Employer representation: questions and perspectives
10.6092/issn.2421-2695/8789
Il saggio, nel ricostruire la composizione delle associazioni datoriali e della relativa rappresentanza in relazione ai settori merceologici, evidenzia le distorsioni del sistema italiano di relazioni industriali. Nella seconda parte, l’Autrice analizza le proposte, contrattuali e legali, volte a misurare la rappresentatività delle associazioni datoriali, soffermandosi sulle possibili soluzioni che impediscano l’applicazione ai lavoratori di uno stesso settore produttivo di condizioni giuridiche ed economiche molto diverse.
application/pdf
2421-2695
8789
2
it
Barbara Caponetti
Labour & Law Issues
production sector
La rappresentanza datoriale: questioni e prospettive
Text.Serial.Journal
https://labourlaw.unibo.it/
4
Saggi
2018-12-17
2018-12-16
2018-12-17
2019-11-05
36-59
LLI
Barbara Caponetti
2018/12/17
10.6092/issn.2421-2695/8789
36
Università di Roma Tor Vergata
2421-2695
2
production sector
it
59
Zoppoli, L. Le fonti (dopo il Jobs Act): autonomia ed eteronomia a confronto, in WP CSDLE “Massimo D’Antona”.IT − 284/2015.
La rappresentanza datoriale: questioni e prospettive
https://labourlaw.unibo.it/article/download/8789/8536
4
La rappresentanza datoriale: questioni e prospettive




                BARBARA CAPONETTI
             Università di Roma Tor Vergata




                   vol. 4, no. 2, 2018
                     ISSN: 2421-2695
                La rappresentanza datoriale:
                  questioni e prospettive



                                                  BARBARA CAPONETTI
                                               Università di Roma Tor Vergata
                                      Assegnista di ricerca in Diritto del Lavoro
                                                barbara.caponetti@uniroma2.it




                                  ABSTRACT

        The essay, in reconstructing the composition of employers' associations
and their representativeness in relation to the product sectors, highlights the
distortions of the Italian system of industrial relations. In the second part, the
author analyzes the contractual and legal proposals aimed at measuring the
representativeness of employer associations, focusing on possible solutions
that prevent employers from applying to workers in the same productive
sector very different legal and economic conditions.

Keywords: employers’ associations; competition among organizations;
representativeness; regulations of representativeness; production sector.
                   B. CAPONETTI, Rappresentanza datoriale: questioni e prospettive




      La rappresentanza datoriale: questioni e prospettive


SOMMARIO: 1. L’associazionismo datoriale e la sua recente frammentazione. – 2.
     Proliferazione ed estensione del campo di applicazione dei CCNL. – 3. La nozione
     di associazione datoriale comparativamente più rappresentativa. – 4. La misurazione
     della rappresentatività datoriale: i possibili indicatori. - 5. La problematica
     individuazione dell’ambito di misurazione.



1. L’associazionismo datoriale e la sua recente frammentazione

        Anche se meno diffusi rispetto a quelli delle associazioni sindacali dei
lavoratori1, gli studi sull’associazionismo datoriale 2 descrivono un fenomeno
molto frammentato che si è originato tra la seconda metà dell’Ottocento e la
prima metà del Novecento, come risposta al conflitto industriale, alla nascita e
alla diffusione delle associazioni dei lavoratori3.
        La frammentazione e il pluralismo che storicamente hanno
caratterizzato l’associazionismo dei datori di lavoro sembrano rispecchiare le
diverse caratteristiche e gli interessi della base associativa 4; si spiega anche così
la presenza, nel contesto italiano, del maggior numero di associazioni
imprenditoriali rispetto a quelle sindacali: 20 contro 65.
        La rappresentanza degli interessi datoriali si presenta prevalentemente
basata sull’afferenza settoriale degli aderenti (industria, artigianato, commercio,
agricoltura, banche e assicurazioni etc.), anche se non manca il riferimento


         1   In questo senso A. Lassandari, Sulla verifica di rappresentatività delle organizzazioni
sindacali datoriali, GDRLI, 2017, 1, 2.
          2 Cfr. L. Lanzalaco, Le associazioni imprenditoriali, in Le nuove relazioni industriali, a cura

di G.P. Cella-T. Treu, Il Mulino, 1998, 147 ss.; B. Caruso, La rappresentanza delle organizzazioni
di interessi tra disintermediazione e reintermediazione, WP CSDLE “Massimo D’Antona”.IT −
326/2017; V. Papa, Verso una rappresentanza misurata? Strumenti e metodi di misurazione della
rappresentatività datoriale, DLRI, 2017, 21 ss.
          3 «L’azione collettiva degli imprenditori è una semplice reazione a quella dei

lavoratori in quanto, in una prospettiva storica, prima nascono le organizzazioni dei
lavoratori e poi, solo in una seconda fase, nascono anche le organizzazioni degli imprenditori
con una funzione solamente difensiva». É questa la ricostruzione di P.Ch. Schmitter - D.
Brand, Organizing capitalists in the united states. the advantages and disadvantages of exceptionalism,
paper presentato all’American Political Science Meeting nel 1979.
          4 Sul punto si veda L. Bellardi, Relazioni industriali e contrattazione collettiva: criticità e

prospettive, LD, 2016, 4, 3 ss.
          5 Dato tratto da P. Feltrin - S. Zan, Imprese e rappresentanza. Ruolo e funzioni delle

associazioni imprenditoriali, Carocci, 2015, 70.



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                    B. CAPONETTI, Rappresentanza datoriale: questioni e prospettive




all’elemento dimensionale (medio, piccolo, micro)6 e alla natura giuridica
dell’impresa (cooperative)7. Tuttavia, i recenti cambiamenti del contesto
economico e produttivo, che hanno determinato una profonda trasformazione
dei mercati, hanno indotto le imprese ad aggregarsi secondo modelli diversi
rispetto al passato, superando la tradizionale organizzazione per settori 8.
        Dalla lettura degli statuti delle diverse associazioni è abbastanza
evidente lo sforzo di mantenere una platea “elettiva” riconoscibile ma, allo
stesso tempo, di non precludersi una possibile espansione settoriale o
dimensionale9. In questo senso sembra emblematica la previsione dell’art. 2
dello Statuto CNA del 27 ottobre 2017 in base al quale la Confederazione
nazionale dell’artigianato e della piccola e media impresa si propone «la
rappresentanza, la tutela e lo sviluppo delle micro, piccole e medie imprese,
operanti nei settori dell’artigianato, dell’industria, del commercio e turismo, ed
in generale del mondo dell’impresa e delle relative forme associate, degli
artigiani, del lavoro autonomo, dei professionisti nelle sue diverse espressioni,
delle imprenditrici e degli imprenditori e dei pensionati»10.
        Oltre all’ampliamento dei tradizionali “bacini di utenza” individuati
dall’appartenenza ad un determinato settore merceologico si evidenzia la
costituzione di nuove associazioni che, proponendosi come soggetti

