10.6092/issn.2421-2695/5469
L’articolo sviluppa con approccio multidisciplinare il tema delle politiche di contrasto, prevenzione e repressione della “corruzione” intesa come fattore di degrado socio-antropologico che minaccia il benessere dei singoli delle comunità nelle quali vivono, operano ed interagiscono. Secondo l’analisi di contesto di un attento monitoraggio condotto dall’Unione Europea la corruzione è un fenomeno “sistemico” per il cui contrasto si sollecita un impegno politico più efficace in quanto «danneggia gravemente l'economia e la società nel suo complesso».Una politica seria ed efficace di contrasto al fenomeno corruttivo si caratterizzerà per almeno due aspetti dinamici ed interagenti: per la capacità di visione ed interazione di tipo generale, sistemico e programmatica, tra livelli diversi, e per la capacità di penetrazione nel contesto, correzione e punizione, secondo una prospettiva di breve, medio e lungo periodo. L’efficacia ed il successo di una seria azione (pubblica) di contrasto della corruzione dipendono dalla volontà di replicare ad un fenomeno pervasivo con appropriatezza di indagine, di conoscenza, di metodo e di strumenti che consentano di programmare ed organizzare le azioni, diversificandole, in ragione del rischio concreto riscontrato nei diversi settori e livelli di governo, per un tempo sufficiente. Occorrono strumenti che potenzino la capacità di controllo e quella di enhancement etico sul capitale umano delle organizzazioni, per aree di intervento, incidendo sul rischio di corruzione insito in ciascun sistema socio-politico-organizzativo.La prevenzione attraverso la cultura dell’etica e della legalità assume un ruolo nevralgico unitamente alla formazione ed all’orientamento del capitale umano verso i valori positivi dell’integrità, della scelta del merito e della garanzia delle pari opportunità. Politiche di prevenzione che promuovano la cultura e la divulgazione dell’etica, della legalità e dell’anticorruzione nei rapporti tra privati e pubbliche amministrazioni, nonché in genere come costume e stile di vita sono funzionali all’obiettivo di un serio contrasto alla corruzione ed al malaffare e dunque all’inefficienza delle pubbliche amministrazioni.
application/pdf
2421-2695
5469
2
it
Concettina Titty Siciliano
Labour & Law Issues
labour policy
Come promuovere la cultura dell’etica e della legalità per uno sviluppo sostenibile delle comunità
Text.Serial.Journal
https://labourlaw.unibo.it/
1
Saggi
2015-10-05
2015-10-05
2015-10-05
2016-12-16
32-57
LLI
Concettina Titty Siciliano
2015/10/05
10.6092/issn.2421-2695/5469
32
Dottore di ricerca in diritto amministrativo
Direttore Scientifico Istituto Italiano Anticorruzione
2421-2695
2
labour policy
it
57
VANNUCCI A., La “governance” mafiosa della corruzione: dal sistema degli appalti agli scambi politici - www.unipa.it.
Come promuovere la cultura dell’etica e della legalità per uno sviluppo sostenibile delle comunità
https://labourlaw.unibo.it/article/download/5469/5182
1
Come promuovere la cultura dell’etica e della
 legalità per uno sviluppo sostenibile delle
                 comunità.


            CONCETTINA TITTY SICILIANO
       Dottore di ricerca in diritto amministrativo
Direttore Scientifico Istituto Italiano Anticorruzione I.I.A.




                     vol. 1, no. 2, 2015
                        ISSN: 2421-2695
  Come promuovere la cultura dell’etica e
 della legalità per uno sviluppo sostenibile
                delle comunità

                                      CONCETTINA TITTY SICILIANO
                              Dottore di ricerca in diritto amministrativo
               Direttore Scientifico Istituto Italiano Anticorruzione I.I.A.
                                   t.siciliano@istitutoitalianoanticorruzione.it




                               ABSTRACT

        The article develops with a multidisciplinary approach the theme
of the policies of contrast, prevention and repression of “corruption”,
the latter understood as a factor of socio-anthropological degradation
that threatens the well-being of individuals in the communities in which
they live, work and interact. According to the context analysis of an
attentive monitoring carried out by the European Union, corruption is a
“systemic” phenomenon, opposition to which calls for more effective
political commitment as it “seriously harms the economy and society as a
whole”.
        A serious and effective policy of opposition to the corruptive
phenomenon identifies itself by at least two dynamic and interacting
aspects: for the capacity of vision and interaction of a general, planning
and systemic type between different levels, and for the ability of
(penetration) action in the context, correction and punishment,
according to a short, medium and long-term perspective. The
effectiveness and success of a serious (public) action of opposition to
corruption, therefore, depends on the willingness to respond to a
pervasive phenomenon with appropriateness of investigation,
knowledge, method and instruments that allows actions to be planned
and arranged and differentiating them over a sufficient time-period,
         C. T. SICILIANO, Come promuovere la cultura dell'etica e della legalità




because of the concrete risk found in the various sectors and levels of
Government. That is, instruments are needed that strengthen the
capacity of control and of ethical enhancement of the human capital of
organisations for the areas of intervention, having an influence on the
inherent risk of corruption in each social-political-organisational system.
        Prevention through the culture of ethics and legality takes on a
crucial role together with the training and orientation of the human
capital towards positive values of integrity, of the selection of merit and
the guarantee of equal opportunities. Prevention policies that promote
the culture and dissemination of ethics, the rule of law and of anti-
corruption in relations between private individuals and public authorities,
as well as generally in custom and lifestyle, are practical for the objective
of a serious opposition to the corruption and dishonesty - and hence the
inefficiency - of public institutions.


Keywords: corruption; public ethics; organized crime; legality;
prevention, human capital; institutions responsibility; labour policy.




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 Come promuovere la cultura dell’etica e della legalità per
        uno sviluppo sostenibile delle comunità.
SOMMARIO: 1. La corruzione nell’analisi di contesto dell’Unione Europea. - 2.
     Collegamenti tra corruzione e criminalità organizzata di tipo mafioso. - 3.
     L’anticorruzione in Italia nell’anno dell’Expo 2015. La sfida della sostenibilità
     attraverso la cultura della legalità, dell’etica pubblica e del diritto alla felicità. Il
     pensiero universalmente umano dell’ecologia integrale nella Enciclica
     "Laudato sì". - 4. Comunicazione e marketing dell’anticorruzione. - 5.
     L’enhancement etico come fattore di benessere e di longevità. - 6. L’importanza
     nevralgica della prevenzione. Sapere investire sul(la formazione del) capitale.


1. La corruzione nell’analisi di contesto dell’Unione Europea.
        Sono trascorsi quasi due anni da quando la Commissione
Europea ha illustrato gli esiti di un attento monitoraggio sul dilagare del
fenomeno della corruzione negli Stati, qualificandolo come “sistemico” e
sollecitando ad un maggiore impegno politico, ad affrontarlo
efficacemente in quanto “danneggia gravemente l'economia e la società nel suo
complesso” (1). D’altronde è noto ormai che la corruzione può definirsi in
senso ampio come qualsiasi «abuso di potere ai fini di un profitto
privato» (2). Da quel punto di osservazione è emerso che «molti Paesi nel
mondo sono afflitti da una corruzione profondamente radicata che
ostacola lo sviluppo economico, mina la democrazia e lede la giustizia
sociale e lo Stato di diritto. Gli Stati membri dell'UE non sono immuni
da questa realtà. Pur variando da un paese all'altro per natura e portata, la
corruzione colpisce tutti gli Stati membri e si ripercuote sulla buona
governance, sulla sana gestione del denaro pubblico e sulla competitività dei

         (1) Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo. Relazione
dell'Unione sulla lotta alla corruzione, Bruxelles, 3.2.2014 - COM(2014) 38 - Per garantire
un contributo dell'UE, nel giugno 2011 la Commissione ha adottato una
comunicazione sulla lotta contro la corruzione nell'UE1, che prevede un nuovo
meccanismo, la relazione dell'UE sulla lotta alla corruzione, per monitorare e valutare
gli sforzi degli Stati membri in tale settore, con l'obiettivo di promuovere un maggiore
impegno politico ad affrontare efficacemente il fenomeno della corruzione. La
relazione è stata pubblicata nel febbraio del 2014 per la prima volta e successivamente
sarà pubblicata ogni due anni.
         (2) Secondo le fonti internazionali: convenzione delle Nazioni Unite contro la
corruzione, nonché gli strumenti giuridici anticorruzione del Consiglio d'Europa, ivi
compresa la risoluzione (97)24 sui venti principi guida per la lotta contro la corruzione
e le raccomandazioni n. R (2000) 10 sui codici di comportamento dei funzionari
pubblici e n. R (2003)4 sulle norme comuni contro la corruzione nel finanziamento dei
partiti politici e delle campagne elettorali.


