La regularización de los trabajadores migrantes como intervención extraordinaria para hacer frente a la emergencia sanitaria de Covid-19
10.6092/issn.2421-2695/13183
Il presente contribuito analizza l’impatto che l’emergenza sanitaria di Covid-19 ha avuto sui lavoratori stranieri in Italia e, in particolare, su quelli che vivono in condizioni di irregolarità e sono impiegati nel settore agricolo, domestico e di cura della persona.
L’articolo contiene una breve ricognizione delle argomentazioni spese in ambito sovranazionale e nazionale a favore dell’utilizzo della regolarizzazione come strumento di intervento per far fronte non solo alla crisi sanitaria, ma anche a quella economica e sociale vissuta dalla manodopera migrante. Inoltre, il contributo offre una breve analisi delle aspettative, della struttura e dei risultati della sanatoria inserita dal Governo italiano nel Decreto Legge n. 34/2020, mettendone in luce le principali criticità. Infine, si espongono alcune perplessità riguardo all’utilizzo della sanatoria come strumento adeguato a risolvere le problematiche strutturali vissute dai lavoratori stranieri nel nostro Paese.
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2421-2695
13183
1
it
Elisa Gonnelli
https://creativecommons.org/licenses/by/3.0
Labour & Law Issues
vulnerability
La regolarizzazione dei lavoratori migranti come intervento straordinario per far fronte all’emergenza sanitaria da Covid-19
Text.Serial.Journal
https://labourlaw.unibo.it/
7
Saggi
2021-06-29
2021-06-27
2021-06-29
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32-58
LLI
Elisa Gonnelli
2021/06/29
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Univesità di Firenze
2421-2695
1
vulnerability
it
58
Zorzella N., Regolarizzazione 2020, una prevedibile occasione perduta. Alcune delle principali criticità, in Crit. dir., 2020, https://rivistacriticadeldiritto.it/?p=1458.
La regolarizzazione dei lavoratori migranti come intervento straordinario per far fronte all’emergenza sanitaria da Covid-19
https://labourlaw.unibo.it/article/download/13183/12695
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La regolarizzazione dei lavoratori migranti
come intervento straordinario per far fronte
   all’emergenza sanitaria da Covid-19




               ELISA GONNELLI
              Università di Firenze




               vol. 7, no. 1, 2021
                 ISSN: 2421-2695
   La regolarizzazione dei lavoratori migranti
   come intervento straordinario per far fronte
      all’emergenza sanitaria da Covid-19


                                                            ELISA GONNELLI
                                                          Università di Firenze
                               Dottoranda di ricerca in Teorie dei diritti umani
                                                         elisa.gonnelli@unifi.it


                                 ABSTRACT

       This essay analyses the impact of Covid-19 pandemic on undocumented
and irregular migrant workers, especially those employed in the agricultural,
domestic and personal care sectors. Then, the article offers a summary of the
arguments spent at the national and international level about the regularisation
as an extraordinary measure to face health, economic and social crises suffered
by migrant workforce because of Covid-19. In addition, the critical aspects of
the regularisation promoted by the Italian government through the Decree Law
No. 34/2020, are highlighted. In conclusion, criticism is raised about the use of
the regularisation as a mean to solve structural problems faced by migrant
workers in Italy among which exploitation and marginalisation.


Keywords: regularization; migrant workers; pandemic; vulnerability; irregular
work; labour exploitation.

                               https://doi.org/.10.6092/issn.2421-2695/13183
             E. GONNELLI, Regolarizzazione dei lavoratori migranti ed emergenza sanitaria



               La regolarizzazione dei lavoratori migranti
              come intervento straordinario per far fronte
                  all’emergenza sanitaria da Covid-19

SOMMARIO: 1. L’impatto del Covid-19 sui lavoratori in condizioni di vulnerabilità. – 2. La
     manodopera migrante davanti alla crisi sanitaria, economica e sociale. – 3. La
     regolarizzazione della manodopera migrante per far fronte all’emergenza. – 4. La
     “doppia sanatoria” prevista all’interno del d.l. n. 34/2020. – 4.1 Le procedure di
     regolarizzazione ai sensi dei commi 1 e 2, art. 103 d.l. n. 34/2021. – 4.2. I dati e i
     risultati manca(n)ti della regolarizzazione: i limiti delle due procedure. – 4.3 Gli
     ulteriori limiti dell’art. 103 d.l. n. 34/2021. – 5. Riflessioni conclusive.

      1.      L’impatto del Covid-19 sui lavoratori in condizioni di
vulnerabilità

        L’emergenza sanitaria da Covid-19 ha richiamato l’attenzione sulle
condizioni dei lavoratori, poiché lo svolgimento dell’attività lavorativa ha
costituito di per sé un fattore di aumento del rischio di contagio da Covid-19(1).
Ciò è vero soprattutto per i lavoratori impiegati nelle attività economiche
classificate come “essenziali”, rimaste pertanto attive anche durante le fasi più
critiche dell’emergenza sanitaria(2).
        La protezione della salute dei lavoratori, nonché della salute collettiva, ha
reso necessario adottare alcune misure anti-contagio, integrative della disciplina
in materia di sicurezza e igiene sui luoghi di lavoro. Il Governo italiano ha
introdotto una serie di misure nel DPCM dell’11 Marzo 2020, successivamente
confluite ed ampliate nel “Protocollo condiviso di regolazione delle misure per
il contrasto e il contenimento della diffusione del virus Covid-19 negli ambienti
di lavoro”(3). Quest’ultimo contiene raccomandazioni da applicare per prevenire
il contagio sul posto di lavoro, quali il rispetto della distanza interpersonale,


         (1) P. Tullini, Tutela della salute dei lavoratori e valutazione del rischio biologico, RDSS, 2020,
2, 336 ss.
         (2) Il DPCM del 22 marzo 2020 contiene la prima lista delle attività economiche
essenziali, autorizzate a proseguire l’attività durante il primo lockdown di Marzo 2020; mentre i
settori non indicati hanno dovuto fermarsi, salvo la prosecuzione dell’attività lavorativa in smart
working oppure che siano state oggetto di deroghe dalle prefetture.
         (3) DPCM n. 64/2020, “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio
2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19, applicabili sull'intero territorio nazionale”. Il Protocollo è stato
firmato il 14 Marzo 2020 da Governo, sindacati e imprese e successivamente integrato il 24
aprile 2020.


       LLI, Vol. 7, No. 1, 2021, ISSN 2421-2695                                                          34
             E. GONNELLI, Regolarizzazione dei lavoratori migranti ed emergenza sanitaria



l’adozione di Dispositivi di Protezione Individuale (DPI), l’intensificazione della
pulizia e la sanificazione dei luoghi di lavoro(4). Oltre a queste misure generiche,
è stata rimessa a ciascun datore di lavoro l’adozione di ulteriori misure utili a
prevenire il contagio, a seconda delle modalità di organizzazione della propria
attività produttiva(5).
        Peraltro, la correlazione tra lo svolgimento dell’attività lavorativa e
l’aumento del rischio di contagio di Covid-19 è stata confermata da uno studio
condotto dall’INPS, in cui è stato rilevato un aumento di circa il 25% dei contagi
rispetto alla media nazionale nelle aree del Paese con una maggiore
concentrazione di attività economiche essenziali(6). Sulla base di questo dato(7)
è possibile ipotizzare che fra i lavoratori sprovvisti di contratto (c.d. lavoro nero)
questa percentuale sia stata ancora più alta, il che si traduce in un rischio
significativo non solo per la salute dei singoli lavoratori, ma anche per la salute
pubblica, dal momento che essi possono diventare, a loro volta, veicolo di
contagio all’esterno del luogo di lavoro. Tra questi è possibile identificare alcuni
gruppi di lavoratori la cui condizione si connota per un livello di vulnerabilità
molto elevato, ovvero i migranti in condizioni di irregolarità, richiedenti asilo e,
più in generale, le vittime di sfruttamento e/o di tratta di persone. Come
sostenuto dai Relatori speciali per i diritti dei migranti e per la tratta di persone
presso le Nazioni Unite, infatti, questi gruppi sono ancora più esposti al rischio
di contagio a causa della precarietà dei loro mezzi di sussistenza(8).
        Per quanto concerne la situazione italiana, va ricordato che fra i settori
produttivi rimasti attivi durante le varie fasi della pandemia si riscontra un alto
tasso di irregolarità dei rapporti di lavoro e una significativa presenza di
manodopera straniera. Secondo il X Rapporto a cura della Direzione generale
dell’immigrazione e delle politiche di integrazione, il settore agroalimentare, ad
esempio, nel 2019 aveva la più alta incidenza di rapporti di lavoro con lavoratori

           (4) Art. 1, n. 7 DPCM n. 64/2020.
           (5) INAIL, Documento tecnico sulla possibile rimodulazione delle misure di contenimento del contagio
da SARS-CoV-2 nei luoghi di lavoro e strategie di prevenzione, 2020. Database consultabile al sito:
https://www.inail.it/cs/internet/comunicazione/pubblicazioni/catalogo-generale/pubbl-
rimodulazione-contenimento-covid19-sicurezza-lavoro.html.
           (6) INPS, Attività essenziali, lockdown e contenimento della pandemia da COVID-19, 2020.
Database                            consultabile                             al                           sito:
https://www.inps.it/nuovoportaleinps/default.aspx?itemdir=53803.
           (7) Il dato è stato ricavato dal confronto tra i dati ufficiali dei contagi, forniti dalla
Protezione Civile e le quote di rapporti di lavoro regolarmente denunciati all’INPS presenti nei
settori essenziali.
           (8) OHCHR, UN experts call on Governments to adopt urgent measures to protect migrants and
trafficked        persons     in      their       response       to       COVID-19,            2020          in
www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25774&LangID=E.


