ควรเดินหน้า แต่ ข้อเสนอทีดีอาร์ไอโครงการกู้เงิน 2 ล้านล้านพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน
เมื่อ 18 เมษายน 2556 โครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (ThaiLawWatch) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ร่วมกับสถาบันพระปกเกล้า จัดสัมมนาสาธารณะเรื่อง ร่างพ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ: เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทางคุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตยก่อนจะไปสู่ข้อสังเกตสำคัญของนักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ ค่ายทีดีอาร์ไอ อาจต้องเท้าความถึงพื้นฐานของโครงการนี้ :1.ร่างพ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้าน เป็นการใช้เงินนอกงบประมาณ โดยเป็นส่วนหนึ่งของ โดย 2 ล้านล้านนี้ถือเป็นเส้นเลือดหลัก ส่วนที่เหลือเป็นเส้นเลือดฝอยที่ยังไม่มีความชัดเจนด้านเงินลงทุน น่าจะอยู่ในระบบงบประมาณปกติ2. ร่างพ.ร.บ.นี้ ผ่านการพิจารณาวาระแรกของรัฐสภา เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2556 ด้วยคะแนนเสียง 284 ต่อ 152 ขณะนี้อยู่ในวาระที่ 2 ชั้นกรรมาธิการ3. ร่างพ.ร.บ.นี้ให้อำนาจกระทรวงการคลัง กู้เงินได้สูงสุด 2 ล้านล้านบาท ภายในปี 2563 (7 ปี) โดยเงินกู้นั้นต้องนำมาใช้จ่ายในโครงการลงทุนพื้นฐานตาม บัญชีแนบท้าย พ.ร.บ. () เท่านั้น4. บัญชีแนบท้าย แบ่งเป็น 3 ยุทธศาสตร์ 8 แผนงาน ไม่สามารถโยกวงเงินระหว่างยุทธศาสตร์ได้ แต่โยกระหว่างแผนงานได้ อย่างไรก็ตาม รายละเอียดในบัญชีแนบท้ายเป็นเพียงภาพกว้างๆ แต่ยังมี ซึ่งมีความหนากว่า 200 หน้า ที่ลงรายละเอียดมากกว่า แต่ไม่มีผลบังคับตามกฎหมายและ จากทีดีอาร์ไอ ให้ความเห็นระบุถึงข้อดีและข้อห่วงกังวล สรุปได้ดังนี้-เป็นการลงทุนที่ถูกทิศทาง เพราะช่วยลดต้นทุนโลจิสติกส์ของไทย ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขัน-เกิดการกระจายฐานการผลิตสู่ภูมิภาค-เชื่อมโยงกับเศรษฐกิจเพื่อนบ้าน-ความต่อเนื่องของโครงการลงทุน 7 ปี ทำให้เอกชนมีความมั่นใจและวางแผนล่วงหน้าได้-มีส่วนช่วยยกระดับการลงทุนโดยรวมให้หลุดพ้นจาก หล่มการลงทุนต่ำ ที่เป็นมาตั้งแต่วิกฤตปี 40-ดีกว่าการกู้เงินนอกงบประมาณประเภทอื่น เช่น โครงการรับจำนำข้าว เพราะการออกเป็น พ.ร.บ.