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         C. T. SICILIANO, Come promuovere la cultura dell'etica e della legalità


mercati. In casi estremi, mina la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e nei
processi democratici» (3).
         L’analisi del fenomeno negli Stati membri dell'UE e delle misure
adottate per prevenirla e combatterla non ha lasciato spazi a
tentennamenti nel testo della relazione, che qualifica come
improcrastinabile la necessità di avviare un serio e costruttivo dibattito
tra la Commissione, gli Stati membri, il Parlamento europeo e le altre
parti interessate, per sostenere le attività anticorruzione. Si è messo in
chiaro che se è pur vero che gli Stati membri dell'UE dispongono della
maggior parte delle istituzioni e degli strumenti giuridici necessari per
prevenire e combattere la corruzione, tuttavia, i risultati ottenuti non
sono uniformi e soddisfacenti in tutta l'UE. Dall’esame degli specifici
atti di corruzione, nei vari settori, e delle misure di contrasto adottate per
prevenire o punire le pratiche di corruzione definite dalla legge è emersa
una prima lapidaria riflessione di contesto: le norme anticorruzione,
sebbene cospicue, non sempre vengono applicate con determinazione. Si
sottolinea, cioè, la deficienza di un approccio incisivo ad un grave
problema sistemico: innanzitutto si rileva un problema di effettività della
tutela per carenza o in appropriatezza delle norme o per incapacità delle
istituzioni pertinenti ad attuare le norme; frequentemente, inoltre, alla
proclamazione o manifestazione di intenti o di impegno non sono seguiti
risultati concreti per la mancanza di un'effettiva volontà politica di
eliminare la corruzione.
         Se è vero che esiste una questione (etica) fondamentale che è di
rilevanza mondiale oltre che europea a cui deve necessariamente
corrispondere la proclamazione di principi e regole superprimarie
ineludibili rispetto alla salvaguardia stessa delle relazioni pacifiche di
rilevanza per ciascuno Stato, è pur vero che la corruzione è un fenomeno
complesso che si nutre di (cattive) prassi, i cui aspetti economici, sociali,
politici e culturali si diversificano nel contesto nel quale esso si manifesta.
         Se, dunque, dalla declinazione di un sistema valoriale condiviso di
rango superprimario deriva l’individuazione di regole elementari e buone
prassi che possano consentire ai singoli Stati di affrontare la corruzione
con maggiore efficacia, esiste, però, un livello di approfondimento delle
politiche di contrasto alla corruzione di competenza esclusiva nazionale,

     (3) Relazione dell'Unione sulla lotta alla corruzione, Bruxelles, 3.2.2014 -
COM(2014) 38, cit.


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         C. T. SICILIANO, Come promuovere la cultura dell'etica e della legalità


affidato poi, nell’attuazione, a ciascun livello di governo e sistema.
        Una politica seria ed efficace di contrasto al fenomeno corruttivo
si caratterizzerà dunque per almeno due aspetti dinamici ed interagenti:
per la capacità di visione ed interazione di tipo generale, sistemico e
programmatica, tra livelli diversi e per la capacità di (penetr)azione nel
contesto, correzione e punizione, secondo una prospettiva di breve,
medio e lungo periodo.
        L’efficacia ed il successo di una seria azione (pubblica) di
contrasto della corruzione, dunque, dipendono dalla volontà di replicare
ad un fenomeno pervasivo, grave e sistemico con appropriatezza di
indagine, di conoscenza, di metodo e di strumenti che consentano di
programmare ed organizzare le azioni, diversificandole, in ragione del
rischio concreto riscontrato nei diversi settori e livelli di governo, per un
tempo sufficiente. La tangibilità dei risultati è direttamente proporzionale
alla volontà effettiva di perseguirli, alla caparbietà di contrastare il
fenomeno corruttivo non solo con politiche di repressione, che per
definizione sono postume ed episodiche e cassano i fatti già accaduti
con irreversibilità o difficoltà al reintegro delle situazioni pregiudicate.
Servono politiche sistemiche di prevenzione che introducano,
modulandoli, strumenti intelligenti ed efficaci di contrasto, per prevenire,
oltre che punire, le pratiche di corruzione nei diversi settori. Occorre che
tali strumenti già ad una prima valutazione di prognosi ex ante -
potenziando la capacità di controllo e quella di enhancement etico sul
capitale umano delle organizzazioni, per aree di intervento - risultino
idonei ad incidere sul rischio di corruzione insito in ciascun sistema
socio-politico-organizzativo.

2. Collegamenti tra corruzione e criminalità organizzata di tipo
mafioso
        La ricerca scientifica, inoltre, evidenzia l’esistenza di un intreccio
profondo tra l'espansione del fenomeno criminale organizzato di tipo
mafioso e la corruzione. Sussiste la necessità, dunque, di comprendere a
fondo i rapporti tra la criminalità organizzata e la vita quotidiana dei
cittadini, delle istituzioni e delle imprese per fronteggiare il fenomeno ed
essere in grado di reagire in maniera tempestiva ed efficace al mutamento
delle strutture e alle nuove forme di criminalità. La corruzione è spesso
utilizzata come fattore facilitante di altri reati in quei territori in cui la



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criminalità organizzata di tipo mafioso rappresenta già di per sé un grave
problema. Attraverso i collegamenti al mercato ed alla politica, essa
condiziona l’economia e l’esercizio dei poteri e delle funzioni pubbliche,
alterando le competizioni elettorali, le regole del gioco nei contratti ed
appalti pubblici, pregiudicando i servizi, sottraendo risorse economiche
ingenti alla “trasparenza”, alla libera concorrenza ed al benessere
comune. In taluni contesti la corruzione è lo strumento di infiltrazione
dei gruppi della criminalità organizzata nei settori pubblico e privato (4) e
di alterazione delle regole del gioco con pregiudizio degli interessi
pubblici. Per accedere direttamente o indirettamente al potere i sistemi
criminali di tipo mafioso praticano forme di corruzione politica ed
attraverso questa di corruzione normativa. Spesso considerata come uno
strumento, in questo suo poliedrico ed insidioso manifestarsi, la
corruzione costituisce, dunque, una grave minaccia al sistema
democratico e delle libertà di ciascun individuo.
         Orbene, il sistema normativo italiano non declina il concetto di
mafia (che ha rilievo metagiuridico), ma qualifica come di tipo mafiosa
quell’associazione per delinquere in cui «coloro che ne fanno parte si
avvalgono della forza di intimidazione del vincolo associativo e della
condizione di assoggettamento e di omertà che ne deriva per commettere
delitti, per acquisire in modo diretto o indiretto la gestione o comunque
il controllo di attività economiche, di concessioni, di autorizzazioni,
appalti e servizi pubblici o per realizzare profitti o vantaggi ingiusti per sé
o per altri» (5). E’ stato osservato a tal proposito che «per quanto
logicamente differenti, le attività dei soggetti impegnati negli scambi
collusivi o corrotti hanno un terreno d’intersezione più o meno esteso,
un “mercato comune” nel quale gli stessi amministratori pubblici, i
mafiosi e gli imprenditori offrono e domandano contemporaneamente
garanzie di salvaguardia e protezione degli accordi» (6).
         Le vicende processuali del 2015 attorno a Mafia Capitale sono


         (4) Relazione sulla criminalità organizzata, la corruzione e il riciclaggio di denaro:
raccomandazioni in merito ad azioni e iniziative da intraprendere (relazione intermedia)
dell’Europol del 17 maggio 2013 - (2012/2117(INI))
         (5) Art. 416-bis, codice penale - Associazione di tipo mafioso, così come
introdotto dalla legge 13 dicembre 1982 n. 646,
         (6) A. VANNUCCI, La “governance” mafiosa della corruzione: dal sistema degli appalti
agli scambi politici - www.unipa.it - Dipartimento di scienze della politica, Università di
Pisa.


