

La gazette du carbone
Pour un arsenal juridique décarbonant


Chaque semaine, nos propositions tirées de l'expertise du Shift Project pour intégrer les enjeux climatiques au débat parlementaire.
2023 | Semaine 29
Bon matin chères lectrices et chers lecteurs !
Alors que la torpeur de l'été et les canicules s'installent, la Gazette reste pleinement mobilisée sur des questions de fonds massives :
Pas besoin de sortir vos calculettes pour autant. Un brin de curiosité, le sens des ordres de grandeur et de la prospective vont suffiront largement.
Bonne lecture !


Sommaire


Questions émissions


Portée par Mme Ségolène Amiot (La France Insoumise, Loire-Atlantique).
La députée Ségolène Amiot demande1 l'appui de la ministre de la Transition énergétique au contrat de sécurisation du projet Ecocombust-2, qui vise à transformer la centrale à charbon de Cordemais en centrale biomasse, fonctionnant à partir de déchets de bois.
Contexte : la dernière centrale à charbon en activité
Parue en 2018, la première Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE)2 entérine "l'arrêt des dernières centrales électriques fonctionnant exclusivement au charbon d'ici 2022" , un objectif confirmé par l'article 3 de la loi énergie-climat (2019)3 . Dernière centrale à charbon française en fonctionnement, Cordemais fait l'objet d'une dérogation actée par un décret du 14 septembre 20224 , qui prolonge son activité jusqu'en 2024 pour répondre aux impératifs conjoncturels de sécurité d'approvisionnement dans le cadre des difficultés connues par le parc nucléaire et de la guerre en Ukraine. L'issue, impérieuse pour respecter l'objectif de neutralité carbone de la France, n'est donc que repoussée. Dans un tel contexte, la transformation des centrales à charbon en centrales à biomasse est une solution possible pour en pérenniser l'activité: elle diviserait par cinq les émissions de CO2 par kWh produit à Cordemais, à un coût moindre que celui de la construction d'une centrale neuve.
Pour autant, le déploiement de ce type de centrales doit s'engager dans le cadre d'une réflexion globale sur le futur du mix énergétique français, qui intègre la problématique du caractère limité des ressources utilisées.
Un rôle de centrale d'appoint ?
Le principal atout de la production d'électricité de la filière bioénergies, à partir de bois et de biogaz issu de méthanisation, est sa nature pilotable. La production d'une centrale à biomasse n'est en effet pas conditionnée à court terme par des facteurs extérieurs non maîtrisables (comme le vent ou les rayons du soleil) : elle peut à ce titre contribuer à la stabilité du réseau électrique, un rôle notable étant donné l'essor planifié des énergies renouvelables (EnR) intermittentes. Et ce d'autant plus que le développement de nouveaux usages électriques (déploiement des véhicules électriques et des pompes à chaleur, par exemple) fait craindre des difficultés à répondre à la pointe de consommation.
Le risque associé aux centrales à bois réside dans l'augmentation structurelle de la demande de bois, alors que les gisements demeurent relativement stables. Cette hausse s'explique essentiellement par la décarbonation d'autres secteurs, comme ceux de la construction (bois matériau) ou de la production de chaleur.
Ainsi, une centrale électrique fonctionnant à partir de biomasse ne garantit pas une production bas carbone à terme, si la pression exercée par les activités humaines sur la forêt conduit à ce que les coupes excèdent la captation biogénique du carbone. Par ailleurs, l'exploitation forestière doit prendre en compte la préservation des services écosystémiques de la forêt française, une priorité nationale.
