10.6092/issn.1973-9494/1732
application/pdf
1973-9494
1732
en
Rebecca Levy Orelli
Conservation Science in Cultural Heritage
Heritage asset in Italian local governements
Text.Serial.Journal
https://conservation-science.unibo.it/
9
Articles
2010-02-10
2009-03-01
2015-11-02
17-45
CSCH
Rebecca Levy Orelli
2009
10.6092/issn.1973-9494/1732
17
1973-9494
en
45
Heritage asset in Italian local governements
https://conservation-science.unibo.it/article/download/1732/1113
9
H
     ERITAGE ASSETS IN ITALIAN LOCAL GOVERNMENTS



Giuseppe Farneti, Carlotta del Sordo, Rebecca Levy Orelli ·
Dipartimento di Scienze Aziendali
Alma Mater Studiorum Università di Bologna (sede di Forlì)



Keywords: cultural heritage, cultural management, local governments




1. Introduction

     Culture has always been an important factor for economic development and local
attractiveness in European regions and cities. It is an important tool in urban and region-
al policies. Studies on the contribution of culture to local and regional economic devel-
opment as part of European regional policy are rather scarce.
     The first study on “The economy of culture in Europe” was carried out by the
European Commission in 2008 [1]. It highlights the contribution in terms of GDP, growth
and employment of the cultural sector towards the Lisbon Agenda. In particular, the sec-
tor turned over more than 654 billion Euros in 2003 and contributed to 2.6% of EU GDP




                                                                                                    Conservation Science in Cultural Heritage, 9-I/2009
in 2003. The overall growth of the sector's value added was 19.7% in 1999-2003 and in
2004, at least 5.8 million people worked in the sector, equivalent to 3.1% of total
employed population in Europe.
     At the European level culture and in particular heritage assets have three distinct
roles in local development:
Ø Cultural activities are encouraged at a local level because of their ability to attract
     tourists. The economic impact of cultural activities includes the revenues and employ-
     ment generated by the organisation of a festival or an art fair or the running of a
     museum, that are directly linked to these activities. Indirect impacts include revenues
     generated through cultural tourism.
Ø Culture goods and services are produced at a local level even when exported and
     consumed outside their territory of production. The economic function of culture is

·   Corresponding author: e-mail rebecca.orelli@unibo.it


                                                                                               17
                                                                                             even more relevant at this level since the nature of cultural goods’ and works of art’s
                                                                                             production benefits from operating through “cultural clusters” on a limited territory.
                                                                                          Ø Cultural activities at local level also have significant social impacts. This is exempli-
                                                                                             fied in projects of social regeneration aimed at including marginalised or “resource-
                                                                                             weak” communities, as well as at ensuring a better cohesion with the least wealthy
                                                                                             areas. They contribute to improve communication and dialogue between different eth-
                                                                                             nic and social communities.
                                                                                             A European Commission Communication of November 1996 highlights the multiple
                                                                                          socio-economic functions of culture in local development. In this document the
                                                                                          Commission stresses that “the increasing importance of culture for regional development
                                                                                          has to be seen in the context of the restructuring of the economy as well as a result of
                                                                                          changed ways of life. (...) As culture is often treated isolated from other factors of devel-
G. Farneti, C. del Sordo, R. Levy Orelli - Heritage assets in italian local governments




                                                                                          opment or image, it will be important to address culture as a more integral part of region-
                                                                                          al and local development strategies towards new employment. (…) Assistance to culture
                                                                                          by the structural funds not only enables the preservation and development of cultural
                                                                                          assets (i.e. cultural heritage), but also productive investment in cultural industries and
                                                                                          products” [2].
                                                                                             In Italy there are over 4,100 museums, 1,400 theatres, 11,400 libraries, 6,000 archae-
                                                                                          ological sites, 367 archaeological areas, 85,000 National Trust churches, and 40,000 his-
                                                                                          torical residences, whose property, traditionally, is entrusted to public administration, and
                                                                                          local entities in particular. For this reason it would be particularly interesting to analyze
                                                                                          the Italian case in order to assess the political and institutional changes of the cultural
                                                                                          public sector have made it necessary to introduce governmental criteria and adopt meth-
                                                                                          ods and instrumentation marked by a logic of economic rationality in the governance of
                                                                                          cultural heritage. The present contribution proposes a definition of the political-institu-
                                                                                          tional context in which the Italian cultural “services” are allocated along with an interpre-
                                                                                          tational scheme of analysis regarding the variables relevant to their governance. It also
                                                                                          analyzes in depth the dimension of the cultural sector in Italy, in comparison with other
                                                                                          European countries, and the effects of the present financial crisis on the amount of
                                                                                          resources devoted to Italian local cultural assets.

                                                                                          2. The notion of “national cultural heritage”

                                                                                             Within the general notion of national heritage there is also the inclusion of cultural her-
                                                                                          itage, intended as the grouping of the assets of a certain country, belonging to both pub-
                                                                                          lic and private subjects, which the State strives to defend. Such an expression brings

                                                                       18
together all the assets with a “cultural value” of such import that they become public
assets. The Franceschini Commission, named after its president, was founded in 1964 in
order to investigate the conditions of cultural heritage and the Italian environment, defined
as cultural assets every “material testimony of value to civilisation”, thus substituting the
old diction, dating from 1939, of “artistic and historical things, objet d’art”.
    The fact that whether or not an asset belongs to the class of cultural assets therefore
depends on the recognition, by the State, of a status, of a group of characteristics which
are able to transform the object from perishable to eternal, allowing them to become tes-
timony to an era and to be “inherited” by the community over the course of generations.
    The modern State has the task of overseeing that which is commonly known as gen-
eral interests or common wealth, thus including national cultural heritage, in that it is a
testimony to national knowledge and memory.
    The concept of national cultural heritage has become well-known thanks, in part, to
the mediation of UNESCO, which obtained the consensus of the member states regard-
ing the notion of universal cultural heritage, which also recognises environmental, as well
as cultural assets, as constitutional [3].
    This extension of the concept of heritage has also been acknowledged by the Italian
State, thanks to UNESCO membership and the establishment of the Ministry of Cultural
and Environmental Wealth in 1975 [4].
    Italian cultural heritage, on the other hand, represents a fundamental value of civil
society, recognised by the Constitution which, according to article 9, establishes that “the
Republic safeguards the landscape and the Nation’s historic and artistic heritage”, a prin-
ciple reaffirmed by the Constitutional Court (sent. n. 151/1986), according to which, arti-
cle 9 of the Constitution sanctions “the prime importance of aesthetic-cultural value”,
which may not be “subordinated to other values, including economical value”, in that it              Conservation Science in Cultural Heritage
must itself be “capable of profoundly influencing the economical-social order”.
    The constitutional regulation imposes a policy on the Republic in its territorial struc-
ture aimed at the conservation of wealth and its availability to the community.
    The management of cultural heritage transversally includes cultural assets (i), activ-
ities (ii), services (iii) and rights (iv).
    The Code of landscape and cultural wealth, denominated Urban Code by the then
Minister, is the principal legislative reference point which attributes to the Ministry of
Cultural Wealth and Activities the task of safeguarding, conserving and evaluating the cul-
tural heritage of our country.
    According to the Code, assets (i) may be identified on the basis of:

                                                                                                19
                                                                                          a) a legal nature: which allows their subdivision into public, ecclesiastical and private
                                                                                              assets;
                                                                                          b) a physical nature: which distinguishes between cultural and landscape.
                                                                                              Cultural assets can then be:
                                                                                          –   immaterial assets: the practices, representation, expression, knowledge, and learning
                                                                                              which the community acknowledges as being part of its cultural heritage;
                                                                                          –   material assets, which can be distinguished as archaeological, architectonic,
                                                                                              archives, ethno-anthropological, editorial and historical artistic assets.
                                                                                              Landscape assets are classified as environmental landscape assets, urban environ-
                                                                                          ment assets, natural environment assets.
                                                                                              Passing to the concept of cultural activities (ii), it must be said that its origins can be
                                                                                          traced to the Anglo-Saxon world when, during the Seventies, the study of the perform-
G. Farneti, C. del Sordo, R. Levy Orelli - Heritage assets in italian local governments




                                                                                          ing arts began, meaning activities connected to the world of entertainment: theatre,
                                                                                          opera, ballet, modern dance, symphonic concerts and chamber recitals, cinema, street
                                                                                          theatre, circus, etc. The relevance of such activities is also underlined by the modification
                                                                                          of the Ministry’s denomination in 1998: from “Ministry of Cultural and Environmental
                                                                                          Wealth” it became “Ministry of Wealth and Cultural Activity”.
                                                                                              With regards to cultural services (iii), Art. n. 4/1993, the so-called Ronchey law, estab-
                                                                                          lished for the first time, the concession of added services to private structures – cultural
                                                                                          or banking foundations, private societies or consortiums.
                                                                                              This expression refers to services of cultural assistance and public hospitality, gov-
                                                                                          erned: a) by internal personnel of the same institutions or b) by concession to private sub-
                                                                                          jects, profit or non-profit. Services can be subdivided into:
                                                                                          –   back office services: for example renovation, stock-taking, cataloguing, cleaning,
                                                                                              guarding;
                                                                                          –   front-office services: for example the organisation of cultural shows and exhibitions,
                                                                                              the organisation of ticketing, booking and presales, cafeteria, catering and cloakroom
                                                                                              services.
                                                                                              The term “cultural services” is also used with reference to the budgets of local entities
                                                                                          (ex DPR 194/96), which identify the two following services relating to culture:

                                                                                          •   Function 05. Function relating to culture and cultural assets
                                                                                              Service 05.01. Libraries, museums and picture galleries
                                                                                              Service 05.02. Theatres, cultural activities and other services in the cultural sector.

                                                                                              Finally, with regards to rights (iv), these are relative to real and intellectual property

                                                             20
held and generated by public and private cultural structures, that is museums, galleries,
picture galleries and archaeological sites, libraries, archives and exhibition centres.

