Welfare laboral y tendencias evolutivas
10.6092/issn.2421-2695/12976
L’articolo ha ad oggetto lo studio del welfare occupazionale, che in considerazione delle sue capacità virtuose, negli ultimi è stato sostenuto dallo Stato attraverso politiche fiscali di stampo redistributivo.
Attraverso un’analisi di effetti positivi e delle tensioni evolutive del welfare occupazionale, il saggio intende dimostrare come siffatta policy pubblica comporti il verificarsi di un duplice effetto: a) Attribuire indirettamente una delega della funzione di protezione sociale al contratto collettivo, inducendo le parti sociali ad includere nell’oggetto del contratto collettivo la tutela di interessi generali, pubblici, espressione di diritti fondamentali quali istruzione, salute, previdenza); b) Sviluppare ulteriormente il processo di istituzionalizzazione dell’autonomia collettiva che, già a partire dagli anni Ottanta, veniva delegata di compiti normativi di regolazione del mercato del lavoro e dell’occupazione.
La tesi che si intende sostenere è che l’autonomia collettiva, da sola, senza una cornice legale, sia inidonea a tutelare interessi generali e pubblici come quelli che dal 2016 costituiscono il nuovo oggetto della contrattazione collettiva e pertanto necessiti di essere regolata, anche in funzione di un possibile ampliamento dell’ambito di applicazione soggettiva del welfare occupazionale.
application/pdf
2421-2695
12976
1
it
Olga Rubagotti
https://creativecommons.org/licenses/by/3.0
Labour & Law Issues
social rights
Welfare occupazionale e tendenze evolutive
Text.Serial.Journal
https://labourlaw.unibo.it/
7
Saggi
2021-06-29
2021-05-30
2021-06-29
2021-06-29
59-92
LLI
Olga Rubagotti
2021/06/29
10.6092/issn.2421-2695/12976
59
Università di Verona
2421-2695
1
social rights
it
92
Treu T., La questione salariale: legislazione sui minimi e contrattazione collettiva, in WP CSDLE, It., n. 386/2019.
Welfare occupazionale e tendenze evolutive
https://labourlaw.unibo.it/article/download/12976/12600
7
Welfare occupazionale
 e tendenze evolutive




   OLGA RUBAGOTTI
   Università di Verona




    vol. 7, no. 1, 2021
      ISSN: 2421-2695
                     Welfare occupazionale
                      e tendenze evolutive


                                                            OLGA RUBAGOTTI
                                                           Università di Verona
                                     Dottoranda di ricerca in Diritto del Lavoro
                                                        olga.rubagotti@univr.it


                                  ABSTRACT

        The essay analyzes the occupational welfare which, thanks to its virtuous
capacities, has been supported by the state in recent times through redistributive
fiscal policies.
        Through an analysis of the positive effects and the evolutionary tensions
of occupational welfare, the essay intends to demonstrate how such a public
policy entails the occurrence of a twofold effect:
        a) indirectly attributing a delegation of social protection function to
collective agreements, inducing trade unions and companies to include in the
object of collective agreements the protection of general and public interests,
that are expression of fundamental rights such as education, health, pension
plans;
        b) further developing the process of institutionalization of collective
autonomy which, as early as the 1980s, was delegated the normative tasks of
regulating the labour market and employment.
        The essay argues that collective autonomy, on its own, without a legal
framework, is unsuitable to protect general and public interests such as those
that since 2016 constitute the new object of collective bargaining and therefore
needs to be regulated, also in function of a possible extension of the subjective
scope of employment welfare.

Keywords: occupational welfare; welfare state; trade union law; collective
labour agreement; social rights.
                  O. RUBAGOTTI, Welfare occupazionale e tendenze evolutive



                                   https://doi.org/10.6092/issn.2421-2695/12976




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                Welfare occupazionale e tendenze evolutive

SOMMARIO: 1. Secondo welfare e recenti interventi normativi: la delega di funzione pubblica
     al contratto collettivo. – 1.1 Una breve introduzione. – 1.2 Le ricadute della delega di
     funzioni sul contratto collettivo. – 2. La nuova funzione della contrattazione collettiva.
     – 2.1 Le opportunità: la concertazione sociale e il nuovo spazio d’azione per il
     sindacato. – 3. Tensioni evolutive: la segmentazione delle tutele sociali. – 3.1 Le
     ricerche empiriche. – 3.2 Le reti di imprese. – 3.3 Possibili scenari per un welfare che
     diviene selettivo: la contrazione del welfare universale. – 4. L’istituzionalizzazione
     dell’autonomia collettiva. – 4.1 Le premesse. – 4.2 L’istituzionalizzazione del sistema
     delle relazioni industriali: le tesi di Massimo D’Antona. – 4.3 Segue: welfare
     occupazionale e giuridificazione dell’autonomia collettiva. – 4.4 Segue: welfare
     occupazionale e neocorporativismo. – 5. Una legge sindacale come soluzione al
     problema della limitata efficacia soggettiva del welfare occupazionale?


      1.    Secondo welfare e recenti interventi normativi: la delega di
funzione pubblica al contratto collettivo.

         1.1.      Una breve introduzione

        Nel 2013 Maurizio Ferrera definiva il secondo welfare come l’insieme di
nuove forme di protezione sociale successive alla nascita del primo welfare e
funzionali all’integrazione delle sue lacune. Il secondo welfare veniva inquadrato
come sistema in grado di stimolare il rinnovamento delle politiche di protezione
sociale e creare nuovi modelli organizzativi, gestionali e finanziari per rispondere
a bisogni sociali inesplorati e in parte inesplorabili dal solo welfare pubblico(1).
L’Autore proseguiva specificando che la logica cui risponde il secondo welfare
è quella dell’efficientamento e della razionalizzazione delle risorse pubbliche,
normalmente vincolate al rispetto dei limiti di bilancio, senza mettere in
discussione la funzione primaria e redistributiva dello Stato Sociale, che delega
parte delle sue funzioni di protezione ad attori privati.
        Un ruolo centrale tra gli attori del secondo welfare è riservato alle
imprese che, sin dalle prime esperienze di stampo paternalistico, hanno
contribuito attraverso pratiche di welfare aziendale o, mutuando l’espressione
utilizzata da Bruno Caruso(2), occupazionale, a rendere più efficace la



          (1) F. Maino - M. Ferrera (a cura di), Primo rapporto sul Secondo Welfare in Italia, Centro
di ricerca e documentazione Luigi Einaudi, 2013, 8.
          (2) B. Caruso, “The bright side of the moon”: politiche del lavoro personalizzate e promozione del
welfare occupazionale, RIDL, 2016, I, 186 e ss.



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sostenibilità sociale(3) attraverso prestazioni di beni e servizi dirette a lavoratori
dipendenti, con lo scopo di migliorarne condizioni di lavoro e di vita(4). È
all’interno di questo sistema costruito su più livelli, dove il secondo welfare è
sussidiario e integrativo rispetto al primo welfare, che troviamo il welfare
aziendale contrattato sostenuto dallo Stato attraverso recenti politiche fiscali
(infra, par. 1.1).
         Il sistema di welfare occupazionale così come costruito, slegato da criteri
di appartenenza dell’individuo alla collettività, ma condizionato alle previsioni
del contrato collettivo di lavoro, nonché all’esistenza di un rapporto di lavoro
subordinato, deve rapportarsi necessariamente alle caratteristiche delle relazioni
industriali, dei territori e delle imprese italiane. Ciò potrebbe costituire fattore di
incremento dei dualismi che già caratterizzano il mercato del lavoro ed il
verificarsi di possibili scenari limite, in seguito meglio specificati, quali la
contrazione di politiche sociali di stampo universalistico, causate della
diminuzione di risorse pubbliche a disposizione dello Stato sociale, trasferite ai
privati (infra, par. 3).
         Le premesse, pertanto, inducono a riflettere su effetti virtuosi e tensioni
evolutive di una politica redistributiva che, costruita attraverso quella che si
ritiene essere un’indiretta delega della funzione di protezione sociale al contratto
collettivo (infra, par. 2), è obbligata a dialogare con il sistema delle relazioni
industriali.
         Si tratta di un sistema autonomo, di matrice privatistica, che sino ad oggi
è stato in grado di autoregolarsi, ma che, come già Massimo D’Antona rilevava,
sin dagli anni Ottanta, veniva investito da un processo di istituzionalizzazione,


          (3) La sostenibilità sociale o Social Sustainability è collegata al concetto di Sustainable
Developement sviluppato all’interno del Brundtland Report e pubblicato nel 1987 dalla The World
Commission on Environment and Development (WCED). In particolare, la sostenibilità sociale è
considerata uno dei tre pilastri fondamentali dello sviluppo sostenibile insieme con sostenibilità
ambientale ed economica, obiettivi che anche l’Unione Europea ha fatto propri (si veda a tal
proposito il report realizzato per il Parlamento Europeo: Social Sustainability: Concepts and
Benchmarks                       reperibile                      all’indirizzo                       web
https://www.europarl.europa.eu/thinktank/it/document.html?reference=IPOL_STU%282
020%29648782). Gli elementi chiave della sostenibilità sociale sono il miglioramento del
welfare e delle condizioni di vita degli individui, della coesione sociale, il raggiungimento di
un'economia sociale di mercato competitiva e il progresso del modello sociale europeo. In
questa prospettiva il welfare occupazionale, tutelando i diritti sociali dei lavoratori e
alleggerendo il peso delle prestazioni sociali gravanti sul welfare state, risponde agli obiettivi
poc’anzi richiamati.
          (4) Per approfondire si veda G. Mallone, Imprese e lavoratori: il welfare aziendale e quello
contrattuale, in F. Maino - M. Ferrera (a cura di), Primo rapporto sul Secondo Welfare in Italia, cit., 49
ss.



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sostanziatosi nella tessitura attorno al nucleo privatistico collettivo del diritto del
lavoro di una trama normativa di carattere pubblicistico(5). D’Antona
riconosceva già, come diretta conseguenza di una sempre maggiore delega di
compiti normativi alla contrattazione collettiva, seppur nella sola ottica della
tutela di interessi pubblici quali la tutela del mercato del lavoro e
dell’occupazione(6), la crescente identità tra democrazia sindacale e democrazia
politica, ne evidenziava i rischi e finalizzava i suoi studi alla risoluzione del
problema della legittimazione democratica del sindacato verso i soggetti
rappresentati(7).
         Oggi, invece, l’istituzionalizzazione dell’autonomia collettiva sembra
essere diretta verso interessi non più collegati alla mera regolazione del mercato
del lavoro, ma che sono espressione di diritti fondamentali alla previdenza,
all’assistenza, alla salute (Infra, par.1.2).
         Il punto più interessante, per il percorso che si intende seguire in questa
sede, però riguarda la riflessione di D’Antona sulla necessità di regolazione del
soggetto privato che diviene destinatario del trasferimento di un potere
pubblico, appartenuto sino a quel momento allo Stato.
         La tesi che si cercherà di sostenere è che, a partire dalla legge di stabilità
del 2016 (infra, par. 1.2), il legislatore abbia compiuto, attraverso una forte
incentivazione fiscale al welfare occupazionale contrattato, un ulteriore passo in
questo processo di istituzionalizzazione dell’autonomia collettiva (infra, par.4),
che pertanto, in analogia con la riflessione di cui sopra, necessita di essere
nuovamente regolata.