Il n'est dès lors guère étonnant que RTE ne prévoie qu'une hausse négligeable de la capacité française de production d'électricité par combustion de biomasse dans son rapport Futurs énergétiques 20505 . Et ceci, quelle que soit la part de production EnR dans le mix électrique : dans un scénario reposant à 100% sur les EnR en 2050 comme dans un mix composé à 50% de production nucléaire, la capacité installée de la filière bioénergies passe de 2,1 GW en 2019 à 2,4 GW en 2050, soit 2% de la production totale. Ecocombust-2, qui prévoit 1,2 GW générés par Cordemais sans charbon à partir de 2027, ne s'ajuste donc pas sur cette trajectoire.
Privilégier l'utilisation du bois pour la production de chaleur
The Shift Project identifie également un point de vigilance fondamental sur l'utilisation de la biomasse, pointant de potentiels conflits d'usage et des inconnues sur l'évolution des gisements de bois, notamment liées au changement climatique. Le Plan de transformation de l'économie française (PTEF) appelle à en limiter très fortement le l'utilisation, rappelant que si l'on voulait répondre à 100% de nos besoins actuels par de la biomasse, il faudrait y dédier des plantations sur une surface supérieure à 100% de la surface arable et forestière française6 .
Le PTEF prévoit donc d'orienter prioritairement l'exploitation forestière vers la production de chaleur directe résidentielle ou tertiaire (dans des chaudières), celle-ci présentant un rendement énergétique plus avantageux. Un choix conforme à la Stratégie nationale de mobilisation de la biomasse (SNMB)7 , qui consacre la valorisation prioritaire de la biomasse sous forme de chaleur. Le mix électrique 2050 envisagé par le PTEF comporte donc, sur la base des travaux de RTE, 2% de bioénergies, la biomasse solide représentant a contrario 18% du mix hors électricité. Les résidus agricoles sont, eux, majoritairement tournés vers la production de biogaz et de biocarburants, de manière à favoriser la décarbonation de certains usages plus difficiles ou coûteux à électrifier (notamment les flux de transport aérien et maritime, qu'il conviendrait par ailleurs de largement réduire).
Il convient néanmoins de signaler qu'un projet comme Ecocombust-2 n'est pas pour autant dénué d'intérêt, notamment du point de vue de la sécurité d'approvisionnement électrique. La ligne de crête étant étroite entre les délais de livraison des futurs EPR, l'inconnue liée à la prolongation de la durée de vie des centrales existantes, et les paris technologiques autour des nouvelles solutions de flexibilité (batteries stationnaires, smart grids, etc.), il peut s'avérer pertinent de doter la France d'une capacité de production supplémentaire à la fois pilotable, relativement peu onéreuse, et disponible dès 2027.
Conclusion
L'utilisation de bois-énergie doit être prioritairement orientée vers la production de chaleur directe, mais le maintien d'une capacité limitée de production d'électricité à partir de biomasse constitue un levier pour assurer la stabilité du réseau. Xavier Piechaczyk, président du directoire de RTE, affirmait récemment que les "perspectives de disponibilité foncière pour la biomasse, en raison notamment des conflits d'usage et pour protéger la biodiversité, ont substantiellement baissé"8 , laissant entrevoir une diminution de l'utilisation de la biomasse, y compris électrique, dans la mise à jour de Futurs Énergétiques 2050 attendue en septembre.
5 Futurs énergétiques 2050 – RTE
6 The Shift Project, « L'évaluation énergie-climat du PTEF » p16
8 Energie : les besoins de la France « imposent une électrification accélérée », alerte le patron de RTE – Le Monde, 7 juin 2023
Liens utiles :
➤ The Shift Project - Plan de transformation de l'économie française : focus sur la forêt et le bois - 2020
➤ The Shift Project - Habiter dans une société bas carbone - Octobre 2021