3. The dimension of the cultural sector in Europe and Italy

   After having defined the contents of the notions of national cultural heritage, it is nec-
essary to discuss the dimension of the cultural sector in Europe and Italy.
   In 2003, the turnover of the cultural sector in Europe amounted to € 654,288 million.
In terms of value added to the European economy as a whole, it represented 2.6% of
Europe’s GDP.
   Summarising the economic contributions from the sector in Europe, it is possible to
highlight the following observations. As to the large countries, the economic output is con-
centrated in the UK and Germany. The five largest EU Member States (UK, Germany,
France, Italy and Spain) account for almost three quarters of the economy of the cultural
sector in Europe. This is in line with the general economic outlook of Europe, whereby the
sum of the national GDPs of the five largest economies equals around 74% of the EU25
GDP.
   As far as national economies are concerned, the value added of the cultural sector to
national GDP is at its highest in France, UK, Norway, Finland and Denmark; in all of these
countries the contribution of the cultural to the respective national economies is higher
than 3%. In the following national economies the contribution of the cultural is between
2% and 3%: Belgium, Czech Republic, Germany, Estonia, Spain, Italy, the Netherlands,
Slovenia, Slovakia and Sweden.
   The analysis of the economic weight of the cultural sector on a country-by-country
basis shows that the latter is stronger in Nordic countries (Scandinavia and Finland).
   Overall, the cultural sector exhibited an impressive performance during the period                Conservation Science in Cultural Heritage
between 1999 and 2003. Whilst the nominal growth of the European economy in this peri-
od was 17.5%, the growth of the cultural sector in the same years was 12.3% higher – in
other words, the overall growth of the cultural sector’s value added was 19.7%. This
means that the cultural sector grew faster than the general economy and that it was
therefore a vital driver for development in Europe.
   Furthermore, as far as the dynamic of the contribution of the cultural sector to
European GDP is concerned, there is a positive trend over the years, meaning that the
sector grew in economic importance and that its contribution to the general wealth of
Europe has become more and more significant.
   Results of the evolution of the cultural sector in Europe for such period can be sum-

                                                                                                21
                                                                                          marised as follows. The average turnover growth is a useful indicator to measure the sec-
                                                                                          tor’s growth in comparison to the overall economy in a given timeframe. The total value
                                                                                          for the EU25 is 5.4% (8.1% for EU30). In EU15, growth of turnover of the cultural sector
                                                                                          was higher than average in Spain and Portugal and to a lesser extent in Ireland, Finland,
                                                                                          Sweden, the UK and France. The only negative results were observed in Denmark where
                                                                                          the contribution of the sector fell by 1.9% between 1999 and 2003. Italy with a value of
                                                                                          5.3% is aligned with the EU average. In EU10, it is notable that average turn-over growth
                                                                                          was higher than in the EU15 countries: new Member States are rapidly catching up with
                                                                                          their European neighbours in terms of wealth creation, in the new Member States the cul-
                                                                                          tural & creative sector is significantly contributing to economic growth.
                                                                                             In the cultural sector, between 1999 and 2003, the growth in value added to GDP was
                                                                                          6.6% for the EU25 and 12.3% for Europe8. Italy with a value of 7.3% is under the
G. Farneti, C. del Sordo, R. Levy Orelli - Heritage assets in italian local governments




                                                                                          Europe8 average. As for turnover growth, the highest results are to be found in new (or
                                                                                          acceding) Member States.
                                                                                             Moreover, the European Council/ERICarts recently published the seventh edition of
                                                                                          Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe: the data regarding public spend-
                                                                                          ing at a governmental level seems significant (Table 1). As seen in Italy, there is still a
                                                                                          strong concentration of spending at a central level, even though there is a slight move-
                                                                                          ment towards local governments. Such an arrangement is the fruit of contrasting, not to
                                                                                          say confused policies, which have come to pass over the years.
                                                                                             Considering the Italian context, the manoeuvres of finance and budgets for 2009 [5] set
                                                                                          aside 1,394 billion Euros out of 496,778 billion of total expenditure (against 1,646 billion in
                                                                                          2008 out of 491,711 billion) for “Conservation and evaluation of cultural and landscape
                                                                                          activities and assets”, which corresponds to 0.28% of the State’s entire budget (against
                                                                                          0.33% in 2008), of which approximately 70% was for running costs, that is for governance
                                                                                          exercises. This trend originates from the reform of title V of the Constitution that has imple-
                                                                                          mented the principles of subsidiary (which set up the municipalities as the main providers
                                                                                          of services to the community they govern), of adequacy and diversity (which affect types
                                                                                          and degrees of the services). In addition, administrative and fiscal federalism established
                                                                                          financial autonomy in income and expenditure also for local governments. As a conse-
                                                                                          quence they need to finance all their public functions with their own income. Such meas-
                                                                                          ures lie within the framework of a constant diminution in the transfer of funds from upper
                                                                                          governments to local ones taking place in the last decade, and mostly in the last two years.
                                                                                             The average European expenditure is around 0.50% whilst countries like France,
                                                                                          Germany and Portugal spend 1%, 1.35% and 0.90% respectively, even though they have

                                                                   22
        Table 1. Share of spending on culture by level of government.

             Country              Year              Central         Provinces/      Municipalities
                                                  Government         Regions
            Austria               1999                43.5%           21.8%              34.7%
                                  2000                33.3%           29.5%               37.2%
            Belgium               2002                47.7%           10.8%              41.5%
            Bulgaria              2002                25.0%              N/A             75.0%
                                  2004               79.47%              N/A            20.53%
            Croatia               2000                43.0%              N/A             57.0%
            Estonia               2002                58.8%             2.5%             38.7%
                                  2003                60.0%             2.2%             37.8%
            Finland               2000                58.8%              N/A             41.2%
                                  2001                56.3%              N/A             43.7%
            Italy                 1990                54.0%           18.5%               27.5%
                                  2000                52.2%           17.6%               30.2%
            Poland                2004                21.9%           47.5%              30.6%
            Portugal              2003                37.6%              N/A             62.4%
            Russia                2002                  53%             47%                 N/A
                                  2003                  32%             33%                35%
            Sweden                2002                  46%             10%                44%
            England            2003/04                  34%                 -              66%
            Scotland           2003/04                  38%                 -              62%
            Wales              2003/04                  79%                 -              21%
            Ukraine               2004                35.8%           27.6%              36.6%

            Source: Council of Europe/Ericarts (2006), Compendium of Cultural Policies and, Trends
            in Europe, 7th edition.



rather less examples of heritage [6]. The sum set aside for culture has increased over the
last four years by 4.5%, due to the activation of numerous new services. On the other                     Conservation Science in Cultural Heritage
hand, the distribution of such resources has mutated in that, from 2000, the amount set
aside for the ordinary governing of services has decreased by approximately 33%. The
decrease in fiscal transfers which hits boroughs and provinces produces major repercus-
sions on the budget capitals set aside for culture, training and education. If the larger
cities have to face an average decrease of 10-15% compared to the previous year, the
small boroughs (with less than 5,000 inhabitants) see a reduction of up to 40% [7].
   By analysing the evolving structure of the principal sources of funding for culture in
the decade from 1990-2000, it is noted that (Table 2) the pace of real increase of the over-
all resources flowing into the sector – almost 47,000 billion lire in 2000 – has slowed down
remarkably compared to the previous decade (+33% against 90%).

                                                                                                     23
                                                                                                    Table 2. Cultural expenditure (public and private), years 1990 and
                                                                                                    2000 [8].
                                                                                                                                                1990      2000    Var. %
                                                                                                       Public expenditure     State             4,823     6,278    30.2
                                                                                                                              Regions           1,470     1,906    29.7
                                                                                                                              Provinces          184       398     116.3
                                                                                                                              Municipalities    2,461     3,949    60.5
                                                                                                                              Total             8,938    12,531    40.2
                                                                                                       Private expenditure    Total            26,426    34,367    30.0
                                                                                                       Total                                   35,364    46,898    32.6



                                                                                             Furthermore, an inversion of roles has also occurred between public and private
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                                                                                          funding: in fact, contrary to what happened during the eighties, the dynamics of public
                                                                                          funding during the nineties resulted in being much more accentuated than the funding
                                                                                          from the private sector and the marketplace: +40% against +30%. During the years
                                                                                          dominated by the idea that deficit and budget constrictions induced by the parameters
                                                                                          of European convergence meant resorting to private intervention in order to sustain cul-
                                                                                          ture, it was instead the public sector which was burdened with the slower dynamism of
                                                                                          private resources.
                                                                                             Regarding private expenditure – preventively estimated at 34,000 billion lire in 2000
                                                                                          – free allocation, even though reduced (thanks to the new role of the banking
                                                                                          Foundation), and sponsoring grew the most. Advertising continued its course (+65.4%),
                                                                                          even if at a slower pace compared to the previous decade, whilst family consumption
                                                                                          made its mark (+8.6%) on journalistic publishing which lost 21% of its readers.
                                                                                             Within public spending for culture – which reached 12,500 billion lire in 2000 – the
                                                                                          most willing to increase spending were the provinces (whose outlay, even though mea-
                                                                                          gre, more than doubled) and the boroughs (+60%), which had an influence on nearly 1/3
                                                                                          of public funding for culture in 2000. Somewhat less dynamic (+30%), were payments
                                                                                          made by the regions and by the State, whose quota, at one time being the majority, had
                                                                                          dropped by 50%.
                                                                                             In 2000, funding for culture exceeded 200,000 lire pro capita as well as breaking the
                                                                                          1% barrier of overall public spending for the first time (exactly 1.3%), which is generally
                                                                                          considered to be the minimum level hoped for. The influence on GDP was 0.57%.
                                                                                             Regarding the allocated recipients of such spending, the role of the State exceeds
                                                                                          that of the three inferior levels (regions, provinces and boroughs). Among them, the heav-

                                                               24
      Table 3. Italian cultural public expenditure [9].
           Year           Central                Regions                  Provinces       Municipalities
                     Government
                    Billion       %     Billion             %        Billion      %       Billion    %
           1990                54.0                        16.4                   2.1               27.5
           2000     6,278      52.2     1,906              14.6       398         3.0     3,949     30.2


iest burden was seen by the boroughs (almost 1/3 of overall spending), followed by the
regions (15%), while the influence that the provinces had on public spending for culture
(3%) was reduced again (Table 3).

4. The political-institutional context

   What are the current governance conditions of Italian cultural heritage? Are they ade-
quate conditions to be able to achieve opportune levels of performance? Are they such
as to be able to guarantee not only the possibility of continuing fruition, but also to ensure
that the identity that said heritage possesses, and which demonstrates the essence of our
civilisation, remains intact?
   The theme of cultural heritage governance draws ever more attention to the fact that,
for some years now, the sector of cultural assets and services is more widely indicated
as being the most promising, also from the viewpoint of potential economic development.
   As previously shown, culture in Italy is largely governed by public administrations
(Table 4), which are involved in processes of rationalisation, to avoid saying reduction, of
the resources made available. In this context there are assets, services and activities

 Table 4. Ownership of museums, theatres, libraries in Italy in 2005 [10].
                                        Museums                        Theatres                Libraries              Conservation Science in Cultural Heritage
                                      no.             %             no.           %         no.            %
   Municipalities                     1,788          43%           547            38%      6,361           56%
   Provinces                                82        2%              –               –       55           0%
   Regions                             124            3%              –               –      367           3%
   Universities                        247            6%              –               –    2.144           19%
   State                               601           15%           101            7%         510           4%
   Total (public expenditure)         2,842          69%           648            46%      9,437           83%
  Churches                             651           16%           172            12%      1,177           10%
  Privates                             536           13%           603            42%        696           6%
  Others                                    91        2%              –               –      103           1%
  Total                               4,120         100%          1,423        100%       11,413       100%


                                                                                                                 25
                                                                                          which, more than others, risk worsening the well-being of our country, if they are not
                                                                                          properly allocated or allocated in conditions of bad economics.
                                                                                             The need to keep the nature of cultural heritage predominantly public, and conse-
                                                                                          quentially its governance, brings about relevant implications for national political choices.
                                                                                          This means that the consequent problems regarding the governance of culture must be
                                                                                          faced in relation to the principally public nature of this considered phenomenon.
                                                                                             The public cultural entities have modelled their informational system by acknowledg-
                                                                                          ing the various subsequent legislative mutations, adapting to them, often without the vital
                                                                                          spirit necessary to evaluate the cognitive requirements, and, as a consequence, the char-
                                                                                          acteristics of the informational system, indispensable for operating in such an environ-
                                                                                          ment. Such conduct has caused whoever directs these entities to being insufficiently ori-
                                                                                          entated towards the search for continuing improvement in the relationship between effec-
G. Farneti, C. del Sordo, R. Levy Orelli - Heritage assets in italian local governments