          1.2.      Le ricadute della delega di funzione sul contratto collettivo

        Negli anni immediatamente successivi alla crisi economica globale, con
la legge di stabilità del 2016 il legislatore introduce in via sperimentale un sistema
di incentivi fiscali a sostegno del welfare occupazionale contrattato, resi
strutturali dalle successive leggi di stabilità, attraverso le quali intende realizzare
una policy pubblica(8) di stampo redistributivo. Come noto, in una fase

           (5) M. D’Antona, Pubblici poteri nel mercato del Lavoro. Amministrazioni e contrattazione
collettiva nella legislazione recente, RIDL, 1987, I, 226-291.
           (6) M. D’Antona, Pubblici poteri nel mercato del Lavoro, op. cit.
           (7) M. D’Antona, Diritti sindacali e diritti del sindacato: il titolo III dello statuto dei lavoratori
rivisitato, in G. Ghezzi (a cura di) Contrattazione, rappresentatività, conflitto. Scritti sul diritto sindacale,
Ediesse, 2000, 47 ss.
           (8) B. Caruso, Recenti sviluppi normativi e contrattuali del welfare aziendale, nuove strategie di
gestione del lavoro o neo consumismo?, RIDL, 2018, I, 370 ss. Gli incentivi costituirebbero oramai



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precedente al sostegno pubblico al welfare contrattato, le pratiche di welfare
aziendale venivano identificate con iniziative unilaterali di imprenditori
illuminati, risalenti al periodo post-industriale ed estranee alle relazioni negoziali
con il sindacato. Queste iniziative si sviluppano, successivamente, in tempi più
recenti, attraverso la spontanea adozione di regolamenti aziendali, espressione
di un cambiamento strutturale dell’organizzazione d’impresa. Quest’ultima,
cosciente della propria essenza politica, diviene anche socialmente responsabile
e garante del benessere dei lavoratori(9). In questa prospettiva, l’impresa non ha
più come unico scopo il profitto, ma persegue altri obiettivi tra i quali la tutela
dei bisogni dei lavoratori e il miglioramento delle loro condizioni di vita(10).
        L’autoregolazione dell’impresa comporta il venir meno di un controllo
dei valori di cui è portatrice, poiché il carattere unilaterale del regolamento
aziendale diminuisce lo spazio di controllo riservato in via preliminare al
sindacato ed in via eventuale e successiva al giudice(11).
        Con la legge n. 208 del 28 dicembre 2015 il legislatore, dopo aver
guardato a queste pratiche con particolare favore e avendone valutato l’impatto
positivo, colto gli svantaggi della loro dimensione unilaterale, offre un forte
sostegno al welfare aziendale contrattato per renderlo oggetto di decisioni
condivise con il sindacato e di un’obbligazione avente fonte contrattuale. Lo fa
sulla scia di un cambiamento strutturale, spontaneo dell’organizzazione
d’impresa, che elegge a soluzione del problema del necessario ripensamento del
welfare state, ormai svuotato di buona parte delle sue risorse. Questa policy ha
l’effetto di spingere il sistema delle relazioni industriali ad assumersi funzioni
pubbliche di protezione tipiche dello Stato sociale, senza invaderne la sfera di
autonomia. Ciò non avviene attraverso il conferimento di un’espressa delega di
compiti normativi al contratto collettivo, ma la legge riserva un trattamento di
favore ad una determinata tipologia di contrattazione collettiva, di tipo


un modus operandi attraverso il quale lo stato ha inteso realizzare una policy pubblica a carattere
promozionale finalizzata ad indirizzare gli attori sociali verso una negoziazione aziendale di
tipo partecipativo.
         (9) M. Barbera, “Noi siamo quello che facciamo”. Prassi ed etica dell’impresa post-fordista, DLRI,
n. 144, 2014. In particolare, l’Autrice chiarisce bene che l’impresa a seguito della valutazione
dell’impatto sociale del proprio agire, con un’apertura nei confronti di gruppi o soggetti esterni
(comunità locali, enti di governo, associazioni no profit, istituzioni educative, sindacati, stampa:
i cosiddetti stakeholders) diverrebbe cosciente del fatto che questi possano risentire degli effetti
delle decisioni aziendali (che costituisce il sostrato altruistico della RSI), ma anche che tali
soggetti possano, a loro volta, influenzare l’attività dell’impresa in termini di politiche o di
processi lavorativi (639).
         (10) B. Caruso, “The bright side of the moon” cit.
         (11) M. Barbera, “Noi siamo quello che facciamo” cit.



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partecipativo, in ragione dei suoi contenuti (il conferimento di beni e servizi ai
lavatori impiegati presso l’impresa)(12). Con la tecnica della novella fiscale (infra,
par. 2) viene individuato un insieme di benefits che, in ragione delle loro finalità
sociali, siano esse educative, formative, ricreative, assistenziali, sanitarie, sono
soggette ad agevolazioni tali da escluderne il computo del valore nella somma
dei redditi da lavoro dipendente ai fini dell’imposizione IRPEF e dai redditi
d’impresa ai fini del calcolo IRES(13).
         I provvedimenti del governo inizialmente sono pensati per creare un
collegamento tra incentivi e welfare occupazionale nell’ipotesi in cui l’obbligazione
sociale trovi la genesi nel contratto collettivo di secondo livello. Successivamente,
anche se con effetto sostanzialmente retroattivo, gli incentivi vengono estesi
all’ipotesi in cui ciò avvenga in conformità con le disposizioni del CCNL ovvero
di un accordo interconfederale, anche in funzione dell’allargamento del campo
di efficacia(14).
         Il legislatore, con la legge di stabilità del 2017, ha infatti cooptato nel
sistema di sgravi e agevolazioni anche i contenuti dei contratti collettivi nazionali
e degli accordi interconfederali, nell’ottica dell’estensione del suo ambito di
efficacia oltre al livello periferico di contrattazione.
         Un ulteriore beneficio (fiscale per i lavoratori e contributivo per i datori
di lavoro), legato esclusivamente al secondo livello di contrattazione collettiva,
è inoltre previsto nel caso di conversione totale o parziale del salario di
produttività in prestazioni di welfare e induce le parti a mettere in pratica di
strategie di modernizzazione salariale, sulla base di convenienze indotte da
risorse pubbliche messe a disposizione a tale scopo(15).
         Ciò che si intende sostenere, sin d’ora, è che con l’inclusione di
prestazioni sociali e protettive nell’oggetto, il contratto collettivo diviene
mediatore di tre diverse tipologie di interessi (infra, par. 2.1): 1) l’interesse
dell’impresa o delle imprese coinvolte nell’accordo alla produttività, alla
competitività e al profitto; 2) l’interesse collettivo dei lavoratori al mantenimento
dell’occupazione, al miglioramento delle condizioni di lavoro e al benessere

            (12) Caruso, Recenti sviluppi normativi e contrattuali del welfare aziendale cit., 370.
            (13) Per l’elencazione di beni e servizi che consentono l’accesso a vantaggi fiscali e
contributivi per lavoratori dipendenti e imprese si vedano E. Messagli - S. Spattini - M.
Tiraboschi, Fare Welfare in Azienda, ADAPT University Press, 2018, 181-203. Per le ultime
novità introdotte con la legge di stabilità del 2019 (l. n. 145/2018) si veda Percorsi di Secondo
welfare all’indirizzo web https://secondowelfare.it/aziende/legge-di-bilancio-2019-gli-
interventi-in-materia-di-welfare-aziendale.html.
            (14) D. Comandè, Il nuovo welfare contrattuale nei negoziati collettivi nazionali: stato dell’arte e
criticità, RDSS, 2017, 4, 821-842 e in particolare 824-825.
            (15) B. Caruso, “The bright side of the moon” cit., 197.



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organizzativo; 3) l’interesse del lavoratore al soddisfacimento di bisogni primari,
costituzionalmente tutelati, espressione di diritti fondamentali e sociali. Interessi
che esulano dalla composizione del conflitto tra lavoro e capitale, ma hanno
carattere generale, attengono alla dimensione dell’individuo in quanto tale e non
in quanto lavoratore. Questi ultimi vengono trasformati, eletti a interessi
collettivi grazie alla mediazione delle organizzazioni sindacali, in esito ad un
processo di formazione della volontà, che gli attribuisce una nuova dimensione
collettiva, con la conseguente funzionalizzazione dei contratti collettivi a finalità
di pubblico interesse. Questi interessi ontologicamente “individuali-generali”, che,
come già affermava Romagnoli(16), possono essere soddisfatti, se non
esclusivamente, in larga prevalenza mediante comportamenti attivi dei pubblici
poteri, una volta inclusi nell’oggetto dell’attività concertativa sindacale
producono un effetto che si ripercuote anche sulla funzione del sindacato:
affiancare lo Stato Sociale nella sua azione di garante dei diritti sociali dei propri
rappresentati.

         2.        La nuova funzione della contrattazione collettiva

        Scriveva Massimo D’Antona già all’inizio degli anni Novanta di come la
democrazia sindacale somigliasse sempre più alla democrazia politica a causa di
un processo di istituzionalizzazione della figura del sindacato, conseguente al
riconoscimento di una vasta delega di compiti normativi alla contrattazione
collettiva, che veniva considerata dal legislatore già allora come «istituzione
sociale capace di autoregolazione e a questo titolo integrata nel sistema dei
pubblici poteri»(17). Nello specifico, la contrattazione collettiva assumeva una
funzione sempre più politica, di tipo organizzativo-procedurale, rispetto a quella
tradizionale normativa di fissazione delle quantità standard di lavoro e di salario.
Questo perché i soggetti collettivi contraenti cogestivano aspetti della strategia
d’impresa e condividevano quote di potere dell’impresa nei confronti dei
lavoratori(18).
        Le norme sul welfare occupazionale sembrano porsi in linea di continuità
con questo processo, anzi, in qualche misura, superandolo (come si cercherà di
argomentare infra, par. 4.2), proprio per l’ effetto di spingere le parti sindacali ad



        (16) U. Romagnoli, Diritti sociali e Costituzione: dalla cittadinanza alla cittadinanza industriosa,
in G. Casadio (a cura di), Diritti sociali e del lavoro nella costituzione italiana, Ediesse, 165.
        (17) M. D’Antona, Diritti sindacali e diritti del sindacato cit., 50.
        (18) M. D’Antona, Diritti sindacali e diritti del sindacato cit., 50.