          6 Emblematica in questo senso è l’esperienza di Casartigiani, Confederazione

autonoma dei sindacati artigiani, che si propone di rappresentare l’artigianato tradizionale,
familiare e della micro impresa.
          7 Rispettivamente si registrano 10 associazioni datoriali dell’industria, artigianato e

commercio: Confindustria, Confapi, Confartigianato, Cna, Casa artigiani, Claai,
Confcommercio, Confesercenti, Confetra, Confservizi; 2 associazioni del settore bancario:
Abi, Ania; 3 associazioni agricole: Confagricoltura, Coldiretti, Cia; 4 associazioni coope-
rativistiche: Legacoop, Confcooperative, Agci, Unci; 1 associazione di liberi professionisti:
Confprofessioni.
          8 Il criterio del settore economico sembra essere divenuto obsoleto in quanto legato

ad un sistema produttivo ormai superato. In questo senso si vedano le attente ricostruzioni
di: D. Gottardi, La contrattazione collettiva tra destrutturazione e ri-regolazione, LD, 2016, 4, 886; L.
Bellardi, Il sistema di rappresentanza imprenditoriale e la struttura della contrattazione collettiva, in Verso
nuove relazioni industriali, a cura di M. Carrieri - T. Treu, Il Mulino, 2013, 241 ss.
          9 In questa direzione si muove Confindustria che si rivolge alle imprese

manifatturiere e dei servizi anche se il suo bacino di riferimento è abbastanza diversificato sia
in termini settoriali che dimensionali. L’art. 3 dello Statuto modificato il 26 gennaio 2017
prevede infatti: «il perimetro della rappresentanza è inclusivo e vede la compartecipazione
organica di imprese rappresentative di diversi settori merceologici ed aree di attività, di ogni
dimensione ed assetto societario e proprietario».
          10 In senso analogo Cfr. art. 1 “Costituzione, denominazione e ambito di

rappresentanza” dello Statuto Confartigianato Imprese del 30 ottobre 2014 secondo il quale
l’associazione è espressione della rappresentanza degli imprenditori e delle imprese artigiane
e micro, piccole, medie, nonché di tutte le forme del lavoro autonomo, indipendente o
cooperativo, di tutti i settori della produzione e dei servizi.



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                    B. CAPONETTI, Rappresentanza datoriale: questioni e prospettive




rappresentativi di realtà settoriali, dimensionali e societarie “trasversali”,
aumentano la frammentazione associativa11. Tale fenomeno è stato favorito
dal decentramento contrattuale12 e dal senso di inadeguatezza, maturato nei
confronti del contratto nazionale di categoria, a governare le trasformazioni in
atto e tutelare gli interessi imprenditoriali13, inducendo le imprese, soprattutto
di grandi dimensioni, capaci, quindi, di rappresentare autonomamente i propri
interessi nei confronti dei sindacati e delle istituzioni, ad uscire dalle rispettive
associazioni padronali; il caso Fiat è, di fatti, solo uno degli esempi più noti 14.
        Il forte incentivo all’uscita dall’associazione datoriale è rappresentato
dalla possibilità di scegliere, secondo convenienza, quale contratto nazionale
applicare o, in alternativa, ricorrere alla sola contrattazione aziendale 15. La
prevalenza, in termini numerici, di piccole e medie imprese nel sistema
produttivo italiano ha, finora, indotto gli imprenditori a privilegiare la
creazione di nuove associazioni - spesso costituite a seguito della scissione da
altre già esistenti, come i casi Federdistribuzione (da Confcommercio) o
Confimi16 (da Confapi) - tramite le quali individuare alternativi contratti


         11   Premesso che, nel nostro sistema di relazioni industriali, l’impresa operante in un
determinato settore merceologico o avente determinate caratteristiche societarie o
dimensionali può liberamente scegliere a quale associazione datoriale aderire, a prescindere
dal suo perimetro di rappresentanza, non può non evidenziarsi che il risultato che ne deriva è
un tipo di “rappresentanza promiscua di multipli interessi datoriali”. In tema si rinvia a V.
Papa, Struttura contrattuale e rappresentanza datoriale. Gli effetti del decentramento sulle peack
associations, DLM, 2016, 2, 328. Come si vedrà più avanti, l’estensione della platea degli
interessi rappresentati determina la creazione di nuove ed eterogenee micro-categorie
contrattuali.
           12 Sulla relazione tra decentramento contrattuale e perdita di rilevanza del ruolo delle

associazioni imprenditoriali si vedano le riflessioni di L. Lanzalaco, Le associazioni
imprenditoriali, in Le nuove relazioni industriali, a cura di G.P. Cella - T. Treu, Il Mulino, 1998,
154 ss.
           13 In tal senso A. Vallebona, L’efficacia derogatoria dei contratti aziendali o territoriali: si

sgretola l’idolo dell’uniformità oppressiva, MGL, 2011, 682 ss.
           14 Molte sono le grandi aziende uscite da Confindustria dopo la Fiat; tra le tante, si

ricordano anche Luxottica e IBM. In dottrina si vedano: R. Del Punta, Verso
l’individualizzazione dei rapporti di lavoro?, in Diritto del lavoro in trasformazione, a cura di L. Corazza
- R. Romeo, Il Mulino, 2014, 15; M. Pedrazzoli, Il regolamento unilaterale dei rapporti di lavoro: solo
un reperto archeologico?, WP CSDLE “Massimo D’Antona”.IT − 149/2012; S. Zan, Segnali di
novità nel sistema di rappresentanza degli interessi imprenditoriali in Italia, QRS, 2011, 4, 53 ss.
           15 Il contenzioso generato dal tentativo delle imprese di sottrarsi al vincolo del

rispetto del CCNL è abbastanza cospicuo cfr. App. Torino 23 ottobre 2017, RIDL, 2018, 1,
229; Cass. 31 ottobre 2013, n. 24575; Cass. 19 aprile 2011 n. 8994; Cass. 7 marzo 2002 n.
3296, in GC, 2003, I, 196.
           16 Come si legge dalla presentazione sul sito della nuova associazione «Confimi

Industria aggrega diverse associazioni territoriali ed associazioni di categoria fuoriuscite da
altri sistemi associativi soprattutto dal sistema Confapi e da Confindustria».



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                    B. CAPONETTI, Rappresentanza datoriale: questioni e prospettive




nazionali di categoria, piuttosto che ricorrere alla contrattazione aziendale che
determinerebbe la poco gradita presenza del sindacato in azienda. Le
associazioni imprenditoriali, infatti, sia quando nascono ex novo sia quando
sono frutto di scissioni da altre organizzazioni, operano con il dichiarato
obiettivo di incidere sul modello contrattuale, proponendosi come
interlocutori inclini al negoziato sia nei confronti dei soggetti sindacali storici
sia, soprattutto, dei sindacati dei lavoratori “minori” o “newcomers”17, incentivati
alla sottoscrizione del contratto nazionale di categoria dall’accesso alle risorse
finanziarie disponibili attraverso la costituzione di enti bilaterali, CAF,
patronati e fondi di formazione18.
        Nel tentativo di arginare la polverizzazione dei soggetti datoriali e la
corrispondente perdita di capacità rappresentativa, con conseguente riduzione
di iscritti e, quindi, di risorse, le associazioni hanno cercato di rafforzare ed
ampliare l’offerta di servizi in favore degli associati19. Inoltre, sul modello
dell’esperienza tedesca, si rinviene con maggiore frequenza la previsione, negli
statuti, della clausola che permette ai soci di non applicare il contratto
collettivo20.
        Al contempo, a tali fenomeni disgregativi si contrappongono alcuni
fenomeni di aggregazione associativa per permettere alle organizzazioni
rappresentate unitariamente di “pesare” di più nei confronti dei sindacati e
delle istituzioni21. É questo il caso della costituzione, da parte di
Confcommercio, Confesercenti, Cna, Confartigianato imprese e Casartigiani,

         17   Così M. Forlivesi, La rappresentatività datoriale: funzioni, modelli, indici di accertamento,
LD, 2018, 3, 525; A. Lassandari, Il sistema di contrattazione collettiva oggi: processi disgregativi e
sussulti di resistenza, LD, 2014, 4, 975.
           18 In questo senso G. Olini, I contratti nazionali: quanti sono e perché crescono, DLRI, 2016,