                                                                                          tiveness and efficiency regarding the choices made.
                                                                                             In recent years, however, the renewal of social and economic policies and the plac-
                                                                                          ing of images by the boroughs and provinces is based on the use of instruments better
                                                                                          adapted to fulfilling social objectives and quality, as well as efficient public spending.
                                                                                          During the nineties, thanks partly to the new regulations regarding local public services,
                                                                                          which include cultural services, instruments were introduced for the governance of
                                                                                          assets, activities and cultural services which have contributed to the development of poli-
                                                                                          cies and objectives of public intervention with varying margins of autonomy.
                                                                                             Much-needed success via the new governance systems is linked to the phenomenon
                                                                                          of “externalisation”, that is the development of autonomous governance models for cul-
                                                                                          tural entities. In fact, also relevant is the tendency of the local administrations to abandon
                                                                                          direct economic governance of the assets, activities and cultural services, entrusting their
                                                                                          governance to external bodies whose organisational criteria is based on quality, efficien-
                                                                                          cy and economy. In fact, the intentions of the Legislator, as clarified by the regulations,
                                                                                          show a marked preference for the “externalisation” of services, of any kind.
                                                                                             To be able to choose the best way of governing the assets, services and cultural activ-
                                                                                          ities, the managers must follow a logical pathway which leads them to the evaluation of
                                                                                          the various possible governance alternatives and select the most appropriate, that is the
                                                                                          one capable of producing the best union of the requirements of evaluation and econom-
                                                                                          ic governance of the specific cultural heritage.
                                                                                             The logical process in choosing the form of governance may generically lead to four
                                                                                          phases, concerning the following factors [11]:
                                                                                          1) the proprietor/possession of assets;

                                                                26
2) the degree of autonomy;
3) the relevant sector;
4) the legal form.
   The first choice to make – to be carried out by the political organ – regards whether,
for the governance of cultural assets, the public entity is willing, also in accordance with
other entities, to remove the asset from the proprietor – if possible – attributing it to one
or more subjects, holders of a legal capacity, or whether it is preferable to maintain con-
trol over the asset and the capacity to act upon it.
   The second phase of the logical process which leads to the choosing of the gover-
nance form concerns the degree of control that the public administration wishes to main-
tain over the governance of the entity’s cultural services. For example, direct governance
(or economical) is not normally characterised by ample organisational and accounting
autonomy, and consequentially the cultural asset is governed in equal measure with any
other community service, without paying attention to the specifics attached to the cultur-
al value of the administrated assets. In order to describe such a phenomenon, the terms
museum-office, library-office and theatre-office were born, with which it is possible to
identify the museum, the library or the theatre possessed by the entity which does not
enjoy complete autonomy, but is configured as an office which is part of a larger admin-
istration. The services lacking economic relevance were, in fact, traditionally seen as
“internal functions” of the local entity.
   The third step of the decision-making procedure concerns the definition of the sector
to which the relevant organisation belongs: currently, the regulations give free rein to the
choice between and within the public, private or non-profit sectors, even if, clearly, its
identification must be such that it provides an adequate response to the precise eco-
nomic, political and social characteristics of the cultural project intended.                            Conservation Science in Cultural Heritage
   The fourth and final phase of the decision-making process refers to the definition of
the legal form of governance and it may logically be grafted only after careful reflection
with regard to the first three phases. It now becomes crucial to understand which of the
alternatives the management will choose for the form of governance.
   It is evident that, upon identification of the best model, it is not sufficient to stop at the
given regulation, but, rather, this should be adapted to the specific cultural project and
operational context, as well as the distinctive characteristics of the assets governed and
of the services offered by each single structure.
   With regards to the mode of governance and allocation of cultural services – species
of the genus “lacking in economic relevance”, the relevant regulation states that activities

                                                                                                    27
                                                                                          of cultural asset evaluation via public initiative may be governed either in direct or indi-
                                                                                          rect form [12].
                                                                                             The direct form of governance is carried out via organisational structures within the
                                                                                          administrations, possessing adequate scientific, organisational and accounting autono-
                                                                                          my, and having suitably skilled personnel.
                                                                                             With regards to the indirect form of governance, the regulations no longer provide –
                                                                                          differing from the previous formulation – an index of the legal forms upon which the local
                                                                                          entity may draw, but it orders the general possibility to constitute appropriate legal sub-
                                                                                          jects with the task of producing strategic cultural plans.
                                                                                             In this way, the local entity may constitute a private legal subject without gain with
                                                                                          whom private proprietors of cultural assets to be evaluated and legal subjects without
                                                                                          gain, including associations and foundations, may collaborate.
G. Farneti, C. del Sordo, R. Levy Orelli - Heritage assets in italian local governments




                                                                                          5. The interpretational scheme of analysis: the variables relevant to governance

                                                                                             The plurality and flexibility of cultural services allocation modes produce a multitude
                                                                                          of possible governance methods [13]. In order to obtain an overall evaluation of the health
                                                                                          of the cultural agency, it is necessary to evaluate a set of variables within which the meas-
                                                                                          uring of performance certainly has a central role.
                                                                                             However, it would not be possible to comprehend the performance and instruments
                                                                                          for measuring it in a cultural agency without also considering other fundamental vari-
                                                                                          ables closely linked to the first set. The set of variables which is referred to is made
                                                                                          up of [14]:
                                                                                          a) levels of autonomy and reversibility of the choices,
                                                                                          b) attraction and organisation of expertise,
                                                                                          c) information-accounts system for decision-making and verification,
                                                                                          d) performance measuring,
                                                                                          e) consensus and attraction of financial resources,
                                                                                          f) inter-institutional links.
                                                                                             Now, the vital factors for the evaluation of the governance forms identified are high-
                                                                                          lighted singularly, remembering that each of them is susceptible to assuming different
                                                                                          levels of importance according to the specific situation.
                                                                                             The initial element must always be constituted by the activities, services and inter-
                                                                                          ventions which it is necessary to achieve, via the interpretation of the conditions in which
                                                                                          said activities are placed and via the concrete alternatives available: on this basis, it is
                                                                                          possible to define the specific weight of the various evaluation factors, which, applied to

                                                               28
the various concrete alternatives available, will then be able to sustain more knowledge-
able and studied decisions.

a) Levels of autonomy and reversibility of the choices

   Closely linked to performance, it is the character of reversibility of the choices which
the various governance forms allow to the subjects belonging to various institutes.
Reversibility and the connecting level of autonomy specifically regard the possibilities
offered by the various governance forms, which offer suitable and balanced routes for the
abandoning or exclusion of certain subjects when any of their members have need of
conditions hindering their remaining within the institute itself. Furthermore, this reversibil-
ity may also concern the possibility, for the subject himself, to change roles over time,
whilst continuing to be part of the institute. For example, as the conditions appear in
which specific activities may be governed by third parties, the entity may gradually with-
draw, concentrating effort and resources on new emerging problems, without remaining
in situations and positions which are not strategic, although not necessarily undemand-
ing. Specularly, it could be that, over time, they may dilute the usefulness and contribu-
tion of third parties and so, precisely to achieve a balanced continuity of the agency itself,
it becomes opportune to bring about their complete withdrawal or modification of their
position.

b) Attraction and organisation of expertise

   Expertise is also a vital factor in the governance of assets, activities and cultural serv-
ices and the current requirements and potential are certainly considerable: it is enough to
reflect on the innovation and complexity of many new tasks together with the need to take
a step back from other more traditional ones upon which prevalent expertise is concen-             Conservation Science in Cultural Heritage
trated. The expertise mentioned here is part of a whole which is extremely vast and well-
structured: it can be incorporated into the knowledge and ability of a person (research
skills, planning, technical evaluation, management, communication, etc.) or within tech-
nology and plant engineering. The attraction of expertise is intrinsically linked to the type
of activities, especially with regards to a person’s expertise (and not expertise incorpo-
rated into technology and machinery) it should be remembered that the relationship
between personnel and work is mediated by organisation and there is no doubt that insti-
tutional characteristics, in that they overlap the other elements of the agency structure,
make up the primary reference point of organisation itself. It follows that different institu-
tional typologies can induce different evaluations of attraction based on the various ele-

                                                                                                  29
                                                                                          ments such as, for example, the possibility, or otherwise, of stipulating contracts of flexi-
                                                                                          ble collaboration, the security, or otherwise, of continuing relations, the characteristics of
                                                                                          the specific aims pursued, and the agency’s image.

                                                                                          c) Information-accounts system for decision-making and verification

                                                                                             The appreciation of performance is indissolubly linked to the information system
                                                                                          adopted and this depends on the choices made in terms of governance form. Indepth
                                                                                          study of the performance determiners must begin, on a logical level, with the studying of
                                                                                          the decision-making system and subsequently passing to the operational system from
                                                                                          which the agency’s results derive.
                                                                                             To summarise, the information system considers the data and information at its dis-
                                                                                          posal, according to the needs of the overall operational system, and processes them, pro-
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                                                                                          ducing specific knowledge in line with the requirements: such a process must draw inspi-
                                                                                          ration from economic criteria, so that the handling of data has a cost which must be in
                                                                                          proportion with the value of information provided [15].
                                                                                             So that the cultural agency can activate a systemic readout of the agency’s values,
                                                                                          the information system should be based on a system of indicators, a programming and
                                                                                          verification process and instruments of analytic accounting. In such a direction, direction-
                                                                                          al accounting provides an efficient set of instruments in charge of measuring and there-
                                                                                          fore represents an information system finalised and based predominantly on economic
                                                                                          and quantitative determining.
                                                                                             Directional accounting, if adequately implemented, can provide useful elements to
                                                                                          comprehend resource allocation methods, to evaluate the principal determiners of rising
                                                                                          costs, to analyse, from an economic viewpoint, different possible methods of service gov-
                                                                                          ernance and also to comprehend the relationship between sustained costs and the value
                                                                                          created for citizens/users of the cultural agency.

                                                                                          d) Performance measuring

                                                                                             The reforming processes of public administration which characterise Italy, as with
                                                                                          other international realities, have set the objective of rationalising the use of limited
                                                                                          resources: the solutions which have arisen have taken the direction of a managing of cul-
                                                                                          tural governance, as well as a reviewing of the organisational model, centred on a
                                                                                          process of strong decentralisation of responsibility and on the creation, where possible,
                                                                                          of quasi-market situations. In such a mutated context, there are two fundamental levers
                                                                                          which should guide conduct: responsibility of the individual with respect to the objectives

                                                                30
and the consequential results, and accountability, meaning responsibility towards the col-
lectivity and the stakeholders in general, regarding the methods of use of the resources
and the consequential results. From this point, the need is for result-based accountabili-
ty models which set the criteria of efficiency, effectiveness and economy as fundamental
parameters for the measuring of the public cultural agency’s performance and which also
carry out the planning and management of a coherent system of indicators.
   The measuring of performance reveals itself to be, in this sense, the principal instru-
ment for satisfying the internal needs linked to the introduction of directional control sys-
tems, strategic control and giving responsibility to the manager concerning the conse-
quential results; also external ones are functional in terms of the fulfilment of public
accountability obligations. The use of governance performance indicators return to the
development of directional models for objectives, whose effective adoption requires the
insertion of result indicators into the entity’s programming document which each centre of
responsibility strives to achieve. The centrality of the indicator system emerges in the
programming phase to support the provisional activities relating to the objectives and the
resources necessary for their attainment, during the course of governance of concomitant
and balance control [16].

e) Consensus and attraction of financial resources

   Both the creation of consensus and the attraction of financial resources result in being
central factors in the operation of the cultural agency. If consensus is important for busi-
nesses and, in general, for all social institutions, for public agencies it is vital, to a point
where, plainly, in the absence of, or insufficient consensus, it is very difficult to attract
either financial resources or technical, organisational or management expertise.
Consensus has, in fact, always been the basis of legitimacy originating with public agen-               Conservation Science in Cultural Heritage
cies. It is evident that listening to the public and various bearers of interest is the primary
task of politics and of territorial institutions as such. Also worth stating is that inasmuch
as public action is different and structured via the formation of cultural agencies differing
from local entities, each of these incorporates and assumes, in some way, a share of
responsibility in listening, sharing, comparing with social and economic parties. Under
this profile are, for example, significant elements of evaluation: the diverse degree of set-
ting up and structuring of the bodies of governing, management and consultation, the
possibilities of union with exponential institutes of general interest, either similar, comple-
mentary or synergetic, the criteria of use and assignment of resources and, the principles
of transparency and reporting.