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assumersi una nuova una funzione politico-istituzionale multidimensionale(19),
che potrebbe essere così sintetizzata: a) una dimensione positiva di sviluppo
della funzione organizzativo-procedurale, che dispiega il proprio effetto
all’interno del sistema delle relazioni industriali, volta alla ridefinizione partecipativa
dei modelli d’impresa nonché alla progettazione di strategie di incremento della
produttività(20); b) una dimensione negativa, espressione del trasferimento al
contratto collettivo di un potere politico, che produce effetti all’esterno del sistema
relazioni industriali e alleggerisce il peso delle prestazioni sociali gravanti sullo
Stato anche grazie alla sua capacità di riequilibrare le componenti interne alla
spesa pubblica(21). Quest’ultima dimensione funzionale permette l’apertura di
opportunità negoziali politiche per il sindacato che, in questo modo, si fa garante
di interessi dei propri rappresentati; interessi che sono espressione di diritti
fondamentali, e non appartengono loro in quanto insider al mercato del lavoro.

      2.1.         La concertazione sociale e il nuovo spazio d’azione per il
sindacato

        La normativa fiscale premiale, con agli artt. 51 e 100 del TUIR, incentiva
il sindacato all’intermediazione di utilità in favore dei rappresentati senza fornire
però una precisa declinazione tipologica dei fringe benefits oggetto dell’intervento
premiale.
        Sono le ricerche empiriche a mostrare come la concertazione sociale
operi entro un range flessibile e ampio di beni che si concentrano su bisogni
assistenziali dei lavoratori (sanità, istruzione, beni ad uso personale, trasporti),
bisogni previdenziali, misure per l’integrazione della dimensione professionale e
familiare (conciliazione vita-lavoro, smartwork), istituti finalizzati a promuovere
l’integrazione, misure di welfare di stampo partecipativo per stakeholder ad
elevato grado di professionalità in grado di rafforzare il senso di appartenenza
identitaria del lavoratore al contesto aziendale (in particolare il riferimento è
Employee Stock Ownership Plans ESOP e cioè piani di partecipazione diretta dei


          (19) Si veda B. Caruso, Recenti sviluppi normativi e contrattuali cit., 369-388; V. Bavaro,
Sulla prassi e le tendenze delle relazioni industriali in Italia (a proposito di un’indagine territoriale), DRI,
2017, 1, 41.
          (20) L. Pilotti, Welfare aziendale tra Industry 4.0 e smart working: leve di wellness
partecipative, creative per la crescita della produttività cognitiva e del paese, in C. Alessi - M. Barbera - L.
Guaglianone (a cura di), Impresa, lavoro e non lavoro nell’economia digitale, Cacucci editore, 2019,
214-240. Si veda Anche C. Murena, Welfare aziendale e fidelizzazione dei lavoratori, LDE, 2020, 3.
          (21) F. Razzetti - F. Maino, Attori e risorse tra primo e secondo welfare, in Quarto rapporto sul
secondo welfare in Italia, 2019, Centro di ricerca e documentazione Luigi Einaudi, 2019, 49-52.



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ceti professionali cruciali per lo sviluppo dell’azienda alla proprietà di quote della
società datrice di lavoro)(22).
        Da qui la conferma di una molteplicità di soluzioni che offrono sostegno
alle più disparate esigenze del lavoratore(23) e l’apertura di spazi d’azione politica
per il sindacato a tutela dei rappresentati. In questo senso al sindacato viene
conferita anche capacità di ricalibratura del welfare state tradizionale in risposta
alle nuove forme di vulnerabilità dei cittadini. Tali bisogni sono in continuo
divenire e richiedono una progettazione rapida di politiche flessibili e servizi
mirati, difficilmente realizzabili dalle amministrazioni pubbliche(24).
        Il Quarto rapporto sul secondo welfare in Italia evidenzia come la spesa
sociale pubblica italiana abbia un’articolazione interna fortemente sbilanciata
verso la componente previdenziale, ipertrofica rispetto ad altre voci di spesa
pubblica(25), ed è proprio in questi campi, prerogativa del potere amministrativo,
che si dispiega la portata riequilibratoria della delega di funzione. Senza pretesa
d’esaustività, si segnala che il welfare occupazionale costituisce potenzialmente
un metodo per il contrasto all’inadeguatezza del Sistema Sanitario Nazionale,
divenuto incapace, a causa dei continui tagli di bilancio, di far fronte ai bisogni
sanitari generali della popolazione, aumentati negli ultimi anni anche in ragione
del suo progressivo invecchiamento(26). Attraverso l’istituzione di fondi di sanità


          (22) M. Castro, Il welfare aziendale, ragione e prospettive di una strategia, in T. Treu (a cura di),
Welfare aziendale 2.0, nuovo welfare, vantaggi contributivi e fiscali, Wolters Kluwer, 2016.
          (23) Tra le misure di welfare occupazionale si annoverano: fondi sostegno affitto,
coperture assicurative agevolate, permessi aggiuntivi per cure parentali, convenzioni con enti,
società cooperative per assistenza a disabili, il servizio di maggiordomo aziendale, sconti,
convenzioni per colonie e campus per i figli dei dipendenti, agevolazioni varie per viaggi,
shopping, salute e benessere e tempo libero, promozione e diffusione della cultura particolare
attenzione è riservata a temi precisi indirizzati a incrementare fondi integrativi di previdenza
complementare (71%) o di assistenza sanitaria integrativa (63%) per un’analisi di maggior
dettagli. Si veda: L. Sbarra - A.R. Munno - G. Bianco - S. Spiller - R. Benaglia (a cura di), V
Rapporto OCSEL 2019, reperibile all’indirizzo web https://www.cisl.it/osservatori/ocsel-
contrattazione-di-2-livello/report/14754-v-rapporto-ocsel.html.
          (24) F. Razetti - F. Maino, Un rinnovato protagonismo per stakeholder e corpi intermedi? Il
secondo welfare tra evoluzioni concettuali e sviluppi empirici, in F. Maino - M. Ferrara (a cura di), Nuove
alleanze per un welfare che cambia: quarto rapporto sul secondo welfare in Italia, Giappichelli, 2019, 49-
80, https://www.secondowelfare.it/edt/file/Quarto_Rapporto_sul_secondo_welfare.pdf
          (25) F. Razetti, F. Maino, Un rinnovato protagonismo per stakeholder cit., 49-80.
          (26) La componente di spesa pubblica destinata alla sanità è infatti stazionaria sin dal
2008 sino al 2019, viceversa si registra un aumento della spesa sanitaria privata a carico diretto
dei cittadini, che implica il rischio di un aggravio di costi soprattutto in capo ai soggetti più
svantaggiati dal punto di vista delle condizioni di salute e/o con scarsa disponibilità di reddito.
La salute costituisce l’area di spesa per il welfare più rilevante per le famiglie, con un valore
complessivo di 37,7 miliardi nel 2018. Per approfondire si veda F. Razetti, F. Maino, op. ult. cit.,
53-58.



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integrativa, l’adesione ad enti e le casse di mutuo soccorso, peraltro istituti
regolabili dal contratto collettivo nazionale di categoria e quindi accessibili ad
un numero maggiore di lavoratori dipendenti, è possibile sostenere la spesa
sanitaria privata delle famiglie(27).
        Una sorte simile è riservata ai fondi di previdenza integrativa
potenzialmente correttivi degli effetti collegati all’esercizio del diritto di
conversione del premio di risultato in fringe benefits. In tale ipotesi, a fronte di un
immediato risparmio contributivo, il lavoratore dovrà fare i conti con una
diminuzione del reddito da pensione percepito. La perdita potrebbe, però,
essere scongiurata qualora la porzione di premio convertita venisse destinata a
fondi di previdenza integrativa o complementare, con funzione sussidiaria
rispetto al sistema nazionale di previdenza (28).
        Il welfare occupazionale, inoltre, può essere inteso come strumento per
incentivare la condivisione dei ruoli familiari di cura, che ad oggi pesano
principalmente sulla donna. Il sindacato, in questo modo, può farsi promotore
di politiche mirate di welfare familiare che incidano più sulla condivisione dei
compiti di cura familiare che sulla conciliazione vita-lavoro e ritagliarsi, così, un
ruolo attivo nella promozione della partecipazione e permanenza femminile al
lavoro(29).

         3.       Tensioni evolutive: la segmentazione delle tutele sociali

        Al di là degli effetti virtuosi, la delega di funzione sociale al contratto
collettivo può costituire, da un lato un fattore di incremento dei dualismi che già
caratterizzano il mercato del lavoro, dall’altro un fattore di potenziale
contrazione del welfare universalistico, con il conseguente rischio di una
segmentazione di tutele sociali per gli stessi lavoratori. Ciò in ragione
dell’intreccio tra la disciplina fiscale e le regole di funzionamento del sistema
delle relazioni industriali, che rendono il welfare occupazionale un sistema ad
efficacia soggettiva limitata.
        Quanto alla disciplina fiscale, si premette sin d’ora che l’intervento della
leva fiscale sul welfare occupazionale è avvenuto con meccanismi redistributivi,
indiretti, di agevolazione (tax expenditures) tesi a favorire l’acquisizione di servizi



         (27) F. Razetti, F. Maino, op. ult. cit., 71.
         (28) G. Mallone - T. Tafaro, Premio in welfare oggi, quale pensione domani?, RPS, 2017, 2,
47-59.
         (29) C. Alessi, Lavoro e conciliazione nella legislazione recente, DRI, 2018, 3, 804-821.



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e prestazioni sociali attraverso il mercato privato(30). Lo Stato ha quindi
rinunciato ad incassare parte delle imposte normalmente a carico di imprese e
lavoratori, potenzialmente destinate al finanziamento del primo welfare, per
diminuire il costo del lavoro gravante su di un numero limitato di imprese e la
pressione fiscale gravante su un numero limitato di lavoratori che ne sono alle
dipendenze (infra, par. 3).
        Uno dei limiti del welfare occupazionale, infatti, riguarda la sua
diffusione disomogenea, che riflette: 1) le differenze tra nord industrializzato e
il sud Italia poco industrializzato; 2) lo squilibrio tra grandi e piccole-medie
imprese, nonché la scarsa diffusione della contrattazione collettiva di secondo
livello tra le PMI; 3) Il dualismo tra lavoratori “forti”, garantiti e lavoratori
“deboli”, precari, e ciò senza contemplare tutti quei soggetti che non hanno
accesso al mercato del lavoro.
        Le ricerche empiriche, pur riconoscendo una crescita della diffusione del
welfare occupazionale, ne danno una chiara dimostrazione.