418.
           19L’offerta di servizi che rappresenta da sempre un forte incentivo all’adesione delle

imprese, soprattutto se di modesta dimensione, sta diventando, più di recente, un elemento
di forte competizione tra le associazioni. Per un approfondimento si veda G. Nicolini, I
servizi delle associazioni di imprenditori, QRS, 2011, 4, p. 243.
           20 Esempi di rapporti associativi che non implicano la rappresentanza sindacale e,

quindi, l’applicazione dei contratti collettivi stipulati dall’associazione, ma solo l’erogazione di
servizi, si rinvengono nella previsione dei cd. “soci aggregati” negli Statuti di Assolombardia
(cfr. artt. 4 e ss.) e Unindustria (artt. 3 e ss.). Per l’analisi dell’esperienza tedesca cfr. M.
Vitaletti, La crisi della rappresentanza dei datori di lavoro. Brevi note comparatistiche tra sistema italiano e
tedesco, in Risistemare il diritto del lavoro a cura di L. Nogler - L. Corazza, Franco Angeli, 2012,
525; M. Faioli - T. Haipeter, Germania, relazioni industriali e condizioni di (quasi) successo. Spunti
comparativi sulle strutture delle organizzazioni e della contrattazione collettiva. Il caso studio del settore
energia, in La partecipazione incisiva. Idee e proposte per rilanciare la democrazia nelle imprese, a cura di
M.Carrieri - P. Nerozzi - T. Treu, Il Mulino, 2015, 193.
           21 Sul rafforzamento dell’attività di lobbying si rinvia a P. Feltrin - S. Zan, Un viaggio nel

sistema di rappresentanza degli interessi imprenditoriali, QRS, 2011, 4, 158 ss.



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                    B. CAPONETTI, Rappresentanza datoriale: questioni e prospettive




di ReTe Imprese Italia22 e di Alleanza Cooperative Italiane, da parte di
Confcooperative, Legacoop e Agci23. Tuttavia le nuove associazioni non
hanno inciso sui sistemi contrattuali, nel senso di una loro semplificazione o
riconduzione ad unità, limitandosi ad una generale azione di coordinamento
delle associazioni preesistenti che restano le uniche titolari del potere di
contrattazione.


2. Proliferazione ed estensione del campo di applicazione dei CCNL

         La logica dominante delle attuali relazioni industriali sembra, dunque,
essere quella del “divide et impera” anche se gli effetti della frammentazione
sono del tutto negativi24.
         La moltiplicazione dei sistemi contrattuali mette, infatti, in discussione
il ruolo del contratto nazionale di categoria come fonte di regolamentazione
unitaria dei rapporti di lavoro25 perché, in primo luogo, provocando l’erosione
della copertura dei contratti “genuini”, alimenta l’incertezza e favorisce
l’ulteriore abbassamento dei minimi di trattamento e delle tutele26 e,
secondariamente, perché determina l’irrazionale applicazione, agli appartenenti
di uno stesso settore produttivo, di condizioni giuridico ed economiche molto
diverse.
         L’ottavo Report periodico dei contratti collettivi nazionali di lavoro
vigenti depositati nell’archivio del Cnel, aggiornato a settembre 2018, evidenzia
una crescita costante del numero dei testi contrattuali, arrivando a quota 884,




          22 M. Faioli, Prassi e teoria delle relazioni collettive nelle PMI del Terziario: la disarmonica

identità di R.E.T.E. Imprese Italia, DLM, 2016, 1, 98.
          23 S. Zan, Segnali di novità nel sistema di rappresentanza degli interessi imprenditoriali in Italia,

QRS, 2011, 4, 47.
          24 T. Treu, Un nuovo associazionismo imprenditoriale, DRI, 2006, 1, 9. Nello stesso senso

A. Lassandari, Divisione sindacale e «crescita di produttività e competitività», LD, 2013, 243.
          25 Sul declino del contratto collettivo nazionale si vedano le osservazioni di T. Treu,

Come evolvono le relazioni industriali, in L’Annuario del lavoro 2011, a cura di M. Mascini,
Unionprinting, 2011, 209.
          26 La contrattazione “minoritaria” legittimata dal pluralismo sindacale oltre che sui

minimi retributivi può incidere sul trattamento economico dei lavoratori attraverso una
diversa regolazione dell’orario di lavoro e degli inquadramenti. In particolare sul ruolo che la
nuova disciplina delle mansioni affida alla contrattazione collettiva si veda: C. Pisani, La nuova
disciplina del mutamento delle mansioni, Giappichelli, 2015.



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                   B. CAPONETTI, Rappresentanza datoriale: questioni e prospettive




16 in più rispetto ai dati del “Rapporto sul mercato del lavoro e contrattazione
collettiva 2016-2017” dello scorso anno27.
        La prolificazione non risparmia nessun settore. In particolare risultano:
agricoltura 52 CCNL, chimici 33, metalmeccanici 32, tessili 31, alimentaristi
40, trasporti 67, credito e assicurazioni 31, aziende di servizi 42, edilizia 73,
enti ed istituzioni private 110, altri vari 85, con il picco del commercio con ben
226 accordi28.
        Dal rapporto emerge, oltre alla compresenza nelle medesime categorie
produttive di sistemi contrattuali diversi in relazione ai soggetti firmatari per la
parte datoriale, la presenza di una “nuova” contrattazione collettiva, stimata
intorno ai 2/3 dei CCNL depositati. Si tratta di accordi, stipulati tra
organizzazioni datoriali e sindacati semisconosciuti, contenenti discipline del
rapporto di lavoro “al ribasso” e concorrenti, per ambito di applicazione,
rispetto ai CCNL di categoria stipulati da soggetti negoziali considerati
tradizionalmente rappresentativi 29. Oltre alla copertura dei CCNL di categoria
vengono così erosi i minimi retributivi, rendendo più difficile il compito del
giudice, chiamato a valutare la conformità della retribuzione ai canoni di
proporzionalità e sufficienza fissati dall’art. 36 Cost. oppure ad individuare la
retribuzione imponibile a fini previdenziali30.

           27Cfr. Cnel - Anpal - Inapp, Mercato del lavoro e contrattazione collettiva 2016-2017,

consultabile                   sul           sito                https://www.cnel.it/Comunicazione-e-
Stampa/Eventi/ArtMID/703/ArticleID/113/Rapporto-sul-Mercato-del-Lavoro-e-
Contrattazione-Collettiva-2016-2017. Il Rapporto evidenzia la presenza di 868 contratti e con
riferimento alla ripartizione per settori, risultano: agricoltura 49 ccnl, chimici 34,
metalmeccanici 32, tessili 31, alimentaristi 39, trasporti 65, credito e assicurazioni 31, aziende
di servizi 42, edilizia 68, enti ed istituzioni private 106, altri vari 78, con il picco del
commercio con ben 213 accordi
           28 Cfr. Cnel, Notiziario dell’archivio contratti, ottobre 2018, secondo il quale il repertorio

dei contratti nazionali depositati a dicembre 2017 evidenzia una crescita degli atti contrattuali
pari a un +60% rispetto al 2012, solo in parte (il 33% del totale degli accordi formalmente
depositati) sottoscritto dalle tradizionali organizzazioni confederali.
           29 Spesso si fa uso del termine “contratti collettivi cd. pirata” intendendosi per tali

quegli accordi «negoziati e poi firmati da sindacati minori, privi di una reale rappresentatività,
e da compiacenti associazioni imprenditoriali, con la finalità, aperta e dichiarata, di costituire
un’alternativa rispetto al contratto collettivo nazionale di lavoro, in modo tale da consentire
al datore di lavoro di assumere formalmente la posizione giuridica - e, quindi, i conseguenti
vantaggi - di chi applica un contratto collettivo». In questo senso A. Maresca, Accordi collettivi
separati: tra libertà contrattuale e democrazia sindacale, RIDL, 2010, 1, 29 ss.; G. Pera, Note sui
contratti collettivi “pirata”, RIDL, 1997, I, 381 ss.
           30 M. V. Ballestrero, Reddito senza lavoro, lavoro senza reddito, testo della lezione tenuta

alla Scuola per la buona politica, Torino, Circolo dei lettori, 5 aprile 2018, 21; S. Sciarra,
Automotive e altro: cosa sta cambiando nella contrattazione collettiva nazionale e transnazionale, DLRI,
2011, 347 ss. Quest’ultima avverte che: «potrebbe dissolversi - e questa sarebbe una grave
conseguenza - il presupposto, ancora funzionale all’equilibrio del mercato del lavoro