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             E. GONNELLI, Regolarizzazione dei lavoratori migranti ed emergenza sanitaria



stranieri (circa il 38%)(9), con un tasso di irregolarità dei contratti stimato al
23,8%, che corrisponde a circa 220 mila rapporti irregolari(10). Nel settore
domestico e di cura della persona, le cifre salgono per entrambi gli indicatori,
con il 48,3% della manodopera straniera (prevalentemente non europea)
impiegata(11) e un tasso di irregolarità pari al 58,8%, il che corrisponde a circa
900 mila lavoratori senza contratto(12).
        In molti casi, la combinazione tra questi due fattori porta a condizioni di
lavoro non dignitose(13), alle quali si fa sovente riferimento come indecent
work(14). In altre parole, siamo qui in presenza di una notevole precarietà
abitativa, economica e sociale della manodopera impiegata in questi settori. In
particolare, nel comparto agroalimentare l’Osservatorio Placito Rizzotto della
Flai-Cgil, nel suo ultimo rapporto rileva che nel biennio 2018-2020 sono stati
circa 180 mila i lavoratori particolarmente vulnerabili e soggetti a fenomeni di
sfruttamento e caporalato(15). In questo contesto è evidente che coloro che già
prima dell’avvento della pandemia si trovavano in condizioni di particolare
vulnerabilità sono stati maggiormente esposti al rischio di contagio, nonché alle
conseguenze economico-sociali provocate dalla prolungata emergenza sanitaria.




         (9) DIG Immigrazione, X Rapporto annuale. Gli stranieri nel mercato del lavoro in Italia, 2020,
35 in www.lavoro.gov.it/priorita/Pagine/Pubblicato-il-X-Rapporto-annuale-Gli-stranieri-nel-
mercato-del-lavoroinitalia.aspx#:~:text=Nel%202019%2C%20sono%20stranieri
%202%2C505,10%2C7%25%20del%20totale.&text=Il%20tasso%20di%20occupazione%20
tra,%25)%20registrato%20tra%20gli%20italiani.
         (10) Scheda dati Il Sole 24 Ore, Il lavoro irregolare in agricoltura e domestico, elaborata sulla
base dei dati Istat e Idos relativi al lavoro irregolare per Regione. Il grafico è reperibile al sito:
https://i2.res.24o.it/pdf2010/Editrice/ILSOLE24ORE/ILSOLE24ORE/Online/_Oggetti
_Embedded/Documenti/2020/05/25/GRAFICO_PAG2.pdf.
         (11) DIG Immigrazione, op. cit., 96
         (12) Cfr. Scheda dati Il Sole 24 Ore, cit.
         (13) L. Palumbo, Grave sfruttamento e tratta nel lavoro domestico e in agricoltura in Italia,
European University Institute in https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814 /42405/GGP_
TRAFFICKO _2016_IT.pdf?sequence=3&isAllowed=y.
         (14) ILO, Decent Work. International labour conference, 1999, Svizzera, Geneva. Il concetto
di decent work è definito in quattro componenti: dignità, uguaglianza, equa retribuzione e
sicurezza sul lavoro.
         (15) F. Carchedi, La componente di lavoro indecente nel settore agricolo. Casi di studio territoriali,
in V Rapporto Agromafie e Caporalato, a cura di Osservatorio Placido Rizzotto, Flai-Cgil, Ediesse-
Futura, 2020, 188.


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            E. GONNELLI, Regolarizzazione dei lavoratori migranti ed emergenza sanitaria



     2.    La manodopera migrante davanti alla crisi sanitaria,
economica e sociale

         La pandemia di Covid-19 ha colpito tutti, ma non tutti allo stesso modo.
Il Policy Brief pubblicato dalle Nazioni Unite “COVID-19 and People on the
move”(16) mette in rilievo gli effetti della pandemia sulla popolazione migrante
in tutto il mondo, riassumibili in una crisi che è al contempo di natura sanitaria,
socioeconomica e umanitaria. Per ognuna di queste dimensioni, il Policy Brief
evidenzia i fattori che hanno contribuito a generare o ad aggravare tale crisi, fra
cui, sul piano sanitario, il sovraffollamento e le malsane condizioni abitative, il
mancato accesso ai sistemi sanitari pubblici e la carenza di alimentazione
adeguata. Per quanto riguarda la dimensione socioeconomica, i fattori scatenanti
sono da individuare nell’aumento della disoccupazione e nella conseguente
perdita dei mezzi di sussistenza. Infine, sul piano umanitario si annoverano la
chiusura delle frontiere, i respingimenti e le separazioni familiari forzate.
         Nel nostro paese molte associazioni sindacali e civili(17) hanno
denunciato l’aggravamento della situazione igienico-sanitaria vissuta da migliaia
di braccianti agricoli insediati all’interno degli insediamenti informali che
sorgono nei pressi dei campi di lavoro sparsi su tutto il territorio italiano(18).
Inoltre, dopo la chiusura dei Centri di Accoglienza per Richiedenti Asilo
(CARA) per effetto del d.m. del 20 novembre 2018 e del d.l. n. 113/2018 (cc.dd.
Decreti Sicurezza), una parte consistente degli ex richiedenti protezione
umanitaria si è riversata all’interno di questi insediamenti, essendo divenuta
“irregolare” da un momento all’altro. Secondo i dati dell’Istituto per gli Studi di
Politica Internazionale (ISPI) da giugno 2018 a febbraio 2019, per effetto dei
Decreti Sicurezza, il numero degli stranieri irregolari è arrivato a 40.000 unità(19).

         (16) ONU, Policy Brief: COVID-19 and People on the move, 2020, 4 in
https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/sg_policy_brief_on_people_on_the
_move.pdf.
         (17) Tra cui Flai-Cgil, Terra!, Medici per i Diritti Umani hanno presentato una lettera-
appello alle istituzioni in www.flai.it/campagne/emergenza-coronavirus-lettera-appello-della-
societa-civile-alle-istituzioni/. Anche Oxfam e ASGI hanno denunciato le condizioni dei
braccianti nella baraccopoli, come riportato da A. Gagliardi, Regolarizzazione braccianti e colf,
governo al lavoro. Dai sindacati alle associazioni le proposte in campo, Il Sole24Ore, 5.04.2020 in
www.ilsole24ore.com/art/regolarizzazione-braccianti-e-colf-governo-lavoro-sindacati-
associazioni-proposte-campo-ADRD0NO.
         (18) Per una mappatura completa delle ‘baraccopoli’ sul territorio italiano, si veda: AGI,
Le      baraccopoli      di      migranti    in    Italia.       Una      mappa,    16.02.2019   in
www.agi.it/cronaca/migranti_baraccopoli_mappa-5009442/news/2019-02-16/.
         (19)     M.      Villa,     Migrazioni   in     Italia:    tutti   i    numeri,   2020  in
www.ispionline.it/it/pubblicazione/migrazioni-italia-tutti-i-numeri-24893.


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              E. GONNELLI, Regolarizzazione dei lavoratori migranti ed emergenza sanitaria



A riguardo Amnesty International Italia ha rilevato che il d. l. n. 113/2018 ha
prodotto «emarginazione sociale e ghettizzazione, insieme alla possibilità per il
richiedente asilo di precipitare in un esercito di invisibili di riserva facile preda
di interessi criminali e organizzazioni mafiose (sfruttatori, trafficanti, caporali e
mafiosi)»(20).
        La mancanza di servizi minimi essenziali – tra cui l’acqua corrente e
l’energia elettrica – e il sovraffollamento di questi luoghi hanno reso impossibile
osservare le più basilari prescrizioni per la prevenzione del contagio, quali
l’igiene frequente delle mani e la distanza interpersonale(21). Nonostante tali
condizioni abbiano favorito il verificarsi di numerosi focolai(22), le istituzioni
nazionali e locali non hanno predisposto alcun piano sanitario specifico volto a
prevenire la diffusione del virus Covid-19 al loro interno e, in alcuni casi, alcune
amministrazioni comunali hanno perfino escluso la popolazione insediata nelle
baraccopoli dalla distribuzione di dispositivi di protezione individuale, in quanto
formalmente non residente nella zona(23). Invero, non sono stati distribuiti i
dispositivi di protezione individuale, il numero di tamponi effettuati non è stato
sufficiente ad individuare i contagiati e, in caso di positività al tampone, non è
stato possibile isolare i malati dal resto della popolazione(24).
                Per quanto riguarda la sfera socioeconomico, l’emergenza
sanitaria ha causato un significativo disempowerment(25) di questa forza-lavoro,
esponendola maggiormente allo sfruttamento e al lavoro irregolare. Da un lato,
le restrizioni vigenti sul territorio nazionale e la paura di subire sanzioni hanno
reso particolarmente difficoltoso lo spostamento dei lavoratori in condizioni
irregolare verso il luogo di lavoro, costringendo molto di loro a sospendere la