                                                                                                   31
                                                                                              The relevance of attracting financial resources is immediately evident, particularly in
                                                                                          relation to the increased complexity of services and public intervention in the cultural field,
                                                                                          which require the use of ever more conspicuous resources, and in relation to the gener-
                                                                                          al situation of tension and crisis of the system of derivative finance. The potential of attrac-
                                                                                          tion may be evaluated in relation to the various channels of resource retrieval and may
                                                                                          concern both the contribution of permanent capital, and loaned capital, and resources
                                                                                          which aid in the funding of agency activities both recurring and continuative. It is clear that
                                                                                          the attraction of financial resources is a characteristic primarily related to the type of activ-
                                                                                          ity rather than the institutional form through which the activity is achieved. However, even
                                                                                          the institutional aspect has its relevance, from many viewpoints. It is worth remembering
                                                                                          that, alongside activities carried out, some institutional forms allow the acknowledgement
                                                                                          of external contributions, while others exclude them or greatly limit them. Some institu-
G. Farneti, C. del Sordo, R. Levy Orelli - Heritage assets in italian local governments




                                                                                          tional forms allow the association of external financial contributions with a sharing of the
                                                                                          activities’ governance structure, while in other cases it is not possible. Furthermore, again
                                                                                          as an example, the various configurations of the institutional form of governance can lead
                                                                                          the external subject to differing evaluations in terms of: risk connected to performance,
                                                                                          the guarantee of activity transparency, and the return in terms of image or notoriety.

                                                                                          f) Inter-institutional links

                                                                                              Each public entity decides upon which inter-institutional relations to follow through with
                                                                                          and on what terms. The diverse nature of such links modifies the system of decision-mak-
                                                                                          ing levers for the achieving of objectives, which reinforces the responsibility of the single
                                                                                          entity in relation to the results that may or may not be obtained for its community. Inter-insti-
                                                                                          tutional links may be installed within the public sector on at least two levels, that is between
                                                                                          entities of the same type and between entities with different functions. It should also be
                                                                                          remembered that there are also relationships which can be cultivated between public enti-
                                                                                          ties and agencies which operate in the social-cultural section. As regards entities of the
                                                                                          same type, within the local entities there traditionally exists a competitive dynamism pri-
                                                                                          marily in relation to two elements: financial resources and the location of infrastructures.
                                                                                          Thanks to the setting up of collaborative inter-institutional links, cultural agencies:
                                                                                          –   share respective projects and co-analyse the reciprocal constrictions and margins of
                                                                                              action for their overcoming;
                                                                                          –   achieve the formulation of a shared project;
                                                                                          –   become stronger, given that the respective strengths and weaknesses are tempered
                                                                                              by those of other entities;

                                                                       32
–   in the case of necessary intervention by a wider level of governance, the common
    requirement results in being stronger, has a modest political cost (if not negative) for
    the higher entity and does not require forcing the institutional limits placed on the
    action of every territorial public institute, or, in practical terms, provides sufficient
    guarantees that force is not used in the name of competition between different politi-
    cal standpoints.

Bibliography
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[8] BODO C., CELESTINO S. eds. 2004, Rapporto sull’Economia della Cultura in Italia
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[9] BODO C. ed. 2000, Rapporto sull’Economia della Cultura in Italia 1980-1990, Roma,
    Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato.
[10] http://www.beniculturali.it; http://www.federculture.it; http://culturaincifre.istat.it;
     http://www.iccu.sbn.it.
[11] FARNETI G., ORELLI R.L. 2004, Evoluzione dell’assetto istituzionale ed analisi dei
     modelli gestionali dei servizi museali negli enti locali alla luce di alcune evidenze            Conservation Science in Cultural Heritage
     empiriche, in SIBILIO B. (a cura di), Misurare e comunicare i risultati. L’accountability
     del Museo, Milano, Franco Angeli.
[12] DEL SORDO C., ORELLI R.L. 2009, La fondazione: il Teatro dell’Opera di Roma e
     la Fondazione Palazzo Strozzi di Firenze, Azienditalia, n. 7; DEL SORDO C., OREL-
     LI R.L., ZANONI R. 2009, L’istituzione: la Biblioteca Malatestiana di Cesena e il
     Teatro Borgatti di Cento, Azienditalia, n. 3; DEL SORDO C., ORELLI R.L., PAZZI S.
     2008, La gestione in economia: il Fondo Piancastelli di Forlì e la Casa Museo Verga
     di Catania, Azienditalia, n. 12.
[13] SNOWBALL J.D. 2008, Measuring the value of culture. Methods and examples in
     cultural economics, Berlin, Springer-Verlag; JOAS H., WIE-GANDT K. (eds.) 2008,
     The cultural values of Europe, Liverpool, Liverpool University, translated by Alex
     Skinner.



                                                                                                 33
                                                                                          [14] GARLATTI A. 2005, Scelte gestionali per i servizi pubblici locali, Padova, Cedam;
                                                                                               ORELLI R.L. 2008, Gestire la cultura, Milano, Franco Angeli.
                                                                                          [15] FARNETI G. 2007, Economia d’azienda, Milano, Franco Angeli.
                                                                                          [16] GUO Y., LIU S., ZAN L. 2008, The management of cultural heritage in China. General
                                                                                               trends and a micro-focus on the Luoyang municipality, Milano, Egea.




                                                                                                                Il patrimonio culturale negli Enti locali italiani
                                                                                                                Parole chiave: patrimonio culturale, management della cultura, enti locali
G. Farneti, C. del Sordo, R. Levy Orelli - Heritage assets in italian local governments




                                                                                                                1. Introduzione
                                                                                                                    La cultura ha da sempre rappresentato un fattore cruciale per lo sviluppo
                                                                                                                economico e l’attrattività locale delle città e delle regioni europee. Infatti viene
                                                                                                                considerato un importante strumento politico in città e regioni. Gli studi sul con-
                                                                                                                tributo della cultura allo sviluppo economico regionale e locale sono piuttosto
                                                                                                                scarsi. Il primo studio, “The economy of culture in Europe” realizzato dalla
                                                                                                                commissione europea nel 2008 [1], sottolinea il contributo in termini di Pil, cre-
                                                                                                                scita e occupazione del settore culturale, rispetto agli obiettivi dell’Agenda di
                                                                                                                Lisbona. In particolare, nel 2003, il settore culturale ha assorbito più di 654 mld
                                                                                                                di euro, nella misura del 2.6% del Pil complessivo europeo. La crescita globa-
                                                                                                                le del valore aggiunto nel settore è stata pari al 19.7% nel 1999-2003 e nel 2004
                                                                                                                almeno 5.8 milioni di persone sono state impegnate nel settore, cioè circa il
                                                                                                                3.1% del totale della popolazione occupata in Europa.
                                                                                                                    A livello europeo la cultura, e in particolare il patrimonio culturale, svolgono
                                                                                                                tre funzioni distinte nello sviluppo locale:
                                                                                                                Ø Le attività culturali vengono incoraggiate a livello locale per la loro capacità
                                                                                                                    di attrarre turisti. Infatti l’impatto economico di tali attività include i ricavi e
                                                                                                                    l’occupazione realizzati attraverso l’organizzazione di un festival o di una
                                                                                                                    fiera d’arte o dalla gestione di un museo che sono direttamente collegati a
                                                                                                                    tale attività. Gli impatti indiretti riguardano invece i ricavi generati attraverso
                                                                                                                    il turismo culturale.
                                                                                                                Ø I beni, i servizi e le attività culturali sono prodotti a livello locale anche quan-
                                                                                                                    do vengono esportati e consumati al di fuori del loro territorio di produzione.
                                                                                                                    La funzione economica della cultura è ancor più rilevante a questo livello
                                                                                                                    poiché la natura dei beni culturali beneficia dei vantaggi che derivano dalle
                                                                                                                    opere artistiche realizzate attraverso “cluster” culturali su un determinato ter-
                                                                                                                    ritorio.
                                                                                                                Ø Le attività culturali a livello locale hanno un impatto rilevante. Questo è
                                                                                                                    esemplificato in progetti di rigenerazione sociale finalizzati a includere le
                                                                                                                    comunità più deboli o emarginate come ad assicurare una migliore coesio-
                                                                                                                    ne con le aree più ricche. Esse contribuiscono a migliorare la comunicazio-
                                                                                                                    ne e il dialogo fra differenti comunità etniche e sociali.
                                                                                                                    La Comunicazione della Commissione Europea del 1996 sottolinea le multi-
                                                                                                                ple funzioni socio-economiche della cultura nello sviluppo locale. In tale docu-
                                                                                                                mento, la Commissione enfatizza che: “the increasing importance of culture for
                                                                                                                regional development has to be seen in the context of the restructuring of the
                                                                                                                economy as well as a result of changed ways of life. (...) As culture is often trea-


                                                                  34
ted isolated from other factors of development or image, it will be important to
address culture as a more integral part of regional and local development stra-
tegies towards new employment. (…) Assistance to culture by the structural
funds not only enables the preservation and development of cultural assets (i.e.
cultural heritage), but also productive investment in cultural industries and pro-
ducts” [2].
    In Italia si contano più di 4.100 musei, 1.400 teatri, 11.400 biblioteche, 6.000
siti archeologici, 367 aree archeologiche, 85.000 chiese soggette a tutela,
40.000 dimore storiche, la cui proprietà, tradizionalmente, è stata affidata alla
pubblica amministrazione, e in particolare agli enti locali. I recenti cambiamen-
ti politici e istituzionali del settore pubblico hanno acuito la necessità di intro-
durre criteri aziendali di governo e di adottare metodi e strumenti improntati a
logiche di razionalità economica nella gestione del patrimonio culturale. Il pre-
sente contributo si propone di definire il contesto politico-istituzionale in cui i
‘servizi’ culturali italiani vengono erogati e uno schema interpretativo d’analisi
delle variabili rilevanti per la loro gestione.
2. La nozione di “patrimonio culturale nazionale”
    All’interno della generale nozione di patrimonio nazionale è inclusa quella di
patrimonio culturale, inteso come l’insieme delle ricchezze di un determinato
Paese, appartenenti a soggetti sia pubblici che privati, nei confronti del quale lo
Stato si erge a difesa.
    Tale espressione accomuna tutti quei beni dotati di un “valore culturale” tale
da renderli beni pubblici: la Commissione Franceschini, chiamata così dal nome
del suo presidente e istituita nel 1964 per indagare le condizioni del patrimonio
culturale e ambientale italiano, definì come bene culturale ogni “testimonianza
materiale avente valore di civiltà”, sostituendo così la vecchia dizione, datata
1939, di “cose artistiche e storiche, oggetti d’arte”.
    Il fatto che un bene appartenga o meno alla classe dei beni culturali dipen-
de dunque dal riconoscimento, da parte dello Stato, di uno status, di un insie-
me di caratteristiche che riescono a trasformare l’oggetto da perituro a peren-
ne, consentendogli di diventare testimonianza di un’epoca e di essere “eredita-
to” dalla collettività nel corso delle generazioni.
    Lo Stato moderno ha il compito di interessarsi a ciò che è comunemente
denominato interesse generale o bene comune, compreso dunque il patrimo-
nio culturale nazionale, in quanto testimone della conoscenza e della memoria
nazionale.
    Il concetto di patrimonio culturale nazionale si è potuto affermare anche gra-
zie alla mediazione dell’Unesco, che ha ottenuto il consenso da parte degli stati
membri sulla nozione di patrimonio culturale universale, e che riconosce come