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                    B. CAPONETTI, Rappresentanza datoriale: questioni e prospettive




         Come noto, i principi di libertà e pluralismo sindacale, riconosciuti
dall’art. 39 della Costituzione, ammettono che per un medesimo settore
economico produttivo possano stipularsi una pluralità di contratti collettivi e
che, quindi, le parti individuali possano riferirsi liberamente a ciascuno di essi.
Inoltre, la facoltà di scelta del contratto collettivo applicabile al singolo
rapporto di lavoro è, nella pratica, una prerogativa esclusiva del datore di
lavoro che, in verità, non è più vincolato all’attività concretamente svolta,
essendo ormai pacifico che l’art. 2070 c.c. esprime i propri effetti solamente
con riferimento ai contratti collettivi del periodo corporativo. Secondo
l’orientamento ormai graniticamente consolidato, l’art. 2070, co. 1, c.c. (in base
al quale l’appartenenza alla categoria professionale, ai fini dell’applicazione del
contratto collettivo, si determina secondo l’attività effettivamente esercitata
dall’imprenditore) non opera nei riguardi della contrattazione collettiva di
diritto comune, che ha efficacia vincolante limitatamente agli iscritti alle
associazioni sindacali stipulanti e a coloro che, esplicitamente o
implicitamente, al contratto abbiano prestato adesione. Di conseguenza,
nell’ipotesi di contratto di lavoro regolato dal contratto collettivo di diritto
comune proprio di un settore non corrispondente a quello dell’attività svolta
dall’imprenditore, il lavoratore non può aspirare all’applicazione di un
contratto collettivo diverso, se il datore di lavoro non vi è obbligato per
appartenenza sindacale, ma solo eventualmente richiamare tale disciplina come
termine di riferimento per la determinazione della retribuzione ex art. 36 Cost.,
deducendo la non conformità al precetto costituzionale del trattamento
economico previsto nel contratto applicato31.
         Alla proliferazione dei CCNL si affianca, al contempo, una maggiore
concorrenza tra associazioni datoriali, in termini di ampliamento della sfera di
applicazione dei CCNL da questi sottoscritti32.
         È questa una tendenza che si riscontra nel settore dell’artigianato a
partire dal 2010 33. Ad esempio, il CCNL per i dipendenti delle imprese

nazionale, secondo cui il contratto collettivo di categoria offre al giudice, oltre che ai soggetti
collettivi, un’utile sponda per la standardizzazione delle condizioni economiche e normative
e dunque per la diffusione della giustizia sociale».
          31 Così, tra le tante, Cass. 18 dicembre 2014, n. 26742; Cass. 13 luglio 2009 n. 16340;

Cass. 8 maggio 2008 n. 11372; Cass, Sez. un., 26 marzo 1997 n. 2665, GI, 1998, 5 con nota di
M. Marazza, Le Sezioni unite sui criteri di applicazione del contratto collettivo di diritto comune e
retribuzione proporzionata e sufficiente; Trib. Pescara7 ottobre 2016; Trib. Roma 18 gennaio 2017.
          32 Cfr. A. Lassandari, Pluralità di contratti collettivi nazionali per la medesima categoria, LD,

1997, 2, 261.
          33 Così M. Marazza, L’artigianato, in L’annuario del lavoro 2010, a cura di M. Mascini,

UnionPrinting, 2010 247.



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                    B. CAPONETTI, Rappresentanza datoriale: questioni e prospettive




artigiane dell’area comunicazione (grafici, fotografi, videoperatori, copisterie,
legatorie) del 25 ottobre 2010 tra Confartigianato Comunicazione, Cna
Comunicazione, Casartigiani e Claai e Slc-Cgil, Fistel-Cisl e Uilcom-Uil, è
rivolto non solo alle imprese artigiane ma anche alle micro imprese non
artigiane nonché alle piccole e medie imprese che abbiano e mantengano le
caratteristiche delle imprese artigiane pur non essendolo più da un punto di
vista formale34.
        Allo stesso modo un ampliamento del campo di applicazione
contrattuale si ritrova nel contratto collettivo nazionale di lavoro dell’area
alimentazione e panificazione artigiana35. Mentre nel CCNL 27 aprile 2010
l’estensione contrattuale riguardava le sole imprese, anche non artigiane, del
settore della panificazione, nei successivi accordi del 19 novembre 2013 e del
23 febbraio 2017 è stata prevista l’applicazione del contratto anche alle
imprese alimentari non artigiane fino a 15 dipendenti, cui è dedicato un
articolato di disposizioni specifiche.
        Si tratta di un’estensione ormai consolidata che ha portato alcune
associazioni ad inserire, nei rispettivi contratti, clausole di salvaguardia che
permettono alle aziende associate di applicare le condizioni meno onerose
stabilite da altri contratti incidenti nel medesimo settore36, con costi sociali
elevatissimi, anche in termini di incertezze di regole e riferimenti37.


         34   Il rinnovo del 27 febbraio 2018 conferma l’applicazione alle micro imprese non
artigiane, ai dipendenti delle piccole e medie imprese e ai dipendenti delle confederazioni
datoriali dell’artigianato. Per un actio finium regundorumn della nozione di impresa artigiana, ai
sensi della legge n. 443/1985, si rinvia ai contributi di: E. Romagnoli, L’impresa artigiana nella
legge 8 agosto 1985, n. 443 e successive modifiche e integrazioni (legge n. 133 del 1997), Giappichelli,
1999; I. Milianti, Imprese artigianali: superamento dei limiti dimensionali ed effetti dell’iscrizione all’albo,
RIDL, 1995, 264; C. Lagala, La contrattazione collettiva nell’artigianato, Cacucci, 1992; M.
Papaleoni, La nuova legge-quadro per l’artigianato, RIDL, 1986, 347; M. Biagi, La nuova legge quadro
per l’artigianato: appunti ricostruttivi e profili di diritto del lavoro, RIDL, 1986, 529.
           35 In controtendenza si pone il contratto collettivo nazionale di lavoro per i

dipendenti da imprese artigiane del settore alimentare e da imprese di panificazione del 29
settembre 2016 sottoscritto da Confederazione Coinar, Confsal Sia e FederAssoItalia che
espressamente richiama la normativa delle imprese artigiane alle quale specificamente si
rivolge.
           36 Cfr. art. 1, Ccnl della comunicazione, dell’informatica e dei servizi innovativi del

12 aprile 2006, a tenore del quale «qualora le associazioni dei lavoratori contraenti dovessero
concordare con altre associazioni di datori di lavoro o di artigiani condizioni meno onerose
di quelle previste dal presente CCNL, tali condizioni si intenderanno estese alle aziende
(aderenti alle associazioni datoriali stipulanti, ndr) che abbiano le medesime caratteristiche».
           37 Avverte dell’ingente costo sociale derivante dalla concorrenza tra contratti

collettivi U. Romagnoli, La deriva del diritto del lavoro (perché il presente obbliga a fare i conti col
passato), LD, 2013, 3.