         (20) Amnesty International Italia, I sommersi dell'accoglienza. Le conseguenze del Decreto legge
113/2018          sul      sistema        di       accoglienza          italiano,       2020,         3        in
https://immigrazione.it/docs/2020/amnesty-i-sommersi-dellaccoglienza.pdf.
         (21) Cfr. S. Renna, Castel Volturno, gli “invisibili” al tempo del virus, La Repubblica,
15.05.2020; C. Maccani -A. Ruggero, I costi del contenimento, dai campi agli scaffali, 14.04.2020 in
www.cronachediordinariorazzismo.org/i-costi-del-contenimento-dai-campi-agli-scaffali/.
         (22)         C.        Ruggero,          Focolai           dimenticati,          31.10.2020           in
www.collettiva.it/copertine/diritti/2020/10/31/news/focolai_di_indifferenza-511693/.
         (23) MEDU, VII Rapporto. La Pandemia a Rosarno, 2020 in
https://mediciperidirittiumani.org/la-pandemia-di-rosarno-vii-rapporto/.
         (24) Cfr. A. Cammilli, L’emergenza coronavirus tra i braccianti di Rosarno, Internazionale,
23.10.2020 in www.internazionale.it/reportage/annalisa-camilli/2020/10/23/zona-rossa-
tendopoli-rosarno.
         (25) E. Barberis - S. Battistelli - P. Campanella - P. Polidori - E. Righini - D. Teobaldelli,
E. Viganò, Vulnerabilità e irregolarità dei lavoratori nel settore agricolo: percezione, determinanti, interventi,
Agriregionieuropa, 2018, 55 in https://agriregionieuropa.univpm.it/it/content/article/31/55
/vulnerabilita-e-irregolarita-dei-lavoratori-nel-settore-agricolo-percezione.


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              E. GONNELLI, Regolarizzazione dei lavoratori migranti ed emergenza sanitaria



propria attività lavorativa. A riguardo, l’associazione Medici per i Diritti
Umani(26) ha denunciato la prassi illegittima da parte delle forze dell’ordine di
richiedere l’esibizione del contratto di lavoro, oltre all’autocertificazione, alle
persone straniere fermate per strada durante il lockdown, che dichiaravano di
andare a lavoro.
         Dall’altro lato, è stato evidenziato come «la pandemia ha, di fatto,
favorito una riarticolazione in senso peggiorativo dell’organizzazione dello
sfruttamento lavorativo e del caporalato»(27) e abbia determinato un generale
peggioramento delle condizioni di vita dei lavoratori stranieri. Invero, durante
la prima fase dell’emergenza pandemica, nel settore agricolo è stato registrato
un aumento del tasso di irregolarità dei lavoratori che è pari a circa il 20%, ossia
tra i 40-45 mila lavoratori irregolari in più rispetto al biennio precedente(28), oltre
ad un aumento esponenziale dell’orario lavorativo(29). A questo riguardo, è stato
rilevato che la sospensione dei controlli nelle aziende agricole e l’aumento
dell’emarginazione sociale dei braccianti, specie se irregolari sul territorio,
causato dal lockdown e dalle altre note misure restrittive, abbiano contribuito ad
una «crescita esponenziale del senso di impunità degli sfruttatori»(30) che ha
portato ad una recrudescenza della violenza intraziendale esercitata nei
confronti della manodopera impiegata in modo irregolare(31). Si ha notizia, ad
esempio, dell’allestimento di dormitori in roulotte e baracche di fortuna
all’interno delle stesse aziende agricole, in cui i braccianti sono stati costretti a
vivere, in condizioni di estremo degrado, per periodi prolungati, per ovviare al
problema del loro trasporto giornaliero verso i campi di lavoro – solitamente
“stipati” nei furgoni – che avrebbe esposto i caporali al rischio di sanzione per
violazione del divieto di assembramento(32).
         Anche nel settore domestico e di cura si è registrata una perdita
significativa di rapporti di lavoro regolari. In particolare, secondo quanto
calcolato dall’Associazione Nazionale dei Datori di lavoro domestico

           (26) MEDU, op. cit., 14.
           (27) Camera dei Deputati, Documento approvato dalle Commissioni riunite XI (Lavoro pubblico
e privato) e XIII (Agricoltura) a conclusione dell’indagine conoscitiva sul fenomeno del cosiddetto «caporalato»
in agricoltura, seduta del 12.05.2021, doc. XVII, n. 9, 25.
           (28) M. Omizzolo, Bracciantato e caporalato in Italia al tempo del Covid-19, in MEDU, VII
Rapporto. La Pandemia a Rosarno, 2020, 45.
           (29) Camera dei Deputati, op. cit., 25.
           (30) M. Omizzolo, op. cit., 45.
           (31) Camera dei Deputati, op. cit., 25.
           (32) Cfr. G. Foschini, Tra i braccianti di Foggia sequestrati dai caporali, La Repubblica,
26.04.2020 in https://rep.repubblica.it/pwa/generale/2020/04/26/news/tra_i_braccianti
_di_foggia_ sequestrati_dai_caporali-254976073/.


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            E. GONNELLI, Regolarizzazione dei lavoratori migranti ed emergenza sanitaria



(Assindatcolf), nel periodo compreso tra marzo e giugno 2020 sono venuti
meno circa 13 mila contratti di lavoro(33). Tale diminuzione può trovare
spiegazione in una serie di fattori, tra cui l’aumento del tempo trascorso in casa
delle persone e, con esso, quello dedicabile alla cura dei propri familiari e
dell’ambiente domestico. A ciò si è aggiunto il timore di contrarre il virus
attraverso il contatto con colf e badanti che frequentano più di un ambiente
domestico, oltre al fatto che questa categoria di lavoratori è stata esclusa dal
blocco dei licenziamenti(34).
        Un ulteriore elemento da tenere in considerazione relativamente al
peggioramento delle condizioni sociali, è costituito dal fatto che i lavoratori
assunti ‘a nero’ o con contratti di lavoro irregolari non hanno potuto usufruire
delle misure di sostegno predisposte dallo Stato, quali l’indennità Covid-19 o la
cassa integrazione, a fronte della perdita del proprio impiego(35).

       3.    La regolarizzazione della manodopera migrante per far
fronte all’emergenza

        La regolarizzazione dei migranti è stata una delle soluzioni che ha iniziato
a prospettarsi sin dall’inizio dell’emergenza sanitaria. In particolare, le Nazioni
Unite hanno sottolineato l’utilità di questo strumento di legislazione
straordinaria da un punto di vista sanitario, sottolineando che «No-one will be
safe until everyone is safe»(36). Secondo le Nazioni Unite, infatti, per uscire dalla
pandemia è fondamentale che sia garantito a tutti l’accesso alle cure, inclusa la
vaccinazione, a prescindere dallo status giuridico della persona sul territorio(37).
Anche i Relatori speciali sui diritti dei migranti e sulla tratta di persone hanno
auspicato il ricorso alla regolarizzazione affinché sia assicurato l’accesso al
servizio sanitario pubblico a tutte quelle persone che si sono trovate senza
documenti o in condizioni di irregolarità sul territorio durante la pandemia(38).
Inoltre, la Federazione europea dei sindacati alimentari, agricoli e turistici
(EFFAT) ha posto l’attenzione sulle condizioni abitative vissute dai lavoratori



      (33)     IDOS,       Dossier     Statistico     Immigrazione        2020,      2020,     9     in
www.cestim.it/sezioni/dati_statistici/italia/Idos/2020-ITALIASCHEDA%20SINTESI.
.pdf.
      (34) M. Miscione, Il Diritto del lavoro ai tempi orribili del coronavirus, LG, 2020, 4, 326.
      (35) MEDU, op. cit., 37.
      (36) ONU, op. cit., 24.
      (37) Ibid.
      (38) OHCHR, op. cit.