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fortemente esemplificative della capacità evolutiva e pervasiva dei sistemi
criminali e mafiosi di utilizzare il “sistema” “corruttivo” per aggredire,
distorcere e plasmare poteri e funzioni pubbliche. La Corte di
Cassazione, in sede cautelare, ha ritenuta esistente nella città di Roma
una associazione per delinquere di stampo mafioso che, in virtù della
capacità intimidatoria già collaudata in altri settori criminali
“tradizionali“, esercitava, attraverso contiguità politiche ed elettorali e
con l’uso di prevaricazioni e di una sistematica attività corruttiva,
condizionamenti diffusi nell’assegnazione degli appalti, nel rilascio di
concessioni e nel controllo di settori di attività di enti pubblici,
determinando in tal modo un sostanziale annullamento della
concorrenza (7). La Cassazione Penale ha mantenuto l’impianto
accusatorio ed inquadrato l’organizzazione di Carminati, di Buzzi e degli
altri come (una nuova forma) mafiosa. La definizione di mafiose di
organizzazioni criminali “nuove” ed autoctone che non appartengono a
“marchi” riconosciuti come ndrangheta e Cosa nostra, porta altresì con
sé l’assunto che “la forza intimidatrice” di un’organizzazione mafiosa
può derivare, oltre che dalla violenza, anche dalle “contiguità politiche ed
elettorali”, e dal sistematico ricorso al “metodo corruttivo” per
determinare un “sostanziale annullamento della concorrenza o di nuove
iniziative da parte di chi non aderisca o non sia contiguo al sodalizio”. La
forza intimidatrice dalla quale derivano “assoggettamento e omertà”,
“può essere diretta a minacciare la vita o l’incolumità personale” o anche
“le essenziali condizioni esistenziali, economiche o lavorative” di una
comunità. E ferma restando “una riserva di violenza nel patrimonio
associativo”, tale forza può essere acquisita da una struttura che “con una
sistematica attività corruttiva, esercita condizionamenti diffusi
nell’assegnazione di appalti, nel rilascio di concessioni, nel controllo di
settori di attività di enti pubblici o di aziende pubbliche”. Ciò dimostra
come il controllo criminale e mafioso di fette dell’economia lecita e
l’ampiezza di un programma criminoso in progressiva espansione nel
settore dell’economia e dei lavori pubblici non comportino
necessariamente il ricorso a minacce e armi, se non come extrema ratio,
ma facciano leva su forme di connivenza e convenienza legate al profitto.
Proprio in relazione al settore della pubblica amministrazione, nei casi in
esame, la Cassazione ha individuato, inoltre, il verificarsi del salto di

       (7) Cass. Pen., sez. VI, 10 aprile 2015 nn. 24535 e 24536.


LLI, Vol. 1, No. 2, 2015, ISSN: 2421-2695                                          39
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qualità nelle attività dell’associazione in esame, in quanto avvenuto, per
un verso, grazie ai rapporti di amicizia e comune militanza politica
intrattenuti dai soggetti coinvolti che avevano assunto importanti
responsabilità amministrative e di direzione in enti pubblici (es: ente Eur
spa, Consiglio comunale ed nell’Ama), a seguito del mutamento di
vertice nell’amministrazione capitolina e grazie all’accordo “economico”
intervenuto tra quest’ultima, i soggetti principali (Salvatore Buzzi e Luca
Odevaine) e la struttura imprenditoriale da questi ultimi organizzata e
gestita. E’ emerso inoltro quanto decisivo alla buona riuscita degli affari
sia stato il ruolo dell’insider al servizio dell’organizzazione criminale, ed
operante nell’ambito di un organismo pubblico incardinato nelle
strutture del ministero dell’Interno competenti in materia di protezione
dei richiedenti asilo. Difatti, l’insider, in spregio ai suoi doveri di
correttezza, onestà e imparzialità, nel perimetro della concreta sfera di
intervento di influenza propria delle sue pubbliche funzioni, ha
contribuito ad orientare le determinazioni dei livelli nazionali e locali di
governo in senso favorevole al privato che ha evitato, tra l’altro, i vincoli
e l’alea a cui sarebbe stato sottoposto in caso di ricorso a gare pubbliche
per l’aggiudicazione di quei servizi.
        Non sempre l’applicazione delle misure sanzionatorie e di
contrasto alla mafia attraverso il sequestro e la confisca dei beni mobili
ed immobili consente di sanare il disvalore che ha subito la comunità e di
restituire le ricchezze sottratte. Al danno si aggiunge l’ingiuria della
debacle lì dove il meccanismo di reimpiego delle risorse e di riutilizzo
degli immobili confiscati non riesce a dare risposte coerenti con le
aspettative della comunità che ne osserva l’evoluzione (8)

3. L’anticorruzione in Italia nell’anno dell’Expo 2015. La sfida della
sostenibilità attraverso la cultura della legalità, dell’etica pubblica e
del diritto alla felicità. Il pensiero universalmente umano
dell’ecologia integrale nella Enciclica "Laudato sì".
       L’approccio sistemico allo studio della corruzione è essenziale per
consentirne l’efficace contrasto e non può andare disgiunto, dunque, dal
contesto socio-politico nel quale si sviluppa. Nell’ultimo lustro le

          (8) T. C. SICILIANO, Introduzione, in La confisca dei beni immobili alla criminalità
organizzata di tipo mafioso. Il ruolo dell’Agenzia Nazionale dei Beni Sequestrati e Confiscati ed i
rapporti con gli Enti territoriali, a cura di P. IMBALZANO, Iiriti Editore, 2014, p. 4 .


LLI, Vol. 1, No. 2, 2015, ISSN: 2421-2695                                                      40
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classifiche internazionali sulla legalità hanno attestato la presenza
dell’Italia in fondo alle classifiche per il fenomeno corruttivo9. Sulla
spinta degli impegni istituzionali, internazionali e comunitari, il periodo
legislativo in corso è stato contraddistinto per il nostro Paese da
interventi normativi significativi che possono riassumersi essenzialmente:
nella istituzione della nuova Autorità Nazionale Anticorruzione (decreto
legge 90/2014); nella riorganizzazione del sistema di poteri di vigilanza
assegnati nell’ambito degli appalti pubblici; nella predisposizione di
misure straordinarie per la gestione dei contratti pubblici per la
prevenzione della corruzione nell’evento EXPO 2015; nelle misure
straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio delle imprese con il
circuito collaborativo avviato con il Ministero dell’Interno e le prefetture;
nelle nuove funzioni assegnate all’ANAC in materia di prevenzione e di
trasparenza; nelle nuove norme in materia di trasparenza; nella nuova
disciplina di repressione delle fattispecie corruttive che ha introdotto, tra
l’altro, un inasprimento delle pene nei minimi e massimi edittali (10);
nella legge delega per la riforma degli appalti pubblici (11).

         (9) A. VANNUCCI, Atlante della corruzione, EGA, 2012.
         (10) L. 27 maggio 2015, n. 69 Disposizioni in materia di delitti contro la
pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio.
(15G00083) (GU n.124 del 30-5-2015 ) - Entrata in vigore del provvedimento:
14/06/2015 e significativamente: Art. 32-ter. (Incapacità di contrattare con la
pubblica amministrazione); Art. 32-quinquies; Art. 35. (Sospensione dall'esercizio
di     una     professione o di un'arte); modifica agli articoli del codice penale 314.
(Peculato), 318. (Corruzione per l'esercizio della funzione), 319. (Corruzione per un
atto contrario ai doveri d'ufficio), 319-ter. (Corruzione in atti giudiziari), 319 -quater.
(Induzione indebita a dare o                promettere utilità), art. 323-bis. (Circostanze
attenuanti). .
         (11) Lo scorso 18 giugno 2015, il Senato ha approvato il disegno di legge n.
1678 recante delega al Governo per l'attuazione della direttiva 2014/23/UE del 26
febbraio 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio sull'aggiudicazione dei contratti
di concessione, della direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014 del Parlamento
europeo e del Consiglio sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE e
della direttiva 2014/25/UE del 26 febbraio 2014 del Parlamento europeo e del
Consiglio sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua,
dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE.
L'Assemblea del Senato ha approvato il testo che era stato proposto dall'VIII
Commissione (Lavori Pubblici e Comunicazione) che è passato all'esame della Camera
dei Deputati. Il disegno di legge approvato è composto da un solo articolo e reca una
delega al Governo, che dovrà essere attuata entro il 18 febbraio 2016, per il
recepimento di tre direttive che riordinano la normativa europea. E' prevista la
redazione di un nuovo codice degli appalti pubblici e delle concessioni e la
conseguente abrogazione delle attuali disposizioni.