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                  B. CAPONETTI, Rappresentanza datoriale: questioni e prospettive




3.   La nozione di associazione datoriale comparativamente più
rappresentativa

        La concorrenza tra diversi contratti collettivi nel medesimo settore da
massima espressione di un modello pluralista di relazioni industriali, si è
trasformata, con il passare del tempo e l’acuirsi della crisi, in una competizione
al ribasso, dando luogo a veri e propri fenomeni di dumping contrattuale.
        La reazione dell’ordinamento alla destrutturazione del sistema sindacale
è rappresentata dal ricorso alla nozione di “organizzazione datoriale
comparativamente più rappresentativa”38 per individuare il contratto collettivo
abilitato ad integrare il precetto legale o a fruire di determinati benefici
economico-normativi39.
        Lo scopo di siffatto criterio selettivo è quello di fungere da disincentivo
all’applicazione di contratti collettivi che, seppur maggiormente vantaggiosi sul
piano dei costi diretti perché più convenienti in termini di trattamenti
economici e normativi, scontano una ridotta capacità attrattiva in ragione del
fatto che non possono rimuovere le rigidità normative disciplinate dalla legge
ovvero dare accesso ai benefici economici previsti dalle cd. norme incentivo 40.
        Tale formula si rinviene, ad esempio, nell’art. 2, co. 25 l. n. 549/1995
secondo il quale «l’articolo 1 del decreto-legge 9 ottobre 1989, n. 338,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 1989, n. 389, si interpreta
nel senso che, in caso di pluralità di contratti collettivi intervenuti per la
medesima categoria, la retribuzione da assumere come base per il calcolo dei
contributi previdenziali ed assistenziali è quella stabilita dai contratti collettivi
stipulati dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro
        38   La formula del rinvio ai contratti collettivi stipulati da sindacati dotati di maggiore
rappresentatività, poi evoluta in quella comparata, coniata alla fine degli anni Novanta per
contrastare il fenomeno della contrattazione cd. pirata, era considerata da Giugni
“escogitazione linguistica intelligente e feconda” (cfr. G. Giugni, Intervento, in AA.VV.,
Autonomia collettiva e occupazione. Atti del Congresso nazionale di diritto del lavoro, Milano, 23-
25 maggio 1997, Giuffrè, 1998, 240). Contra L. Zoppoli, Le fonti (dopo il Jobs Act): autonomia ed
eteronomia a confronto, WP CSDLE “Massimo D’Antona”IT – 284/2015, 23, per il quale si tratta
di un meccanismo di selezione privo di reale efficacia.
          39 Secondo Corte cost. 4 dicembre 1995 n. 492 la “maggiore rappresentatività”

risponde ad un criterio di meritevolezza e alla ragionevole esigenza, da una parte, di far
convergere condizioni più favorevoli o mezzi di sostegno operativo verso quelle
organizzazioni che sono maggiormente in grado di tutelare gli interessi dei lavoratori, e
dall’altra, di evitare che l’eccessiva estensione dei beneficiari possa vanificare gli scopi
promozionali che si intendono perseguire.
          40 Su tali presupposti la giurisprudenza ha avallato le revoche dei benefici

contributivi concessi ad aziende che non applicavano i cd. contratti leader. Tra le tante cfr.
Cass. 1 ottobre 2015, n. 19639.



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comparativamente più rappresentative nella categoria»41. Allo stesso modo,
all’applicazione del contratto collettivo stipulato da associazioni dei datori di
lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative, vengono
subordinati i benefici normativi e contributivi previsti dalla normativa in
materia di lavoro e legislazione sociale42, i trattamenti minimi del socio
lavoratore43, l’individuazione del contratto che le imprese aggiudicatarie degli
appalti pubblici devono applicare44, i beneficiari della tassazione agevolata dei
premi di produttività45 o degli esoneri contributivi46. Il requisito in esame rileva
anche con riferimento alla bilateralità; l’art. 2, d.lgs. n. 276/2003, infatti,
richiede che gli enti bilaterali siano costituiti ad iniziativa di una o più
associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più
rappresentative47.


         41  Ex plurimis, si veda: Cass., S.U., 29 luglio 2002 n. 11199.
         42  Cfr. art. 1, c. 1175, legge 296/2006 nonché Circolare Inps 18 ottobre 2018 n. 104
in materia di decontribuzione dei premi di produttività, ai sensi dell’art. 55 del d.l. 24 aprile
2017, n. 50.
          43 L’ art. 7, c. 4, del d.l. n. 248/2007 (conv. da l. n. 31/2008) in base al quale, in

presenza di una pluralità di contratti collettivi, le società cooperative applicano ai soci
lavoratori trattamenti economici complessivi «non inferiori a quelli previsti dai contratti
collettivi stipulati dalle organizzazioni datoriali e sindacali comparativamente più
rappresentative a livello nazionale nella categoria» è stato ritenuto legittimo da C. cost. 26
marzo 2015 n. 51, RGL, 2015, 493 con nota di M. Barbieri In tema di legittimità costituzionale del
rinvio al ccnl delle organizzazioni più rappresentative nel settore cooperativo per la determinazione della
retribuzione proporzionata e sufficiente.
          44 Si veda l’art. 23, c. 16 e l’art. 30, c. 4, d.lgs. n. 50/2016. Secondo quest’ultimo «al

personale impiegato nei lavori oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il
contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si
eseguono le prestazioni di lavoro stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di
lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quelli il cui ambito di
applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione
svolta dall’impresa anche in maniera prevalente». Per la giurisprudenza che considera
anomale le offerte che prevedono un costo del lavoro basato su contratti collettivi stipulati
da organizzazioni non rappresentative: Cons. Stato, sez. III, 13 ottobre 2015 n. 4699.
          45 Cfr. art. 26 d.l. n. 98/2011conv. in l. n. 111/2011.
          46 Con riferimento all’esonero contributivo previsto dalla legge n. 190/2014 (legge

di stabilità per il 2015), pur in assenza di espresso riferimento nel testo della norma, la
circolare Inps 29 gennaio 2015, n. 17, ha precisato che l’esonero contributivo per le
assunzioni a tempo indeterminato effettuate nel corso dell’anno è subordinato al rispetto
delle condizioni fissate dall’art. 1, commi 1175 e 1176, della l. 27 dicembre 2006, n. 296, tra le
quali, come visto, vi è l’applicazione degli accordi e contratti collettivi stipulati dalle
organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più
rappresentative sul piano nazionale.
          47 In questo senso Circolare Ispettorato nazionale del lavoro 12 febbraio 2018 n. 4;

Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Nota 24 marzo 2015; Circolare Ministero del
lavoro e delle politiche sociali 29 luglio 2011, n. 20.



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        La tecnica normativa utilizzata dal legislatore è, dunque, finalizzata non
tanto ad impedire ex ante la negoziazione e la sottoscrizione di contratti
collettivi da parte di organizzazioni considerate poco rappresentative, quanto a
neutralizzarne gli effetti negativi, disincentivandone l’applicazione da parte
delle aziende, tramite un accertamento della rappresentatività sindacale ex post,
effettuato dall’Inps, dalle autorità ispettive e dalla magistratura48.
        La concreta capacità risolutiva della formula a ridurre il problema della
pluralità di CCNL nella stessa categoria resta comunque dubbia nonostante gli
sforzi ricostruttivi di dottrina e giurisprudenza49 volti a superare l’horror vacui di
una formula non “spiegata” dal legislatore50.
        Ed infatti, nel prevedere il criterio della maggiore rappresentatività in
termini comparativi, il legislatore anche recente, perpetua l’annosa incertezza
sulle modalità attraverso le quali individuare, con la necessaria obiettività, tale
requisito.
         Di fronte al silenzio del legislatore acquistano, allora, rilevanza le
circolari, i pareri, le note e gli interpelli della pubblica amministrazione che
ribadiscono il principio secondo il quale fermo restando il principio di libertà
sindacale la fruizione di benefici, così come il ricorso a forme contrattuali
flessibili, è ammesso a condizione che si applichino i contratti leader del settore,
contratti che vanno comunque sempre utilizzati per l’individuazione degli
imponibili contributivi. «Le imprese che non applicano tali CCNL potranno,
pertanto, rispondere di sanzioni amministrative, omissioni contributive e
trasformazione a tempo indeterminato dei rapporti di lavoro flessibili. Anche