                                                                                             Conservation Science in Cultural Heritage
costitutivi, oltre ai beni culturali, anche quelli ambientali [3].
    Questa estensione del concetto di patrimonio è stata recepita anche dallo
Stato italiano, grazie all’adesione all’Unesco e con l’istituzione nel 1975 del
Ministero dei Beni Culturali e Ambientali [4].
    Il patrimonio culturale italiano d’altra parte rappresenta un valore fondante
della società civile, affermato dalla Costituzione, che all’art. 9 stabilisce che la
“Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico ed artistico della Nazio-
ne”, principio riaffermato dalla Corte Costituzionale (sent. n. 151/1986), secon-
do cui l’art. 9 della Costituzione sancisce “la primarietà del valore estetico-cul-
turale”, che non può essere “subordinato ad altri valori, ivi compresi quelli eco-
nomici”, in quanto esso stesso deve essere “capace di influire profondamente
sull’ordine economico-sociale”.
    La norma costituzionale impone alla Repubblica nelle sue articolazioni terri-
toriali una politica volta alla conservazione del bene e alla sua messa a dispo-
sizione della collettività.
    La gestione del patrimonio culturale investe trasversalmente i beni (1), le at-
tività (2), i servizi (3) e i diritti (4) culturali.
    Il Codice dei beni culturali e del paesaggio, denominato Codice Urbani dal
nome dell’allora Ministro, è il principale riferimento legislativo che attribuisce al


                                                                                        35
                                                                                          Ministero per i Beni e le Attività Culturali il compito di tutelare, conservare e
                                                                                          valorizzare il patrimonio culturale del nostro Paese.
                                                                                              Secondo il Codice, i beni (1) possono essere identificati in base a:
                                                                                          a) natura giuridica: che consente di suddividerli in beni pubblici, ecclesiastici e
                                                                                              privati;
                                                                                          b) natura fisica: che permette di distinguerli in culturali e paesaggistici.
                                                                                              I beni culturali possono poi essere:
                                                                                          – beni immateriali: le pratiche, le rappresentazioni, le espressioni, le cono-
                                                                                              scenze, il sapere che la comunità riconosce come facenti parte del proprio
                                                                                              patrimonio culturale;
                                                                                          – beni materiali, che possono essere distinti in beni archeologici, architetto-
                                                                                              nici, archivistici, etnoantropologici, librari e storico artistici.
                                                                                              I beni paesaggistici vengono classificati in beni ambientali paesaggistici,
                                                                                          beni ambientali urbanistici, beni ambientali naturalistici.
                                                                                              Passando al concetto di attività (2) culturali, va detto che le sue origini pos-
                                                                                          sono essere rintracciate nel mondo anglosassone quando, negli anni settanta,
                                                                                          si è cominciato a studiare le performing arts, intendendo con questo termine le
                                                                                          attività collegate al mondo dello spettacolo: il teatro, l’opera, il balletto, la danza
                                                                                          moderna, i concerti sinfonici e chamber recitals, il cinema, il teatro di strada, gli
                                                                                          spettacoli circensi, etc.
G. Farneti, C. del Sordo, R. Levy Orelli - Heritage assets in italian local governments




                                                                                              La rilevanza di tali attività è ribadita anche dal cambiamento della denomi-
                                                                                          nazione del Ministero avvenuta nel 1998: da “Ministero dei beni culturali e am-
                                                                                          bientali” si optò per “Ministero per i beni e le attività culturali”.
                                                                                              Per quanto riguarda i servizi (3) culturali, la L. n. 4/1993, cosiddetta legge
                                                                                          Ronchey, stabilì per la prima volta la concessione a strutture private – fonda-
                                                                                          zioni culturali o bancarie, società o consorzi privati – dei servizi aggiuntivi.
                                                                                              Con questa espressione si intendono servizi di assistenza culturale e di o-
                                                                                          spitalità per il pubblico, gestiti: a) da personale interno alle stesse istituzioni o
                                                                                          b) dati in concessione a soggetti privati, profit e non profit. I servizi possono
                                                                                          essere suddivisi in:
                                                                                          – servizi di back office: ad esempio restauro, inventariazione, catalogazione,
                                                                                              pulizia, vigilanza;
                                                                                          – servizi di front-office: ad esempio organizzazione di mostre e manifestazioni
                                                                                              culturali, gestione della biglietteria d’ingresso, prenotazione e prevendita,
                                                                                              servizi di caffetteria, ristorazione e di guardaroba.
                                                                                              Il termine servizi culturali è anche utilizzato negli schemi di bilancio degli enti
                                                                                          locali (ex DPR 194/96), che individuano i due seguenti servizi relativi alla cultura:
                                                                                          • Funzione 05. Funzione relativa alla cultura e ai beni culturali
                                                                                            Servizio 05.01. Biblioteche, musei e pinacoteche
                                                                                            Servizio 05.02. Teatri, attività culturali e altri servizi nel settore culturale
                                                                                              Per quanto concerne, infine, i diritti (4), essi sono relativi alla proprietà reale
                                                                                          e intellettuale detenuti e generati dalle strutture culturali pubbliche e private,
                                                                                          ossia musei, gallerie, pinacoteche e siti archeologici, biblioteche, archivi e cen-
                                                                                          tri espositivi.
                                                                                          3. Gli investimenti pubblici e privati nel settore culturale
                                                                                              Dopo aver definito i contenuti della nozione di patrimonio culturale nazio-
                                                                                          nale, occorre dar conto della dimensione del settore culturale in Italia.
                                                                                              Nel 2003 il turnover del settore culturale in Europa, ammontava a 654.288
                                                                                          mld di euro. In termini di valore aggiunto all’intera economia dell’Europa rappre-
                                                                                          sentava il 2.6% del Pil europeo.
                                                                                              Sintetizzando il contributo economico del settore culturale in Europa, si pos-
                                                                                          sono fare le seguenti osservazioni: rispetto alle “large countries” gli ou-tputs
                                                                                          economici sono concentrati in UK e Germania. I 5 stati membri più grandi (UK,
                                                                                          Germania, Francia, Italia, Spagna) pesano per circa ¾ della economia del set-
                                                                                          tore culturale in Europa. Questo dato è in linea con la visione generale
                                                                                          dell’Europa dove la somma dei Pil nazionali delle 5 maggiori economie è pari a
                                                                                          circa al 74% del Pil EU25.


                                                                   36
    Riguardo alle “national economies”, il valore aggiunto del settore culturale
rispetto al Pil nazionale assume il massimo valore in Francia, UK, Norvegia,
Finlandia e Danimarca: in tutte queste nazioni il contributo della cultura alle
rispettive economie nazionali è maggiore del 3%. Nelle seguenti nazioni il con-
tributo si colloca fra il 2 e il 3%: Belgio, Repubblica Ceca, Germania, Estonia,
Spagna, Italia, Olanda, Slovenia, Slovacchia e Svezia.
    L’analisi del peso economico del settore culturale nazione per nazione mo-
stra che tale settore è più forte nelle nazioni nordiche (Scandinavia e Finlan-
dia).
    In generale il settore culturale mostra una significativa performance nel pe-
riodo compreso fra 1999-2003. Mentre la crescita nominale dell’economia eu-
ropea in tale periodo era il 17,5%, la crescita del settore culturale negli stessi
anni era più alta del 12,3%: in altre parole la crescita totale del valore aggiunto
del settore culturale era il 19.7%. Questo significa che il settore culturale cre-
sceva più velocemente dell’economia generale e questo costituiva un driver
vitale per lo sviluppo in Europa. Inoltre rispetto alla dinamica del contributo del
settore culturale al Pil europeo si riscontra un trend positivo negli anni, il che
significa che il settore è cresciuto di importanza dal punto di vista economico e
il suo contributo alla crescita europea è diventato sempre più significativo.
    I risultati dell’evoluzione del settore culturale in Europa possono essere rias-
sunti come segue. Il “average turnover growth” è un indicatore utile a misurare
la crescita del settore in comparazione all’economia complessiva in un dato
periodo di tempo. Il valore totale per EU25 è il 5.4% (8,1% per EU30). In EU15
la crescita del turnover del settore culturale è stata più alta rispetto alla media
in Spagna e Portogallo e in misura minore in Irlanda, Finlandia, Svezia, UK ,
Francia. L’unico risultato negativo si osserva in Danimarca, dove il contributo
del settore scivola all’1.9 dal 1999 al 2003. L’Italia con un valore del 5,3% è alli-
neata alla media EU. In EU10 si nota come il turnover di crescita medio sia più
alto che nell’EU15: i nuovi stati membri stanno rapidamente raggiungendo i loro
vicini europei in termini di creazione di valore e nei nuovi stati membri il setto-
re culturale è creativo e sta fortemente contribuendo allo sviluppo economico.
    Nel settore culturale fra il 1999 e il 2003 la growth in value added to GDP era
il 6,6% per EU25 e il 12.3% per Europa8. L’Italia con un valore del 7.3% si col-
loca sotto la media di Europa8. Rispetto al turnover di crescita i risultati più alti
non si rinvengono nei nuovi stati membri.
    Il Consiglio d’Europa/ERICarts ha pubblicato recentemente la settima edi-
zione del Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe: appare signi-
ficativo il dato della spesa pubblica per livello di governo (tab. 1). Come si nota
in Italia vi è ancora una forte concentrazione della spesa a livello centrale, non-
ostante vi sia una leggera flessione verso i livelli di governo locali. Tale assetto
                                                                                             Conservation Science in Cultural Heritage
è frutto delle politiche contrastanti, per non dire confuse, che si sono avvicen-
date negli anni.
    Partendo dai dati più recenti, la manovra finanziaria e di bilancio per il 2009
[5] ha destinato alla “Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali e pae-
saggistici” 1.394 mld di euro su 496.778 di spese totali finali (contro i 1.646 del
2008 su 491.711), che corrisponde allo 0,28% dell’intero bilancio dello Stato
(contro lo 0,33% del 2008), di cui circa il 70% per le spese correnti, cioè per l’e-
sercizio delle gestioni.
    Questo trend che prende le mosse dalla Riforma del titolo V della
Costituzione, affermata attraverso la legge costituzionale 3/2001, ha introdotto
il principio di sussidiarietà, che per gli enti locali comporta l’essere identificati
come i soggetti più vicini al cittadino e quindi quelli naturalmente deputati all’e-
rogazione dei servizi alla propria collettività amministrata (Costituzione, art.
117). Il federalismo amministrativo e fiscale (Costituzione, artt. 118 e 119), che
va di pari passo con la riforma costituzionale realizzata dall’art 117, ha affer-
mato l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa anche in capo ai Comuni,
oltre che alle Province, alle Città Metropolitane ed alle Regioni, con la conse-
guente necessità di finanziare integralmente con tali entrate le funzioni pubbli-
che rispettivamente attribuite. Si tratta di un contesto caratterizzato da una crisi