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         C. T. SICILIANO, Come promuovere la cultura dell'etica e della legalità


        Lo scorso luglio, in sede di presentazione della relazione annuale
2014, l’ANAC (12) ha tracciato il resoconto sulle azioni poste in campo,
individuando i limiti della normativa nazionale anticorruzione,
prospettando qualche ipotesi di correzione. Il documento si sofferma
altresì sulla necessità che le misure di prevenzione della corruzione
assunte nel Piano Triennale per l’Anticorruzione (nelle PA in senso
stretto)o come misure di prevenzione aventi la stessa finalità del PTPC,
ma adottate ad integrazione delle misure di cui al dlgs. n. 231/2001 (13),
debbano essere adottate con un maggior grado di coinvolgimento di
soggetti esterni e degli attori interni responsabili e siano al contempo
dotate di una maggior effettività e concretezza sul piano delle misure
organizzative di prevenzione alla corruzione, della vigilanza e controllo
interno.
        Considerando la corruzione come un fatto (degenerativo) della
vita umana ed avendo contezza della portata sistemica del fenomeno
corruttivo, può dirsi che l’efficacia delle politiche (e delle azioni) di
contrasto alla corruzione risulta determinata non tanto dal porre un
obiettivo antagonista in sé rispetto alla casistica rilevata, quanto piuttosto
dalla capacità di governare il sistema di azioni e reazioni. E’ di primaria
importanza focalizzarsi sulla promozione ed il sostegno di azioni di
prevenzione e repressione che ne contrastino l’insorgere ed il proliferare
attraverso l’ausilio di strumenti di azione efficaci. D’altronde appartiene
al patrimonio conoscitivo comune considerare la “malattia” come una
reazione normale ad un ambiente patologico o ad uno stile di vita errato.
Secondo un approccio olistico più contemporaneo per debellare una
malattia occorre avere cura della dimensione sociale e psicologica
dell’uomo ovvero avere attenzione anche alla sua naturale intelligenza e
consapevolezza di volerla superare incidendo de terministicamente sul
percorso di guarigione. Il successo (di una azione) non è un evento che a
volte capita: si tratta invece di un risultato cofattoriale prevedibile,
generato da un modo di pensare e di agire consapevole. Traslando i
concetti da una realtà fisico-fenomenica alla realtà cognitiva, si può
sostenere che promuovere una cultura della responsabilità consapevole

        (12) Relazione annuale ANAC,Roma, Camera dei deputati 2 luglio 2015
        (13) D.lgs. 8 giugno 2001, n. 231 Disciplina della responsabilità
amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive
di personalità giuridica, a norma dell'articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300.
(GU n.140 del 19-6-2001 )


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riduce il rischio dell’imponderabile (e dell’insuccesso).
         Come per tutte le “patologie” “sistemiche” che si cronicizzano e
si diffondono con modalità “pandemiche” la terapia non può essere
episodica, né isolata ai casi da punire ed isolare. Avendo chiare le ragioni
che hanno segnato l’insuccesso dei sistemi di contrasto precedenti,
occorre approfondire le cause che ne generano la persistente diffusione
ed i meccanismi di riproduzione e salvezza. Se è pur vero che di
corruzione si parla tanto in quanto si è operato molto (nel segno del
contrasto), attraverso le forze di polizia e la magistratura, sulle azioni di
repressione che hanno scoperchiato un sistema in degrado, in linea
generale però si può asserire che il sistema delle prevenzioni ha
funzionato poco.
          L’approccio multidisciplinare e multitasking allo studio del
fenomeno della corruzione ed alla elaborazione delle strategie di
contrasto è essenziale e non può prescindere dalla contestualizzazione
storico – culturale che aggiunge elementi di riflessione e circostanzia
l’ambito nel quale le politiche pubbliche agiscono per soddisfare bisogni
ed aspettative in ragione delle quali si misura il loro grado di efficacia.
         L’analisi di contesto non può dunque prescindere dall’esame del
set di interessi appetibili e dal livello di cultura e consapevolezza che lo
caratterizzano nei soggetti agenti e nella comunità sulla quale ne ricadono
gli effetti.
         Il firmamento del contesto storico culturale contemporaneo è
governato da almeno due stelle comete: innovazione e sostenibilità, che
sono la chiave di volta ed al contempo il metodo per assicurare il futuro
del pianeta terra ed il benessere dei popoli che lo abitano. Il livello di
benessere è strettamente correlato all’impiego razionale e produttivo
delle risorse naturali ed economiche scarse sulle quali il dilagare della
corruzione incide significativamente, alterando le regole del gioco e della
concorrenza nei mercati, depredando i territori e le comunità, generando
sprechi e disservizi, aumentando il livello di ingiustizia sociale,
sfilacciando le regole della democrazia a detrimento della libertà e dei
livelli di sicurezza sociale percepita ed effettiva. L’evidenza scandalistica,
nella cronaca giudiziaria, del deficit di reputazione dei governi intaccati
dalla corruzione determina una conseguente perdita di competitività a
livello internazionale dei mercati e di fiducia dei cittadini nelle istituzioni.
         Accade però che, contemporaneamente, mentre il patto sociale



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perde tenuta e tremano i governi territoriali per il rischio di default o di
scioglimento per mafia, a livello internazionale i popoli della terra sono
chiamati a celebrare l’Anno della Luce e l’Expo 2015 come le nuove sfide
per la loro stessa sopravvivenza
        L'Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha proclamato il 2015
Anno Internazionale della luce e delle tecnologie basate sulla luce. Lo
scopo è sensibilizzare sull'essenzialità della luce come fonte di energia e
sull’importanza delle tecnologie ottiche, nello sviluppo dell'istruzione,
nelle telecomunicazioni, nella salute e nell'agricoltura e di conseguenza
promuovere la ricerca in materia di nuove tecnologie (14). La luce gioca
un ruolo vitale nella nostra vita quotidiana ed è una disciplina trasversale
imperativa della scienza nel 21° secolo; ha rivoluzionato la medicina, ha
aperto vie alla comunicazione internazionale tramite Internet, e continua
ad avere un ruolo centrale nel collegare aspetti culturali, economici e
politici della società globale. La luce, dunque, è simbolo di vita, di civiltà,
per alcuni di spiritualità ed al contempo una risorsa concreta,
fondamentale per lo sviluppo sociale ed economico. L’International Year of
Light 2015 è nato per iniziativa di un esteso consorzio di istituzioni
scientifiche insieme con l'UNESCO e l’obiettivo di riunire molti
stakeholders di diverso tipo, comprese associazioni scientifiche,
organizzazioni per l'istruzione, organizzazioni no-profit e partner del
settore privato, coinvolgendo numerose piattaforme tecnologiche.
        La crescente consapevolezza sull’importanza delle scienze della
luce e delle sue applicazioni per promuovere lo sviluppo sostenibile
interseca quello scelto dall'Expo 2015 (Esposizione Universale Milano
2015, Italia), l'esposizione mondiale in svolgimento a Milano dal il 1º