         3.1.     Le ricerche empiriche

        I dati elaborati dall’OCSEL(31) e dalla CGIL(32) mostrano come negli
ultimi anni sia avvenuta una rapida crescita della contrattazione di secondo
livello sul welfare, ma anche come la sua ripartizione geografica veda ancora in
testa il Nord Italia(33), a causa della differente concentrazione di imprese sul
territorio: più della metà delle imprese censite dall’ISTAT nel 2019 infatti è attiva
al Nord (il 29,2% nel Nord-ovest e il 23,4% nel Nord-est), mentre le percentuali
diminuiscono al 21,4% per Centro e al 26,0% nel Mezzogiorno(34).
        In relazione alla classe dimensionale delle imprese che contrattano
welfare, inoltre, si nota come la frequenza di contrattazione sociale sia maggiore
nelle imprese di grandi dimensioni(35). La dimensione delle imprese, infatti,


          (30) Si veda E. Pavolini - U. Ascoli, The dark side of the moon, il ruolo del welfare fiscale
nel sistema di protezione sociale italiano, PS, 1, 2019, 1, 41-43.
          (31) A.R. Munno - G. Bianco - S. Spiller - R. Benaglia - V Rapporto OCSEL, Il lavoro
cambia…la contrattazione costruisce risposte, dicembre 2019 e A.R. Munno - G. Bianco - S. Spiller -
R. Benaglia, IV Rapporto OCSEL, Il lavoro cambia…la contrattazione costruisce risposte, luglio 2018.
          (32) Secondo rapporto sulla contrattazione di secondo livello CGIL, Gennaio 2020, 61 ss.
          (33) Si veda anche Welfare Index PMI Rapporto 2019, in particolare 84 ss.
          (34) Censimento Permanente delle imprese reperibile all’indirizzo web
https://www.istat.it/it/archivio/238337
          (35) Secondo rapporto sulla contrattazione di secondo livello CGIL, op. cit., 64; si veda
anche E. Barazzetta - V. Santoni, Welfare aziendale e contrattazione: sfide e opportunità per le parti



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costituisce discriminante del tipo di iniziativa sindacale(36) e deve essere correlata
alla concreta composizione della popolazione aziendale italiana. Gli ultimi dati
Istat disponibili, mostrano che i due terzi delle imprese italiane (821 mila, pari al
79,5% del totale) sono microimprese (con 3-9 addetti in organico), 187 mila
(pari al 18,2%) sono di piccole dimensioni (10-49 addetti), mentre le medie (con
50-249 addetti) e le grandi imprese (con 250 addetti e oltre) rappresentano il
2,3% del campione analizzato(37). Procedendo con una stima(38), seppur
approssimativa, del numero di lavoratori impiegati nelle imprese oggetto
dell’indagine, si nota come le imprese piccole (con 3-9 addetti), che difficilmente
vedranno applicato al loro interno un contratto collettivo aziendale(39), contino
un numero di lavoratori che è potenzialmente compreso tra i 2.463.000 sino ai
7.389.000. Il numero dei lavoratori alle dipendenze di imprese di media
dimensione (da 10 a 49 addetti) è compreso entro una forchetta di valori che va
da un minimo di 1.870.000 ad un massimo di 9.163.000, mentre per le imprese
di grandi dimensioni (50- più di 250 addetti) i valori variano da un minimo di
1.200.000 sino ad un massimo di 6.000.000.
        Incrociando dunque i dati relativi alla percentuale di imprese
differenziate in base alla tipologia di grandezza e quelli relativi al numero di
lavoratori ivi potenzialmente impiegati, anche senza procedere ad un calcolo
accurato, si può comunque dare contezza dell’impatto differenziato che la
dimensione delle imprese ha sul tasso di copertura soggettiva del welfare
occupazionale.
        L’efficacia limitata del welfare occupazionale, infine, dipende non solo
dal suo legame con il contratto collettivo di lavoro, ma anche da quello con il


sociali, in Nuove alleanze per un welfare che cambia: quarto rapporto sul secondo welfare in Italia,
Giappichelli, 2019, 102 ss.
           (36) Da considerare è che il requisito quantitativo per la costituzione delle
rappresentanze aziendali preclude in concreto una diffusione universale del welfare
contrattato.
           (37) Si veda Censimento nazionale delle imprese per l’anno 2019, reperibile all’indirizzo
web https://www.istat.it/it/censimenti-permanenti/imprese
           (38) La stima è stata ottenuta moltiplicando il numero delle imprese così come divise
in categoria (piccole - medie-grandi) per il numero massimo e minimi di lavoratori assunti
presso le diverse categorie di imprese: dai 3 ai 9 per le piccole, dai 10 ai 49 addetti per le imprese
di medie dimensioni e dai 50 ai 250 lavoratori dipendenti per le grandi imprese.
           (39) Ciò principalmente in considerazione delle regole per la costituzione di RSA e RSU
in azienda ed in particolare il riferimento è all’art. 35 dello Statuto dei lavoratori che limita il
campo di applicazione del titolo terzo dello Statuto, e dunque anche dell’art. 19, alle sole unità
produttive con oltre 15 dipendenti. Al problema della difficoltà di stipula di un contratto
collettivo aziendale si può ovviare attraverso la stipula di contratti di rete aventi ad oggetto
piani di welfare (infra, par. 3.2).



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contratto di lavoro subordinato. Ciò comporta una disparità d’accesso ai
benefici conseguenti all’elargizione delle misure contrattate tra insider ed outsider
al mercato del lavoro. Quanto a questi ultimi, si consideri che in base alla nota
trimestrale congiunta sulle tendenze all’occupazione relativa al quarto trimestre
del 2019, il tasso di disoccupazione nazionale nel periodo di riferimento si
attestava attorno al 9,8% (peraltro la nota si riferisce ad un periodo precedente
all’emergenza covid-19 che, con grandi probabilità, determinerà un aumento del
dato percentuale ivi presentato); il mercato del lavoro Italiano, inoltre, continua
a dimostrarsi particolarmente escludente per i giovani under 34 e con un forte
divario occupazionale tra generi(40).
        I dati fin qui riportati si riferiscono all’intero territorio nazionale, ma la
situazione non cambia qualora si analizzi una realtà territoriale particolare. Si
pensi ad una realtà imprenditoriale ristretta, ma florida, come quella del territorio
bresciano(41). Qui i dati dell’Osservatorio sul Mercato del Lavoro e sulle
Relazioni collettive (OSMER)(42) relativi agli anni 2016-2018 mostrano il
tendenziale aumento del numero di accordi collettivi di secondo livello aventi
ad oggetto misure di welfare, ma anche la loro scarsa copertura soggettiva in

           (40) Nota trimestrale sulle tendenze dell’occupazione relativa al III trimestre 2019
reperibile all’indirizzo web https://www.istat.it/it/archivio/239900
           (41) La Provincia di Brescia è la seconda provincia più industrializzata della Lombardia,
seconda solo a Milano.
           (42) Ad oggi, la banca dati dell’Osservatorio, costituito nel 2005, su iniziativa di docenti
e ricercatori del Dipartimento di Giurisprudenza e del Dipartimento di Economia e
Management dell’Università degli studi di Brescia, conta un totale di 2.861 accordi aziendali
stipulati tra il 2008 e il 2018. Il Data base OSMER è particolarmente articolato, anche se non
comprende la totalità degli accordi siglati nello stesso periodo dalle imprese bresciane poiché
la fonte prevalente utilizzata è rappresentata dagli accordi depositati presso l’Ispettorato
Provinciale del Lavoro. Come è noto l’obbligatorietà a tale deposito riguarda solo gli accordi
con un contenuto che si avvale di aspetti decontributivi e agevolativi sul piano previdenziale
e/o fiscale. Nulla vieta però il deposito anche di accordi che non presentino tali prerogative.
La fonte utilizzata ha quindi consentito di raccogliere la totalità degli accordi depositati
obbligatoriamente integrata da un numero significativo di accordi depositati volontariamente
e – in aggiunta – da un numero di accordi crescente fornito dalle parti sociali.
Complessivamente si ritiene che il campione sia ampiamente rappresentativo della produzione
contrattuale in provincia di Brescia nei dieci anni considerati almeno sul piano generale. Si veda
Y. Dormidontova, Database OSMER: i contenuti dei contratti dal 2008 al 2018 reperibile all’indirizzo
web http://www.osmer.org/ e per approfondire : S. Albertini - M. Castellani, L’evoluzione della
contrattazione decentrata in provincia di Brescia dal 2008 al 2014, in C. Alessi - L. Guaglianone (a cura
di), Ragioni e passioni della contrattazione collettiva di secondo livello, tendenze italiane ed europee, Aracne,
2017, 2017, 111; S. Albertini - N. Casnici - M. Castellani, I fattori determinanti la contrattazione
integrativa aziendale nell’industria bresciana nel periodo di crisi, Paper presentato alla XXXIII Aiel
National Conference of Labour Economics,Ancona, 20-21 settembre 2018; F. Malzani, Lavoro
di qualità e contrattazione decentrata. L’esperienza bresciana, in Ragioni e passioni della contrattazione
collettiva cit., 147 ss.



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relazione alle imprese che popolano il territorio bresciano. Infatti, secondo il
data base OSMER, il numero di imprese censite che applica la contrattazione in
materia di welfare è pari a 53, mentre il campione totale di aziende presenti
attualmente in anagrafica è pari a 1.330, che, se confrontato con l’insieme delle
realtà imprenditoriali dell’intero territorio bresciano per l’anno 2018, pari a
105.432(43), rende l’idea della limitata copertura soggettiva del welfare
occupazionale sul territorio locale. Inoltre, le 53 imprese oggetto d’analisi sono
tutte di medio-grandi dimensioni (nessuna ha un numero di dipendenti inferiore
a 15). Con riguardo al campione oggetto d’analisi, infine, anche se non è
possibile calcolare con precisione il numero di lavoratori dipendenti che
beneficiano delle misure di welfare, si può stimarne il numero massimo e il
numero minimo, compreso in una forchetta di valori che varia da 9.910
dipendenti a 23.733(44). A prescindere dalla scarsa precisione del dato ottenuto,
la copertura soggettiva del welfare contrattato risulterebbe comunque esigua se
rapportata al tasso di occupazione dei lavoratori subordinati che, in provincia di
Brescia, nel 2018 ammontava a 441.900(45).
        Vero è che la possibilità di accedere ai benefici fiscali legati al welfare
contrattato, seppur in un momento successivo alla legge di stabilità del 2016, è
stata estesa all’ipotesi in cui ciò avvenga in conformità con le disposizioni del