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agricoli in tutta Europa, individuando la regolarizzazione come intervento
“cruciale” nella protezione di questa forza-lavoro dalla pandemia(39).
         In Italia, l’iniziativa più importante in tal senso è stata la lettera-appello
promossa dal sindacato Flai-Cgil e da altre associazioni impegnate nella lotta allo
ruttamento lavorativo (§2). Tale iniziativa è stata rivolta al Governo affinché
adottasse misure idonee a tutelare la salute dei braccianti nei ghetti, anche
attraverso la regolarizzazione di quanti fossero irregolari sul territorio. Ciò in
quanto l’ottenimento del permesso di soggiorno o la sua richiesta consentono
l’iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale (SSN) e l’accesso a tutte le prestazioni
da esso garantite. Tuttavia, come noto, nel nostro ordinamento l’accesso alle
cure urgenti, essenziali e continuative è garantito a chiunque(40), ed è prevista la
possibilità di richiedere, per chi non ha documenti, il tesserino per Stranieri
Temporaneamente Presente (STP) o per Europeo Non Iscritto (ENI) che
permette di ricevere la medesima assistenza sanitaria di un cittadino italiano(41).
Tuttavia, le numerose difficoltà burocratiche riscontrate dai potenziali utenti
nella richiesta e nel rilascio del tesserino STP, hanno reso questo servizio
pressoché inaccessibile(42), cui si aggiunge il fatto che la pandemia ha reso
rischioso l’accesso ai punti di primo soccorso, a causa dell’elevato rischio di
contagio di Covid-19(43). Ciò ha portato ad individuare nella regolarizzazione
l’unico strumento idoneo a garantire una piena tutela della salute delle persone




           (39) EFFAT, COVID-19 Outbreak, workers in agriculture and food production deserve better
protection, 2020 in www.effat.org/wp-content/uploads/2020/03/COVID-19-Outbreak-
Workers-in-agriculture-and-food-production-deserve-better-protection-final.pdf.
           (40) Nella circolare n. 5 del 23 aprile 2000 del Ministero della Sanità si legge: «In ordine
alla tipologia di prestazioni previste dal terzo comma dell'art. 35 del testo unico si chiarisce
che: per cure urgenti si intendono le cure che non possono essere differite senza pericolo per
la vita o danno per la salute della persona; per cure essenziali si intendono le prestazioni
sanitarie, diagnostiche e terapeutiche, relative a patologie non pericolose nell'immediato e nel
breve termine, ma che nel tempo potrebbero determinare maggiore danno alla salute o rischi
per la vita (complicanze, cronicizzazioni o aggravamenti). È stato, altresì, affermato dalla legge
il principio della continuità delle cure urgenti ed essenziali, nel senso di assicurare all'infermo
il ciclo terapeutico e riabilitativo completo riguardo alla possibile risoluzione dell'evento
morboso». Disponibile al sito www.camera.it/temiap/2019/04/09/OCD177-3983.pdf.
           (41) NAGA-SIMM, Attuale legislazione sanitaria italiana per gli immigrati irregolari e attuale
fruibilità       di       tale       legislazione        a        livello     regionale,     2019        in
www.simmweb.it/attachments/article/973/Report_ LEGIS_Naga_2019.pdf.
           (42) HRW, Italia: difetti delle procedure di regolarizzazione dei migranti, 2020. Disponibile al
sito: https://www.hrw.org/it/news/2020/12/18/377388.
           (43) L. Garattini - M. Zanetti - N. Freemantle, The Italian NHS: What Lessons to Draw
from CoViD-19?, Appl. Health Econ. Health Policy, 2020, 18, 4, 463-466.


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non regolari sul territorio, incluso l’inserimento nel programma di
vaccinazione(44).
        Inoltre, la regolarizzazione della manodopera migrante è stata
prospettata da alcune forze politiche(45) per fronteggiare la crisi produttiva che
alcuni settori hanno attraversato con la chiusura delle frontiere e il conseguente
blocco di lavoratori stranieri(46). In particolare, tale carenza di manodopera si è
registrata soprattutto nel comparto agricolo e domestico, settori a bassa
specializzazione che hanno subìto, a partire dagli anni Settanta, una progressiva
“etnicizzazione della manodopera”(47), di provenienza non europea e, con
l’introduzione dei paesi cc.dd. PECO nell’Unione europea(48), di origine
neocomunitaria(49). In questo caso, la ratio sottostante alla regolarizzazione
sembra essere stata di stampo “funzionalista”(50), ossia finalizzata a reperire
quanta più manodopera disponibile all’interno dei confini nazionali, offrendo
rapporti di lavoro regolari e permessi di soggiorno.
               Infine, la regolarizzazione è stata auspicata come forma di
protezione sociale della manodopera migrante. L’Organizzazione
Internazionale del Lavoro(51) ha raccomandato alcune misure di legislazione
speciale quali l'estensione dei visti, l’amnistia, il rinnovo di permessi di lavoro o
di soggiorno, ritenendole utili a proteggere i lavoratori migranti, ritenuti i più
vulnerabili nello scenario pandemico. Anche le Nazioni Unite hanno promosso

          (44) W. Chiaromonte - M. D’Onghia, Cronaca di una sanatoria in tempo di emergenza
sanitaria: genesi, finalità e limiti, Dir. Imm. Citt., 2020, 3, 17.
          (45) Primo fra tutti il Partito Democratico, che ha presentato un documento firmato
da un gruppo di parlamentari democratici guidati dal parlamentare Matteo Orfini. Cfr. M.
Rubino, Svuotare le baraccopoli e regolarizzare i braccianti, La Repubblica, 10.04.2020 in
www.repubblica.it/politica/2020/04/10/news/pd_lavoro_agricolo_documento-253649958/
          (46) Le associazioni hanno denunciato una carenza di manodopera stagionale tra le 270
e le 350 mila unità. Il dato è stato pubblicato sul sito internet del Mipaaf,
www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/15357.
          (47) M. MC Britton, Lavoro in agricoltura e immigrazione, in E. Rigo (a cura di), Leggi,
migranti e caporali. Prospettive critiche e di ricerca sullo sfruttamento del lavoro in agricoltura, Pacini
Giuridica, 2015, 109.
          (48) C. Botrugno, Immigrazione ed unione europea: un excursus storico ragionato, Soc. dir., 2014,
1, 132.
          (49) Si veda la scheda dati elaborata da B. Righini, Manodopera straniera, diamo i numeri,
Agronotizie, 14.04.2020, sulla base dei dati del CREA, in cui si elencano le varie nazionalità dei
braccianti nell’agricoltura italiana in https://agronotizie.imagelinenetwork.com/agricoltura-
economia-politica/2020/04/14/manodopera-straniera-diamo-i-numeri/66515.
          (50) C. Caprioglio - E. Rigo, Lavoro, politiche migratorie e sfruttamento: la condizione dei
braccianti migranti in agricoltura, Dir. Imm. Citt., 2020, 3, 35.
          (51) ILO, Protecting migrant workers during the COVID-19 pandemic, 2020, 4 in
www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---migrant/documents/
publication/wcms_743268.pdf.


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             E. GONNELLI, Regolarizzazione dei lavoratori migranti ed emergenza sanitaria



l’elaborazione di «vari modelli di percorsi di regolarizzazione per i migranti in
condizioni irregolari» al fine di garantire una «mobilità umana sicura, inclusiva e
nel pieno rispetto dei diritti umani»(52). In sostanza, si muove dalla
consapevolezza in base alla quale permettere alle persone irregolari di
stabilizzare la propria presenza sul territorio consente loro di rafforzare la
propria posizione giuridica e, di conseguenza, anche quella contrattuale (o
lavorativa). A riguardo, l’EFFAT ha auspicato che la regolarizzazione non
diventasse un mero strumento di reclutamento di manodopera a basso costo,
ma che fosse un mezzo per garantire ai lavoratori migranti eque condizioni
lavorative e di protezione dallo sfruttamento e dal caporalato(53).
        Nel nostro ordinamento giuridico la regolarizzazione è stata promossa
dal Governo come mezzo idoneo a risolvere la crisi sociale vissuta dai lavoratori
stranieri irregolari sul territorio, evidenziandone l’importanza nel contrasto al
caporalato e allo sfruttamento lavorativo. L’ex Ministra dell’Agricoltura e della
Politiche agricole, Teresa Bellanova, ha presentato tale misura straordinaria
come uno strumento capace di restituire dignità ai lavoratori, dare visibilità agli
“invisibili” e sottrarli dallo sfruttamento e dai caporali(54). Invero, sul sito
internet del Mipaaf, sono riportati i tre obiettivi perseguiti dalla regolarizzazione,
quali «favorire l’emersione dall’invisibilità di migliaia di persone che vivono e/o
lavorano nel territorio italiano, fornire un’adeguata tutela della salute personale
e collettiva; compiere un passo in avanti nel rafforzamento della lotta al
caporalato ed allo sfruttamento della manodopera italiana e straniera»(55).
        Con queste premesse (o promesse) il Governo italiano ha introdotto la
misura della regolarizzazione dei lavoratori irregolari sul territorio all’interno di
una ‘doppia sanatoria’, contenuta nel più ampio d. l. del 19 maggio 2020 (c.d.
Decreto Rilancio), che dispone provvedimenti straordinari per fronteggiare
l’emergenza epidemiologica di Covid-19(56).




         (52) Ivi, 25.
         (53) EFFAT, op. cit., 2.
         (54) M. Borrillo, Braccianti, tutti i numeri degli irregolari. Gli «invisibili» e i 240 mila italiani
senza sussidio, Il Corriere della Sera, 17.05.2020.
         (55)          Contenuti            all’interno       del          sito          del        Mipaaf:
www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/15518.
         (56) D.l. n. 34/2020, “Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e
all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-
19”, convertito con modificazioni dalla l. n. 77/2020.


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        4.        La “doppia sanatoria” prevista all’interno del d.l. n. 34/2020

        L’art. 103, d. l. n. 34/2020 contiene una duplice procedura di
regolarizzazione, che si prefigge l’emersione dei rapporti lavorativi irregolari e la
sanatoria dei lavoratori irregolarmente presenti sul territorio nazionale. Appare
opportuno premettere che l’esperibilità della procedura è stata delimitata in un
arco temporale che va dal 1° giugno 2020 e il 15 luglio 2020, esteso fino al 15
agosto 2020(57).
        Contrariamente alle numerose proposte avanzate sul tema(58), i settori
economici coinvolti sono stati limitati a quello primario (agricoltura,
allevamento e zootecnia, pesca e acquacoltura) e alle attività ad esso connesse, a
quello di assistenza alla persona e al lavoro domestico (art. 103, co. 3).
Attraverso i due meccanismi previsti dall’art. 103, d. l. n. 34/2020 era possibile
accedere a tre fattispecie diverse di regolarizzazione: i) la conclusione di un
nuovo contratto di lavoro subordinato con cittadini stranieri presenti sul
territorio nazionale, indipendentemente dalla regolarità o irregolarità della
presenza; ii) la regolarizzazione di rapporti di lavoro in svolgimento, a vantaggio
tanto di cittadini stranieri quanto di quelli italiani; iii) l’ottenimento di un
permesso di soggiorno semestrale per ricerca di lavoro nei settori individuati,
convertibile in un permesso per motivi di lavoro in caso di assunzione.