          (14) Anno internazionale della Luce e delle tecnologie basate sulla Luce (IYL
2015). Il 20 dicembre 2013 l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha proclamato il
2015 Anno internazionale della Luce e delle tecnologie basate sulla Luce. IYL2015 è
un’iniziativa globale che mira ad accrescere la conoscenza e la consapevolezza di
ciascuno di noi sul modo in cui le tecnologie basate sulla luce promuovano lo sviluppo
sostenibile e forniscano soluzioni alle fide globali ad esempio nei campi dell’energia,
dell’istruzione, delle comunicazioni, della salute e dell’agricoltura. Tra gli obiettivi che
le Nazioni Unite si propongono di raggiungere con l’iniziativa dell’International Year
of Light 2015:• Promuovere le tecnologie della luce per un miglioramento della qualità
della vita sia nei paesi sviluppati, che in quelli in via di sviluppo • Ridurre
l’inquinamento luminoso e lo spreco di energia • Promuovere la partecipazione delle
donne nella scienza con ruoli di responsabilità • Promuovere l’istruzione tra i giovani •
Promuovere lo sviluppo sostenibile. I temi ufficiali dell’IYL2015 sono: 1. La Scienza
della Luce 2. La Tecnologia della Luce 3. La Luce in Natura 4. La Luce e la Cultura


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maggio al 31 ottobre 2015. Expo 2015, supervisionata dall'Ufficio
internazionale delle esposizioni ed organizzata da Expo 2015 S.p.A., ha
selezionato il tema “Nutrire il pianeta, energia per la vita”, includendo
tutto ciò che riguarda l'alimentazione, dall'educazione alimentare alla
grave mancanza di cibo che affligge molte zone del mondo, alle
tematiche legate agli OGM.
         L’attenzione di tutto il mondo è rivolta da mesi, pertanto, verso
l’Italia che ospita questo importante evento globale e propone una
riflessione sulle grandi tematiche della nutrizione del pianeta e dunque
sulla organizzazione efficiente delle risorse, sulla loro equa distribuzione
e sulla sostenibilità economica del nuovo sistema di governance che ne
scaturirà inevitabilmente.
         Il 2015 è anche l’anno della sfida per l’innovazione sociale e la
sostenibilità territoriale dei nuovi modelli di aggregazione territoriale di
area vasta e di città metropolitana (15). E’ recente il via libera della
Commissione Europea al Programma Operativo Nazionale Città
Metropolitane 2014 – 2020 (PON METRO) che pone alle
amministrazioni pubbliche ed a tutti gli stakeholders il nodo fondamentale
di selezionare azioni di valenza strategica, scegliendo come allocare, tra
ipotesi alternative, risorse scarse.
         La parola d’ordine che accompagna la sfida delle organizzazioni
socio-governative nel nuovo millennio è dunque la “sostenibilità” che è
la parabola del loro futuro, il fulcro su cui ruota contemporaneamente
un'idea, uno stile di vita, un modo di produrre: per sostenibilità si intende
appunto un «equilibrio fra il soddisfacimento delle esigenze presenti
senza compromettere la possibilità delle future generazioni di sopperire
alle proprie» (16).
         Orbene un sistema organizzato complesso è sostenibile in quanto
si rinnovi nel patto etico che lo ha generato, in quanto, cioè manifesti la
capacità di darsi delle regole giuste e condivise, di intercettare i bisogni,

           (15) La città metropolitana è uno degli enti locali territoriali previsti dall’art.
114 della Costituzione italiana. La legge del 7 aprile 2014 n. 56, recante Disposizioni
sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni., ne disciplina l'istituzione
come ente di area vasta. La legge ha previsto nelle regioni a statuto ordinario
l’istituzione di 10 città metropolitane, identificando la loro delimitazione territoriale
con quella della relativa provincia contestualmente soppressa (Roma, Torino, Milano,
Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria).
           (16) Commissione Ambiente e Sviluppo delle Nazioni Unite, Rapporto
Brundtland, 1987


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di graduare quelli essenziali (in base ad un sistema di valori selettivo ma
al contempo solidale ed inclusivo), di soddisfarli contenendo,
assorbendo, superando i conflitti, ottimizzando i processi di erogazione
degli output (beni e servizi) ed innovando assecondando la spinta
evolutiva, garantendo condizioni di pari opportunità nell’accesso al
sistema medesimo e per il sostentamento. A modesto avviso di chi scrive
non può esserci evoluzione sostenibile senza il rispetto rigoroso di una
regola che disciplini lo sviluppo, senza una disciplina che punti ad una
verticalizzazione etica degli individui e delle società, al salto di qualità
(olistico). Il contesto tanto crudele quanto disarmante non può essere
dissuasivo rispetto a questi temi ed all’impegno costante che ciascuno ha
il dovere etico di mantenere. Non si può cedere alla tentazione di
pensare che vivere “onestamente” sia inutile (17).
        Il concetto di sostenibilità è rilevante anche nel contesto della
globalizzazione in atto di un mondo in totale trasformazione nel quale è
progressivamente diffusa la consapevolezza di dovere gestire
diligentemente le risorse naturali ed impiegare efficacemente le risorse
umane, per la salvaguardia delle generazione future, attraverso un
maggiore controllo dell'eco sistema. Questa nuova “cultura” della
sostenibilità sociale ed ambientale si accompagna a quella di una etica di
sostenibilità del business aziendale, ovvero del Valore Condiviso, del
Corporate Social Responsability e della Sostenibilità d'Impresa che si
contestualizza nel livello strategico del bottom line del business. Il tema
della sostenibilità promuove quindi la creazione di un circolo etico
virtuoso che elimina gli sprechi, razionalizza le risorse, riduce i trade-offs e
valorizza il ritorno dell'investimento per generare nuovo valore
economico e sociale.
        Sul piano giuridico, la sostenibilità è strettamente correlata alla
capacità del sistema di organizzarsi secondo regole certe, trasparenti ed
equanimi, di generare empatia e partecipazione con tutti gli stakeholders
ed alla capacità di questi ultimi di assicurare il bene della vita attraverso il
rispetto delle regole. La sostenibilità si appalesa come quella forza vitale,
quell’humus culturale che genera la percezione della legalità come valore
sostanziale e precondizione di sviluppo e benessere.

       (17) «la disperazione più grave che possa impadronirsi di una società civile è il
dubbio che vivere onestamente sia inutile» (C. ALVARO, Ultimo Dario, Bompiani, 1961,
p. 8).


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         Se la legalità, come rispetto dell'ordine esistente, è un valore,
l’equazione tra legalità e giustizia, o addirittura, tra legalità ed etica non è
altrettanto scontata in quanto si affida all’applicazione del diritto vigente
il senso profondo di giustizia ed etica che ciascuno di noi porta in sé
come proiezione di un ideale interiore di dignità umana che non sempre
trova pragmatica corrispondenza (nel dilemma tra giusnaturalismo e
giuspositivismo). Il rispetto della legge vigente costituisce, però, un
valore (di sicurezza) sociale che deve essere affermato, coltivato e diffuso
come esigenza morale. La non coincidenza tra la giustizia legale (dike) e il
senso della giustizia (dikaiosyne) che ogni persona reca in sé come sintesi
etico-culturale del dover essere ideale, non toglie validità e vigore alla
singola norma né esime dall'obbligo giuridico e morale di rispettarla (se
non in situazioni limite di radicale, intollerabile e insanabile contrasto tra
il sistema vigente e la coscienza) (18).
         Nelle democrazie (post)moderne, il punto di equilibrio tra etica e
legalità (formale e sostanziale) si complica di un terzo fattore di spinta
che è la felicità (19) ovverosia quella dimensione intima a cui ogni uomo si
protende lungo tutto l’arco della sua vita. Nel vivere sociale l’istinto
edonistico alla felicità del singolo trova contemperamento nella esigenza
di garantire una dimensione di benessere (di felicità) comune che è quello
di cui un sistema giuridico costituzionale può farsi carico (sopportandone
il relativo costo fiscale), misurandone gli esiti nel livello di benessere
sociale complessivo percepito ed identificandolo come costante nel
valore utopico condiviso della comunità (20). Affinché il concetto di
“felicità” acquisisca una dignità giuridica attraverso una tutela crescente
e pesante, occorre che esso si emancipi dalla accezione utilitaristica dell’
homo homini lupus, per accreditarsi sul piano sociale. In questo percorso
di tutele crescenti, appunto, la felicità si approssima al concetto di etica
pubblica e di sostenibilità del sistema socio-giuridico che sottende alla
vita stessa della comunità del quale il singolo fa parte.