         (43) Dati relativi alle imprese attive e presenti nel registro delle imprese riferiti all’anno
2018, reperibili sul sito internet della Camera di commercio di Brescia all’indirizzo web
https://www.asrlombardia.it/asrlomb/it/opendata/Imprese_attive_presenti_nel_Registro_d
elle_Imprese_al_31_12_per_sezione_di_attivit__economica___Comunale?t=Tabella&restric
tBy=CCANNO_63889777=2018,CCLIVELLO_TERRI1116512879=Provincia,CCTERRI
TORIO_811872728=Brescia.
         (44) I valori utilizzati per ottenere la stima del numero massimo di dipendenti
beneficiari del welfare sono stati calcolati con riferimento alle tradizionali categorie utilizzate
per indicare la grandezza delle imprese e che variano così: a) da 0 a 9 ; b) da 11 a 19 c) da 20 a
49; d) da 50 a 99; e) da 100 a 249; f) da 250 a 499; g) da 500 a 999; h) da 1000 a 4999; i) n > di
5000. Ciascuna delle imprese che applica un contratto collettivo di lavoro efficace per l’anno
2018 e che include nel proprio oggetto prestazioni di welfare occupazionale, catalogate
nell’anagrafica del Database Osmer, è stata ricondotta entro una delle categorie di cui appena
sopra in base al numero di lavoratori alle proprie dipendenze per il periodo di riferimento.
Tutte le imprese considerate ai fini del calcolo del dato hanno applicato nell’arco del 2018 un
contratto collettivo avente ad oggetto clausole di welfare occupazionale, come ricavabile da
una lettura del testo degli accordi presenti all’intendo della Banca Dati Osmer. Da rilevare è
che nessuna delle imprese registrate in anagrafica conta più di 5000 dipendenti, e solo una di
queste ha un numero di lavoratori compreso tra i 1000 e 4999.
         (45) Forze lavoro nel 2018 in provincia di Brescia, pag. 6, documento redatto dalla
Camera di commercio artigianato e agricoltura di Brescia e reperibile all’indirizzo web
http://www.bs.camcom.it/files/Studi/Approfondimenti_tematici_2019/forze-lavoro-
2018_24_04_2019.pdf



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CCNL ovvero di un accordo interconfederale(46). In questo modo si è reso il
welfare occupazionale più inclusivo, si è così ampliato il suo potenziale campo
d’efficacia soggettiva, ma la contrattazione di piani di welfare a livello di
categoria non è esente da problemi. Innanzitutto, nulla può riguardo la
convertibilità del premio di risultato. Inoltre, potrebbe celare il rischio di un
passaggio dal welfare di stampo prevalentemente universalistico, quest’ultimo
fondato sullo status di cittadino o legato alla verifica dello stato di bisogno
dell’individuo, ad un welfare di categoria(47), comunque legato all’appartenenza
al mercato del lavoro ed in particolare alla condizione di lavoro subordinato, ad
oggi incerta ed instabile(48).
        Quanto a questo rischio sorgono alcune questioni, che tuttavia non
possono essere compiutamente affrontante in questa sede, ma che si intende
comunque sollevare, anche solo per segnalarne l’esistenza. Il riferimento è al
dubbio riguardo l’imputabilità di detto rischio alla sola legge di stabilità del 2017
che, come anticipato (supra par. 1.2) ha per prima cooptato nel sistema di sgravi
ed agevolazioni fiscali anche i contenuti dei contratti collettivi nazionali e degli
accordi confederali. In realtà, già gli interventi legislativi a sostegno del welfare
aziendale unilaterale, prima, e del welfare occupazionale legato al contratto
collettivo di secondo livello poi, possono dirsi sintomatici della potenziale
migrazione da un sistema di welfare di stampo prevalentemente universalistico
ad un welfare di categoria. Si può però ipotizzare che, sino al 2017, il tema non
avesse una dimensione quantitativa così rilevante, considerata la minore
copertura soggettiva della contrattazione aziendale o territoriale. Pertanto, pare
solo il caso di segnalare alcuni studi che, già nel 2012, si occupavano del tema




          (46) Il legislatore con la legge di stabilità 2017 (l. n. 232/2016) fornisce
un’interpretazione autentica della precedente legge di bilancio (l. n. 208/2015) che all’art. 1 c.
187, per individuare quali accordi collettivi fossero abilitanti all’accesso agli sgravi fiscali,
operava un rinvio all’art. 51, d.lgs. n. 81/2015, il quale facendo riferimento ai contratti collettivi
di qualsiasi livello include anche quelli nazionali e interconfederali. La norma interpretativa
avrebbe valenza retroattiva, pertanto, le nuove disposizioni inciderebbero anche sulle
corresponsioni previste dai contratti collettivi sottoscritti nel corso del 2016. Si veda D.
Comandè, op. cit., 824 ss.
          (47) Il rischio del passaggio da un welfare universalistico, al welfare di categoria sarebbe
da imputare alla legge di stabilità del 2017 che ha cooptato nel sistema di sgravi ed agevolazioni
fiscali anche i contenuti dei contratti collettivi nazionali e degli accordi confederali.
          (48) Contra B. Caruso, Recenti sviluppi normativi e contrattuali cit., 386-387 secondo cui il
welfare occupazionale settoriale fungerebbe da rimedio al rischio di fratture sociali prodotte
invece dal welfare aziendale.



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della tutela dei diritti sociali e del loro legame con il concetto di cittadinanza e
dei rischi legati all’incentivazione del welfare aziendale(49).

          3.2.      Le reti di imprese

        In alcuni contesti, per ovviare al problema della limitata diffusione del
welfare occupazionale tra le piccole e medie imprese, sono andate costituendosi
partnership territoriali tra imprese, enti locali e pubbliche amministrazioni, che
hanno provato a rendere il welfare aziendale più inclusivo, nonché un elemento
di sviluppo economico-sociale per il territorio di riferimento(50). Una soluzione
potrebbe essere quella di operare a livello territoriale o di rete, istituendo fondi
paritetici alimentati da contributi contrattualizzati ed in grado di erogare
prestazioni e servizi per il distretto territoriale d’ubicazione. Merita menzione
l’esperienza del distretto pratese, nata dall’esigenza di definire un sistema di
welfare distrettuale per le aziende insediate nell’intero territorio. L’insieme delle
imprese presenti sul territorio di Prato e Provincia si caratterizza, infatti, per una
prevalenza di micro e piccole-medie imprese, con riferimento alle quali
l’adozione della dimensione aziendale dell’intervento sarebbe risultata, in
concreto, quasi impossibile, dispersiva ed inefficace(51).


          (49) Si veda U. Ascoli - M. L. Mirabile - E. Pavolini, Dal Welfare di cittadinanza al welfare
nel lavoro? Contrattazione collettiva e iniziativa d’impresa in Italia, RPS, 2012, 3, 57, ove gli autori
affrontano il tema dell’universalismo dei diritti e del loro legame con il concetto di cittadinanza.
          (50) F. Alachevich, Welfare territoriale nel distretto pratese, un gioco a somma positiva?, DLRI,
2015, 1, 143-152. In questi casi però si segnala di come sia impossibile prescindere da
precondizioni quali buone relazioni e buoni canali di comunicazione tra tutti gli attori sociali,
imprese e lavoratori, sindacati e poteri locali per il buon esito della negoziazione di sistemi di
welfare occupazionale. Viceversa con riguardo la ritenuta inidoneità delle circoscrizioni
territoriali amministrative al rispetto delle connessioni organizzative tra imprese, che in taluni
casi esulano dallo stretto contesto territoriale, si veda V. Bavaro, Sulla prassi e le tendenze delle
relazioni industriali cit., il “Distretto” infatti fa riferimento all’ambito territoriale provinciale così
come previsto dalle norme di diritto amministrativo e trascura le connessioni organizzative tra
imprese che esulano dallo stretto contesto territoriale.
          (51) Il nucleo centrale di questo accordo è costituito dalle previsioni in materia di
finanziamento delle prestazioni sociali: viene costruito un portale di domanda e offerta di
servizi, ad ampio spettro; si prevede che le aziende possano decidere autonomamente di
avvalersene per convertire la retribuzione integrativa verso l’erogazione di servizi; si prevede
che le imprese negozino con le organizzazioni sindacali tale scelta, attraverso uno schema tipo
di accordo e che comunque i lavoratori restino liberi di scegliere tra inserimento in busta paga
o creazione di conto corrente per usufruire di servizi. Si veda R. Pessi, L’accordo sul modello di
welfare aziendale nel distretto industriale pratese: l’avvio di una possibile esperienza di welfare society, DLRI,
2015, 1, 133-142. Sorgerebbe l’esigenza di un’evoluzione dal welfare state alla welfare society, in
cui il benessere dei cittadini è rimesso non più al solo Stato, ma alla società nel suo complesso.
L’idea è quella di trasformare e alleggerire lo Stato sociale, con un modello di welfare capace



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        Anche il ricorso al contratto collettivo di rete tra imprese, però, non va
esente da difficoltà di carattere applicativo. In particolare, risulterebbe
problematico il raccordo tra i diversi livelli di contrattazione collettiva
nell’ipotesi in cui la rete dovesse coinvolgere imprese appartenenti a diverse
categorie contrattuali, da raccordare oggettivamente ad una pluralità di CCNL,
i quali potrebbero avere disciplinato i medesimi istituti generali in modo
differente e previsto rinvii al secondo livello contrattuale per istituti diversi tra
loro. Altrettanto problematica è l’ipotesi in cui i lavoratori siano rappresentati
da diverse associazioni sindacali di categoria. Problemi pratici si
prospetterebbero nelle ipotesi in cui le parti intendano stipulare un contratto
collettivo di rete a livello interconfederale o a livello intercategoriale(52),che ad
oggi dovrebbero essere risolti attraverso un aggiornamento dell’assetto della
contrattazione collettiva, sia sotto il profilo dei soggetti, sia del raccordo
oggettivo con i vincoli derivanti dai contratti collettivi applicati alle imprese
coinvolte nella contrattazione di rete(53).

      3.3. Possibili scenari per un welfare che diviene selettivo: la
contrazione del welfare universale

        Il problema maggiore legato al carattere soggettivamente selettivo del
welfare occupazionale, come anticipato, riguarda la quantificazione della tax
expenditures per suo il finanziamento sottoforma di mancato gettito fiscale, in

di risolvere la crisi del sistema tradizionale. L’effetto ultimo sarebbe quello di ridisegnare il
ruolo del welfare state che diverrebbe centro di coordinamento delle relazioni sociali.
          (52) L’efficacia dell’accordo interconfederale sarebbe condizionata all’adozione di
contratti aziendali da parte delle imprese coinvolte nella rete, ma questa soluzione presuppone
che le imprese coinvolte abbiano una contrattazione aziendale, cosa che appare praticamente
impossibile per le PMI con meno di quindici dipendenti. Quest’ultima circostanza
vanificherebbe il fine a cui tende l’accordo e cioè di rendere accessibile il welfare occupazionale
a tutte quelle imprese e lavoratori che non ne hanno concretamente accesso. Inoltre, laddove
vi sia contrattazione, in concreto l’accordo dovrebbe essere validato secondo le procedure del
T.U. del 2014. Nel caso di accordo intercategoriale, sottoscritto dalle organizzazioni sindacali
territoriali facenti capo le categorie coinvolte nell’accordo con efficacia pari ad un contratto
territoriale, potrebbero verificarsi divergenze di approccio negoziale, mentre nel caso di
imprese ubicate in circoscrizioni territoriali differenti seppur facenti capo al medesimo gruppo
o alla medesima filiera produttiva potrebbero verificarsi ulteriori aggravi procedurali. Si veda
V. Bavaro - S. Laforgia, Contrattazione collettiva e “prossimità delle imprese”, op. cit., 119 ss.
          (53) Per approfondire la questione di veda V. Bavaro - S. Laforgia, Contrattazione collettiva
e “prossimità delle imprese”, in M. T. Carinci (a cura di), Dall’impresa a rete alle reti di impresa, scelte
organizzative e diritto del lavoro, Giuffrè, 2015, 116-119. Nel senso dell’adozione di intese uniformi
per aggregati di imprese accomunate dall’appartenenza a distretti o dall’adesione a contratti di
rete si veda A. Perulli, Gruppi di imprese, reti di imprese e codatorialità: una prospettiva comparata, RGL,
2013, I, 83 -155.