ถือเป็นการให้อำนาจรัฐสภาในการกลั่นกรอง และมีรายละเอียดมากกว่าการกู้นอกงบประมาณอื่นๆ สมชัยกล่าวการเสนอเป็นเงินกู้นอกงบประมาณ ให้อำนาจตัดสินใจใช้เงินจำนวนมากกับฝ่ายบริหาร ผ่านการปรับเปลี่ยนรายละเอียดในเอกสารประกอบการพิจารณาตลอดระยะเวลา 7 ปี ขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีโอกาสให้ความเห็นชอบตาม พ.ร.บ.และบัญชีแนบท้ายเพียงครั้งเดียว ทั้งที่เป็นเม็ดเงินจำนวนมาก เฉลี่ยต่อปีแล้วมากกว่าครึ่งหนึ่งของงบลงทุนตามงบประมาณปกติ ซึ่งรัฐสภามีสิทธิกลั่นกรองทุกปี ระยะเวลา 7 ปีนั้นข้ามช่วงอายุปกติของรัฐสภา เป็นการก้าวล่วงอำนาจของสภาชุดต่อไปในการกลั่นกรอง ให้ความเห็นชอบหากดูจากเอกสารประกอบการพิจาณา ซึ่งแบ่งประเภทโครงการออกเป็น 4 กลุ่ม จะพบว่ามีโครงการจำนวนมากที่ยังไม่ผ่านการศึกษาความคุ้มค่าทางการเงิน/เศรษฐกิจ ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ รวมแล้ววงเงินกว่า 9 แสนล้านบาท ซึ่งอาจมีการเร่งรีบสรุปผลการศึกษาทั้งที่ไม่คุ้มค่าในการลงทุน สุเมธ กล่าว สุเมธกล่าวกรณี รถไฟความเร็วสูงนั้น กลุ่มผู้ใช้บริการเป็นคนมีฐานปานกลาง รัฐไม่ควรอุดหนุน และใช้เรื่อง บริการทางสังคม เป็นข้ออ้างว่ากิจการประเภทนี้สามารถขาดทุนได้ นอกจากนี้ยังควรเปิดเอกชนเข้ามาแข่งขัน เพื่อให้รัฐขาดทุนน้อยที่สุด เพราะหากแบ่งแย่งการบริการสาธารณะและการบริการเชิงพาณิชย์ไม่ดี อาจทำให้ใช้ประโยชน์โครงสร้างพื้นฐานน้อยเกินไป กลายเป็นภาระหนี้สินสะสมของภาครัฐวงเงินกู้เกินครึ่งใช้เพื่อพัฒนาระบบการขนส่งผู้โดยสาร (รถไฟความเร็วสูง รถไฟฟ้าเขต กทม.และปริมณฑล) ซึ่งมีผลดีต่อการท่องเที่ยวและการเดินทางภายในกทม. แต่จำนวนผู้โดยสารระหว่างเมืองที่เดินทางประจำขึ้นกับจำนวนประชากรรวมของจุดเริ่มต้นและปลายทาง จำนวนประชาการในเมืองใหญ่อื่นนอกเหนือ กทม./ตะวันออก ขึ้นกับศักยภาพในการเป็นฐานการผลิต/บริการในอนาคต ซึ่งขึ้นกับการลดต้นทุนลอจิสติกส์อีกทอดหนึ่ง การเน้น การขนคน ประโยชน์ทางเศรษฐกิจจึงไม่ชัดเจนเท่าการลดต้นทุนลอจิสติกส์ หรือเน้นการทำระบบรางคู่ ซึ่งยังมีอีกหลายโครงการที่น่าทำ แต่ไม่ปรากฏในร่าง พ.ร.บ. และเงินจำนวนมากถูกนำไปใช้ทำรถไฟความเร็วสูงที่สำคัญ สิ่งที่ขาดไปคือ แนวทางการปรับปรุงประสิทธิภาพของการบริหารจัดการระบบราง นโยบายการกำหนดราคาการใช้งานโครงสร้างพื้นฐาน สำหรับทั้งผู้ประกอบการขนส่งสินค้าและผู้โดยสารนั้นต้องพิจารณาทั้งกระบวน ว่าใครจะซื้อรถมาวิ่ง ใครเป็นผู้จัดการวิ่งรถ ค่าโดยสารจะเป็นเท่าไร ไม่เช่นนั้นจะตอบไม่ได้ว่าโครงการคุ้มค่าหรือไม่ ที่รัฐบาลบอกว่าคุ้มค่านั้นเป็นการพูดภายใต้สมมติฐานบางอย่างที่ยังไม่ได้พิสูจน์ในยุโรปกำหนดชัดเจนว่า โครงการลงทุนมากกว่า 50 ล้าน จะต้องผ่านการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ตามแนวทางที่กำหนดอย่างชัดเจน ไมว่าจะเป็น การประเมินความต้องการในการเดินทางและขนส่งเมื่อมีและไม่มีโครงการ วิเคราะห์ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ เช่น มูลค่าการประหยัดเวลา วิเคราะห์ต้นทุนของโครงการ และการใช้อัตราคิดลดที่เหมาะสมนอกจากนี้ยังมีความไม่ชัดเจนหลายอย่าง เช่น การชำระหนี้เงินกู จะเป็นของกระทรวง/กรม หรือโอนหนี้เป็นของรัฐวิสาหกิจและเป็นภาระของรัฐวิสาหกิจในการชำระคืน หน่วยงานรับผิดชอบรถไฟความเร็วสูง เป็นการลงทุนและดำเนินการของรัฐทั้งหมด หรือมีภาคเอกชนร่วมด้วยในประเทศไทยนั้น บทบาทของภาครัฐในการอุดหนุนระบบขนส่ง จะเป็นรูปแบบของรัฐวิสาหกิจเดียวซึ่งยังไม่มีการปฏิรูปองค์กรด้วย โดยรัฐจะคอยอุดหนุนกิจการที่ขาดทุน แต่รูปแบบของต่างประเทศโดยเฉพาะในยุโรปจะมีการแยกระหว่าง โครงสร้างพื้นฐานและการประกอบการเดินรถ ไม่ว่าในทางบัญชี หรือในการแบ่งแยกองค์กร นอกจากนี้การอุดหนุนจะมีการแบ่งชัดเจน ระหว่าง การอุดหนุนการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน(ราง) การอุดหนุนการบริหารจัดการโครงสร้างพื้นฐาน(ราง) การอุดหนุนการประกอบการเดินรถสำหรับผู้โดยสาร หรือที่เรียกว่า public service obligation โดยนิยามให้ชัดว่าบริการสาธารณะคืออะไร จะอุดหนุนระดับไหน มีการบริหารจัดการหนี้ และจัดทำแนวทางอุดหนุนอย่างเป็นระบบ ทำให้บางส่วนของระบบรางมีการแข่งขัน สุเมธกล่าวความเสี่ยงด้านการคลังขึ้นกับความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของโครงการลงทุน ในการสร้างรายได้ประชาชาติ ซึ่งยังไม่แน่นอนและเสี่ยงต่อการประเมินในด้านดีเกินควร ที่ผ่านมายังไม่มีความชัดเจนในแผนการลงทุนทั้งหมดของรัฐบาล ว่าโครงการเส้นเลือดหลัก/เส้นเลือดฝอย วงเงินรวมเท่าไร ลงทุนเมื่อไร ในงบประมาณเท่าไร จะมีวงเงินนอกงบประมาณอีกหรือไม่ นอกจากนี้รัฐบาลไม่ได้นำเสนอแผนการสร้างรายได้อื่นๆเนื่องจากไม่มีภาพรวมการลงทุนของรัฐบาลในด้านต่างๆ ในการพิจารณา ทำให้เกิดความกังวลว่า การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานนี้ อาจเบียดบังทรัพยากรในการพัฒนาด้านอื่นๆ เช่น การพัฒนาคน นวัตกรรม ซึ่งอาจกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศด้วยเช่นกัน นอกจากนี้ยังไม่ชัดเจนเรื่องผลต่อความเหลื่อมล้ำในประเทศว่าจะมากขึ้นหรือลดลงสำหรับการประมาณการผลกระทบต่อฐานการคลังนั้น มีการคำนวณผลกระทบต่อสัดส่วนหนี้สาธารณะ ต่อ รายได้ประชาชน (Public Debt/ GDP) โดยคำนวณจากปัจจัยต่างๆ ดังนี้ เกณฑ์จากกระทรวงการคลังที่ว่า การลงทุนตาม พ.