       4.1.     Le procedure di regolarizzazione ai sensi dei commi 1 e 2,
art. 103 d. l. n. 34/2021

       La prima fattispecie di “sanatoria”, ai sensi del comma 1, art. 103 d. l. n.
34/2021, era finalizzata alla regolarizzazione dei rapporti di lavoro, ossia alla
conclusione di un nuovo contratto di lavoro con un lavoratore straniero già
presente sul territorio e all’emersione dei pregressi rapporti di lavoro “in nero”.
La norma prevedeva la medesima procedura per entrambe, a carico del datore
di lavoro (italiano, europeo o straniero in possesso di un permesso di soggiorno
di lunga durata), che doveva presentare, entro i termini previsti (§4), la domanda
a enti differenti a seconda della nazionalità del lavoratore. Invero, qualora la
persona coinvolta nel rapporto lavorativo fosse stato di nazionalità italiana o

         (57)In seguito, il Ministero dell’Interno, nella Nota n. 4623 del 23 novembre 2020, ha
riaperto il periodo di presentazione delle domande dal 25 novembre al 31 dicembre 2020,
limitatamente ai datori di lavoro che risultavano aver già versato il contributo di 500 euro ma
che non avevano ancora presentato l’istanza di regolarizzazione del lavoratore straniero oppure
l’avevano presentata erroneamente all'INPS.
         (58) Cfr. A. Gagliardi, op. cit.


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europea, la domanda doveva essere inoltrata all’INPS. Invece, qualora si fosse
trattato di un cittadino proveniente da paesi extra-UE, l’istanza doveva essere
diretta allo Sportello Unico per l’Immigrazione presso la Prefettura
territorialmente competente (lett. b, co. 5, art. 103)(59). In quest’ultimo caso, ai
sensi del comma 15, art. 103 d.l. n. 34/2021 e dell’art. 12 d. m. 25 maggio 2020,
la successiva fase istruttoria era affidata allo Sportello Unico per l’Immigrazione,
che doveva acquisire il parere della Questura circa l’insussistenza di motivi
ostativi, e il parere dell’Ispettorato del lavoro sull’idoneità del datore
all’assunzione nonché sulla congruità delle condizioni di lavoro applicate (durata
del contratto e retribuzione convenuta). Inoltre, il datore di lavoro doveva
fornire la prova della presenza del lavoratore straniero extra-Ue sul territorio
italiano alla data dell’8 Marzo 2020, attraverso i mezzi di prova elencati dalla
norma, quali i rilievi fotodattiloscopici, la dichiarazione di presenza resa ai sensi
della l. n. 67/2007 e la «disponibilità di attestazioni costituite da documentazioni
di data certa proveniente da organismi pubblici»(60).
         Una volta conclusasi la fase istruttoria, in caso di esito positivo, le parti
erano convocate in Prefettura per stipulare il contratto di soggiorno e per
ottenere la documentazione necessaria – il c.d. kit postale da inviare da parte del
datore all’Ufficio immigrazione presso la Questura competente – per il rilascio
del permesso di soggiorno per lavoro. Inoltre, in caso di inoltro della domanda
di emersione di lavoro nero, era richiesto il versamento di un contributo
forfettario di 500 euro per ciascun lavoratore denunciato e assunto non
regolarmente in precedenza (co. 7, art. 103), ma era prevista la sospensione dei
procedimenti penali e amministrativi a carico del datore di lavoro relativamente
ai rapporti lavorativi per cui si chiedeva la sanatoria (co. 11, art. 103)(61).
         La seconda “sanatoria”, contenuta al comma 2, art. 103 d. l. n. 34/2021,
era invece relativa alla regolarizzazione della presenza del cittadino straniero sul


          (59) Per le modalità di presentazione delle domande di emersione dei rapporti di lavoro
è stato emanato un Decreto Ministeriale, del 25 maggio 2020, reperibile al sito:
www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/05/29/20A03026/sg.
          (60) Art. 103, co. 1, d.l. n. 34/2020: «A tal fine, i cittadini stranieri devono essere stati
sottoposti a rilievi fotodattiloscopici prima dell’8 marzo 2020 ovvero devono aver soggiornato
in Italia precedentemente alla suddetta data, in forza della dichiarazione di presenza, resa ai
sensi della legge 28 maggio 2007, n. 68 o di attestazioni costituite da documentazioni di data
certa proveniente da organismi pubblici; in entrambi i casi, i cittadini stranieri non devono aver
lasciato il territorio nazionale dall’8 marzo 2020».
          (61) Non sono sospesi invece i procedimenti penali per i datori di lavoro condannati,
anche in via non definitiva, per gravi reati tra cui favoreggiamento dell'immigrazione
clandestina e di sfruttamento lavorativo (che sono, altresì, cause ostative per presentare
l’istanza di regolarizzazione).


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territorio italiano. In questo caso la procedura era più snella, in quanto la persona
interessata poteva presentare direttamente di persona la domanda all’Ufficio
immigrazione presso la Questura territorialmente competente, che era l’unico
ente cui era affidata sia la fase istruttoria che quella di rilascio del permesso di
soggiorno. Tuttavia, i requisiti per accedere alla procedura erano particolarmente
stringenti, in quanto ammettevano solo gli stranieri «con permesso di soggiorno
scaduto dal 31 ottobre 2019, non rinnovato o convertito in altro titolo di
soggiorno». In sostanza, potevano fare richiesta per il permesso di soggiorno
solo gli stranieri irregolari sul territorio dal 31 ottobre 2019, ovvero quelli già
titolari di un permesso di soggiorno «giuridicamente più debole»(62), ossia non
convertibile in uno per motivi di lavoro(63).
         La norma richiedeva due ulteriori requisiti, quali la prova della presenza
ininterrotta del cittadino straniero sul territorio italiano alla data dell’8 marzo
2020 e lo svolgimento di attività lavorativa nei settori di cui al comma 3.

       4.2. I dati e i risultati manca(n)ti della regolarizzazione: i limiti
delle due procedure

       I dati ufficiali del Ministero dell’Interno, aggiornati al 20 maggio 2021,
riportano un totale di 207.870 richieste di regolarizzazione di rapporti di lavoro,
a cui si aggiungono le 12.986 domande di permesso di soggiorno
temporaneo(64). Ad oggi, non è ancora disponibile il numero totale delle istanze
accolte, a causa dei preoccupanti ritardi nell’esame delle domande presentate da
parte degli enti amministrativi preposti. Invero, secondo l’attività di
monitoraggio svolta dalla campagna “Ero Straniero”, su un totale di circa
220.000 persone che hanno presentato domanda solo il 5% ha ottenuto un
permesso di soggiorno per motivi di lavoro. Il dato più allarmante riguarda la


            (62) N. Zorzella, Regolarizzazione 2020, una prevedibile occasione perduta. Alcune delle principali
criticità, Crit. Dir., 2020.
            (63) Si fa riferimento ai permessi per richiesta di asilo, per protezione speciale, per
protezione umanitaria difficilmente convertibile in lavoro dopo la riforma del primo decreto-
sicurezza d. l. n. 113/2018, per assistenza minore ex art. 31, co. 3 TU 286/98, per motivi di
salute, per studio, per motivi religiosi, per calamità.
            (64) Al 15 agosto 2021, data della chiusura ufficiale delle procedure di regolarizzazione,
le domande relative alla procedura per l’emersione di rapporti di lavoro (comma 1)
ammontavano a 207.542, reperibile al sito https://www.interno.gov.it/it/notizie/emersione-
dei-rapporti-lavoro-presentate-piu-207mila-domande. Tale dato è stato rielaborato sulla base
delle domande presentate a seguito delle proroghe concesse dal Ministero in relazione a
specifici casi, fino al raggiungimento del dato attuale, riportato nel corpo del testo, reperibile
al sito: https://erostraniero.radicali.it/regolarizzazione2020.