                                                                                        37
                                                                                          del sistema di finanza derivata, e da conseguente e necessaria riduzione dei
                                                                                          trasferimenti dallo Stato agli enti sottoposti.
                                                                                              La spesa media europea è intorno allo 0,50% mentre paesi come Francia,
                                                                                          Germania e Portogallo spendono, rispettivamente l’1, l’1,35 e lo 0,90%, pur dis-
                                                                                          ponendo di un patrimonio assai meno vasto [6].
                                                                                              La spesa destinata alla cultura è aumentata negli ultimi quattro anni del
                                                                                          4,5%, a fronte però di numerose nuove aperture e attivazioni di nuovi servizi.
                                                                                          D’altro canto è mutata la distribuzione di tali risorse in quanto dal 2000 l’am-
                                                                                          montare destinato alla gestione ordinaria dei servizi è diminuita del 33% circa.
                                                                                          La diminuzione dei trasferimenti erariali che colpisce i comuni e le province pro-
                                                                                          duce le maggiori ripercussioni sui capitoli di bilancio destinati a cultura, istru-
                                                                                          zione e formazione. Se le città più grandi devono far i conti con una diminuzio-
                                                                                          ne media del 10-15% rispetto all’anno precedente, per i piccoli comuni (con
                                                                                          meno di cinquemila abitanti) tale riduzione raggiunge il 40% [7].
                                                                                              Analizzando l’evolversi della struttura delle principali fonti del finanziamen-
                                                                                          to alla cultura nel decennio 1990-2000, si nota che (tab. 2) il ritmo di incre-
                                                                                          mento reale delle risorse complessive affluite al settore – quasi 47.000 mld di
                                                                                          lire nel 2000 – è molto rallentato rispetto al decennio precedente (+33% con-
                                                                                          tro +90%).
                                                                                              Inoltre si è avuta anche una inversione dei ruoli fra finanziamenti pubblici e
G. Farneti, C. del Sordo, R. Levy Orelli - Heritage assets in italian local governments




                                                                                          privati: infatti, contrariamente a quanto avvenuto negli anni ‘80, negli anni ‘90 la
                                                                                          dinamica dei finanziamenti pubblici è risultata molto più accentuata di quella dei
                                                                                          finanziamenti provenienti dal settore privato e dal mercato: +40% contro +30%.
                                                                                          In anni dominati dall’idea che il deficit e i vincoli di bilancio indotti dai parametri
                                                                                          di convergenza europei imponessero un maggior ricorso all’intervento privato
                                                                                          nel sostegno alla cultura, è toccato invece al settore pubblico farsi carico del ral-
                                                                                          lentato dinamismo delle risorse private.
                                                                                              Nell’ambito della spesa privata – stimata cautelativamente a 34.000 mld di
                                                                                          lire nel 2000 – sono state le pur ridotte erogazioni liberali (grazie al nuovo ruolo
                                                                                          delle Fondazioni bancarie) e le sponsorizzazioni a crescere di più. La pubblici-
                                                                                          tà ha proseguito la sua corsa (+65,4%), sia pure ad un ritmo inferiore rispetto
                                                                                          al passato decennio, mentre i consumi delle famiglie hanno segnato il passo
                                                                                          (+8,6%) con la punta negativa dell’editoria giornalistica che ha perduto il 21%
                                                                                          del suo mercato di lettori.
                                                                                              All’interno della spesa pubblica per la cultura – che ha raggiunto nel 2000 i
                                                                                          12.500 mld di lire – i più propensi ad aumentare la spesa sono stati le provin-
                                                                                          ce (i cui pagamenti, pur esigui, sono più che raddoppiati) e i comuni (+60%),
                                                                                          che hanno inciso nel 2000 per quasi 1/3 sui finanziamenti pubblici alla cultura.
                                                                                          Assai meno dinamici, invece (+30%), i pagamenti delle regioni e dello Stato, la
                                                                                          cui quota di spesa, un tempo maggioritaria, è ormai scesa al 50%.
                                                                                              Nel 2000 la spesa per la cultura ha superato le 200.000 lire pro capite, non-
                                                                                          ché, per la prima volta, la soglia dell’1% della spesa pubblica complessiva
                                                                                          (esattamente 1,3%), generalmente considerata il minimo livello auspicabile.
                                                                                          L’incidenza sul PIL è stata dello 0,57%.
                                                                                              Nell’ambito dei soggetti erogatori di tale spesa, il ruolo dello Stato supera
                                                                                          quello dei tre livelli inferiori (regioni, province e comuni). Fra essi, il maggior
                                                                                          peso è rivestito dai comuni (quasi 1/3 della spesa complessiva), seguiti dalle
                                                                                          regioni (15%), mentre l’incidenza delle province sui finanziamenti pubblici alla
                                                                                          cultura (3%) è ancora ridotta (tab. 3).
                                                                                          4. Il contesto politico-istituzionale
                                                                                              Quali sono le attuali condizioni di gestione del patrimonio culturale italiano?
                                                                                          Sono condizioni adeguate al raggiungimento di opportuni livelli di performan-
                                                                                          ce? Sono tali da garantire non solo la possibilità di continuare a consentirne la
                                                                                          fruizione, ma anche di assicurare il mantenimento dell’intatto valore di identità
                                                                                          che tale patrimonio possiede e che rimanda all’essenza stessa della nostra
                                                                                          civiltà?
                                                                                              Il tema della gestione delle aziende del patrimonio culturale riscuote una
                                                                                          sempre crescente attenzione a motivo del fatto che da alcuni anni il settore dei


                                                                  38
servizi e dei beni culturali viene da più parti indicato come uno dei più promet-
tenti, anche dal punto di vista delle potenzialità di sviluppo economico.
    Come mostrato in precedenza, la cultura in Italia viene, in larga misura, ge-
stita dalle pubbliche amministrazioni (tab. 4), che sono coinvolte in processi di
razionalizzazione, per non dire di riduzione, delle risorse loro destinate. In tale
contesto vi sono beni, servizi e attività che, più di altri, rischiano di peggiorare
lo stato di benessere del nostro Paese, se non erogati o se erogati in condi-
zioni di scarsa economicità.
    La necessità di mantenere prevalentemente pubblica la natura del patrimo-
nio culturale, e conseguentemente la sua gestione, produce rilevanti implica-
zioni sulle scelte politiche nazionali. Questo significa che le conseguenti pro-
blematiche di gestione della cultura vanno affrontate in relazione alla natura,
principalmente pubblica, del fenomeno considerato.
    Le aziende culturali pubbliche hanno modellato il proprio sistema informati-
vo recependo i molteplici e successivi mutamenti legislativi, adeguandosi ad
essi, spesso senza lo spirito critico necessario a valutare le esigenze conosci-
tive, e, di conseguenza, le caratteristiche del sistema informativo, indispensa-
bili per operare in tali ambiti. Tale atteggiamento ha portato chi governa gli enti
a non essere effettivamente orientati alla ricerca del continuo miglioramento del
rapporto tra efficacia ed efficienza delle proprie scelte.
    Negli ultimi anni, tuttavia, il rinnovo delle politiche sociali, economiche e di
posizionamento dell’immagine da parte di comuni e province, si è fondato sulla
utilizzazione di strumenti più adeguati ad assolvere gli obiettivi sociali e di quali-
tà, nonché di efficienza della spesa pubblica. Sono stati introdotti, a partire dagli
anni ’90, grazie anche al nuovo quadro normativo sui servizi pubblici locali, fra
i quali rientrano quelli culturali, strumenti di gestione dei beni, delle attività e dei
servizi culturali che hanno contribuito allo sviluppo, con diversi margini di auto-
nomia, delle politiche e degli obiettivi dell’intervento pubblico.
    Importanti esperienze di successo nei nuovi sistemi di gestione sono legate
al fenomeno delle esternalizzazioni, cioè allo sviluppo di modelli di gestione
autonoma per le aziende culturali. Rilevante, infatti, è la tendenza da parte delle
amministrazioni locali ad abbandonare la gestione diretta in economia per i
beni, le attività e i servizi culturali, a favore dell’affidamento a soggetti esterni la
cui organizzazione è improntata a criteri di qualità, efficienza ed economicità.
Difatti le intenzioni del Legislatore, esplicitate dalla normativa, rivelano una
netta preferenza per le esternalizzazioni dei servizi, di qualsiasi tipo.
    Per scegliere la miglior forma di gestione dei beni, servizi e attività culturali,
i manager devono necessariamente realizzare un percorso logico che li condu-
ca a valutare le diverse alternative gestionali possibili e a selezionare fra esse
la migliore, ossia quella capace di realizzare il miglior connubio fra le esigenze
                                                                                            Conservation Science in Cultural Heritage
di valorizzazione e quelle di economicità della gestione dello specifico patrimo-
nio culturale.
    Il processo logico per la scelta della forma di gestione può essere generi-
camente ricondotto a quattro fasi, che concernono i seguenti fattori [11]:
1) la proprietà/possesso dei beni;
2) il grado di autonomia;
3) il settore di afferenza;
4) la forma giuridica.
    La prima scelta da attuare – da compiersi ad opera dell’organo politico – ri-
guarda se per la gestione dei beni culturali l’ente pubblico sia disposto, anche
in accordo con altri enti, a spogliarsi della proprietà dei beni – se possibile –
attribuendoli ad uno o più soggetti, portatori di una propria capacità giuridica,
oppure se preferisca mantenere in capo a sé la proprietà dei beni e la capaci-
tà di agire su di essi.
    La seconda fase del processo logico che porta alla scelta della forma di ge-
stione concerne il grado di ingerenza che la pubblica amministrazione vuole
mantenere nella gestione dei servizi culturali dell’ente. Ad esempio, la gestione
in forma diretta (o in economia) di solito non è caratterizzata da un’ampia au-
tonomia organizzativa e contabile, e conseguentemente i beni culturali vengo-


                                                                                           39
                                                                                          no gestiti al pari di qualsiasi altro servizio comunale, senza tener conto delle
                                                                                          particolarità connesse al valore culturale dei beni amministrati. Per descrivere
                                                                                          tale fenomeno sono nati i termini di museo-ufficio, biblioteca-ufficio e teatro-uffi-
                                                                                          cio, con cui si identifica il museo, la biblioteca o il teatro di proprietà dell’ente
                                                                                          che non ha una propria autonomia, ma che si configura come un ufficio facen-
                                                                                          te parte di un’amministrazione più ampia. I servizi privi di rilevanza economica
                                                                                          erano infatti tradizionalmente ritenuti “funzioni interne” dell’ente locale.
                                                                                               La terza tappa dell’iter decisionale concerne la definizione del settore di
                                                                                          appartenenza della organizzazione di riferimento: attualmente il quadro norma-
                                                                                          tivo lascia libera la scelta tra e all’interno dei settori pubblico, privato o non pro-
                                                                                          fit, anche se, chiaramente, l’identificazione deve essere tale da fornire una
                                                                                          risposta adeguata alle precise caratteristiche economiche, politiche e sociali del
                                                                                          progetto culturale che si intende realizzare.
                                                                                               La quarta ed ultima fase del processo decisionale attiene la definizione della
                                                                                          forma giuridica di gestione e si può logicamente innestare solo dopo il compi-
                                                                                          mento di un’attenta riflessione in merito alle prime tre fasi. Diviene ora cruciale
                                                                                          comprendere fra quali alternative il management può andare a scegliere con-
                                                                                          cretamente la forma di gestione.
                                                                                               Risulta evidente come al fine della individuazione del modello ottimale, non
                                                                                          sia sufficiente fermarsi al dato normativo, ma, piuttosto, questo dovrà essere
G. Farneti, C. del Sordo, R. Levy Orelli - Heritage assets in italian local governments