         48    P. Tomassetti, La nozione di sindacato comparativamente più rappresentativo nel decreto
legislativo n. 81/2015, DRI, 2016, 2, 367.
           49 La giurisprudenza amministrativa sembra accogliere gli indici individuati dal

Ministero del lavoro come il numero dei lavoratori occupati, il numero delle imprese
associate, il numero delle sedi sul territorio e il numero dei ccnl sottoscritti. Così TAR Lazio
30 giugno 2015 n. 8765; TAR Lazio 7 agosto 2014 n. 8865. In dottrina si veda, per tutti, P.
Passalacqua, Il modello del sindacato comparativamente più rappresentativo nell’evoluzione delle relazioni
sindacali, DRI, 2014, 2, 378 ss.
           50 L’orientamento prevalente, al fine di definire la formula, faceva riferimento ai

requisiti enucleati dalla giurisprudenza con riferimento al sindacato “maggiormente
rappresentativo”. Si tratta, come noto, degli indici della consistenza numerica, della presenza
in diversi settori produttivi, della diffusione su tutto il territorio nazionale e dello
svolgimento di un’attività di contrattazione e, in genere, di autotutela, con caratteri di
continuità e di sistematicità. Tuttavia sono da condividere le considerazioni di M. Vitaletti,
Dall’altra parte: rappresentanza datoriale e contratto nazionale di categoria nello spazio giuridico globale,
DLM, 2016, 2, 371, sulla loro difficile applicazione pratica non essendoci alcun riferimento al
peso da attribuire ad ogni indice o se sia necessaria una valutazione cumulativa degli stessi.



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gli eventuali soggetti committenti risponderanno in solido con le imprese
ispezionate degli effetti delle violazioni accertate»51.
        Tuttavia l’assenza di indici che permettano di individuabile a priori il
requisito della maggiore rappresentatività comparata induce a dubitare della
legittimità da parte di una pubblica amministrazione di “coartare” un datore di
lavoro ad applicare un CCNL rispetto ad un altro sotto la minaccia di sanzioni.
In una situazione, come quella attuale, di incertezza normativa, infatti,
l’irrogazione di sanzioni non farebbe altro che dare origine ad un complesso
contenzioso dall’esito incerto52.


4. La misurazione della rappresentatività datoriale: i possibili indicatori

       Di fronte alla prolificazione indiscriminata dei contratti collettivi che si
sostanzia, in molti casi, in un vero e proprio dumping contrattuale le stesse parti
sociali hanno evidenziato la necessità di una misurazione delle
rappresentatività non solo dei sindacati dei lavoratori - peraltro già disciplinata
negli A.I. 2011/2014 ma non ancora attuata- ma anche delle associazioni
datoriali. Il primo riferimento in tal senso si rinviene negli Accordi
interconfederali Confcommercio, Cgil, Cisl e Uil 53 ove l’associazione datoriale
conferma la propria disponibilità ad individuare idonei criteri per la
misurazione della sua rappresentatività, al fine di arginare fenomeni di dumping,

        51   In questi termini è la Circolare INL del 25 gennaio 2018 n. 3 avente ad oggetto la
mancata applicazione dei contratti collettivi sottoscritti da organizzazioni comparativamente
più rappresentative sul piano nazionale. In tale occasione l’ente ha ricordato che
l’ordinamento riserva l’applicazione di determinate discipline subordinatamente alla
sottoscrizione o applicazione di contratti collettivi dotati del requisito della maggiore
rappresentatività in termini comparativi sicché laddove il datore di lavoro abbia applicato
una disciplina dettata da un contratto collettivo che non è quello stipulato dalle
organizzazioni comparativamente più rappresentative, gli effetti derogatori o di integrazione
della disciplina normativa non possono trovare applicazione. Successivamente in una nota
del 20 giugno, con particolare riferimento al settore terziario, «nel quale si riscontrano
violazioni di carattere contributivo o legate alla fruizione di istituti di flessibilità in assenza
delle condizioni di legge», è stato fatto esplicito riferimento alle imprese che non applicano i
contratti “leader” sottoscritti da Cgil, Cisl e Uil ma i contratti stipulati da organizzazioni
sindacali che, nel settore, risultano comparativamente meno rappresentative (Cisal, Confsal e
altre sigle minoritarie). Sul punto si vedano la nota di replica alla comunicazione on line del 20
giugno 2018 del Prof. P. Ichino e Avv. A. Fortunat per conto di Sna e la diffida dell’avv.
Mirenghi per Confsal.
          52 Si vedano sul punto le riflessioni di M. Persiani, Le vicende della rappresentanza e

rappresentatività sindacali tra legge e contratto collettivo, ADL, 2017, 3.
          53 Cfr. A.I. del 27 novembre 2015 sulla rappresentanza e A.I. del 24 novembre 2016

per un nuovo sistema di relazioni sindacali e modello contrattuale.



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soprattutto di tipo retributivo. Anche nell’accordo tra Cgil Cisl e Uil del 14
gennaio 2016 si afferma che «un compiuto processo di riforma e misurazione
della rappresentanza dovrà necessariamente coinvolgere le stesse associazioni
datoriali, per superare condizioni di monopolio o di arbitrio estranee ad un
moderno sistema di relazioni industriali». Da ultimo anche Confindustria Cgil,
Cisl e Uil hanno richiamato tale necessità nell’accordo del 9 marzo 2018.
        In particolare, Confindustria, Cgil, Cisl e Uil ritengono utile che si
definisca un percorso condiviso con le altre associazioni datoriali per arrivare
ad un modello di certificazione della rappresentanza datoriale capace di
garantire una contrattazione collettiva con efficacia ed esigibilità generalizzata,
nel rispetto dei principi di democrazia, libertà di associazione e pluralismo
sindacale. A tal fine affidano al Cnel la ricognizione dei perimetri della
contrattazione nazionale di categoria e dei soggetti che, nell’ambito dei
perimetri contrattuali, risultino firmatari dei CCNL oggetto di indagine
affinché sia possibile valutarne la rappresentatività.
        Sulla scia delle esperienze già maturate negli altri Paesi europei anche in
Italia sembrerebbe farsi strada la possibilità di procedere alla misurazione della
rappresentatività di tutti gli agenti contrattuali.
        A tal fine, il confronto con le esperienze maturate oltre confine, anche
se caratterizzate da un contesto diverso, potrebbe fornire delle utili indicazioni
per individuare dei criteri per misurare la rappresentatività degli agenti
datoriali54.
        Nell’ambito di un sistema fortemente istituzionalizzato nel quale è
prevista l’estensione erga omnes dei contratti collettivi per via amministrativa il
legislatore francese ha per primo regolato la rappresentatività datoriale con
l’obiettivo di limitare l’incontrollata espansione della contrattazione di
categoria. Superando i principi di rappresentatività presunta, la legge 6 marzo
2014 ha previsto requisiti e criteri per la rappresentatività datoriale (art. L.
2151-1 Code du travail). I criteri per la misurazione della rappresentatività
datoriale ricalcano quelli previsti per i sindacati dei lavoratori e sono: anzianità
di costituzione minima di 2 anni nella categoria e nel territorio, influenza
esercitata tramite attività e esperienza considerando le imprese che vi

         54   Per un’analisi comparativistica: J.C. Villalón, La rappresentanza datoriale in Spagna,
DLRI, 2018, 419; M. Forlivesi, La rappresentatività datoriale: funzioni, modelli, indici di accertamento,
LD, 2018, 3, 521 ss.; B. Waas, Il ruolo delle organizzazioni datoriali nel sistema di contrattazione
collettiva in Germania, DLRI, 2017, 239 ss.; F. Guarriello, Suggestioni per la riforma della
contrattazione collettiva: dalla Francia all’Italia, QRS, 2016, 1, 187; F. Traxler, Rispondere alle sfide
delle relazioni industriali: una comparazione transnazionale dei sindacati e delle associazioni imprenditoriali,
DRI, 2005, 1, 45.