ร.บ.นี้จะทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัว 5.5% ต่อปีในช่วง 2557-2563 อัตราเงินเฟ้อ 2.75% มีผลเพิ่มอัตราการขยายตัวที่แท้จริงร้อยละ 1 ต่อปี เงินเฟ้อร้อยละ 0.5 เมื่อเทียบกับหากไม่มีการลงทุน ไม่มีวิกฤตทั้งภายนอกและภายใน รัฐกู้เงินได้เต็มจำนวน 2 ล้านล้านบาท งบลงทุนปกติเพิ่มร้อยละ 7 ต่อปี (ต่ำกว่าแนวโน้มปกติเล็กน้อย) หนี้จากโครงการอื่นๆที่รัฐประกาศไว้ เช่น รับจำนำข้าว 1 แสนล้านต่อปี การลดภาษีเงินได้นิติบุคคล การกู้ป้องกันน้ำท่วม 3 แสนล้าน ไม่รวม FIDF และหนี้ในอนาคตของรัฐวิสาหกิจอื่น รัฐบาลรับภาระหนี้ร้อยละ 70-90 ด้วยอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 5 ต่อปีโดยศึกษา 3 กรณี คือ กรณีที่ไม่มีการลงทุน 2 ล้านล้าน กรณีที่ลงทุน แบ่งเป็น กรณีฐาน กรณีงบประมาณสมดุลในปี 2560 และ กรณีที่ลงทุนไม่คุ้มค่า ทำให้เศรษฐกิจไม่ขยายตัวเท่าที่คาดหวัง ผลออกมาดังตารางกรณีฐานสมดุลปี 2560ลงทุนไม่คุ้มค่าอัตราการขยายตัวnominal GDP (%)6.758.258.257.50255543.5%43.5%43.5%43.5%255645.9%45.2%44.9%45.7%255749.4%49.0%47.9%50.1%255853.1%53.5%51.4%55.4%255956.8%57.6%54.1%60.5%256060.2%61.6%56.5%65.8%256163.8%64.2%57.1%69.7%256267.6%65.8%56.5%72.8%256371.7%66.5%54.7%75.0% สมชัยกล่าวสมชัย ยังเรียกร้องรัฐบาลให้มีการเปิดเผยข้อมูลหรือเอกสารที่เกี่ยวกับการกู้เงิน 2 ล้านล้านให้สาธารณะมากกว่านี้ และมีระยะเวลาที่เปิดเผยล่วงหน้าที่ยาวนานพอสมควรด้วยโครงการที่ขาดทุนมันเดินหน้าได้แต่ต้องมีเหตุผลซัพพอร์ต เช่น มีการให้บริการกับประชาชนผู้มีรายได้น้อย อันนี้ต้องเคลียร์เพราะว่าเหตุผลนี้ถูกใช้ในการซัพพอร์ตหลายๆ โครงการ ซึ่งเอาเข้าจริงๆแล้วไม่ได้ช่วยผู้มีรายได้น้อย ไม่ว่าจะเป็นการสนับสนุนดีเซลการสนับสนุนแอลพีจี ซึ่งในที่สุดแล้วถ้าไปดูรูปแบบการบริโภคแล้วไม่ใช่ว่าจะเป็นผู้มีรายได้น้อยจะใช้ของเหล่านี้ สมชัย กล่าวนอกเหนือจากนักวิจัยจากทีดีอาร์ไอแล้ว ยังมีวิทยากรจากภาคธุรกิจ อย่างประธานกรรมการบริษัท มาเก็ตเมทริกซ์ เอเชีย จำกัด ---เขาเริ่มต้นด้วยการพูดถึง fiscal space หรือพื้นที่การคลัง