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altri termini il problema di chi debba sostenere i costi legati alla politica fiscale
redistributiva e chi sia concretamente ammesso a godere dei suoi benefici.
         Emanuele Pavolini e Ugo Ascoli, in uno studio del 2019 sul rapporto tra
welfare fiscale(54) e welfare occupazionale in Italia, cercano di stimare
l’ammontare della tax expenditure(55) rispetto alla spesa in protezione sociale
direttamente erogata dallo Stato in favore dei cittadini. In particolare, nel 2017
la spesa in welfare fiscale per finanziare il welfare occupazionale (con
riferimento alla sanità e previdenza integrative e alla detassazione dei premi di
risultato), avrebbe avuto un ammontare complessivo compreso tra 1,2 e 1,7
miliardi di euro(56). Costo rilevante e sostenuto dalla collettività, ma il cui effetto,
come dimostrato anche dalle ricerche empiriche richiamate nel paragrafo
precedente, va a beneficio di un numero ristretto di individui. I due studiosi,
inoltre, concludono prospettando uno scenario futuro per il welfare state, che
comporterà una radicale trasformazione del suo funzionamento. Se, infatti,
dovesse confermarsi il trend già in atto, lo Stato continuerà a garantire il rispetto
dei diritti sociali intervenendo sempre più tramite trasferimenti monetari e
agevolazioni fiscali piuttosto che attraverso servizi erogati direttamente ai
cittadini.
         La promozione legislativa del welfare occupazionale, in mancanza di
correttivi, finirà pertanto per portare lo Stato sociale verso una deriva liberista(57)
e produrre segmentazione sociale: si creeranno un insieme di lavoratori

          (54) I due studiosi in via preliminare si occupano del problema definitorio del concetto
di welfare fiscale. Ai fini della presente ricerca sarà sufficiente richiamare l’ampia definizione
fornita dall’OCSE nel 2010, secondo la quale il welfare fiscale è identificabile come «il
trasferimento di risorse pubbliche ottenuto tramite la riduzione del carico fiscale rispetto ad
una tassazione considerata di riferimento, piuttosto che tramite una spesa diretta dello stato».
          (55) E. Ascoli - U. Pavolini, op. cit., 33-37. La spesa per welfare fiscale nel 2017, in
ragione della definizione di riferimento prescelta ai fini del calcolo oscillerebbe per l’anno 2017
tra, i 46,7 e i 110 miliari di euro, concentrata in alcune specifiche aree di intervento: lavoro,
redditi e pensioni; cuneo fiscale; abitazione; salute; famiglia ed infanzia; terzo settore;
istruzione.
          (56) E. Ascoli - U. Pavolini, op. cit., 41. Contra A. Pandolfo, Principi costituzionali e regole
generali del welfare contrattuale, in T. Treu (a cura di), Welfare aziendale 2.0, nuovo welfare, vantaggi
contributivi e fiscali, Wolters Kluwer, 2016, 53-72; F. Razetti - Maino F., Un rinnovato protagonismo
per stakeholder cit., 49 ss.; i quali invece sostengono che una stima corretta e completa
dovrebbe considerare non solo le mancate entrate, ma anche i maggiori introiti (fiscali e
contributivi) generati dal welfare aziendale, grazie all'attivazione di nuove attività
imprenditoriali, ai possibili effetti in termini di emersione del lavoro nero, soprattutto nel
settore dei servizi alla persona, oltreché all'atteso aumento della produttività indotto nelle
imprese che introducono il welfare per i propri dipendenti.
          (57) M. Rusciano, Legificare la contrattazione per delegificare e semplificare il diritto del Lavoro,
LD, 2016, 956, ove l’Autore afferma che il welfare aziendale sia l’ultimo segmento di un «diritto
del lavoro aziendale» che si pone in contrasto con la Costituzione e con la logica giuslavoristica.



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subordinati, forti e protetti attraverso meccanismi assicurativi da un lato, e gli
altri cittadini, lavoratori autonomi, lavoratori marginali e discontinui,
dall’altro(58). Di fronte ad un problema sociale di portata generale, sembra più
idoneo un intervento legislativo di carattere generale da parte dello Stato, che
fornisca coordinate e limiti per l’azione delle parti sociali (infra, par. 5).
         È possibile scongiurare il verificarsi dello scenario limite poc’anzi
prospettato e rendere virtuoso l’incastro tra primo welfare e welfare
occupazionale? Se sì, come? Queste le domande a cui si tenterà di dare risposta
nei paragrafi successivi.

        4.       L’istituzionalizzazione dell’autonomia collettiva

        4.1.     Le premesse

        Le riflessioni sviluppate nei paragrafi precedenti costituiscono le
premesse della tesi che si intende sostenere e che a questo punto sarà utile
richiamarle in sintesi: 1) il contratto collettivo si occupa sempre più della tutela
di interessi generali, espressione di diritti fondamentali dell’individuo che
esulano dalla composizione del conflitto tra lavoro e capitale e della mera
regolazione del mercato del lavoro; 2) lo Stato con la legge di stabilità 2016
delega al contratto collettivo, fonte elastica e di natura privatistica, una funzione
di protezione sociale tipicamente istituzionale; 3) delegare parte della funzione
pubblica di protezione sociale all’autonomia collettiva esclude inevitabilmente
l’accesso al welfare occupazionale ad alcune tipologie di imprese e lavoratori.

      4.2. L’istituzionalizzazione del                      sistema       delle     relazioni
industriali: le tesi di Massimo D’Antona

        Massimo D’Antona, già tra la fine degli anni ‘80 e l’inizio degli anni ’90,
si occupava del tema della delega di funzioni pubbliche al contratto collettivo e
studiava il crescente ruolo dei pubblici poteri nella regolazione del rapporto di
lavoro e della crisi dell’impresa. In quegli anni già si avvertivano gli effetti del
mutamento dell’ambiente economico sociale e della tendenza dell’impresa a
dirigere la propria regolazione, nel senso di una maggiore flessibilità
organizzativa, verso il mercato. Il diritto del lavoro tendeva ad essere più


       (58) S. Renga, La protezione sociale e il lavoro che manca in C. Alessi - M. Barbera - L.
Guaglianone (a cura di), Impresa lavoro e non lavoro nell’economia digitale, op. cit., 767.



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flessibile: lo Stato devolveva alcune funzioni pubbliche di regolazione del
mercato del lavoro al sindacato(59).
         Si può notare facilmente come le tecniche legislative tipiche di
integrazione degli interessi collettivi nelle decisioni politico-amministrative,
finalizzate sia alla funzionalizzazione della contrattazione collettiva, sia al
raggiungimento di un risultato di interesse pubblico, presentino elementi
strutturali simili a quelli della disciplina normativa del welfare contrattato.
         Si ritiene pertanto necessario riportare, in modo schematico, tre tipologie
di accordi collettivi delegati alla regolazione dei suddetti interessi pubblici:
         a) I contratti di solidarietà difensivi, accordi collettivi tipizzati dalla legge in
grado di produrre effetti equivalenti a quelli delle decisioni di organi
amministrativi, che conferiscono all’autonomia collettiva un potere di
protezione del mercato del lavoro interno alle imprese. Il loro modello
d’intervento si avvale di una legislazione incentivante e promozionale, che
consente alle parti sociali di eliminare il passaggio di mediazione politico-
amministrativa, tipico del procedimento di concessione della cassa integrazione
guadagni straordinaria. Così facendo, lo Stato devolveva direttamente alle parti
sociali, a livello aziendale, il potere di decidere riguardo a prestazioni
economiche proprie e condizionava l’efficacia dell’accordo alla maggior
rappresentatività del sindacato (come deliberata dal Cipi).
         b) I contratti di solidarietà espansivi, accordi aziendali finalizzati
all’incremento dell’organico, che si avvalgono di una normativa premiale con
sgravi contributivi e incentivi dettati anche in relazione al risultato dell’accordo.
Ciò avviene in considerazione della circostanza che l’accordo consente la nuova
assunzione di lavoratori contestualmente alla riduzione dell’orario di lavoro e
del salario degli occupati. Al contratto collettivo aziendale veniva delegata una
funzione regolativa del mercato del lavoro con impatto interno ed esterno
all’impresa e con potere accrescitivo dell’occupazione.
         c) Gli accordi di autorizzazione in materia di part-time, di contratto a termine, di
contratto di formazione e lavoro che comportano la devoluzione dalla legge
all’autonomia collettiva della tutela di interessi generali pubblici e il
conferimento alle parti sindacali un potere di disporre di risorse normative dello
Stato, svolgendo queste ultime attività oggettivamente amministrativa.
         In queste ipotesi le parti sindacali vengono chiamate ad operare come
pubblici poteri, ponendo in essere un’attività amministrativa di tipo

           (59) M. D’Antona, Pubblici poteri nel mercato del Lavoro. Amministrazioni e contrattazione
collettiva nella legislazione recente, RIDL, 1987, I, 226-291.




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autorizzativo, equivalente a quella dei provvedimenti di organi pubblici. La
logica devolutiva vedeva lo Stato concedere: libertà di flessibilizzare le forme di
lavoro alle imprese; potere di controllo sull’impiego flessibile alla contrattazione
collettiva ed anche una funzione regolativa del mercato del lavoro
secondario(60).
        Con quest’ultima specifica categoria di accordi, si assiste alla
delegificazione di alcune regole del mercato del lavoro, nel senso di uno
spostamento della funzione regolativa sull’impiego flessibile dalla legge alla
contrattazione collettiva, che da quel momento controlla la percentuale massima
o le condizioni di flessibilizzazione del lavoro.
        Soprattutto, ed è questo il punto sul quale è indispensabile richiamare
l’attenzione, la delega di controllo sull’occupazione flessibile al contratto
collettivo, è finalizzata alla realizzazione di un interesse generale e pubblico che
trascende i meri interessi professionali di categoria dei lavoratori rappresentati
dal sindacato che partecipa al procedimento(61).
        Nelle ipotesi poc’anzi richiamate l’effetto ultimo è la giuridificazione
dell’autonomia collettiva, alla quale veniva delegato un potere amministrativo.
Si determinava così una compenetrazione tra la sfera dell’autonomia collettiva e
i meccanismi di regolazione statale, resa efficace attraverso una delega di
funzione agli accordi sindacali sottoscritti dalle parti collettive(62).
        L’opinione di D’Antona, che si intende qui condividere, è che delegare
una funzione pubblica ad una fonte regolativa di grado inferiore rispetto alla
norma giuridica delegante, richiedeva la regolazione dei soggetti legittimati alla
produzione della fonte secondaria, in modo coerente con la nuova natura
privatistica della fonte normativa flessibile, cioè il contratto collettivo. La
regolazione della fonte di produzione secondaria si rende pertanto necessaria
per poter controllare la sua conformità con i valori dell’ordinamento(63).