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aderiscono, numero delle imprese aderenti, trasparenza finanziaria,
indipendenza economica, rispetto dei valori repubblicani. Ai fini della
contrattazione è, inoltre, richiesta una soglia di rappresentatività minima pari
all’8% dell’audience calcolata sul totale delle imprese del settore. La legge 26
luglio 2016 (Loi El Khomri) ha, inoltre, previsto che si tenesse conto, ai fini
dell’audience, del numero delle imprese associate (anche senza dipendenti) e dei
lavoratori di quest’ultime55.
        Indici simili si rinvengono, invero, nella legislazione nazionale che
richiede la misurazione della rappresentatività a fini istituzionali 56. A tali fini si
tiene, infatti, conto della consistenza numerica dei soggetti rappresentati;
dell’ampiezza e diffusione delle strutture organizzative; della loro
partecipazione alla formazione e stipulazione di contratti collettivi di lavoro;
della loro effettiva partecipazione alla trattazione delle controversie individuali,
plurime e collettive di lavoro57.
        Il tema della misurazione della rappresentatività datoriale e dei relativi
indici è affrontato, altresì, in alcune proposte di riforma della contrattazione
collettiva.

         55   Per l’analisi dell’esperienza francese si vedano: M. Vitaletti, Rappresentanza datoriale e
contratti collettivi nazionali. Riflessioni intorno al modello francese, DLRI, 2017, 49; M. Le Friant, La
misurazione della rappresentatività datoriale: una riforma difficile ma necessaria, DLRI, 2017, 77.
           56Cfr. art. 2, l. 18 novembre 1977, n. 902 che disciplina la suddivisione dei patrimoni

residui delle organizzazioni sindacali fasciste; art. 4, co. 5, l. 30 dicembre 1986, n. 936,
relativo alla nomina dei rappresentanti presso il Cnel; Delibera Giunta Regione Emilia
Romagna 27 luglio 2008 n. 1181 avente ad oggetto gli “Indici di maggiore rappresentatività
comparata regionale delle Organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro
componenti il Comitato regionale di coordinamento ex D.P.C.M. 21 dicembre 2007”.
           57 Il d.lgs. 15 febbraio 2010 n. 23 recante la “ Riforma dell’ordinamento relativo alle

camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura” prevede quali criteri di
determinazione della rappresentatività per la ripartizione dei componenti del consiglio,
nell’ambito di ogni attività economica, il numero delle imprese, l’indice di occupazione, il
valore aggiunto di ogni settore (ossia il rapporto tra il valore aggiunto calcolato per ciascun
settore ed il numero degli addetti dello stesso settore) nonché l’ammontare del diritto
annuale versato ad ogni singola camera di commercio dalle imprese di ogni settore. Il
successivo Decreto del Ministero dello sviluppo economico del 4 agosto 2011, n. 156 recante
“Regolamento relativo alla designazione e nomina dei componenti del consiglio ed
all’elezione dei membri della giunta delle camere di commercio” considera rappresentative, ai
fini della ripartizione dei seggi degli organi consiliari, le organizzazioni imprenditoriali di
livello provinciale aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel Cnel ovvero
operanti nella circoscrizione da almeno tre anni, tenuto conto del numero delle imprese
iscritte purché nell’ultimo biennio abbiano pagato almeno una quota annuale di adesione, del
numero degli occupati delle imprese associate nonché delle informazioni documentate, anche
attraverso copia dello statuto, in merito alla propria natura e alle proprie finalità di tutela e
promozione degli interessi degli associati, e all’ampiezza e alla diffusione delle proprie
strutture operative, ai servizi resi e all’attività svolta nella circoscrizione.



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        Nella “Carta dei diritti universali del lavoro” redatta dalla Cgil nel 2016
è prevista la registrazione delle associazioni datoriali e la certificazione della
loro rappresentatività, per ciascun ambito contrattuale, considerata la media
semplice tra la percentuale degli iscritti, sulla totalità degli iscritti, e la
percentuale dei dipendenti delle imprese iscritte, sulla totalità dei dipendenti
delle imprese iscritte 58.
        Nel progetto di legislazione sindacale avanzato dai giuslavoristi della
redazione della rivista Diritti Lavori Mercati la misurazione della
rappresentatività delle associazioni datoriali è, invece, solo eventuale. L’art. 3
prevede infatti la verifica della rappresentanza datoriale solo qualora entro 60
giorni dalla sottoscrizione dell’ipotesi di contratto collettivo nazionale sia
inoltrata al Ministero del lavoro una richiesta di verifica da una o più
associazioni che non hanno sottoscritto l’ipotesi di accordo e che
rappresentano almeno il 20% delle imprese ricomprese nel campo di
applicazione del contratto collettivo e occupino almeno il 30% dei lavoratori
del medesimo ambito. In tale caso la rappresentatività sussisterà se il processo
di verifica, le cui modalità sono rimesse ad un decreto del Presidente della
Repubblica, avrà esito positivo59.
        Nonostante vi sia una certa concordanza sui possibili indicatori
permangono ancora notevoli incertezze sulle concrete modalità della
misurazione della rappresentatività dei soggetti firmatari nonché del perimetro
entro il quale effettuare tale verifica anche alla luce del fatto che finora l’esito
delle controversie su tale tema non è stato scontato anche per la difficoltà di
provare la maggiore rappresentatività delle organizzazioni tradizionali rispetto
alle newcomers60.




         58 Cfr. art. 35, Registrazione e verifica della rappresentatività delle associazioni dei
datori di lavoro.
         59 Cfr. Proposta di legge sindacale della rivista e Guida alla lettura della proposta di legge in

DLM, 2014, p. 155 e 167ss
         60 In giurisprudenza ritiene la maggiore rappresentatività di Cgil, Cisl e Uil e di

Confindustria e Confcooperative ricorrendo alla nozione di fatto notorio ai sensi dell’art. 115
c.p.c. App. Genova 19 gennaio 2017; in maniera più implicita Trib. Torino 2 aprile 2013;
Trib. Milano 25 agosto 2016. Sulle difficoltà probatorie Trib. Milano 10 maggio 2017; Trib.
Milano 5 maggio 2017.



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5. La problematica individuazione dell’ambito di misurazione

       La rappresentatività “misurata” delle associazioni datoriali pone il
problema preliminare della perimetrazione dello spazio negoziale sul quale
effettuare la rilevazione. Il tema è particolarmente delicato perché la
definizione degli ambiti negoziali-categoriali rischia di impattare sulle
preclusioni determinate dall’inattuazione dell’art. 39 Cost. 61.
       Ora, le regole che le parti sociali si sono date negli ultimi anni, volte alla
misurazione della loro rappresentatività, pur presupponendo la definizione dei
confini dello spazio negoziale, sembrano al riguardo ancora poco definite 62.
Anzi, nell’individuazione dell’unità contrattuale, emerge una «ambigua
sovrapposizione concettuale tra settore merceologico e categoria contrattuale
nonché tra questa e categoria sindacale, ovvero tra gruppo professionale
rappresentato e platea dei destinatari della disciplina collettiva» 63. L’esito è
“paradossale”64, in quanto «l’ambito di applicazione del contratto collettivo è
definito in sede negoziale dalle parti contraenti ma per essere ammessi alla
sede negoziale occorre certificare un dato rappresentativo calcolato sull’ambito
di applicazione del contratto che si intende negoziare»65.