โดยยกตัวอย่างการศึกษาว่าหากภาษีเก็บมาได้ 100 บาท โดยเฉลี่ยตั้งแต่ปี 2550 – 2556 นั้นไปอยู่ในงบที่ตัดไม่ได้ เช่น งบบุคลากร งบดำเนินงาน ภาระหนี้ โอนให้ท้องถิ่น กองทุน ภาระผูกพันต่างๆ รวมประมาณ 80% เหลืองบที่เอาไปใช้อื่นๆได้เพียง 20% และถ้ามองเป็นช๊อตๆ จะเห็นว่าปี 2548 ที่ทำงบสมดุลครั้งสุดท้ายตอนนั้น fiscal space เหลือถึง 32% พอมาถึงปี 2553 พื้นที่การคลังเหลือเพียงประมาณ 12% ตรงนี้เนื่องจากในอดีตเราทำ ประชานิยม มามาก อย่าง 3 กองทุนใหญ่ คือ กองทุนหมู่บ้าน กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา และกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เป็นภาระต่องบประมาณ ซึ่งเรามีประมาณ 100 กว่ากองทุน โดยเฉพาะ 3 กองทุนใหญ่ที่ฟังชื่อดูประชานิยมเป็นภาระต่องบประมาณเกือบ 90% ของกองทุนทั้งหมด 100 กว่ากองทุน นิตินัย กล่าวเมื่อเราทราบว่ามีการชนเพดานงบประมาณแล้วนั้นเราจะจัดสรรการลงทุนให้อยู่นอกระบบงบประมาณ พอฟังคำว่า นอกระบบงบประมาณ ทุกคนก็แอนตี้ไว้ก่อนเลย ซึ่งจริงๆ ยังไม่ทันดูเลยว่านอกระบบกับในระบบอันไหนดีกว่ากันข้อแตกต่างระหว่างในระบบกับนอกระบบงบประมาณ ในเรื่องรายละเอียดประกอบการพิจารณานั้น ระบบงบประมาณการจัดสรรเรียก ระบบ Line Item คือ รายรายการ ซึ่งไม่ใช่เป็น รายโครงการ ในรายรายการนั้นหลังจากงบประมาณคลอดออกมาแล้ว มี พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ 2502 คลุมอยู่ มาตรา 18 บอกว่าห้ามโยกข้ามกระทรวง มาตรา 19 บอกว่าห้ามโยกข้ามรายการ เพราะฉะนั้นการอนุมัติในรายรายการว่าเป็นนมโรงเรียนของกระทรวงศึกษาฯ ในกรมสามัญศึกษา ก็ห้ามโยงไปเป็นนมโรงเรียนของนายร้อย จปร. และในกระทรวงศึกษาจากนมโรงเรียนจะเปลี่ยนเป็นกระดานดำก็ไม่ได้ ดังนั้นในเชิงปฏิบัติ พ.ร.บ. 2 ล้านล้าน ที่ไม่ได้อยู่ใน พ.ร.บ.งบประมาณ นั้น ก็มีข้อดีที่ไม่มีข้อผูกพัน ถ้ามีการปรับปรุงแบบในระบบงบประมาณที่ต้องจัดสรรเป็นรายรายการนั้นปรับปรุงไม่ได้รวมทั้งในระบบงบประมาณนั้นมีการจัดสรรเป็นรายปี หากพลาดไปแล้ว 1 ปี ต้องไปปรับปรุงปีหน้า โครงการที่พลาดไปแล้วก็ต้องพับไปปีหน้า ดังนั้นจึงเห็นงานในระบบงบประมาณจะเบิกจ่ายไม่ค่อยได้ นี่คือข้อเสียของระบบงบประมาณ ที่ความสามารถในการปรับเปลี่ยนงบประมาณไม่มี จึงกลายเป็น การตั้งไปพับไป จึงไม่แน่ใจว่าผ่านในระบบงบประมาณดีหรือไม่ เพราะก็มีทั้งข้อดีข้อเสียโดยพื้นฐานในระบบงบประมาณเราจัดสรรเป็นรายรายการ แต่เราบอกว่าเราจัดสรรกันแบบ ยุทธศาสตร์ จริงก็เป็นยุทธศาสตร์แบบไม่มีการบูรณาการ และในกระบวนการ พ.