           (60) Gli accordi di autorizzazione rimuovono i vincoli legali che gravano sull’autonomia
negoziale del datore di lavoro, sostituendoli con norme collettive di tipo organizzativo: limiti
percentuali, condizioni e modalità della utilizzazione flessibile della manodopera.
           (61) M. D’Antona, Pubblici poteri nel mercato del Lavoro. Amministrazioni e contrattazione
collettiva nella legislazione recente, op.cit., 708.
           (62) M. D’Antona, Diritto Sindacale in Trasformazione, in G. Ghezzi (a cura di),
Contrattazione, rappresentatività, conflitto. Scritti sul diritto sindacale, Ediesse, 2000, 69.
           (63) M. D’Antona, Le varie dimensioni giuridiche dell’azione sindacale e della contrattazione, op.
cit., a tal proposito proprio il compianto studioso scriveva «Nel momento in cui decresce la
legislazione regolativa a seguito della sua devoluzione a fonti più elastiche, si affaccia la
legislazione che regola il soggetto sociale a cui viene devoluto il potere di allentare la disciplina
generale».



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       4.3. Segue:      welfare                   occupazionale             e      giuridificazione
dell’autonomia collettiva

         Come già anticipato, rispetto alle tipologie di accordi richiamati nel
paragrafo precedente, la disciplina del welfare occupazionale presenta alcuni
elementi strutturali simili (sia in relazione agli accordi di solidarietà, sia in
relazione agli accordi collettivi sul controllo dell’occupazione flessibile).
         Si ritiene che con i primi (a/ b) abbia in comune il modello d’intervento,
che si avvale di una tecnica promozionale di tipo premiale: il legislatore promette
defiscalizzazione e decontribuzione in cambio dell’inclusione di prestazioni
sociali nel contratto collettivo per indirizzare l’attività di concertazione verso
alcune materie nuove e che in passato erano oggetto di pratiche unilaterali
d’impresa.
         Con i secondi (c), invece, l’identità riguarda la tipologia di interessi che la
disciplina mira a tutelare. Il welfare occupazionale tutela interessi pubblici,
generali riferiti alla collettività nella sua interezza, che non si identificano in via
esclusiva con gli interessi di categoria dei soli soggetti aderenti alle associazioni
stipulanti l’accordo collettivo (infra, par. 1.2).
         La loro riconducibilità ai diritti fondamentali, costituzionalmente tutelati,
è però l’elemento aggiuntivo che costituisce una novità rispetto al passato e alla
tipologia di interessi coinvolti nel processo di istituzionalizzazione
dell’autonomia collettiva così come descritto da D’Antona. Viene infatti
delegata una funzione di protezione dei diritti sociali al sindacato, incentivato ad
affiancare il welfare state nella tutela dei diritti sociali, ma dei soli soggetti da esso
rappresentati, secondo un modello di organizzazione della società di stampo
neocorporativo(64) (infra, par. 4.4).
         Sono le analogie e le differenze con i suindicati meccanismi che inducono
a ritenere quindi che la normativa fiscale sul welfare sviluppi ulteriormente il
processo di istituzionalizzazione del sistema delle relazioni industriali, con il
rischio che la tutela dei diritti sociali (quali diritto alla salute, alla previdenza,
all’assistenza) divenga frammentata e sfugga al controllo statale. Si ripropone
dunque il problema della giuridificazione dell’autonomia collettiva, che richiede
una regolazione della contrattazione collettiva capace di garantire la
corrispondenza effettiva tra la volontà dei rappresentati e quella espressa dai
rappresentanti nel contratto collettivo.


          (64) T. Treu, Il futuro del diritto del lavoro: Contrattualismo, Interventismo, Liberismo, Vita e
Pensiero, 1985, 390.



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        Quanto alla natura dell’intervento regolativo, si ritiene che non possa
avere natura contrattuale, perché in questo modo si ripresenterebbero i
medesimi problemi legati alla natura privatistica del T.U. sulla rappresentanza
del 2014; un corpus di regole con efficacia soggettiva limitata e che non permette
l’estensione automatica dei meccanismi di legittimazione democratica del
sindacato e delle regole, ivi concordate, a tutte le associazioni sindacali
esistenti(65) (infra, par. 5).

         4.4.       Segue: welfare occupazionale e neocorporativismo

        Se si osserva la delega di funzione sociale al contratto collettivo dalla
diversa prospettiva delle scelte di politica economica, si può cogliere come il
legislatore intenda includere l’autonomia collettiva, nel modello di regolazione
della società in senso neocorporativo(66). La conseguenza è la liberalizzazione di
parte della funzione di protezione sociale dello Stato; di fatto alle parti sindacali
vengono conferiti poteri di intervento nella politica economico-sociale a seguito
della messa a disposizione all’autonomia collettiva di risorse fiscali.
        Sono le ricerche empiriche (supra, par. 3) ad evidenziare come uno degli
effetti ultimi della novella fiscale sia l’assunzione di compiti amministrativi,
gestionali, previdenziali, assistenziali in capo a sindacati e imprese, che rende la
loro azione congiunta funzionale al raggiungimento di obiettivi di politica
economica e all’alleggerimento del peso delle politiche sociali gravante sul welfare
state.
        Se è evidente che nel modello di regolazione della società il welfare state
cede parte delle sue risorse al sottoinsieme sociale dell’autonomia collettiva, un
controllo circa la compatibilità delle norme prodotte dal sistema autonomo con
i principi generali dell’ordinamento diviene assolutamente necessario. Lo scopo
è di evitare derive liberiste(67) del sistema di protezione sociale, considerato nella
sua interezza e di scongiurare il verificarsi degli scenari limite che si sono
prospettati poc’anzi (supra, par. 3.2). Solo una legge, seppur strumento meno
flessibile di un intervento auto regolativo affidato alla stessa autonomia

          (65) R. Pessi, Il diritto del Lavoro e la Costituzione, Cacucci Editore, 2019, 134.
          (66) T. Treu, Il futuro del diritto del lavoro: Contrattualismo, Interventismo, Liberismo, op. cit.,
390 ss., con particolare riferimento al paragrafo 2; M. D’Antona, Diritto Sindacale in
Trasformazione, op. cit., 69.
          (67) M. Rusciano, Legificare la contrattazione per delegificare e semplificare il diritto del Lavoro,
op. cit., 954 ss., per il quale, il pensiero neo-liberistico dell’economia, che domina la
contemporaneità e che però può essere contrastato dalle garanzie costituzionalizzate del
lavoro.



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collettiva, ha il potere di garantire che il welfare state non si pieghi alle logiche del
mercato e non tradisca la natura originale del sistema di protezione sociale:
«strumento di realizzazione dell’eguaglianza sostanziale e che trova il suo nucleo
nei diritti inviolabili della persona umana di cui all’art. 2 della Costituzione»(68).


       5.     Una legge sindacale come soluzione al problema della
limitata efficacia soggettiva del welfare occupazionale?

        Fino a qui l’osservazione da differenti angolazioni delle previsioni sul
welfare occupazionale permette di cogliere due problemi distinti: da un lato
l’estensione limitata dell’ambito di applicazione soggettiva del welfare
occupazionale; dall’altro il suo collocarsi nel processo di istituzionalizzazione
dell’autonomia collettiva, che impone: sia la revisione delle regole poste alla base
della legittimazione democratica del sindacato, sia la verifica della rispondenza
ai dettami della Costituzione della produzione normativa in materia di welfare
che trae origine dal contratto collettivo di lavoro di categoria o aziendale (supra,
parr. 4.3 e 4.4).
        Alla luce di quanto affermato nei paragrafi precedenti, si ritiene che lo
strumento più idoneo a fornire una soluzione comune ad entrambe le questioni,
può essere una legge sindacale(69).
        1) Innanzitutto, in ragione della sua efficacia generale. Un intervento
regolativo affidato alla sola autonomia collettiva, di per sé, non avrebbe carattere
risolutivo di dette tensioni; fatta salva l’ipotesi della sottoscrizione dell’accordo
da parte di tutti i soggetti sindacali e datoriali presenti nel contesto delle relazioni
industriali italiane. Si tratta di uno scenario del tutto improbabile, anche alla luce
dell’attuale stato del sistema di relazioni industriali, che vede il proliferare di
associazioni sindacali e datoriali. Viceversa, una soluzione condivisa
presupporrebbe, come condizione di partenza, almeno una comune linea di
accordo sull’opportunità di introdurre strumenti di welfare per le parti collettive
contraenti. Tale accordo di vedute è difficile da raggiungere in un contesto così
frammentato e che vede alcune tra le organizzazioni sindacali di categoria
maggiormente rappresentative sul piano nazionale opporsi all’introduzione di
sistemi di welfare contrattato.


          (68) S. Renga, La protezione sociale e il lavoro che manca cit., 764.
          (69) Contra T. Treu, La questione salariale: legislazione sui minimi e contrattazione collettiva,
WP CSDLE, It., n. 386/2019, che prospetta la diversa ipotesi della necessaria autorizzazione
del livello di contrattazione territoriale.