Vu dans la presse


Portée par Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz
Les incidences économiques de l'action pour le climat
Rapport de France Stratégie par Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz
Même s'il serait bien inférieur aux dommages causés par le réchauffement climatique1 , le coût total de la transition écologique sera très important. La Cour des comptes européenne l'a estimé à 1 120 milliards d'euros par an entre 2021 et 2030 pour le Vieux Continent et à 145 milliards pour la France, soit plus de 5 % du PNB annuel. Le chiffre est contesté par certains économistes mais rarement estimé en deçà de 3 % du PNB annuel… pendant quelques décennies. C'est à l'évidence colossal. Raison de plus pour regarder le problème en face et s'interroger sur la répartition équitable de cette charge.
Un rapport sur « Les incidences économiques de l'action pour le climat » a été commandé sur ces sujets par le gouvernement à l'économiste Jean Pisani-Ferry et l'inspectrice des Finances Selma Mahfouz, et rendu public par France Stratégie2 le 22 mai 2023. Le rapport décline les conditions de la transition climatique, dont « Un impératif d'équité » (Chapitre 9) et souligne (selon le titre du chapitre 10) que « Le passage à une économie climatiquement neutre aura une forte incidence sur les finances publiques. Il aborde explicitement l'impact financier de la transition climatique sur les budgets des ménages, notamment les plus modestes, et propose un plan de financement public en faveur de cette équité.
Un impératif d'équité
Le rapport articule efficacité climatique et équité: « En France comme dans les autres pays avancés, chacun voit bien que des efforts vont être demandés à tous. Dans ce contexte, il est attendu des politiques climatiques qu'elles soient efficaces, mais aussi qu'elles soient justes». Le rapport met en avant le concept de surcoût individuel de la transition climatique, « le montant des dépenses qu'un ménage devra consentir pour atteindre la neutralité carbone sans devoir davantage modifier son mode de vie que ne le fait la moyenne des ménages » , ce qui revient à supposer que l'effort d'adaptation est alloué à chacun à proportion de ses dépenses. Il souligne l'importance d'une adhésion large : « Il ne serait pas éthiquement admissible que les plus aisés s'exonèrent en se bornant à payer plus cher les mêmes consommations » : par exemple, une personne fortunée qui accepte de payer encore plus cher ses billets d'avion pour continuer à sillonner la planète. Au-delà du critère des revenus, il faut à cet égard prendre en compte selon le rapport des critères variés tels que :
À titre d'illustration, le changement de chaudière, le rapport propose :
Plus généralement, le rapport évoque l'idée, « popularisée par Jean-Marc Jancovici », de comptes carbone individuels ainsi que la perspective d'une tarification différenciant énergie carbonée et énergie bas carbone en attribuant un volume énergétique individuel, au-delà duquel on surfacture pour inciter à la surfacturation.
L'équité passe également par une simplification des procédures
Il reste que des normes trop complexes et des systèmes lourds de suivi individuel risquent fort de faire fausse route. Dans son Plan de transformation de l'économie française, The Shift Project considère également l'équité comme nécessaire à la transition climatique mais voit dans la simplification des procédures une condition à la fois à l'équité et à l'efficacité de la transition. Ainsi, en matière de logement par exemple, préconise-t-il de3 :
S'agissant de la transformation des territoires4 , l'approche du Shift Project est la même, avec la proposition de :
Par ailleurs, beaucoup d'économistes soulignent que des normes et réglementations peuvent souvent être remplacées plus simplement et efficacement par des prix du carbone durablement plus élevés, quitte à subventionner temporairement les ménages défavorisés dans leur utilisation des énergies carbonés et surtout le financement de leur transition. Le signal prix incite à des modifications de comportements de façon beaucoup plus détaillée et adaptable.
Les coûts publics de la transition climatiqueLe coût du financement public (entre 25 et 34 milliards par an6 selon le rapport) est la partie du coût total de la transition qui recouvre :
Trois sources de financement directement liées à ces activités existent :
À l'horizon 2030, ces recettes n'équilibreront pas les dépenses, d'autant que le rapport table redoute un « … ralentissement de la croissance potentielle consécutif à la réorientation de l'investissement et de l'effort de recherche vers l'économie8 de combustibles fossiles. ».
Le financement public de la transition doit s'adapter au contexte.
Le rapport envisage deux ressources complémentaires temporaires.
Un financement par l'endettement