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procedura al primo comma (per l’emersione di un rapporto di lavoro irregolare
o l’instaurazione di un nuovo rapporto con un cittadino straniero), di cui
risultano esaminate solo il 14% delle domande presentate, con il rilascio di soli
5.603 permessi di soggiorno (il 2,7%)(65). Quanto alla procedura relativa al
secondo comma (per il rilascio del permesso di soggiorno temporaneo), si
registrano dati più incoraggianti, con il 71,8% di permessi rilasciati al 15 aprile
2021, di cui circa il 56,7% sono stati convertiti in permessi di soggiorno per
motivi di lavoro(66).
           Secondo quanto risposto dal Governo all’interrogazione parlamentare
sullo stato delle procedure di regolarizzazione(67), i ritardi sarebbero da attribuire
alla concomitanza di una serie di fattori che hanno causato gravi rallentamenti
nell’analisi delle domande presentate e nell’esperimento delle procedure, in
particolare alla complessità delle procedure, specie quella di cui al comma 1,
suddivisa in molte fasi endo-procedurali, che richiedono l’intervento di più
organi amministrativi (INPS o Prefettura, Questura e Ispettorato del Lavoro) e
alle difficoltà logistiche derivanti dalla pandemia, che ha determinato la chiusura
degli uffici, la diminuzione delle persone convocabili all’interno di essi e una
complessiva riduzione del personale disponibile.
         Tuttavia, benché le motivazioni addotte dal Governo siano in parte
plausibili, a parere di chi scrive, tali ritardi sono verosimilmente attribuibili ad
un generale disinteresse da parte degli organi governativi nel predisporre
strumenti idonei e adeguati a gestire in tempi rapidi la mole di domande
presentate, che, peraltro, ha rispecchiato le previsioni del Governo(68). Inoltre,
le difficoltà relative alla verifica dell’ammissibilità delle domande sono
attribuibili non solo al contesto organizzativo e amministrativo, ma allo stesso


           (65) Dati del ministero scaricabili al sito: https://erostraniero.radicali.it/wp-
content/uploads/2021/05/Dati-emersione2020_aggiornamento_21.05.21_def.xlsx. Secondo
le stime di Ero Straniero, sulla base dei dati forniti da Prefetture e Questure nell’analisi delle
domande, in alcuni territori (come Roma e Milano), seguendo queste tempistiche, servirebbero
molti anni, o addirittura decenni, per portare a termine tutte le istanze aperte. Dati reperibili al
sito: https://www.asgi.it/notizie/ero-straniero-regolarizzazione-2020-a-rischio-fallimento/.
           (66) Ivi.
           (67) Risposta del Governo all’interrogazione n. 5-05873, Pollastrini, Sullo stato di
attuazione delle norme introdotte dal decreto-legge n. 34 del 2020 per favorire l'emersione dei rapporti di lavoro
irregolari relativi a lavoratori immigrati, in www.camera.it/leg18/824?tipo=A&anno=2021&mese
=04&giorno=29&view=filtered_scheda&commissione=01#data.20210429.com01.allegati.all
00050
           (68) Cfr. XVIII legislatura, A.S. 1874, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
19 maggio 2020, n. 34, recante misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché
di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19, Luglio 2020, 232, in
www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01157553.pdf.


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testo normativo, la cui ambiguità ha richiesto sin dall’inizio interventi esplicativi
per gli operatori da parte di associazioni di esperti nella materia(69) e dallo stesso
Ministero dell’Interno. Un esempio calzante in tal senso, è stato il caso dei
richiedenti asilo, nei cui confronti si era diffusa la prassi, di alcune Questure, di
subordinare la ricezione delle domande alla rinuncia della richiesta di protezione
internazionale da parte dello stesso richiedente(70). Riguardo alla procedura
contenuta al comma 1 dell’art. 103, il Ministero dell’Interno è intervenuto contro
tale prassi, prima attraverso una FAQ pubblicata sul proprio sito(71) poi
attraverso due circolari(72) in cui ha chiarito la compatibilità della procedura
prevista all’art. 103, co. 1 con quella di richiesta di protezione internazionale.
Invece, in relazione alla procedura del comma 2, art. 103, il Ministero
dell’Interno si è orientato diversamente, ritenendo necessario lo «stato di
irregolarità sul territorio»(73) per coloro che presentavano la domanda di
regolarizzazione. Come rilevato in dottrina(74), l’interpretazione fornita dal
Ministero sarebbe stata erronea perché contraria allo stesso testo normativo, in
quanto tale requisito non è espressamente previsto dalla disposizione di legge.
Peraltro, anche la giurisprudenza, relativa ai primi contenziosi giudiziali sorti a
riguardo, sembra essere orientata nel ritenere illegittima l’interpretazione fornita
dal Ministero al testo della normativa in esame(75).
        Le difficoltà interpretative e la scarsa chiarezza delle disposizioni di legge
hanno, di fatto, scoraggiato molti datori di lavoro a denunciare l’esistenza di

         (69) V. in part. ASGI, Scheda pratica – Emersione dei lavoratori stranieri 2020, in
www.asgi.it/wp-content/uploads/2020/06/2020_Scheda-emersione-2020_16_06_def.pdf.
         (70) E. Santoro, Danzando sui gusci d’uovo. Indicazioni per rendere più inclusive le procedure
previste       dall’art.       103          d.l.       34/2020,             ADIR,           2020          in
www.altrodiritto.unifi.it/adirmigranti/danzando-gusci-uovo.pdf.
         (71) FAQ n. 15: «Per richiedere il permesso di soggiorno per lavoro a seguito della
procedura di regolarizzazione, il cittadino straniero non è tenuto a rinunciare alla richiesta di
protezione internazionale. Nel caso in cui, dopo l'ottenimento del permesso di soggiorno, il
lavoratore si veda riconosciuta anche la protezione internazionale dovrà optare per uno dei
due titoli». Disponibile al sito www.interno.gov.it/it/faq-emersione-dei-rapporti-lavoro.
         (72) Circolare del Ministero dell'Interno n. 400/C/2020 “Decreto Legge 34/2020-
disposizioni applicative”, protocollo n. 44360 del 19/06/2020 e Circolare congiunta del
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e del Ministero dell'Interno del 24.07.2020.
         (73) Protocollo n. 44360, cit.: «[…] il requisito essenziale stabilito dalla norma per la
definizione della procedura di regolarizzazione di cui al c. 2 è lo stato di irregolarità sul territorio
nazionale dello straniero».
         (74) E. Santoro, I rapporti tra la procedura di emersione dello straniero ex art. 103 c. 2 del D.L.
34_2020 e la domanda di protezione internazionale, ADIR, 2020. Disponibile al sito:
www.altrodiritto.unifi.it/adirmigranti/procedura-emersione-protezione-internazionale.htm.
Cfr. N. Zorzella, op. cit.
         (75) Trib. Firenze, Sez. Spec., decr. 25 settembre 2020, inedita; TAR Marche ordd. n.
274/2020 e 276/2020.


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rapporti di lavoro nero, poiché verosimilmente non hanno ritenuto conveniente
sostenere le spese e gli adempimenti relativi alla denuncia del rapporto a fronte
di un’elevata incertezza sulla sua sanabilità. Quanto detto sembra trovare
conferma nella scarsità del numero di domande presentate relativamente alla
procedura di cui al comma 1, rispetto al numero di lavoratori irregolari stimati
nei due settori interessati dalla sanatori: su circa 1 milione di irregolari(76) risulta
aver far fatto domanda meno di un quinto del totale (207.870).
         Ancora più rilevane è la sproporzione delle domande riguardanti i due
settori, con l’85% delle domande relative al settore domestico e di cura (quasi
177.000) a fronte del 15% riguardanti il lavoro subordinato (circa 30.000)(77).
         Tale sperequazione – che non trova corrispondenza nel rapporto tra i
tassi di irregolarità nei due settori considerati (§1) – può essere stata determinata,
a parere di chi scrive, sia dalla diversità della natura del rapporto di lavoro sia
dalla differente durata dei contratti relativi ai due settori, che il legislatore non
ha tenuto in considerazione. Invero, è possibile presumere che un imprenditore
agricolo abbia avuto un minore interesse ad affrontare i costi e le lungaggini
delle procedure per regolarizzare lavoratori che sovente non conosce e che
impiega alla giornata o, al massimo, per pochi mesi. Per converso, nel settore
domestico solitamente i contratti hanno una durata più lunga che permette di
ammortizzare il costo della procedura, e il rapporto lavorativo è caratterizzato
da un maggior rapporto fiduciario tra il datore e il lavoratore(78).
         Un ulteriore criticità emersa dall’applicazione della disciplina in esame
concerne la prova della presenza ininterrotta dello straniero sul territorio italiano
alla data dell’8 Marzo 2020. Invero, i mezzi di prova elencati al comma 1, art.
103 (rilievi fotodattiloscopici, dichiarazione di presenza e documentazione
proveniente da organismi pubblici) presumevano che il cittadino straniero non
regolare sul territorio si fosse interfacciato in precedenza con le istituzioni (per
motivi di salute, per richieste di permesso di soggiorno o per problemi con la
legge) e, dunque, si escludevano a priori tutti coloro la cui presenza sul territorio

         (76) Il termine “irregolari” è utilizzato, in questo caso, per far riferimento a tutti i
lavoratori coinvolti in rapporti lavorativi che si svolgono in modo non conforme alle previsioni
di legge, rientrandovi tanto quelli privi di qualsiasi contratto (“lavoro nero” o “sommerso”)
quanto quelli che si svolgono sulla base di un contratto il cui contenuto non corrisponde alle
effettive modalità di svolgimento della prestazione lavorativa (“lavoro grigio”). Il dato è
ricavato dalla somma dei rapporti irregolari nel settore agricolo (219.600) e in quello domestico
(920.500), contenuti nella scheda dati Il Sole 24 Ore, cit.
         (77)      Come       riportato      nel      sito     del    Ministero       dell’Interno,
www.interno.gov.it/it/notizie/emersione-dei-rapporti-lavoro-presentate-piu-207mila-
domande.
         (78) N. Zorzella, op. cit., 9.


