.
(L'amendement est adopté.)
Vote sur l'ensemble
M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.
M. Pierre-Yves Collombat. Je ne puis que le constater, les communes nouvelles que nous sommes en train de fabriquer sont tellement nouvelles que ce ne sont plus des communes… (Sourires.)
M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Et que sont-elles, alors ?
M. Pierre-Yves Collombat. Des objets intermédiaires…
M. le président. La parole est à Mme Françoise Gatel, pour explication de vote.
Mme Françoise Gatel. Je voudrais remercier M. le président de la commission des lois, Mme la rapporteur pour sa volonté d'améliorer le texte et M. le ministre. J'ai apprécié que nous puissions retrouver une relation constructive entre législatif et exécutif, au service de nos territoires. Je suis heureuse que cette proposition de loi, qui est vraiment très attendue par un grand nombre d'élus n'ayant qu'une envie, celle de faire commune, de donner un avenir à leur territoire et de répondre ainsi aux attentes de leurs concitoyens, soit adoptée ce soir par le Sénat.
Eu égard à la bonne volonté dont vous avez fait preuve tout au long de ce débat, monsieur le ministre, je ne doute pas que ce texte prospérera et sera définitivement adopté d'ici au mois de mars prochain. Les choses seront ainsi calées un an avant les élections municipales.
M. le président. La parole est à M. Didier Marie, pour explication de vote.
M. Didier Marie. Ce débat a été intéressant, riche, plein d'enseignements. Un certain nombre d'éléments vont dans le bon sens mais d'autres nous inquiètent, en particulier les dispositions de l'article 2.
Nous sommes nous aussi en attente de la suite des événements et nous verrons, si le parcours parlementaire de cette proposition de loi se poursuit, ce qu'il sortira des travaux de l'Assemblée nationale.
Comme nous l'avons annoncé lors de la discussion générale, le groupe socialiste et républicain s'abstiendra.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?…
Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l'ensemble de la proposition de loi visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires.
(La proposition de loi est adoptée.) – (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste.)