Le rapport considère que les capacités d'endettement de la France sont bonnes sous réserve d'une stabilité de ses orientations (plaidoyer pour ne pas soumettre les finances publiques aux cadeaux catégoriels à visée électorale). Cette hypothèse est cependant de plus en plus remise en cause avec la hausse durable des taux et la volatilité des marchés, qui a par exemple contraint le gouvernement britannique à un total changement de cap l'année dernière. Dès lors, le recours à l'endettement sur 30 ans, productif à terme, proposé par le rapport, devrait donner une plus large part à une revue de l'efficacité des dépenses publiques. Le rapport se contredit d'ailleurs légèrement en soulignant que la situation française (4,7 % de déficit public en 2022, dont 2,7 % de solde primaire, hors charge d'intérêts) n'est pas assainie à ce jour et il ne faut pas écarter l'éventualité de surcoûts temporaires pour lisser les prélèvements.
Un accroissement temporaire des prélèvements obligatoires
Le rapport propose « un prélèvement dédié, explicitement temporaire et calibré ex ante en fonction du coût anticipé de la transition pour les finances publiques, qui pourrait par exemple être assis sur le patrimoine financier des ménages les plus aisés9 ». On peut cependant craindre en économie ouverte une fuite des capitaux et des talents à l'étranger, face à une telle surtaxation sur une trentaine d'années, qui ne serait dès lors viable que si envisagée à l'échelle européenne. Son acceptabilité supposerait également que l'Union européenne convainque davantage sur l'efficacité de sa politique de lutte contre le réchauffement climatique, notamment à l'échelle internationale.
Conclusion
Le positionnement de France Stratégie en matière d'équité est louable et en ligne avec les préoccupations du Shift Project qui par exemple, dans ses Cahiers "Résilience des territoires "10 , lie équité climatique et acceptabilité de la transition climatique : "Les plus riches disposent d'une capacité accrue à transformer la société : comme consommateurs, investisseurs, acteurs privilégiés ou dirigeants d'organisations économiques et politiques, et enfin en tant que modèles sociaux. Sans efforts de leur part, les politiques de décarbonation risquent d'être rejetées par le reste de la population pour qui l'équité dans l'effort est la première condition d'acceptabilité desdits efforts." Pour autant, il ne faudrait pas envisager ces efforts sous le seul prisme des prélèvements fiscaux , dont les effets doivent être appréhendés avec prudence. Les efforts de financement de la transition écologique doivent d'abord reposer sur des projets innovants, mobilisateurs, permettant notamment de relocaliser sur le sol européen en les verdissant une production équivalente aux importations étrangères très carbonées, sur des initiatives économiques créant de la richesse tout en réduisant les émissions, sur une revue complète des process comme le Plan de Transformation de l'Économie Française en a donné l'exemple.
1 Ainsi, deux tiers des 738 économistes interrogés par l'Institute for Policy Integrity de l'université de New York s'accordent à dire que les avantages d" une réduction nette des émissions d'ici à 2050 l'emporteraient sur les coûts. Les trois quarts (74 %) affirment par ailleurs qu'une action « immédiate et draconienne » est nécessaire pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. (Source Les Échos 30/3/21)
2 « Institution autonome placée auprès de la Première ministre, France Stratégie contribue à l'action publique par ses analyses et ses propositions. Elle anime le débat public et éclaire les choix collectifs sur les enjeux sociaux, économiques et environnementaux. Elle produit également des évaluations de politiques publiques à la demande du gouvernement. Les résultats de ses travaux s'adressent aux pouvoirs publics, à la société civile et aux citoyens. » www.strategie.gouv.fr/
3 The Shift Project, Habiter dans une société bas carbone »:https://theshiftproject.org/article/rapport-final-habiter-dans-une-societe-bas-carbone-7-octobre-2021/
4 The Shift Project – Climat, Crises : comment transformer nos territoires ?
6 Auquel ajouter la perte graduelle du produit des accises sur les énergies fossiles (35 milliards d'euros en 2021). Source : Budget vert pour 2023, rapport annexé au projet de loi des finances.
7 La transition écologique va se traduire par des coûts en investissement mais des gains en exploitation (en énergie en l'occurrence) : « Dans une économie caractérisée par un stock de capital plus élevé et des coûts d'exploitation plus faibles, la puissance publique bénéficiera directement d'une baisse des coûts d'exploitation. »
8 Entendue ici au sens de la recherche de sobriété énergétique
9 « L'actif financier net des ménages était de 4 700 milliards d'euros en 2021, dont 3 000 milliards pour les 10 % les mieux dotés. Un prélèvement forfaitaire exceptionnel de 5 %, dans une fenêtre de trente ans, rapporterait donc 150 milliards, soit un peu plus de 5 points de PIB au total. Sources : Banque de France pour le montant du patrimoine des ménages ; Insee pour leur répartition. »
10 The Shift Project – Climat, Crises : comment transformer nos territoires ?
Liens utiles :
➤ The Shift Project - Plan de transformation de l'économie française : focus sur la forêt et le bois - 2020
➤ The Shift Project - Habiter dans une société bas carbone - Octobre 2021


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