ร.บ.งบประมาณ ต้องบอกว่าเพื่อยุทศาสตร์อะไรยุทธศาสตร์เดียว นิตินัยกล่าวเขายังตั้งข้อสังเกตว่า ทำไมประเทศเราไม่เปลี่ยนเป็น Post-audit บ้าง ดังที่มีหลายประเทศที่ทำอย่างนั้น มาเลเซียก็มี Post-audit ให้เงินกรมตำรวจแล้วจะ audit ว่ามีคดีร้องเรียนลดลงกี่เปอร์เซ็นต์ สุดท้ายคดีร้องเรียนลดลง แต่ตำรวจกลับไปใช้ศาลเตี้ย เด็กกระทำผิดจัดการข้างถนนหมด ทำให้คดีร้องเรียนก็ลดลง ดังนั้น Post-audit ก็มีปัญหาที่เราพร้อมหรือไม่ที่จะไม่มีเหตุการณ์แบบมาเลเซีย นิตินัยกล่าวส่วนเรื่องหนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่ใช่ประเด็นหลัก มุมหนึ่งคนบอกว่าหนี้จะอยู่ไปกับเราอีก 50 ปี ผมก็ถามว่าแล้วรถไฟอยู่ไปอีก 50 ปี หรือเปล่า ถ้าหนี้มันอยู่ไปอีก 50 ปี แล้วรถไฟมันอยู่ไปอีก 50 ปี ผมก็โอเค ชินกันเซ็นสร้างตั้งแต่ปี 1974 ยิ่งไปกว่านั้นอันเดอร์กราวของลอนดอน 1863 เขาก็อยู่กันเกิน 50 ปี นิตินัยกล่าวสุดท้ายเขาพูดถึงความเป็นห่วงว่า ที่เป็นห่วงเมกะโปรเจคเนื่องจากมันใหญ่มาก จะลงทุนระบบรางประมาณ 80% ของงบที่ตั้งไว้ ระบบรางนั้นตอนทำรางนำเข้าส่วนประกอบแค่ 10% เท่านั้นเอง แต่ตอนนำเข้าหัวรถจักรนั้นนำเข้า 100% ดังนั้นจะไปหนักตอน 2 ปีสุดท้ายที่นำเข้าหัวรถจักร ทำให้ขาดดุลบัญชีเดินสะพัดประมาณ 240000 ล้านบาทต่อปีเป็นเวลา 2 ปีติด ตรงนี้ก็จะต้องดูมหาภาคด้วยซึ่งก็จะได้รับผลกระทบที่สำคัญ งบ 2 ล้านล้านนี้ เป็นงบที่ซ้ำซ้อนกับงบประมาณหรือไม่ พื้นที่การคลังที่เหลือน้อยจากประชานิยมที่หมักหมมเลยทำให้เราต้องกู้ชนเพดานนั้น การมีงบ 2 ล้านล้าน ไม่ได้ช่วยแบ่งเบาภาระงบประมาณ คำถามคือ อย่างนั้นแล้วเราจะมีงบสมดุลในปี 2560 ได้อย่างไร แต่ในทางกลับกันถ้ามี 2 ล้านล้าน ช่วยแบ่งเบาภาระงบประมาณก็ต้องดูว่างบประมาณต้องตัดส่วนไหนที่ซ้ำซ้อน ดังนั้นการลดงบซ้ำซ้อนนั้นมีแผนการอะไร หรือไม่ ต้องมาสู่การสนับสนุนการมีหน่วยงานที่มีความรับผิดชอบตรวจสอบได้ดังที่ทีดีอาร์ไอเสนอ นิตินัยกล่าว
 เมื่อ 18 เมษายน 2556 โครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (ThaiLawWatch) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ร่วมกับสถาบันพระปกเกล้า จัดสัมมนาสาธารณะเรื่อง
ทีดีอาร์ไอ,พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้าน,รถไฟความเร็วสูง,สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย,โครงสร้างพื้นฐาน