                                                                                          adattato allo specifico progetto culturale e contesto operativo, oltre che ai ca-
                                                                                          ratteri distintivi dei beni gestiti e dei servizi offerti dalle singole strutture.
                                                                                               Per quanto riguarda le modalità di gestione e affidamento dei servizi cultu-
                                                                                          rali – species del genus servizi “privi di rilevanza economica”, la normativa di
                                                                                          riferimento prevede che le attività di valorizzazione dei beni culturali ad iniziati-
                                                                                          va pubblica possono essere gestite in forma diretta o indiretta [12].
                                                                                               La gestione in forma diretta è svolta per mezzo di strutture organizzative in-
                                                                                          terne alle amministrazioni, dotate di adeguata autonomia scientifica, organizza-
                                                                                          tiva, finanziaria e contabile, e provviste di idoneo personale tecnico.
                                                                                               Per quanto riguarda la gestione in forma indiretta la lettera della norma non
                                                                                          fornisce più – a differenza della precedente formulazione – un’elencazione delle
                                                                                          forme giuridiche cui l’ente locale può far ricorso, ma statuisce la generale pos-
                                                                                          sibilità di costituire appositi soggetti giuridici incaricati di realizzare i piani stra-
                                                                                          tegici culturali.
                                                                                               In tal modo l’ente locale potrà costituire un soggetto di diritto privato senza fine
                                                                                          di lucro cui possono partecipare privati proprietari di beni culturali da valorizzare
                                                                                          e persone giuridiche senza scopo di lucro, fra cui associazioni e fondazioni.
                                                                                          5. Lo schema interpretativo d’analisi: le variabili rilevanti per la gestione
                                                                                              La pluralità e flessibilità delle modalità di erogazione dei servizi culturali pro-
                                                                                          ducono una molteplicità di possibili modelli di governance [13]. Ai fini della va-
                                                                                          lutazione complessiva della bontà della gestione dell’azienda culturale, occorre
                                                                                          perciò valutare un set di variabili all’interno del quale la misurazione della per-
                                                                                          formance ha sicuramente un ruolo centrale.
                                                                                              Tuttavia, non sarebbe possibile comprendere la performance e gli strumenti
                                                                                          di misurazione della stessa in un’azienda culturale se non si considerassero
                                                                                          anche altre variabili fondamentali e strettamente legate alla prima ai fini gestio-
                                                                                          nali. Il set di variabili cui ci si riferisce è composto da [14]:
                                                                                          1) livelli di autonomia e reversibilità delle scelte,
                                                                                          2) attrazione e organizzazione delle competenze,
                                                                                          3) sistema informativo-contabile per le decisioni e per il controllo
                                                                                          4) misurazione della performance,
                                                                                          5) consenso e attrazione di risorse finanziarie,
                                                                                          6) legami interistituzionali.
                                                                                              Si illustrano ora singolarmente i fattori critici di valutazione delle forme di ge-
                                                                                          stione individuate, ricordando che ciascuno di essi è suscettibile di assumere
                                                                                          importanza diversa a seconda delle specifiche situazioni concrete.
                                                                                              Il dato di partenza deve essere sempre costituito dalle attività, servizi ed in-
                                                                                          terventi che si rende necessario realizzare, dall’interpretazione delle condizioni


                                                        40
entro cui tali attività si collocano e dalle alternative concretamente disponibili:
su queste basi è possibile definire il peso specifico dei vari fattori di valutazio-
ne, che, applicati alle diverse alternative in concreto percorribili, potranno sup-
portare decisioni più consapevoli e meditate.
A)  LIVELLI DI AUTONOMIA E DI REVERSIBILITÀ DELLE SCELTE
     Strettamente connesso con la performance, è il carattere di reversibilità delle
scelte che le varie forme di gestione consentono ai soggetti appartenenti ai vari
istituti. La reversibilità, e il connesso grado di autonomia, riguardano in partico-
lare le possibilità offerte dalle varie forme di gestione, che offrono idonei ed
equilibrati percorsi per l'abbandono o l'esclusione di alcuni soggetti allorché
ricorrano, per taluni dei suoi membri, condizioni ostative al loro permanere
all'interno dello stesso. La reversibilità può riguardare inoltre la possibilità, per
uno stesso soggetto, di mutare nel tempo il proprio ruolo, pur continuando a far
parte dell'istituto. Ad esempio, mano a mano che si formano le condizioni per
cui determinate attività possono essere gestite da terzi soggetti, l’ente può gra-
dualmente ritirarsi, concentrando impegno e risorse sui nuovi problemi emer-
genti, senza rimanere bloccato in situazioni e posizioni poco strategiche, ma
non per questo, necessariamente, scarsamente impegnative. Specularmente,
potrebbe darsi che si vengano nel tempo a depotenziare l’utilità e il contributo
di soggetti terzi e si renda quindi opportuna, proprio ai fini di un equilibrata con-
tinuità dell’azienda stessa, la loro uscita o la modifica della loro posizione.
B) ATTRAZIONE E ORGANIZZAZIONE DELLE COMPETENZE
    Anche le competenze sono un fattore critico per la gestione dei beni, delle
attività e dei servizi culturali e i fabbisogni attuali e potenziali sono decisamen-
te notevoli: basti pensare all’innovatività e alla complessità di molti nuovi com-
piti unitamente all’esigenza di ritirarsi da altri più tradizionali, sui quali, peraltro,
sono concentrate le competenze prevalenti. Le competenze cui si fa riferimen-
to costituiscono un insieme molto ampio ed articolato: possono essere incorpo-
rate nelle conoscenze e nelle abilità delle persone (capacità di ricerca, proget-
tuali, di valutazione tecnica, direttive, di comunicazione, ecc.) oppure in dispo-
sitivi tecnologici ed impiantistici.
    L’attrattività di competenze è intrinsecamente legata alla tipologia delle atti-
vità, e specialmente qualora si tratti di competenze di persone (e non di com-
petenze incorporate in tecnologie e macchine) va ricordato che le relazioni tra
persona e lavoro sono mediate dall’organizzazione e non v’è dubbio che le
caratteristiche istituzionali, in quanto sovrastano gli altri elementi della struttura
aziendale, costituiscono anche il quadro di riferimento primario dell’organizza-
zione stessa.

                                                                                                 Conservation Science in Cultural Heritage
    Ne discende che diverse tipologie istituzionali possono indurre diverse valu-
tazioni di attrattività sulla base dì vari elementi tra cui, ad esempio, la possibili-
tà o meno di stipulare contratti di collaborazione flessibili, la sicurezza o meno
della continuità del rapporto, le caratteristiche degli specifici fini perseguiti, l’im-
magine dell’azienda.
C) SISTEMA INFORMATIVO-CONTABILE PER LE DECISIONI E PER IL CONTROLLO
    L’apprezzamento della performance è indissolubilmente legato al sistema
informativo adottato e a come quest’ultimo dipenda dalle scelte effettuate in ter-
mini di forma di gestione.
    L’approfondimento delle determinanti della performance deve iniziare, sul
piano logico, dallo studio del sistema delle decisioni per poi passare a quello
delle operazioni da cui derivano i risultati aziendali.
    In sintesi il sistema informativo considera i dati e le informazioni di cui dispo-
ne, secondo le esigenze manifestate dal complessivo sistema operativo, le ela-
bora, producendo le specifiche conoscenze di cui lo stesso manifesta le neces-
sità: tale processo deve ispirarsi a criteri di economicità, poiché il trattamento
dei dati ha un costo che deve essere commisurato al valore delle informazioni
prodotte [15].


                                                                                            41
                                                                                              Affinché l’azienda culturale possa attuare una lettura sistemica dei valori d’a-
                                                                                          zienda, il sistema informativo dovrebbe potersi fondare su un sistema di indi-
                                                                                          catori, un processo di programmazione e controllo e strumenti di contabilità
                                                                                          analitica.
                                                                                              In tale direzione, la contabilità direzionale fornisce un set efficiente di stru-
                                                                                          menti preposti alla misurazione e rappresenta perciò un sistema informativo
                                                                                          finalizzato e fondato prevalentemente su determinazioni economiche e quanti-
                                                                                          tative. La contabilità direzionale, se adeguatamente implementata, può fornire
                                                                                          elementi utili per comprendere le modalità di allocazione delle risorse, per valu-
                                                                                          tare le principali determinanti dell’insorgenza dei costi, per analizzare, dal pun-
                                                                                          to di vista economico, differenti possibili modalità di gestione dei servizi e di
                                                                                          comprendere la relazione tra costi sostenuti e valore creato per i cittadini/uten-
                                                                                          ti dell’azienda culturale.
                                                                                          D)  MISURAZIONE DELLA PERFORMANCE
                                                                                              I processi di riforma della pubblica amministrazione che hanno caratterizza-
                                                                                          to l’Italia, così come altre realtà internazionali, si sono posti l’obiettivo di razio-
                                                                                          nalizzare l’uso delle risorse limitate: le soluzioni scaturite sono andate nella
                                                                                          direzione di una managerializzazione della cultura di gestione, nonché in una
                                                                                          rivisitazione del modello organizzativo, incentrato su un processo di maggiore
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                                                                                          decentramento delle responsabilità e sulla creazione, ove possibile, di situazio-
                                                                                          ni di quasi-mercato. In tale mutato contesto sono due le leve di fondo che
                                                                                          dovrebbero guidare il comportamento: la responsabilità dei singoli rispetto agli
                                                                                          obiettivi e sui risultati conseguiti e l’accountability, vale a dire la responsabilità
                                                                                          nei confronti della collettività e degli stakeholders in generale, circa le modalità
                                                                                          di utilizzo delle risorse e i risultati conseguiti.
                                                                                              Da qui la necessità di modelli di result-based accountability che pongono i
                                                                                          criteri di efficienza, efficacia ed economicità quali parametri fondamentali per la
                                                                                          misurazione della performance dell’azienda culturale pubblica e che esigono
                                                                                          per tali finalità la progettazione e la gestione di un coerente sistema di indica-
                                                                                          tori.
                                                                                              La misurazione della performance si rivela, in questo senso, lo strumento
                                                                                          principale per la soddisfazione delle esigenze interne connesse all’introduzione
                                                                                          di sistemi di controllo direzionale, di controllo strategico e di responsabilizzazio-
                                                                                          ne del dirigente sui risultati conseguiti; anche quelle esterne sono funzionali
                                                                                          all’assolvimento degli obblighi di accountability pubblica.
                                                                                              L’uso degli indicatori di performance a fini gestionali si ricongiunge allo svi-
                                                                                          luppo di modelli di direzione per obiettivi la cui efficace adozione richiede l’in-
                                                                                          serimento all’interno dei documenti di programmazione dell’ente di indicatori dei
                                                                                          risultati che ciascun centro di responsabilità si impegna a conseguire. La cen-
                                                                                          tralità del sistema di indicatori emerge nella fase di programmazione per sup-
                                                                                          portare le attività previsionali relative agli obiettivi ed alle risorse necessarie al
                                                                                          loro conseguimento, nel corso della gestione per lo svolgimento del controllo
                                                                                          concomitante e consuntivo [16].
                                                                                          E) CONSENSO E ATTRAZIONE DI RISORSE FINANZIARIE
                                                                                              Sia la creazione di consenso che l’attrazione di risorse finanziarie risultano
                                                                                          fattori centrali nell’operato dell’azienda culturale. Se il consenso è importante
                                                                                          per le imprese e, in genere, per tutti gli istituti sociali, per le aziende pubbliche
                                                                                          esso è determinante, al punto che, a ben vedere, in assenza o insufficienza di
                                                                                          consenso è molto difficile sia attirare risorse finanziarie che competenze criti-
                                                                                          che di tipo tecnico, organizzativo, gestionale. Il consenso è infatti da sempre la
                                                                                          base di legittimazione originaria delle aziende pubbliche. È evidente che l’a-
                                                                                          scolto dei cittadini e dei vari portatori di interesse è compito primario della poli-
                                                                                          tica e dell’istituzione territoriale in quanto tale. Va tuttavia ribadito che nella
                                                                                          misura in cui l’azione pubblica si differenzia e si articola attraverso la formazio-
                                                                                          ne di aziende culturali diverse ed ulteriori dall’ente locale, ciascuna di esse