          (18) F. S. BORRELLI, Legalità tra etica, diritto e politica, www.ristretti.it
          (19) Nella Dichiarazione d’indipendenza americana del 4 luglio1776, i
costituenti avevano stabilito che «a tutti gli uomini è riconosciuto il diritto alla vita, alla
libertà, e al perseguimento della felicità».
          (20) U. ECO, Il diritto alla felicità, in Le Bustine di Minerva, l’Espresso, febbraio
2014.


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        Nella Enciclica “Laudato sì” di Papa Francesco 21, lo stimolo ad
una ecologia “integrale” - che nelle sue diverse dimensioni, integri il
posto specifico che l’essere umano occupa in questo mondo e le sue
relazioni con la realtà che lo circonda - supera l’approccio cattolico
cristiano e si propone come pensiero universalmente umano con
valenza laica.
        Dall’analisi critica dei dissesti ecologici planetari, della
dissipazione delle risorse, degli squilibri eco-sistemici e - sul piano etico-
sociale - delle ingiustizie, degli sperperi, della corruzione e della
speculazione in campo ecologico, dei «crimini contro la natura», delle
omissioni e delle complicità della politica, emerge l’allarme sociale del
«deterioramento etico e culturale, che accompagna quello ecologico».
Nella seconda parte del documento si polarizza l’attenzione sulla
imprescindibilità di una «conversione ecologica», di una «ecologia
integrale», di una «spiritualità ecologica» che ispirino programmi e
comportamenti: «Non possiamo pensare che i programmi politici o la
forza della legge basteranno ad evitare i comportamenti che colpiscono
l’ambiente, perché quando è la cultura che si corrompe e non si
riconosce più alcuna verità oggettiva o principi universalmente validi, le
leggi verranno intese solo come imposizioni arbitrarie e come ostacoli da
evitare».
        La cultura della prevenzione nel contrasto alla corruzione e quella
dell’etica della responsabilità dovrebbe passare dall’esame più
approfondito di questi temi.



          (21) Laudato si' è la seconda enciclica di papa Francesco, datata il 24 maggio
2015 in occasione della solennità religiosa cristiana della Pentecoste, è stata resa
pubblico il 18 giugno successivo. L'argomento principale trattato è il rispetto
dell'ambiente, a sostegno del quale la scelta del titolo che evoca il Cantico delle
creature di San Francesco di Assisi. Dopo la disamina sulla situazione attuale e sulle
cause della crisi ecologica e ambientale, papa Francesco affronta la parte propositiva
della sua enciclica, alla luce di un'"ecologia integrale", di un'ecologia cioè che parta dal
convincimento che l'uomo è parte integrante della natura e dell'ambiente in cui vive:
«Quando parliamo di "ambiente" facciamo riferimento anche a una particolare
relazione: quella tra la natura e la società che la abita. Questo ci impedisce di
considerare la natura come qualcosa di separato da noi o come una mera cornice della
nostra vita. Siamo inclusi in essa, siamo parte di essa e ne siamo compenetrati».[13]
Per questo motivo, una ecologia che sia veramente "integrale" deve comprendere
«...chiaramente le dimensioni umane e sociali»[14] considerate non separatamente, ma
nelle loro interazioni[15]: in tal senso si può parlare di una «ecologia sociale»[16].


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4. Comunicazione e marketing dell’anticorruzione
        L’efficacia delle politiche di contrasto alla corruzione è anche
determinata dalla capacità di sistema di comunicare quale siano gli effetti
negativi della corruzione, quali ne siano i costi diretti ed indiretti sulla
comunità e sul singolo al fine di stimolarne la collaborazione. Una
corretta comunicazione ed un “sano” marketing delle politiche
anticorruzione che faccia leva sul disvalore dei fatti corruttivi e rafforzi la
consapevolezza del peso economico che essi determinano sulle
componenti sane della società che ne sopportano costi e danni diretti ed
indiretti non può non generare una serie di effetti positivi. Sul piano della
prevenzione l’effetto dissuasivo è la conseguenza diretta di una maggior
trasparenza e partecipazione che aumenta il livello di consapevolezza e di
intransigenza attraverso la cultura dell’etica e della legalità nell’agire
quotidiano. Sul piano della repressione dei fenomeni corruttivi, la
comunicazione efficace sugli effetti negativi della corruzione nel sistema
economico e sulla qualità del vivere sociale aumenta il livello di
attenzione rispetto a fenomeni e prassi e supporta il denunziante
(cittadino, operatore, imprenditore). Senza una corretta ed efficace
comunicazione della importanza dell’anticorruzione, la spinta emotiva ed
etica che sostiene il wistleblowing diventa latente perdendo forza.

5. L’enhancement etico come fattore di benessere e di longevità.
         L’aspetto etico della felicità è astrattamente connesso a quello
della sopravvivenza dell’uomo che vive, opera e sviluppa la propria
personalità in sistemi sociali organizzativi complessi. Cosa identifica un
soggetto in natura e lo diversifica da un altro? La risposta è articolata nel
risultato ma quasi “banale” nell’evidenza fenomenica: il proprio codice
(gen)etico.
         E’ da questa elementare considerazione che vorrei partire per
comprendere come il degrado di alcuni sistemi di vita non dipenda dalla
seniliscenza degli stessi ma dalla loro deriva rispetto al proprio codice
(gen)etico originario.
         Come le cellule nel corpo umano, anche per gli uomini che si
aggregano in forme e sistemi più o meno complessi, la componente
finalistica di tale impulso, del perseguimento di un fine per la
salvaguardia un bene comune è fondamentale. La predeterminazione
verso il fine ultimo delle attività che si sviluppano nelle realtà



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fenomeniche e che risaltano all’osservazione socio-giuridica ha in sé i
valori di fondo della sopravvivenza e della tutela del bene della vita e del
benessere attraverso l’appartenenza a quel dato sistema socio-giuridico. Il
sistema fallisce quando non è più in grado di garantire tali valori primari
che l’uomo percepisce come risultati tangibili nella propria realtà
fenomenica che misura attraverso lo scandire del tempo di vita.
        Viene da domandarsi il perché una impronta finalistica così
elevata, attorno alla quale dovrebbe esserci e mantenersi condivisione,
non sia da sola sufficiente ad assicurare l’efficacia dei percorsi ed i sistemi
organizzati, ad un certo punto della loro vita, derivano in modo
significativo rispetto ai fini preposti, degenerando.
        L’osservazione ci consegna frequenti insuccessi dei sistemi di
programmazione di lungo periodo, specie nelle gestioni pubbliche. Lo
studio della cause di insuccesso esula da questo breve studio. Si può
convenire sulla circostanza che i sistemi di programmazione, in genere,
si applicano alla realtà da organizzare senza una adeguata ponderazione
delle variabili di contesto e dei fattori di etero- determinazione che
diventano fattori esterni di rischio. Più le organizzazioni sono complesse,
capillari e multilevel, altresì caratterizzate da un policentrismo decisionale e
dunque “complicate” nella rete delle decisioni e nei livelli e negli “spazi”
nei quali si distribuiscono, maggiore è il rischio di insuccesso della
programmazione delle attività per obiettivi che non è accompagnata da
una visone adeguata o viceversa Il primo fattore di rischio è dato dalla
circostanza (ineludibile) che le organizzazioni                di lavoro sono
innanzitutto “umane” e pertanto incontrano, attraversano, si
interfacciano con “fatti della vita umana”. I sistemi di organizzazione
orientati alla programmazione per obiettivi sono destinati ad un
insuccesso di breve e lungo periodo nella misura in cui non considerano
adeguatamente tale circostanza ovverosia nella misura in cui ponderano
tale circostanza alla stregua di qualsiasi altro fattore e non come centrale
fattore di rischio in quanto massimamente sfuggevole (rispetto agli
elementi non umani) alla prevedibilità, sottovalutandone la priorità dei
contenuti e del metodo per perseguirli. Non è banale ricordare che
anche lì dove i processi sono meccanizzati industrializzati, digitalizzati,
essi dipendono comunque dalla capacità e forza predeterminativa e
decisionale umana: il successo dei progetti è determinato dagli uomini
che li realizzano, dal loro intelletto, dal loro pensiero positivo e dalla loro