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non fosse stata intercettata dalle autorità o da organi pubblici. Inoltre, l’ulteriore
limite temporale della scadenza del permesso di soggiorno al 31 ottobre 2019 ha
escluso un’altra categoria di stranieri irregolari “da tempo” sul territorio, i cc.dd.
overstayers, ossia coloro che avendo fatto ingresso nel territorio nazionale con un
permesso di soggiorno – solitamente di breve durata (ad esempio, per turismo)
– si trattengono oltre la durata del permesso, divenendo irregolari(79). Tale
modalità d’ingresso nel nostro Paese si è molto diffusa a partire dal 2002,
quando la l. n. 189/2002, cd. Bossi-Fini, ha eliminato il visto per ricerca di lavoro
originariamente previsto dal d.lgs. n. 286/98, lasciando sprovvisto il nostro
ordinamento di un legale meccanismo di ingresso a tale fine(80).
         Per quanto riguarda la procedura per la richiesta di permesso di
soggiorno temporaneo (comma 2, art. 103), anche in questo caso il numero di
domande presentate è stato di gran lunga inferiore alle stime di stranieri
irregolari coinvolti nei due settori: su circa 480.000 lavoratori potenzialmente
interessati(81) sono state presentate solo 12.986 domande. Rispetto a questo
dato, la scarsità di istanze può trovare spiegazione nella ristrettezza dei requisiti
di accesso alla procedura, tra cui la prova di aver svolto pregresse attività
lavorative in uno dei settori indicati al comma 3 dell’art. 103 (primario e attività
connesse, lavoro domestico e di cura della persona), «comprovata secondo le
modalità di cui al comma 16». Il comma 16, richiamato dal comma 2, art. 103,
prevede che lo svolgimento della pregressa attività lavorativa da parte del
richiedente trovi riscontro ufficiale da parte dell’Ispettorato del Lavoro, ma tale
prova è risultata impossibile per coloro che erano impiegati in nero(82). In tal
modo, i principali destinatari della regolarizzazione, i c.d. invisibili, sono stati
paradossalmente esclusi dalla possibilità di richiedere il permesso di soggiorno
di cui al comma 2, art. 103.




         (79) M. Paggi, La sanatoria ai tempi del Coronavirus, QG, 2020.
         (80) N. Zorzella, op. cit., 2.
         (81) Cfr. F. Deponti - M. Finizio - V. Melis, Sanatoria colf e braccianti al via: interessati
480mila extracomunitari irregolari, Il Sole24Ore, 25.05.2020.
         (82) Cfr. W. Chiaromonte - M. D’Onghia, op. cit., 27. Gli autori commentano che
nemmeno il D.M. del 27 maggio 2020, contenente l’elenco della documentazione ritenuta
idonea a comprovare l’attività lavorativa, ha esteso ai lavoratori assunti in nero l’accesso alla
regolarizzazione, in quanto i documenti elencati (il cedolino-paga, l’estratto conto
previdenziale) sono comunque riconducibili a rapporti di lavoro regolari.


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         4.3.      Gli ulteriori limiti dell’art. 103 d.l. n. 34/2021

     In ultima analisi, occorre soffermarsi su altri due aspetti che concernono il
provvedimento in esame. Il legislatore prefigge all’art. 103 d.l. n. 34/2021 il fine
di «garantire livelli adeguati di tutela della salute individuale e collettiva in
conseguenza della contingente ed eccezionale emergenza sanitaria connessa alla
calamità derivante dalla diffusione del contagio da COVID-19»(83), oltre a quello
di favorire l’emersione di rapporti di lavoro irregolari. Tuttavia, per far fronte
all’emergenza sanitaria vissuta dai lavoratori stranieri irregolari è stata inserita
un’unica previsione – riguardante i «fenomeni di concentrazione dei cittadini
stranieri di cui ai commi 1 e 2 in condizioni inadeguate a garantire il rispetto
delle condizioni igienico-sanitarie» – in cui si stabilisce che le amministrazioni
statali e regionali devono adottare «soluzioni e misure urgenti idonee a garantire
la salubrità e la sicurezza delle condizioni alloggiative»(84). Una tale genericità di
contenuto ha vanificato l’efficacia della previsione stessa, in quanto sia le
modalità, sia le tempistiche di intervento sono rimesse alla discrezionalità delle
amministrazioni locali, senza alcun meccanismo di controllo da parte dello
Stato. Per contro, a parere di chi scrive, sarebbe stato necessario predisporre un
piano d’intervento nazionale, con la previsione di provvedimenti comuni quali
l’obbligo di distribuzione di dispositivi di protezione personale, l’individuazione
di strutture idonee in cui trasferire le persone ammassate nei cc.dd. ghetti,
nonché il trasferimento di quanti avevano contratto il Covid-19 in strutture
adeguate ad assicurare loro assistenza. Queste misure avrebbero dovuto essere
imposte a tutte le amministrazioni locali dei territori in cui si concentrano gli
insediamenti informali di lavoratori irregolari. Invece, ad oggi, non è stato
effettuato alcun intervento significativo per tutelare la salute dei braccianti né in
relazione alla messa in sicurezza e alla salubrità delle condizioni alloggiative dei
braccianti, né relativamente all’emergenza sanitaria da Covid-19(85).
     Peraltro, a riprova della totale assenza di misure di prevenzione dei contagi
nei luoghi menzionati, nel documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sul
fenomeno del caporalato approvato alla Camera(86), si fa menzione del focolaio
di contagi scoppiato tra i braccianti indiani che lavorano nelle campagne della
provincia di Latina, dove, solo a seguito di tali episodi, l’ASL competente si è

          (83) Comma 1, art. 103 d.l. n. 34/2021.
          (84) Comma 20, art. 103 d.l. n. 34/2020.
          (85) Flai-Cgil, Migranti: Cgil, Flai, intervenire con urgenza per fermare contagi in accampamenti
lavoratori agricoli, 2020 in www.flai.it/comunicati/migranti-cgil-flai-intervenire-con-urgenza-
per-fermare-contagi-in-accampamenti-lavoratori-agricoli/.
          (86) Camera dei Deputati, op. cit., 26.


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recata direttamente nelle aziende e negli accampamenti per svolgere tamponi e
per isolare i positivi.
         La regolarizzazione non ha costituito lo strumento idoneo neppure per
contrastare la crisi sociale vissuta dalla manodopera migrante. Invero, il tentativo
di interrompere «il circolo vizioso che intercorre fra l’irregolarità del soggiorno
e l’irregolarità del lavoro»(87) non ha tenuto conto del fatto che né il possesso
del permesso di soggiorno, né la presenza di un contratto di lavoro garantiscono
di per sé l’accesso a condizioni di lavoro eque e dignitose. In tal senso, il
permesso di soggiorno per motivi di lavoro non costituisce uno strumento di
empowerment dello straniero tale da permettergli di opporsi a condizioni di
sfruttamento all’interno del rapporto di lavoro. Ciò in quanto la paura di essere
licenziato e, quindi, di cadere nel “baratro”(88) dell’irregolarità lo rende debole e
ricattabile quasi al pari di chi è irregolare sul territorio. Inoltre, la mera presenza
di un contratto di lavoro non è una garanzia di per sé sufficiente a tutelare il
lavoratore dallo sfruttamento. Si pensi, ad esempio, al fenomeno del “lavoro
grigio”, dove i rapporti lavorativi sono formalmente regolati da un contratto il
cui contenuto, tuttavia, non corrisponde alle effettive modalità di svolgimento
del lavoro(89).
         Per di più, come è avvenuto in occasione delle precedenti
regolarizzazioni, anche in questo caso si è verificato il fenomeno della
“compravendita” dei contratti di lavoro, secondo cui il datore di lavoro si è reso
disponibile a regolarizzare il rapporto di lavoro solo dietro pagamento da parte
del lavoratore interessato, con prezzi variabili dal costo della procedura (500
euro) sino a cifre molto più elevate(90). In tal modo, in assenza di meccanismi
correttivi che scongiurassero tale (nota) conseguenza, i costi della
regolarizzazione sono ricaduti interamente sui lavoratori e ciò li ha resi, per
eterogenesi dei fini, ulteriormente esposti a soprusi e ricatti.




         (87) C. Spinelli, Immigrazione e mercato del lavoro: lo sfruttamento dei migranti economici, RDSS,
2020, 1, 129.
         (88) E. Santoro, Diritto come questione sociale: la prospettiva della sociologia del diritto, in E.
Santoro (a cura di), Diritto come questione sociale, Giappichelli, 2009, 63.
         (89) F. Nicodemi - M. Paggi - L. Trucco, La tratta e il grave sfruttamento lavorativo dei
migranti, 2015 in www.cittalia.it/wp-content/uploads/2020/01/tratta-La-tratta-e-il-grave-
sfruttamento-lavorativo-dei-migranti-–-Guida-agli-strumenti-giuridici-per-la-tutela-delle-
vittime.pdf.
         (90) HRW, op. cit.