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          Non si può trascurare l’esistenza di un ampio dibattito dottrinale che
ruota attorno alla mancata attuazione della seconda parte dell’art. 39 della
Costituzione e all’ipotesi della possibilità, o meno, di estendere l’efficacia erga
omnes del CCNL a tutti gli appartenenti ad una determinata categoria contrattuale
attraverso una legge sindacale(70).
          In questa sede non si intende addentrarsi nel dibattito, ma solo affermare,
a titolo di premessa e a sostegno della tesi che si intende sostenere, la
compatibilità tra una legge sindacale attuativa della regola dell’efficacia erga omnes
del contratto collettivo e il quarto comma dell’articolo 39 della Costituzione(71).
           Il legislatore costituente, sin dall’entrata in vigore della Costituzione,
prevedeva un meccanismo di registrazione dei sindacati finalizzato
all’acquisizione della personalità giuridica e alla conseguente efficacia erga omnes
del contratto collettivo nazionale di categoria, da attuare, successivamente,
tramite legge; meccanismo mai attuato a causa delle resistenze delle grandi
confederazioni sindacali e imprenditoriali, che in quegli anni potevano contare
sul monopolio della rappresentanza all’interno delle categorie di lavoratori.
Oggi, viceversa, lo scenario è mutato e l’autonomia collettiva ha perso l’unità
sindacale che ne costituiva la solida base d’azione, lasciando spazio a un
pluralismo concorrenziale di confederazioni sindacali, che ha determinato il
proliferare del numero dei CCNL.
          b) In secondo luogo, in ragione della sua capacità di mantenere gli sviluppi
contenutistici della contrattazione collettiva, nel caso di specie, in materia di welfare,
entro il quadro delle garanzie costituzionali del lavoro: evitare che si verifichino disparità
di trattamento e diseguaglianze tra lavoratori appartenenti alla stessa categoria
professionale; evitare disparità tra aziende appartenenti al medesimo settore
produttivo; evitare derive liberiste della produzione normativa delle parti sociali
che si sviluppa a livello di categoria e aziendale.
          A tal proposito, si condivide l’opinione di Mario Rusciano che, nel 2016,
elencava cinque ragioni politiche poste alla base di una legge sindacale,
segnalando come fosse indispensabile il riconoscimento come fonte giuridica
del rapporto di lavoro di un unico contratto collettivo per ogni categoria;
contratto nato in esito ad una trattativa sindacale assicurata soltanto da
rappresentanti democraticamente investiti e unitariamente rappresentativi della

           (70) Per un’analisi approfondita della questione di veda: L’attuazione degli articoli 39 e 46
della costituzione, tre proposte a confronto, RGL, 2016, 1. L’intero numero della rivista è dedicato al
tema dell’attuazione della seconda parte dell’articolo 39 della Costituzione e in modo
sistematico presenta le diverse posizioni dottrinali a riguardo.
           (71) M. D’Antona, Il quarto comma dell’articolo dell’art. 39 della Costituzione, oggi, DLRI,
1998, 665-698, con particolare riferimento al pt. 7.



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categoria. La seconda parte dell’art. 39 della Costituzione avrebbe l’essenza di
una norma sulla produzione giuridica, attraverso la quale il legislatore intendeva
già tracciare una linea di confine per lo spazio d’azione dell’autonomia
collettiva(72).
        Il compito di ristabilire un ordine tra la contrattazione collettiva,
pertanto, spetterebbe solo ed esclusivamente al legislatore, unico soggetto in
grado di allestire un disegno organico, nel quale le due fonti di produzione del
diritto del lavoro, la legge e il contratto collettivo, con funzione vicaria della
legge, si possano dividere i compiti della regolazione del mercato del lavoro(73).
        c) Infine, per una ragione di stampo più pratico: ordinare e diminuire
quantitativamente, con una norma di legge, anche se in modo rigido, la
contrattazione collettiva nazionale di categoria(74), ovviando al problema della
frammentazione dei CCNL all’interno di una data categoria professionale,
favorirebbe l’estensione dell’ambito di applicazione soggettiva del welfare
occupazionale.
        Il risultato sarebbe quello di agevolare in concreto i processi di
interazione tra i diversi livelli di contrattazione collettiva e la regolazione
collettiva dei diversi istituti contrattuali. Si è già detto delle difficoltà pratiche di
raccordo tra livelli di contrattazione collettiva (supra, par 3.2), che impediscono
la stipula di contratti di rete tra le PMI, escluse nella maggior parte dei casi, a
priori, dal welfare occupazionale. La definizione delle categorie produttive e la
contestuale riduzione del numero di CCNL, ne agevolerebbe invece l’accesso,
risolvendo, quantomeno, i problemi di raccordo del contratto di rete con i
diversi livelli contrattuali, che caratterizzano il sistema della contrattazione
collettiva nazionale.
        Attualmente i contratti collettivi nazionali di lavoro vigenti in Italia per il
settore privato e registrati nell’archivio CNEL sono in totale 1310, che fanno


           (72) M. Rusciano, Legificare la contrattazione per delegificare e semplificare il diritto del Lavoro,
op. cit.
           (73) M. Rusciano, Legificare la contrattazione per delegificare e semplificare il diritto del Lavoro,
op. cit.
         (74) A. Mattei, Welfare, contrattazione e prassi, DLM, 2018, I, 59-88. Alla luce dei dati
forniti dal CNEL, già nel 2018 l’autore rilevava come dal 2008 sino al 2017 vi sia stato un
considerevole aumento dei contratti collettivi nazionali che negli anni precedenti alla crisi
economica ammontava a 398. Nel 2015 i contratti collettivi nazionali registrati presso l’archivio
CNEL ammontavano a 705, quindi 307 in più rispetto agli otto anni precedenti. Il numero
veniva ulteriormente incrementato nel 2016 a 757, fino agli 868 censiti nel settembre 2017 con
un incremento del 74% dal 2010 al 2017. L’inflazione delle intese porterebbe inevitabilmente
a indebolire il ruolo della contrattazione collettiva e all’accrescimento d’incertezza, regole e
riferimenti sul piano applicativo.



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capo a 96 settori merceologici e sono riconducibili entro 14 macrosettori
contrattuali(75). Ipotizzando, per assurdo, l’efficacia di un solo contratto
collettivo per ogni settore merceologico, il raccordo tra il livello contrattuale
nazionale di categoria e i contratti di rete tra PMI con piani di welfare
occupazionale risulterebbe più semplice all’atto pratico. A tal proposito è
ipotizzabile che le OO.SS. di categoria e territoriali, congiuntamente con le
organizzazioni datoriali, siano facilitate e maggiormente incentivate nell’attività
di concertazione e contrattazione sul welfare a livello territoriale. Si potrebbe
porre un freno a quel processo che, con grandi probabilità, porterà allo scenario
limite di creazione di una società duale, con lavoratori forti protetti e dall’altro
lato, lavoratori deboli, scarsamente tutelati e gli altri cittadini.
        Ad ogni modo, è necessario rilevare che una legge sindacale capace di
fare ordine nel mare magnum della contrattazione collettiva non garantirebbe, con
certezza matematica, l’ampliamento dell’ambito di efficacia soggettiva del
welfare occupazionale. Infatti, in un regime di libertà sindacale, come quello
Italiano, nessuna norma di legge potrebbe vincolare la contrattazione collettiva
a prevedere misure di welfare. È impossibile assicurare a priori che la
contrattazione collettiva allarghi il campo d’efficacia soggettiva del welfare
occupazionale. Tantomeno, si potrebbe dare per certo che siano previste, dai
soggetti sindacali, adeguate forme di raccordo tra le disposizioni dei diversi livelli
di contrattazione o che la materia non continui a dipendere da una
contrattazione aziendale.
        Da considerare è però la concreta e crescente tendenza delle piccole e
medie imprese, per il tramite delle associazioni datoriali di riferimento, a far rete,
per la progettazione di piani di welfare e che emerge dalle ricerche empiriche(76).
Questa tendenza fa ben sperare nel buon esito della previsione.
        Detto questo, non è possibile trascurare il contesto di mercato all’interno
del quale si collocherebbe la normativa in questione: e cioè quello dell’industry
4.0 che si caratterizza per un alto grado di automazione dei processi produttivi
e per un regime di iperconcorrenza tra imprese, fenomeni che esigono flessibilità
organizzativa e che hanno portato all’aumento della precarietà attraverso la

          (75) Per un’analisi approfondita si veda il report reperibile sul sito del CNEL
all’indirizzo web https://www.cnel.it/Archivio-Contratti.
          (76) Anche W. Chiaromonte - M. L. Vallauri, op. cit., 3 richiamano una serie di accordi
territoriali di promozione del welfare che, costituendo reti e partnership per il welfare aziendale
e territoriale, dedicano un’attenzione particolare alla diffusione del fenomeno nelle PMI. È
questo il caso di Treviso, Como, Lodi, Verona, Padova, Rovigo e Prato. Si veda inoltre F.
Maino - F. Razzetti, Fare rete per fare welfare. Dalle aziende ai territori: strumenti, attori, processi,
Giappichelli, 2019; con particolare riferimento al cap. III, 71 ss.



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moltiplicazione delle situazioni di debolezza e peraltro alla crisi delle grandi delle
grandi organizzazioni di interessi(77). Motivo per il quale, il potenziale effetto
positivo sulla diminuzione dei rischi legati al welfare occupazionale, da parte di
una legge sindacale, avrebbe una portata limitata se non accompagnata da
politiche attive del lavoro finalizzate alla riduzione del lavoro precario e politiche
economiche di crescita, le uniche in grado di creare occupazione(78).
         In realtà, l’opinione di chi scrive è che, anche alla luce degli ultimi eventi
emergenziali e della prospettiva che questi eventi si ripropongano con il tempo,
il welfare state dovrebbe essere profondamente ripensato. Sarebbe auspicabile, in
particolare, la maggiore destinazione in modo diretto di risorse pubbliche in
campo sanitario, assistenziale, per il contrasto alla povertà, ma resta forte la
consapevolezza che i vincoli di bilancio abbiano condizionato se non minato la
tutela effettiva dei diritti sociali.
          È sensato prendere atto che nell’immediato sia difficile un’azione di
recupero e riallocazione delle risorse pubbliche a tutela dei diritti fondamentali
dell’individuo. Ad oggi, un sistema di protezione sociale, che si componga di
vari livelli interattivi, dove un livello di welfare privato a carattere sussidiario
possa colmare le lacune del primo, sembra essere divenuto una necessità: ma,
allo stesso tempo, non si può negare che legare il welfare, finanziato
pubblicamente, al mercato del lavoro comporta il rischio che anche il welfare si
pieghi alle logiche dell’economia e del libero mercato, diffondendosi in modo
disomogeneo e contribuendo ad aumentare le diseguaglianze sociali.
          È indubbio che una politica redistributiva del welfare produce benefici
(supra, par.2), tra i quali spiccano l’alleggerimento dei costi del lavoro gravanti
sulle imprese che debbono sopravvivere in un regime di iper-concorrenza e il
sostegno al consumo. La sfida è scongiurare la segmentazione delle tutele sociali.
Ora, come si è cercato di argomentare in queste pagine, l’autonomia collettiva,
da sola, senza una cornice legale, sembra inidonea a tutelare interessi generali e
pubblici, espressione di diritti fondamentali, come quelli che dal 2016
costituiscono il nuovo oggetto della contrattazione collettiva.
         Il problema principale, sul quale ci si dovrà necessariamente interrogare
negli anni a venire, dunque, riguarda la compatibilità con i principi di eguaglianza
e solidarietà sociale di un sistema di welfare sussidiario, legato al mercato del
lavoro, ma finanziato dalla collettività, che ne dovrà sostenere gli alti costi, i suoi



        (77) C. Crouch, Se il Lavoro si fa Gig, il Mulino, 2019.
        (78) S. Renga, La protezione sociale e il lavoro che manca cit., 767.



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potenziali effetti discriminatori e l’effetto concorrenziale rispetto all’azione dello
Stato sociale.




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