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buona coscienza. Ferma la necessità di “spersonalizzare” le attività per
funzioni (specie se pubbliche) al fine di garantire imparzialità e
trasparenza alle medesime e misurarne i risultati (per una analisi costi
benefici, correlata al costo delle risorse destinate ed impiegate ed ai valori
che si intendono perseguire), i fattori che maggiormente caratterizzano
le variabili della gestione sono i proprio profili soggettivi correlati alla
componente endogena delle risorse umane impiegate (attitudini,
competenze, etc…) ed a quella esogena degli altri sistemi esterni con i
quali, per “caso” o per necessità, si entra in relazione e ci si impatta.
         Una organizzazione che si sia costituita per conseguire risultati
coerenti con le proprie finalità senza essersi data un codice etico
originario e senza misurare e ragguagliare costantemente lo sviluppo e la
tenuta delle proprie azioni ed attività nel tempo rispetto al proprio
sistema valoriale fondamentale, è una organizzazione che, nella migliore
delle ipotesi, sarà destinata al fallimento, all’insuccesso o che, senza una
propria integrità, devierà inevitabilmente rispetto alla mission originaria. Il
successo dei programmi, dei progetti e delle azioni è correlato alla
capacità di autodeterminarsi rispetto agli obiettivi posti, salvaguardando
la propria integrità (strutturale, organizzativa, funzionale e relazionale)
secondo il proprio codice (gen)etico ed il sistema normativo di
riferimento (integrità, eticità e legalità). Quando un soggetto agisce
mettendosi in relazione incontra delle incognite che sono inevitabilmente
determinate dall’altro (variabile di contesto). Orbene la determinazione
dei programmi e degli obiettivi (negli enti, nelle imprese, nei soggetti
pubblici e privati) non può essere tarata solo ed esclusivamente su fattori
economico – finanziari. Nell’approccio sociale ed antropologica occorre
che il codice /patto etico di fondo di ciascun soggetto sia salvaguardato
costantemente, attraverso la tutela dei valori fondamentali, nella
corrispondenza dinamica tra vision, mission ed obiettivi. L’attenzione
verso i valori fondamentali che identificano sul piano culturale un
sistema organizzativo vanno perorati e promossi, nel corso della sua
stessa vita, attraverso azioni concrete e mirate sui soggetti agenti e sugli
appartenenti, per mantenere saldo il patto etico-sociale, promuovere una
cultura della responsabilità, impedirne fallimenti e tentativi di
contaminazione messi in pratica da organizzazioni più forti non politically
correct. E’ di lapalissiale evidenza che i valori fondamentali positivi si
identifichino con quelli di legalità ed etica e con ciascuna delle loro



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declinazione e pratico sviluppo. E’ di altrettanta evidenza che, in tali
processi, il fattore umano sia imprescindibile in quanto rappresenta i
soggetti determinanti e/o agenti dell’organizzazione medesima ovvero
quelli sui quale ne ricadono gli effetti, in quanto portatori dell’interesse
fondamentale che è il bene della vita. La funzionalizzazione (rectius:
umanizzazione) della          programmazione per obiettivi, dei sistemi
organizzativi complessi attraverso i quali le comunità ed i mercati
(pubblico e privato) si sono organizzati pone al centro del processo e
delle attività sociali, di erogazione dei servizi e di produzione dei beni, il
sistema uomo come elemento valoriale caratterizzante. La dinamica della
Ri-funzionalizzazione delle attività ai principi e valori etici fondamentali
dovrebbe costituire, per coerenza, unitamente a quella di progresso ed
innovazione, la principale spinta darwinistica. Attraverso questa costante
del training organizzativo si potrebbe sviluppare il quomodo che allena
l’organizzazione e le proprie componenti, in ogni sua fase e dimensione,
attraverso il senso di appartenenza, a mantenere la dignità della propria
etica. Riconoscere l’importanza di investire sul capitale umano attraverso
la promozione della cultura dell’Etica e della legalità è un momento
fondamentale nella consapevolezza delle politiche di prevenzione della
corruzione. E’ altresì evidente che i radicamenti e cambiamenti culturali
sono le operazioni più complesse e lunghe nel tempo che richiedono
pazienza e perseveranza rispetto alle quali le attività di sensibilizzazione o
di formazione attenta non sono superflue.

6. L’importanza nevralgica della prevenzione. Sapere investire
sul(la formazione del) capitale umano.
        Il recupero della legalità è fondamentalmente un problema etico:
non si tratta solo di un problema morale individuale, ma soprattutto di
un fatto sociale laico che riguarda i contesti in cui le persone vivono
insieme. In questi spazi della vita quotidiana non si registrano soltanto
dinamiche criminali ed eventi delittuosi aberranti ma forme diffuse di
degrado urbano, abusivismo, indisciplina e disprezzo delle regole
comportamentali del vivere civile che rendono il tasso di legalità sempre
più basso ed alterano la percezione del disvalore della corruzione.
        «E’ diffusa la percezione che il momento storico che stiamo
vivendo sia attraversato da un pesante degrado economico, culturale e
civile. Si tratta di una crisi che coinvolge temi radicati nella percezione



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dei sentimenti di etica e di legalità che accompagnano nelle riflessioni del
vivere quotidiano i singoli cittadini, gli esponenti del mondo politico, i
rappresentanti delle pubbliche amministrazioni e gli operatori delle
diverse classi professionali nella lettura di quelle scelte di governo ed
amministrazione del Paese, delle Comunità e dei territori che si
ripercuotono, inevitabilmente sulla qualità della nostra vita ed altresì
predeterminano o condizionano la qualità del nostro futuro. In questo
contesto, negli ultimi anni, il dibattito sulle pubbliche amministrazioni si
è concentrato sulle esigenze di riforma delle organizzazioni affinchè
l’esercizio delle funzioni (pubbliche) sia salvaguardato da fenomeni di
corruzione, malcostume e mala amministrazione. L’etica, la questione
morale e la legalità sono oggi più che mai rimessi in discussione da un
sistema di corruzione subdola che corrode la nostra democrazia
incrinando il nostro patto sociale» (22).
        Che la corruzione sia sistemica significa pure che essa è correlata
all'indole dell’uomo ed allo scadimento valoriale della sua identità
rispetto al contesto, sicché non può esservi una cura efficace senza un
sistema di prevenzione che ne promuova le autodifese attraverso il
rafforzamento del sistema valoriale e del senso di appartenenza. L’aver
registrato negli ultimi dieci anni più di un centinaio di interventi di
aggiustamento, revisione e modifica sulla codificazione in materia di
contratti pubblici ed appalti, sebbene su impulso delle direttive del 2004
e del 2014, vuol dire che è fallito il metodo e lo strumento ovvero che il
metodo e lo strumento non sono idonei allo scopo. Se l’obiettivo è
quello di rincorrere una qualità etica del sistema di realizzazione delle
opere pubbliche e dei lavori pubblici e dell’affidamento delle gare per
pubblici servizi e forniture è evidente che esso non potrà mai essere
soddisfatto da una superfetazione normativa e regolamentare, settoriale
e specialistica, che, a causa dell’incertezza nell’applicazione sostanziale e
pretorile, innesca meccanismi di elusione normativa. Si è affidato ad un
sistema giuridico sofisticato e specialistico l’obiettivo di assicurare la
legalità, la libera concorrenza, le pari opportunità e la salvaguardia
dell’interesse pubblico messo a rischio dagli stessi agenti delle pubbliche


          (22) C. T. SICILIANO, Legalità, etica pubblica e integrità criteri e limiti della
discrezionalità amministrativa - il sistema dei controlli e monitoraggi, relazione al seminario
Lealtà, Etica ed Efficienza nell’azione della Pubblica Amministrazione, Park Hotel Uliveto
Principessa di Cittanova 29 gennaio 2011, disponibile su www.strill.it.