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         5.        Riflessioni conclusive

        Come precedentemente esposto, le misure previste per promuovere la
regolarizzazione dei lavoratori stranieri hanno mancato il triplice obiettivo
prefissato dal Governo. Invero, la sanatoria non ha arginato il problema
igienico-sanitario vissuto dai lavoratori migranti, non è riuscita a rispondere alla
carenza di manodopera nei settori più nevralgici, né ha costituito lo strumento
idoneo a tutelare i lavoratori dallo sfruttamento. Proprio in relazione a
quest’ultimo obiettivo, a parere di chi scrive, si è riproposta la più fuorviante
retorica politica di ridurre il problema dello sfruttamento e del caporalato alla
questione di regolarità o meno del lavoratore straniero sul territorio. Invero,
esposto nel terzo paragrafo, benché il rafforzamento dello status giuridico del
migrante sia una misura utile a diminuirne la vulnerabilità, tuttavia non è
sufficiente da sé solo a rimuovere quella condizione di subordinazione e
marginalizzazione che caratterizza la maggior parte della manodopera straniera
nel nostro mercato del lavoro, inclusa quella comunitaria(91).
        Peraltro, la regolarizzazione contenuta all’art. 103 d.l. n. 34/2020 si è
inserita nel solco tracciato dalle precedenti sanatorie, configurandosi come un
‘tradizionale’ strumento normativo con cui il legislatore interviene
periodicamente per gestire il fenomeno migratorio all’interno del nostro Paese.
Invero, le precedenti sanatorie, succedutesi dal 1986 (l. n. 943, c.d. legge Foschi)
al 2012 (art. 5, d.lgs. n. 109/2012)(92), hanno rappresentato il tentativo del
legislatore italiano di sopperire ad un sistema di regolamentazione
dell’immigrazione claudicante, basato sulle “quote” di ingressi di lavoratori
stranieri ammessi in Italia, stabilite periodicamente dal Governo attraverso il c.d.
decreto-flussi (art. 3 d.lgs. n. 286/1998). La disfunzionalità di tale assetto è
fondata principalmente sul presupposto che l’incontro tra domanda e offerta di
lavoro avvenga a distanza, senza la possibilità di incontro tra lavoratore e datore
di lavoro sul territorio italiano, che sarebbe possibile solo attraverso l’ingresso
del cittadino straniero senza un impiego, ma, appunto, al fine di reperirlo. Come
già anticipato (§4.2), l’ingresso regolare per ricerca di lavoro era previsto all’art.
23, d.lgs. n. 286/1998, attraverso il rilascio di un permesso di soggiorno

           (91) F. S. Caruso, Dal caporalato alle agenzie di lavoro temporaneo: i braccianti rumeni
nell’agricoltura mediterranea, MM, 2016, 3, 51-64.
           (92) La regolarizzazione contenuta all’art. 103 d.l. n. 34/2020 costituisce l’ottavo
intervento di legislazione straordinaria in tal senso. Per una rassegna dei precedenti interventi
si rinvia a S. Briguglio, Una regolarizzazione in tempo di pandemia: le lezioni del passato, QG, 28 maggio
2020, in www.questionegiustizia.it/articolo/una-regolarizzazione-in-tempo-di-pandemia-la-
lezione-del-passato_28-05-2020.php.


       LLI, Vol. 7, No. 1, 2021, ISSN 2421-2695                                                        53
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temporaneo, che tuttavia è stato abrogato nel 2002, ad opera della legge n. 189,
la c.d. Bossi-Fini. A ben vedere, la procedura contenuta al comma 2, art. 103,
d.l. n. 34/2021 è improntata in tale senso, prevedendo il rilascio di un permesso
temporaneo per ricerca di lavoro, convertibile in uno per motivi di lavoro.
Tuttavia, l’approccio riproposto anche in quest’ultima sanatoria è di natura
prettamente emergenziale e di carattere “esclusivo” più che inclusivo, a causa
della ristrettezza dei requisiti per potervi accedere.
         Un altro fattore che concorre a rendere del tutto inadeguato l’attuale
sistema di regolamentazione delle migrazioni in entrata nel nostro Paese, è
l’esiguità delle quote d’ingresso fissate nell’ultimo decennio(93), del tutto incapaci
di soddisfare il fabbisogno nazionale di manodopera e di tenere il passo con i
mutamenti relativi alla mobilità internazionale dei lavoratori nel mercato,
oltreché allo stesso mutamento dell’intensità dei flussi migratori che hanno
interessato il nostro Paese(94). L’eccessiva rigidità del sistema delle quote e il
contingentamento degli ingressi attraverso periodiche sanatorie non hanno
avuto l’effetto di bloccare gli ingressi di stranieri o di gestirne meglio la presenza
sul territorio, ma al contrario hanno alimentato (e alimentano tutt’oggi) i canali
illegali d’ingresso nel nostro territorio, gestiti da trafficanti e associazioni
criminali, e, di riflesso, il mercato del lavoro nero, ai danni degli stessi lavoratori
e, indirettamente, del nostro ordinamento.
         A ben vedere, la pandemia ha rappresentato un buon pretesto per
emanare una nuova sanatoria, trattandosi di un intervento atteso da tempo,
considerato che l’ultima sanatoria era intervenuta quasi dieci anni prima (d.lgs.
n. 109/2021) e, di riflesso, l’elevato numero di stranieri non regolari sul territorio
(circa 600.000 persone)(95) che aspettavano tale intervento. Inoltre, attraverso la
sanatoria si è cercato di riequilibrare gli effetti dell’abolizione della protezione

          (93) Per la rassegna delle quote di ingressi stabilite nei Decreti flussi dal 1998 al 2006,
si                                              rinvia                                              a
http://leg15.camera.it/cartellecomuni/leg14/RapportoAttivitaCommissioni/testi/01
/01cap09 sch01.htm. Per le quote fissate negli assi successivi si riporta quanto sostenuto dagli
autori W.Chiaromonte, M. D’onghia, op. cit., 4, che rilevano come «in pochi anni si è passati
dai 250.000 permessi per lavoro previsti dal decreto flussi del 2007 ai 30.850 previsti dai decreti
flussi degli anni 2015-2019». L’ultimo DPCM del 7 luglio 2020 ha stabilito in totale 18.000
quote, di cui solo il 17% (3.078) sono state utilizzate, reperibile al sito www.lavoro.gov.it/temi-
e-priorita/immigrazione/focus-on/ingresso-e-soggiorno-per-lavoro-in-
italia/Documents/Focus-on-DPCM-07072020-Agg-19022021.pdf.
          (94) Per uno spaccato sull’andamento e sulla composizione dei flussi migratori del
nostro Paese si rinvia al contributo di N. Del Pesco, Dati immigrazione 1970-2020: mezzo secolo di
accoglienza, 18 marzo 2020 in www.piuculture.it/2020/03/dati-immigrazione-1970-2020-
mezzo-secolo-di-accoglienza-in-italia/.
          (95) M. Villa, op. cit.


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umanitaria ad opera dei Decreti Sicurezza del 2018 (§2), che hanno aggravato la
condizione di vulnerabilità di buona parte della popolazione migrante(96),
convertendo lo status di molti migranti da persone in attesa di protezione
umanitaria a soggetti irregolari sul territorio e, dunque, passibili di espulsione.
Tuttavia, i problemi relativi alla condizione sanitaria, lavorativa e sociale della
popolazione migrante, aggravatisi durante la pandemia, sono componenti
strutturali della condizione dei migranti nel nostro Paese, e non sembrano essere
risolvibili attraverso il solo strumento della regolarizzazione, come invece
propinato dal Governo.
        De iure condendo, a tal fine sembra necessario il superamento dell’attuale
sistema di accesso nel territorio nazionale per i migranti, ad esempio attraverso
l’introduzione di un permesso di soggiorno per ricerca di lavoro, che
permetterebbe l’ingresso legale a chi arriva in Italia per cercare lavoro, evitando
in tal modo di passare dalla tappa “obbligatoria” dello status di irregolarità
durante tale ricerca. Altresì, come rilevato in dottrina(97), occorrerebbe superare
«la logica [della] mediazione dei datori di lavoro» nella regolarizzazione della
posizione giuridica del lavoratore straniero, riconoscendo il diritto al cittadino
straniero di poter dimostrare autonomamente l’esistenza del rapporto di lavoro
in corso. Ciò, unito alla possibilità di restare legittimamente sul territorio senza
un impiego (attraverso un titolo di soggiorno per ricerca di lavoro), sottrarrebbe
verosimilmente il lavoratore straniero dallo stato di assoggettamento alla
controparte datoriale, dalla cui volontà dipende la regolarità del rapporto di
lavoro e, al contempo, del soggiorno sul territorio.
        In conclusione, la regolarizzazione dei lavoratori (e dei rapporti di lavoro)
si è dimostrato uno strumento di per sé insufficiente a risolvere la crisi che ha
colpito i lavoratori migranti durante la pandemia e, più in generale, a porre
rimedio alla precarietà sociale e giuridica in cui verte la manodopera straniera.
Tale vulnerabilità non può essere eliminata avvalendosi di un solo
provvedimento di natura emergenziale, ma deve essere accompagnata da
interventi di tipo strutturale, volti a regolare il fenomeno migratorio e, di
concerto, quello dello sfruttamento cui tali soggetti sono esposti.




       (96) C. Caprioglio - E. Rigo, op. cit., 16.
       (97) N. Zorzella, op. cit., 5.


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