                                                               42
incorpora e assume in qualche modo una parte di responsabilità di ascolto, di
condivisione, di confronto con le parti economiche e sociali. Sotto questo pro-
filo sono, ad esempio, elementi significativi di valutazione: il diverso grado di
apertura ed articolazione degli organi di governo, gestione, consultazione, le
possibilità di collegamento con istituti esponenziali di interessi generali affini,
complementari o sinergici, i criteri di utilizzo e destinazione delle risorse e, i
principi di trasparenza e di rendicontazione.
    La rilevanza dell’attrazione delle risorse finanziarie è di immediata eviden-
za, specie in rapporto agli accresciuti livelli di complessità dei servizi e degli
interventi pubblici in campo culturale, che richiedono l’impiego di risorse sem-
pre più cospicue, e in rapporto alla generale situazione di tensione e crisi del
sistema di finanza derivata. Le potenzialità di attrazione possono essere valu-
tate in rapporto ai vari canali di reperimento delle risorse e possono concer-
nere sia apporti di capitale a titolo permanente, sia capitali di prestito, sia risor-
se che concorrono al finanziamento delle attività aziendali in via ricorrente e
continuativa. È chiaro che l’attrattività di risorse finanziarie è una caratteristica
primariamente riferibile al tipo di attività piuttosto che alla forma istituzionale
attraverso la quale le stesse si realizzano. Tuttavia anche l’aspetto istituziona-
le riveste una sua rilevanza, da vari punti di vista. Va innanzitutto ricordato
che, a parità di attività svolte, alcune forme istituzionali consentono il recepi-
mento di dati apporti esterni, mentre altre lo escludono o lo limitano fortemen-
te. Alcune forme istituzionali consentono di associare il contributo finanziario
esterno ad una condivisione dell’impostazione della gestione delle attività,
mentre in altri casi ciò non è possibile. Inoltre, e sempre a titolo di esempio, le
varie configurazioni di forma istituzionale di gestione possono condurre i sog-
getti esterni a diverse valutazioni in termini di: rischi connessi a dati rendi-
menti, garanzie di trasparenza dell’attività, e ritorni in termini di immagine o di
notorietà.
F)  LEGAMI INTERISTITUZIONALI
    Ciascun ente pubblico sceglie quali relazioni interistituzionali mettere in atto
e in quali termini.
    La diversa natura di tali legami modifica il sistema delle leve decisionali per
il conseguimento degli obiettivi, il che rafforza la responsabilità del singolo ente
in relazione ai risultati che riesce o non riesce a conseguire per la propria co-
munità.
    I legami interistituzionali possono instaurarsi all’interno del settore pubblico
ad almeno due livelli, ossia tra enti dello stesso tipo e tra enti con funzioni di-
verse. Va ricordato tuttavia, che vi sono anche relazioni sviluppabili fra enti
pubblici e aziende che operano nel comparto socio-culturale.

                                                                                           Conservation Science in Cultural Heritage
    Per quanto riguarda gli enti dello stesso tipo, all’interno degli enti locali esi-
ste storicamente un dinamismo competitivo primariamente in rapporto a due
elementi: le risorse finanziarie e la localizzazione di infrastrutture.
    Grazie all’instaurarsi di legami interistituzionali collaborativi le aziende cultu-
rali:
– condividono le rispettive progettualità e analizzano congiuntamente i reci-
    proci vincoli e margini d’azione per il loro superamento;
– giungono alla formulazione di una progettualità condivisa;
– si rinforzano, dato che i rispettivi punti di forza e di debolezza, vengono a
    contemperarsi con quelli di altri enti;
– in caso di necessità di intervento da parte di livelli di governo più ampi, la
    comune richiesta risulta strutturalmente più forte, ha un eventuale costo poli-
    tico modesto (se non negativo) per l’ente superiore e non richiede, da parte
    dello stesso, la forzatura dei limiti istituzionali formalmente posti all’azione di
    ogni istituto pubblico territoriale, oppure, in termini equivalenti sul piano pra-
    tico, dispone di garanzie sufficienti a che eventuali forzature non vengano
    utilizzate ai fini della competizione tra schieramenti politici diversi.




                                                                                          43
                                                                                          Summary
                                                                                          Culture has always been an important factor for economic development and local attractiveness in
                                                                                          European regions and cities. In Italy, there are over 4,100 museums, 1,400 theatres, 11,400 libraries,
                                                                                          6,000 archaeological sites, 367 archaeological areas, 85,000 National Trust churches, and 40,000
                                                                                          historical residences, whose property, traditionally, is entrusted to public administration, and local
                                                                                          entities in particular. For this reason it would be particularly interesting to analyze the Italian case in
                                                                                          order to assess the political and institutional changes of the cultural public sector which have made
                                                                                          it necessary to introduce governmental criteria and adopt methods and instrumentation marked by
                                                                                          a logic of economic rationality in the governance of cultural heritage. The present contribution pro-
                                                                                          poses a definition of the political-institutional context in which the Italian cultural “services” are allo-
                                                                                          cated along with an interpretational scheme of analysis regarding the variables relevant to their gov-
                                                                                          ernance. It also analyzes in depth the dimension of the cultural sector in Italy, in comparison with
                                                                                          other European countries, and the effects of the present financial crisis on the amount of resources
                                                                                          devoted to Italian local cultural assets.


                                                                                          Riassunto
                                                                                          La cultura è da sempre riconosciuta quale imprescindibile fattore di sviluppo economico e sociale di
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                                                                                          città e regioni, sia a livello nazionale che europeo. In Italia si contano più di 4.100 musei, 1.400 teatri,
                                                                                          11.400 biblioteche, 6.000 siti archeologici, 367 aree archeologiche, 85.000 chiese soggette a tutela,
                                                                                          40.000 dimore storiche, la cui proprietà, tradizionalmente, è stata affidata alla pubblica amministrazio-
                                                                                          ne, e in particolare agli enti locali. Conseguentemente, appare particolarmente interessante analizzare
                                                                                          la situazione italiana, per comprendere come i recenti cambiamenti politici e istituzionali del settore pub-
                                                                                          blico abbiano acuito la necessità di introdurre criteri aziendali di governo e di adottare metodi e stru-
                                                                                          menti improntati a logiche di razionalità economica nella gestione del patrimonio culturale. Il presente
                                                                                          articolo si propone di definire il contesto politico-istituzionale in cui i ‘servizi’ culturali italiani vengono
                                                                                          erogati ed è il primo di una serie di contributi che analizzano significative esperienze di gestione di
                                                                                          aziende culturali in relazione alle scelte di gestione e di misurazione della performance attuate. Inoltre,
                                                                                          si fornisce un’analisi sulla dimensione del settore culturale in Europa e in Italia, alla luce dell’attuale
                                                                                          quadro recessivo in cui le risorse dedicate al patrimonio culturale sono in costante contrazione.


                                                                                          Résumé
                                                                                          La culture est depuis toujours reconnue comme un indispensable facteur de développement éco-
                                                                                          nomique et social des villes et des régions, tant au niveau national qu’européen. En Italie on comp-
                                                                                          te plus de 4.100 musées, 1.400 théâtres, 11.400 bibliothèques, 6.000 sites archéologiques, 367
                                                                                          zones archéologiques, 85.000 églises sujettes à la tutelle, 40.000 demeures historiques, dont la
                                                                                          propriété, traditionnellement, a été confiée à l’administration publique, et en particulier, aux organis-
                                                                                          mes locaux. Par conséquent, il semble particulièrement intéressant d’analyser la situation italienne,
                                                                                          pour comprendre comment les récents changements politiques et institutionnels du secteur public
                                                                                          ont avivé la nécessité d’introduire des critères d’entreprise de gouvernement et d’adopter des
                                                                                          méthodes et des instruments empreints à des logiques de rationalité économique dans la gestion
                                                                                          du patrimoine culturel. Le présent article se propose de définir le contexte politico-institutionnel dans
                                                                                          lequel les “services” culturels italiens sont distribués et c’est la première d’une série de contributions
                                                                                          qui analysent des expériences significatives de gestion d’entreprises culturelles en relation aux
                                                                                          choix de gestion et de mesure de la performance réalisée. En outre, on fournit une analyse sur la
                                                                                          dimension du secteur culturel en Europe et en Italie, vu l’actuel tableau récessif dans lequel les res-
                                                                                          sources consacrées au patrimoine culturel sont en contraction constante.


                                                                                          Zusammenfassung
                                                                                          Die Kultur wird seit jeher als unverzichtbarer Faktor der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung
                                                                                          von Städten und Regionen auf nationaler und europäischer Ebene anerkannt. In Italien gibt es über

                                                          44
4100 Museen, 1400 Theater, 11400 Bibliotheken, 6000 Grabungsstätten, 367 archäologische
Zonen, 85000 unter Denkmalschutz stehende Kirchen und 40000 historische Wohnhäuser, die tra-
ditionell der öffentlichen Verwaltung unterstehen, insbesondere den lokalen Behörden. Folglich
erscheint es sehr interessant, die italienische Situation zu analysieren, um zu verstehen, wie die
jüngsten politischen und institutionellen Veränderungen in der öffentlichen Verwaltung die
Notwendigkeit verschärft haben, betriebliche Verwaltungskriterien einzuführen und Methoden und
Instrumente anzuwenden, die bei der Betreuung des Kulturerbes der Logik der wirtschaftlichen
Rationalität folgen. Der vorliegende Artikel macht es sich zur Aufgabe, den politischen und institu-
tionellen Kontext zu definieren, in dem in Italien die kulturellen ‘Dienstleistungen’ erbracht werden;
er ist der erste einer Reihe von Beiträgen, die signifikante Erfahrungen in der Leitung von
Kulturbetrieben an Hand der Entscheidungen zur Führung und zur Messung der erbrachten
Leistungen analysieren. Darüber hinaus wird eine Analyse des Umfangs des Kultursektors in Europa
und in Italien geliefert, unter besonderer Berücksichtigung der gegenwärtigen Rezessionsphase, in
der die für das Kulturerbe bereitgestellten Mittel ständig knapper werden.


Resumen
La cultura siempre ha sido reconocida como factor imprescindible del desarrollo económico y social
de ciudades y regiones, tanto a nivel nacional como europeo. En Italia se cuentan más de 4100
museos, 1400 teatros, 11400 bibliotecas, 6000 enclaves arqueológicos, 367 áreas arqueológicas,
85000 iglesias de patrimonio protegido, 40000 mansiones históricas. Tradicionalmente, su propie-
dad siempre ha estado en mano de las administraciones públicas y, en particular, de los organismos
locales. Por consiguiente, resulta particularmente interesante analizar la situación italiana para com-
prender el modo en que los recientes cambios políticos e institucionales del sector público han agu-
dizado la necesidad de introducir criterios empresariales de gobierno y de adoptar métodos e ins-
trumentos marcados por lógicas de racionalidad económica en la gestión del patrimonio cultural.
Este artículo se propone definir el contexto político-institucional en el que se imparten los “servicios”
culturales italianos y es el primero de una serie de aportaciones que analizan experiencias signifi-
cativas de gestión de empresas culturales en relación con las decisiones de gestión y estimación de
las prestaciones implementadas. Además, se ofrece un análisis de perspectiva del sector cultural en
Europa y en Italia, a la luz del actual panorama de recesión, en el que los recursos dedicados al
patrimonio cultural aparecen cada vez más mermados.


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                                                                                                             Conservation Science in Cultural Heritage




                                                                                                            45