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amministrazioni. Più coerentemente, forse, in aderenza agli obiettivi
valoriali di fondo si sarebbero dovute promuovere azioni culturali di
buona amministrazione trasversali e focalizzate, nella gestione, sul
recupero dei valori fondamentali dell’etica pubblica, dell’integrità e della
fedeltà del pubblico dipendente. Se la normativa in materia di appalti ha
registrato un generale fallimento, in ragione degli effetti distorsivi sul
sistemo economico che la stessa ha prodotto, tale circostanza è
fondamentalmente dipesa dalla quasi inesistenza di azioni di
sensibilizzazione culturale e di formazione culturale che puntassero ad
educare i cittadini e le imprese ed e rieducare i funzionari infedeli ai
valori della legalità come principale fattore di sviluppo e sostenibilità
dello stato democratico. Il livello di corruzione di un Paese non dipende
soltanto dalla defaillance della normativa tecnica o dalla sua incapacità di
assicurare corrotti e corruttori alla giustizia ma anche dalla capacità di
uno Stato di contrastare la virulenza di un male atavico attraverso sistemi
culturali di prevenzione sistemica efficace.
        Che la corruzione si possa sconfiggere è una utopia in quanto ciò
presupporrebbe la (impossibile) lotta all’uomo (che in sè racchiude
l’atavica contrapposizione egoistica tra male e bene, tra negatività e
positività. E’, però, concreto e raggiungibile nel lungo periodo l’obiettivo
di un serio contrasto alla corruzione ed al malaffare e dunque
all’inefficienza delle pubbliche amministrazioni attraverso politiche di
prevenzione che promuovano la cultura e la divulgazione dell’Etica,
della Legalità e dell’Anticorruzione nei rapporti tra privati e pubbliche
amministrazioni, nonché in genere come costume e stile di vita,
finalizzato ad implementare un tessuto sociale sano e di benessere
complessivo.
        Tale forte Vision di integrità costituisce un imprescindibile
momento di condivisione ed obiettivo di tutela, specie nelle nuove forme
di aggregazione territoriale e di metropolizzazione, in quanto accoglie e
concilia l’esigenza dei cittadini e dei territori di rinsaldarsi nella fiducia
attorno ai livelli di governo con un (nuovo) patto etico condiviso23 e
quella degli operatori per i quali possa profilarsi un mercato aperto e
sostenibile, giusto e dinamico.
        Per questi obiettivi, si appalesano come indispensabili vie
d’azione, la diffusione, l’approfondimento e l’aggiornamento di una




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responsabile cultura della legalità e pari opportunità (24), e della
responsabilità sociale, tra Cittadini, Imprenditori, Aziende, Associazioni,
Portatori di interessi legittimi e diffusi, Rappresentanti ed operatori della
Pubblica Amministrazione, Sindacati ovverossia tra tutti gli operatori
che a vario titolo popolano il network globale, secondo le regole della
partecipazione e della sussidiarietà. Occorre prioritariamente rivolgersi
agli Enti, alle Pubbliche Amministrazioni ed agli stakeholders che, per
ruolo e funzione, debbono “fare” della legalità insieme alla trasparenza
ed alla buona amministrazione nella gestione delle risorse pubbliche, alla
partecipazione, al merito ed all’onestà (25), all’integrità ed all’etica, alla
solidarietà ed alla cooperazione in rete, i principi fondanti delle proprie
attività quotidiane, in quanto fattori di leva di uno sviluppo socio-
economico sano e sostenibile. La salvaguardia di tali valori fondamentali
richiede un approccio attento attraverso un sistema integrato
multidisciplinare di conoscenze e competenze, di costante
sensibilizzazione culturale, di formazione dedicata e di specializzazione
professionale che promuova, per funzioni, livelli di competenza ed aree,
la consapevolezza del vantaggio competitivo dell’applicazione di
strumenti di etica e legalità. L’ottimizzazione della compliance
organizzativa ed aziendale ed il raggiungimento di livelli di benessere
maggiori passano attraverso l’integrità organizzativa e la qualità dei
servizi e dei prodotti in sicurezza, in quanto ciò è funzionale a rifondere
fiducia verso le Istituzioni ed a restituire al mercato parte della
competitività e dell'efficienza sottratta dalla criminalità organizzata e dalla
corruzione. La frontiera della sostenibilità del mercato globalizzato si
raggiunge con la capacità di innovare implementando sistemi etici ed
assicurando la regolarità della competizione attraverso il rispetto delle
regole del gioco e delle policies. Sul piano della cd. legalità interna
occorre che gli enti si mettano in qualità, implementando strumenti di
presidio e contrasto ai rischi di illecito con l’ausilio di modelli
organizzativi e gestionali “sani” e perciò stesso “durevoli” . La
formazione rappresenta, alla luce degli obiettivi generali di un percorso
etico e di legalità aziendale o istituzionale di lungo periodo, lo strumento

          (24) C. T. SICILIANO, Divieto di discriminazione di genere e principi di bilanciamento e
ragionevolezza come criteri di buona amministrazione, in Diritto Antidiscriminatorio, a cura di M.
S. CIARLETTA, Edizioni Rubettino 2014.
          (25) C. T. SICILIANO, Il merito e l'onestà, tra mito ed ectoplasma! Ultima stazione, in
www.strill.it.


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imprescindibile per creare un contesto sfavorevole alla corruzione e
all’illegalità e supportare il cambiamento culturale, organizzativo e di
processo necessari.
         La cultura dell’Etica e della legalità è dunque il principale
fattore di crescita e di benessere dell’individuo e merita di essere
perseguita (sin dall’età scolare) con azioni costanti di sensibilizzare ed
educazione sui temi della subdola pervicacia e diffusione dei fenomeni di
malcostume e di illegalità che soffocano l’economia e gravano, dunque,
sulla qualità della vita quotidiana di ciascun cittadino, privandolo, nei
fatti, delle libertà fondamentali, erodendo risorse consistenti, sprecando
ricchezze, pregiudicando il futuro delle giovani generazioni nelle
comunità in cui esse vivono, crescono ed operano.
         È la (cultura della) prevenzione anche attraverso il potenziamento
dei sistemi di controllo interno, il grimaldello per uscire dall’empasse
crisi-cronicità-aumento della spesa pubblica in ogni settore della pubblica
amministrazione.
         La prevenzione attraverso la salvaguardia e la promozione attiva
dello “stato di salute” dell’individuo e della collettività presuppone la
promozione fondamentale di nuovi e (più sani) stili di vita attraverso la
sensibilizzazione culturale e la cittadinanza consapevole che ruota sui
pilastri fondanti dell’Etica, della Legalità e della Salute, quest’ultima
intesa come stato di benessere complessivo degli individui (26) e
precondizione di sicurezza sociale.




         (26) C. T. SICILIANO, Gli enti in rete contro la corruzione attaverso l'integrità e la
legalità di impresa: le nuove sfide del sistema pubblico-privato, www.strill.it;
www.istitutoitalianoanticorruzione.it;


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Bibliografia
ALVARO C., Ultimo Dario, Bompiani, 1961.
BORRELLI F. S., Legalità tra etica, diritto e politica, www.ristretti.it.
ECO U., Il diritto alla felicità, in Le Bustine di Minerva, l’Espresso, febbraio
2014.
IMBALZANO P., La confisca dei beni immobili alla criminalità organizzata di tipo
       mafioso. Il ruolo dell’Agenzia Nazionale dei Beni Sequestrati e Confiscati ed
       i rapporti con gli Enti territoriali, Iiriti Editore, 2014.
SICILIANO C. T., Divieto di discriminazione di genere e principi di bilanciamento e
       ragionevolezza come criteri di buona amministrazione, in Diritto
       Antidiscriminatorio, a cura di M. S. CIARLETTA, Edizioni Rubettino
       2014.
SICILIANO C. T., Legalità, etica pubblica e integrità criteri e limiti della
       discrezionalità amministrativa - il sistema dei controlli e monitoraggi,
       relazione al seminario Lealtà, Etica ed Efficienza nell’azione della
       Pubblica Amministrazione, Park Hotel Uliveto Principessa di
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       www.strill.it.
VANNUCCI A., Atlante della corruzione, EGA, 2012.
VANNUCCI A., La “governance” mafiosa della corruzione: dal sistema degli appalti
       agli scambi politici - www.unipa.it.




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