         61  Con riferimento ad un possibile intervento eteronomo sembra utile ricordare le
argomentazioni di Corte cost. 19 dicembre 1962, n. 106 secondo la quale l’art. 39 Cost.
prevede una particolare procedura, alla quale possono partecipare solo i sindacati muniti di
determinati requisiti, che attribuisce efficacia erga omnes ai contratti collettivi così stipulati.
Pertanto, una legge che cercasse di conseguire questo medesimo risultato, in maniera diversa
da quella stabilita dal precetto costituzionale, sarebbe palesemente illegittima. Nello stesso
senso sono le precisazioni di Corte cost. 8 maggio 1963, n. 70.
          62 Senz’altro la catalogazione dei CCNL prevista dalla prima parte del T.u. del 10

gennaio 2014 risponde all’esigenza di delimitare il campo di azione. Gli obiettivi di
razionalizzazione delle aree contrattuali erano stati già in precedenza evocati da Cgil, Cisl e
Uil nel documento Per valorizzare il lavoro e far crescere il Paese del 24 novembre 2007 nonché nel
14 gennaio 2016, Un moderno sistema di relazioni industriali. Per uno sviluppo economico fondato
sull’innovazione e la qualità del lavoro.
          63 Così si esprime A. Viscomi, Soggettività sindacale e categorie contrattuali, RGL, 2014, 1,

69. Precisa, inoltre, M. Novella, Applicazione del contratto collettivo e categoria professionale. Vecchi e
nuovi problemi, RGL, 1999, 360, che, pur avendo entrambe natura convenzionale la categoria
sindacale trova origine nello statuto dell’associazione, cioè da un atto che esprime la volontà
convergente dei soci; mentre la categoria contrattuale trova origine nel contratto che è il
risultato della mediazione tra interessi confliggenti.
          64 Si tratterebbe, nei fatti, di un “cane che si morde la coda” perché la perimetrazione

dell’ambito negoziale è affidata ai contraenti, i quali, però, per accedere ai tavoli contrattuali,
devono possedere un quantum di rappresentatività calcolato ex ante nel perimetro del
contratto che si deve stipulare. Sul punto, si veda anche F. Di Noia, Sul “ritrovato” dinamismo
del sistema di relazioni industriali, WP Adapt, n. 7, 2018.
          65 Nello stesso senso: V. Papa, Verso una rappresentatività misurata? Strumenti e metodi di

misurazione della rappresentatività datoriale, DLRI, 2017, 21; M. Marazza, Dalla



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        Più pragmatiche sembrano le proposte di riforma del sistema
contrattuale avanzate dalla Cgil e dalla rivista Diritti Lavori Mercati. Entrambe
rimettono alle parti sociali la determinazione dei «criteri di appartenenza agli
ambiti contrattuali dei singoli datori di lavoro»66 ma la prima, per il periodo
transitorio della prima applicazione, rinvia agli ambiti categoriali e territoriali
attualmente previsti dalla contrattazione, mentre la seconda rimette la
determinazione degli ambiti contrattuali agli Accordi interconfederali stipulati
dalle Confederazioni che superano la soglia del 5% di rappresentatività in
almeno il 30% degli ambiti di contrattazione nazionale 67.
        Su questo terreno particolarmente insidioso si inserisce, da ultimo, l’A.I.
del 9 marzo 2018 che, nel riconfermare il principio di autodeterminazione della
categoria68 basato, quindi, sul principio volontaristico, sembra affermare una
maggiore attenzione all’effettiva attività svolta dal datore di lavoro.
        Dopo la «ricognizione dei perimetri della contrattazione collettiva
nazionale di categoria» per valutare «l’adeguatezza rispetto ai processi di
trasformazione in corso nell’economia italiana», è infatti prevista la possibilità
di «intervenire sugli ambiti di applicazione della contrattazione collettiva
nazionale di categoria, anche al fine di garantire una più stretta correlazione tra
ccnl applicato e reale attività d’impresa»69. Da quest’ultimo passaggio
sembrerebbe che le parti sociali vogliano reintrodurre una corrispondenza tra
attività dell’impresa e contrattazione collettiva, con il precipuo scopo di
limitare la possibilità del datore di lavoro di applicare contratti collettivi
previsti per settori produttivi diversi solo perché contenenti discipline e costi
del lavoro più vantaggiosi. Nell’accordo le parti si impegnano altresì ad
«individuare regole che garantiscano coerenza e funzionalità al sistema della
contrattazione collettiva e impediscano, specie a soggetti privi di adeguato
livello di rappresentatività certificata, di violare o forzare arbitrariamente i


“autoregolamentazione” alla “legge sindacale”? La questione dell’ambito di misurazione della
rappresentatività sindacale, ADL, 2014, 331 ss.
          66 Cfr. art. 33, Carta dei diritti universali del lavoro cit.
          67 Art. 3, c. 4 e 1, c. 6 della proposta della rivista Diritti Lavori Mercati.
          68 Sui problemi connessi alla definizione della categoria contrattuale si veda l’attenta

analisi di V. Pinto, Problemi teorici (e pratici) della definizione autonoma ed eteronoma della “categoria
contrattuale”, Paper presentato in occasione del Convegno “Consenso, dissenso,
rappresentanza nel governo delle relazioni industriali”, Venezia 26 ottobre 2013.
          69 Cfr. punto 4, c. 8, lett. a, A.I. del 2018. Per un commento dell’accordo si vedano:

F. Liso, Qualche erratica considerazione sul recente accordo interconfederale Confindustria, Cgil, Cisl e Uil
del 9 marzo 2018, in Bollettino ADAPT, 23 aprile 2018, n. 16; T. Treu, L’accordo interconfederale
del 28.02.2018 sulle relazioni industriali e la contrattazione collettiva: alcune prime riflessioni, in
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perimetri e gli ambiti di applicazione dei contratti collettivi nazionali di
categoria».
         La decisione delle parti sociali di individuare, a livello interconfederale,
regole certe per la definizione della rappresentatività delle associazioni,
all’interno di precisi perimetri settoriali, sembra andare nella giusta direzione,
pur avendo, per il momento, valore meramente ottativo 70. Bisognerà verificare
quanto un accordo tra alcune organizzazioni datoriali e i principali sindacati
dei lavoratori riesca a limitare lo shopping contrattuale realizzato attraverso un
uso disinvolto della libertà di scegliere il contratto collettivo da applicare ai
rapporti di lavoro71. Come più volte ribadito dalle stesse parti sociali «è
essenziale un sistema di relazioni sindacali e contrattuali regolato e … in grado
di dare certezze non solo riguardo ai soggetti, ai livelli, ai tempi e ai contenuti
della contrattazione collettiva ma anche sulla affidabilità e il rispetto delle
regole stabilite»72.




         70   Sulla necessità di individuare criteri interpretativi capaci di elidere le
sovrapposizioni tra contratti che potenzialmente possono regolare il rapporto di lavoro di
modo che, nonostante la pluralità di fonti, sia garantita un’unica, sicura, regolamentazione
cfr. G. Prosperetti, L’efficacia dei contratti collettivi nel pluralismo sindacale, Franco Angeli, 1989,
187.
         71 A. Lassandari, Sulla verifica di rappresentatività delle organizzazioni datoriali, DLRI, 2017,

1, 14 dubita che un eventuale (e tutt’altro che semplice) accordo tra le parti sociali riesca oggi
a costituire un argine adeguato alla dilagante dispersione e frammentazione sindacale. Sulla
efficacia inter partes delle regole interconfederali si veda Trib. Roma ord. 9 maggio 2013.
         72 Così si legge nelle premesse dell’A.I. tra Confindustria e Cigl, Cisl e Uil del 28

giugno 2011 ma anche nell’A.I. tra Confcommercio e Cgil, Cisl e Uil del 27 novembre 2015.



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                    B. CAPONETTI, Rappresentanza datoriale: questioni e prospettive




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